UNIVERSIDADE DO LEGISLATIVO BRASILEIRO

ALEXANDRE NAVARRO GARCIA

DEMOCRACIA SEMIDIRETA: REFERENDO, PLEBISCITO, INICIATIVA POPULAR E LEGISLAO PARTICIPATIVA

Trabalho final apresentado ao Curso de Especializao em Direito Legislativo realizado pela Universidade do Legislativo Brasileiro UNILEGIS e Universidade Federal do Mato Grosso do Sul UFMS como requisito para obteno do ttulo de Especialista em Direito Legislativo.

Orientador: Prof. ALEXANDRE DAMASCENO

Braslia - 2004

DEMOCRACIA SEMIDIRETA: REFERENDO, PLEBISCITO, INICIATIVA POPULAR E LEGISLAO PARTICIPATIVA

Alexandre Navarro Garcia* Sumrio Consideraes iniciais; 1. Democracia semidireta; 1.1. Referendo; 1.2. Plebiscito; 1.3. Iniciativa popular; 2. Mecanismos e registros anotados; 3. A participao da vontade popular e dos grupos de presso; 4. Experincia brasileira e legislao participativa; Concluses.

Resumo Este trabalho apresenta os instrumentos processuais de democracia semidireta. A partir de exemplos externos, Sua, Itlia e Estados Unidos, fundamentalmente, tem como objeto fornecer parmetros ao mecanismo de legislao participativa, recentemente instalado nas Casas do Congresso Nacional brasileiro.

* Chefe da Assessoria Parlamentar do Ministrio da Cincia e Tecnologia, professor de Processo Legislativo do Centro de Formao da Cmara dos Deputados e especialista em Assessoria Parlamentar pela Universidade de Braslia.

Consideraes iniciais O exerccio da democracia direta remonta as cidades-Estado da Grcia antiga, entre os sculos IV e V a. C. No sculo XIII, os suos j realizavam os Landsgemeindei, hoje ainda praticados nos cantes de Appenzell, Glaris e Unterwald. Na Nova Inglaterra (sc. XVIII), os puritanos realizavam as assemblias municipais. A partir dos movimentos revolucionrios, iniciados no fim do sculo XVIII e princpio do sculo XIX, por meio do contratualismo russeaunianoii e da filosofia dos jusnaturalistasiii, esses princpios de democracia semidireta ou participativa ganharam maior dimenso e filiados. A partir dessas experincias, consumadas na prtica, foi que as formas atuais mais aperfeioadas de democracia semidireta - basicamente referendo e iniciativa direta - difundiram-se na Sua, Itlia, Frana e Estados Unidos, por meio da espcie de legislao direta, notadamente no Estado da Califrnia, caso mais estudado. Para Bobbio (1987, p. 459), democracia direta engloba todas as formas de participao no poder, com prevalncia do agente popular sobre o poltico. Diferentemente, na democracia semidireta, repousa um sistema mais bem-sucedido, pois contempla equilbrio pela operao, de um lado, da representao poltica e, de outro, da soberania popular direta. Maria Victoria Benevidesiv (1996, p. 15) sublinha: a expresso democracia direta, quando utilizada isoladamente - e sem outras referncias histricas - pode prestar-se a equvocos. Bonavides (2003, p. 275) refora a ao equilibrada da democracia semidireta dizendo que sua prtica limita a alienao poltica da vontade popular. Nessa esfera, a soberania est com o povo, e o governo, mediante o qual essa soberania se comunica ou exerce, pertence ao elemento popular nas matrias mais importantes da vida pblica. No Brasil, a Constituio de 1988 introduziu trs mecanismos de democracia semidireta: referendo, plebiscito e iniciativa popular (art. 14). Figuras que se situam no campo da participao poltica, como orientadores dos princpios fundamentais da Repblica brasileira e compem o binmio representaoparticipao, tambm denominado princpio democrtico: todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituio (art. 1, pargrafo nico). 1. Democracia semidireta O termo democracia, mais voltado para o exerccio democrtico dos antigos gregos e o seu contemporneo, democracia semidireta, aplicados em maior ou menor instncia, fornecem, para as Estados atuais, os meios mais importantes para ampliao da participao popular. Direcionam para um Estado atuando sob a vigilncia da coletividade, impondo o alargamento do princpio democrtico a diferentes formaes da vida social, econmica e cultural, incorporando instrumentos de participao direta, reconhecimento de partidos e associaes como relevantes agentes de dinamizao democrtica. Na definio de Pimenta Bueno (1958, p. 475), permite ao cidado o exerccio concreto da liberdade de participao nos negcios polticos do Estado - inclusive oferecimento de proposies para fomento de atos e espcies legislativas -, conferindo-lhe atributos da cidadania e inserindo-o no
status activae civitae: prerrogativas, atributos, faculdades, ou poder de interveno dos cidados ativos no governo de seu pas, interveno direta ou indireta, mais ou menos ampla, segundo a intensidade do gozo desses direitos. So o jus civitatis, os direitos cvicos, que se referem ao Poder Pblico, que autorizam o cidado ativo a participar na formao ou no exerccio da autoridade nacional.

O referendo, o plebiscito e a iniciativa popular exprimem o desejo de complementar a democracia representativa com elementos de democracia semidireta, podendo haver, at mesmo, o desejo de substituir a democracia representativa por esses elementos de democracia. Esses institutos, diferentemente de sua execuo internacional, enfrentam no Brasil resistncias de aplicao. De uma lado, aspectos estruturais como as desigualdades sociais e os limites colocados pela cultura so obstculos ao incremento da participao popular. De outro, a prpria autorizao legal para seu exerccio que, no mais das vezes, cria obstculos formais intransponveis. Esse ou aquele terminam colaborando para uma tendncia dos representados de dar ampla legitimidade aos representantes, que acabam deliberando sobre questes pblicas com reduzida consulta a seus eleitores. 1.1. Referendo O referendo representa a forma clssica e tradicional de exerccio direto de poder. Para Darcy Azambuja, o referendo o que mais aproxima o Governo da democracia pura, mas tambm o mais complexo, tanto por sua intimidade com outros instrumentos, como o plebiscito e o veto popular, como pelas diferentes classificaes que abriga (AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do Estado. 27. ed. Rio de Janeiro : Globo, 1988. p. 228 apud OLIVEIRA, Rgis Fernandes de; FERREIRA, Jos Rodrigues, 1996, p. 97). Em sentido lato, consiste na consulta populao sobre emendamentos constitucionais ou at sano de leis ordinrias, quando esta inferir sobre interesse pblico nacional. Como lembra Dalmo de Abreu Dallari (1998, p. 154), a origem do referendum se encontra nas antigas Dietas das Confederaes Helvticas, que reservava a certas localidades suas, como os cantes de Valais e Grisons, desde o sculo XV, a capacidade de aprovar todas as leis ad referendum do povo. Em certos casos, as Constituies de alguns Estados modernos exigem que se faa o referendum, sendo ele considerado obrigatrio, o que se d quase sempre quanto a emendas constitucionais; em outros, ele apenas previsto como possibilidade, ficando a cargo das assemblias decidir sobre sua realizao, sendo ele chamado de facultativo ou opcional, como no caso brasileiro. Sobre essas espcies, Santi Romano (1977, p. 318) vincula a obrigatoriedade a apenas alguns tipos de leis e seu exerccio fundado por algumas constituies dos Estados Unidos e nos cantes suos, onde a lei somente abrigar perfeio aps a deciso dos cidados. At a deciso popular permanece como simples projeto. Ao tipo facultativo coaduna-se o instituto do veto, mecanismo pelo qual, dentro de um determinado prazo, um certo nmero de cidados declara opor-se a uma lei deliberada pela Assemblia Legislativa, cabendo a estes, ento, a deciso final sobre sua aprovao ou rejeio. Para Bonavides (2003, p. 282), com o referendum, o povo adquire o poder de sancionar leis, cabendo ao Parlamento apenas elaborar a lei e populao a capacidade de torn-la juridicamente perfeita e obrigatria, depois de sua aprovao por sufrgio. A respeito desse modelo, o contestador Bobbio (1983, p. 69) referendou:
Creio que, hoje, ningum pensa em contestar a importncia e utilidade de um tal modo de se obter decises coletivas, e nem mesmo sua legitimidade democrtica, ainda que algumas restries possam ser feitas concepo atomizante do corpo eleitoral, no qual o instituto do referendum se baseia, e a dificuldade de reunio atravs da discusso poltica.

Inobstante sua posio geralmente contundente, nesse caso, no h margem para contradies, mesmo partindo de Bobbio. Como fato inconteste, anote-se que um dos mais importantes eventos histricos italianos, na sua longa histria, decorre do referendo pr-constitucional de junho de 1946 (convocado pelo Conselho de Libertao Nacional, composto por seis partidos anti-facistas), para o qual a populao foi convocada para decidir sobre a forma do regime: monarquia ou repblica. Dessa pergunta nasceu a Repblica Italiana, com 54,3% dos votos. 1.2. Plebiscito

Para Bonavides (2003, p. 154), a espcie plebiscito (da antiga Roma, onde a plebe votava sobre determinado assunto, por convocao do tribuno) consiste numa consulta prvia opinio popular, perante a qual, dependendo de seus resultados, adotar-se-o providncias legislativas ficando reservadas dificuldades para sua diferenciao de referendos. Diferentemente do Brasil, onde referendo e plebiscito encontram-se em fases processuais distintas e inversas de consulta, aquele convalidando ou no decises implementadas pelo Congresso e este criando espao para a aferio do sentimento popular, nos pases onde surgiram se confundem e no tm aplicao definida entre as diferentes classificaes, como anota Bobbio (1995, p. 937):
a noo de plebiscito controversa. , pois, uma vontade popular sobre assuntos de relevncia constitucional, sendo, por isso, um instrumento de democracia direta, se bem que, como todos os dispositivos deste tipo, possa ser instrumentalmente usados por correntes autoritrias ou totalitrias para legitimar o seu poder autocrtico. Ora, tal definio poder parecer parcial e incompleta, j que no permite estabelecer uma clara distino entre plebiscito e um instituto anlogo, o referendum. O dois termos so, a rigor, sinnimos. Apenas pode-se observar uma certa diferena histrica no uso de um ou outro termo.

Seguindo a interpretao nacional, Marcello Cerqueira (2001, p. 138), apartado da opinio que mistura referendo e plebiscito, julga que mais correto situar o plebiscito como o elemento propulsor da atividade interna constitucional (adeso a determinada forma de governo, a designao de uma dinastia ou de quem ir reinar, por exemplo), enquanto o referendo empregado para ratificar as leis j aprovadas pelo Legislativo. Pela linha da anterioridade, tambm se pronunciam Rgis Fernandes de Oliveira e Jos Rodrigues Ferreira (1996, p. 97): , assim, uma consulta anterior formalizao do ato ou conduta a ser adotada pelo Estado. O texto constitucional refora esse entendimento. Sempre que se refere ao plebiscito, deixa claro que deve ocorrer antes da medida que se pretende adotar, o que fica consolidado pelo artigo 2 da Lei n 9.709, de 1998, que disciplinou os incisos da democracia semidireta, na forma do artigo 14 da Constituio Federal: O plebiscito convocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido ( 1); O referendo convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificao ou rejeio ( 2). 1.3. Iniciativa popular Para o tipo iniciativa popular, Bonavides (2003, p. 290) sinaliza que, de todos os institutos da democracia semidireta o que mais atende s exigncias populares de participao positiva nos atos legislativos talvez a iniciativa, o que, a partir do autor, representa um modelo que confere ao cidado maiores condies para participar da produo legislativa. Configura-se, assim, num direito do eleitorado de propor ao Poder Legislativo, projetos de lei, iniciando, ao lado de outros agentes polticos (presidente da Repblica, Tribunais Superiores, deputados e senadores), o processo legislativo. Pelo quadro constitucional brasileiro, entretanto, nem o referendo nem a iniciativa popular permitem aos cidados introduzir mudanas na Constituio ou vetar leis ordinrias. Podem ocorrer mudanas constitucionais mediante plebiscito, porm, s o Congresso pode convoc-lo (o Executivo pode, no mximo, enviar mensagem ao Parlamento propondo a convocao, mas o Legislativo que decide se convoca ou no). Devido complexidade do processo de participao, que engloba redao do texto (moo, projeto de lei ou emenda constitucional), coleta de assinaturas, controle de constitucionalidade e aprovao da matria, o sucesso varia muito, visto que so materializadas itens como questes culturais e nvel de democratizao da informao (cf. BENEVIDES, 1996, p. 157).

Paolo Biscaretti di Ruffia, por sua vez, registra a existncia, no direito comparado, de duas modalidade de iniciativa popular: a simples e a formulada. Na simples, tambm chamada pura, o eleitorado apresenta apenas uma moo ao Parlamento, para que aprove lei com determinado contedo; na formulada, o projeto elaborado pelas cidados, que j o apresentam de forma articulada (BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho constitucional. Madrid : Tecnos, 1965. p. 421 apud OLIVEIRA, Rgis Fernandes de; FERREIRA, Jos Rodrigues, 1996, p. 95). 2. Mecanismos e registros anotados Na Sua, pas que comeou a utilizar o referendo em 1848, a Constituio dizia que toda deciso nacional importante deveria ser submetida ao voto popular, atravs de uma dupla maioria: maioria dos votantes e dos cantes. Embora o marco date do sculo XIX, tanto o referendo como a iniciativa legislativa popular (modelo diferenciado no Brasil), comearam a ser usados com maior intensidade no final do sculo XX (1970). A partir de 1975, o referendo tem sido utilizado principalmente vinculado a questes de soberania nacional e para a poltica interna dos pases envolvidos, onde tendem a prover decises polticas a curto prazo ou questes ad hoc, e no como um mecanismo permanente do processo de tomada de deciso. Em relao s limitaes formais das iniciativas, Santi Romano (1977, p. 317) lembra que, nos cantes suos, num andar paripassu entre iniciativa (primeiro estgio) e referendo (segundo estgio), os populares podem dirigir-se Assemblia, por meio de assinaturas de cem mil cidados, solicitando que esta elabore determinada lei sobre matria especfica. Se a deliberao legislativa for pela rejeio, caber votao popular decidir se a lei dever ou no ser editada, referendando-a ou no (arts. 138-142, Constituio Sua). Com escopo mais amplo, em alguns Cantes, os cidados podem apresentar um projeto completamente redigido e ento a Assemblia legislativa obrigada a submet-lo aprovao do povo, devendo apresentar os motivos de sua oposio ou at encaminhar um novo texto. Assim, na Sua, onde o povo, ao qual est reservada a aprovao final, permitida, alm da iniciativa de projeto completamente redigido, a solicitao de reviso parcial de legislao vigente. Se as Cmaras concordarem com a reviso, o projeto submetido aprovao do povo e dos cantes; se, ao invs disso, no existir tal acordo, a proposta apresentada ao povo e, se este o aprova, a reviso feita, em conformidade com tal aprovao, pela Assemblia Federal (ROMANO, 1977, p. 312). Maria Victoria Benevides (1996, p. 170) ressalva que essa postulao, entretanto, que proponha uma reviso legislativa, parcial ou total, somente pode ser solicitada, geralmente, quatro anos aps a promulgao da lei, enquanto a coleta de assinaturas deve estar encerrada em dezoito meses. Para deciso da reviso a Assemblia tem trs anos. Ultrapassado esse prazo, o Conselho Federal chamado para realizar a consulta popular sobre a mudana pleiteada; se a resposta for negativa, a iniciativa abandonada; se for positiva, o Parlamento obrigado a elaborar projeto permitindo a realizao de outra votao. Roberto Rosas (1970, p. 35), abordando a iniciativa popular na Itlia, assevera que o instituto est, como no Brasil, no prprio texto constitucional (art. 71), exigindo dos cidados italianos, para apresentao de proposituras formuladas e articuladas, apoio mnimo de cinqenta mil pessoas, metade do quorum cobrado dos suos. Admite, ainda, a Constituio Italiana (art. 75), desde que apoiada por 200 mil eleitores ou por cinco Conselhos Regionais, a convocao de referendos - mecanismo usual - para revises, totais ou parciais, ou revogao de leis aprovadas pelo Parlamento e regulamentos administrativos de carter local, em carter ab-rogatrio. Na Frana, a Constituio de 1958 (art. 11) retirou do Parlamento o poder soberano, transformando-o em poder constituinte, com competncia constitucional limitada. Em contrapartida, acentuando a importncia da participao semidireta, confere ao referendum popular no somente a permisso de rejeitar uma lei votada pelo parlamento, mas ainda de realizar uma reforma legislativa (ROSAS,1970, p.

37). O chamamento, entretanto, para a consulta refendatria, prerrogativa do presidente da Repblica ou das duas Cmaras congressuais. Nos Estados Unidos, o primeiro Estado a adotar o modelo de legislao direta foi South Dakota, em 1898, porm a primeira unidade federativa americana que a efetivou foi o Estado de Oregon, em 1904. Entre esses dois Estados, Butler e Ranney (1978, p. 70) incluem o aparecimento da unidade de Utah, em 1900, como segue: Adoo da iniciativa popular nos Estados Unidos, por Estado Estado Ano South Dakota Utah Oregon Oklahoma Maine, Missouri Arkansas, Colorado Arizona, Califrnia, Montana, Novo Mxico Idaho, Nebraska, Nevada, Ohio, Washington Michigan North Dakota Kentuky, Maryland Massachussetts Alaska Wyoming Illinois Florida 1898 1900 1902 1907 1908 1910 1911 1912 1913 1914 1915 1918 1959 1968 1970 1972

Fonte: Iniciative and Referendum: Its Status in Wisconsin and Experiences in Select States, Informational Bulletin 76-Ib-4 (Madison, Wis.; Legislative Reference Bureau, State of Wisconsin, 1976) Dalmo de Abreu Dallari (1998, p. 154) encontra dois tipos desse instituto nos Estados Unidos, quando conferido a um determinado nmero de eleitores a possibilidade de oferecer emendas constitucionais ou leis ordinrias, quais sejam:
iniciativa direta, pela qual o projeto de constituio ou de lei ordinria contendo a assinatura de um nmero mnimo de eleitores deve, obrigatoriamente, ser submetido deliberao dos eleitores na prxima eleio; e iniciativa indireta, que d ao Legislativo estadual a possibilidade de discutir e votar o projeto proposto pelos eleitores antes que ele seja submetido aprovao popular.

Em termos de mecanismos de legislao direta, a Califrnia, que os utiliza desde o incio dos anos 70, o caso mais importante. L, os instrumentos de legislao direta, criados em 1911, j previam os quatro tipos de mecanismos de legislao direta, mas o referendo destinado a introduzir mudanas na Constituio estadual foi o mais usado pelos eleitores.

Entre 1970 e 1976, cento e quatro iniciativas de mudanas na legislao ordinria foram submetidas ao voto popular na Califrnia, tendo como principais temas as questes governamentais e relativas ao processo poltico (21%), impostos e questes morais - aborto - (19%), direitos trabalhistas (17%), sade, habitao e previdncia social (14%) e direitos civis (5%). No Estado (art. 2, seo 8), o processo de iniciativa popular comea com a redao do texto pelos populares. A segunda fase cabe ao Procurador-Geral do Estado, que escreve o ttulo e faz um resumo da sugesto, para serem usados na campanha e no horrio eleitoral. Para essas despesas os responsveis pela iniciativa pagam US$ 200. Iniciada a divulgao da iniciativa, os promotores tm, pelo menos, cento e trinta e um dias para conseguir as assinaturas. Aps esse prazo so conferidas as assinaturas e, vencidas as limitaes formais (nmero e perodo), o Secretrio do Estado sujeita o texto votao estadual, que decide o processo por maioria simples. Sua Constituio prev que o referendo, solicitado por projeto formulado de iniciativa, pode tanto convalidar como rejeitar leis ou partes de leis, com exceo daquelas de natureza urgente, eleitorais, de despesas oramentrias correntes ou instituidoras de alquotas de tributos. Como regra, uma vez publicada a lei, a populao tm noventa dias para apresentar o projeto peticional com o apoio de cinco por cento dos eleitores (art. 2, seo 9). Ademais, os mecanismos de legislao direta tm sido antdoto para o imobilismo ou paralisia relativa do legislativo local. Se levarmos em conta que, alm da iniciativa, os californianos contam com instrumentos de reforma constitucional ao seu dispor, pode-se afirmar que o potencial da legislao direta adquire uma importncia realmente extraordinria . Independentemente do Estado, uma iniciativa constitucional somente pode ser alterada por outra da mesma espcie. Mesmo podendo ser emendada, exige maioria para o aditamento e nova apreciao popular dessa alterao. Com variaes em funo do eleitorado de cada Estado, o nmero de assinaturas necessrias para iniciativa nos Estados Unidos, diferentemente da Sua, onde o total nico, pode ter como base um valor fixo ou o nmero de votantes nas ltimas eleies na circunscrio. Para apresentao de iniciativas constitucionais, exige-se quatro por cento em North Dakota e quinze por cento em Wyoming. Para legislao ordinria local, North Dakota exige apenas dois por cento. Adepto do mecanismo desde 1914, o Estado registrou, de 1950 a 1970, setenta e cinco ocorrncias de textos ordinrios. Na Califrnia, so necessrios, para alterao legislativa local, cinco por cento do eleitorado que votou nas ltimas eleies para governador. Se a mudana for constitucional o quorum de oito por cento. 3. A participao da vontade popular e dos grupos de presso O processo, contudo, gera, para alguns, descrena em relao ao resultado material das iniciativas. Como argumento contrrio, centralizam as discusses nos Estados Unidos e na Sua a capacidade de grupos superorganizados, privados, sindicalizados ou de lobby, influrem na apresentao, por meio da manipulao da coleta de assinaturas mnimas para proposio, mediante a cooptao o convocao de grupos sociais organizados que apoiem a medida, que nem sempre atende ao interesse daquele grupo. Sobre isso, a professora Elisabeth Gerber, da Universidade da Califrnia (San Diego), em recente estudo publicado sobre a ao de grupos de interesse e aplicao de dinheiro no processo de iniciativa concluiu que, independentemente das vastas somas empregadas em campanhas polticas, no intuito de influenciar o resultado de uma iniciativa na votao popular, geralmente esses artifcios no so bem sucedidos. Essas impresses esto baseadas em exames extensivos das atividades e movimentaes de grupos de interesse e em registros de finanas de cento e sessenta e oito campanhas de legislao direta em oito Estados americanos. No estudo, Elisabeth Gerber descobriu que as iniciativas abarcadas por grupos de interesses econmicos so menos bem sucedidas, em aprovao, do que aquelas apoiadas por grupos da sociedade civil. Uma anlise de cinqenta e sete votaes, entre 1988 a 1992, revelou que somente trinta e um por cento das iniciativas encampadas por grupos econmicos foram aprovadas, contra cinqenta e um por cento das campanhas defendidas por cidados.

Para fazer frente a isso, os prprios grupos de presso, como observa Elisabeth Gerber, passaram, com o aprendizado das derrotas, a se valer de proposituras de iniciativas que atendessem relativamente bem os grupos civis e, em amplitude maior, a seus interesses. Alm de fortalecer laos sociais, encontram militncia e autoria para suas propostas, convalidando seus interesses. Exercem, ainda, presso sobre legisladores estaduais que se posicionem previamente contra suas iniciativas. Mandatos em Estados onde existe legislao direta, incluindo Califrnia, aprovam leis diferentes daqueles onde no h o poder de iniciativa. Essas diferenas reproduzem-se, notadamente, nas matrias relativas a taxao, transporte, seguro de sade e crime ambiental. Nas unidades federativas onde no existe iniciativa, a materializao desses assuntos conduz a legislaes muito mais prximas do interesse privado do que do interesse da sociedade, mesmo naquelas votaes onde visvel a operao de algum grupo particular sobre a iniciativa de populares. Magleby, posicionado entre os descrentes para com a soberania do povo em casos de legislao direta, sentencia:
o poder efetivo cabe queles que estabelecem a agenda de questes a serem decididas pelo eleitor nas prximas eleies. Manda, mesmo, quem resolve, em primeira instncia, aquelas propostas que sero apresentadas ao eleitor, para aprovao ou rejeio. Da pode resultar que as questes levadas votao no sejam aquelas que o povo elege como seus problemas cruciais como inflao, desemprego, questes econmicas em geral - mas, sim, aquelas do interesse dos grupos mais organizados, como movimentos antifumo, antiusinas nucleares ou por reformas nos servios pblicos (MAGLEBY, David B. Direct legislation. Baltimore/London : The John Hopkins University Press, 1984 apud BENEVIDES, Maria Victoria, 1996, p. 100).

Maria Victoria Benevides (1996, p. 177) lembra que, na Sua, como contraponto dessa interferncia:
existe um rigoroso controle sobre todos os aspectos formais da proposta e da credibilidade dos promotores, mas a coleta de assinaturas facilitada ao extremo. No plano local - justamente para evitar o monoplio da coleta por grupos organizados - existe um prazo de seis meses para instalao de pontos de coleta em praas pblicas; e o eleitor pode votar at pelo correio. Nos Estados Unidos, as assinaturas so conferidas por amostragem, quando a margem de segurana muito pequena. Mas, em caso de dvida, a averiguao rigorosa: em 1982, vinte e cinco mil assinaturas foram anuladas no Colorado sob suspeita de fraude e o processo foi denunciado.

Na verificao de Elisabeth Gerber, em comparao de Maria Victoria Benevides, com controle judicial, ou na de Magleby, com predomnio da presso organizada e vis econmico, percebe-se uma relao no estanque, mas paralela, agindo, de um lado, as parcelas sociais e, de outro, as polticas de Estado. Pedro Sampaio Malan (1981, p. 113) concebe essa interdependncia: o Estado no o nico local de conflito, nem tampouco a nica arena da dominao de classe. H vrias outras funes mediadoras, que em certa literatura assumem o nome de aparelhos ideolgicos de Estado (partidos, imprensa, universidades, associaes de classe etc.), os quais so tambm, eles mesmos, arenas de luta poltica e ideolgica. Tomado isoladamente, o poder organizativo e econmico pesa na definio da iniciativa, mas no condio nica, como infere Malan. Grupos de voluntrios da Califrnia tm obtido resultados positivos nas disputas pela aprovao de iniciativas, como nos casos da fixao do ingls como lngua nacional (proposta 63) e tratamento de aids (64) - que chegaram qualificao final para urnas em novembro de 1986. Trs anos antes, em So Francisco, militantes antitabaco venceram a disputa com poderosas empresas de cigarro, mesmo estas aplicando dez vezes mais recursos na campanha. Como demonstrao de fora deste instituto, entre 1980 e 1986, os cidados da Califrnia apresentaram cento e quarenta e sete propostas de iniciativa popular. Dessas, vinte e duas foram qualificadas para votao, doze aprovadas e dez rejeitadas. Elisabeth Gerber recorda que, na Califrnia, as introdues polticas mais importantes da ltima dcada - questes referentes imigraes, ao afirmativa e instruo bilngue - foram decididas pelo processo de iniciativa. 4. Experincia brasileira e legislao participativa

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No Brasil, a experincia plebiscitria de 1963 sobre o parlamentarismo, configurou-se como um expediente com vistas a impedir a posse de Joo Goulart, que era evitado por grupos militares e foras conservadoras. Por vias adversas ao intuito de uma consulta popular, buscou-se limitar, com o parlamentarismo, a ao do presidente reformista. Diferentemente disso, restaurar o presidencialismo era reforar o impulso em direo s reformas econmicas, sociais e polticas que ele desejava introduzir. Foi assim que o eleitorado interpretou a situao ao votar maciamente pelo retorno do presidencialismo. O plebiscito de 1993 j estava previsto na Constituio de 1988, cujo artigo 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, estabelecia: Art. 2 No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definir, atravs de plebiscito, a forma (repblica ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) a vigorarem no Pas." Essas experincias so, na maioria das vezes, importantes, pois mostram que os plebiscitos so quase sempre um meio de promover o apoio ou rejeio da opinio pblica em relao a um determinado esquema de poder. Diferentemente dos referendos, que se integram dinmica de funcionamento do processo poltico, os plebiscitos so feitos ad hoc e no foram consumados para ampliar a participao, mas apenas para canaliz-la em um determinado momento. Em relao iniciativa popular, os constituintes brasileiros, apartados dos movimentos externos, estabeleceram no texto nacional o instituto nas trs esferas de governo: estadual; federal; municipal. Nos Estados, a Constituio (art. 27, 4) cobra lei ordinria para regular a iniciativa popular. Em alguns Estados a iniciativa j est regulamentada, assim, a Constituio paulista prev a possibilidade de sua alterao por proposta de cidados, mediante iniciativa popular assinada por, no mnimo, um por cento dos eleitores do Estado. Na Bahia (art. 31), Alexandre de Moraes (2003, p. 1109) diz que a Carta local aumenta a possibilidade de participao social, pois permite a iniciativa para propositura de emendas Constituio estadual e para projetos de lei. Nos municpios e na Unio, diferentemente, o exerccio da iniciativa popular independe de norma regulamentadora, posto que num ou noutro caso as limitaes formais e materiais j esto postas. Podem os populares do municpio apresentar proposies s Cmaras de Vereadores sobre assuntos locais, desde que obtenham assinaturas de cinco por cento dos eleitores. Na Unio, inobstante no pedir regulamentao para detalhar limitaes, materiais, formais ou circunstancias, pois o artigo autorizador j contm os requisitos, o texto do dispositivo de iniciativa, ao cobrar uma matria j formulada, com esboo ao Parlamento, ape uma extenuante limitao formal para sua consecuo: assinatura de um por cento do eleitorado nacional, distribudo ao menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento de eleitores em cada um deles (cf. SILVA, 1995, p. 498). Diferentemente dos exemplos externos anotados, nos Estados Unidos e na Sua, a autorizao brasileira para apresentao Cmara dos Deputados de projeto de iniciativa popular no alcana matria constitucional, apenas legislao ordinria e complementar. Como lembram Luciana Botelho Pacheco e Paula Ramos Mendes (1998, p. 145-146), esse amontoado de rubricas deve passar, internamente, aps ordenao por Municpio, Estado, Territrio e Distrito Federal, pelo crivo da conferncia, uma a uma, com legibilidade e registro de identificadores eleitorais confirmados. Sobre essa transposio, Manoel Gonalves Ferreira Filho (2002, p. 207) vaticinou: Sendo rigorosas essas exigncias, no ser fcil sejam apresentados projetos de lei de iniciativa popular. Trata-se de instituto decorativo. Passados quinze anos da promulgao da Carta, esse mecanismo no transformou-se em um instituto decorativo, mas fortemente limitado, pois apenas uma proposio, oriunda da Comisso de Justia e Paz a Confederao Nacional dos Bispos Brasileiros, referente ao apenamento para compra de votos, foi aprovada. Outra, criando o Fundo Nacional de Moradia Popular continua em apreciao, desde 1991.

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Dessa espcie, mesmo sendo diferente o agente, j que no requer assinaturas de um nmero volumoso de cidados, caso da iniciativa popular constitucional, surgiu, tanto na Cmara Federal, inicialmente, como no Senado Federal, a Comisso Permanente de Legislao Participativa (CLP), autorizadora de entidades da sociedade social organizada apresentarem ao Legislativo proposituras de lei. Comparando com o instituto de iniciativa, conforme texto constitucional e a possibilidade do exerccio da democracia por via dessa Comisso, assim se pronunciou a deputada Luiza Erundina (primeira presidente do rgo):
Chegou a hora, portanto, de colocar em prtica o que dispe a Constituio Federal de 1988, que consagra, em seu artigo 1, pargrafo nico, o princpio da soberania popular pelo qual todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, e que, tambm, estabelece mecanismos de participao popular, como, por exemplo, a Iniciativa Popular Legislativa. No obstante essa importante conquista incorporada ao texto constitucional, muitas so ainda as barreiras que impedem sua plena e total concretizao. Da o extraordinrio significado da recm-criada Comisso Permanente de Legislao Participativa, que possibilita que associaes e rgos de classe, sindicatos e entidades da sociedade civil apresentem Sugestes de Iniciativa legislativa (GARCIA, 2001, p. 15).

Independentemente de passar por processo de reestruturao regimental na Cmara, a CLP avanou, sobremaneira, em relao iniciativa popular constitucional, em amplitude, oportunidade e flexibilidade processual, conquanto exige do cidado e suas associaes procedimentos cleres e mais simples para apresentao de proposies ao Congresso Nacional (leis ordinrias, complementares e at emendas lei oramentria anual). Na Cmara de Vereadores de So Paulo, assim como em outras doze Assemblias, municipais ou estaduais, onde j existe a Comisso de Legislao Participativa, por decorrncia federal, j admitido esse modelo mais fluido de democracia semidireta: todas as iniciativas que se enquadrem na competncia das comisses permanentes da Cmara Municipal de So Paulo, ou seja, projetos de emenda Lei Orgnica, projetos de resoluo e emendas ou substitutivos qualquer projeto que esteja tramitando na Cmara Municipal, inclusive Lei Oramentria Anual. Diferentemente da previso constitucional de iniciativa, as sugestes legislativas podero ser apresentadas diretamente Comisso por associaes e rgos de classe, sindicatos, organizaes nogovernamentais, demais entidades organizadas da sociedade civil e mesmo rgos oficiais que disponham, em seus conselhos, paridade de representao entre civis e servidores. Bastando, para isso, a apresentao de documentos que confirmem a atuao e o registro da entidade. No Senado Federal, a CLP, inobstante mais recente, j foi capaz de prever, no prprio regulamento de funcionamento, a possibilidade de recebimento de propostas populares de emenda Constituio (art. 6), conquanto cumpram as limitaes formais previstas no artigo 60 da Carta Federal. Alm disso, j receberam deliberaes favorveis, por parte do Plenrio da Comisso, seis sugestes, dentre as quais um projeto que estabelece diretrizes e normas para a assistncia de crianas em quadro de desnutrio e outro que estipular o oferecimento de passe livre para idosos com idade superior a sessenta e cinco anos. No obstante restries implementao, um ou outro mecanismo apresenta vantagens. Primeiramente, criam a possibilidade efetiva de se alcanar a legitimidade requerida pelo processo de tomada de decises relevantes num regime democrtico. Em seqncia, permitem que o povo intervenha sem mediaes nos assuntos de seu interesse. Por fim, combatem a apatia e alienao polticas. No caso brasileiro, em oposio, os adversrios das trs iniciativas ou pessoas indiferentes s mesmas, ressaltam que as pessoas comuns no Brasil ainda no esto preparadas para participar do processo de tomada de decises, buscando lembrar que a tradio poltica brasileira leva a crer que tais iniciativas no tero o apoio popular necessrio para mudar o sistema poltico, alm de os mecanismos enfraquecem os princpios representativos. Apesar de apresentarem vantagens e desvantagens, os modelos representam o caminho mais efetivo de participao popular. No caso levantado, a Comisso da Cmara, com pouco mais de dois anos de

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funcionamento, j se mostrou representativa e efetiva processualmente, transformando-se em instrumento de consecuo de democracia semidireta, sem os obstculos da iniciativa popular. Nesse perodo, de noventa e duas sugestes apresentadas, trinta foram aprovadas e vinte e duas viraram proposies legislativas. Dez das sugestes apresentadas, ora referenciadas, so emendas lei oramentria, destinando recursos a entidades como o Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua (MNMMR), Centro de Desenvolvimento e Capacitao Profissional da Paraba (Cenpa), Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), Centro em Defesa da Vida (CDV), Critas Barasileira e Unio de Negro por Igualdade (Unegro). Os valores aprovados totalizaram R$ 37 milhes. Para o prximo, aguardam deciso da Comisso Mista de Oramento, mais R$ 475,6 milhes. Das oitenta e duas proposies em tramitao, a primeira delas, proposta pela Associao dos Juzes Federais (Ajufe), foi aprovada em menos de nove meses pelo plenrio da Cmara e j encontra-se no Senado Federal para apreciao. Depois da anlise dos Senadores, a matria ser mandada sano presidencial e permitir a comunicao de atos e a transmisso de peas processuais por meio eletrnico na esfera da Justia brasileira. No Senado da Repblica, em apenas um ano, receberam deliberaes favorveis, por parte do Plenrio da Comisso, seis sugestes, dentre as quais um projeto que estabelece diretrizes e normas para a assistncia de crianas em quadro de desnutrio e outro que reduzia a idade para oferecimento de passe livre a idosos, matria essa posteriormente acatada pelo Estatuto do Idoso. Concluses Os instrumentos de democracia semidireta, como apostos atualmente, so resultado no s de construes polticos-processuais. Perpassam limitaes formais ou materiais e exigem, como pressuposto, at para se faz-la consecutar, de formao social consistente, em toda sua complexidade, agindo como mecanismo indutor e controlador, impetrando meios de freios e contrapesos, de accountabillityv, nesse via de exerccio da cidadania, afora o trip de Poderes constitudos. Essa construo social, at pela amplitude de histria, mais facilmente notada e exercitada em pases europeus, Sua, com seus Landsgemeinde, prtica inveterada desde o sculo XIII, Itlia e Frana, depuradores iniciais das tarefas de democracia direta. A posteriori, e por decorrncia do aprendizado europeu e base grega, os americanos, com sua legislao direta, hoje medida reincidentes no exerccio de democracia semidireta. Seu exerccio, nesses pases, ultrapassa a premissa de oferecimentos de projetos, peties, veto populares por meio de referendos ou alteraes constitucionais. Servem, quando no usados diretamente, como instrumento para fazer com que proposies sociais ou, em muitas vezes, postulaes privadas, sirvam de instrumento de presso para fazer expresso algum direto alienado. Como lembram David Butler e Austin Ranney, em muitas oportunidades, na Sua, os casos mais bem sucedidos do uso referendo so daqueles que no ocorrem. Os crculos que defendem a modificao legal apenas ensejam a expectativa de realizao de referendo sobre o assunto. Resulta disso, a inexigncia do ato processual. A prpria Assemblia se incumbe de regular aquele assunto, sem a necessidade de consulta. Nos Estados Unidos, no obstante a presena constante de grupos econmicos, como inserem Magleby e Elisabeth Gerber, resultados expressivos tm sido alcanados por meio da legislao direta, notadamente em questes ambientais, antitabaco, emigratrias e lingusticas. No Brasil, em compensao limitada utilizao de institutos como o plebiscito e referendo, a capacidade de iniciativa popular, como texto originrio, e a apresentao formal mais clere por meio da legislao participativa, apresentam mecanismos para construo de uma cultura popular de democracia semidireta. Como instrumento inovador de engenharia parlamentar, at para os parmetros europeus e americanos, dada sua limitao formal reduzida, a legislao participativa, oriunda da Cmara Federal e j

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presente no Senado da Repblica e em vrias Assemblias Estaduais e Cmaras de Vereadores poder, alm de fortalecer a organizao e presena popular no Legislativo, responder a um dos maiores gargalos da democracia contempornea, qual seja a incapacidade, numa sociedade de massas, de aproximar os representantes do representado, o eleito do eleitor. O ento deputado Acio Neves, mentor da criao da Comisso abalizou:
Quando assumi o compromisso de cri-la, ainda como candidato Presidncia da Cmara, guiava-me por um mandamento no-escrito e s ignorado pelo autoritrios: o de que, muitas vezes, os representantes esto frente de seus representantes. Inspirou-me, tambm, a lio histrica de que, aprisionada em suas rotinas e divorciada da vontade popular, a representao parlamentar serve ao esvaziamento da poltica, descrena em seus atores e, por decorrncia, ao enfraquecimento da democracia (GARCIA, 2001, p. 15).

Mesmo apresentando resultados efetivos, do ponto material e, principalmente, pela sua disseminao pelas demais Cmaras, a concretizao desse postulado de democracia, que torna a lei cinza, exige, ainda, o envolvimento da sociedade civil, que, por falha de comunicao do Congresso Nacional, no foi informada da sua capacidade de promover alteraes em seu bojo e nas prticas de seus parlamentares, ao essa que, desencadeada, trar ao representando, como anotou Acio Neves, no o falso antagonismo entre sociedade e Parlamento, nem a utopia ingnua de que a revoluo tecnolgica aposta por uma sociedade miditica ressuscitar uma espcie de democracia direta informativa, mas, sim, uma atualizao da democracia representativa.

Notas

Assemblias populares institudas pelo Pacto da Confederao Helvtica em 1921 que so, at hoje, realizadas na Sua como instituto de democracia direta. Como no modelo dos antigos gregos, a populao decide sobre vrios assuntos, votando leis, modificando mecanismos de varrio e limpeza pblica, nomeando servidores pblicos e at elegendo parlamentares. Doutrina decorrente do pensamento do filsofo francs, nascido na Sua, Jean-Jacques Russeau, que defende um Estado baseado na associao entre cidados livres, regulado por um contrato resultante do consenso geral.
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Doutrina segundo o qual existe e pode ser conhecido um direito natural, ou seja, um sistema de normas de conduta intersubjetiva diverso do sistema constitudo pelas normas fixadas pelo Estado (direito positivo). Este direito natural tem validade em si, anterior e superior ao direito positivo e, em caso de conflito, ele que deve prevalecer.

Professora titular da Faculdade de Educao (Departamento de Filosofia da Educao e Cincias da Educao) da Universidade de So Paulo (USP) e membro titular do Conselho da Ctedra Unesco/USP de Educao para a Paz, os Direitos Humanos, a Democracia e a Tolerncia. Mecanismos de fiscalizao e responsabilizao das instituies oficiais, por elas prprias, numa poltica de freios e contrapesos, e pela prpria populao.
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