OS PRINCIPAIS TRATADOS INTERNACIONAIS CONCERNENTES AO MEIO AMBIENTE: A BUSCA PELO JUS COGENS AMBIENTAL

Antnio Wellington Brito Jnior Ex-Estagirio da PR/SE E-mail: toinhowellington@hotmail.com

1. Breves consideraes acerca da igualdade jurdica entre Estados Soberanos Em direito internacional pblico, vigora o princpio segundo o qual, via de regra, os Estados soberanos so juridicamente iguais. Trata-se, em verdade, de uma emanao do atributo da soberania, que confere nao a prerrogativa de somente aderir a mandamentos jurdicos consignados por intermdio de acordos internacionais. Ao tratar dos atributos inerentes soberania, Darcy Azambuja esclarece:
A soberania do Estado considerada geralmente sob dois aspectos: interno e externo. A soberania interna quer dizer que o poder do Estado, nas leis e ordens que edita para todos os indivduos que habitam seu territrio e as sociedades formadas por esses indivduos, predomina sem contraste, no pode ser limitado por nenhum outro poder. O termo soberania significa, portanto, que o poder do Estado o mais alto existente dentro do Estado, a summa postestas, a potestade. A soberania externa significa que, nas relaes recprocas entre os Estados, no h subordinao nem dependncia, e sim igualdade. 37

Com efeito, no bojo das relaes entre Estados soberanos vige a idia de que prepondera a vontade das naes quando da criao de normas imperativas. Durante muito tempo, firmou-se o entendimento inconteste de que as relaes internacionais convergiam para a vontade hegemnica das soberanias, sendo esta a genuna fonte do direito internacional. Priorizava-se, assim, o pensamento quase que intocvel segundo o qual um pas no obedeceria s normas internacionais a que no se teria obrigado por meio de pactos

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AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. 41 ed. So Paulo: Editora Globo, 2001, p. 50.

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internacionais, pois, sendo juridicamente semelhante a fora das soberanias, inexistiriam mecanismos aptos a impor aos demais pases mandamentos jurdicos cogentes. Dissertando a respeito da concepo clssica que consolidou a vontade dos Estados como a fonte primacial do direito internacional, Guido Fernando Silva Soares aponta:
Assim, na concepo clssica, o Direito Internacional nada mais era do que um conjunto de princpios e normas geradas pelos Estados, portanto resultantes de uma limitao auto-imposta, com contedos predominantemente proibitivos (sempre no sentido de preservar um status quo, em princpio, consagrador de um estado pacfico nas relaes internacionais). Tal aspecto ainda persiste no Direito Internacional, conforme se poder verificar na anlise da regulamentao da proteo do meio ambiente, em particular, nos aspectos da poluio transfronteiria e em determinadas facetas da proteo da flora e da fauna (...)38

O alto apreo pela soberania das naes fez germinar, assim, a concepo de uma ordem jurdica internacional pautada em regras meramente contratuais, fazendo dos pactos entre Estados o principal instrumento limitativo das leses de direitos supranacionais. Obstava-se, nessa perspectiva, que se fixassem normas cogentes universais, vez que, em direito internacional, o Estado s se obrigava a adimplir aquelas obrigaes a que se vinculara por fora de tratados, acordos ou convenes. 2. O iderio de um Direito Internacional cogente A regra de que a soberania dos Estados representaria o limite para a aplicao das normas internacionais passa por um perodo de infindveis questionamentos. Com o passar dos anos, a comunidade internacional consolida paulatinamente valores cada vez mais universais. Cogita-se sobre a existncia de iderios cada vez mais abrangentes, que perpassam as mais diversas nacionalidades. A Histria traz consigo legados os mais diversos. O sofrimento humano, as crises ambientais, a prtica da tortura, as guerras e outras mazelas de idntico feitio impem s naes o estabelecimento de direitos nunca dantes imaginados. Nas palavras poticas de Fbio Konder Comparato:
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SILVA SOARES, Guido Fernando. Direito Internacional do Meio Ambiente: Emergncia, Obrigaes e Responsabilidades. So Paulo: Editora Atlas, 2001, p. 164.

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Pois bem, a compreenso da dignidade suprema da pessoa humana e de seus direitos, no curso da Histria, tem sido, em grande parte, o fruto da dor fsica e do sofrimento moral. A cada grande surto de violncia, os homens recuam, horrorizados, vista da ignomnia que afinal se abre claramente diante de seus olhos; e o remorso pelas torturas, as mutilaes em massa, os massacres coletivos e as exploraes aviltantes faz nascer nas conscincias, agora purificadas, a exigncia de novas regras de uma vida mais digna para todos.39

diante dessa perspectiva sombria que a comunidade internacional comea a raciocinar sobre instrumentos jurdicos passveis de preservar valores reputados como prevalentes no conjunto de toda a humanidade. Portanto, engendra-se uma concepo que zela pela proteo de valores prioritrios, a superar o prprio espectro das soberanias. A regra segundo a qual cada Estado somente se obriga a adimplir as obrigaes internacionais por si pactuadas comea a sofrer mitigaes de toda ordem. H certos valores que escapam ao mbito dos interesses restritos de determinado Estado para servirem de parmetro no seio de toda comunidade internacional. Ao tratar da teoria do jus cogens, Valrio de Oliveira Mazzuoli explicita:
A teoria do jus cogens veio, ento, limitar a autonomia da vontade dos entes soberanos (jus dispositivum) na esfera internacional, assim o fazendo com vistas a assegurar, de certa forma, a ordem pblica no mbito externo. Integram-na, grosso modo: a) o costume internacional geral ou comum, a exemplo das normas protetoras dos prprios fundamentos da ordem internacional, como a proibio do genocdio ou do uso da fora fora do quadro da legtima defesa; as normas sobre cooperao pacfica na proteo de interesses comuns, como a liberdade dos mares; as normas que probem a escravatura, a pirataria, o genocdio e a discriminao racial; as normas de direito humanitrio, que protegem os civis em tempo de guerra etc.; b) as normas convencionais pertencentes ao direito internacional geral, a exemplo dos princpios constitucionais constantes da Carta das Naes Unidas, como os da preservao da paz, da segurana e da justia internacionais etc; c) o direito internacional geral, de fonte unilateral ou convencional sobre direitos e garantias fundamentais do homem, como a Declarao Universal dos Direitos do Homem e os dois Pactos de 1966 (Pacto Internacional dos
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COMPARATO, Fbio Konder. op. cit. p. 36.

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Direitos Civis e Polticos e Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais)40.

A regra segundo a qual cada Estado exerce sua soberania em seu territrio sem que haja a concorrncia de nenhuma outra soberania comea a esbarrar em limites impostos pela comunidade internacional. A priori, vlido destacar que o atributo da soberania no constitui razo para que determinado Estado invoque seu direito interno com o objetivo de inadimplir determinada obrigao firmada no seio de um tratado internacional41. Referida regra, no entanto, tem uma dimenso secular e sempre foi vista com enorme aceitao pelos mais diversos governos. Destarte, para o direito internacional irrelevante se uma vulnerao de um dever supranacional foi motivada ou no pelas leis domsticas que regem a aplicao de mandamentos emanados de uma nacionalidade. Mas as limitaes ao amplo poder imanente ao conceito de soberania no param a. Nossa poca comea a admitir a existncia de um jus cogens que ultrapasse o mbito restrito das nacionalidades para se impor como um regramento de carter obrigatrio, a ser respeitado pelas mais diversas naes, mesmo que inexistam tratados diplomticos disciplinando a aplicao de tais regras entre supostos pases contraentes. Vejamos o caso da Conveno de Viena, que disciplina o modus operandi dos tratados entre naes. Sabe-se que o Brasil no signatrio da mencionada conveno. No entanto, a Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados expressa norma internacional cogente e de aplicabilidade obrigatria para toda a comunidade internacional, devendo o Brasil, desse modo, obedincia aos regramentos ali disciplinados42. Doutrinas h que tambm invocam o jus cogens em suas premissas. o caso da Doutrina Tobar, ancorada na concepo de que os governos de naes edificadas por intermdio de golpes de Estado e de violao a direitos humanos mereceriam o repdio da
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MAZZUOLI, Valrio. Tratados internacionais. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2001, p. 88-89. Nesse sentido, o artigo 27 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados consigna: Uma parte no pode invocar as disposies de seu direito interno para justificar o descumprimento de um tratado. 42 Com efeito, assim dispe o artigo 3 da Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados: O fato de a presente Conveno no se aplicar a acordos internacionais concludos entre Estados e outros sujeitos de direito internacional, ou entre estes e outros sujeitos de direito internacional, nem a acordos em forma no escrita, no prejudicar: a) o valor jurdico desses acordos; b) a aplicao a esses acordos de quaisquer regras enunciadas na presente Conveno, s quais estariam submetidos em virtude do direito internacional, independentemente da referida Conveno; c) a aplicao da Conveno s relaes entre Estados, reguladas em acordos internacionais, em que sejam igualmente partes outros sujeitos de direito internacional.

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comunidade internacional. Em verdade, referida doutrina parte do pressuposto segundo o qual os governos de pases concretizados por intermdio de golpes e critrios esprios de dominao no teriam a seu favor o manto do reconhecimento internacional das demais soberanias. Se aplicada, a doutrina traria inmeros prejuzos diplomticos aos governos que no trazem consigo a legitimao de seus sditos, na exata medida em que teriam suas soberanias sistematicamente contestadas pela comunidade internacional. Evidente que a interveno da comunidade internacional nas soberanias dos Estados sofre resistncias por parte de algumas naes. No raras vezes, o discurso nacionalista da incolumidade da soberania vem mascarado por interesses oligrquicos e elitistas de naes que, de forma sutil, arvoram-se em mentoras do mundo. Nesse sentido, podemos suscitar o corolrio ideolgico implantado pela Doutrina Monroe. Os Estados Unidos da Amrica, a pretexto de zelarem pelos anseios dos povos americanos, albergaram-se no direito de repudiar qualquer ingerncia externa por parte das naes europias em relao ao nosso continente. Assim, empreenderam questionvel dominao cultural, econmica e poltica para com os pases americanos, sempre pautados no lema A Amrica para os americanos quando, em verdade, queriam dizer: A Amrica para os americanos ianques. Eis a prtica do discurso bem alicerado a servir a pretenses imperialistas. A respeito do tema, assim escrevem Alceu Luiz Pazzinato e Maria Helena Valente Senise:
Temendo que a restaurao ps-napolenica se estendesse para o Novo Mundo, em reao aos movimentos de emancipao colonial, os Estados Unidos criaram em 1823 a Doutrina Monroe, que proibia os pases europeus de estabelecerem novas colnias na Amrica e de intervirem em assuntos internos do continente americano. Essa doutrina, sintetizada no slogan A Amrica para os americanos, foi uma tentativa no s de preservar o continente de incurses estrangeiras, mas de preparar o futuro domnio que os Estados Unidos iriam exercer sobre as Repblicas latino-americanas, principalmente Mxico e Amrica Central.43

Necessrio se faz, nesse diapaso, que a comunidade internacional se municie de instrumentos jurdicos aptos a obstar a vulnerao dos direitos humanos em todas as suas
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PAZZINATO, Alceu Luiz & SENISE, Maria Helena Valente. Histria moderna e contempornea. So Paulo: Editora tica, 2000, p. 208.

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facetas. Os direitos de terceira dimenso, a exemplo daqueles concernentes a questes ambientais, devem constituir objeto de tutela por parte das entidades jurdicas de relevo supranacional. O apreo pela incolumidade da soberania no pode denotar condio para que o meio ambiente seja continuamente depredado, pois no h soberania sem nao, sem ecossistemas, enfim, sem vida. Assim, h de se conferir fora vinculante aos tratados internacionais que versem sobre matrias ambientais. O fato de um problema ambiental de grande envergadura no ser objeto de acordo entre naes soberanas jamais poder expressar conditio sine qua non para que a comunidade internacional permanea de mos atadas diante da sistemtica destruio dos recursos e das riquezas ambientais. Enfim, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado denota jus cogens e o grande desafio do nosso tempo a viabilizao de entidades jurdicas de representao internacional que no sucumbam perante o poderio do capital e do lucro a qualquer custo. 3. De alguns tratados internacionais concernentes a questes ambientais Em sua maioria, as tratativas internacionais referentes proteo do meio ambiente pecam por submeterem a obedincia de suas clusulas s naes que ratificaram seus termos, possibilitando que os Estados no signatrios faam tbula rasa acerca da vigncia dos tratados supranacionais. Para elucidar melhor a dificuldade dos organismos internacionais em conferir carter cogente aos tratados pertinentes aos direitos ambientais, cumpre trazer baila algumas das tratativas internacionais mais relevantes no cenrio contemporneo. Comecemos pela Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar. Mateus da Fonseca Sria sintetiza as causas que possibilitaram a entrada em vigor da referida conveno:
Cumpre ressaltar que os oceanos cobrem 72% da superfcie terrestre e a vida humana surgiu dos mares e deste depende. Esta imensido de espao fsico sempre foi historicamente palco de disputas, pois era e continua sendo, a principal fonte de subsistncia na extrao de alimento de inmeros Estados. Os negcios, comrcios, descobertas ocorridos por meio dos mares, incitava a sociedade internacional confeco de regulamentos que tornassem a sua utilizao o mais racional possvel.

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Esta necessidade foi concretizada em 1982, em Montego Bay, Jamaica, com a assinatura da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar, a qual definiu o mar territorial, zona contgua, zona econmica exclusiva, plataforma continental, definindo a rea (zona dos fundos marinhos) como patrimnio comum da humanidade, definindo regras internacionais e legislao nacional para prevenir, reduzir e controlar a poluio do meio marinho, criando regras para a realizao de pesquisas cientficas e transferncia de tecnologia marinha e soluo de controvrsias, obrigando a soluo de controvrsias e a utilizao do mar por meios pacficos e a para fins pacficos.44

Em que pese a crucial importncia da Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar (que, por sinal, expressa o instrumento internacional com o maior nmero de pases signatrios) na manuteno de um direito martimo destinado a obstaculizar conflitos armados pela disputa do domnio martimo entre as grandes naes e a racionalizar a explorao das riquezas de um bem que se revela patrimnio comum da humanidade, a comunidade internacional carece de meios jurdicos impositivos que vinculem no somente os pases aderentes Conveno, mas todas as naes soberanas. Em nome da regra internacional do pacta sunt servanda, segundo a qual um tratado internacional somente vincula as partes contraentes, e em respeito ao atributo da soberania, a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar instituiu um Tribunal Internacional, cujas atribuies restringem-se a solucionar controvrsias referentes interpretao ou aplicao da Conveno, ou outros tratados que lhe atribuam competncia jurisdicional para pacificar as contendas. Analisemos agora a Conveno de Viena para Proteo da Camada de Oznio. Ao se debruar sobre referida Conveno, dis Milar atesta:
Essa conveno tornou-se um marco no Direito Internacional do Ambiente, pelo fato de que, pela primeira vez na histria, diversos pases acordaram em combater um problema ambiental antes que seus efeitos se tornassem irreversveis e mesmo antes que tais efeitos restassem cabal e cientificamente comprovados. Adotou-se tacitamente o Princpio da Precauo.45

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SRIA, Mateus da Fonseca. Conveno das Naes Unidas sobre Direito do Mar. Jus Navigandi, Teresina, a. 9, n. 516, 5 dez. 2004. Disponvel em: <http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=6021>. 45 MILAR, Edis. op. cit. p. 923.

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 sabido e consabido que a destruio sistemtica da camada de oznio denota um dos maiores problemas ambientais contemporneos. A contnua emisso de clorofluorcarbono, alm de ensejar mudanas climticas perniciosas, tem sido diretamente responsvel por grande parte do nmero de casos de cncer de pele detectados recentemente. Tal como a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, a Conveno de Viena para Proteo da Camada de Oznio padece de instrumentos jurdicos internacionais passveis de estabelecer reprimendas efetivas aos pases que usam o fato de no serem signatrios da conveno em epgrafe para prosseguirem com a emisso desenfreada de gases CFC. Novamente, a despeito da grande importncia do tema, a proteo da camada de oznio no traz consigo a nota caracterstica do jus cogens. Por fim, atentemos para um tratado internacional recentemente ratificado por vrios pases, cujo objetivo principal traduz-se em reduzir as emisses dos gases causadores de efeito estufa, responsveis pelo aquecimento do planeta: CO2 (dixido de carbono ou gs carbnico), CH4 (metano), protxido de nitrognio (N20) e trs gases flor (HFC, PFC e SF6). Referimo-nos ao Protocolo de Kyoto46. Em verdade, o tratado prioriza a reduo da utilizao de energias fsseis, a exemplo do carvo, do petrleo e de alguns gases poluentes, que, segundo estatsticas, representam 76% destas emisses. O uso destes combustveis aumenta com o crescimento econmico das naes desenvolvidas47. Novamente, em que pese a extrema necessidade de se enfrentar os problemas advindos do efeito estufa, remanesce a obrigao de apenas os Estados-partes adimplirem as clusulas consignados no epigrafado protocolo. Ausente a idia do jus cogens, os Estados Unidos se negam peremptoriamente a ratificar o protocolo, tendo em vista que esperam um aumento considervel, no ano que principia, da emisso de substncias poluentes.48
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O Protocolo de Kyoto planeja diminuir a emisso de gases de um percentual de 5,2 % at 2010. As naes industriais devem reduzir seis gases: o dixido de carbono (Co2), o metano (CH4), o xido nitroso (N20), o grupo dos hidrofluorocarbono (HFC), o dos perfluorocarbonos (PFC) e o hexafluoreto de enxofre (SF6). (notcia extrada do endereo eletrnico: http://www.hsbc.com.br/sobre-hsbc/responsabilidade-social/protocolokyoto.shtml, acesso em 19/03/2006) 47 O Protocolo de Kyoto foi o resultado da 3 Conferncia das Partes da Conveno das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas, realizada no Japo, em 1997, aps discusses que se estendiam desde 1990. A conferncia reuniu representantes de 166 pases para discutir providncias em relao ao aquecimento global. O documento estabelece a reduo das emisses de dixido de carbono (CO2), que responde por 76% do total das emisses relacionadas ao aquecimento global, e outros gases do efeito estufa, nos pases industrializados. Os signatrios se comprometeriam a reduzir a emisso de poluentes em 5,2% em relao aos nveis de 1990. (notcia extrada do endereo eletrnico: http://www.terramistica.com.br/index.php?add=Artigos&file=article&sid=342&ch=6, acesso em 19/03/2006) 48 Os EUA desistiram do tratado em 2001, alegando que o pacto era caro demais e exclua de maneira injusta os pases em desenvolvimento. O atual presidente americano, George W. Bush, alega ausncia de provas de que o aquecimento global esteja relacionado poluio industrial. Ele tambm argumenta que os cortes prejudicariam a economia do pas, altamente dependente de combustveis fsseis. Em vez de reduzir emisses, os EUA

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Levando-se em considerao o fato de este pas emitir, segundo dados estatsticos, 21% dos gases causadores de efeito estufa a nvel mundial, o protocolo de Kyoto j nasce fadado ao fracasso. Chegamos enfim ao ponto nuclear deste captulo. De que status gozam as normas internacionais concernentes proteo do meio ambiente? Gozam de um status normativo, mandamental, imperativo? Ou guardam ntida conotao de normas programticas, ideais, diretivas? Deparamo-nos, ento, com uma questo eminentemente filosfica, que se resume no questionamento da natureza do direito: as normas jurdicas expressam uma realidade dentica ou uma realidade ntica49? O fato que nenhuma norma jurdica pensada para servir de diretriz aos bons propsitos da conscincia dos homens. No se devem buscar nos mandamentos jurdicos meros conselhos para um mundo mais justo. No se devem buscar na lei caracteres meramente pedaggicos. Toda norma jurdica guarda um carter imperativo, pois no nasce para restar relegada ao esquecimento, ao descaso, ao imprio das convenincias e de interesses ilegtimos. A questo ambiental um grave problema a ser superado. Resolver o impasse do ser versus o dever-ser a luta que precisamos diuturnamente enfrentar. O direito internacional do ambiente deve consolidar instrumentos jurdicos passveis de fazer valer os desgnios dos mandamentos ambientais cogentes. Disso depender o futuro das geraes vindouras. Lembramos, nessa conjuntura, Goffredo Teles Jnior, comumente lembrado pelos que se debruam sobre o estudo das cincias jurdicas: onde h fortes e fracos, a liberdade escraviza, a lei que liberta.50 ___________________________________________________________________________ Artigo publicado na Revista Prtica Jurdica, Editora Consulex, ano IV, n 44, 30 de novembro de 2005, s fls 26-29. ___________________________________________________________________________

preferiram trilhar um caminho alternativo e apostar no desenvolvimento de tecnologias menos poluentes. (notcia extrada do endereo eletrnico: http://revistaepoca.globo.com/Epoca/0,6993,EPT908417-1655,00.html, acesso em 19/03/2006) 49 Normas denticas so aquelas referentes ao mundo do dever-ser. Normas nticas, por outro vis, so aquelas pertinentes seara do ser. 50 TELLES JR., Goffredo. A Constituio, a Assemblia Constituinte e o Congresso Nacional. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 19.

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