UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS CENTRO DE CINCIAS EXATAS E DE TECNOLOGIA PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ENGENHARIA URBANA

O Movimento Nacional pela Reforma Urbana e o Processo de Democratizao do Planejamento Urbano no Brasil

DER ROBERTO DA SILVA

Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em Engenharia Urbana, para a obteno do ttulo de Mestre em Engenharia Urbana. Orientao: Prof. Dr. Ricardo Siloto da Silva

So Carlos Fevereiro de 2003

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Ficha catalogrfica elaborada pelo DePT da Biblioteca Comunitria da UFSCar Silva, der Roberto da. O movimento nacional pela reforma urbana e o processo de democratizao do planejamento urbano no Brasil / der Roberto da Silva. So Carlos: UFSCar, 2003. 143 p. Dissertao (Mestrado) -- Universidade Federal de So Carlos, 2003.

S586mn

1. Planejamento urbano. 2. Democratizao descentralizao. 3. Estatuto da cidade. 4. Poltica urbana. I. Ttulo.

CDD: 711 (20 )
a

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Dedico
__________________________________

a minha famlia a paz a cidade e ao futuro

O que se acha diante de ns o agora e o aqui, a atualidade em sua dupla dimenso espacial e temporal

Miltom Santos

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Agradecimentos
__________________________________ Primeiramente, a minha esposa e companheira Mrcia, e as minhas duas filhas lindas Lena e Lisa,..............por tudo. A meu pas, Felisberto e Aparecida, por vocs. E aos meus irmos, pelo carinho presente em todos os momentos deste trabalho: Elaine, Eliana e Jnior. A meus colegas de trabalho da Secretaria de Planejamento e Gesto Ambiental de Ribeiro Preto, especialmente ao arq. Augusto Valeri, a eng. Simone Malardo e aos arqs. Lanchoti e Paula Diviso de Organizao Territorial, em nome dos quais agradeo a todos os demais, pelo incentivo e apoio, e claro aos estagirios Juliana, Renato e Leonardo, entre outros. Ao professor Jos Cludio Gomes, s suas recomendaes iniciais fundamentais para mais essa etapa da minha vida acadmica. Ao professor Jair Bernardes, pessoa notvel, grande incentivador. Da mesma forma arquiteta Maria Tavares s valiosas contribuies nas vrias discusses sobre a cidade. A um exemplo de militncia, Ailton Barros de Oliveira, liderana popular do Movimento de Ocupao da Regio da Freguesia do nos anos 70/80 em So Paulo. A dois grandes amigos: Rodrigo de Carvalho e Flvio Perboni - pelas ajudas sempre providenciais. A todos os annimos e sinnimos que de algum modo foram aparteados por mim, ou pelas linhas e entrelinhas este trabalho. Ao Prof. Dr. Ricardo Siloto pela confiana, orientao, amizade e fantasticamente a sua serenidade que o faz ser uma pessoa brilhante. Ao entusiasmo, s madrugadas, A humildade, a pacincia e a solido, e, fundamentalmente ao idealismo.

Sumrio

Resumo .......................................................................................................... vii Abstract ......................................................................................................... viii Introduo ..................................................................................................... 01

Captulo 1 Origens e matrizes discursivas da Reforma Urbana no Brasil Introduo ...................................................................................................... 16 1.1 O Seminrio de Habitao de Reforma Urbana de 1963.......................... 18 1.2 A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano do anteprojeto de 1977 ao Projeto de Lei n.778 de 1983............................................... 29 1.3 A proposta do Movimento Nacional pela Reforma Urbana apresentada Assemblia Constituinte nos anos 80 .................. 49 1.4 A propsito de consideraes sobre o planejamento urbano .................. 59

Captulo 2 - Os Movimentos Urbanos e a emergncia do Movimento Nacional pela Reforma Urbana MNRU durante os anos 80 Introduo....................................................................................................... 72 2.1 A Conjuntura Poltica nas dcadas de 60 e 70 .......................................... 74

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2.2 Referncias da Literatura Tcnico Cientfica sobre os Movimentos Sociais Urbanos .................................................... 76 2.3 O Movimento Nacional pela Reforma Urbana MNRU surgimento e concepo .......................................................................... 86 2.4 Demandas e reivindicaes pr-movimento.............................................. 92 2.5 Uma nova agenda para os Movimentos Sociais nos anos 90.................... 99

Captulo 3 A reforma urbana na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade em 2001 Introduo ...................................................................................................... 103 3.1 O direito e a propriedade imobiliria no Brasil ........................................... 104 3.2 Poltica Urbana na Constituio Federal ................................................... 110 3.3 O Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257 de 2001 aps 11 anos aprova-se a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio......... 115 3.4 A Trajetria do Projeto de Lei 5.788 no Congresso Nacional .................... 118 3.5 As novidades e as inovaes do Estatuto da Cidade ................................ 126 3.6 Medida Provisria n. 2.220 de 4 de Setembro de 2001............................ 131 3.7 Limites e possibilidades na aplicao dos instrumentos............................ 132

Concluso...................................................................................................... 134

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Referncias Bibliogrficas ........................................................................... 139

Anexo I Resolues do Seminrio - 1963.................................................... 149 Anexo II Ante-projeto de Lei de Reforma Urbana - 1963 ............................ 157 Anexo III Ante-projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano - 1977 .............. 164 Anexo IV Ante-projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano - 1982 ............. 173 Anexo V Emenda da Reforma Urbana em 1988 ......................................... 182 Anexo VI Entrevista .................................................................................... 185

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Resumo

Este trabalho analisa origens e desdobramentos do Movimento Nacional pela Reforma Urbana ocorrido em meados da dcada de 80, relacionando-o ao processo de democratizao do planejamento urbano no Brasil, tendo em vista, que esse movimento surgiu durante a retomada da democracia no pas e se constituiu como elemento fundamental para a insero do Capitulo da Poltica Urbana na Constituinte de 1988. Para encontrar pontos originrios e recompor a trajetria da reforma urbana enquanto signatria da funo social da propriedade, foram recuperadas as resolues do seminrio Habitao e Reforma Urbana realizada no ano de 1963, em razo dos debates das reformas de base do governo Joo Goulart, e o anteprojeto da lei de desenvolvimento urbano proposta em 1982 pelo Ministrio do Interior, ainda no governo militar, alm da emenda da reforma urbana elaborada e apresentada pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana na Assemblia Nacional Constituinte. Por meio do exame dos movimentos sociais urbanos bem como por determinadas vertentes do planejamento urbanos foi possvel remontar a conjuntura poltica e tcnica, destacando aspectos relevantes deste processo at a aprovao do recente Estatuto da Cidade em 2001, ao qual no somente coube a regulamentao do referido captulo da poltica urbana, como tambm a incorporao de novos instrumentos urbansticos referenciados em reconhecidos fundamentos da reforma urbana.

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Abstract

This work analyzes origins and unfoldings of the National Movement for the Urban Reformation occurrence in middle of the decade of 80, relating the process of democratization of the urban planning in Brazil, in view of that, this movement appeared during the retaken of the democracy in the country and constituted as basic element for the insertion Chapter of the Urban Politics in the Constituent of 1988. To find originary points and put again the trajectory of signatory the urban reform while of the social function of the property, had been recouped the resolutions of the seminary Habitation and the carried through Urban Reformation in the year of 1963, in reason of the debates of the reforms of base of the government Joo Goulart, and the first draft of the law of urban development proposal in 1982 for the Ministry of the Interior, still in the military government, beyond the emendation of the urban reform elaborated and presented by the National Movement for the Urban Reformation in the Constituent National Assembly. By means of the examination of determined the urban social movements as well as for flowing of the planning urban it was possible to retrace the conjuncture politics and technique, detaching excellent aspects of this process until the approval of the recent Statute of the City in 2001, to which not only fit the regulation of the cited chapter of the urban politics, as also the incorporation of new references town playing instruments in recognized beddings of the urban reform.

Introduo

A escolha da reforma urbana como tema principal deste trabalho foi motivada pelo estudo das matrizes do planejamento urbano e suas correspondncias com os movimentos sociais. Nesse sentido, passa-se a observar as cidades diante dos efeitos da urbanizao e o correspondente agravamento dos seus problemas. Paralelamente a estes, a sociedade tem passado por transformaes significativas no campo das foras e organizaes sociais, dos costumes e da convivncia com as leis, da valorizao ambiental, e da dinamicidade tecnolgica e informativa. A estrutura e a dinmica sociais existentes nas cidades contemporneas so desafiadas a encontrar novos paradigmas e possibilidades para enfrentar esta realidade. O mundo hoje urbano. na cidade, atualmente, que a maior parte da populao mundial vive, tanto pela quantidade de populao, que cada vez mais est concentrada nas cidades, como pela influncia que elas exercem sobre o mundo. Tem-se a imposio de novos ritmos e a criao de novos hbitos, muitos dos quais influenciam diretamente a vida no campo, podendo ser facilmente identificados atravs da homogeneizao de costumes. O poder econmico, as novas tecnologias e as comunicaes desenvolvidas, sobretudo no meio urbano, tambm tem contribudo para estas mudanas. O Brasil, tambm, cada vez mais urbano. Por volta do ano de 1940, a populao das cidades brasileiras era de um pouco mais de 30% do total de habitantes. Na virada de sculo essa populao chegou a 81,24 % em relao ao total, de acordo com o censo demogrfico do IBGE, 2000. Esta inverso populacional provocou uma nova realidade para as cidades, que, por sua vez, no estavam preparadas para suportar esse processo. E adiciona-se a isso o fato de o Brasil ter sido colonizado pela via da explorao, funo determinante da ordenao urbana de ento. A maior parte das cidades foi implantada ao longo das rotas de passagem e dos rios, sem nenhum tipo de planejamento do territrio que pudesse comportar grande contingente populacional.

De acordo com Francisco de Oliveira (1982), no Brasil colnia, as cidades se constituram segundo um padro litorneo no s devido ao seu carter exportador de produtos primrios, mas tambm devido diviso social do trabalho, seguindo o carter agroexportador da economia. A rede urbana brasileira consistia em poucas e grandes cidades, as quais polarizavam as funes de capital comercial e de intermediao entre a produo nacional e a sua realizao nos mercados internacionais. Assim, esse tipo de estruturao urbana e as relaes do Estado com o urbano deveram-se funo monocultora da produo e ao destino dessa produo, que era a exportao. Com a industrializao estabelece-se uma nova diviso social do trabalho, segundo os moldes da expanso capitalista, o que vai redefinir o carter de urbanizao existente at ento. A partir da, o crescimento acelerado ocorrido em muitas cidades se explica evidentemente com a industrializao, com a massa de capitais e, portanto, com o processo de acumulao sediado nas cidades (OLIVEIRA, 1982). O fenmeno da urbanizao no se d de maneira homognea, uma vez que no so iguais os graus de desenvolvimento e de ocupao prvia das diversas regies, conforme observa o gegrafo Milton Santos. Segundo seus estudos tais regies so diferentemente alcanadas pela expanso da fronteira agrcola e pelas migraes inter-regionais. Contudo, a urbanizao intensiva verificada no final da primeira metade do sculo XX contemporneo de um forte crescimento demogrfico, resultado de uma natalidade elevada e de uma mortalidade em descenso, cujas causas essenciais so os progressos sanitrios, a melhoria relativa nos padres de vida e a prpria urbanizao (SANTOS, 1994). Hoje, boa parte dos problemas urbanos encontrados foi agravada em decorrncia de todo esse processo, o qual, como se v, no to novo na histria das nossas cidades. No obstante, verifica-se que atualmente o crescimento demogrfico das metrpoles brasileiras vem se reduzindo. No entanto, mesmo que haja tal reduo, de fato, elas j esto consolidadas em grandes centros urbanos. Por sua vez, as chamadas cidades mdias tm expandido significativamente as suas atividades transformando-se em novos plos regionais. Essa nova realidade expansiva das cidades traz, tambm, o incremento de problemas como a falta de habitaes, a carncia de saneamento bsico, a degradao ambiental, o desemprego, a violncia, os mega congestionamentos, as

enchentes e o desabastecimento energtico, entre outros. nas grandes cidades que tambm ocorrem os principais problemas sociais. A falta de habitao consiste em uma das principais questes do meio urbano enfrentada por todas as cidades brasileiras. Ela est vinculada diretamente s desigualdades sociais e de renda e s medidas ineficazes realizadas por parte das instncias governamentais, alm dos efeitos da urbanizao. Tal situao se agravou, sobretudo, a partir dos anos 80, em decorrncia da crise econmica e recesso vivida no pas. Nesse tempo, essas populaes foram encontrando suas solues ocupando terrenos em reas vazias existentes pela cidade e em edifcios pblicos ou privados abandonados, localizados em reas mais centrais. Nesses lugares, foram se formando as favelas ou cortios, cada vez mais evidentes nas cidades. A falta de moradias atinge principalmente as famlias com renda de at trs salrios mnimos, que formam 63,32 % do dficit habitacional do pas. De acordo com Nabil Bonduki, esse dficit aponta para fatores que vo alm da moradia. Esta, para ser considerada digna, requer no s a unidade habitacional como infra-estrutura urbana e equipamentos sociais de carter local, de qualificao urbanstica (BONDUKI, 2000). Analisando-se os nmeros apresentados na III Conferncia das Cidades realizada na Cmara dos Deputados em 2001, tem-se que o dficit habitacional considerado tanto no aspecto quantitativo (carncia fsica de moradias) como qualitativo (moradias com insuficincia de infra-estrutura bsica) pode chegar a 15 (quinze) milhes de unidades.1 Embora tenha ocorrido uma gradual melhora dos dados relativos ao saneamento bsico nos domiclios brasileiros nas ltimas dcadas, a situao ainda precria. Segundo o IBGE-PNAD-1999, existem no pas 17,6 milhes de habitantes sem instalaes sanitrias mnimas. Mais de seis milhes de domiclios no possuem qualquer tipo de canalizao interna de gua, e 15,5 milhes no dispem de qualquer alternativa adequada de esgotamento sanitrio. Tais nmeros, indicadores da ausncia de saneamento bsico, esto entre as principais causas da mortalidade infantil e do alto ndice de internaes hospitalares provocadas por doenas relacionadas com a falta de saneamento.

Publicao da Cmara dos Deputados e Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, III Conferncia das Cidades Moradia digna para todos. Braslia, 2001.

Esses fatores, aliados questo ambiental, ganharam destaque no quadro dos problemas urbanos recentemente. A situao tem-se agravado com a ocupao indiscriminada de regies no edificadas como tem ocorrido nas reas de preservao permanente, lindeiras aos crregos, rios e mananciais. Parte dessas est em reas de risco sujeitas a cursos de guas contaminadas, enchentes, eroses e deslizamentos. Alm dos exemplos citados, a degradao ambiental tambm est presente na poluio do ar e da gua atravs da canalizao de esgoto a cu aberto, da emisso de gases dos veculos automotores, da deposio de resduos slidos e rejeitos industriais em locais imprprios sem tratamento adequado, do desmatamento indiscriminado para fins de urbanizao, entre outros. Na dinmica interna, ocorrem outras situaes devido ao processo de produo da cidade e s relaes entre o pblico e o privado. Observa-se a crescente supervalorizao de novas reas nobres em detrimento da ocupao de outras reas j dotadas de infra-estrutura. A conseqncia direta recai sobre o poder pblico que, por sua vez, onerado por dar suporte a esses novos empreendimentos, intervindo na ordem de prioridades da administrao. Se, por um lado, criam-se novas localidades implicando novas demandas; por outro, ficam sem ocupao extensas reas internas a mancha urbana, em geral, dotadas de infra-estrutura. Da mesma forma, a expanso urbana tem sido motivada, no raras vezes, pela lgica do lucro individual revelia do bem estar coletivo, bem como de estudos mais aprofundados e adequados de planejamento urbano. Principalmente nas maiores cidades o transporte pblico urbano, por sua vez, enfrenta uma situao de precariedade, sobretudo, pela priorizao das condies do transporte individual em detrimento das demandas de transporte coletivo. De acordo com levantamentos realizados no ano 2000 pela Associao Nacional de Transportes Pblicos ANTP h 200 milhes de deslocamentos por dia nas cidades brasileiras, sendo que metade corresponde a viagens a p ou feitas em bicicletas enquanto a outra metade feita por meios motorizados. Dentre estes, o transporte pblico transporta cerca de 60% do total, sobretudo os nibus, que transportam 94% de todos os que usam o transporte coletivo; os trens e metrs levam quase 5%, e o restante transportado por barcas. O conjunto de deslocamentos feito por transporte urbano e metropolitano de pessoas no Brasil foi distribudo da seguinte forma: a p 44%, transporte pblico 29%, automveis 19%, bicicletas 7%, e motos 1%. A conseqncia do crescente nmero de carros e motos o aumento de

congestionamentos, acidentes e poluio. Por outro lado, os investimentos e os recursos destinados a esse setor tm sido canalizados para a implantao e manuteno da infra-estrutura viria, voltados para o uso do automvel particular. Entre as conseqncias, pode-se verificar, por exemplo, os atuais conflitos existentes entre o transporte regular e os denominados "transportes clandestinos"feitos por lotaes de kombis, vans e moto-txis, que, por sua vez, acabam atendendo a necessidades no providas pelo Estado. As cidades constituram-se na base da economia industrial. A maior parte do Produto Interno Bruto PIB - do pas gerada no meio urbano e, tambm por isso, constituem-se na principal fonte de emprego e renda. Ao mesmo tempo, nas maiores metrpoles e cidades que se localizam os principais centros de deciso poltica, os escritrios das grandes empresas, os centros financeiros e os centros culturais; e tambm nelas que melhor se evidencia o ndice de pobreza e misria. Este contexto, no qual se fundamenta esse trabalho, requer mudanas considerveis para que se possa ter melhores condies de vida, como j apontavam os primeiros debates sobre a reforma urbana desde o incio at o recente Estatuto da Cidade. Deste modo, posicionaram-se os movimentos urbanos, que contriburam de forma destacada no processo de resistncia e derrubada da ditadura militar, durante as dcadas de 60 e 70. Perodo esse, em que os direitos civis foram fortemente restringidos, e as organizaes sociais foram proibidas de atuar politicamente. Tal proibio abriu espao para que as Associaes de Moradores servissem como forma de atuao poltica e iniciassem importantes processos de luta buscando conquistar melhores condies de vida, a volta ao estado de direito, com a correspondente liberdade de expresso e prtica cotidiana da democracia. O Movimento pela Reforma Urbana, por sua vez, surgiu na seqncia, j em meados da dcada de 80. Setores da Igreja Catlica, do movimento social, intelectuais, tcnicos da rea urbana e entidades organizadas em torno da poltica urbana, alm de partidos polticos clandestinos e legais desenvolveram a articulao de um amplo movimento nacional para discutir propostas sobre a cidade, com vistas a participar de forma organizada do processo que estabeleceria uma nova Constituio.

Na continuidade desse processo, aps a retomada de uma relao poltica democrtica, teve-se a aprovao do Estatuto da Cidade, legislao de mbito federal, regulamentadora do captulo da poltica urbana da constituio federal. Ela poder ser uma grande oportunidade de correo de rumo para as cidades, na medida em que disponibiliza instrumentos para intervir concretamente, a partir da realidade de cada localidade. Assim, a inteno final deste trabalho buscar as origens desse processo. Para tanto, procurar-se-, na aproximao das proposies tcnicas com as propostas populares sobre a cidade que j vinham sendo discutidas h dcadas na sociedade, o campo para investigao e anlise de seus propsitos. Nesse sentido, este trabalho tem como objetivo principal analisar a relao entre o Movimento pela Reforma Urbana ocorrido em meados dos anos 80 e o processo de democratizao do planejamento urbano no Brasil, tendo em vista que esse Movimento surgiu durante a retomada da democracia no pas e se constituiu como elemento fundamental para a insero do Captulo da Poltica Urbana na Constituio de 1988. As metas empreendidas foram as seguintes: - examinar os movimentos sociais urbanos, sobretudo, aqueles ocorridos no Brasil entre as dcadas de 60 e 80 no sentido de relacion-los aos desdobramentos do cenrio poltico do pas, bem como s possveis interfaces com a produo do espao urbano; - contextualizar aes desenvolvidas no mbito do planejamento urbano estreitamente relacionadas com o processo de construo democrtica no pas; - identificar pontos do Estatuto da Cidade, tendo em vista as razes histricas das matrizes discursivas e os fundamentos originrios da reforma urbana, calcados nas discusses sobre a produo e apropriao da cidade em face s desigualdades sociais e territoriais. A pesquisa foi desenvolvida com base na adoo dos seguintes pressupostos:

- que o Movimento pela Reforma Urbana foi um espao de articulao e unificao de reivindicaes sobre a questo urbana, com vistas a interferir no texto da Constituio; - que a Reforma Urbana no Brasil se constituiu num novo referencial para se pensar a poltica urbana; - que as definies da poltica urbana esto estreitamente ligadas conjuntura poltica nacional e local, sujeita aos diferentes interesses presentes na cidade; - que houve, nesse processo, o fortalecimento da participao social com a incluso de novos agentes sociais e novas temticas, tais como as questes ambientais, tnica e de gnero, profundamente agravadas em mbito local e mundial; - que a estrutura social urbana est diretamente relacionada realidade poltica e econmica. A hiptese principal deste trabalho o reconhecimento do Movimento pela Reforma Urbana como elemento fundamental para a insero do Captulo da Poltica Urbana no texto da Constituio Brasileira em 1988. Secundariamente, apresentam-se outras hipteses tais como: - que o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1983 e a Emenda da Reforma Urbana apresentada na Assemblia Nacional Constituinte de 1988 foram subsdios relevantes para a conformao do Estatuto da Cidade; - que o Estatuto da Cidade apresenta novos paradigmas para o planejamento urbano, destacadamente a instituio da gesto democrtica nas cidades, a nova relao entre o setor pblico e a iniciativa privada, alm da questo ambiental.

- que o Estatuto da Cidade aprovado contemplou uma demanda poltica e tcnica mais abrangente do que aqueles expressos no iderio da reforma urbana, principalmente, em razo do processo de discusso e negociao entre todos os setores envolvidos que ocorreram nos trabalhos da Comisso de Desenvolvimento e Interior no ano de 1999. Os debates foram feitos com base nas experincias de aplicao de polticas urbanas vivenciadas em diversas cidades brasileiras durante a dcada de 90, por exemplo, vrios instrumentos de gesto democrtica da cidade como conselhos de poltica urbana, conferncias da cidade, oramento participativo, audincias pblicas, iniciativa popular de projetos de lei e estudos de impacto de vizinhana, entre outros. - que os preceitos contidos no Estatuto da Cidade vo ao encontro das necessidades da maioria dos habitantes das cidades brasileiras, as quais enfrentam graves problemas. Logo nos momentos iniciais do processo da pesquisa, surgiu a necessidade de se estabelecer uma periodizao histrica, que pudesse facilitar as buscas e orientar a sistematizao. Convm ressaltar que esse recurso serviu apenas para orientar o alinhamento lgico do trabalho, prevalecendo fatos e acontecimentos relevantes para a investigao. Assim, o desenvolvimento da pesquisa foi auxiliado pela definio de quatro perodos histricos. O primeiro perodo corresponde eleio do governo Jnio Quadros e Joo Goulart em 1961 at o golpe militar de maro de 1964. Nesse perodo, foram feitas mobilizaes polticas em torno do que se chamou de "reformas de base", termo geral para indicar reformas da estrutura agrria, fiscal, bancria e educacional. Dentro desse contexto, ocorre em 1963, no Rio de Janeiro, o Seminrio de Habitao e Reforma Urbana,2 com o objetivo de inserir a temtica urbana nas discusses dessas reformas de base. O Seminrio serviu como ponto de partida da investigao, tendo em vista o contedo dos debates realizados com o propsito de diagnosticar e apontar solues para o enfrentamento dos problemas identificados naquele momento, com nfase na questo habitacional.

O Seminrio Habitao e Reforma Urbana foi evento realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil IAB e pelo IPASE, no Hotel Quitandinha, na cidade do Rio de Janeiro, por ocasio das discusses em torno das reformas de base do governo Joo Goulart.

A partir do golpe militar em maro de 1964 inicia-se o segundo perodo, inaugurando um ciclo adverso de mobilizaes polticas. Foram levantadas vrias questes para contextualizar o perodo de acordo com os objetivos do trabalho. O que foram os movimentos sociais urbanos ocorridos neste perodo de enfretamento direto com a ditadura militar? Como eram desenvolvidas as atividades de planejamento urbano neste perodo? Quais as possveis relaes que esses movimentos localizados tiveram com o surgimento do Movimento pela Reforma Urbana que surgiu alguns anos mais tarde? Nesse sentido, buscou-se identificar os movimentos sociais urbanos ocorridos at o final da dcada de 70 e suas possveis relaes com a derrubada da ditadura militar, os principais aspectos relativos produo de planejamento urbano do novo regime, bem como as possveis relaes dessa conjuntura com o surgimento do Movimento pela Reforma Urbana alguns anos depois. O terceiro perodo foi compreendido basicamente pela dcada de 80. Este registrou grande movimentao popular, a qual levou ao final da ditadura militar, instaurando a transio democrtica. Foi marcado por acontecimentos importantes como a campanha pelas eleies diretas, as mobilizaes pr-constituinte e a aprovao da nova Constituio em 1988. nesse contexto, que surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, o qual teve atuao destacada no processo constituinte com vrias de suas proposies sendo inseridas no texto constitucional. Pela primeira vez na histria do pas, tem-se a questo da poltica urbana presente na Carta Magna.

E, por fim, aps a promulgao da Constituio no final dos anos 80 at chegar a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, tem-se o quarto perodo. A contextualizao, contida por toda a dcada de 90, foi baseada no acompanhamento da implementao da Nova Constituio, no processo de regulamentao do Captulo da Poltica Urbana pelo Congresso Nacional, no advento das administraes populares ocorridas no perodo e na nova agenda do Movimento Social em nvel local e internacional. A base documental desta pesquisa foi fundamentada em fontes primrias e secundrias, sistematizadas durante o processo de investigao da forma pela qual passa a ser apresentada neste momento. Convm ressaltar que o enfoque perseguido e a opo pela abordagem histrica trouxeram razovel nvel de dificuldade na identificao e no acesso aos meios informativos mais adequados, uma vez que, alm de serem variados, encontravam-se dispersos. Todavia, a deciso tomou por base investir na pertinncia do tema e no desafio de concatenar os recursos disponveis, a fim de atingir o resultado almejado.

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As fontes primrias utilizadas foram basicamente: documentos de entidades dos movimentos populares e organizaes no governamentais; documentos internos, como atas de reunies, pareceres e correspondncias; documentos de divulgao externa como boletins, panfletos, resolues de seminrios e congressos. Foram obtidos diretamente com lideranas e representantes de movimentos sociais, em eventos ou nos arquivos dessas instituies, destacando-se a sede do Instituto de Formao e Assessoria em Polticas Sociais - Plis, a sede da Federao das Associaes Comunitria do Estado de So Paulo FACESP/ Confederao Nacional das Associaes de Moradores - CONAM; a sede do Sindicato dos Arquitetos do Estado de So Paulo SASP. Foram pesquisados ainda materiais sobre os temas nos arquivos do vereador Nabil Bonduki e da vereadora Ana Martins da cidade de So Paulo, bem como, de material disponibilizado pelo deputado federal Incio Arruda, entre outros. Os materiais foram coletados de exemplares avulsos, da reproduo dos arquivos em papel e em mdia; e de contatos verbais realizados por meio de conversas por telefone e internet. Parte das entrevistas foi gravada e transcrita. Os contatos entrevistados foram lideranas ligadas ao movimento de ocupao da cidade de So Paulo, no incio da dcada de 80, sobretudo da zona leste e norte; com representantes atuais e ex-representantes do Frum Nacional de Reforma Urbana; e, com intelectuais e tcnicos que participaram do processo da aprovao da reforma urbana durante a Assemblia Nacional Constituinte. Todos esses contatos foram feitos no decorrer dos ltimos trs anos (2000, 2001 e 2002), e iniciados juntamente com as investigaes deste trabalho. A pesquisa utilizou como fontes secundrias: revistas, peridicos, dissertaes, livros e boletins correlatos ao tema. O acesso a esses materiais foi obtido por meio de instncias governamentais, sobretudo, o Legislativo municipal (So Paulo), estadual e federal; bibliotecas como: da Universidade Federal de So Carlos UFSCar, da Escola Engenharia de So Carlos EESC/USP; da Faculdade de Arquitetura da Universidade de So Paulo FAU/USP e do Centro Universitrio Moura Lacerda em Ribeiro Preto; acervos pessoais de lideranas contatadas, e em stios da internet. Convm ressaltar a contribuio providencial das disciplinas oferecidas pelo Programa de Ps-Graduao em Engenharia Urbana da Universidade Federal de

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So Carlos - UFSCar, notadamente nas de Planejamento Urbano, Estrutura Urbana e de Planejamento e Desenho Urbano. Do mesmo modo, o desenvolvimento da pesquisa foi enriquecido com as disciplinas de Habitao Social no Brasil: Reviso Histrica e Perspectiva de Interveno e Urbanismo e Planejamento no Brasil-Ps 40, ambas cursadas em carter especial no Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de So Paulo EESC-USP, no ano de 2001. Dentre os diversos eventos pertinentes ao tema ocorridos durante a pesquisa destaca-se, pelos subsdios fornecidos, a participao no "Encontro Nacional: Reforma Urbana no sculo XX", promovido pelo Frum Nacional pela Reforma Urbana, em julho de 2000, no Instituto Teolgico Pio XI, na cidade de So Paulo-SP; no seminrio: Experincias Internacionais de Requalificao Urbana Democratizao de Espaos e Oportunidades, promovido pela Prefeitura de Santo Andr, em dezembro de 2000, na cidade de Santo Andr-SP; no 1 Congresso Nacional pelo Direito Cidade, promovido pelo Frum Nacional de Reforma Urbana e pela Frente Nacional de Prefeitos, realizado em outubro de 2001, no Anhembi, na cidade de So Paulo-SP, seminrio: Estatuto da Cidade nas Cidades Mdias, promovido pela Secretaria Municipal de Habitao e Desenvolvimento Urbano, em outubro de 2001, na cidade de So Carlos-SP; no seminrio estadual intitulado: Estatuto da Cidade e Universalizao da Assistncia Tcnica, promovido pelo Sindicato dos Arquitetos e Urbanistas do Estado de So Paulo, em setembro de 2002, na cidade de So Paulo-SP, e no I Simpsio sobre Gesto Pblica: Estatuto da Cidade, promovido pelo Centro Universitrio Moura Lacerda, em outubro de 2002, na cidade de Ribeiro Preto-SP. Tambm foram visitados os arquivos do jornal Folha de So Paulo e do Sindicato dos Arquitetos de So Paulo, ambos localizados na capital. Outras fontes, como as anotaes dos seminrios, palestras, cursos e aulas assistidas durante esse perodo foram de grande valia. O trabalho foi estruturado em captulos, alm da introduo e da concluso. O Captulo 1, intitulado Origens da Reforma Urbana, contm os temas originrios diretamente relacionados com os objetivos e com as metas estabelecidas para pesquisa. Foram traadas trs vertentes principais, as quais partiram,

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respectivamente, das origens histricas das matrizes discursivas dos agentes envolvidos em cada momento e dos fundamentos da reforma urbana, alm de consideraes sobre o planejamento urbano praticado no perodo. O Captulo 2 faz uma abordagem sobre os Movimentos Urbanos e a emergncia do Movimento Nacional pela Reforma Urbana na dcada de 80. Este, focado como principal objeto de pesquisa, buscando interfaces e suas possveis relaes com os temas arrolados no primeiro captulo. Procurou-se caracterizar o Movimento por meio de componentes analticos adjacentes s instncias dos movimentos sociais. Depois, no Captulo 3, denominado a reforma urbana na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade. Primeiramente, fez-se uma breve abordagem sobre a evoluo do direito da propriedade ao longo do tempo realando a historicidade do tema e os novos direitos constitucionais incorporados a Carta Magna. Nesta parte, discorre-se ainda sobre a aprovao do Estatuto da Cidade, como um acontecimento-sntese de todo o perodo historiado durante as vrias etapas do trabalho. Desta forma, ao final apresenta-se a Concluso deste trabalho, onde, por sua vez, foram elencadas questes e reflexes sobre as anlises aqui arroladas, reforando a inteno de contribuir com os estudos do planejamento urbano no Brasil, sobretudo, diante da aprovao do Estatuto da Cidade, legado relevante da trajetria do planejamento urbano e da construo da democracia no Pas.

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Captulo 1 __________________________________

Origens e matrizes discursivas da Reforma Urbana no Brasil

Pensar mover-se no infinito Lacordaire

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Introduo Este primeiro captulo busca os fatos originrios da expresso reforma urbana no Brasil. Ao discorrer sobre fatos e acontecimentos relacionados a este tema, explora as matrizes discursivas e os correspondentes fundamentos de agentes envolvidos no processo. No entanto, as situaes encontradas revelam conjunturas diferenciadas e adversas, em que nem sempre, tiveram os mesmos protagonistas a frente. Por outro lado, a semelhana est na motivao reformista do espao urbana, em face de descontentamentos e crticas s concepes predominantes. Nesse sentido, analisa trs momentos em que a reforma urbana tratada como proposio e sntese de uma nova viso de poltica urbana. O ponto de partida foi anlise dos documentos produzidos no Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, realizado conjuntamente pelo IAB e o IBASE, em 1963. Evento esse que teve o objetivo definido de inserir a temtica da cidade no contexto das reformas de base do governo Joo Goulart. Um propsito que, embora tenha sido interrompido pelo golpe militar, registrou contedos que estaro presentes na trajetria da reforma urbana. A segunda retomada ocorre em torno da Lei do Desenvolvimento Urbano elaborada por tcnicos do governo federal, entre 1977 e 1983. Desta vez, a proposta foi apresentada nos marcos da ditadura militar, com forte vis tcnico focado na resoluo de problemas urbanos e na qualidade de vida. Apesar de no ter sido aprovada, chegou a tramitar como projeto de lei no Congresso Nacional. Vrios instrumentos contidos nestes prprio Estatuto da Cidade. E a anlise da proposta do Movimento Nacional pela Reforma Urbana surgido em meados dos anos 80. Essa articulao, motivada pelas discusses da constituinte, foi fundamental em todo o processo, uma vez que conseguiu ao mesmo tempo, recuperar e incorporar novos conceitos, advindos da realidade dos movimentos populares com a contribuio de tcnicos e profissionais. A emenda proposta por esse movimento serviu de base para a insero do Capitulo da Poltica Urbana na Constituio. estudos foram incorporados aos debates do planejamento urbano posteriormente, inclusive nos debates da constituinte e no

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Algumas consideraes sobre o Planejamento Urbano no Brasil tambm compem este captulo. Refere-se, s concepes e vises presentes no perodo. A anlise se ateve a uma abordagem ampliada da temtica, buscando referencias presentes no planejamento urbano contemporneo, de algum modo relacionado com o foco e temporalidade do estudo desenvolvido. Nesse sentido, a abordagem explorou categorias como a conjuntura poltica, os agentes envolvidos e as polticas produzidas na esfera urbana implementadas ou no nas cidades.

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1.1 O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana de 1963 O termo reforma urbana surgiu pela primeira vez em julho de 1963 no Seminrio sobre Habitao e Reforma Urbana, realizado pelo Instituto de Arquitetos do Brasil - IAB e o IBASE, no Hotel Quitandinha, na cidade de Petrpolis no estado do Rio de Janeiro. Deste Seminrio participaram, aproximadamente, setenta profissionais, de diversas reas, como arquitetos, engenheiros, socilogos, economistas, advogados, assistentes sociais, tcnicos, lderes sindicais, estudantis e representantes de entidades civis, entre outros. O propsito era diagnosticar e elaborar solues para o enfrentamento dos problemas urbanos daquele perodo, com o intuito de inserir a temtica do urbano nas discusses das reformas de base de Joo Goulart. Naquele momento, havia uma mobilizao em torno das reformas de base com vistas a estabelecer uma nova linha poltica para o pas. O Seminrio seguiu a dinmica de dividir os participantes em quatro grupos de estudos, cabendo a cada um constituir uma comisso de relatoria formada por trs membros. De acordo com o regimento e o temrio, as discusses foram feitas em duas etapas; primeiramente, os relatrios de cada grupo, depois em plenrio com o suporte da comisso de relatoria responsvel pelos trabalhos de sistematizao. A esta comisso coube abranger e sintetizar tudo que foi estudado e aprovado na primeira etapa, com os devidos acertos, ajustes e esclarecimentos necessrios a fim de formar um todo harmnico. Como produto final, foi elaborado documento contendo o conjunto dos debates intitulado "Concluses do Seminrio de Habitao e Reforma Urbana".3 O foco principal deste documento foi a questo da habitao e da reforma urbana, tratada de forma complementar em todo o texto. Para tanto, ele foi dividido em trs partes: iniciava tecendo diversas consideraes sobre a conjuntura poltica nacional e internacional; num segundo momento, discorreu sobre uma srie de afirmaes baseadas na anlise anterior e, finalmente, sugeriu uma srie de propostas para tratar as questes levantadas. Esta ltima, contendo as proposies, chegava a receber o formato de projeto de lei. A partir da anlise do documento, procurou-se identificar os itens que, de algum modo, deram origem aos fundamentos da reforma urbana. No rol das consideraes iniciais, o documento aponta que a reforma urbana entrou na pauta

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nacional em decorrncia do agravamento da situao urbana provocada pelos altos ndices de urbanizao existente no pas naquele momento. Nesse sentido, tal situao era determinada pela estrutura subdesenvolvida do pas, pelo intenso incremento demogrfico desacompanhado de medidas que, no interesse nacional, ordenassem e disciplinassem o surto industrial e as arcaicas relaes de produo agrria, que determinavam fortes movimentos migratrios para os ncleos urbanos. No segundo item, foi posicionada a questo da habitao como um dos principais problemas, sobretudo, nos grandes centros urbanos, considerando-se: que a situao habitacional do Brasil de suma gravidade, caracterizando-se essencialmente, peal desproporo cada vez maior, nos centros urbanos, entre o salrio ou a renda familiar e o preo de locao ou de aquisio de moradia e pelo dficit crescente de disponibilidade de prdios residenciais, em relao demanda do povo brasileiro, uma vez que o significativo nmero de habitaes construdas tem se destinado quase exclusivamente s classes economicamente mais favorecidas (Resolues do Seminrio, consideraes iniciais, item 2). A partir do contedo das consideraes iniciais, nota-se que a questo da habitao orienta o diagnstico e as propostas formuladas pelo Seminrio. O segundo item confirma a importncia remetida temtica, considerando a realidade crtica daquele momento, alm de denunciar a desigualdade social. Na mesma linha, denuncia a situao dos centros urbanos que, por sua vez, j exibiam as tipologias de habitao que melhor retratavam a gravidade desses problemas que se estendem at os dias atuais. Pelas consideraes seguintes, observa-se que, nesse perodo, os efeitos da urbanizao e do crescimento demogrfico, sobretudo nos maiores centros urbanos, j estavam assimilados pelos estudos e debates da situao urbana no Brasil, considerando: que nos maiores centros urbanos do Pas, a populao que vive em subhabitaes tais como favelas, cortios, mocambos, malocas, barracos grande e crescente, tanto em nmeros absolutos como relativos (Resolues do Seminrio, consideraes iniciais, item 4). que, mesmo a populao que vive em habitaes do tipo permanente, em sua maioria, se debate com problemas decorrentes da defasagem entre o crescimento demogrfico das cidades e o fornecimento dos mais
Documento encontrado no formato de cpia datilografa feito pelo setor de publicaes da Universidade de So Paulo-USP, a partir da revista Arquitetura, n15 de julho de 1963.
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rudimentares servios pblicos, assim como da no complementao do acervo de moradias como o equipamento de utilizao comum, cada vez mais imprescindvel em virtude da crescente complexidade urbana (Resolues do Seminrio, consideraes iniciais, item 5). No segundo bloco foram dispostas vrias afirmaes combinadas com as consideraes anteriores. No item 1, o acesso habitao foi colocado como direito fundamental do homem e da famlia. Por similaridade com as consideraes sobre habitao, a reforma urbana foi vinculada a limitaes ao direito de propriedade e uso do solo. Esta relao seria matria de debate por vrias dcadas no planejamento urbano no Brasil. o que pode ser observado nos itens 1 e 5, os quais afirmam: que, dentre os direitos fundamentais do homem e da famlia, se inclui o da habitao e que a sua plena realizao, exigindo limitaes ao direito de propriedade e uso do solo, se consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas estatais, visando justa utilizao do solo urbano, ordenao e ao equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de habitao condigna a todas as famlias (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 1); que essa situao contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justia social e, s poder ser superada pela atualizao da estrutura econmica nacional e por um considervel avano construtivo, atravs da coordenao de esforo e da racionalizao de produo (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 4). que, em conseqncia, a soluo do problema habitacional e da reforma urbana est vinculada poltica de desenvolvimento econmico e social atravs da qual possa ser rapidamente elevado o padro de vida do povo brasileiro (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 5). A soluo para esses problemas urbanos foi colocada nos marcos do padro desenvolvimentista presente nesse perodo. O objeto de interveno era o espao nacional por intermdio da ao centralizada, racionalizadora e redistributiva do Estado (RIBEIRO, 1996). Mais adiante, ao se referir participao popular, o Documento afirma: mtodos de

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que de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular do problema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comunidades (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 8). Somente neste item, se refere especificamente participao da comunidade. Nota-se que existe a preocupao com relao importncia da conscientizao por parte da populao sobre os problemas tratados colocados. Haja vista que, neste perodo, em vrios lugares do pas j existiam movimentos urbanos de favelas como na cidade do Rio de Janeiro e na Bahia, entre outros. No entanto, a proposta no chega a aprofundar o tema explicitando, por exemplo, como se daria o processo participativo, de certo modo vinculado poltica habitacional. Observa-se que, neste momento, a concepo de poder aparece muito centrada em torno do Estado centralizador, no constando ainda o envolvimento e a incorporao da populao s instncias de gesto. O item 13, disposto abaixo, revela que a desapropriao para fins de reforma urbana, tambm, j estava presente nesse debate. A proposta implicava mudana constitucional conforme se pode verificar na afirmao: que para a efetivao da reforma urbana torna-se imprescindvel modificao do pargrafo 16 do artigo 141 da Constituio Federal, de maneira a permitir a desapropriao sem exigncia de pagamento vista, em dinheiro (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 13). Para tanto, foi feita uma proposta especfica para este item, que dizia o seguinte: que o Congresso Nacional reforme o pargrafo 16 do artigo 141 da Constituio Federal, suprimindo as expresses "prvia" e "em dinheiro", de modo a permitir ao governo a escolha da forma de indenizao, de acordo como o interesse social (Resolues do Seminrio, 2 proposta, pg.5). Especificando, props que: Ficaro sujeitas desapropriao por interesse social os bens considerados necessrios habitao, ao equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do territrio (Resolues do Seminrio, item 1 da 3 proposta).

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O diagnstico apresentado tambm pontuou a especulao imobiliria como responsvel nesse processo, por meio de forte crtica a atividade, afirmando que: imprescindvel a adoo de medida que cerceiem a especulao imobiliria, sempre anti-social, disciplinado o investimento privado nesse setor (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 16). Tendo em vista o quadro nacional de extrema gravidade na precariedade das habitaes, foram sugeridas medidas de emergncia afirmando: que, em face do problema habitacional, sejam includas no plano respectivo, medidas de emergncia destinadas a imediata melhoria das condies de subhabitao, equacionando-as dentro das realidades scio econmica brasileira e em bases locais, inclusive estimulando o esforo prprio ajuda mtua e o desenvolvimento comunitrio (Resolues do Seminrio, afirmaes, item 15). No sentido de priorizar e atender essa demanda, sugeriu-se a criao de um rgo Central Federal para executar a poltica habitacional. Como se v textualmente abaixo, afirmava-se a necessidade de uma interveno eficiente em todo o territrio nacional, por meio de uma ao centralizada e munida de recursos. Segundo alguns autores, a criao do BNH foi inspirada nesta proposio, que afirmava: que para a execuo da poltica habitacional, se torna necessrio criao de um rgo Central Federal, com autonomia financeira e autoridade para atingir seus objetivos (Resolues do Seminrio, afirmaes, item18). Pelo texto, percebe-se que esse item recebeu um detalhamento especial diante dos demais. Foram arroladas as atribuies e as caractersticas da organizao, com definio de estrutura e at normas para constituio de patrimnio. Nesse meio, foi proposto tambm que o rgo Central administraria um Fundo Nacional de Habitao, para o financiamento da poltica habitacional. Os recursos teriam a seguinte provenincia: arrecadao do imposto de habitao a ser criado incidiria sobre: a) o registro de loteamentos urbanos no registro de imveis; b) a transferncia por venda, cesso ou doao de lote de terreno compromissado;

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c) a transferncia, por venda, cesso ou doao de unidades residenciais de mais de 100 m , da rea total construda; d) a no utilizao de imvel urbano, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses. Convm ressaltar o item d anterior. Trata-se da incidncia de imposto sobre o imvel urbano sem uso, fundamento presente na definio do denominado imposto predial e territorial urbano IPTU - progressivo. E foi mais alm, propondo a aplicao em imvel residencial sem uso, evidenciando o propsito de criar alternativas para a poltica habitacional. Nos dois casos, observa-se a penalidade para a atividade especulativa, causando um incentivo indireto para o uso dos imveis ociosos servidos por infraestrutura. o Plano Nacional Territorial dar especial ateno distribuio demogrfica, aos aspectos sociais provenientes do desenvolvimento econmico, aos problemas de habitao, circulao e transporte, trabalho, recreao, cultura, sade, educao, produo e abastecimento, reservas para expanso urbana e de rea florestais, proteo de mananciais e regies de valor turstico, aplicando os princpios de planejamento territorial, consagrados pelos Congressos Internacionais de Arquitetura (Resolues do Seminrio, proposta n3, item IV-2). A superao dos problemas apontados no diagnstico viria, portanto, pela ao de um Estado forte atuante em todo o territrio nacional. Na mesma linha, a execuo da poltica urbana usaria o emprego da tecnologia para agilizar o processo com o objetivo de rapidamente desenvolver a nao. Nota-se que todas as proposies foram dirigidas diretamente ao governo federal. O que, de certo modo, revela que o grupo ali reunido no Seminrio tinha expectativas de poder execut-las de fato, como pode ser percebido no texto da primeira das vrias propostas constantes no documento final. Na verdade, foi dirigida explicitamente para encaminhamento pelo executivo: que os Poderes da Repblica apressem a promulgao de providncias legais e administrativas, relacionadas com as reformas de base, imprescindveis soluo dos problemas examinados por este Seminrio (Resolues do Seminrio, proposta n2). A terceira proposio, por sua vez, tratou mais a fundo da poltica habitacional. Atravs de 6 subitens bem detalhados props a criao de um rgo executor da poltica habitacional e urbana; a desapropriao para fins habitacionais e de planejamento territorial; a prioridade de atendimento e normas de controle referindo-

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se ao estabelecimento de critrios para a seleo das reas e populaes a serem beneficiadas, sob o imperativo da situao econmica; o plano nacional territorial , com especial ateno distribuio demogrfica, a um plano nacional de habitao e aquisio de imvel locado. Luiz Csar de Queiroz Ribeiro (1996), ao se referir aos debates promovidos neste Seminrio, classifica essa proposta como reforma urbana modernizadora: Esse padro traduz a esquerda expresso "de esquerda" do padro desenvolvimentista. Trata-se de um abrangente diagnostico sobre os problemas urbanos e habitacionais, com nfase para esse ltimo, que consubstanciaram no seminrio sobre habitao e reforma urbana, realizado em 1963, reunidos tcnicos mais ligados as correntes "progressistas", e, aparentemente, hegemonizadas pelo Partido Comunista. Pretende-se a estabelecer um diagnostico e uma teraputica que permitia incluir a habitao e acidade como tema das "reformas de base" (RIBEIRO, 1996).4 Segundo ele, o tema do planejamento aparece como forma privilegiada de enfrentamento dos problemas sociais. As causas destes problemas estavam caracterizadas pela dependncia do pas em relao ao imperialismo.Dois aspectos bsicos definiam, portanto, o contedo desse debate: a politizao do diagnstico desenvolvimentista, incluindo os problemas urbanos no interior do iderio das reformas de base e a interveno em todo o territrio nacional, por intermdio de polticas pblicas centralizadas, racionalizadoras e redistributivas, com nfase no problema habitacional. Nesse sentido, residia na proposta um certo papel voluntarista a ser exercido pelo estado e pelas vanguardas polticas. Ao discorrer sobre a trajetria do planejamento urbano brasileiro, a arquiteta Ermnia Maricato, em tom de reconhecimento da realizao do referido Seminrio, tece as seguintes consideraes: Para fazer justia aos arquitetos e a vrios outros profissionais ligados questo urbana, preciso reconhecer que em pelo menos um momento da histria do Brasil esses profissionais, como muitos setores organizados da sociedade brasileira, ousaram produzir uma proposta para uma sociedade mais moderna, ou seja, mais democrtica e mais igualitria. (...)

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Caberia, ainda hoje, levantar as demandas do Congresso do IAB, de 1963, em parte reafirmadas na emenda constitucional de Reforma Urbana, em 1988, de controle sobre a terra (o que implica em controle na direo dos investimentos pblicos), como forma de democratizar o acesso moradia (MARICATO, 1997). Maricato, tambm valoriza o fato de que a proposta j previa o controle sobre a propriedade da terra. Porm, como as demais formulaes sobre as reformas de base elaboradas pela sociedade no perodo foram abortadas pelo golpe militar. Portanto, atenta-se ao fato de que a principal razo para que essas formulaes no fossem levadas a cabo foram as regras do novo regime. Flavio Villaa, no seu trabalho Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil, menciona o evento fazendo referncia formao da conscincia popular nos anos 70 e s demandas populares j despontadas anteriormente: Os anos de 1970 marcam uma nova etapa na conscincia popular urbana no Brasil, com o fortalecimento dos movimentos populares. Nos anos de 1980, especialmente com a mobilizao estimulada pelas possibilidades embora limitadas de influenciar na elaborao da nova Constituio do pas, esses movimentos cresceram muito em organizao, adeses e atuao. No bojo desse crescimento, destacou-se a retomada das demandas populares que tinham comeado a despontar no primeiro Seminrio da Habitao e Reforma Urbana realizado em Petrpolis em julho de 1963, mas foram abafadas pela ditadura. J ento as foras reacionrias se contrapuseram quelas demandas, o Plano Local Integrado que viria a ser difundido nos anos subseqentes sob o patrocnio do SERFHAU. O mesmo se repetira na Constituio de 1988 (VILLAA, 1995). O Plano Local Integrado desenvolvido pelo SERFHAU, conforme discorre Villaa, caminhou em direo contrria ao iderio arrolado pelo Seminrio de Habitao e Reforma Urbana. A princpio, a comparao feita pelo autor com a insero do plano diretor na constituinte de 88 tem em comum o fato de ter sido proposto pelas foras reacionrias. No entanto, esse plano diretor constitucional, diferentemente da concepo do Serfhau, vem a ser gerado pelo prprio municpio dentro de novas condies de autonomia e atribuio para sua confeco. A aprovao do Estatuto da Cidade refora a possibilidade de esse instrumento
4 RIBEIRO, Luis Csar Q. e CARDOSO, Adalto L. Da cidade nao: gnese e evoluo do urbanismo no Brasil, in RIBEIRO, Luis Csar Q. e PECHMAN, Robert. Cidade, povo e nao. Gnese

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favorecer a implementao da reforma urbana como ser visto em maior profundidade no captulo 6. De modo menos evidente, o Guia do Estatuto da Cidade5 se referiu aos debates ocorridos no inicio dos anos sessenta, como pontos iniciais da construo da plataforma da reforma urbana, da seguinte forma: Durante o processo de consolidao da Constituio de 1988, um movimento multisetorial e de abrangncia nacional lutou para incluir no texto constitucional instrumentos que levassem instaurao da funo social da cidade e da propriedade no processo de construo das cidades. Retomando a bandeira da Reforma Urbana, este movimento reatualizava, para as condies de um Brasil urbanizado, uma desde os anos 60 no pas (ROLNIK, 2001). Na declarao de voto, constante no relatrio final na Comisso Desenvolvimento Urbano e Interior, o deputado Incio Arruda tambm retoma os debates da dcada de 60, os movimentos populares do perodo militar e o movimento nacional pela reforma urbana. De acordo com o deputado: O debate sobre a questo urbana ainda recente e recebe pouco tratamento oficial. A primeira tentativa federal de sistematizao e interveno mais consistente na poltica urbana remonta ao perodo do governo Joo Goulart, quando, em 1963, o governo, comprometido com reformas de base, promove o Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana (ARRUDA, 2001). A partir da abordagem contida no documento final deste seminrio, tem-se que a superao dos problemas urbanos diagnosticados naquele momento viria da ao de um Estado forte. A nfase principal estaria focada na questo habitacional e na reforma urbana. Sendo que esta seria desenvolvida prioritariamente para atender a demanda da primeira. Do mesmo modo, deviam ser operadas as alteraes necessrias na ordem jurdica e no organograma executivo, com a criao de novos rgos. Mesmo os empregos de tecnologias avanadas para efeitos imediatos e quantitativos, tambm compuseram o rol das proposies no sentido de desenvolver a nao.
do urbanismo moderno. Rio de Janeiro. Ed. Civilizao Brasileira, 1996. 5 A organizao deste guia foi feita para atender simultaneamente a demandas de apoio e leitura de vrias ordens, que foram sendo captadas atravs da participao do Instituto Plis nas atividades do Frum

plataforma construda

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A anlise do conjunto de consideraes, afirmaes e propostas extradas deste seminrio permite duas identificaes bsicas para este estudo. Primeiramente, o conceito da funo social da propriedade, j estabelecido nesse evento h quatro dcadas, consiste num dos fundamentos principais para que, de fato, possa ser realizada a reforma urbana. Em segundo lugar, revela que os problemas relativos habitao decorrem de longa data e continuam entre as prioridades da poltica urbana no Brasil, como se v pela quantidade de favelas e de moradias precrias existentes em boa parte das cidades. E que vrias das propostas levantadas neste frum, acerca da argio do diagnstico, permanecem at hoje nos debates sobre a poltica urbana. Com o golpe, a reforma urbana no vai alm da propositura. As aes e os objetivos do novo regime caminharam em outra direo. Porm, alguns anos mais tarde, ainda dentro da ditadura, ressurge o debate sobre o tema, e a expresso reforma urbana volta a congregar novas referncias sobre o uso e ocupao do solo, sobretudo com a criao de novos instrumentos sobre a organizao nas cidades.

1.2 A proposta de Lei de Desenvolvimento Urbano - do Anteprojeto de 1977 ao Projeto de Lei n 775 de 1983

A reforma urbana tambm foi resgatada durante a ditadura militar. Num primeiro momento, em 1975, com a publicao de um conjunto de idias para se resolver os problemas urbanos, o qual receber formato de lei, dois anos mais tarde. E num segundo momento, na proposta do Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano PL 775 de 1983 -. Observa-se, que j se cogitava, nos meandros do governo, a necessidade de novo disciplinamento para o setor, tendo em vista, evidentemente, o agravamento da situao social urbana, notadamente nas maiores cidades (MALTA, 1983: MARICATO, 1983). Vrios instrumentos contidos nesta proposta, que no foi aprovada, esto dispostos no Estatuto da Cidade. Em 27 de setembro de 1976, o Jornal da Tarde divulgou parte do contedo balizador do anteprojeto da lei de desenvolvimento urbano, preparado pela Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana. O objetivo bsico da lei era a melhoria qualidade de vida nas cidades, controlando a ocupao do solo e as construes atravs de diversas formas de taxao e incentivos fiscais. Aps dois anos, em 24 de maio de 1977, esse mesmo Jornal, publica, na ntegra, o texto j em formato de lei com a manchete A reforma no Brasil - o ante-projeto que pretende melhorar nossos centros urbanos. Segundo esta matria, nesse momento, a reforma urbana no Brasil j tem uma proposta oficial, e a verso definitiva estava sendo analisada pela
Nacional de Reforma Urbana e em encontros, seminrios, debates, assessorias e cursos sobre o tema, por ocasio da Aprovao do Estatuto da Cidade.

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Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, devendo ser ainda discutida pelos especialistas metropolitanos e municipais em poltica urbana. A proposta do ante-projeto, at ento considerada como documento confidencial, foi divulgada em seis captulos totalizando 58 artigos. De acordo com o Jornal da Tarde, conteve inovaes que trouxeram polmicas, cabendo destaque reformulao do direito de construir. Nessa linha, observava que o anteprojeto procurava adequar esse direito funo social da propriedade, j estava consagrada na constituio atual. Para tanto, servia-se da tese do solo criado, lanada pelo prefeito de So Paulo Olavo Setbal, anteriormente importada da Frana pela Fundao Faria Lima, da Secretaria dos Negcios do Interior, do governo estadual (Jornal da Tarde, 24/05/1977), Contudo, resguardadas as diferenas entre as definies de ambos no entendimento e aplicao do solo criado. Enquanto Setbal explorava uma viso mais fiscalista, a Fundao Faria Lima mostrava-se mais preocupada com os aspectos urbansticos. Outros instrumentos novos de atuao no mbito do desenvolvimento urbano tambm foram propostos. O direito de preferncia da aquisio de imveis pelo poder pblico, sempre que tais propriedades forem do seu interesse, contido no artigo 43, e a figura da urbanizao compulsria, no artigo 44, constituindo a velha idia da formao do banco de terras, prevista no artigo 45. No Capitulo dois, foram dispostos conceitos bsicos buscando unificar entendimentos e definies sobre a matria. Como por exemplo, urbanizao e conurbaes, e reas de: interesse social, de renovao urbana, para urbanizao prioritria, uso industrial, no edificveis, de lazer e turismo, de proteo ambiental, de preservao cultural e reas de margem de guas pblicas. A definio de reas de Interesse Social, por sua vez contida no artigo 46, foi justificada pelos tcnicos como medida impositiva necessria, vinham no sentido da preservao de certas reas a que a iniciativa privada, visando unicamente vantagens individuais, daria destinao incompatvel com as exigncias sociais. Alm do apontamento de vrios instrumentos no artigo 47, que poderiam incentivar ou conter obras ou atividades urbansticas, vantajosas ou prejudiciais comunidade, mediante caractersticas tributrias e fiscalizadoras. A partir de uma viso centralizadora, tal anteprojeto de 1977, esboou a integrao das aes entre os diferentes nveis de governo do setor do planejamento urbano. Entretanto, a participao da comunidade foi prevista por uma certa ao fiscalizatria presente no captulo IV destinado aos Instrumentos de Atuao: Artigo 39 - A execuo do plano poder ser cometida a entidades pblicas ou privadas, cabendo sua fiscalizao ao Poder Pblico e a iniciativa privada, sob formas associativas e comunitrias. O anteprojeto foi alvo de crticas e elogios num seminrio organizado pelo IAB - seo So Paulo com a finalidade de debat-lo e estud-lo entre os profissionais e a sociedade. Os economistas Paul Singer, do Centro Brasileiro de Anlise de Planejamento e Eduardo Suplicy, professor da Fundao Getlio Vargas, o

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consideraram to bom quanto impraticvel a sua transformao em lei e, muito mais, a sua aplicao, porque ele dever ferir altos interesses econmicos. Por outro lado, neste mesmo evento, o prefeito de So Bernardo do Campo, Antnio Tito Costa, especialista em direito constitucional, julgou inconstitucional por ferir o direito de propriedade, alm de, no seu entender, dar conotao exclusivamente fsica em detrimento a aspectos econmicos e polticos do desenvolvimento urbano, e ignorar totalmente a participao da populao na administrao municipal(Jornal O Globo, 2/07/1977). O arquiteto e ex-prefeito de Curitiba, Jaime Lerner, tambm manifestou suas preocupaes quanto a proposta ao afirmar que: criar leis sem antes definir quem executa-las correr o risco de cair no terreno das meras intenes(Jornal do Brasil,17/10/1977). Para ele, a atual poltica de urbanizao daquele momento, como a proposta, tira a fora dos municpios que, na verdade, devem ser os executores de sua poltica e que a implantao de rgos meio, referindo-se a CNPU, so instrumentos de esvaziamento dos municpios. Nesse sentido, julga que o mais importante seria estruturar a poltica urbana no pas, porque uma lei no resolve problemas cruciais do pas das cidades, principalmente sem prvia consulta a populao. No final de setembro do mesmo ano, num semimario promovido pelo IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal sobre o mesmo tema, governo e empresrios do setor da construo chegaram a concordar em pelo menos um ponto: a reteno especulativa do solo urbano um entrave para a atividade econmica e social. Outro ponto, em comum foi o limite do adensamento, apontando a necessidade de determinar o nmero mximo de habitantes por metro quadrado, no sentido de solues imediatas para desadensar os grandes centros. Ao final, recomendou-se ao poder pblico o estudo de mecanismos legais e tributrios para induzir a utilizao racional do solo, pois a maior oferta de terrenos diminui seus preos e, conseqentemente, o custo final dos imveis (Jornal do Brasil, 17/10/1977). Em 27 de janeiro de 1982, o Jornal da Tarde e o Estado de So Paulo publicaram com exclusividade o Anteprojeto de Lei de Desenvolvimento Urbano do Poder Executivo. O anteprojeto, quase concludo, foi preparado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, rgo que at o governo do presidente Figueiredo pertencia Secretaria de Planejamento, passando ento a estar vinculado ao Ministrio do Interior. A matria foi noticiada em carter exclusivo para os referidos jornais, ocupando quase duas pginas inteiras em ambos:
Exclusivo - Como o governo planeja fazer a reforma urbana o Ante Projeto da Lei de Desenvolvimento Urbano est quase pronto, com limitaes ao direto de propriedade urbana e criando novas fontes de arrecadao para as prefeituras (manchete estampada pelo O Estado de So Paulo, 27/01/1982). O anteprojeto, na explicao de seus elaboradores, baseia-se na "descoberta de que o contexto que a propriedade privada se acha inserida muito mais amplo do que o interesse de seu titula"

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(Jornal O Estado de So Paulo, 27/01/82). As medidas sero analisadas e debatidas sob a presidncia do ministro Mrio Andreazza, dia 29. A seguir, iro para o palcio do planalto para exame da assessoria do presidente Joo Figueiredo e, se aprovadas, encaminhadas ao Congresso na segunda quinzena de maro. Constituem o que se chama de Reforma Urbana. (...) O texto (...) pretende criar uma legislao uniforme para o desenvolvimento urbano, permitindo a Unio legislar amplamente sobre a matria, dentro da concepo de que se impe um novo conceito sobre a propriedade urbana no Pas, voltada para a justia social (Jornal da Tarde, 27/01/1982). A leitura das duas matrias leva a perceber que o governo forneceu um texto nico para a imprensa procurando uniformizar e precisar o que seria veiculado, diante do grande volume de informaes prestadas. No entanto, foi a partir destas publicaes que a matria ocupou a pauta por vrios meses por vrios outros veculos de comunicao. A folha de So Paulo, somente em 28 de janeiro veio a noticiar sobre o anteprojeto por intermdio da a opinio do arquiteto Cndido Malta Campos Filho6, excoordenador de Planejamento da cidade de So Paulo. Entre os comentrios registrados, destacou que o anteprojeto mostra que no Brasil [simplificadamente] existem duas foras em confronto: o capitalismo comercial, em decadncia, e o capitalismo industrial, emergente. Referindo-se as medidas necessrias a serem tomadas para a efetivao da reforma urbana afirmou: espero que nesse confronto, o capitalismo industrial representado pelo esprito do anteprojeto saia vitorioso. O Jornal do Brasil, por sua vez, no dia 15 de maio, dedicou uma pgina inteira com o ttulo Lei de Desenvolvimento Urbano em Debate, colhendo opinio de diferentes segmentos relacionados com a temtica. Para o presidente da ADEMI Associao dos Dirigentes de Empresas do Mercado Imobilirio, os pontos considerados positivos do anteprojeto foram a adoo do Imposto Predial e Territorial Urbano progressivo, a proposta contida no artigo 10, que concede ao proprietrio de
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Nesse momento, Cndido Malta, era vice-presidente do Instituto de Arquitetos do Brasil seo So Paulo e membro da Comisso Justia e Paz.

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um imvel considerado como patrimnio histrico o direito de construo ainda no realizado ser conseguido em outro local. Por outro lado, entre as inovaes que no agradaram o setor, esto o direito de preempo, as restries do parcelamento, edificao ou utilizao do terreno e o direito de superfcie, todas classificadas como medidas violentas ao mercado (Jornal do Brasil, 15/05/1983). Na opinio dos presidentes da FAPERJ7 e da FAMERJ8, o anteprojeto consiste no reconhecimento, por parte do governo, de um debate que vem sendo exigido pela sociedade brasileira h muito tempo. Para a FAPERJ, a proposta vem com atraso no campo do planejamento urbano, vista como a chegada de uma soluo democrtica sobre o uso do solo urbano, numa conquista da qual tambm participamos e, grosso modo, concordamos. J a FAMERJ, destacou o reconhecimento das associaes dos moradores, contido no texto, representando

efetivamente a ampliao do espao democrtico de participao popular. Em contrapartida, alertou para o centralismo que passa a ser exercido pela Unio na aprovao de instalaes de grandes equipamentos, invadindo a autonomia municipal, como disposto no artigo 3; e quanto a debilidade da aplicao da lei na medida que os municpios no dispem de autonomia financeira para aplicar os dispositivos previstos, implicando numa reforma tributria sensvel para tal (Jornal do Brasil, 15/05/1983). Na mesma matria, o presidente do IAB9, arquiteto Cludio Cavalcanti, o anteprojeto um primeiro movimento, um primeiro gesto no sentido de planejarmos melhor o uso do solo urbano, com uma apropriao mais lgica, humana e, sobretudo, justa socialmente. Nesse sentido, o IAB, manifestou-se inteiramente favorvel, entendendo que as leis de zoneamento municipal no so suficientes para manter um disciplina do solo urbano, e a proposta cria a necessidade, para os municpios, de formularem um plano urbanstico e prepararem recursos tcnicos e humanos par realizar o que for decidido. Conforme os estudos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU -, o anteprojeto vinha no sentido de preparar as cidades para uma outra

FAPERJ Federao das Associaes de Favelas do Estado do Rio de Janeiro, na poca presidida por Irineu Guimares. 8 FAMERJ Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro, na poca presidida por J Resende. 9 IAB Instituto de Arquitetos do Brasil.

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realidade, tendo em vista que, naquele momento, dois teros dos 120 milhes de habitantes viviam nas cidades, e as previses indicavam que, no ano 2000, esse volume chegaria a 160 milhes. O fenmeno da concentrao urbana verificada nos ltimos 40 anos, segundo os tcnicos da poca, apesar de haver trazido vantagens ao crescimento econmico, determinou um agravamento por desequilbrios regionais e uma profunda alterao na estrutura interna das cidades, que passaram a crescer de forma desordenada e pobre. Nesse sentido, foram apresentadas as consideraes e justificativas tcnicas, formuladas pela equipe do Ministrio, uma minuta do projeto do anteprojeto em formato de lei e uma lista contendo as principais medidas balizadoras. Entre as consideraes foram arroladas as razes de ordem jurdica uma legislao pertinente ao direito urbano entre ns - e outra de ordem social a importncia de o Poder Pblico zelar pela comunidade, limitando as regalias dos proprietrios urbanos (Jornal da Tarde, 27/01/1982). justificativa, tem-se que: "A malha urbana, espraiando-se sem limites rgidos pela rpida incorporao de novos espaos ao permetro urbano original, deu origem presena de densidades altas em determinados setores e muito baixas em outros. Ambos os padres geraram aumento do crescimento da infra-estrutura e maiores dificuldades de atendimento, pela necessidade de equipamentos mais sofisticados e altos custos operacionais" (Jornal O Estado de So Paulo, 27/01/82). Com base nesse diagnstico, o parecer tcnico apontava para a necessidade de um novo conceito de propriedade urbana, conforme o que segue: No se pode falar em direito de propriedade abstrato, de carter pleno e absoluto. J no existe uma s propriedade, mas, sim, a propriedade agrcola, a imobiliria, a intelectual, a industrial. preciso, ento, conceber a propriedade imobiliria urbana, condicionada pelo fator social. Atualmente, difcil desvincul-la dos servios e equipamentos pblicos que definem os seus usos (Jornal O Estado de So Paulo, 27/01/82). Nesse sentido, novos instrumentos jurdicos deveriam ser introduzidos na legislao para permitir maior controle sobre a propriedade. Segundo as afirmaes Entre outros aspectos contidos nos termos da

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dos autores do anteprojeto, era necessrio impor uma nova viso de propriedade cujo contedo seria estabelecido em decorrncia do interesse comum objetivando o ordenamento da cidade e a melhoria da qualidade de vida nas cidades. Nesse caso, a faculdade de edificar, ou a proibio de faz-lo, decorreria da funo social da propriedade em relao ao meio urbano. Assim: A descoberta de que o contexto em que ela se acha inserida muito mais amplo do que o interesse privado do seu titular (Jornal O Estado de So Paulo, 27/01/82). A interveno do Poder Pblico passaria a exigir a obteno de terrenos, no s para a implantao de equipamentos pblicos, mas tambm para promover e induzir a estrutura urbana desejada, como a realizao de programas de renovao e localizao mais conveniente de reas industriais e habitacionais. Entre outras medidas balizadoras do anteprojeto destacam-se: 1. 2. 3. desvincular o direito de construir do direito de propriedade; desapropriar imveis para fins de renovao urbana; possibilitar ao Poder Pblico manter reas urbanas de reserva, mediante a desapropriao; 4. permitir ao Poder Pblico o direito de revenda em casos de desapropriao; 5. modificar critrios de fixao de valores de desapropriao, admitindo-se apenas a correo monetria correspondente ao perodo decorrido at a data do efetivo pagamento da indenizao; 6. promover desapropriaes urbanas por ttulos da Dvida Pblica e no mais em dinheiro; 7. ampliar o direito de preempo, estabelecendo a preferncia para o Poder Pblico adquirir imveis em reas urbanas especiais onde se prev rpida valorizao motivada por obras pblicas de grande porte;

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8.

determinar a edificao compulsria como forma de evitar a reteno de terrenos no ocupados, sob pena de desapropriao e alienao a terceiros;

9.

unir os esforos do Poder Pblico e da iniciativa privada, levando os empresrios a assumir parcela dos custos indiretos da localizao de suas propriedade, transferindo-lhes a construo e operao de servios urbanos rentveis;

10. criar novos impostos sobre a propriedade urbana, como o de valorizao imobiliria, com base na diferena entre os valores da aquisio e da alienao do imvel, e o Imposto de Localizao Metropolitana, a incidir sobre pessoas jurdicas de direito privado em virtude da localizao ou expanso de suas instalaes em municpios integrantes de regio metropolitana; 11. permitir melhor utilizao do potencial de arrecadao do Imposto Predial e Territorial Urbano pela aplicao do princpio da progressividade, ou seja, no se considera para o seu clculo apenas o valor do imvel, mas , entre outros fatores, a sua localizao; 12. tornar possvel a cobrana de contribuies de melhoria; 13. forar o aproveitamento de lotes vazios dotados de melhoramentos pblicos, pela obrigatoriedade do pagamento de servios, mesmo no utilizados, como gua, por exemplo; 14. preservar reas verdes necessrias populao; 15. evitar a especulao imobiliria; 16. reservar reas para futuros equipamentos - investimentos pblicos urbanos; 17. regular o uso do solo em torno dos grandes equipamentos pblicos, como aeroportos e represas; 18. evitar a ampliao excessiva de permetros urbanos em detrimento da produo rural, entre outros.

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O captulo oitavo, denominado regularizaes da ocupao dos terrenos urbanos, no foi includo no texto da ntegra do anteprojeto. No lugar, foi colocada uma nota a qual dizia que o assunto ainda estava sendo estudado pelo grupo tcnico do Ministrio do Interior. O objetivo seria propor medidas necessrias de aperfeioamento, simplificao e agilizao dos instrumentos e procedimentos para efetivar a regularizao fundiria, de acordo com as seguintes diretrizes: - buscar solues com o objetivo de assegurar a propriedade populao j ocupante de reas, sempre buscando no remover as pessoas; - quanto s reas pblicas "j foi enviado mensagem ao Congresso Nacional dispondo sobre a entrega ao BNH de terrenos pblicos da Unio e das autarquias federais para a execuo de programas habitacionais e regularizao fundiria; - quanto s reas particulares ocupadas por favelas, a regularizao fundiria poder dispor de diversos mecanismos j existentes, como o usucapio, a desapropriao por interesse social, a negociao e as situaes de perda de propriedade por abandono admitidos em lei social (Jornal da Tarde, 27/01/1982). E como se daria a participao da comunidade de acordo com este projeto de lei? A densa parte discursiva exibida pela imprensa ao relatar a nova proposta governamental se ateve s variveis da argumentao tcnica de ordem fsico territorial para resolver os problemas urbanos. Ao passo que apenas dois, dentre os 56 artigos, dispostos na ntegra do projeto de lei, se reportaram participao da seguinte forma. Artigo 26 O Poder Pblico incentivar a formao de associaes comunitrias sem fins lucrativos, visando ao desenvolvimento urbano. Pargrafo nico O Poder Pblico poder prestar apoio tcnico e financeiro quelas associaes reconhecidas como de utilidade pblica. Artigo 27 na elaborao dos planos, das normas, diretrizes e programas de desenvolvimento urbano, o Poder Pblico contar com a participao das comunidades, possibilitando-lhes o acompanhamento de sua execuo.

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Mesmo assim, o artigo 27 estava condicionado a no-aprovao do artigo 21, sendo que, para tanto, tambm seria alterado o artigo 16, tudo j explicitamente mapeado na proposta. O texto deste artigo retirava o envolvimento da comunidade: Artigo 21 Os planos municipais de desenvolvimento urbano devero atender s diretrizes federais estaduais, em especial as metropolitanas quando parte de uma regio metropolitana (alternativa colocar no artigo 16: Compete a Unio prover sobre os procedimentos de elaborao, aprovao e contedo mnimo dos planos de desenvolvimento municipal e metropolitano). Pargrafo primeiro Os planos municipais de desenvolvimento urbano e suas alteraes devero ser de iniciativa do Poder Executivo, que encaminhar ao Poder Legislativo para exame e aprovao. Pargrafo segundo Os municpios que constituem regies metropolitanas, antes de enviar os seus planos de desenvolvimento municipais, previamente, sua aprovao sero submetidos ao Conselho Deliberativo para fins de compatibilizao com o plano metropolitano. Portanto, ao mesmo tempo em que algum tipo de participao aparece, ao seu lado concorre a sua anulao. O fato encerra possveis revelaes como a existncia de controvrsias e contradies internas no governo, a efervescncia dos movimentos sociais naquele momento, bem como a garantia de um certo reforo por parte da sociedade para as medidas apresentadas, tendo em vista o impacto a ser causado na implementao. Finalmente, convm chamar a ateno para as atribuies reservadas ao Ministrio Pblico. De acordo com o artigo 27, esse rgo constitua-se em parte legtima para promover ao visando aplicao e execuo da referida lei, quanto aos objetivos e diretrizes do desenvolvimento urbano. Dois pargrafos definiam a ao: Pargrafo primeiro Quando a ao pblica de que trata este artigo tiver por objeto a impugnao de um ato, ser decretada a suspenso liminar deste. Pargrafo segundo Qualquer cidado poder representar ao Ministrio Pblico para promover a ao referida neste artigo.

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Coube ao Ministrio Pblico um papel de substancial relevncia na proposta, sendo conferido a ele, alm das associaes comunitrias, a legitimao processual (SUIANA, 1995). De certa forma as decises no mais estariam sujeitas apenas s centralizaes executivas, e evidentemente, as possveis polmicas instauradas diante do volume considervel das novas instituies jurdicas teriam endereo certo. Fazia parte, portanto, da montagem geral da proposta. Em abril de 1983, Cndido Malta apresentou uma anlise sobre o PL 775/83 Cmara do Deputados em Braslia. A grande contribuio desse evento a metodologia empregada para o contedo pretendido pelo autor, ao analisar o referido projeto, atravs da identificao dos agentes polticos diretamente relacionados no processo. A nfase, portanto, foi dada ao quadro poltico no qual se inseria, que, segundo ele, crucial ser compreendido melhor por todos ns, tanto os que esto a favor como os que esto contra o projeto de lei federal do uso do solo urbano. 10 Duas questes principais motivaram a exposio: A que se prope o projeto de lei federal sobre o solo urbano? A quem interessa o projeto da lei federal de uso do solo? A princpio, para responder a primeira pergunta, Malta recorreu distino de trs posies bsicas presentes no debate pblico em curso naquele momento. - a primeira, basicamente contra o projeto, minimiza a existncia de uma desorganizao do espao intra-urbano e procura de qualquer modo culpar unicamente o aumento populacional urbano decorrente do crescimento vegetativo como do excesso de migrao campo-cidade, cidades pequenas cidades grandes, como sendo o vetor causa dos problemas de moradia e da falta de infraestrutura persistente nas cidades brasileiras. Coincidentemente ou no (a nosso ver no mera coincidncia), os defensores dessa posio procuram afirmar a inconstitucionalidade do projeto de lei proposto; - a segunda posio reconhece firmemente a existncia de problemas de grande importncia no interior das cidades, reconhece tambm que os mesmos decorrem basicamente de uma especulao, no reguladora, no
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Artigo do Professor Candido Malta, datado de 17 de junho de 1983, referente Anlise do Projeto de Lei Federal sobre Uso do Solo Urbano (Projeto de Lei n 778/83) apresentado a Cmara Federal em Abril de 1983.

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mercado imobilirio e que , portanto, preciso combat-la. Defende por isso os objetivos do projeto de lei federal que a isso mesmo se prope, discutindo o instrumental apresentado em sua eficcia para atingir os objetivos visados; uma terceira posio no v como suficientes os objetivos

governamentais, afirmando que o objetivo do combate especulao imobiliria exige no apenas o uso de armas urbansticas, mas tambm a reformulao do modelo econmico vigente, pois as especulaes financeiras e imobilirias so primas entre si, e uma reforma tributria para valer, isto , uma reforma que volte a dar recursos para os municpios e governos estaduais implicar, ou melhor, exigir dar-se prioridade aos servios urbanos, que so bens populares ou de salrio, e que constituem parcela importantssima, juntamente com a alimentao e o vesturio, do mercado interno. Ao elencar essas posies, ele destacou que a mesclagem das trs evidentemente geraria uma quarta, que bem provavelmente constituiria a maioria. E, para se aproximar dessas posies mais freqentes, a maioria delas do nfases diferentes aos trs argumentos bsicos de cada posio apresentada: - os que desconhecem ou procuram desconhecer a especulao imobiliria urbana e seus males do nfase s questes migratrias e de constitucionalidade; - os que reconhecem a problemtica intra-urbana, porm, no a vinculam ao processo mais geral do desenvolvimento do nfase necessidade de uma anlise da instrumentao urbanstica visando objetivos mais restritos, exclusivamente urbanos. Essa a posio oficial do Governo da Unio a propsito do projeto de lei do uso do solo urbano enviado Cmara Federal; - os que percebem que dificilmente os problemas urbanos so solucionveis apenas com a instrumentao urbanstica vem o projeto com simpatia por o considerarem um passo adiante, porm o entendem insuficiente. Insuficiente pelo lado da questo migratria, em que ele no toca, e insuficiente pela timidez do instrumental proposto que recua em

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relao proposta anterior do mesmo Governo Federal (como a excluso quase total do instrumental legal que tem recebido a denominao de "solo criado", que procura implementar de forma prtica a contribuio de melhoria). insuficiente o projeto de lei, tambm, pela no-interligao com outros instrumentos fiscais que atuam sobre o mercado imobilirio, como o imposto de transmisso e sobre ganhos de capital em imveis, os quais nem merecem citao. E insuficiente, principalmente, por no vincular a soluo das questes urbanas necessidade da reformulao do modelo econmico, redirecionando-o para o mercado interno, o que propiciaria a verdadeira e substancial reforma tributria, que traria recursos aos governos estaduais, mais especialmente aos municpios, to necessrios para a eliminao do enorme dficit de servios urbanos, inclusive de habitao, acumulados nas cidades brasileiras nos ltimos 30 anos, e que seguramente hoje a maior poro da dvida social nacional. Nesta anlise, segundo o prprio autor, ele procurou identificar e compreender as possveis relaes existentes entre eles, configurando o cenrio dos interesses diretamente envolvidos no processo. Na verdade, vem a ser a resposta segunda pergunta feita no incio da apresentao, destinada a saber a quem interessa o projeto de lei federal de uso do solo. Para tanto, foi montado o quadro abaixo, com sete grupos, de acordo com as respostas encontradas por Malta, procurando distinguir os vrios agentes envolvidos no meio empresarial ligado ao mercado imobilirio: 1. Aquele que trabalha no mercado de risco, isto , constri e vende o seu produto no mercado aberto e que pode ser tanto o loteador, que transforma a terra bruta para o uso urbano, ou seja, criador de solosuporte de atividades urbanas que o lote ou pode ser o construtor e vendedor de imveis especialmente os de usos habitacional. 2. O empresrio imobilirio que atua por encomenda, o chamado empreiteiro de obras tem, tradicionalmente, uma grande preocupao com produtividade do trabalho da sua empresa por que o preo final sendo fixo, tanto mais ganhara quanto mais eficiente for o trabalho de produo a ser feito. 3. A indstria de materiais de construo no pode ver com simpatia

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o minguados recursos destinados a construo imobiliria, serem crescentemente absorvidos no custo final das edificaes pelo pagamento da terra urbana. Por isso vai lhe sobrando, proporcionalmente, cada vez menos. 4. Os proprietrios de terras, enquanto tais, tm ganhado com a especulao imobiliria, que lhes tm significado uma transferncia de uma parcela da renda de setores produtivos. Por isso eles se contrapem ao projeto de lei federal que estamos discutindo. 5. Os proprietrios de imveis construdos tambm ganham com a valorizao imobiliria dos bairros onde habitam seja nos bairros perifricos e novos a medida que se completam e se consolidam, seja naqueles que vo se tornando mais centrais e acabam sendo invadidos pelo comercio e pela verticalizao dos escritrios e apartamentos. 6. Os corretores de imveis que ganham um percentual sobre o valor nominal da venda, em uma viso imediatista s podem ser a favor da especulao imobiliria, que levanta preos e aquece o mercado. 7. Os inquilinos so evidentemente contra especulao imobiliria. So suas principais vitimas ao subir o aluguel o qual decorre do valor do imvel, supervalorizado pela especulao.

Resumidamente, Malta considera que o projeto de lei fundamentalmente incompleto tanto quanto aos objetivos a serem atingidos como quanto aos instrumentos previstos, mesmo se limitados aos objetivos propostos. Afirma que o projeto centralizador do poder em mos federais em algumas dos seus pontos. Quanto s inovaes propostas, como o direito de superfcie, o direito de preempo, a urbanizao compulsria e maiores poderes de atuao da comunidade e dos cidados na defesa de seus direitos, preciso discuti-las em sua eficcia e limitaes, mesmo para atingir os objetivos limitados do projeto de lei federal sobre o uso do solo urbano. Quanto ao aperfeioamento das instituies jurdicas, ele afirma: (...) retirando-lhe a centralizao excessiva e a possibilidade de uso distorcido contrrio ao interesse pblico desse instrumental renovador, poder contribuir positivamente, ainda que de forma acanhada, para

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desenvolver em nosso pas cada vez mais urbano, uma sociedade mais justa e por isso mais humana (MALTA, 1983).
Durante o perodo da Nova Repblica, foi criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano MDU gerando expectativas positivas para o tema urbano. O Ministrio promoveu um seminrio nacional para reformulao do Sistema Financeiro da Habitao - SFH, no entanto o prprio governo extinguiu, alm do BNH, o prprio MDU. Nesse tempo, o PL 775/83 foi praticamente deixado de lado, mediante a desconsiderao da proposta em termos de uma nova formulao de polticas pblicas criada e abortada pelo prprio Executivo. No entanto, o referido projeto tem aspectos relevantes a serem notificados conforme afirma a arquiteta Raquel Rolnik: As tentativas de construo de um marco regulatrio a nvel federal para a poltica urbana remontam as proposta de lei de desenvolvimento urbano elaboradas pelo ento Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, que resultaram no PL n. 775/83 (ROLNIK, 2001). De outro modo, o Poder Legislativo atuou sobre o tema num caminho bem diferente. a partir da emenda da Reforma Urbana na Assemblia Nacional Constituinte que o legislativo passou a interferir no processo, com a incluso da matria, como registra o deputado Incio Arruda: A distino, pelo menos no terreno legislativo e constitucional, vem em 1988: fruto do trabalho e debate da sociedade, a nova Constituio brasileira promulgada e inclui, no ttulo Da Ordem Econmica e Financeira, o captulo consagrado poltica urbana, detalhado em seus artigos 182 e 183. Elege-se o plano diretor como referncia do cumprimento da funo social da propriedade. um momento importante para os movimentos populares urbanos (ARRUDA, 2001). Nesta passagem, o relator faz uma observao importante sobre o objeto em estudo neste trabalho. H um reconhecimento nos movimentos populares urbanos com relao incluso da matria no texto constitucional por eles motivado. Se, em outro momento, foi vlida a contribuio do PL 775/83, esta se refere principalmente aos temas relevantes ali dispostos, como o caso da funo social da propriedade e dos instrumentos: Em 1983, ainda no regime militar, o Executivo envia ao Congresso o Projeto de Lei n 775/83, que pretende oferecer uma face legislativa questo urbana, materializando politicamente o princpio da funo social

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da propriedade e estabelecendo diretrizes e instrumentos de poltica urbana. (...) A proposta de legislao, fruto dessa semente que floresce nacionalmente, permite uma discusso mais profunda da problemtica urbana. a partir do PL 775/83 que se passa a discutir, sob a tica legislativa, a questo do solo urbano e instrumentos inovadores como direito de superfcie, parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e direito de preempo, entre outros temas relevantes (ARRUDA, 2001). Entretanto, um outro enfoque sobre o PL 775/83 apresentado por Carolina Maria Pozzi de Castro (1999) em sua tese de doutorado sobre moradia em So Paulo. Ao analisar a atuao das COHABs em relao aos programas alternativos durante a retomada da poltica de habitao popular na dcada de 80: (...) nesse perodo reiniciou-se a interveno em reas faveladas, com proposta de recuperao e urbanizao, em resposta s reivindicaes de movimentos ligados moradia que exigiam solues para a posse da terra e a falta de infra-estrutura urbana em favelas e loteamentos clandestinos. As mudanas procuraram restringir os processos especulativos sobre a terra urbana e a propagao das formas clandestinas de parcelamentos e ocupao do solo nas cidades. A Lei Federal n 6766/1979 e o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, no incio de 1982 foram expresso do avano nos campos da poltica urbana brasileira (CASTRO, 1999). A autora contextualiza o referido projeto de lei diante da atuao dos movimentos populares e da poltica oficial do governo. Esses elementos ajudam a montar o quadro conjuntural que gerou o PL 775/83. Alm disso, CASTRO, por sua vez, considera o projeto como expresso de avano nos campos da poltica urbana brasileira. Tambm o faz ao referir-se lei n 6.766, at hoje em vigor, que dispe sobre loteamentos. Por outro lado, as crticas no foram poucas. No entanto, a oposio ao projeto se deu com mais intensidade por parte dos setores ligados ao setor imobilirio, como pode ser observado na reportagem do Jornal: As crticas mais freqentes se referem ao carter estatizante do projeto e ao fato dele representar uma "ameaa propriedade privada". Mas o tom

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dos documentos que essas entidades enviaram ao governo federal nem sempre foi to brando. A AELO-SP declara que o teor profundamente socializante do projeto de reforma urbana, poder gerar uma convulso urbana, alm de desanimar a iniciativa privada e impossibilitar o crescimento econmico do pas e a consolidao do regime democrtico propiciado pelo governo brasileiro (Jornal O Estado de So Paulo, 2/2/1982). Esses ataques partiram principalmente da AELO Associao dos Empresrios de Loteamentos do Estado de So Paulo, Federao do Comrcio de So Paulo, Confederao Nacional do Comrcio, Confederao das Associaes de Proprietrios de Imveis no Brasil, Centro do Comrcio do Estado de So Paulo e parte dos empresrios da construo civil. Nesse embate, as manifestaes favorveis foram divulgadas como descreve a arquiteta Ermnia Maricato: A reao favorvel ao projeto ficou por conta de urbanistas conhecidos por atividades desenvolvidas em rgos pblicos o projeto chegou com dez anos de atraso. O IBAM reuniu planejadores e representantes de organismos oficiais de pesquisa e planejamento urbano e entrou na luta em defesa do projeto. O IAB-SP tambm discutir e apoiou o projeto. Todos apontaram correes a serem feitas no texto da lei, mas todos reconheceram sua necessidade (MARICATO, 1983). A sntese de Srgio Gardenghi Suiama (1995), disposta a seguir, parece corresponder de modo abrangente trajetria desse projeto, como uma das peas principais da poltica urbana j posta em debate no pas. Embora o projeto de lei n775/83 apresente, em alguns aspectos, traos autoritrios e centralizadores, no se pode esquecer que a iniciativa foi apresentada no final do regime burocrtico-militar o contm em sua essncia as principais diretrizes e instrumentos de poltica urbana. No sem razo que a sua apresentao, poca, gerou grande polmica e oposio por parte do capital imobilirio. Sua importncia reside igualmente no fato de que os projetos de lei de desenvolvimento urbano posteriores seguem, fundamentalmente a mesma estrutura (SUIAMA, 1995). O PL 775/83 teve um desfecho que por pouco teria comprometido a manuteno da funo social da propriedade. Em maio de 83, o Ministrio do Interior

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reenviou a proposta de lei ao Congresso Nacional, revisada e abrandada, no chegando a ser submetida aprovao. Todavia, na Cmara dos Deputados, o relator do projeto na Comisso de Constituio e Justia, o deputado Bonifcio de Andrada (PDS), apresentou substitutivo que, visando manter intocado o direito de propriedade, desfigurou completamente a iniciativa governamental. Porm, com o incio do processo constituinte a tramitao do projeto ficou truncada, passando o projeto a ser apensado ao PL 5.788/90 (SUIAMA, 1995). Porm, em que pese ter sido motivado pelo Poder Executivo no governo militar e no ter tramitado regularmente na Cmara, esse projeto gerou considervel volume de discusso e controvrsia na sociedade. No terceiro captulo, ao tratar do Estatuto da Cidade, novas consideraes sero feitas sobre o Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano de 1983. 1.3 A proposta do Movimento Nacional pela Reforma Urbana apresentada Assemblia Constituinte nos anos 80 A terceira retomada da reforma urbana se deu em meados de 80. Desta vez foi protagonizada por um Movimento que a incorporou em sua prpria denominao: Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Este por sua vez teve seu surgimento motivado pelos debates da Assemblia Nacional Constituinte convocada para o estabelecimento de novo estamento jurdico, rumo a redemocratizao do pas, aps mais de vinte anos de ditadura militar. Desta vez, a reforma urbana ressurge abastecida por reivindicaes mais prximas da reivindicao popular e dos ideais da democracia. Com contedo um mais abrangente, resulta de uma demanda reivindicatria, que vinha sendo acumulada desde os meados de 80, por parte dos movimentos sociais urbanos em face da crise urbana presente nas cidades, e, por uma outra, fundamentada pela abordagem tcnica e conceitual sobre a funo social da cidade. Na condio de demandatrio de uma nova proposio poltica sobre a cidade, o Movimento, agiu como efeito catalisador de dois fatores determinantes presentes nesse processo: a proposio tcnica herdada de outros tempos e a fora dos movimentos.

Os proponentes da reforma neste momento foram os prprios integrantes do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A composio dos seus integrantes procurou abranger diversos segmentos que de algum modo estavam relacionados poltica urbana. Inicialmente, herdou a matriz de uma entidade chamada ANSUR Associao Nacional do Solo Urbano, fundada por setores ligados a Igreja Catlica,

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lideranas comunitrias, setores no governamentais, tcnicos de assessoria aos movimentos urbanos e intelectuais. A proposta reformista desse movimento foi trabalhada em torno de uma plataforma nica de proposies, que colocava a temtica da cidade no centro do debate dos problemas urbanos. Os princpios ali estabelecidos foram alm das questes locais, levando o debate sobre a cidade para o contexto nacional. Sob o prisma do direito cidade, a abordagem dos direitos civis foi ampliada a partir de outras concepes sobre a funo da propriedade. Nesse sentido, todos esses elementos relacionados ao urbano passaram a ter como ponto de partida o foco da funo social, como justificativa primeira para toda e qualquer interveno urbana.
A plataforma da Reforma Urbana conteve trs definies bsicas: A primeira diz respeito funo social da cidade e da propriedade urbana. Ou seja, a prevalncia do interesse comum sobre o direito individual de propriedade. Desse modo, o espao urbano teria o uso socialmente justo e igualitrio considerando-se o equilbrio ambiental. Em termos de direito, estaria garantido a todo cidado apropriar-se do territrio, dentro dos parmetros democrticos, de justia social e de condies ambientalmente sustentveis. Nesse sentido, o principio norteador da propriedade urbana a sua funo social. A destinao em termos do uso a ser-lhe dado dever estar vinculada ao interesse social. claro que o direito de propriedade se mantm, desde que no infrinja os interesses maiores. Paradigmaticamente, o direito absoluto superado pelo direito coletivo. Assim, por este princpio, o direito individual deve ser limitado aos direitos expressos pela coletividade. A lei garantir tratamento especial propriedade produtiva e fixar normas para cumprimento da funo social (Constituio Federal, artigo 185, pargrafo nico) (...). No tm faltado mesmo hostilidade franca a propriedade, e certa posio de inimizade aos abastados, terreno em que somam esforos os marxistas e os catlicos sociais (PEREIRA, 1990). De acordo com os termos enunciados por Pereira (1990), profissional da rea jurdica, tem relevncia neste momento a observao contida neste trecho de sua publicao. Primeiro remete-se funo social da propriedade garantida pela Constituio, depois num trecho logo a seguir, identifica e relaciona determinados

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sujeitos, os quais, por sua vez, podem ser reconhecidos entre os integrantes do Movimento Nacional pela Reforma Urbana. O segundo princpio da plataforma consiste no direito cidade e cidadania, entendido como uma nova lgica que universalize o acesso aos equipamentos e servios urbanos. Na verdade, vem a ser uma ampliao da noo de direito pertinente vida na cidade, e que vislumbra a digna condio de vida urbana com a disposio de espaos culturais diversificados e ampla participao das populaes das cidades, sem qualquer tipo de distino ou discriminao. Nessa mesma linha do direito cidade, tambm foram includos os direitos ao lazer, informao, a liberdade de organizao, o respeito pluralidade tnica, sexual, cultural e religiosa. Em Henri Lefebvre (1968) pode-se encontrar fundamentos ajustados a esse princpio da plataforma. Para o autor, o direito a cidade, entre outros, figura-se ainda em formao. Do mesmo modo, continua:

...esses direitos mal reconhecidos tornam-se pouco a pouco costumeiros antes de se inscreverem nos cdigos formalizados. E mudariam a realidade se entrassem para a pratica social: direito ao trabalho, a instruo, a educao, a sade, a habitao, aos lazeres, vida (LEFEBVRE, 1968).
No terceiro item est a gesto democrtica da Cidade. A definio da gesto democrtica da cidade era entendida como uma nova forma de planejar e governar as cidades submetidas ao controle e participao social, feita por meio do reconhecimento e da priorizao da participao popular. Esta participao popular tende a ser a garantia dos dois primeiros aspectos. No plano ideolgico, a politizao do urbano por meio das pessoas moradoras na cidade, que devem a ser includas num processo social at ento distante, produto, ainda da ao paternalista do Estado. Constitui uma nova realidade, em que toda a sociedade tem acesso informao e conhecimento da realidade contida nos meandros da disputa de interesses presentes na cidade. Entretanto, cabe ressalvar o processo de amadurecimento e convencimento existente entre o aporte terico e as reais condies concretas de transformao.

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Mas, a gesto democrtica no tem apenas conotao poltica. Pretende impor reformulaes nos chamados levantamentos e diagnsticos dos reais problemas urbanos com a participao e envolvimento da populao. Esse aspecto veio reconhecer os limites e imprecises do atual conjunto de metodologias e tcnicas utilizadas para se resolver os problemas urbanos. Na verdade, observa-se que se pretende uma reforma institucional e administrativa na concepo e na forma de se fazer planejamento urbano (SANTOS JNIOR, 1996).
Todas as definies da plataforma da reforma urbana se relacionam diretamente ao do planejamento urbano. E, de certa forma, colocou no centro do debate os principais aspetos tericos existentes em torno das condies que de fato determinam a configurao social das cidades. Acerca dos ideais constantes da plataforma da reforma relacionados com o planejamento, Orlando dos Santos Junior definiu que:

[naquele momento] o objetivo central do iderio da Reforma Urbana era a reconceituao do planejamento como instrumento de democratizao da gesto (SANTOS JNIOR, 1996).
Nesta sinttica definio do autor, pode-se evidenciar claramente a importncia da gesto democrtica no desencadear do processo. De algum modo, passa pela ao do planejamento urbano a efetivao desses novos paradigmas. E a relao entre os trs pilares bsicos da plataforma est sustentada na participao da comunidade. O estatuto da cidade, por seu turno, vem contemplar essa preocupao, ao menos nos termos da lei, colocando a participao como condio para sua implementao. Esse ltimo aspecto ser tratado em maior profundidade no Captulo especfico sobre o Estatuto da Cidade. Em face s razes que deram origem ao Movimento pela Reforma Urbana e objetividade expressa em atuar diretamente no processo constituinte, tem-se que a principal proposta desenvolvida por esse Movimento foi elaborao da emenda constitucional conhecida como a emenda da reforma urbana. Essa proposio constitucional deu origem ao Captulo da Poltica Urbana, inserido no ttulo "Da Ordem Econmica e Financeira" da Constituio de 88, artigos

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182 e 182. Nos anos seguintes, o Movimento pela Reforma Urbana conseguiu aprovar seus princpios e instrumentos nas constituies estaduais e nas Leis Orgnicas e Planos Diretores dos principais municpios do pas. A instalao do mecanismo de iniciativa popular legislativa no regimento interno da constituinte foi um fator fundamental para a participao popular neste processo. Aprovada em maro de 1987 possibilitou que o movimento popular pudesse elaborar e defender as suas emendas no projeto da Constituio. Assim, por meio dessas emendas, foram canalizadas as propostas advindas das mobilizaes totalizando mais de 12 milhes de assinaturas encaminhadas Constituinte Federal. Na fase de debates realizados no Congresso Nacional, as vrias entidades e movimentos organizados em torno do Movimento pela Reforma Urbana participaram ativamente de audincias pblicas prestando informes e subsdios junto subcomisso da Questo Urbana e Transportes, por intermdio da participao de seus integrantes. Assumiram, tambm, a tarefa de redigir a Emenda Popular sobre Reforma Urbana sob o estmulo do Plenrio Pr-Participao Popular na Constituinte, da cidade do Rio de Janeiro. Para representar o Movimento e defender a emenda na Comisso de sistematizao da Constituinte, foi escolhida a arquiteta Ermnia Maricato, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo - USP, no dia 27 de agosto de 1987. De certa forma, esse fato revela o destaque que o segmento dos intelectuais mantinha dentro do Movimento. A considerar o grande nmero de entidades populares envolvidas no processo, tambm em outros momentos as principais defesas de mrito foram feitas pelos intelectuais. Entretanto, o que propiciou a elaborao da emenda foi o estabelecimento da plataforma de princpios feito anteriormente. A apresentao e a defesa da emenda na Assemblia Nacional Constituinte foi outro passo importante do Movimento Nacional pela Reforma Urbana como expresso de articulao mais ampla nos marcos institucionais. A emenda foi elaborada em pouco espao de tempo devido ao calendrio da assemblia nacional constituinte. Teve a assinatura de seis entidades nacionais e mais de 160 mil assinaturas subscrevendo o documento. Resultou na sistematizao

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de proposies consensuais dentro do movimento em torno das questes principais da poltica urbana. Disposta em 23 artigos foi estruturada em cinco tpicos: - dos Direitos Urbanos; - da Propriedade Imobiliria Urbana; - da Poltica Habitacional; - do Transporte e Servios Pblicos - da Gesto Democrtica da Cidade. Logo de incio, nos dois primeiros artigos, demarcou as obrigaes do Estado com relao aos direitos urbanos. Incluiu a gesto democrtica e retomou este tema em capitulo prprio no decorrer do texto. Art. 1 - Todo cidado tem direito a condies de vida urbana digna e justia social, obrigando-se o Estado a assegurar: I Acesso moradia, transporte pblico, saneamento, energia eltrica, iluminao pblica, comunicaes, educao, sade, lazer e segurana, assim como preservao do patrimnio ambiental e cultural. II A gesto democrtica da cidade. Art. 2 - O direito a condies de vida urbana digna condiciona o exerccio do direito de propriedade ao interesse social no uso dos imveis urbanos e o subordina ao princpio do estado de necessidade. A segunda parte referente propriedade imobiliria urbana disps vrios instrumentos, pelos quais o Poder Pblico deveria se garantir os direitos urbanos. Os instrumentos foram dispostos artigo 3:

I Imposto progressivo sobre imveis; II Imposto sobre valorizao imobiliria; III Direito de preferncia na aquisio de imveis urbanos; IV Desapropriao por interesse social ou utilidade pblica; V Discriminao de terras pblicas; VI Tombamento de imveis; VII Regime especial de proteo urbanstica e preservao ambiental; VIII

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Concesso do direito real de uso; IX Parcelamento e edificao compulsrios.

Nota-se que instrumentos foram recuperados de momentos anteriores da trajetria da reforma urbana. O imposto progressivo sobre imveis e a desapropriao por interesse social ou utilidade pblica, j vinham sendo propostos desde a dcada de 60. Contudo, praticamente todos eles, se fundamentam na funo social da propriedade, sob o entendimento, por exemplo, que direito de propriedade territorial urbana no pressupe o direito de construir, devendo ser autorizado pelo poder pblico municipal. No caso, a desvinculao do direito de propriedade do direito de construir, j havia sido proposta como condio fundamental para a aplicao dos instrumentos contidos na projeto de lei do executivo em 1983. Tambm a proposta do chamado direito de usucapio urbano comps este bloco, vindo a permanecer no texto definitivo da Constituio. No entanto, do mesmo modo que o imposto progressivo, teve contestao na sua aplicao, segundo o argumento de que seria necessrio uma lei regulamentadora para tal. O que vem a ocorrer com a aprovao do Estatuto, e segundo Saule Jnior, foi uma das maiores conquistas do Frum pela Reforma Urbana, destacando que houve resistncia at os ltimos instantes do processo de negociao da Comisso de Desenvolvimento Urbano em 2001. A poltica habitacional, terceiro bloco, tratou de modo genrico a questo, remetendo ao poder pblico a obrigao de formular polticas para o setor mediante diretrizes balizadas na regularizao fundiria.

Art. 12- Para assegurar a todos os cidados o direito moradia, fica o poder pblico obrigado a formular polticas habitacionais que permitam: I regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas em regime de posse ou em condies de sub-habitao; II acesso a programas pblicos de habitao de aluguel ou a financiamento pblico para a aquisio ou construo de habitao prpria; III regulao do Mercado imobilirio urbano e proteo ao inquilinato, com a fixao de limite mximo para o valor inicial dos aluguis residenciais; IV assessoria tcnica construo da casa prpria.
De modo semelhante ao Seminrio do IAB, props a criao e manuteno de uma agncia para coordenar as polticas gerais de habitao via legislao federal,

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incluindo o controle da populao local nesse processo atravs das suas entidades representativas. E, estabeleceu um teto para o reajuste dos aluguis residenciais, pagamento de prestaes e os dbitos de financiamento, os quais passariam a ser atualizados com periodicidade mnima de 12 meses, tendo como limite mximo o ndice de variao salarial. Em relao aos contedos direcionados a reforma urbana at ento, os dois ltimos blocos dedicados ao transporte e a gesto democrtica da cidade. Temas que at ento no haviam sido incorporados em nenhuma formulao reformista anterior. Seguindo a mesma lgica utilizada no reajuste dos alugueis na parte da poltica habitacional, os aumentos nas tarifas dos servios de transportes coletivos urbanos foram condicionados a um percentual limite vinculado ao valor do salrio mnimo:

Art. 17- As tarifas dos servios de transportes coletivos urbanos sero fixadas de modo que a despesa dos usurios no ultrapasse 6% do salrio mnimo mensal. 1 - Lei ordinria dispor a criao de um fundo de transportes,

administrado pelos municpios e Estados para cobertura da diferena entre o custo do transporte e o valor da tarifa paga pelo usurio. 2 No reajuste de tarifas de servios pblicos ser observada a

autorizao legislativa e garantida a ampla divulgao dos elementos inerentes ao clculo tarifrio.
A expresso gesto democrtica significou um novo conceito para a reforma urbana. Sacramentou novo entendimento sobre a participao popular na cidade, em que a participao seria a condio de existncia para o xito de sua implementao. Assim a participando seria inserida na gesto publica do urbano, passando a uma fase de institucionalizao e reconhecimento. De outro modo, sem uma gesto democrtica, a concretizao da reforma urbana ficaria cada vez mais distante. Assim, diferentemente das outras ocasies, a participao da comunidade esta garantida no processo, tanto na fase de elaborao como de implantao:

Art. 18- Na elaborao e implantao de plano de uso e ocupao do solo e transporte e na gesto dos servios pblicos, o poder municipal dever

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garantir a aprovao pelo legislativo e a participao da Comunidade atravs de suas entidades representativas, utilizando-se de: audincias pblicas, conselhos municipais de urbanismo, conselhos comunitrios e plebiscito ou referendo popular.
Embora no tenha sido aprovado o conjunto das propostas contidas na emenda, os debates e as negociaes giraram em torno das questes apontadas pelo contedo ali expresso. Nesse contexto, a insero do Captulo da Poltica Urbana no texto constitucional se deve a duas razes: a existncia da emenda da reforma urbana e as articulaes feitas pelos integrantes do movimento. Por outro lado, a desmoralizao dos planos urbansticos pode ser constatada no texto proposto pela emenda. Ele no incorporou a proposta de obrigatoriedade do plano municipal. Ela foi mais objetiva, definindo instrumentos urbansticos de controle fundirio e de participao democrtica na gesto urbana (MARICATO, 2000). Tanto, nos meandros das propostas contidas no anteprojeto da lei de desenvolvimento urbano de 83 como no texto do Estatuto da Cidade. No primeiro caso, foi atribuir ao Ministrio Pblico, alm de qualquer interessado, poder requerer do Judicirio a determinao e aplicao direta das normas em questo. E no Estatuto da Cidade, a exigncia da participao da comunidade no processo de elaborao e implantao de plano de uso e ocupao do solo, passando necessariamente pelo legislativo, alm dos dispositivos das audincias pblicas e conselhos, e a implicao da responsabilidade penal e civil as autoridades da administrao pblica quanto omisso no descumprimento dos preceitos relativos aos mecanismos implcitos na gesto democrtica, de modo assemelhado a improbidade administrativa previsto no Estatuto da Cidade.

1.4 A propsito de consideraes sobre o planejamento urbano O Brasil entra no sculo XXI com a configurao mais urbana de toda a sua histria. Porm, no foi assim durante a maior parte dos seus quinhentos anos. Ao contrrio, at a dcada de 50 a populao do campo era predominante, em termos numricos, em relao das cidades. O fenmeno impe uma inverso fantstica

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resultando que, no ano 2000, tem-se cerca de 80% dos habitantes vivendo nas cidades. Hoje essa populao urbana se encontra espalhada por uma vasta rede de centros urbanos de vrios tamanhos por toda a extenso do pas. Alm, evidentemente, de a maioria das metrpoles se localiza principalmente mais prximo da costa leste do territrio brasileiro, de acordo com a ocupao feita pelas exploraes desenvolvidas a partir do litoral adentro. Uma realidade que comea a sofrer alteraes desde o incio da urbanizao, sobretudo com a industrializao. Embora o processo de urbanizao j tenha se iniciado desde os anos 20, a inverso entre o contingente urbano e rural ocorreu nos anos 50.11 Sobretudo, em razo das novas relaes que passaram a ser estabelecidas entre o Estado e a cidade, a partir desse momento. Seja pelo lado da diviso social do trabalho mais perceptvel pela interao entre cidade e campo, seja pelas novas relaes sociais de produo, como tambm pela interface do Estado com o espao urbano propriamente constitudo. Vrias cidades atingem tamanhos enormes com este processo como o caso de So Paulo, que, em menos de 60 anos, passou de uma cidade de relativa significncia no conjunto da rede urbana brasileira, para se transformar na maior aglomerao da Amrica Latina. Entretanto, a partir dos anos 50 inicia-se uma fase na economia do pas consoante s redefinies internacionais impulsionadas pelos pases centrais. Na condio de pas perifrico, ao Brasil reservado desenvolver seu potencial industrial, dando sua parcela de contribuio nesse novo espao de crescimento do capitalismo mundial. 1982). Pelo lado da ocupao do territrio, desenvolveu-se o modelo urbano industrial, com a criao de um mercado unificado por meio de um projeto de interiorizao do pas, de acordo com o qual a construo de Braslia aparece como operao fundamental no curso dessa estratgia (ROLNIK, 1990). O sucesso dessa empreitada resultou num territrio inteiramente interligado, tanto pela expressiva rede de estradas, como pela circulao de mercadorias e meios de comunicao. A
11

Essa conjuntura implica modificaes na ordem

interna

do pas

compreendida pela relao entre o aparelho estatal e a rede urbana (OLIVEIRA,

Ver texto de Francisco Oliveira intitulado O Estado e o Urbano, In Espao e Debates, n.6, 1982.

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disposio atual do pas retrata esta vasta rede de centros urbanos de vrios tamanhos constituda nesse perodo. A anlise dos dados populacionais verificados a partir dos anos 40, conforme o quadro 1, demonstra a inverso entre a populacional rural e a urbana. Com base nos dados obtidos ao longo destas dcadas, projetam-se ndices de populao ainda maiores at 2025.

Quadro 1: Populao Rural e Urbana no Brasil de 1940 a 2025 (em percentagem)

Ano 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2025

Populao Rural 68,8 63,3 55,3 44,1 32,4 26,1 21,0 17,4 14,9 14,1

Populao Urbana 31,2 36,2 44,7 55,9 67,6 73,9 79,0 82,6 85,1 85,9

Fonte: FIBGE, 1940 1980. FIBGE CELADE, 1990 - 2025.

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Apesar de a expanso das cidades ter ocorrido de modo generalizado, o ritmo mais intenso no se deu nas metrpoles, mas nos centros urbanos de cinqenta a cem mil habitantes. Entre outros fatores causais, observou-se o deslocamento das indstrias para a regio metropolitana ou para as cidades do interior, como foi o caso do interior do Estado de So Paulo; as transformaes ocorridas na agricultura verificados na regio sul (oeste do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e norte do Paran), a concentrao da propriedade e a mecanizao, e ao predomnio da produo de gros para exportao como fortes indutores de fluxos migratrios na chamada frente de expanso, com as populaes concentradas nas reas de minerao em plos exportadores e junto a grandes obras de infraestrutura regies Centro Oeste e Norte. por esses marcos que o quadro da rede brasileira de cidades reflete o projeto urbano da ditadura militar como se v nos diversos centros urbanos no pas. Ao mesmo tempo em que significou a produo, em cada cidade, de uma espcie de cidade paralela precria, clandestina, ilegal, infra-equipada -, que se constitui nas favelas e ocupaes subnormais das periferias urbanas do pas (ROLNIK, 1990). Nesse novo perodo, ps 1964, modifica-se, de forma radical, a prtica do planejamento urbano e regional no Brasil, marcado a partir da forte atuao do SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo -, criado em agosto do mesmo ano do golpe. Entre outras atribuies mais ligadas habitao, essa instituio tambm teve o papel de atuar no planejamento urbano, dando diretrizes e prestando assessoria aos municpios. a partir desse momento que se define uma poltica nacional de planejamento urbano, com elaborao de planos feitos a partir de uma metodologia estabelecida por aquele rgo. Os recursos federais destinados aos investimentos urbanos decorrentes desta poltica foram basicamente viabilizados atravs da criao do Banco Nacional da Habitao BNH. Segundo Raquel Rolnik (1990), com o Sistema Financeiro de Habitao SFH - e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPP considervel volume de recursos foi utilizado para financiar esse projeto. Notadamente a partir da centralizao da poupana voluntria e compulsria (Fundo de Garantia por tempo de Servio) em vigor no pas.

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Diante do novo regime, do esvaziamento do legislativo e da desarticulao da sociedade civil, o planejamento foi cada vez mais se tecnificando e isolando da sociedade, enquadrado e limitado pela viso centralizada e tecnocrtica que dominava o sistema de gesto do pas como um todo (ROLNIK, 1990; FELDMAN, 1996). Surgem, nesse meio, os planos tecnocrticos os quais, segundo a arquiteta Ermnia Maricato, resultaram de um saber especializado que vinha de fora do municpio, que ignorava a opinio da populao e, no pouco freqentemente, a dos quadros tcnicos que compunham a prpria administrao municipal. Esse modelo foi dominante durante todo o perodo de vigncia do SERPHAU, rgo responsvel por coordenar nacionalmente a elaborao de Planos de Desenvolvimento Integrado, durante a ditadura militar, de 1966 at a sua extino em 1974 (MARICATO, 1997). Porm, de modo mais preciso, tambm os estudos da professora Sarah Fedldman12 no atribuem conjuntura poltica autoritria a produo da tecnificao no planejamento urbano brasileiro. Mas, segundo a autora, em pleno perodo democrtico que se instalam as bases do planejamento tecnocrtico, que no regime autoritrio ser apenas potencializado (FELDMAN, 1996,). Nesse sentido, o mesmo ocorre com o processo de despolitizao dos problemas urbanos, geralmente identificado a posteriori. Ao longo dos anos 60 e 70, foi se gerando uma periferia autoconstruda e sem infra-estrutura. Esse padro se expandiu ate o final dos anos 70, quando o "milagre brasileiro" entrou em crise, o projeto do governo militar passou a ser mais questionado e se iniciou a transio democrtica. Para Luiz Csar de Queiroz Ribeiro (1996), de acordo com o seu modelo analtico , a partir de 1950, o urbano entra na era do desenvolvimentismo, e passa a ser tratado sob este ponto de vista. Segundo ele: O objetivismo tecnocrtico predomina na formulao da questo urbana, a servio do nacional-desenvolvimentismo. O projeto de constituio da nao desloca-se para o eixo econmico. Essa ideologia consegue, todavia, articular esse projeto
FELDMAN, Sarah. Planejamento e Zoneamento. Tese de doutoramento. USP. So Paulo, 1996. Neste trabalho, Luis Csar de Queiroz Ribeiro procura construir um modelo analtico que permita identificar os principais padres de planejamento urbano historicamente formulados no Brasil e a sua vigncia em determinadas experincias. Por padro, ele entende o conjunto dos princpios que orientam o "diagnstico da realidade urbana", bem como a definio da forma, objeto e objetivos da interveno proposta.
13 12

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com uma pratica de modernizao acelerada baseada na internacionalizao da economia (RIBEIRO, 1996). J a partir do final dos anos 70, esse modelo comea a enfrentar dificuldades. Comea a se delinear uma nova conjuntura terico-poltica, cujos desdobramentos ainda envolvem a nao brasileira no presente. A causa dessa situao seria a modernizao conservadora iniciada com a poltica dos militares ps64. Esse modelo, uma espcie de desenvolvimento baseado nos moldes do fordismo europeu ou americano, propiciaria a parcelas significativas da populao o aumento real dos salrios ou as garantias e suporte oferecido pelo Estado. No entanto, essa modernizao provocou um quadro de tenses sociais significativo no campo da organizao sindical e da mobilizao em trono das condies de vida, causando uma acirrada disputa em torno dos benefcios gerados pela ao do Estado (RIBEIRO, 1996). Ao fim do perodo, todavia, principalmente a partir da emergncia de movimentos sociais na cidade, a dimenso social passa a predominar na tematizao da questo urbana (RIBEIRO, 1996). Conforme analisa Ribeiro, os acontecimentos do final da dcada de 70 motivados pelos movimentos deslocam a temtica urbana para as demandas sociais das cidades. Neste trabalho, o autor ainda discorre sobre outros dois padres relacionados com os objetivos desta pesquisa. O primeiro a reforma urbana modernizadora, que j foi mencionada no primeiro captulo, na qual o tema do planejamento aparece como forma privilegiada de enfrentamento dos problemas sociais, caracterizados como fruto da dependncia do pas. Enquanto o segundo corresponde reforma urbana redistributiva: Esse padro emerge a partir do desenvolvimento de formas de mobilizao em torno da apropriao dos benefcios da urbanizao e da ao do Estado. Sua expresso principal se dar no mbito das discusses em torno da Constituinte, em meados dos anos 80 quando se busca resgatar o carter redistributivo presente na proposta de Reforma Urbana de 1963 (RIBEIRO, 1996).

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O diagnstico apresentado por este padro centrado nas desigualdades e nos direitos sociais. Ele estabelece uma distino entre ganhos lcitos e ilcitos na produo da cidade. A excluso social e poltica das camadas populares configura o eixo do discurso. Esse padro constitudo por meio de associaes de tcnicos, como de sindicatos de arquitetos e engenheiros, entidades de assessoria a movimentos populares, como a Federao dos rgos para Assistncia Social e Educacional FASE -, Associao Nacional do Solo Urbano ANSUR e o Instituto Plis, e entidades representativas de movimentos populares, bem como entidades representativas das alas progressistas da Igreja.14 No entanto, Ribeiro faz algumas ponderaes sobre esse padro: Existe uma contradio na sua proposta [da reforma urbana], marcada pelo "autonomismo" dos movimentos sociais, por um lado, e por uma postulao de uma presena "protetora" do Estado, o que nos levaria a ver neste movimento, de certa maneira, traos do populismo. O campo de atuao desse padro essencialmente o jurdico, colocando-se como eixo produo de novos direitos sociais. Da que o seu ponto culminante tenha sido a luta em torno da Constituio Federal (RIBEIRO, 1996). Entretanto, o que se alega que trazer para o centro da discusso a questo social no deveria ser limitante para as aes nem as repercusses no mbito jurdico. Visto por esse ngulo, a colocao feita pelo autor vai no sentido da necessidade de ampliar a ao ou a representao, que se encontraria fixada nos embates dos trmites legais.

1.4.1

A esfera tcnica e a poltica da atividade de planejamento

A atividade de planejamento urbano tem sido cada vez mais utilizada e difundida nas cidades brasileiras, grandes ou pequenas. Geralmente, a estrutura administrativa comporta essa atividade nos rgos responsveis pela organizao e disciplinamento do espao fsico territorial do municpio. Por outro lado, nota-se que,

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recentemente, novas atribuies relacionadas a gesto tm sido debatidas e encaminhadas por profissionais atuantes nesse campo. O professor Flvio Villaa, no seu trabalho Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil, investigando a trajetria do planejamento urbano das dcadas recentes, relaciona as duas expresses: No Brasil a palavra planejamento associada a urbano mais recente que urbanismo, e sempre teve uma conotao associada ordem, a racionalidade e eficincia, enquanto urbanismo ainda guardava resqucios do "embelezamento" e sempre foi mais associado arquitetura e s artes urbanas (VILLAA, 1995). Nesse particular, os estudos de Maria Cristina Leme em torno da formao do pensamento urbanstico no pas destacam um momento significativo para essas definies: No Brasil, a dcada de 50 um momento de importantes transformaes no campo dos estudos urbanos pela emergncia de novos temas, a introduo de novos mtodos e a participao de profissionais de outras disciplinas que, at aquele momento, no haviam se ocupado da questo urbana (LEME, 1999) Retornando a Villaa, tem-se que, a partir da dcada de 50, desenvolve-se no Brasil um discurso da necessidade de integrao entre os vrios objetivos (e aes para atingi-los) dos planos urbanos. Esse enfoque passou a centrar-se (mas no necessariamente a se restringir) na figura do plano diretor e a receber, na dcada de 1960, o nome de planejamento urbano ou planejamento urbano (ou local) integrado. (VILLAA, 1995). Parece-nos evidente que s podem ser consideradas da esfera do planejamento urbano apenas aquelas aes do Estado sobre o urbano que tenham sido objeto de algum plano, por mais amplo que seja o conceito de plano. (...)

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Esse padro, pelas definies de Ribeiro (1997), corresponde aos integrantes do Frum Nacional de Reforma Urbana, o qual ser discutido no capitulo quatro.

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a expresso Planejamento Urbano serve para designar essas formas especficas de ao ou de discurso do Estado sobre o espao urbano, caracterizada por uma suposta viso geral do conjunto (VILLAA, 1995). Em outra passagem: No Brasil a palavra planejamento associada ao urbano mais recente que urbanismo, e sempre teve uma conotao associada ordem, a racionalidade e eficincia, enquanto urbanismo ainda guardava resqucios do embelezamento e sempre foi mais associado arquitetura e arte urbanas. Essa foi razo pela qual o ensino do urbanismo nasceu no Brasil junto como ensino da arquitetura. Mesmo quando o urbanismo era ensinado nas escolas de engenharia, desenvolveu-se entre os engenheiros arquitetos. (...) o urbanismo no Brasil, como aparentemente em todo o mundo latino, aparece inicialmente associado "arte urbana", "arquitetura das cidades", ao "embelezamento urbano" (VILLAA, 1995). No entanto, segundo o autor, h uma dificuldade de se aprovar a lei do plano diretor por inteiro, ou seja, a histria tem demonstrado que apenas tem se conseguido aprovar as diretrizes gerais, os princpios, ficando para um segundo momento discutir e aprovar como seria a implementao de fato daqueles princpios primeiros. Assim, teoricamente, tem-se aprovado um plano diretor sem consistncia de matria legalmente regulamentada e, portanto, sem condies de aplicao direta. Na dcada de 70, com os planos h uma simplificao do planejamento. A mudana fica por conta dos planos, que deixam de dispor de complexidade e de rebuscamento tcnico e da sofisticao intelectual at ento verificados, para assumirem formato substancialmente mais simples. Elaborados pelos prprios tcnicos municipais, esses novos tipos de plano eram compostos de acordo com objetivos, polticas e diretrizes, dispensando o diagnstico e a grande quantidade de mapas e estatsticas. Por estas razes, Villaa define tais planos com a expresso: plano sem mapa. Na prtica, a cidade continua sem o plano. Por outro lado, alguns autores consideram que a Lei Federal 6766/79, que regula loteamentos, a que mais se aproximou do que se denomina planejamento urbano, pois se trata de uma lei especificamente espacial, com o objetivo de organizao do espao (VILLAA, 1995).

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Ao final do seu trabalho, o autor conclui o plano e o planejamento urbano no chegaram a existir de fato desde que surgiram no Brasil. Por outro lado, reconhece o zoneamento como um dos principais aspectos do planejamento urbano que est sendo aplicado at hoje nas cidades. Nesse sentido ele se exprime: Exceo feita ao zoneamento o nico aspecto do planejamento urbano brasileiro que tem sido vivo e conseqente, embora sabidamente elitista, o planejamento urbano no Brasil tem sido fundamentalmente discurso, cumprindo misso ideolgica de ocultar os problemas das maiorias urbanas e os interesses dominantes na produo do espao urbano (VILLAA, 1995). No entanto, ao se referenciar ao zoneamento como atividade de planejamento traz a tona os aspectos preponderantes da legislao urbanstica. Enquanto os planos demoram para ser elaborados e mexem com a cidade toda, a figura do zoneamento suportada pela legislao urbanstica, feita em curto espao de tempo e no necessariamente precisa abarcar toda a cidade, podendo inclusive incidir em partes especficas da malha urbana. No caso da cidade de So Paulo, o zoneamento enquanto instrumento tcnico j havia sido absorvido pelos engenheiros do Departamento de Urbanismo desde 1955 (FELDMAN, 1996). Quando foi aprovado nesta cidade, em 1972, j era fruto das prticas que vinham sendo construdas sistematicamente ao longo do tempo, desde 1947.15 Por outro lado, a professora Sarah Feldman, alm ao analisar os primeiros marcos do zoneamento difundido no pas tambm recupera aspectos histricos

O estudo de Sarah Feldman compreende o Zoneamento e o Planejamento da cidade de So Paulo entre 1947 e 1972; no entanto, embora tenha se reportado a um exemplo, h de se considerar a importncia desta cidade, tendo em vista o efeito irradiante provocado nas demais localidades do pas. Segundo Sarah Feldman (1996, pg.72), a partir de 1947, inicia um intenso processo de codificao tcnica do zoneamento que realiza deforma experimental no espao urbano. O instrumento se constri, por um lado, atravs de leis que atingem parcelas do territrio urbano como um mosaico de leis parciais e, por outro, atravs da elaborao de propostas de leis abrangentes ao conjunto da cidade, que se colocam como um modelo de organizao global da cidade(...) Entre 1947 e 1957 se constri uma concepo do instrumento consensual entre os funcionrios do Departamento, referenciada nas leis americanas, que so estudadas, analisadas e reproduzidas.

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importantes da legislao urbanstica. Nessa linha, levanta a hiptese que a partir dos anos 40 se consolida uma viso legalista do urbanismo brasileiro. 16 Ao relacionar o plano ao zoneamento, ela identifica que o processo de declnio da importncia do plano como instrumento de interveno no espao urbano, corresponde a ascenso da legislao como instrumento por excelncia de planejamento (FELDMAN, 2001). Nessa linha, corroborando com Villaa nesse aspecto, ela destaca o papel determinante da legislao urbanstica no Brasil por intermdio da legislao referente ao zoneamento, o qual, por isso tem sido um instrumento eficiente de planejamento urbano. E, que, por outro lado, muitas vezes serve a interesses especficos e fragmentados pela cidade. Finalmente, esse ltimo aspecto do planejamento urbano referente legislao urbanstica remete a discusso feita pela segunda parte deste trabalho. No exatamente pela profundidade conceitual do planejamento urbano ou zoneamento, mas pelos aspectos relativos as demandas polticas e tcnicas atomizadas em torno do arcabouo jurdico incrementado tanto pela nova constituio em 1988, como pelo Estatuto da Cidade, discutido no terceiro captulo.

Extrado do texto de Sarah Feldman intitulado: Avanos e limites na historiografia d legislao urbanstica no Brasil baseado na pesquisa legislao urbanstica e Habitao Econmica no Brasil: Nexos com o Movimento Moderno (1960-1964), desenvolvida no depto de arquitetura e Urbanismo EESCUSP.

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Captulo 2

Os Movimentos Urbanos e a emergncia do Movimento Nacional pela Reforma Urbana no Brasil na dcada de 80

Ver mais fcil do que pensar Anhaia Melo

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Introduo Este captulo aborda os Movimentos Sociais Urbanos, com destaque para Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Inicialmente, buscou-se compreender a emergncia dos movimentos urbanos ocorridos no Brasil nos anos 70, considerando as diversidades e particularidades de uma conjuntura marcada pela ditadura militar. A par da resistncia e do anseio pela liberdade, procurou-se compreender o papel histrico destas organizaes rumo ao processo de redemocratizao do pas. Autores como Castells, Maria da Gloria Gohn e Eder Sader, entre outros, foram utilizados como referncias da literatura tcnica cientfica para estudo dos movimentos sociais urbanos. A contribuio destes trabalhos veio no sentido de fornecer parmetros e definies sobre a ocorrncia dos movimentos urbanos, sugerindo reflexes acerca de suas principais causas. A anlise do Movimento Nacional pela Reforma Urbana coube neste captulo com o objetivo de explicitar a sua importncia na construo de um processo democrtico para planejamento urbano. Nesse sentido. Desta forma, procurou-se relacionar o Movimento com a conjuntura poltica estabelecida com a Assemblia Nacional Constituinte, destacando-o como principal proponente e defensor da minuta da emenda da reforma urbana. Para tanto, foram dispostos diferentes atributos no sentido de caracteriz-lo dentro de suas especificidades histricas, orgnicas e polticas. Foram explorados aspectos relacionados ao surgimento, composio, ideologia e identidade, entre outros, procurando melhor compreenso da sua natureza. A nfase tcnica explicitada no discurso defensores da plataforma reformista foi demonstrada, em boa parte, pelo papel cumprido pelas assessorias de profissionais da rea aos movimentos. A exemplo do que foi sintetizado na emenda constitucional, conforme foi visto no primeiro capitulo. Ao final, apresenta-se a dcada de 90 como uma nova fase para o conjunto dos movimentos sociais, da qual a articulao em torno da reforma tambm atingida por outra conjuntura poltica em nvel mundial. Os efeitos da globalizao combinados e a descentralizao do processo constituinte a situao se torna mais complexa, impondo outros horizontes.

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2.1 A conjuntura poltica dos anos 60 e 70 O golpe militar de 1964, a perseguio de 1968 e a dura represso que se abateu sobre todos os que se opuseram efetivamente ao regime militar geraram a priso, na maioria das vezes, seguida por tortura e, no raramente, por morte de vrias lideranas polticas, sindicais e estudantis. Outros, tambm perseguidos pelos organismos de segurana do Estado, tiveram de abandonar clandestinamente o pas, inaugurando um perodo de exlio. Pela segunda vez tivemos um perodo no qual aflorava o ideal democrtico no pas, chamado, ento, de processo de redemocratizao poltica. O primeiro momento foi o intervalo entre 45 e 64 em que pese cassao do registro Partido Comunista em 1947. Para melhor compreenso, o perodo dos governos militares pode ser dividido em trs fases. A primeira ocorre entre 1964 1968 sob o governo do general Castelo Branco e o comeo do governo do general Costa e Silva. No seu incio, foi caracterizado por intensa atividade repressiva seguida de sinais de abrandamento. Na economia, foi um perodo de combate inflao, de forte queda no salrio mnimo e de pequeno crescimento que, somente em 1968 conseguiu retornar os altos ndices registrados na dcada de 50. Predominaram os setores mais liberais das foras armadas, representados pelo general Castelo Branco. Na segunda fase, perodo entre 1968 e 1974, o pas teve a maior intensidade de represso poltica e violncia do regime, do ponto de vista dos direitos civis e polticos. O comando do pas foi reservado ao general Garrastazu Mdici, escolhido presidente aps o impedimento de Costa e Silva. No campo da economia, houve o contraste entre o crescimento econmico e a reduo do salrio mnimo. A terceira fase comea no ano de 1974, com a posse do general Ernesto Geisel e termina em 1985, com a eleio indireta de Tancredo Neves. Inicialmente diante de contradies entre os prprios militares desenvolvem-se iniciativas menos repressoras para a lgica do sistema, encaminhada pelo general Geisel. Esse processo continua com o general Joo Batista de Figueiredo entre 1979 e1985 quando vo sendo revogadas as leis de excesso concomitantemente ao crescimento das foras contrrias ao regime. Do ponto de vista econmico, sob os efeitos da crise do petrleo de 1973, tem-se a reduo dos ndices de crescimento, que, no incio dos anos 80, chegam a ser negativos.

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Os movimentos sociais urbanos se desenvolvem nessa conjuntura e cumprem importante papel, servindo de resistncia e de plos de aglutinao para a contestao poltica. Originrios da prtica da prpria luta, como produto de formas embrionrias de organizao, passaram a ter expresso a partir das reivindicaes ligadas ao mundo do trabalho e a determinados problemas urbanos. Aos poucos, despontaram-se pela capacidade de contrapor e reagir s polticas ditatoriais, sobretudo em funo do arrocho salarial e do crescente aumento de preos dos produtos bsicos no comeo dos anos 70. A atuao se dava principalmente pela presso sobre as instncias governamentais para conseguir melhorias de carter coletivo para o bairro ou para a comunidade. Destaca-se, nesse processo, o movimento contra a carestia, em meados de 74, e o processo de ocupaes em bairros perifricos, sobretudo na cidade de So Paulo. Apesar no estivessem articulados entre si, tinham em comum a resistncia ditadura militar propondo liberdade, democracia e melhores condies de vida. Alm das reivindicaes especficas, havia um objetivo comum bem definido: acabar com a ditadura, construir um novo regime de liberdade com esperana de uma sociedade democrtica. Tambm fizeram parte do contexto adverso desse perodo as revoltas suburbanas ocorridas principalmente nos trens de So Paulo e do Rio de Janeiro. A contestao era por conta da precariedade dos servios de transportes coletivos, sem ainda uma ligao direta com a poltica mais geral ou com os demais movimentos populares. Tais movimentos ficaram caracterizados pela indignao truculenta e espontnea dos trabalhadores usurios desses meios de transporte coletivo, que ousaram desafiar as foras repressivas para protestar contra o que entendiam ferir os direitos de melhores condies de transporte para trabalho. A espontaneidade tambm se deu devido a ausncia de rgos legtimos de reivindicao, num momento em que no se permitia outra maneira de agir (MOISS, 1985). Na parte final dos anos 70, como resultante do acmulo de experincias, outros tipos de movimentos foram ressurgindo ou sendo criados, como o movimento sindical e o estudantil, as associaes profissionais, e as manifestaes de grupos de artistas e intelectuais, entre outros. De 1977 em diante, sobretudo nos anos que precederam a transio para um regime democrtico, houve um aumento notvel na

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intensidade e freqncia das greves17(BOSCHI, 1994). A dcada se encerra com um ambiente poltico tencionado entre as manifestaes da sociedade civil e o regime militar. Logo no incio da redemocratizao em 1985, diante de uma nova situao de postulaes e agentes polticos, surge o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Os seus fundamentos estavam definidos na sua prpria denominao, com o propsito de discutir, articular e elaborar uma proposta global sobre a questo urbana no pas com vistas elaborao da nova constituio.

2.2 Referncias da Literatura Tcnico-cientfica sobre os Movimentos Sociais Urbanos Entre os estudos sobre os movimentos sociais considera-se abordagem clssica aquela feita at os 60 do sculo XX, de acordo com os estudos de Maria da Glria Gohn (1997). Segundo ela, os autores clssicos analisavam os movimentos em termos de ciclos evolutivos em que seu surgimento, crescimento e propagao ocorriam por intermdio de um processo de comunicao que abrangia contatos, rumores, reaes circulares e difuso de idias. As reivindicaes geradas pelas insatisfaes estavam relacionadas apenas a mudanas rpidas e espontneas sem capacidade de influenciar o sistema devido a estas prprias caractersticas, reservando apenas aos partidos polticos, grupos de interesses e lideranas expressivas tais possibilidades.18 Nos estudos contidos em A Questo Urbana, o socilogo espanhol Manuel Castells (1974) analisa em profundidade a natureza e as caractersticas dos movimentos sociais urbanos. Inicialmente define que um movimento social nasce do encontro de uma certa combinao estrutural, que acumula diversas contradies,
Segundo os estudos de Renato Raul Boschi (1990) foram fundamentais as greves de maio de 1978 na indstria automobilstica, as quais contriburam para o desencadear do movimento de profissionais assalariados de classe mdia. A exemplo de uma manifestao de 500 mdicos residentes em So Paulo, em abril de 1977, a partir da qual seguiram-se quatro greves nacionais entre junho de 1978 e maio de 1981, ocasionando a paralisao de grandes hospitais no Rio, So Paulo, Porto Alegre e outras cidades.
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com um certo tipo de organizao. E que, por sua vez, provoca, por parte do sistema urbano, um contra-movimento que no seno a expresso de uma interveno do aparato poltico (integrao-represso que tende a manuteno da ordem). Assim o acmulo de contradies existentes no sistema urbano e nas relaes sociais poderia levar as condies geradoras destas estruturas:

H movimento social urbano quando h correspondncia ente as contradies estruturais fundamentais do sistema urbano e uma linha justa de uma organizao formada a partir da cristalizao de outras prticas. Observando que esta linha justa corresponderia a: (...) a prtica poltica cujo horizonte estrutural corresponde aos objetivos da organizao, a depender dos interesses de classe representados pela organizao numa conjuntura dada (CASTELLS, 1974).
Seria, portanto, resultante de prticas contestatrias e ou reivindicatrias manifestas por agentes urbanos em uma dada realidade. Mas que estaria fundamentalmente alicerada por traos organizativos capazes de orientar, articular e unificar as aes e as prticas. Entre as concluses que Castells apresenta ao final deste trabalho, apresenta a seguinte definio para movimento social urbano:

por movimento social urbano se entende um sistema de prticas que resulta da articulao de uma conjuntura definida, a um tempo, pela insero dos agentes na estrutura urbana e na estrutura social, e de natureza tal, que seu desenvolvimento faria transformaes estruturais no sistema urbano faria uma modificao substancial na correlao de foras e na luta de classes, em ultima instncia no poder do estado (CASTELLS, 1974).

De acordo com Maria da Gloria Gohn, do ponto de vista terico, a anlise da bibliografia geral nas cincias sociais usualmente inclui os movimentos sociais como uma sesso dos estudos scio polticos e tem como denominador analis-los dentro da problemtica da ao coletiva (GONH, 1997).

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Tais anlise. Nos

movimentos anos 70 os

contriburam movimentos

destacamente sociais

para

impor

outras

potencialidades aos parmetros reconhecidamente tradicionais deste campo de urbanos desenvolveram-se quantitativamente e qualitativamente na maioria dos paises da Europa Ocidental e da Amrica do Norte (CASTELLS, 1980). Nesse perodo, segundo Castells, eles cresceram a ponto de alcanar considerveis nveis de visibilidade e reconhecimento social, sendo que tal desprendimento devia-se: (...) ao enraizamento dos movimentos urbanos na evoluo contraditria dos elementos que configuram nossas sociedades em sua relao dialtica: o capital monopolista e suas tendncias crise, expressadas numa crise urbana cada vez mais profunda; s classes sociais e sua luta em defesa dos seus interesses, que se prolonga em luta poltica de classes, e ao Estado e as formas mutantes de representao, de represso e de negociao dos interesses sociais que o constituem (CASTELLS, 1980). Entretanto, neste mesmo estudo o autor procura de modo simples apresentar os limites de tais movimentos urbanos comparando-os com as mobilizaes em torno de reivindicaes salariais. Segundo ele, no seria, neste caso, por decorrncia de ambas as situaes que a explorao seria extinta. Porm, recomendava que as reformas urbanas deveriam ser aprofundadas at a superao da lgica estrutural da cidade capitalista (CASTELLS, 1980). Maria da Gloria Gohn, por sua vez, retrata os movimentos sociais ocorridos nesse perodo no Brasil realando a contribuio dada por eles ao processo de democratizao: No nos resta a menor dvida de que, no plano geral, a principal contribuio dos diferentes tipos de movimentos sociais brasileiros dos ltimos vinte anos foi na reconstruo do processo de democratizao do pas (GONH, 1997). Ao final da sua analise a autora afirma que no h uma teoria nica, assim como no h uma s concepo para o que seja um movimento social, e no h tambm um s tipo de movimento social. Levando em conta que os movimentos so fluidos, fragmentados, perpassados por outros processos sociais (GOHN, 1997). Estas caractersticas podem ser observadas nos movimentos urbanos ocorridos no Brasil, por volta do mesmo perodo j referenciado por Castells.

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2.2.1 Os Movimentos Urbanos no Brasil Os movimentos sociais surgidos no Brasil na dcada de 70 foram gestados a partir das lutas e dos protestos urbanos num contexto bem particular da histria da sociedade brasileira. Durante esta dcada, esses movimentos diferentes caracterizam duas fases distintas e complementares entre si. Inicia-se pelas reivindicaes das comunidades de bairro em torno de questes mais pontuais e menos polticas que as da segunda fase. Estas assumiram uma postura mais politizada e abrangente sobre a situao poltica na qual estavam inseridos. Tambm foi nesse momento que foram fundamentais para, mais tarde, estabelecer a transio democrtica. Por estas e outras razes, os movimentos urbanos tornaram-se relevantes para a anlise dos processos histricos da poltica urbana brasileira. No ambiente da represso poltica, esses movimentos foram os responsveis pelas reivindicaes locais ligadas ao cotidiano da vida urbana, motivadas pela insatisfao em face do arrocho salarial e das precrias condies de vida dos trabalhadores no perodo. Ao se referir ao surgimento dos movimentos sociais nesse perodo, Eder Sader procura identificar possveis particularidades, as quais estariam presentes desde o primeiro momento em que apareceram. Nesse sentido, o autor tece as seguintes consideraes: O que talvez seja um elemento significativo, que diferencia os movimentos sociais da dcada de 70, que eles no emergiram fragmentados, mas ainda se reproduziram enquanto formas singulares de expresso. Ou seja, embora tenham inclusive desenvolvido mecanismo de coordenao, articulao, unidade, eles se mantiveram como formas autnomas de expresso de diferentes coletividades, no redutveis a alguma forma superior e sintetizadora (SADER, 1988). A busca pelas matrizes geradoras dos movimentos sociais ocorridos na dcada de 70 no Brasil tambm gerou anlises em torno da fragmentao, da diversidade e da heterogeneidade social expressa por eles. O aspecto fragmentrio correspondia existncia isolada, que, desde o surgimento, esteve vinculada diversidade das prprias condies sob as quais eles emergiram (Singer, 1980). A heterogeneidade social existente na sociedade neste momento contribuiu com esse processo na medida em que propiciou diversas formas de manifestaes de operrios industriais, de posseiros, de assalariados agrcolas, de consumidores contra a carestia, de grupos

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mobilizados em torno do nacionalismo etc. (SADER, 1988). Entretanto, a identificao da pluralidade existente dentro e fora dos movimentos observados por diversas anlises desse perodo, serviu apenas para indicar as diversas formas de expresso sem caracterizar qualquer segmentao de classes ou camadas sociais. No obstante, de acordo com a anlise de Moises (1985), a ocorrncia dos movimentos urbanos no caso brasileiro se d de duas formas mais conhecidas. A primeira, atravs da ao organizada de amplos setores das classes populares, das quais as associaes ou sociedades de amigos de bairros seriam exemplares. A ao direta levada a efeito pela emergncia de um protesto repentino e inesperado constituiria a segunda forma. Neste caso, os movimentos estariam relacionados deteriorao de um setor de servios pblicos de consumo coletivo diretamente ligados s condies urbanas de reproduo da fora de trabalho. Os exemplos mais conhecidos so os quebra-quebras de trens suburbanos e nibus, como os de 1947, 1959 e entre 1974 e 1976, entre outros. Os movimentos sociais urbanos, de um modo geral, eram constitudos por associaes que aglutinavam desde favelados ou moradores de loteamentos clandestinos at um contingente vasto e variado de camadas populares. Congregados em torno de entidades de bairro, parquias ou outras formas de defesa reclamavam por melhores condies de habitao, transporte, sade ou saneamento (KOWARICK, 1993). Tiveram de construir suas identidades enquanto sujeitos polticos precisamente porque elas eram ignoradas nos cenrios pblicos institudos. Esses movimentos sociais foram encarados como de modalidades particulares de elaborao das experincias vividas pelos trabalhadores. Referindo-se a essa nova configurao das classes populares no cenrio pblico, Sader se reporta aos novos atores surgidos: Assim, em nosso caso, na emergncia dos novos atores sociais, das novas configuraes e identidades dos trabalhadores no cenrio pblico, no que parece o incio de um outro perodo na histria social de nosso pas, nos deparamos com o nascimento de formas discursivas que tematizam de um modo novo os elementos que compem as condies de existncia desses setores sociais (SADER, 1988).

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Os movimentos urbanos gerados no curso da dcada de 70 foram vistos, ento, pelas suas linguagens, pelos lugares onde se manifestavam, pelos valores que possuam, como indicadores da emergncia de novas identidades coletivas. Por outro lado, o autoritarismo tambm teve de procurar novas frmulas de legitimao diante dos descontentamentos generalizados entre as massas populares urbanas. Isso pode ser observado no trabalho de Jos lvaro Moiss e Verena Martinez-Alier sobre as revoltas dos suburbanos, ocorridas com maior intensidades entre 1974 e 1976. Segundo eles: Na impossibilidade de oferecer qualquer soluo mobilizatria, (o governo) lanaria mo do expediente de fazer revivescer, em pleno local, a velha tcnica do clientelismo poltico. Qualquer soluo que fosse encontrada supunha incluir, na relao elites-massas, algum tipo de barganha que, mesmo que s nas aparncias refizessem de alguma maneira, a ligao entre a massa (MOISS, 1985). De acordo com os autores, um exemplo concreto dessa poltica pode ser encontrado nas Administraes Regionais de So Paulo, que, em colaborao com alguns vereadores, ensaiaram aes para dar respostas s demandas localizadas dos movimentos. Desse modo desempenhariam o papel de intermedirios entre as reivindicaes populares e o Estado apontando medidas conciliatrias. Naturalmente, o poder de barganha dos aparatos estatais se baseava em sua capacidade (teoricamente ilimitada) de atender as populaes, o que de fato no aconteceu (MOISS,1985). Entretanto, observam os autores: Cabe observar que nem o populismo participacionista dos anos 50 e do incio dos 60, nem o autoritarismo ps-64 poderiam resolver os problemas urbanos, pois qualquer soluo implicava transformaes econmicas, sociais e polticas de profundidade, que no estavam em seu horizonte (MOISS, 1985). De fato, o que parece salutar nestas reflexes a identificao das novas possibilidades surgidas diante da realidade social vivida naquele momento pelas populaes urbanas. Alm de que, nesse processo, os movimentos urbanos cumpriram um papel importante de preparar as condies para uma nova conjuntura de melhores condies de vida para os moradores da cidade. No entanto, convm ressaltar que esses movimentos sociais no substituem os partidos e nem podem cancelar as formas de representao poltica. Inclusive foi em funo da atuao deles e o Estado

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que as instituies tradicionais como os partidos, sindicatos, associaes profissionais e entidades civis foram reestruturadas. No entanto, aqueles eram anos em que o obstculo primeiro era ainda uma represso arbitrria, e que sempre poderia sufocar no nascedouro de qualquer movimentao das classes populares. Foi o que aconteceu. Em 1974 ocorrem vrias prises de militantes operrios na periferia sul. Neste ano preso Aurlio Peres, membro da Pastoral Operria e marido de Conceio, uma das figuras centrais do Clubes das Mes (SADER, 1988). Porm, cabe registrar esta passagem para se ater s condies existentes para as mobilizaes polticas tradicionais, a exemplo das prises de vereadores e deputados que atuavam em defesa do movimento popular. De outro modo, a espontaneidade dos movimentos urbanos revelaram o lado autntico e sensvel da sociedade descontente, situaes mais adversas. A segunda fase foi marcada pelo impacto dos movimentos sociais em 1978, como fruto da experincia anterior, que de algum modo acumulou e reproduziu foras sociais. Nesse momento, esses movimentos foram se fortalecendo e se tornando mais politizados, reunindo condies e aos poucos ampliando a mobilizao para outras reas de atuao. Um certo vigor novo de desaglutinao, que no se restringe aos estudantes, artistas, intelectuais ou grupos profissionais, mas que engloba camadas sociais mais amplas e significativas amplia as potencialidades dos movimentos sociais. Segundo Lcio Kowarick (1993), aprofunda-se uma conscincia sobre os problemas do trabalho e da cidade que parece recusar os estilos de lutas que predominaram at ento. De um lado, expressava-se pelo esforo de se desprender das aparelhagens institucionais do Estado, procurando sedimentar sindicatos, partidos ou outras modalidades organizativas, de modo a se desatrelar das amarras do poder instauradas com o golpe de 1964. E, de outro, pelo descrdito dos vrios tipos de cooptao que marcou o perodo populista, originado na descrena de um processo de participao que pudesse reverter o quadro e impor outros caminhos, como j foi observado por Moiss (1985) anteriormente. Tal populismo trabalhava para continuar impondo intensa manipulao s camadas populares para as quais se acenava com alm da capacidade de ocupar o espao poltico nas

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as benesses de um modelo de desenvolvimento que se pretendia redistributivista (KOWARICK, 1993). Nessa conjuntura, alm dos sindicatos e associaes de base popular que constituem os plos vitais de representao e reivindicao, alguns grupos presentes em instituies bsicas para o processo de democratizao, entre os quais o Legislativo e o Judicirio, a imprensa, a universidade e as entidades cientficas e culturais, empenharam-se em criar espaos prprios de atuao. Desse modo, procuraram desenvolver uma ao de iniciativa e controle sobre o Executivo, de defesa dos cidados de denncia e de informao, de aprendizado crtico e debate intelectual de repensar o sentido e significao do conhecimento e da arte, processos fundamentais para dinamizar o exerccio de uma cidadania que havia sido massacrada em muitos dos aspectos essenciais vida individual e coletiva (KOWARICK, 1993). Os movimentos urbanos chegam a atingir uma certa maturidade e comea a ser dissolvido pelo fortalecimento dos novos. Nesse sentido, destaca-se o movimento do custo de vida, que cresceu estimulado pelas pequenas vitrias dos outros movimentos (e tambm, possivelmente, pelo impacto pblico da dimenso do protesto social expresso nas eleies de 1974) e pela capacidade de organizao pela base j existente, alm da importncia dada pela populao reivindicao levantada. nesse movimento que o processo de politizao entre os seus participantes atingiu um patamar que vai alm das questes puramente localizadas. Sinteticamente, Sader relaciona a emergncia e a contribuio que os movimentos urbanos trouxeram para a dcada de 80: Hoje quando a transio poltica do pas se consuma, o que era promessa tornou-se histria. As questes postadas se resolveram de algum modo. Difusas aspiraes de justia social e de democracia, presentes na sociedade, foram recolhidas e elaboradas de outro modo pela Aliana Democrtica que constituiu a chamada "Nova Republica" (SADER, 1988). Deste modo, sobretudo no final dessa segunda fase, os movimentos sociais urbanos constituram-se em elementos fundamentais para o estabelecimento da transio poltica ocorrida entre 1978 e 1985. Atravs de diferentes formas de representao em resposta s demandas polticas de crise econmica e social, expressavam a enorme distncia existente entre os mecanismos polticos institudos e as formas da vida social, acolhendo, nesse meio, as expresses polticas alijadas pelo

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sistema repressor. Nesse sentido, de modo crescente, tambm ajudaram a elucidar a situao de crise do pas medida que foram ampliando a dimenso poltica de suas reivindicaes. Nos anos 80, os movimentos sociais passaram a se articular para transformar suas demandas e reivindicaes em direitos a serem reconhecidos pelo Estado. A experincia acumulada dos movimentos populares nas dcadas anteriores forneceu as bases para que se amadurecessem suas reivindicaes e propostas. Concomitantemente a isso, as organizaes populares de muitas delas ainda caracterizadas como movimento. Essas articulaes se deram tanto no mbito especfico, a exemplo da sade, da habitao, da terra urbana e do transporte, como por meio das federaes responsveis por congregar associaes de moradores. Por esse lado, uma nova cultura vai sendo gestada pelo desatrelamento que vrias dessas organizaes tinham com o Estado, implicando novas formas de organizao e de atuao poltica. Os direitos civis, de expresso, de imprensa e de organizao, estabelecidos antes do regime militar, foram recuperados aps 1985. Nesse sentido, a definio destes novos direitos apontou para a elaborao de uma nova carta constitucional, que passou a ser discutida a partir de 1986, iniciando os trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte. Na agenda dos movimentos sociais, alm das reivindicaes desses direitos ligados plena liberdade de expresso e democracia, evidenciaram-se os direitos relacionados cidade e cidadania. A sociedade, sobretudo os movimentos sociais e as organizaes sindicais, estudantis e de categorias profissionais, se envolveu nesse processo exigindo melhores condies de salrio, trabalho, sade, educao, cultura e lazer. Para Gohn, a participao social foi um item importante na agenda poltica nesse perodo: Nos anos 80 a temtica da participao social era um ponto de pauta na agenda poltica das elites polticas, denotando os dois fenmenos: de um lado a crise de governabilidade das estruturas de poder do Estado, desgastadas e deslegitimadas pelo autoritarismo; de outro a legitimidade das demandas expressas pelos nas esferas municipal, estadual e nacional se consolidaram, partindo para um perodo de institucionalizao

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movimentos sociais novos ou velhos e a conquista de espaos institucionais como interlocutores vlidos (GOHN,1997). Foi no decorrer dos anos 80 que se desenvolveu a transio democrtica entre o fim do governo ditatorial emplacado pelos militares e o surgimento de um regime democrtico. Aos poucos, os movimentos foram se tornando interlocutores privilegiados do Estado, na medida em que este estava se democratizando rumo a novas formas de representao junto sociedade, que at ento convivia com a represso. Passaram a enfrentar desafios de outra magnitude colocados pelas novas formas de relao do Estado com os setores populares organizados. O Movimento Nacional pela Reforma Urbana surgiu nesse perodo, por volta de 1985. Nos anos 90, a agenda dos movimentos se modifica com a vigncia da nova Constituio Federal e com as novas polticas sociais internacionais provocadas pela intensificao dos efeitos da globalizao. Nesse perodo, aquela euforia dos movimentos populares ocorridos na dcada anterior no se deu do mesmo modo. Dois fatores contriburam para essa mudana: o primeiro que foram eleitos, em vrias prefeituras pelo pas, gestes com um perfil considerado progressista, mais identificado com os princpios da reforma urbana; o segundo que em boa parte delas, foram absorvidas lideranas at ento atuantes no movimento para se dedicar aos trabalhos executivos ligados a governos municipais. Aliados a isso, a aplicao de novos dispositivos constitucionais relacionados aos direitos de participao e cidadania motivou a atuao no plano de espaos institucionais a exemplo do que ocorreu com os conselhos municipais.

2.3 O Movimento Nacional pela Reforma Urbana MNRU surgimento e concepo

O Movimento Nacional pela Reforma Urbana surgiu durante os debates da Assemblia Nacional Constituinte durante a dcada de 80. Demandatrio de uma nova proposio poltica sobre a cidade em que dois fatores foram determinantes nesse processo: a proposio tcnica e a fora dos movimentos. Havia uma demanda reivindicatria, que vinha sendo acumulada desde os meados de 80, por parte dos movimentos sociais urbanos em face da crise urbana presente nas cidades, como se viu no primeiro captulo, e uma outra, fundamentada pela abordagem tcnica e conceitual

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sobre a funo social da cidade. Houve, portanto, o encontro de demandas objetivas com condies favorveis na conjuntura poltica que propiciou o surgimento desse Movimento. O final da dcada de 70 e o incio da dcada de 80 foram marcados por duas situaes: por um lado, apontava-se para um certo desgaste do regime militar e, por outro lado, um fortalecimento do movimento popular no sentido de derrubar o regime e restabelecer a democracia. Diante dessa situao poltica, o governo militar comea a emitir sinais de que a abertura teria que ser feita devido ao iminente risco de descontrole total da situao. Os movimentos sociais, que, desde a segunda metade da dcada de 70, vinham se reorganizando, ganharam fora, resultando na reestruturao e criao de entidades sindicais e populares como sindicatos de base operria, entidades estudantis e outros segmentos como os profissionais liberais e intelectuais. As mobilizaes surgem nesse contexto com as greves que passaram a se alastrar por varias outras categorias. Do mesmo modo, o movimento custo de vida e os protestos pblicos nas periferias clamavam por melhores condies de trabalho. O dficit habitacional, aliado s precrias condies de moradia das periferias vm a tona, so traduzidos em protestos nos bairros e chegam s formas mais contundentes as invases de terra (TAVARES, 1988). O primeiro congresso contra a carestia foi realizado ainda no final da dcada de 70, na faculdade de direito do Largo So Francisco da USP, na cidade de So Paulo. Segundo as participantes desse evento, as arquitetas Valeska Peres Pinto e Maria Tavares,19 este evento teve a participao de diferentes setores como lideranas de associaes de bairros, sindicalistas, estudantes e professores entre outros. Foram abordadas questes por temticas como transportes, habitao, sade, educao e a falta de creches este ltimo constituiu-se num movimento que buscou permitir que a mulher pudesse se inserir no mercado de trabalho -. Ao final, abordou-se o tema urbano, embora de forma segmentada. Segundo as arquitetas que na poca atuavam junto aos movimentos populares, esse evento pode ser considerado um dos marcos embrionrios para a retomada da reforma urbana nos ano 80.
No 10 encontro anual da ANPOCS, a articulao da reforma urbana apareceu num trabalho apresentado pelo professor Nabil Bonduki. Ao tratar sobre dilemas e perspectivas dos programas alternativos de habitao popular, o autor discorreu sobre a necessidade da alterao do direito de propriedade da terra urbana como uma exigncia atual da sociedade naquele momento. Para tanto, seria fundamental criar instrumentos para facilitar o acesso terra pelos setores populares e munir o Poder Pblico de meios que garantissem a expropriao das terras urbanas ociosas. Tais medidas implicariam a articulao de uma reforma urbana cuja formulao integral exigiria um amplo debate entre todos os setores interessados na

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Entrevista concedida para esta pesquisa.

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transformao da atual ordem urbana, cujo cenrio final de discusso seria a Constituinte.20 A reforma urbana como expresso de poltica urbana tambm foi reconhecida no mbito da realizao 1 Encontro Nacional em Defesa da Moradia, em 1987.21 Entre outros documentos em discusso, destaca-se o texto elaborado por um integrante da Associao de Muturios em Luta Comunitria, onde se propunham vrias medidas a serem tomadas. Entre elas, nas medidas contra a especulao imobiliria, dispunha-se que seria necessrio: - reforma urbana com taxao rigorosa dos terrenos e imveis ociosos; - legalizao dos loteamentos clandestinos, com garantia de manuteno das comunidades j assentadas; - desapropriao sumria dos terrenos de "vazios urbanos"com base nos valores declarados para efeito de IPTU e formao de estoques de terra para utilizao em projetos comunitrios; - usucapio simplificado para regularizao de terrenos onde se situam favelas ou comunidades do gnero, prevendo-se a adoo deste instituto em nome coletivo, atravs de associaes comunitrias livremente organizadas; legislao de uso do solo que preveja dispositivos de preservao

obrigatria de mananciais. Observa-se, neste caso, que no s a expresso reforma urbana aparece contextualizada na formulao de novas polticas urbanas como j vem acompanhada de uma srie de formulaes perpassadas pelo PL 778/83, que iro aparecer, mais tarde, na proposta de emenda da reforma urbana como no Estatuto da Cidade.

Extrado do documento Programas Alternativos de Habitao Popular: dilemas e perspectivas apresentado pelo professor Nabil Bonduki, no grupo de trabalho (GT) de Estudos Urbanos: Representaes e Polticas Pblicas do 10 Encontro Anual da ANPOCS, em 1986. 21 Extrado do documento apresentado para discusso no 1 Encontro Nacional em Defesa da Moradia. RAMOS, J.A.B. O sistema financeiro da habitao crtica de uma poltica anti-social. Associao de muturios em luta comunitria, na cidade de Salvador, em 1987.

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Em maio de 1986, sob o ttulo contribuio das entidades populares ao debate nacional sobre a reformulao do sistema financeiro da habitao, do BNH e do Ministrio de Desenvolvimento Urbano outro grupo de entidades tambm se manifestou publicamente incluindo a reforma urbana entre as prioridades para o debate da Constituinte. Este documento, datado de maio de 1986, foi protagonizado pela Confederao Nacional das Associaes de Moradores CONAM22 - pelo Conselho Coordenador das Associaes de Favelas de So Paulo CORAFASP -, pelo Conselho Coordenador das Sociedades Amigos de Bairros CONSABs - e pelo - Conselho Municipal das Associaes de Moradores de So Paulo CONSABs -. Segundo seus diretores, foi distribudo em vrios fruns naquele ano. Primeiramente, teceram um diagnstico baseado na situao econmica vivida no pas naquele momento, marcado pela crise, o que, de acordo com os seus autores, era fundamental para entender o desenvolvimento das cidades no pas. Num segundo bloco, em meio a treze princpios gerais, destacaram: -garantir que nova Constituio crie as condies mais modernas e democrticas para a legislao ordinria da Reforma Agrria, Reforma Tributria, Reforma Urbana, Lei do Inquilinato, Lei de Desapropriao e da Lei de Uso e Ocupao do Solo.23 Na parte de proposies, alm de tratar da moradia autoconstruda, das favelas, dos cortios e dos conjuntos habitacionais, abordaram a temtica do desenvolvimento urbano. Entre outras propostas, logo no primeiro tpico indicaram a aprovao da Lei Nacional de Desenvolvimento Urbano como um dos instrumentos para promover a Reforma Urbana.24 Para isso propunham, no prprio texto, recuperar as propostas da Lei de Desenvolvimento Urbano de 83.

A CONAM, fundada em janeiro de 1982, formada por Federaes, Unies e Conselhos municipais e estaduais. No seu 3 Congresso realizado em 1986 reuniu cerca de 7500 delegados de todo o pas e priorizou entre vrias propostas a atuao na Assemblia Nacional Constituinte, onde tambm participou, entre outras, da subcomisso da reforma urbana. Elaborou propostas de emenda de iniciativa popular para a coleta das 30 mil assinaturas: uma sobre moradia popular, outra sobre transporte coletivo e outra mais geral sobre a suspenso do pagamento da divida externa. Junto a outras entidades em nvel nacional patrocinou outras duas emendas a do voto proporcional e a de reformulao do papel constitucional das foras armadas. Entre as principais questes abordadas por este movimento destaca-se quatro como fundamentais: a luta pela moradia, pela reforma urbana, pelo transporte coletivo e contra a fome. 23 Na parte final do texto, consta a seguinte nota: as propostas contidas neste documento so a sntese das reivindicaes dos movimentos de moradores com a assessoria tcnica, entre outros, dos seguintes profissionais: Arq. Srgio Luis Ramos, Arq. Rosana H. Miranda, Arq. Vnia Moura Ribeiro, Arq. Teresinha Maria B. Debrassi e a sociloga Conceio A.T. Bongiovani. 24 Idem.

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Nesse contexto ocorre o lanamento do Movimento Nacional pela Constituinte. Em vrias cidades e estados do pas, passaram a ser articuladas plenrias pro-participao popular na Constituinte, abrindo novas possibilidades de visibilidade e ao aos movimentos localizados. Diversos fruns e espaos de debate foram constitudos fazendo surgir bandeiras de luta oriundas dos interesses populares. Para Maria Amlia Silva (1991), neste momento cria-se um novo significado nas relaes entre o campo jurdico-institucional e os movimentos sociais. Por conta de uma nova Assemblia Constituinte, os movimentos passam a vislumbrar o aspecto da legalidade em suas demandas. E, para tanto, novos fatores contribuem com este processo, como a abrangncia nacional, o foco de resistncia ao regime estava em plano nacional do mesmo modo que a constituinte e a unidade de proposio e ao. Considerando-se que o texto constitucional matria unitria, indicava-se que a insero de qualquer medida seria negociada e dependeria da fora social em torno dela. E, finalmente, diante do novo tipo de embate colocado pelo processo constituinte, era necessrio um novo tipo de comportamento para o movimento que passa a trabalhar com interlocutores dentro de um plano de negociao permanente. Na verdade, todos os agentes passaram a ter um novo ambiente de tenso e luta. O movimento social se v dentro de uma nova fase de elaborao, negociao e insero diante da realidade poltica estabelecida. Foi nessa conjuntura que nasceu uma articulao de abrangncia nacional que pretendia implantar novos referenciais para a poltica urbana tendo em vista as desigualdades sociais e territoriais presentes nas cidades. Originariamente, com suas bases assentadas de incio na luta geral contra a carestia quando, em todo o pas, as classes e camadas populares reivindicavam moradia e melhores condies de vida. Inicialmente, mobilizaram-se os setores ligados questo urbana, criando-se o Movimento Popular pela Reforma Urbana, que, posteriormente, passou a ser chamado de Frum Nacional de Reforma Urbana, reunindo uma srie de movimentos e entidades na discusso e politizao da questo urbana. Desta forma, o Movimento pela Reforma Urbana propiciou melhor compreenso dos problemas das cidades e envolveu universidades, pastorais e entidades profissionais.

O Movimento pela Reforma Urbana foi criado por setores da Igreja Catlica de tendncia progressista, lideranas de movimentos urbanos, setores no governamentais, tcnicos de assessoria aos movimentos urbanos e intelectuais, com

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participao significativa de professores da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo USP. Alguns integrantes do Movimento apontam que a principal entidade que deu origem ao Movimento pela Reforma Urbana foi a Associao Nacional do Solo Urbano - ANSUR. A primeira reunio com a finalidade de criar esta entidade se deu na cidade do Rio de Janeiro em 1979, sob iniciativa da Comisso Pastoral da Terra CPT - da CNBB (MARICATO, 2000).
Durante a trajetria do Movimento, vrias entidades de mbito nacional participaram desde o incio ou foram rapidamente envolvidas devido pertinncia de suas proposituras, como se pode destacar: Federao Nacional dos Arquitetos FNA, Federao Nacional dos Engenheiros FNE, Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional FASE, Articulao nacional do solo urbano ANSUR, Movimento de Defesa do Favelado MDF, Associao dos Muturios, Coordenao Nacional dos Muturios, Instituto dos Arquitetos do Brasil IAB e Federao das Associaes de Moradores do Rio de Janeiro FAMERJ, entre outras.

2.4 Demandas e Reivindicaes Pr-Movimento Esse movimento trabalhou em torno de uma plataforma nica de propostas, que colocava a temtica da cidade no centro do debate dos problemas urbanos. A questo urbana pautou-se em torno da produo e da apropriao do espao urbano, em que a demanda, para ser contemplada era necessrio que se impusesse as limitaes ao direito de propriedade, principal impasse para a viabilizao de uma cidade mais igualitria e democrtica. Isto, no entanto no se verificou plenamente, tendo em vista, o protelamento da sua aplicao que deveria ser regulamentada por lei especifica e fisicamente definida no plano diretor, reservando a este ltimo papel fundamental na nova constituio. Em termos das demandas gerais, a partir da luta pela derrubada da ditadura militar, uma srie de direitos precisava ser retomada. A luta por uma nova Constituio apontava para um caminho em que a questo legal estava objetivamente colocada. O Movimento, portanto, incorporou a demanda de uma articulao de interveno propositiva no processo constitucional. Observa-se que a poltica urbana, at aquele momento, ainda no havia pautado nenhuma Constituio Federal em toda a histria constitucional brasileira. Esse fato d relevncia ao Movimento pela Reforma Urbana e sua plataforma poltica, que assumiram uma misso pioneira em termos de matria constitucional brasileira. Outro aspecto relevante do Movimento pela Reforma Urbana a questo da legalidade, ou melhor, da disputa ensejada no campo jurdico. Esse aspecto esteve presente e toma considervel importncia na vida do Movimento pela Reforma Urbana desde o seu surgimento at a aprovao da Lei Federal do Estatuto da Cidade.

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Existem controvrsias e debates sobre esse vis na conduo do Movimento. Alguns autores consideram que o Movimento pela Reforma Urbana privilegiou demais esse aspecto, deixando a pauta do movimento popular em funo dessa demanda normativa. H opinies que chegam a identificar esse caminho como uma das principais razes para a desmobilizao que o Movimento sofreu aps a promulgao da Nova Constituio conforme, afirma Maricato:
No entanto, ele [O Movimento] cometeu o equvoco de centrar o eixo de sua atuao em propostas formais legislativas, como se a principal causa da excluso social urbana decorresse da ausncia de novas leis ou novos instrumentos urbansticos para controlar o mercado, quando grande parte da populao est e continuar fora do mercado ou sem outras alternativas legais e modernas - isto , sem segurana e sem um padro mnimo de qualidade (MARICATO, 2000).

A dcada de 80 trouxe uma nova realidade para os movimentos, sobretudo aqueles firmados nos meandros da resistncia ditadura. Antes, a luta era pela resistncia opresso do regime e pela sobrevivncia diante da crise econmica do final da dcada de 70, quando se formaram os movimentos grevistas e reivindicatrios que impunham a bandeira contra a misria, a fome e o arrocho salarial. Nessa nova realidade, outras demandas foram surgindo forjando novos movimentos e novos enfoques para o movimento popular. Se o processo poltico j apontava para o fim da ditadura, qual seria o prximo passo? A questo da garantia dos direitos se impunha naquele momento, o que antes era garantido somente diante do fato, passa a ser vislumbrado pelo direito. O aspecto da legalidade trouxe uma nova concretude s aes polticas. Essa transformao, mesmo que preservando princpios e propsitos mais estratgicos dos movimentos sociais foi obrigada a se adaptar nova realidade que eles prprios lutaram para conquistar. E, no bojo do movimento, muitos embates foram travados a fim de decidir qual o melhor caminho a seguir para continuar as transformaes em curso.
O Movimento se caracterizou por uma articulao que foi, aos poucos, sendo ampliada com a adeso de mais entidades em torno de uma plataforma unificada de proposies. Seguiu-se a anlise caracterizando as relaes e articulaes do Movimento em dois planos complementares: um interno e um outro externo.

2.4.1 Caracterizao Aspectos Internos e Externos

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O principal fator articulador interno se deu com a aproximao entre o movimento popular e os setores tcnicos envolvidos na questo urbana. Logo, deixou de ser uma proximidade para se transformar numa juno de propsitos definidos sobre pontos comuns de interveno poltica. Assim, essa aproximao-juno, aos poucos, foi tomando corpo e dando densidade s proposies sobre os problemas da cidade, legitimamente defendida pelos movimentos. Um outro fator demandatrio que contribuiu para essa articulao foi convocao da Assemblia Nacional Constituinte. O fato de se ter pela frente um processo de discusso e efetivao de uma nova ordem constitucional foi visto como uma necessidade de unificao de ao com vistas a implementar, pela primeira vez, a questo urbana na ordem constitucional. A elaborao da plataforma foi um produto importante desta articulao interna, pois abriu novas possibilidades de ao para o outro nvel de articulao: o nvel externo. Entretanto, o principal fator da articulao externo do movimento foi a divulgao e a ampliao da plataforma construda pelo Movimento pela Reforma Urbana a partir das proposies defendidas pelos diversos movimentos envolvidos. Em que pese a importncia dos setores tcnicos, observa-se que no conjunto das aes do Movimento este segmento prevaleceu como principal interlocutor do Movimento. O domnio do conhecimento tcnico fez sobressair esse segmento nas discusses pautadas no processo constituinte, sobretudo mais ao final do processo. Este aspecto trouxe novas dificuldades para o movimento a ponto de haver pouca participao expressivamente popular no perodo de debates das emendas no Congresso Nacional. Mais adiante voltaremos a debater esse assunto analisando a atuao do Movimento na dcada de 90.

2.4.1.1 A Ideologia A ideologia de um movimento corresponde ao conjunto de crenas, valores e idias que fundamentam suas reivindicaes (GOHN, 1997). Nesse sentido, o Movimento pela Reforma Urbana teve forte componente ideolgico. O ponto de partida de sua anlise crtica, bem como, suas proposies, foram calcados na realidade urbana, no intuito de politizar o debate com a apresentao de novos paradigmas conceituais e metodolgicos sobre a questo. Ao mesmo tempo em que retrata esse diagnstico catico, denuncia a desigualdade social e territorial presente nas cidades.

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Reforma urbana, tal como aparece em um de seus primeiros documentos entendida enquanto uma nova tica social que assume, como valor bsico, a politizao da questo urbana atravs da crtica e denncia do quadro de desigualdade social que marca o espao urbano das cidades do pas (AMELIA SILVA, 1991). O objetivo, portanto, era politizar a questo urbana pela denncia e pela crtica da desigualdade espacial a partir da negao da no-cidade, da cidade paralela, clandestina ou espoliada (KOVARICK, 1997). Esse aspecto explicita em que sentido est presente a crena do movimento ao pretender a possibilidade de transformao da realidade denunciada. Desse modo, acredita-se que possvel existir um outro tipo de relao social na cidade em que a condio de igualdade prevalea.

Segundo Maria Amlia Silva, na afirmao da necessidade de justia social para as cidades que se ancora a bandeira da Reforma Urbana. O aspecto ideolgico, portanto, vai alm da denncia e da crtica ao tratar de justia social, chamando ateno para a importncia de se reverter esse quadro (AMELIA SILVA,1991)
Em sntese, pode-se recorrer seguinte frase de Franklin Coelho: 25 a partir da compreenso da lgica social e espacial de dominao na cidade, da necessidade de unificao das lutas urbanas, e da construo da identidade enquanto cidado e seu direito vida na cidade que se retomou a luta pela reforma urbana.

COELHO, Franklin Dias. A Reforma Urbana e a armadilha dos Planos Diretores.In: Gesto Democrtica da Cidade. Centro de Defesa dos Direitos Humanos, Petrpolis, RJ, 1989. Apud Ana Amlia Silva, 1991.

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Assim, aps a denncia e a crtica, se apresenta a construo de novos (ou velhos) referenciais para o ordenamento das cidades. A possibilidade de se chegar igualdade de condies numa cidade democratizada ser vivel a medida em que ocorram rupturas significativas na dinmica estabelecida, onde uns poucos tm muito, e outros muitos tm muito pouco ou no tm nada. Outros ainda mais ganham em cima destes que continuam sem nada. Dessa forma, a bandeira da reforma urbana implica mesmo uma perspectiva e um imaginrio de ruptura ampla da segregao scio-espacial. Portanto, a justia social ser realidade a medida em que forem construdas as condies para que a necessidade se transforme em possibilidade e ao cotidianas na construo de cidades mais democrticas. Todo esse contedo ideolgico apresentado at aqui foi sistematizado na chamada plataforma da reforma urbana. Alm de conter estes princpios tambm serviu para articular e unificar o movimento como foi analisado no primeiro capitulo.

2.4.1.2 Identidade A identidade do Movimento Nacional pela Reforma Urbana foi de carter frentista com metas e propsitos bem definidos em escala nacional. Era composto por vrias entidades no se caracterizando, ele em si, como uma nova entidade. Era um espao de articulao entre organizaes de nvel nacional vinculadas, de algum modo, questo urbana. Afinal, era uma espcie de frum de articulaes mltiplas com o objetivo de unificar vrios movimentos em torno de uma plataforma nica de proposies, tendo como centro a cidade. Quanto ao seu contedo, tal identidade foi marcada pela apresentao de uma nova abordagem para o debate da questo urbana, relacionada com o propsito de interferir no processo de elaborao da nova constituio para o pas, que naquele momento pautava por liberdade e garantia de direitos. Assim, o Movimento foi se ampliando, conseguindo se desenvolver e tomar corpo conforme se aproximava o processo constituinte, com a apresentao de uma nova abordagem para o tema urbano. No entanto, existem crticas sobre a representatividade popular desse Movimento, onde se afirma que poderia ter sido mais exitoso se tivesse exercido presso poltica de forma ininterrupta e mantido as articulaes, durante todo o processo da Constituinte. A observao vem no sentido de que faltou fora em momentos importantes de discusso nas comisses temticas do processo (MARICATO,2000). O plano das articulaes externo constituiu-se na principal condio de existncia para o Movimento Nacional pela Reforma Urbana. A prpria natureza do movimento caracterizado pela articulao interna de vrias organizaes e a demanda poltica sustentada na dimenso nacional colaboraram para isso. Seja nas interfaces com os outros movimentos sociais, com os sindicatos, com os partidos polticos e

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parlamentares, seja durante as negociaes em torno da proposta da reforma urbana, a capacidade de articulao e negociao tem sido uma constante na sua trajetria. As articulaes ocorridas na Assemblia Nacional Constituinte foram o grande teste para o movimento nesse plano de articulaes. Sem dvida, o resultado compreendido pela insero do Capitulo da poltica urbana a partir da emenda da reforma urbana registra o mrito obtido nesse aspecto. Por outro lado, vrias crticas foram feitas a esse movimento, principalmente aps a promulgao da Constituio. No geral, elas tendem a reduzir a importncia do movimento, reconhecendo seus mritos apenas pelo que foi incorporado Constituio. Nessa mesma linha, observa-se que os movimentos populares tm tido uma atuao muito fragmentada, em funo de carncias imediatas. Suas aes podem ter repercusso mais ampla, se apropriadamente canalizadas para mudanas estruturais atravs de instncias representativas de unificao. Estas instncias so as organizaes da sociedade civil com maior potencial para se transformarem em referncias da Reforma Urbana (CARVALHO PINTO, 1993). 2.4.1.3 As Assessorias Tcnicas aos Movimentos Nos anos 80, em torno dos movimentos populares, surgem as assessorias tcnicas. A princpio, o trabalho da assessoria s organizaes populares foi feito com a colaborao dos chamados assessores pessoas que, por sua formao educacional, por sua militncia poltica, por sua experincia so importantes, nos encaminhamentos tcnicos e polticos. Esse trabalho foi se modificando com a mudana da conjuntura poltica e com a maior organizao poltica dos trabalhadores em diversos segmentos. No entanto, essa modificao levou algumas dessas assessorias a reivindicarem espaos prprios, a ponto de defenderem publicamente suas opinies em relao s questes sociais e polticas, independentemente da entidade vinculada. Apesar da opinio consensual entre os movimentos sobre a importncia que tais atividades auxiliares assumiram e tem assumido atualmente, ainda um tema polmico. As assessorias passaram a integrar as questes mais tcnicas demandas nas formulaes populares para as polticas publicas. Os temas, como a reforma urbana, a participao popular, a descentralizao da gesto municipal, a ordem jurdica, cooperativismo,foram exemplos de temticas aprofundadas no processo. Tanto pelas assessorias como pelos movimentos populares. Com isso as entidades avanaram no seu papel de formuladoras da proposta alternativa e apareceram como sujeito prprio, com propostas prprias para o processo poltico institucional. De acordo as lideranas dos movimentos, a assessoria deveria capacitar os dirigentes para que eles mesmos pudessem dirigir o movimento. Segundo eles, o receio das assessorias existe quando passam a contribuir com o movimento interferindo nas decises das entidades. De outro modo, deveria assessorar quem trabalha no movimento, para capacitar de fato os seus integrantes sem disputar os caminhos polticos do movimento.

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O Movimento Nacional pela Reforma Urbana 80 tambm foi auxiliado e muito por essa atividade. Alis, o contedo da plataforma e a transformao em emenda, bem como a defesa e argumentao em torno das justificativas tcnicas foram decorrentes de conhecimento tcnico caracterstico das assessorias tcnicas. Tanto que vrias lideranas ligadas a esse movimento, inclusive componente da sua direo, desenvolveram algum tipo de assessoria a algum movimento. A exemplo de trabalhos desenvolvidos pela FASE26 no Rio de Janeiro e o Instituto PLIS em So Paulo, entre outras. Outros direitos tambm foram contemplados pela nova carta magna, como fruto das mobilizaes exercidas pelos movimentos sociais na Assemblia Nacional Constituinte. Na verdade, o contedo expresso pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana no se resumiu ao disposto no capitulo da poltica urbana, mas tambm contribuiu para a insero de outros artigos advindos de outras demandas populares. Todavia, o quinto captulo, a seguir, perfaz a abordagem destes enfoques relativos a nova constituio de 1988 e as dimenses da legislao com este ordenamento jurdico.

2.5 Uma nova agenda para os movimentos sociais nos anos 90 Aps a promulgao da nova Constituio os movimentos sociais entram num outra fase de articulao e mobilizao. Diferentemente da dcada de 80, os anos 90 trouxeram uma outra realidade para os vrios movimentos em que outras demandas passaram a compor outros elementos na agenda do movimento.
Para Nelson Saule Junior27, representante integrante do Frum de Reforma Urbana, esse perodo no foi diferente somente para a reforma urbana mas para o conjunto dos movimentos sociais. Segundo ele, no caso do Movimento, foi dado continuidade s articulaes pela reforma urbana, tendo em vista que em razo das constituintes estaduais e das leis orgnicas municipais, o centro dos embates foi transferido para os estados e municpios. Anteriormente, durante a as mobilizaes sociais tiveram um grande feito na campanha pelas eleies diretas reunindo centenas de milhares de pessoas em alguns comcios polticos e depois teve o auge desse processo com o processo da Assemblia Nacional Constituinte. Com a constituio federal aprovada, o movimento

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A FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional, sediada no Rio de Janeiro, possua no incio dos anos 90 uma rede com mais de 17 agncias espalhadas pelo pas. Dentre essas, oito desenvolviam programas e produziam publicaes, documentao e comunicao para assessorar os movimentos populares urbanos. Atualmente a secretaria do Frum Nacional pela Reforma Urbana est sob a responsabilidade desta Instituio. 27 Entrevista concedida para esta pesquisa em janeiro de 2003.

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acabou se descentralizando pelas regies e pelos estados. Em alguns estados foram apresentadas emendas populares contemplando as propostas da reforma urbana, inclusive com proposies que no haviam sido incorporadas Constituio Federal, como por exemplo na Bahia, Rio Grandes do Sul, Rio de Janeiro e Pernambuco. Porm, foi no mbito das leis orgnicas que a reforma foi mais contemplada, sobretudo no que diz a aos fundamentos da gesto democrtica. Neste momento, logo aps a promulgao da nova constituio, o

Movimento Nacional pela Reforma Urbana elaborou uma carta de princpios para se elaborar o plano diretor e distribuiu para todo o pas. No entanto, neste tpico, os avanos no sentido da reforma urbana ficaram mais fragmentados, a exemplos mais substanciais nas cidades de Natal e Recife, entre outras, no Nordeste, e em alguns pontos em Porto Alegre. Em So Paulo e no Rio de Janeiro, praticamente nada foi incorporado s leis orgnicas nesse sentido. Convm destacar que um grande nmero de administraes populares e progressistas terem sido eleitas nesse perodo absorveu lideranas geradas pelos movimentos, refletindo na divulgao da das propostas da reforma urbana em mbito local ou regional. Houve com isso, houve um fortalecimento das regionais, que crescentemente fez diminuir as demandas do movimento, caracterizado ainda pela dinmica centralizada que o Movimento Nacional pela Reforma Urbana havia desempenhado anteriormente. Saule explica que a articulao em torno da reforma urbana, num primeiro momento se deu em torno de um Movimento, o qual tambm teve de se adaptar organicamente mudando inclusive sua denominao de Movimento Nacional pela Reforma Urbana para Frum Nacional de Reforma Urbana ou somente Frum de Reforma Urbana. A reformulao decorreu ainda da necessidade do movimento se preparar e corresponder ao processo institucional, que saiu fortalecido com a nova constituio federal. E outras razes foram levantadas como a necessidade de se viabilizar recursos para as viagens e acompanhamento das regies. Os fruns regionais que ainda se articularam em torno das constituintes estaduais, aos poucos deixam de ter

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continuidade. Assim, nesse processo o frum passou a ter mais a cara das entidades28 nacionais e regionais que o compe. Na Rio 92, o Frum lanou o tratado sobre cidades, vilas e provoados. Este material, publicado pela FASE, girou mais em torno do direito a cidade. Segundo Saulo, na Habitat II, realizada em Istambul, o Frum teve uma participao importante, influindo diretamente no documento brasileiro apresentado naquele evento. Entre os pontos contidos nessa linha, foi incorporado no texto o reconhecimento da moradia como um direito fundamental a todo cidado. J a atuao do Frum nos anos de 1998, 1999 e 2000 ficou por conta do acompanhamento da tramitao e discusso do Estatuto da Cidade no Congresso Nacional. Assim, o Frum constituiu-se numa organizao mais ajustada ao plano institucional, funcionando como um agrupamento de entidades nacionais, em sua maioria caracterizadas da mesma forma. Somente as articulaes do Nordeste, dos estados da Paraba e Rio de Janeiro que conseguiram se manter atuantes. Os demais, a exemplo do estado de So Paulo no teve continuidade. Foi detectado que seria providencial uma entidade que se responsabilizasse e centralizasse os materiais e as informaes, mediante rodzio entre as demais. Assim, a partir das atividades da ECO-92 foi criado o Frum Nacional de Reforma Urbana. A secretaria executiva foi iniciada pela FASE do Rio de Janeiro. Seguindo o rodzio, depois foi o Instituto Polis de So Paulo por quatro anos, a ANSUR, e novamente o Plis entre 1999 e 2000, estando atualmente sob a responsabilidade da FASE Rio de Janeiro.

Nota-se que a atuao mais recente do Frum se ocupou em larga escala ao plano poltico-jurdico. Principalmente, junto aos trabalhos relacionados discusso e aprovao do Estatuto da Cidade. Nessa linha, o prximo capitulo faz uma abordagem sobre os direitos consagrados na Constituio de 1988 objetivando aprofundar na dimenso jurdica do direito relativa a funo social propriedade.

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Idem.

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Captulo 3

A Reforma Urbana na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade em 2001

O novo para ns contraditoriamente, a liberdade e a submisso.

Ferreira Goulart

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Introduo Os aspectos relativos poltica urbana, inseridos na Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade aprovado em 200, compreendidos no terceiro captulo, encerram a abordagem temtica deste trabalho. Inicia com uma breve abordagem sobre a evoluo propriedade imobiliria no Brasil, evidenciando a evoluo histrica do conceito da funo social da propriedade. Na mesma linha, ressaltou aspectos relevantes sobre a leitura jurdica do direito de propriedade ao longo do tempo, procurando elucidar entendimentos jurdicos no regime democrtico de direito. No tocante a constituio, observou-se, sobretudo, os novos direitos que foram incorporados a texto aprovado na ocasio. Tendo em vista, inclusive, a presena de interesses conflitantes no processo constituinte, polarizados nos debates da cidade. No sentido de estabelecer relaes entre as proposies da reforma urbana e conceitos dispostos no Estatuto da Cidade foram explicitadas fases processuais da matria no Congresso Nacional e na sociedade. Discorre, portanto, sobre o processo de aprovao desta lei federal, a qual finaliza os trmites de regulamentao do Captulo da Poltica Urbana, aps um longo processo de discusso no Congresso Nacional.

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3.1 O direito e a propriedade imobiliria no Brasil A maneira pela qual so estabelecidas as regras jurdicas relativas questo da propriedade do solo, sua ocupao, suas limitaes, enfim, a forma de tratar a questo da propriedade imobiliria varia no tempo. A depender das condies econmicas, polticas, sociais e de toda a sorte de influncias de cada momento histrico determinado. Esta considerao imprescindvel para auxiliar na compreenso do processo em que est inserido o Movimento pela Reforma Urbana, e nos aspetos tratados neste trabalho. A insero do captulo acerca do tema na redao da Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade, e os regramentos jurdicos recentes so parte de um processo de luta e disputa de interesses dos diversos agentes sociais, diretamente relacionados com a organizao poltica dada. H juristas que fazem a anlise sob este prisma, como o caso do ex-juiz do 1 Tribunal de Alada Civil do Estado de So Paulo, em sua obra, ao tratar da propriedade: O conceito de propriedade, at atingir a concepo moderna de propriedade privada, sofreu inmeras influncias no curso da histria dos vrios povos, desde a antiguidade. A histria da propriedade decorrncia direta da organizao poltica (VENOSA, 2001). O destaque desse aspecto relevante, a fim de compreender que a concepo do direito acerca da propriedade e seu regramento jurdico no so imutveis ou plenamente desenvolvidos. Historicamente considerada, a propriedade tem as primeiras manifestaes conhecidas, antes do direito romano, caracterizada como um fato, segundo o qual, os homens primitivos eram proprietrios apenas das coisas mveis de uso pessoal, cabendo a propriedade imobiliria coletividade, famlia, ou tribo. No existe o sentido de utilizao exclusiva de uma pessoa ou de poder de determinada pessoa. Com o desenvolvimento da sociedade e a modificao das relaes humanas, tornou-se necessrio o estabelecimento de regras que disciplinassem as relaes sociais, a fim de possibilitar a convivncia social. Posteriormente, no direito romano, fonte do direito ptrio, a propriedade era disciplinada segundo as necessidades e segundo as condies da classe dominante

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no Imprio Romano. Assim, somente poderia ser adquirida propriedade imobiliria pelo cidado romano e somente o solo romano era suscetvel de ser objeto de propriedade. Com o declnio do Imprio Romano, estendeu-se o direito da propriedade aos estrangeiros e ampliou-se a suscetibilidade da sua aquisio. Na Idade Mdia, durante o feudalismo, a propriedade imobiliria passa a ser sinnimo de poder. Dentro da rea de propriedade do nobre, este era o soberano: fazia a guerra, declarava a paz, cobrava tributo e era destinatrio da submisso dos camponeses. Cedia o uso da terra para o servo cultiv-la e ficava com praticamente toda a produo; enfim, o proprietrio da rea tinha, junto com ela, o ttulo e o poder quase absoluto inclusive sobre as pessoas que lhe serviam, vinculadas terra. Mais adiante, a Revoluo Francesa marca o processo histrico de profundas transformaes no tratamento jurdico da propriedade, destacando-se o Cdigo Napolenico, que pretendeu democratizar a propriedade, abolir privilgios, cancelar direitos perptuos, tudo no sentido de aplicar a igualdade e liberdade no que se refere propriedade privada, contrapondo aos interesses da nobreza decadente, os benefcios da nascente burguesia. Exemplo desta concepo o disposto no Cdigo de Napoleo, no artigo 544: Cdigo de Napoleo, artigo 544: La proprit est le droit de jouir et de disposer des choses de la manire la plus absolue, pourvu qu'on n'en fasse pas un usage prohib par les lois ou par les rglements. (a propriedade o direito de gozar e dispor das coisas de modo mais absoluto, desde que no se faa uso proibido pelas leis ou regulamentos). Trata-se de disposio exageradamente individualista, que influenciou as legislaes que se seguiram na Frana e nos demais pases, inclusive no direito ptrio. Exemplo disso o disposto no artigo 2.172 do Cdigo Civil Portugus: A propriedade presume-se absoluta enquanto o contrrio se no provar (Cdigo Civil portugus, artigo 2.172) V-se na prpria dico do antigo Cdigo Civil Brasileiro de 1916, a influncia citada:

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O domnio presume-se exclusivo e ilimitado, at prova em contrrio (Antigo Cdigo Civil Brasileiro, 527). O direito de propriedade assim concebido traz como elementos centrais a noo de um direito absoluto, exclusivo e perptuo. Absoluto no sentido de que o proprietrio tem o mais amplo poder jurdico para usar e desfrutar a coisa da maneira que lhe aprouver; exclusiva porque exercido apenas e de acordo com os interesses do dono, sem participao de qualquer outro e podendo repelir qualquer ingerncia alheia, e perptuo, no sentido de que perdura no tempo s se extinguindo pela vontade do dono ou expressa disposio da Lei, caracterizando-se esta a exceo da regra. A influncia da Revoluo Francesa sobre a concepo de propriedade no direito ptrio, bem como a estreita vinculao das foras polticas, econmicas e sociais determinando a concepo e o tratamento dado pelo direito propriedade imobiliria, tratada por renomados juristas: A Revoluo pusera termo concepo medieval, dentro da qual o domnio se encontrava repartido entre vrias pessoas, sob o nome de domnio iminente do Estado, domnio direito do senhor e domnio til do vassalo; e havia substitudo pelo conceito unitrio de propriedade, peculiar ao Direito romano, e onde o proprietrio considerado senhor nico e exclusivo de sua terra. Essa idia de exclusividade e de absolutismo vem expressamente proclamada pelo legislador ptrio, no art. 527 do Cdigo Civil (RODRIGUES, 1978). Do conceito da propriedade privada exercida com absoluta liberdade, com grau de direito absoluto, arcada por profundo sentimento exclusivista e de individualismo, passou-se ao longo do tempo, para um processo de estabelecimento de subseqentes restries e controles sobre a propriedade imobiliria. O exagerado individualismo que predominou no direito comeou, a partir do sculo XIX, com a revoluo industrial e com as doutrinas socializante, a sofrer restries com vistas ao atendimento de escopos sociais: De certo modo os legisladores e os aplicadores da lei em todo o mundo, segundo afirma Trabucchi, mostram-se propensos a atenuar a rigidez do direito de propriedade:

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(...) Dentro da variedade de explicaes, com vocabulrio mais ou menos rico, uma observao ressalta com fora de uma constante; reconhecendo embora o direito de propriedade, a ordem jurdica abandonou a passividade que guardava entre os conflitos de interesses, e passou a intervir, sria e severamente, no propsito de promover o bem comum que uma das finalidades da lei, e ainda de assegurar a justa distribuio a propriedade com igual oportunidade para todo admitidas a sobrevivncia da propriedade privada como essencial caracterizao do regime capitalista, garante a ordem pblica a cada um a utilizao de seus bens, nos misteres normais a que se destinam. Mas, em qualquer circunstncia, sobrepe-se o social ao individual (PEREIRA, 1990). O movimento pela redemocratizao que culminou no fim da ditadura militar e foi sucedido da instalao da Assemblia Nacional Constituinte, consubstanciou-se no marco deste processo. Os juristas, por sua vez, constatam a influncia decisiva dos movimentos sociais organizados na confeco da Lei Maior, durante aquele perodo, sendo um dos aspectos marcantes o fato de que a Assemblia Nacional Constituinte no partiu de um texto tcnico e previamente elaborado, razo pela qual formaram-se inmeras comisses de trabalho que ficaram mais suscetveis s reivindicaes e discusses propostas pelos movimentos: A exemplo da Constituio de 1946, que iniciou seus trabalhos sem um projeto anterior, a Assemblia convocada em 1987 tambm preferiu no partir de um projeto j elaborado (BASTOS, 1995). Um conjunto de entidades, associaes de classe, organizaes no governamentais, associaes civis, movimentos e grupos sociais participaram ativamente dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, inclusive com a formulao de uma Emenda Popular que teve um papel importante no processo de elaborao da Constituio Federal e teve vrios de seus temas tratados no Captulo da Poltica Urbana. Contudo, a questo sofreu embate, sendo objeto de intenso debate poltico ideolgico, entre os interesses econmicos imediatos e a idia da propriedade vista com a finalidade econmica: Com base numa viso restrita da cidade como um bem econmico, a ao dos representantes desses agentes privados na Constituinte foi de impedir o

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estabelecimento de normas destinadas a regular as atividades urbansticas que pudessem afetar os interesses dos detentores do capital imobilirio (SAULE, 1997). Todavia, a Constituio Federal Brasileira de 1988 um marco nesse processo de limitao da propriedade como direito absoluto e exclusivo, ao estabelecer no artigo 5 inciso XXII e XXIII, que a propriedade deve atender a sua funo social, e, tambm, principalmente, por inserir no novo texto constitucional um captulo especfico para tratar do tema poltica urbana, o que vem disposto no Captulo II do Ttulo VII da Constituio Federal. Alm disso, existem outros dispositivos da Constituio Federal de 1988 que evidenciam esta funo social da propriedade imobiliria, como exemplo o Captulo VI do Ttulo VIII do texto constitucional, que, ao tratar do meio ambiente, impe limitaes utilizao da rea, com vistas a atender a finalidade social no que se refere preservao do meio ambiente. Mais uma vez, v-se o interesse da maioria impondo limitaes propriedade privada e sua utilizao. H juristas que constatam este fato: No tem faltado mesmo hostilidade franca propriedade, e certa posio de inimizade aos abastados, terreno em que somam esforos os marxistas e os catlicos sociais (PEREIRA, 1990). Note-se que os dispositivos constitucionais, como normas basilares que so, consubstanciam-se em fixadores de princpios e fundamentos para as demais disciplinas, do que exemplo, o Estatuto das Cidades, e outras regras de direito que tm por objeto a aplicao daqueles princpios constitucionais. Assim, houve um processo de estabelecimento de subseqentes e crescentes limitaes impostas propriedade imobiliria, fruto da concepo de que a propriedade deve ter uma finalidade social, com a presena marcante de diversos agentes sociais, atuando, inclusive, no sentido de ultrapassar outras formas de luta, como as ocupaes, passando s lutas institucionais, como exemplo a insero da funo social da propriedade e um captulo especfico da poltica urbana no texto constitucional:

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A busca pelo direito cidade realizada pela populao dos bairros carentes de infra-estrutura e servios urbanos notoriamente com as Administraes Municipais para obteno do fornecimento de gua, esgoto, luz, escola, creche, posto de sade, hospital, iluminao pblica, canalizao de crrego, etc, se somam com o processo geral de democratizao do pas canalizando esse desejo cvico da campanha das diretas j em 1984, que viabilizou as condies para reorganizao poltico jurdica do pas para a instituio de um Estado Democrtico atravs da Assemblia Nacional Constituinte realizada em 1978/1988. Para a Constituio de 1988 ser interpretada aplicada imprescindvel que a esse processo histrico recentemente vivenciado sempre seja reportado na investigao do significado de seus princpios e preceitos (SAULE, 1997). Muitas foram as inovaes da Constituio Federal de 1988, chamada Constituio Cidad, sendo necessrio compreender o direito como um todo, um sistema, orgnico e lgico. Portanto, trata-se de um encadeado de normas constitucionais, leis complementares, leis ordinrias, leis estaduais, leis municipais, regulamentos, enfim, uma vasta gama de regras que compem um sistema, com gradao de fora, alm da indispensvel necessidade de no haver contradies entre os dispositivos. Por este motivo, na aferio do contedo das normas constitucionais devese considerar que h normas principiolgicas. Outras, ainda, dependem de regulamentao e especificao para serem aplicveis, bem como, considera o carter sistmico do ordenamento jurdico, no podendo haver a pura e simples interpretao gramatical de um dispositivo isoladamente.

3.2 A Poltica Urbana na Constituio Federal O artigo 5 inciso XXIII da Constituio Federal estabelece que: a propriedade atender a sua funo social. Trata-se de norma de carter principiolgico, cujo contedo deve ser interpretado em consonncia com as demais regras da prpria Constituio Federal e

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das regras inferiores de direito, as quais vo estabelecendo a aplicao prtica deste princpio em casos mais especficos. Exemplo de regras inferiores neste sentido o Estatuto da Cidade, que ser analisado no Captulo VI, e ainda desdobramento do disposto na Constituio Federal, tanto no que se refere funo social da propriedade como ao desdobramento da Poltica Urbana. H, tambm, disposies de outras leis que incorporam o sentido do texto constitucional, como exemplo o Novo Cdigo Civil, Lei n 10.406/2002 que adequa o disposto no Cdigo ao Usucapio Urbano, previsto no artigo 183 da Constituio Federal. Outra disposio constitucional importante no sentido de impor limitaes propriedade o artigo 225 e seguintes da Constituio Federal Captulo VI, Ttulo VIII, que dispe acerca do meio ambiente, estabelecendo restries propriedade e impondo obrigaes aos entes pblicos, no que se refere efetivao destas medidas: Artigo 225 da Constituio Federal: meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Especificamente no que se refere poltica urbana, o texto constitucional destina o Captulo II do Ttulo VII para tratar do assunto. Desta forma estabelece ainda, a competncia para os Municpios executarem, segundo diretrizes gerais fixadas em lei, o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade. Estabelece o artigo 182 da Constituio Federal: Artigo 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes..

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Outro aspecto importante do que prev a Constituio Federal o estabelecimento das competncias entre os Entes da Federao acerca do tema da Poltica Urbana. Pois, de nada adiantaria estabelecer os princpios e as regras sobre o tema e no estabelecer as competncias e condies para a aplicao dos preceitos. A Constituio fixou a competncia dos diversos entes pblicos, para tratar do assunto: Os assuntos urbansticos so da competncia simultnea de todas as entidades estatais (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios), porque a todas elas interessa a ordenao fsico-social do territrio nacional (MEIRELLES, 1990). Dentro das competncias fixadas, da Unio a competncia para instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano e editar as normas gerais sobre urbanismo: Artigo 21 Compete Unio: XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. Os Estados, Territrios e Distrito Federal tm competncia concorrente, conforme dispe o artigo 24 da Constituio Federal: Artigo 24 Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico, e urbanstico; (...) 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. Convm citar a constatao do jurista mencionado, acerca da inexistncia de disposies sobre urbanismo nas legislaes estaduais. Segundo ele constata, seria necessrio para o estabelecimento de regras gerais que promovessem a integrao entre os planos diretores municipais:

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Resulta da a ausncia total de integrao dos planos diretores municipais, que vo surgindo isolada e esparsamente, quando hoje pacfico que a planificao urbanstica deve ser feita a vasto raggio, interligando-se os planos menores aos maiores, at obter-se a funcionalidade orgnica prevista na planificao nacional (MEIRELLES, 1990 ). Ainda segundo as regras de competncia acerca do urbanismo, fixadas na Constituio Federal de 1988 entre os Entes da Federao, h de se destacar a atribuio dos municpios estabelecida no artigo 30 da Constituio Federal e tambm no artigo 182 que trata especificamente da Poltica Urbana: Artigo 30 - Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II suplementar a legislao federal e estadual no que couber; Artigo 182 A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Assim, embora no previsto expressamente na Constituio Federal de 1988, a interpretao sistemtica do texto nos d a noo de que cabe aos Municpios atribuio importantssima na fixao da poltica urbana: Assim entendem os juristas: Apesar de no haver uma previso expressa para o Municpio legislar sobre direito urbanstico, a competncia do Municpio sobre a poltica urbana preponderante em relao a competncia da Unio e dos Estados. (...) Esta preponderncia decorre da leitura das competncias estabelecidas no artigo 30 e nas normas do captulo da poltica urbana (artigo 182) que definem o Municpio como o espao poltico institucional, para a realizao constitucional das normas dirigentes da poltica urbana em especial atravs do plano diretor (SAULE, 1997).

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As especificidades da aplicao dos conceitos e princpios gerais fixados na Constituio Federal, Leis Federais e Estaduais acerca do planejamento urbano, e suas aplicaes no municpio tornam necessria e desejvel a atribuio da competncia para os municpios estabelecerem a poltica urbana adequada, a fim de atingir os objetivos e diretrizes fixados. Cabe ressaltar, tambm, outros aspectos, tais como a ampliao da autonomia municipal nas esferas poltica, administrativa e financeira, o que vem expresso na Constituio Federal de 1988. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. (Artigo 18 da Constituio Federal) Exemplo desta maior autonomia conferida ao Municpio como Ente Pblico o disposto no artigo 29 da Constituio Federal quando estabelece que o Municpio dever reger-se por lei orgnica aprovada pela Cmara Municipal. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos. Artigo 29 - Caput da Constituio Federal. Reflete ainda esta maior autonomia do Municpio, o artigo 35 da Constituio Federal que impede a interveno dos Estados nos Municpios, admitindo-a apenas em situaes excepcionais. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando: (...) Artigo 35 - Caput da Constituio Federal. Estabeleceu-se, ainda, a possibilidade do Municpio instituir tributos, assim como a Unio, os Estados e o Distrito Federal, preservadas as suas competncias fixadas:

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A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os seguintes tributos. Artigo 145 da Constituio Federal Ainda quanto relativa autonomia do Municpio no que tange instituio e arrecadao de tributos, a Constituio Federal disps a competncia do Municpio para instituir impostos: Compete aos Municpios instituir impostos sobre: I A propriedade predial e territorial urbana; (...) 1 - O imposto previsto no inciso I poder ser progressivo, nos termos de lei complementar municipal, de forma a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade. A Constituio Federal estabelece ainda as formas de repartio das receitas tributrias. Vem tratado no artigo 158 parte das receitas tributrias destinadas aos Municpios. Nesse sentido, a Constituio de 1988 representou um avano no que se refere ao estabelecimento de garantias e direitos aos cidados: O princpio da funo social da propriedade como garantia do direito da propriedade urbana ter uma destinao social, se integra com os direitos fundamentais norteadores da poltica urbana e do direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidades ou abuso de poder, o direito de no ser privado de liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal, a garantia do contraditrio e ampla defesa nos processos judiciais e administrativos so direitos que visam proteger e promover a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Essas garantias conferem aos cidados proteo constitucional contra atos praticados pelo Poder Pblico ou agentes privados que ocasionem restries e leses aos seus direitos como o direito cidade. Para essa finalidade podem ser utilizadas as garantias constitucionais do mandado de segurana individual e coletivo, o mandado de injuno, a ao popular, o hbeas data, o hbeas corpus e a ao civil pblica (SAULE, 1997).

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As influncias, reivindicaes e presses das foras vivas da sociedade, no caso do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, possibilitaram incorporar no texto constitucional uma srie de dispositivos que representaram uma profunda transformao na poltica urbana.

3.3 O Estatuto da Cidade - Lei Federal n 10.257 de 2001 aps 11 anos aprova-se a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio O Estatuto da Cidade o nome dado a lei federal aprovada em 2001. Em sntese, o Estatuto o resultado de um longo trabalho de discusso sobre a regulamentao do captulo sobre a Poltica Urbana da Constituio Federal. Aqui, coube analis-lo como extenso de um processo que teve origem na dcada anterior, ou seja, sob o prisma de uma legislao tardia que levou onze anos, mais do que uma dcada, para ser aprovada. De certo modo, a aprovao do Estatuto finaliza o trabalho do processo constituinte nesta matria. Por outro lado, o Estatuto da Cidade no to somente um novo aparato legal. Do ponto de vista histrico, significa a continuidade e a vivacidade dos conceitos existentes em torno da reforma urbana desde a dcada de 60 como se viu no primeiro captulo. Embora tenha prevalecido a roupagem do campo jurdico no ltimo perodo, o contedo de crtica e denncia foi mantido ao longo de todo esse tempo, inclusive agregando novos temas como foi o caso da questo ambiental, entre outras. Os questionamentos aliados necessidade de novos padres urbanos vm de uma trajetria de quase quarenta anos, iniciada pelo posicionamento dos setores tcnicos combinados com as demandas e reivindicaes dos movimentos populares urbanos durante toda essa trajetria. Para efeito desse trabalho, destacam-se trs aspectos sobre o fato da aprovao desta legislao: primeiramente porque, embora tenha levado tanto tempo e tenha sofrido muita discusso e articulao, ela manteve pressupostos relevantes da reforma urbana; o segundo aspecto refere-se ao fato de essa legislao ter incorporado inovaes significativas para a poltica urbana; e o terceiro fica por conta

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do contexto urbano vivido pelas cidades no momento em que o Estatuto aprovado. Esses aspectos induziram preocupaes que sero tratadas ao longo do texto. A aprovao do Estatuto significou um alvio para os defensores da reforma urbana. Os diversos entraves e multiplicidade de interesses envolvidos em todo esse processo chegaram a provocar situaes de incerteza e insegurana quanto s reais possibilidades de finalizao deste trabalho por parte do Congresso Nacional. Tal ansiedade tambm permeou a classe jurdica que, com o Estatuto, passou a dar fim a muitas dvidas lanadas sobre a aplicabilidade dos artigos aprovados na constituio de 1988. Para o deputado federal Incio Arruda, relator do referido projeto na fase final de tramitao na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior, a aprovao do Estatuto foi: Fruto de um difcil e vagaroso processo de negociao entre os diversos setores que atam no cenrio urbano movimentos populares, rgos pblicos, universidades, entidades tcnico-profissionais e, tambm, empreendedores privados o Estatuto da Cidade vem suprir uma inadmissvel lacuna em nosso corpo de leis, qual seja, a regulamentao do captulo de poltica urbana da Constituio Federal, principalmente no que refere a penalidades para a reteno especulativa do solo urbano. Vem, tambm, prover os municpios de um conjunto importante de instrumentos para a execuo da poltica de desenvolvimento urbano29 (ARRUDA, 2002). A razo da morosidade para a aprovao pode ser explicada pelo contedo da prpria matria adversa e cheia de interesses diversos presentes nas cidades, e tambm pelo fato de envolver, entre outros assuntos, instrumentos jurdicos de controle da especulao imobiliria. Entretanto, o conjunto de instrumentos urbansticos inovadores contidos no Estatuto abre uma perspectiva positiva para o planejamento urbano atual. Eles podem contribuir efetivamente para melhorar as condies de vida na cidade, na medida em que normatiza as diversas formas de uso do solo, alm de ter maior controle das iniciativas pblicas e privadas sobre o urbano. A difcil realidade vivida pelas cidades
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ARRUDA, Incio. Estatuto da Cidade, uma Conquista Histrica. Cmara dos Deputados. Centro de Documentao e Informao, Coordenao de Publicaes, Braslia, 2002.

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diante dos efeitos da urbanizao, do dficit habitacional, dos limites da infra-estrutura existente, da especulao imobiliria, do crescimento desordenado e oneroso, da degradao ambiental e demais problemas urbanos, passou a depender da ao poltica e executiva no cotidiano do planejamento urbano. Nessa linha, esta parte do trabalho procurou contextualizar o Estatuto da Cidade ressaltando os vrios elementos arrolados at aqui. Primeiramente, segue uma breve exposio sobre a tramitao do Estatuto da Cidade enquanto Projeto de Lei n.5.788 no Congresso Nacional at chegar a sua aprovao. Atravs desta passagem, procurou-se compreender, de forma mais detalhada, a acusao de morosidade e lentido desta matria, revelando com maior nitidez os entraves do trmite processual. Em seguida, discorreu-se sobre as inovaes contidas no Estatuto e sobre o contedo da medida provisria do governo federal, que contem os vetos ao projeto de lei 5.788 e as devidas justificativas. A terceira resgata e relaciona antigas formulaes do iderio produzidas pelo Movimento pela Reforma Urbana. Por fim, com base nos elementos apresentados, foram levantados alguns aspectos relacionados com a nova fase da reforma urbana, que agora segue instrumentalizada pelo robusto arcabouo jurdico do Estatuto da Cidade.

3.4 Trajetria do Projeto de Lei n 5.788 no Congresso Nacional Como j foi dito, o Projeto de Lei n. 5.788, denominado Estatuto da Cidade, teve uma longa e lenta tramitao no Congresso Nacional. A matria constitucional do captulo da Poltica Urbana levou mais de 11 anos de discusso, passou por vrias comisses, chegou a ficar parada por algumas vezes e foi retomada no final dos anos 90 para ser, enfim, aprovada em 2001. A observncia da tramitao desta matria revela controvrsias e conflitos de interesses expressos no debate sobre os caminhos da cidade.

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O projeto foi apresentado ao Senado em 28 de julho de 1989, pelo falecido Senador Pompeu de Souza (PSDB/DF). At ento, atravs do n171/89, o projeto tinha o propsito de regulamentar os artigos 182 e 183 e estabelecer diretrizes gerais de poltica urbana. Nesse momento, O Estatuto da Cidade continha 73 artigos divididos em trs ttulos: princpios e objetivos, da poltica urbana e disposies gerais. No ano seguinte, o projeto foi aprovado na ntegra pela Comisso de Mrito do Senado, no havendo recurso para sua apreciao em plenrio; em seguida foi encaminhado para a Cmara dos Deputados no final de 1990. Quando o Senado aprovou o Estatuto da Cidade em agosto de 1990, todos os demais projetos de lei de desenvolvimento urbano passaram para um segundo plano ficando estes apensados a ele. Na Cmara, atravs do nmero 5.788/90 iniciou-se uma longa trajetria por vrias comisses. A partir de ento, o Projeto de Lei 5.788/90 passou a ser o projeto base para as discusses dos deputados30 (SUIANA, 1995). A primeira comisso a apreci-lo foi a de Constituio e Justia, tendo sido nomeado relator o deputado Alberto Goldman (PMDB/SP). O deputado Goldman apresentou seu relatrio em setembro de 91 propondo sua modificao em sete pontos, sem contudo alterar a essncia da iniciativa do senador Pompeu de Souza. Esse relatrio no foi votao, tendo sido, entretanto, anexado aos autos do processo legislativo. Continuando a ordem de tramitao na Cmara, o Projeto 5.788/90 foi encaminhado Comisso de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e Interior, sendo nomeado como relator o deputado Nilmrio Miranda (PT/MG). Atendendo a uma solicitao formulada pelo Ministrio da Ao Social, que havia constitudo uma comisso especial para propor alteraes na Lei 6.766/76, o deputado adiou o prazo para a apresentao das emendas ao projeto. Entretanto, esse Ministrio sofreu uma srie de reestruturaes polticas fazendo com que, at junho de 1992, a Comisso constituda ainda no tivesse apresentado suas concluses sobre a reviso da Lei n. 6.76631 em vigor e o PL do Estatuto da Cidade. Somente em agosto, o relator reabriu o prazo para apresentao de emendas ao projeto.

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SUIAMA, Sergio Gardenghi. Avaliao dos projetos de lei de desenvolvimento urbano em tramitao no congresso nacional, publicao da ANSUR E POLIS. Novembro de 1995. 31 Lei Federal n6.766 de 19 de dezembro de 1979, que dispe sobre parcelamento do solo.

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Nesta mesma poca, o Estatuto da Cidade foi alvo de uma grande campanha visando sua rejeio. Essa movimentao foi articulada pelo Sindicato das Empresas de Compra, Venda e Administrao de Imveis (SECOVI), Sindicato das Indstrias da Construo Civil de So Paulo (SINDUSCON), Cmara Brasileira das Industrias da Construo Civil (CBIC) e tambm pela entidade, reconhecida como ultraconservadora, Tradio, Famlia e Propriedade (TFP). Estas entidades argumentavam que, de acordo com a Constituio, o direito de propriedade absoluto e no poderia sofrer nenhum tipo de limitao. O resultado foi imediato fazendo com que 32 parlamentares assinassem emendas em defesa do direito de propriedade. O Frum Nacional de Reforma Urbana, aps um amplo processo de discusso nos Estados, apresentou tambm emendas ao projeto, visando introduzir novos instrumentos de poltica urbana e corrigir algumas falhas de redao e constitucionalidade da proposio. Neste momento, o deputado Luis Roberto Ponte (PMDB/RS), membro da Comisso de Economia, Indstria e Comrcio, solicitou, pela Comisso, vistas do projeto. A Mesa da Cmara entendeu que, na forma regimental, o Estatuto da Cidade deveria ser primeiro apreciado pela Comisso solicitante e s ento retornar Comisso de Desenvolvimento Urbano. O PL 5.788/90 foi encaminhado ento Comisso de Economia, Indstria e Comrcio em novembro de 1992, aguardando relatrio do deputado Ponte. Tendo em vista a no apresentao do relatrio at o segundo semestre de 1993, por iniciativa do deputado Nilmrio Miranda, foi formado um grupo de trabalho composto por ambos os parlamentares e mais algumas entidades convidadas como o Frum Nacional pela Reforma Urbana, a Cmara Brasileira das Indstrias da Construo Civil (CBICC), que estava representada pelo Sindicato das Empresas de Compra, Venda e Administrao de Imveis (SECOVI), a Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano do Ministrio da Integrao Regional e a Central nica dos Trabalhadores (CUT). Em janeiro de 1994, o grupo de trabalho concluiu a elaborao de um substitutivo ao Projeto de Lei 5.788/90. O texto foi produto de considervel esforo dos representantes, que conseguiram chegar a um consenso em torno das questes mais polmicas do projeto, aps vencerem muitas dificuldades em face s delicadas negociaes at chegar a proposta, a qual reduziu e modificou consideravelmente o

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Projeto de Lei. O substitutivo passou a ser composto por vinte e nove artigos divididos em cinco captulos. No primeiro deles, de maneira bastante genrica, foram dispostos os princpios, as diretrizes e os objetivos da poltica urbana. J no captulo segundo, foram enumerados os instrumentos da poltica de desenvolvimento urbano, sem no entanto, disciplin-los. Conforme o cumprimento de acordo feito como o setor imobilirio, foram suprimidos alguns instrumentos importantes do Projeto, dentre eles o direito de preempo. Por outro lado, o substitutivo procurou regulamentar o pargrafo 4, artigo 182 da Constituio, estabelecendo o procedimento para a aplicao das sanes em caso de imveis subtilizados ou no utilizados. O texto apresentado tambm incorporou outros aspectos nesta parte como: o procedimento judicial do usucapio especial urbano, quando requerido por uma coletividade; a instituio de alguns requisitos mnimos para o plano diretor a fim de evitar que este instrumento se constitua simplesmente em um conjunto de princpios e a regulao dos institutos da transferncia do direito de construir, da reurbanizao consorciada e do direito de superfcie. De acordo com os assessores encarregados de elaborar o Projeto, a terceira, e ltima parte, ficou incompleta devido falta de tempo para que eles pudessem conclu-lo (SUIAMA, 1995). Esse substitutivo ao Estatuto da Cidade foi amplamente discutido pelo Frum Nacional pela Reforma Urbana nos primeiros meses de 1994. Foram apresentadas diversas propostas de emendas, e um grupo de entidades chegou a defender que fosse rejeitado do substitutivo acordado por no conter alguns princpios e instrumentos essenciais para a reforma urbana. Prevaleceu, entretanto, a proposio de sua aprovao, mesmo reconhecendo-se seu contedo pouco inovador. Isso porque o Frum considerava que, naquela conjuntura, uma posio mais favorvel reforma urbana no seria hegemnica no Congresso Nacional. Assim, preferiu-se apostar na aprovao da Lei de Desenvolvimento Urbano acordada com o setor imobilirio, com a finalidade de regular o captulo constitucional da poltica urbana e introduzir finalmente uma lei urbanstica em nvel nacional. No entanto, logo em seguida, o deputado Ponte ignorou sumariamente o produto das extensas negociaes e no apresentou o seu parecer na Comisso de Economia, sem nenhuma explicao. Embora tenha sido negociado com diversos setores envolvidos com a questo urbana, o referido projeto ficou novamente paralisado.

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O Estatuto da Cidade voltou a tramitar regulamente em outubro de 1994. Isso reanimou novamente os setores envolvidos com a democratizao da gesto das cidades, no entendimento de que a aprovao daquele projeto poderia significar um passo muito importante no caminho da Reforma Urbana para o pas. Neste texto, tambm haviam sido incorporados dispositivos constitucionais pertinentes aos propsitos da reforma urbana. Na seqncia, o projeto foi distribudo originalmente comisso de Viao e Transportes, Desenvolvimento Urbano e Interior (que depois foi subdividida em Comisso de Viao e Transportes (CVT) e Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI)) e comisso de Constituio, Justia e de Redao (CCJR). A proposio teve audincia solicitada pela Comisso de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC) e pela Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minoria (CDCMAM). At 1995, o referido Projeto de lei n 775/83 Lei de Desenvolvimento Urbano, de iniciativa do Executivo, ainda tramitava na Cmara. No ms de julho daquele ano, novamente por iniciativa do prprio Executivo o referido Projeto, que at ento havia tramitado sem deliberao, foi retirado. Em 1997, movido precipuamente pelas gestes das entidades que participaram do Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), o Projeto de Lei n.5.788/90 retornou pauta. Aps intenso debate na Comisso de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC), foi apresentado o primeiro substitutivo na Cmara dos Deputados, sendo aprovado em outubro de 1997 nesta comisso, que era a primeira na seqncia processual. Diante do visvel resultado do trabalho do movimento social organizado, o Executivo Federal passou a demonstrar interesse na matria por meio da ento Secretaria de Poltica Urbana do Ministrio do Planejamento e Oramento, e o empresariado urbano, aos poucos, comeava a perceber o Estatuto da Cidade como instrumento importante no desenvolvimento dos seus interesses econmicos nas cidades. A proposio, ento, foi encaminhada Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minoria (CDCMAM). Nesta Comisso foi aprovado outro substitutivo, que aperfeioou o texto da comisso anterior, sobretudo em relao questo ambiental. No final de 1998, aproveitando o texto do substitutivo da Comisso de Economia, Indstria e Comrcio (CEIC), incluindo apenas aperfeioamentos de algumas emendas, o texto foi aprovado na Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minoria (CDCMAM). Cabe ressaltar que ela, requereu e obteve a redistribuio do projeto, motivo pelo qual seu parecer tem o

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status regimental de parecer de mrito. comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), agora, como principal Comisso de mrito, coube a anlise geral da matria tratada pelo Estatuto da Cidade. Nos trabalhos desta ltima procurou-se concentrar esforos no aperfeioamento do projeto vindo da Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minoria (CDCMAM). Aps passar por um processo ampliado de debate chegou-se a um substitutivo composto pelos aspectos mais relevantes acumulados neste processo histrico de elaborao, acatando os aperfeioamentos necessrios. No final de 1999, foi aprovado por unanimidade este substitutivo do Estatuto da Cidade na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI)32. No final de 2000, ele foi aprovado na Comisso de Constituio e Justia (CCJ), basicamente sem alterao. No incio de 2001, o projeto obteve a aprovao final na Cmara dos Deputados e retornou finalmente para o Senado Federal, tendo sido aprovado por unanimidade na Comisso de Assuntos Sociais. Do mesmo modo, foi finalmente aprovado, no plenrio do Senado, o substitutivo aprovado na Cmara sem nenhuma alterao33. No dia 10 de julho de 2001, a lei do Estatuto da Cidade foi sancionada pelo Presidente da Repblica, com veto referente ao instrumento de regularizao fundiria da concesso especial de uso para fins de moradia. Os motivos do veto sero retomados mais adiante. Na passagem do Estatuto da Cidade pela Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), foram realizados vrios encontros realizados em diferentes locais do pas. Com o intuito de observar o reconhecimento e a amplitude desses eventos, foram destacados alguns, conforme registros constantes no relatrio final da referida Comisso da Cmara dos Deputados34: - debate promovido pelo Pacto de Cooperao de Fortaleza em 5 de maio de 1999, na cidade de Fortaleza, no Estado do Cear, contando, entre outros, com a

De acordo com SAULE (2001), no ano de 1999, pelo fato da Presidncia da Comisso de Desenvolvimento Urbano ter ficado sob a direo de partidos progressistas (Partido Comunista do Brasil e Partido Socialista Brasileiro) e da relatoria do Estatuto ter sido assumida pelo prprio Presidente da Comisso, Deputado Incio Arruda (PCdoB-CE), foram possveis o estabelecimento de uma parceria entre a prpria Comisso e o Frum Nacional de Reforma Urbana; o desencadeamento de um processo democrtico envolvendo diversos atores da sociedade e rgos governamentais visando a elaborao de um substitutivo regulamentado os instrumentos de poltica urbana que contemplasse os interesses essenciais de cada setor. 33 SAULE JNIOR, Nelson; ROLNIK, Raquel. Estatuto da cidade: novas perspectivas para a reforma urbana. So Paulo, Polis, 2001. 34 Cf Declarao de voto do relator, 2001. Op cit.

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presena de vrios Parlamentares da Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI); - audincia pblica na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior (CDUI), em 16 de junho de 1999, na Cmara dos Deputados em Braslia, com a presena de diversas entidades, como: Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao, Administrao de Imveis e Condomnios (SECOVI-SP); Instituto Polis; Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU); Cmara Brasileira da Indstria da Construo (CBIC); Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU-PR); Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM); Conselho Federal de Servio Social (CFSS); Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia (CONFEA); Confederao Nacional do Comrcio (CNC); - seminrio "Propondo o Estatuto da Cidade", nos dias 5 e 6 de agosto de 1999 , promovido pela Assemblia Legislativa do Estado do Cear e pela Cmara Municipal de Fortaleza, com o apoio de diversas entidades: Universidade Federal do Cear (UFC); Universidade Estadual do Cear (UECE); Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB); Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Central nica dos Trabalhadores (CUT); Associao dos Gegrafos Brasileiros (AGB); Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Engenharia (CREA-CE); Cmara dos Dirigentes Lojistas de Fortaleza (CDL); Pacto de Cooperao; Associao dos Docentes da Universidade Federal do Cear (ADUFC); Cearah Periferia: Federao das Associaes de Bairros e Favelas de Fortaleza (FBFF); Unio das Comunidades da Grande Fortaleza (UCGF); Pastoral do Solo Urbano; Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao, Administrao de Imveis e Condomnios (SECOVI-CE); Escola de Formao de Governantes (EFG); (SINDUSCON); Federao dos Trabalhadores do Cear (FETRACE); Federao do Comrcio (FECOMRCIO); - seminrio "Reforma Urbana e o Estatuto da Cidade", no dia 20 de agosto de 1999, promovido pela Cmara Municipal de So Paulo, contando com a participao de: Movimento Defenda So Paulo; Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP); Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), Departamento de So Paulo (IAB/SP); Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao, Administrao de Imveis e Condomnios (SECOVI-SP); Confederao Nacional de Associao de Moradores (CONAM); Movimento Nacional de Moradia Popular; Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU); entre inmeras autoridades, tcnicos do setor, lideranas empresariais e comunitrias;

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- audincia pblica na Cmara Municipal de Salvador em 3 de setembro de 1999, com a presena de parlamentares e de representantes de diversas entidades, entre as quais: Universidade Federal da Bahia (UFBA); Universidade Catlica; Escola de Urbanismo da UNEB; Fundao Mrio Leal Ferreira; Instituto de Arquitetos do Brasil - Departamento da Bahia (IAB-BA); Conselho Regional Arquitetura e Engenharia (CREA-BA); - ciclo de debates "Governo da Cidade, Caminhos do Povo", no dia 27 de dezembro de 1999, em Recife, promovido pelo Gabinete da Deputada Estadual Luciana Santos, com a presena, entre outros, do Deputado Fernando Ferro e do Prefeito de Petrolina, Fernando Bezerra Coelho. Alm desses encontros, ocorreram diversas reunies tcnicas entre o Relator e representantes de organizaes no-governamentais, em especial o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU), de rgos pblicos ligados ao setor, como a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU/PR), e do Ministrio Pblico. Atravs da CDUI, complementarmente, foram solicitadas e obtidas sugestes de outras entidades como as propostas enviadas pela Caixa Econmica Federal (CEF) em conjunto com a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU), pela Associao Nacional do Solo Urbano (ANSUR), pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP), pelo Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao, Administrao de Imveis e Condomnios (SECOVI-SP) e pelo Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo (CAOHURB). Essa movimentao gerou vrias mudanas na proposta original. Principalmente, supresses, as quais acabaram por deix-lo mais conciso. Nessa direo, tambm foram retiradas determinadas proposies para permitir o trmite processual, em face ao volume de negociaes. Em que pese tais ocorrncias, admite-se, por parte da representao do movimento pela reforma urbana, que a trajetria valorizou e reconheceu plenamente as contribuies da sociedade ao longo do processo. Sob este ponto de vista, o resultado pode constituir-se de significativo aporte urbanstico, estreitamente compatvel com concepes e experincias urbanas existentes no Brasil. Por fim, a longa trajetria do Estatuto no Legislativo Federal, sobretudo na Cmara dos Deputados foi produto de um processo mais democrtico em se tratando de Engenharia,

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das instncias de poder constitudas no pas. Como se via no incio deste trabalho, nas outras duas ocasies em que a Reforma Urbana foi pautada, a iniciativa esteve vinculada, de algum modo, com o poder executivo, sobretudo no Projeto de Lei n 775/83 por meio do Ministrio do Interior.

3.5 As Novidades e as Inovaes do Estatuto da Cidade O Estatuto da Cidade definiu uma srie de diretrizes e instrumentos para a ao do Poder Pblico no planejamento urbano, no sentido de enfrentar os problemas existentes nas cidades. Atravs destes instrumentos, est presente no Estatuto o reconhecimento de que essa situao decorrente da desigualdade social e territorial nas cidades, e que devem ser dirimidas dentro de uma nova concepo de planejamento urbano para que, de fato, se possa melhorar a qualidade de vida nas cidades. Alm dos instrumentos j previstos nos artigos 182 e 183 da Constituio, os quais demandavam regulamentao, tambm foram incorporados novos elementos inovadores na poltica urbana brasileira. Quanto ao contedo, o Estatuto manteve os fundamentos dispostos nos captulos constitucionais fundamentados na funo social da propriedade e da cidade. O plano diretor, previsto no artigo 182, teve novidades no sentido de aperfeioar essa figura como instrumento de planejamento e ordenamento de reas urbanas. Alm de ser obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes, de acordo com a constituio de 1988, passou a ser obrigatrio tambm para cidades que estejam na seguinte situao: - sejam integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; - nas quais o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no pargrafo 4 do artigo 142 da Constituio; - sejam integrantes de reas de especial interesse turstico; e - estejam inseridas na rea de influncia de empreendimentos com significativo impacto ambiental, de mbito regional ou nacional.

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O Plano passou a ter um contedo mnimo e um prazo para ser feito a partir da data de aprovao do Estatuto. As reas onde podero ser feitos o parcelamento, edificao ou utilizao compulsria devero ser delimitadas e conter as disposies requeridas, em relao aos instrumentos de poltica urbana, e prever sistema de acompanhamento e controle de suas determinaes. O Plano Diretor, por sua vez, dever estar aprovado dentro do prazo mximo de cinco anos. Cabe ressaltar que na figura do Plano Diretor, aos poucos, foram sendo incorporadas proposies reformistas no sentido de constitu-lo no parmetro bsico do cumprimento da funo social da propriedade imobiliria urbana. A relevncia dessa observao se d ao fato de a proposta de inserir o Plano Diretor na Constituio ter sido motivada pelos setores mais conservadores durante a Constituinte, mais especificamente pelo chamado "centro". A aprovao da funo social da propriedade foi viabilizada mediante um acordo entre os defensores da reforma urbana e os integrantes do bloco conservador de parlamentares, denominado centro. Este grupo, por sua vez, usando um nmero estratgico de votos entre os seus pares tentou influenciar e conduzir as votaes de acordo com os interesses particulares, menosprezando a essncia dos debates realizados no processo constituinte. Desse modo, o acordo condicionava, nos termos do pargrafo 4 do artigo 182 da Constituio Federal Brasileira, a aplicao dos instrumentos destinados a conferir uma funo social propriedade urbana, existncia de uma lei federal e do Plano Diretor. Segundo SAULE JUNIOR35, essas exigncias produziram efeitos

favorveis para os agentes responsveis pela especulao imobiliria e efeitos negativos para a promoo da reforma urbana nas cidades. O fato de a Lei Federal de desenvolvimento urbano no ter sido instituda no decorrer mais de dez anos provocou dificuldades aos municpios para aplicar o imposto sobre a propriedade predial urbana, progressivo no tempo, naqueles imveis que no cumprem a sua funo social. Por outro lado, nessa poca, a posio do Supremo Tribunal Federal considerava inconstitucional a lei municipal que dispunha sobre a progressividade do imposto sobre a propriedade urbana, em razo da ausncia da lei federal de desenvolvimento
35

Extrado do documento intitulado "Estatuto da Cidade instrumento de reforma urbana", elaborado por Nelson Saule Junior, Coordenador da rea de Poltica Urbana do Instituto Polis, e distribudo no Encontro Nacional de Reforma Urbana, realizado no Colgio Pio XII, na cidade de So Paulo, em junho de 2001.

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urbano. Esta lei federal de desenvolvimento urbano vem a ser o Estatuto da Cidade, aprovado em 2001. Tambm foram regulamentados outros instrumentos vinculados ao Plano Diretor como: - parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, com base no artigo 182, 4, da Constituio, que visa a coibir a reteno de terrenos urbanos ociosos, no sentido de combater a especulao imobiliria; - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana IPTU - progressivo no tempo, que uma sano igualmente prevista no artigo 182, 4, da Constituio, vinculada ao no cumprimento do parcelamento, da edificao ou da utilizao compulsrios; - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica. Efetivada como seqncia da aplicao dos dois primeiros mecanismos, consiste na desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica semelhante realizada para fins de reforma agrria; - e o usucapio especial urbano, relativo ao artigo 183 da Constituio Federal. A novidade ficou por conta da figura do usucapio coletivo. Atravs deste instrumento, poder ser promovida a regularizao fundiria nas cidades, especialmente nas reas ocupadas por cortios e favelas, ou que tenham as condies de moradia mais precrias. No entanto, a maior parte das inovaes fica por conta da insero de novos instrumentos tributrios, jurdicos e urbansticos para a aplicao imediata nas cidades brasileiras. As inovaes contidas no Estatuto situam-se em trs campos: um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanstica voltado para induzir, mais do que normatizar, as formas de uso e ocupao do solo; uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino da cidade e a ampliao das possibilidades de regularizao das posses urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o ilegal.36 O conjunto de novos instrumentos urbanstico corresponde a:

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ROLNIK, Raquel. Estatuto da Cidade-Instrumento para as cidades que sonham crescer com justia e beleza. In SAULE JNIOR, Nelson. Estatuto da cidade: novas perspectivas para a reforma urbana. So Paulo, Polis, 2001.

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- Direito de superfcie. Este instrumento consiste na possibilidade de dissociao entre o direito de propriedade do terreno e o direito de propriedade de edificao. Ou seja, o proprietrio do terreno passa a poder conceder a outros o direito de superfcie, de forma gratuita ou onerosa. Visa fundamentalmente a flexibilizar a utilizao dos terrenos. - Transferncia do direito de construir. Este compreende a faculdade atribuda ao proprietrio do imvel por lei municipal de exercer em outro local ou alienar o direito de construir ainda no exercido. Possibilita vrias aplicaes, a exemplo da preservao de imvel de interesse histrico, proteo ambiental, operaes urbanas, entre outras. - Outorga onerosa do direito de construir. Talvez seja o instrumento mais polmico dentro do conjunto das inovaes. Este consiste no estabelecimento, pelo Municpio, de um coeficiente de aproveitamento de terreno a partir do qual a autorizao para construir passa a ser concedida de forma onerosa. Permite ao Poder Pblico a cobrana pela utilizao mais intensa da infra-estrutura urbana instalada. - Operaes urbanas consorciadas. Neste caso, o instrumento compe-se de um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores e usurios, e de investidores privados, com o objetivo de alcanar, em uma rea, transformaes e melhorias urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. - Direito de preempo. Na concepo do Estatuto da Cidade, este instrumento dispe sobre a preferncia do Poder Pblico na compra de imveis urbanos, visando a assegurar a formao de um estoque de terras pblicas sem a necessidade de desapropriao. Deve-se notar que alguns desses instrumentos no constam da verso original do projeto, tendo sido incorporados nos substitutivos elaborados pelas comisses tcnicas, a partir dos projetos apensados e de planos diretores municipais j propostos ou aprovados. No processo de discusso houve, ainda, propostas de insero de outros instrumentos, a exemplo da requisio urbanstica. No entanto, de acordo com o conjunto dos relatos constantes nos trabalhos desenvolvidos, sobretudo no ltimo perodo, verificou-se a construo contnua do consenso. Por fim, a questo da improbidade administrativa. Esse aspecto, incluso no artigo 52 das disposies gerais, impe uma nova atribuio ao prefeito e demais envolvidos diretamente na conduo da poltica urbana. De acordo com o artigo:

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Sem prejuzo da punio de outros agentes pblicos envolvidos e da aplicao de outras sanes cabveis, o prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da lei n.8429/92, quando:37 - deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imvel incorporado ao patrimnio pblico, conforme a aplicao do instrumento do direito de preempo; - aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso em desacordo com a destinao prevista para tal; - aplicar os recursos auferidos com operaes consorciadas em descordo com o previsto para tal; - impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos seguintes itens referentes ao plano diretor: a promoo de audincias pblicas e debates com a participao d populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, a publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos e o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos. Artigo 52 do Estatuto da Cidade. Esse artigo constitui uma das mais significativas inovaes presentes no Estatuto, na medida em que assinala a responsabilidade administrativa no trato com a coisa pblica, em especial a poltica urbana. Na verdade, investe na vigilncia mtua permeando a conduo de diferentes instrumentos no sentido de preservar as reais intenes contidas na lei. Em alguns casos, tambm significa que a obrigao para a propriedade urbana ter uma funo social passa a ser do Poder Pblico, que deve promover as medidas necessrias para que a destinao social prevista seja concretizada.38

3.6 Medida Provisria n 2.220 de 4 de Setembro de 2001

37 38

Artigo 52, inciso II, III,IV,V,VI,VII e VIII do Estatuto da Cidade, lei federal n.10.257/2001. ROLNIK, Raquel (coord.geral). Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados. Instituto Polis/Cmara dos Deputados. Centro de documentao e Informao, Braslia, 2001.

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Atualmente, as diretrizes para a poltica urbana do pas nos nveis federal, estadual e municipal, so dadas pelo captulo de poltica urbana da Constituio de 1988, em combinao com o Estatuto da Cidade e o texto da Medida Provisria n. 2.220/01. Alm, claro das legislaes municipais. No total, foram onze vetos da Presidncia da Repblica, (5 artigos, 4 incisos, um pargrafo e um item). Os artigos do Estatuto que se referiam regularizao de imveis pblicos ocupados, ou seja, os artigos de 15 a 20, foram vetados quando da sano da lei, tendo sido parcialmente incorporados Medida Provisria n.2.220.39 Os instrumentos de regularizao possibilitam novas formas de legalizao para ocupaes feitas por populaes de baixa renda em rea que no lhes pertenciam legalmente. Os demais vetos no foram reparados na medida provisria. Apenas, foram trazidas a pblico as razes do veto indicadas pelo Ministrio da Justia, praticamente justificadas em torno da argio de inconstitucionalidade ou da inobservncia da boa tcnica legislativa. Dentre esses, dois vetos merecem destaque diante do estudo aqui desenvolvido. O primeiro, ao inciso V do artigo 43 que dispunha sobre o referendo popular e o plebiscito. A justificativa ficou por conta de que instituir novo permissivo, especificamente para a determinao da poltica urbana municipal, no observaria a boa tcnica legislativa, visto que a lei n. 9.709/98 j autoriza a utilizao de plebiscito e referendo popular em todas as questes de competncia do municpio.

3.7 Limites e possibilidades na aplicao dos instrumentos Haja vista que vrios municpios no esperaram a promulgao desta lei federal para instaurar prticas e implementar os princpios expressos na constituio, de tal forma que durante a dcada de 90, enquanto se discutia e costurava o estatuto, acontecia, em mbito local, um processo rico de renovao no campo da poltica e do planejamento urbanos. A redao, finalmente aprovada e sancionada, de certa

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idem

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maneira incorpora esta experincia local, consagrando prticas e instrumentos j adotados, alm de abrir espao para outros que, por falta de regulamentao federal, no puderam ser implementados. 40 Conforme pode ser visto na declarao de voto do relator: O Estatuto da Cidade surge como ponto de partida, um passo importante na pugna pela soluo dos problemas urbanos. H, contudo, necessidade no apenas do aparato legal, mas tambm de substancial disposio para aplic-lo nas cidades brasileiras. Alm, evidentemente, do principal, que consiste na satisfao das expectativas mais gerais da sociedade de um Brasil social e economicamente desenvolvido. 41 O texto do Estatuto da Cidade aprovado recupera aspectos relevantes que estavam presentes na proposta da lei federal de desenvolvimento urbano de 1982. A necessidade de regulao da questo da funo social da propriedade imobiliria urbana o principal exemplo, seguido por demais instrumentos de ordem urbanstica. H uma amarrao no conjunto do estatuto, instrumentos que podem ser utilizados isoladamente para uma finalidade determinada, que podem ser somados ou complementados tendo as diretrizes como fator de aglutinao, fator de garantia dos princpios estabelecidos neste compndio de leis urbansticas. No entanto, no basta haver apenas o aparato legal. O arcabouo jurdico, por sua vez, tambm no s teoria. A cidade vive entre o campo do direito e da legitimidade de poder morar com dignidade. O conjunto de leis serve conduo social da complexa vida social na cidade. O planejamento urbano, por sua vez, trabalha entre tais ditames legais e a interveno concreta nos problemas urbanos. A poltica abraa todos esses e, a depender de sua vontade, pode criar possibilidades magnficas de melhorar ou piorar o que est por a. Na verdade, a complexidade da cidade est acima de todas essas reas de atuao, pois carrega as contradies e os conflitos ainda no superados de desigualdade social e de renda.
40

41

ibidem. Declarao de voto do Deputado Federal Incio Arruda (PCdoB), relator do projeto de lei do Estatuto da Cidade na Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior da Cmara dos Deputados.

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Concluso

A reforma urbana no Brasil veio constituindo, ao longo do tempo, um outro modo de se pensar e efetivar o planejamento urbano, ao se referenciar nos princpios da funo social da propriedade e da gesto democrtica. Nessa trajetria, no entanto, a conjuntura poltica e as foras polticas modificaram-se consideravelmente a ponto de se instaurar no pas um regime ditatorial liderado pelos militares, por mais de vinte anos. Ao mesmo tempo, embora os seus proponentes tambm no tenham sido os mesmos, foi gestada na realidade poltica entoada pela crtica aos problemas urbanos existentes. Nessas quatro dcadas, entre as diferentes retomadas da reforma urbana, as formulaes foram se consolidando num continuum de afirmao e renovao at compor o recente Estatuto da Cidade, promulgado em 2001. Este trabalho procurou, inicialmente, resgatar os fatos originrios da reforma urbana no Brasil. Assim, foi tomado como ponto de partida o seminrio sobre Reforma Urbana e Habitao ocorrido em 1963. As formulaes referentes reforma urbana ali encontrada j se baseavam na funo social da propriedade, focadas na questo habitacional. A segunda retomada se deu com o lanamento do anteprojeto de lei de desenvolvimento urbano em 1983. Desta vez, no s recuperava a terminologia da reforma urbana como tambm resgatava-se os princpios da funo social da propriedade e da cidade. Embora tenha surgido em uma conjuntura totalmente diferente, motivada por instncias internas ao governo militar, tambm comps um diagnstico crtico sobre a situao urbana indicando a necessidade de medidas eficazes de controle do uso do solo para garantir qualidade de vida para os habitantes das cidades. Desta vez, o objetivo foi centrado na imediata soluo dos grandes problemas urbanos deixando para segundo plano a questo da habitao, prioridade de outrora. A proposta inovou com ousadia, sugerindo uma srie de instrumentos no mbito do disciplinamento urbanstico, sendo que desde a divulgao ainda enquanto anteprojeto comeou a alicerar parmetros para os projetos que iro surgir mais tarde com a minuta de emenda constitucional da reforma urbana em 1988. Liga-se a iminncia desta lei presso dos movimentos populares que viviam um alto grau de mobilizao no perodo e s contradies evidenciadas no governo como nos prprios

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setores ligados a produo da cidade. O fato de no ter sido aprovado e relegado a segundo plano com a instalao da Assemblia Nacional Constituinte no tira o mrito de ter difundido novos parmetros, muitos dos quais vieram a fazer parte dos debates sobre a poltica urbana. Uma das reaes ao estado ditatorial foi o acirramento dos chamados movimentos sociais urbanos, nos anos 60 e 70. Ocorridos em vrios paises, no Brasil, as adversidades e especificidades fizeram com que tais movimentos urbanos, organizados a partir de associao de moradores de bairro e outros movimentos de perfil reivindicatrios, desempenhassem um papel destacado na derrubada da ditadura militar e no restabelecimento da democracia no pas. O planejamento urbano, com a atribuio de organizar o territrio das cidades, caminhou paralelamente entre formulaes de planos e legislaes urbansticas. Porm, em que pese vasta produo intelectual e aes desenvolvidas em torno dos chamados planos, a pauta da legislao urbanstica priorizou leis especficas e parciais, em geral, para o atendimento de interesses particulares e pontuais. Por outro lado, o planejamento urbano mais recente, sobretudo a partir das chamadas administraes populares j no incio dos anos 80, passou a praticar processos mais participativos entre os agentes promotores o que, de certo modo, inaugura uma nova fase para as suas aes com nfase na gesto democrtica e participativa. Assim, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana, por sua vez, surgiu pelas condies objetivas reunidas neste contexto, em face de uma conjuntura poltica favorvel aos movimentos populares e a existncia de proposies tcnicas discutidas e assimiladas anteriormente. Entre as razes principais dessa gnese est a aproximao entre as reivindicaes dos setores populares com o segmento dos tcnicos e intelectuais, consumados pelas articulaes do movimento com vistas a intervir na Assemblia Nacional Constituinte. Embora, tenha tido limitaes no seu percurso em termos de sustentao e distanciamento das suas bases, essa aproximao em torno de um propsito bem definido registrou o xito alcanado pelo movimento ao conseguir polarizar o debate em torno das propostas da reforma urbana e, conseqentemente, inserir um captulo que tratasse da Poltica Urbana, pela primeira vez, na histria constitucional brasileira.

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No entanto, a dcada de 90 implicou em uma nova fase para os movimentos sociais que no mantiveram a mesma intensidade mobilizatria da dcada anterior. Nessa direo, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana tambm foi alvo de crticas, sendo que a maioria delas apontava certa prevalncia dos setores intelectualizados em detrimento da atuao junto aos movimentos de base, como havia ocorrido anteriormente. A Constituio de 1988 representou um marco histrico. Todavia, tambm foi alvo de crticas em face dos acordos estabelecidos durante as ltimas etapas do processo constituinte sobrepondo-se aos debates democrticos realizados nas fases preparatrias. Por outro lado, as vitrias obtidas, a exemplo da insero do captulo da Poltica Urbana, indubitavelmente, foram possveis devido s presses e s estratgias de articulao dos movimentos populares. Tambm significou uma outra realidade para as relaes polticas, na medida em que confirmava o vigor de um novo estado de direito, afastandose do regime militar, onde esse havia sido golpeado pelo estado ditatorial. Nota-se que a reforma urbana, conforme os pontos originrios identificados e evidenciados ao longo dessa trajetria, manteve-se vinculada necessidade de novos parmetros para a produo e apropriao o do espao urbano, tendo em vista que, ela foi recorrentemente mantida e primada por uma cidade mais participativa, democrtica e igualitria para todos os habitantes que nela vivem. O Estatuto da Cidade constituiu-se num instrumento importante para a reforma urbana. Os problemas urbanos existentes encontram nessa lei dispositivos inovadores na histria da gesto das cidades brasileiras. Na sua verso final foram, inclusive, incorporadas sugestes negociadas pelo Frum Nacional pela Reforma Urbana, baseadas na experincia acumulada por vrias cidades brasileiras, ps Constituio de 1988. Assim, observa-se que a funo social da propriedade e o conceito de reforma urbana tm caminhado juntos por longa trajetria, em estreita identificao e, inclusive, em diferentes circunstncias. No entanto, a reforma urbana preconizada ao longo das ltimas quatro dcadas no ser efetivada por conta somente do instrumental legal. Mas, destaca-se o fato de que a reforma urbana alcanou reconhecimento na esfera da legislao urbanstica brasileira, pela primeira vez na histria constitucional, com capitulo definido e correspondente regulamentao.

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O instrumento de o Estatuto aplicado nos termos da gesto democrtica poder resultar em novas relaes entre o pblico e o privado na produo da cidade, de modo a possibilitar novos horizontes para a atividade de planejamento urbano. Este, tal como aponta o iderio da reforma urbana protagonizado pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, rene as condies necessrias para o estabelecimento de princpios democrtico de planejamento. Um exemplo o envolvimento cada vez maior e mais qualificado da comunidade nas instncias governamentais e legislativas, seja atravs de conselhos ou outros canais surgidos recentemente. No entanto, cabe s diversas instncias da sociedade, cada uma a seu modo, fazer a sua parte. Talvez, o desafio maior esteja no desprendimento de um posicionamento tecnicista, por todos os envolvidos com o planejamento, adotando uma postura de forte interao com os segmentos sociais. Vale ressaltar que essa foi adotada pelos integrantes do Frum Nacional pela Reforma Urbana que, por mais de uma dcada, at ser aprovado, vivenciaram uma imensa diversidade dos interesses conflitantes existentes que eclodiam no Congresso Nacional. Todos esses instrumentos visam criao de outras possibilidades para melhorar a vida do povo das cidades. A prtica cidad cotidiana poder contribuir para a constituio das condies conjunturais e contextuais necessrias para a efetiva implantao do disposto nas linhas e entrelinhas desse documento jurdico. H de se pensar na reforma urbana militante para todos aqueles que defendem uma vida urbana plena. S assim, poder-se-o lograr xitos com a implementao, de fato, daquilo que se quer com as possibilidades de uma reforma urbana, tal qual como se vem pensando h quase quatro dcadas.

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Referncias Bibliogrficas
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O sistema financeiro da habitao Crtica de uma poltica anti-social. Texto assinado por J.A.B. Ramos, apresentado como Documento preliminar para do XII Encontro Nacional no mbito do 1 Encontro Nacional em Defesa da Moradia. Associao de muturios em luta comunitria. Fevereiro de em Salvador, 1987. Relatrio de atividades do Frum Nacional de Reforma Urbana - FNRU. Janeiro/setembro de 1997. Relatrio da reunio ampliada da coordenao do Frum Nacional de Reforma Urbana FNRU. Rio de Janeiro, 14 e 15/11/1997. Relatrio final sobre o Frum Nacional de Reforma Urbana. Elaborado po Pedro R. Jacobi, Dezembro de 1997. Solo Urbano. Informativos da Associao Nacional do Solo Urbano ANSUR. Plataforma da reforma urbana nos anos 90. Texto elaborado por Ana Clara Torres Ribeiro, distribudo no Encontro Nacional do FNRU, em So Paulo, 1998. Reforma urbana. Texto integrante do Programa da Frente Brasil Popular pela Cidadania, 1994.

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ANEXO I
Texto intitulado Concluses do Seminrio de Habitao e Reforma 1963, copiado datilograficamente da revista ARQUITETURA n15/1963 pelo Setor de Publicaes da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo. Para a sistematizao das propostas e encaminhamento do texto final das resolues foi eleita em plenrio A Comisso de Relatrio, constituda pelos seguintes membros: Clvis Garcia Advogado; Jorge Wilheim Arquiteto; Vinicius Fonseca Economista.

Concluses do Seminrio de Habitao e Reforma 1963 Resoluo Final

O Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, considerando: 1. Que o problema habitacional na Amrica Latina no se caracteriza como uma situao de emergncia por no decorrer de fatos incontrolveis que tenham construdo bruscamente os equipamentos urbanos e a disponibilidade habitacional, mas o resultado das condies de subdesenvolvimento provocado por fatores diversos, inclusive processos espoliativos a que se acham submetidos os pases latino-americanos. 2. Que a situao habitacional do Brasil de uma gravidade, caracterizando-se, essencialmente, pela desproporo cada vez maior, nos centros urbanos, entre o salrio ou a rena familiar e o preo de locao ou de aquisio de moradia e pelo dficit crescente de disponibilidade de prdios residenciais, em relao demanda do povo brasileiro, uma vez que significativo nmero de habilitaes construdas tem se destinado quase exclusivamente as classes economicamente mais favorveis. 3. Que o Brasil, o fenmeno de urbanizao vem se processando de maneira vertiginosa e desordenada, sendo fatores determinantes desse fenmeno, primordialmente, a estrutura subdesenvolvida do pas, o intenso incremento demogrfico desacompanhado de medidas que, no interesse nacional ordenem e disciplinem o surto industrial e a s arcaicas relaes de produo agrria, que determinem fortes movimentos migratrios para os ncleos urbanos. 4. Que nos maiores centros urbanos do Pas, a populao que vive em subhabitao tais como favelas, cortios, mocambos, malocas, barracos grande e crescente, tanto em nmero absoluto como relativos. 5. Que mesmo a populao que vive em habitao do tipo permanente, em sua maioria, se debate com problema decorrentes de defasagem entre crescimento demogrfico das cidades e o fornecimento dos mais rudimentares servios pblicos, assim como da no complementao do acervo de moradias com o equipamento de utilizao comum, cada vez mais imprescindvel em virtude da crescente complexibilidade urbana. 6. Que ocorre, para gravar o dficit de habitao na presente conjuntura brasileira, a incapacidade j demonstrada de obter-se, pela iniciativa privada, os recursos e investimentos necessrios ao aumento da oferta de moradias de interesse pelo menos no ritmo em que se processa o crescimento das populaes urbanas.

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7. Que a gravidade da atual situao habitacional confirmada pelos dados estatsticos e por outras fontes para uma avaliao precisa da carncia de habitao no Brasil. 8. Que se verifica o emprego de tecnologias novas no Pas, ainda que dispersas e limitadas, algumas apresentando interessantes caractersticas regionais, graas ao conhecimento e ao esprito de iniciativa dos nossos tcnicos. 9. Que a ausncia de uma poltica habitacional sistemtica apesar de algumas medidas e movimentos isolados bem sucedidos, mas insignificantes na sua expresso numrica, em face das necessidades nacionais vem ocasionando efeitos malficos ao desenvolvimento global do pas, baixando de modo sensvel o rendimento econmico-social desse mesmo desenvolvimento.

Afirma: 1. Que, dentre os direitos fundamentais do homem e da famlia, se inclui o da habilitao e que a sua plena realizao, exigindo imitaes ao direito de propriedade e uso do solo, se consubstanciaria numa reforma urbana, considerada como o conjunto de medidas estatais, visando justa utilizao do solo urbano ordenao e ao equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimentos de habitao condigna a todas as famlias. 2. Que a habitao um elemento fundamental de padro de vida, constituindo no apenas o abrigo fsico, mas tambm um fator condicionante de interao entre seus moradores no seio da famlia e destes para com toda a sociedade. Sua estrutura, organizao, dimenses, equipamento e estticas, devem atender a um mnimo de requisitos que a tornem compatvel com o estado de sade, o nvel de eficincia e as condies culturais, exigidos por uma sociedade em desenvolvimento. 3. Que apesar de j existirem conhecimentos tcnicos para resolver o problema de habitao em tempo relativamente curto, apenas uma maioria da populao brasileira usufrui desses benefcios, enquanto uma parte sempre crescente compelida a viver em condies de habitabilidade totalmente incompatveis com o grau de civilizao j atingido pelo Pas, margem do seu desenvolvimento econmico. 4. Que essa situao contrasta flagrantemente com os conceitos de democracia e justia social e os poder ser superada, pela atualizao da estrutura econmica nacional e por um considervel avano construtivo, atravs da coordenao de esforos e de racionalizao de mtodos de produo. 5. Que em conseqncia, as solues do problema habitacionais e da reforma urbanas esto vinculadas poltica de desenvolvimento econmico e social atravs da qual possa ser rapidamente elevado o padro de vida do povo brasileiro. 6. Que o problema da habitao de responsabilidade do Estado, sendo que a sua interveno deve ser no sentido de equacionar o problema em sua totalidade; disciplinar as atividades no campo habitacional incentivar quaisquer medidas que visem soluo do problema e suprir diretamente as deficincias que se manifestem. 7. Que a poltica habitacional do Estado no pode ser de ordem assistencial, concedendo apenas, paternalisticamente, a casa, como at agora tem sido a ao governamental, mas ao contrrio, deve ser relacionada ao desenvolvimento global do pas. 8. Que de grande importncia para a poltica habitacional a formao de uma conscincia popular do problema e a participao do povo em programas de desenvolvimento de comunidades. 9. Que a poltica habitacional deve concretizar-se atravs de planos nacionais, territoriais e de habilitao, com o objetivo de corrigir a deficincias quantitativas e qualitativas de moradias e equipamentos sociais, integrados num planejamento global, nos nvel nacional, regional, estadual e municipal. 10. Que, no nvel federal e nos demais, o planejamento territorial e de habitao deve ser devidamente considerado pelos rgos incumbidos da planificao scio-econmica. 11. Que todo plano habitacional deve fundamentar-se no conhecimento a das necessidades de habitao, assim entendidas como a demanda habitacional no momento atual e no futuro. O termo demanda no tem aqui o significado de que os suprimentos de habitao sejam regulados pela capacidade de observao dos consumidores, por sua vez correlacionada com os nveis de preos das construes e de aluguis e os nveis de renda real. Particularmente no setor de habitao destinada as populaes econmicas do mercado tm-se mostrado incapazes de conduzir s solues desejadas. 12. Que to plano habitacional deve estabelecer metas de atendimento, atravs de critrios objetivos de prioridade, o que supe a fixao de diretrizes que levam em conta: a) b) A capacidade de amortizao ou pagamento das diversas camadas da populao. O estabelecimento de tipos e dimenses de moradias adequadas realidade regional, econmica e demogrfica.

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c) d)

As relaes entre a moradia, o trabalho e os servios e equipamentos urbanos. O custo dos servios e equipamentos urbanos.

13. Que para a efetivao da reforma urbana torna-se imprescindvel a modificao do pargrafo 16 do artigo 141 da Constituio Federal, de maneira a permitir a desapropriao sem exigncias de pagamento vista, em dinheiro. 14. Que importante o estabelecimento pelo Estado de uma poltica definida em base coerente com os princpios do plano habitacional, referente s locaes urbanas, no sentido de relacionar de forma justa o aluguel renda familiar. 15. Que, em face do problema habitacional, sejam includas no plano respectivo, medidas de emergncia destinadas imediata melhoria das condies de subhabitao, equacionando-as dentro da realidade scio-economico brasileira e em bases locais, inclusive estimulando o esforo prprio a ajuda mtua e o desenvolvimento comunitrio. 16. Que imprescindvel a adoo de medidas que cerceiam a especulao imobiliria, sempre anti-social, disciplinado o investimento privado nesse setor. 17. Que a plena utilizao de novos e eficientes processos tcnicos depende de uma poltica habitacional que crie um mercado suficiente ao seu desenvolvimento. 18. Que para a execuo da poltica habitacional, se torna necessrio a criao de um rgo Central Federal. Com autonomia financeira e autoridade para atingir seus objetivos. Prope: 1 Proposta: Que os Poderes da Repblica apressem a promulgao de providncias legais e administrativas, relacionadas com as reformas de base, imprescindveis soluo dos problemas examinados por este Seminrio. 2 Proposta: Que o Congresso Nacional reforme o pargrafo 16 do artigo 141 da Constituio Federal, suprimindo as expresses prvia e em dinheiro, de modo a permitir ao Governo a escolha de forma de indenizao, de acordo com o interesse social. 3 Proposta: Que o Poder Executivo envie projeto de lei ao Congresso Nacional corporificando os princpios de Poltica Habitacional e de Reforma Urbana aprovadas neste Seminrio e contendo os seguintes pontos.

I - DO RGO EXECUTOR DA POLTICA HABITACIONAL E URBANA 1. A fim de disciplinar e coordenar todos os esforos necessrios correo da carncia habitacional e de seus problemas de aproveitamento do territrio, o Governo deve criar um rgo Central Federal, com autonomia financeira e com competncia de jurisdio sobre todo o territrio nacional, incorporando-se a ele a Fundao da Casa Popular e o Conselho Federal de Habitao. 2. Esse rgo deve ter as seguintes atribuies: a) Fixar as diretrizes da poltica habitacional e de planejamento territorial do Pas, atravs da elaborao dos planos nacionais, territorial e de habitao, de durao plurianual tomando todas as resolues que lhe parecerem necessrias para assegurar o seu pleno desenvolvimento, sendo que, sua execuo, sempre que possvel, deve ser descentralizada. b) Encaminhar, por intermdio do Presidente da Repblica, os planos nacionais, territorial e de habitao (tal como so entendidas nos captulos IV e V da presente proposta) o Congresso Nacional, para sua apreciao e aprovao. c) Coordenar, assessorar e estimular a ao de todas as entidades governamentais, autrquicas, paraestatais e privadas que exeram atividade no setor habitacional, considerando os planos estaduais ou municipais existentes. d) Centralizar e coordenar os recursos federais destinados habitao. e) Coordenar, supervisionar e distribuir os recursos e a assistncia tcnica proveniente de pases estrangeiros ou agncias internacionais, destinados a programas de habitao e de aproveitamento do territrio. f) Propor e executar medidas legais de desapropriao por interesse social, tanto para a habitao como para o planejamento urbano e proporcionar aos rgos responsveis pela execuo de planejamento territoriais e habitacionais, recursos que facilitam a desapropriao por interesse social, observado o enquadramento prvio de tais planejamentos os planos regionais a que pertencerem. g) Propor estabelecer e executar medidas legais ou administrativas, necessrias execuo da poltica habitacional do governo firmar convnios com entidades oficiais ou privadas.

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h) Adotar providncias necessrias para o incremento da indstria de materiais de construo e desenvolvimento de processo tecnolgico, tendo em vista a padronizao e estandardizao desses materiais e a possibilidade de processos de pr-fabricao. i) Promover, estimular e divulgar estudos e pesquisas, especialmente visando criao de uma conscincia pblica do problema. j) Promover o entrosamento da poltica habitacional com a poltica agrria e com a de Desenvolvimento Econmico. 3. O rgo central dever ter uma organizao com as seguintes caractersticas e normas: a) um Conselho Deliberativo, no mximo de cinco membros, composto de tcnicas em planejamento e habitao e do dirigente de rgo executor financeiro; b) um Conselho Consultivo, composto de representantes dos Ministrios, dos Estados e de entidades relacionadas ou interessadas no problema habitacional; c) departamentos tcnicos; d) setores administrativos e regionais; e) a estrutura e demais atribuies do rgo devem ser aprovadas por decreto, permitindo uma maior maleabilidade na sua ao; f) os servidores tcnicos devem ser admitidos por contrato, pelo prazo de 3 anos, enquanto bem servir (admitindo renovao) e escolhidos dentre pessoas de notrio conhecimentos relacionados com habitao e planejamento. 4. O patrimnio do rgo Central deve ser constitudo de: a) Bens mveis, imveis, direitos e aes sobre imveis, pertencentes fundao da casa Popular e ao conselho Federal de Habitao; b) Imveis que desaproprie e adquirira a qualquer ttulo, bem como os imveis urbanos pertencentes Unio e por ela no utilizados. 5. Para o financiamento da Poltica Habitacional deve ser criado um fundo Nacional de Habitao, administrado pelo rgo Central, com os seguintes recursos: - A arrecadao do imposto de habitao a ser criado e que incidir sobre: a) o registro de loteamento urbanos no Registro de Imveis; b) a transferncia, por venda, cesso ou doao de lote de terrenos compromissado; c) a transferncia de mais de 100 m2, de rea total construda; d) a no utilizao de imveis urbanos, compreendendo terreno inexplorado ou unidade residencial vaga por mais de 6 meses. - O Imposto de habitao ser devido na base das seguintes alquotas: I - no caso do item 1 deste artigo, de 5% sobre o valor de venda de loteamento na poca do registro de acordo com a avaliao do municpio onde estiver localizado; II - no caso do item 2 deste artigo, de 3% sobre o valor da transferncia de lotes at 300 m2 e mais 1% sobre cada 100 m2 ou frao que exceder; III - no caso do item 3 deste artigo, na seguinte proporo sbre o valor da transferencia de acordo com rea total construda: - 1% para os imveis de 100 a 150 m2; - 2% para os imveis de 150 a 200 m2; - 3% para os imveis de 200 a 300 m2; - 5% para os imveis de mais de 300m2; IV - no caso do item 4 deste artigo, de 3% anualmente sobre o valor real do imvel de acordo com a avaliao do municpio onde estiver localizado, quando no permetro urbano e 1% anualmente quando fora desse permetro. Os loteamentos que apresentem servios e equipamentos na ocasio do registro tero as redues seguintes no imposto de habilitao previsto neste item:

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a) - gua: 20%; b) - esgoto: 20%; c) - rede de energia eltrica: 20%; d) - equipamento das vias de acesso: 20%; e) - transporte coletivo: 20%. - Ter iseno do imposto de habitao previsto nos itens 2 e 4 deste artigo, o proprietrio de um nico lote de terreno at 500m2 de rea e que no possua outro imvel. a) b) c) d) e) f) g) 6) arrecadao do selo de habitao a ser aposto nos contratos e recibos de locao, substituindo o selo comum federal; arrecadao proveniente do tributo cobrado na conformidade dos artigos 92 e 95 do Decreto n 51.900, de 10/4/63; arrecadao proveniente de operaes imobilirias realizadas por pessoas jurdicas; renda lquida da Loteria Federal; dotaes oramentrias, nunca inferiores a 5% da receita bruta da Unio, cobrindo inclusive as despesas com desapropriao; rendas de bens, servios eventuais; contribuio de entidades oficiais ou particulares, nacionais ou estrangeiras (recebidas exclusivamente pelo rgo Central para a sua aplicao de acordo com os planos nacionais, Territorial e de habitao). com o rgo Executor Financeiro devem passar jurisdio do rgo Central, s Caixas Econmicas Federais (CEF) funcionaro como banco nacional de habitao, obedecendo s seguintes normas:

a) as disponibilidades das C.E.F., somente podero ser aplicadas nas finalidades dos rgo Central; b) as agncias e servios das C.E.F., sero aproveitadas como rgo regionais e locais do rgo central. 7. As verbas do Oramento da Unio, destinadas ao Fundo Nacional de habitao, devero ser globais e automaticamente registradas no tribunal de Contas. As despesas com o pessoal administrativo do rgo Central no devero ultrapassar de 10% (dez por cento) das dotaes oramentais. 8. As verbas do fundo Nacional de habilitao devero ser aplicadas estritamente em conformidade com os critrios de atendimento que forem estabelecidos para fins de elaborao dos planos nacionais Territorial e de Habilitao.

II - DA DASAPROPRIAO PARA FINS HABITACIONAIS E DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL 1. Ficaro sujeitos desapropriao por interesse social os bens considerados necessrios habitao, ao equipamento dos centros urbanos e ao aproveitamento do territrio. 2. Poder o rgo Central promover a desapropriao do imvel por interesse social, tomando como valor da oferta inicial o declarado para fins tributrios, eliminados os conflitos que possam existir em conseqncia da futura Lei de Reforma Agrria. 3. No havendo valor declarado pelo proprietrio, o valor da oferta ser fixado, na zona rural, por avaliao conjunta do rgo Central, SUPRA e Municpio; e na zona Urbana, pelo rgo Central e pelo Municpio. 4. Os bens desapropriados pelo rgo Central dentro dos seus objetivos ser transferidos a particulares, obedecidas s condies especificadas nos planos nacionais territorial e de habilitao. 5. A transferncia de bens feita em desacordo com os planos nacional, territorial e de habitao, ser nula de pleno direito.

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III - PRIORIDADE DE ATENDIMENTO E NORMAS DE CONTRLE 1. Na elaborao dos planos nacionais, territorial e de habitao, o rgo Central levar em conta critrios de atendimento s reas e populaes a serem beneficiadas, os quais devero possibilitar a fixao objetiva de um escalo de prioridade. 2. Em relao distribuio geogrfica dos atendimentos, os planos nacionais, territorial e de habilitao, devero levar em conta, entre outros fatores: a) a densidade e o ritmo de crescimento da populao; b) a intensidade da urbanizao; c) a densidade relativa em sub-habitao; d) a disponibilidade de recursos e fatores produtivos ociosos; e) a ocorrncia de esforos locais ou regionais para o desenvolvimento econmico social, quando se enquadrem na poltica nacional de desenvolvimento; f) a existncia de planos de habitao, locais ou regionais. 3. No pertinente s chamadas da populao a serem atendidas, os planos nacionais, territorial e de habitao, devero considerar, primordialmente: a) A incapacidade econmica para construo ou aquisio de moradia, nas condies vigentes no mercado imobilirio; b) A possibilidade de retribuio econmica pela moradia proporcionada atravs do Plano Nacional de Habitao. 4. Quaisquer recursos destinados aos municpios integrantes das listas mencionadas no item seguinte, s podero ser liberados aps apresentao dos seus respectivos planos municipais ao rgo central. 5. O rgo Central fixar anualmente a lista de municpio que devero preparar, dentro do prazo estabelecido, seus respectivos planos, de acordo com os planos regionais e atendendo ao objetivo de atenuao das disparidades regionais do desenvolvimento do Pas. 6. O rgo Central poder financiar e dar assistncia tcnica aos municpios, para elaborao dos seus planos, e aos rgos regionais de planejamento. 7. Quaisquer planos elaborados pelos municpios devero ser executados segundo as normas gerais do rgo Central, sob pena de suspenso dos pagamentos mencionados nos itens 4 e 6 anteriores.

IV - PLANO NACIONAL TERRITORIAL 1. O rgo Central elaborar o Plano Nacional Territorial, no qual sero fixadas as diretrizes gerais do Planejamento Territorial e distribuio demogrfica, a interligao de diversos planos regionais, sua vinculao aos planejamentos de carter econmico e aos grandes empreendimentos de interesse nacional, de forma a obter-se o desenvolvimento fsico social integrado e orgnico das diversas regies do Pas. 2. O Plano nacional Territorial dar especial ateno distribuio demogrfica, aos aspectos sociais provenientes do desenvolvimento econmico, aos problemas de habitao, circulao e transporte, trabalho, recreao, cultura, sade, educao, produo e abastecimento, reservas para expanso urbana e de reas florestais, proteo de mananciais e regies de valor turstico, aplicando os princpios de planejamento territorial, consagrados pelos Congressos Internacionais de Arquitetura. 3. O rgo Central, uma vez elaborado o Plano Territorial, fixar normas gerais que devero obedecer ao planejamento em todos os nveis.

V - PLANO NACIONAL DE HABITAO 1. O Plano Nacional de Habitao destina-se a corrigir o dficit de moradias e suprir a crescente demanda de habitaes, servios e equipamentos urbanos. 2. Para elaborao desse plano o rgo central ter livre acesso a todas as fontes de informaes das diversas reparties federais, estaduais, municipais, autrquicas e para estatais, relativas ao seu campo de atuao.

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3. Os imveis adquiridos, constitudos ou financiados para os fins do Plano Nacional de Habitao, no podero ser usado a ttulo gratuito, nem doadores a particulares,. 4. A alienao ou a locao desses imveis obedecer a normas e critrios previamente estabelecidos no sendo permitido ao adquirente sua transferncia pelo prazo de10 (dez) anos, a conta da aquisio. 5. Os referidos imveis s podero ser alimentados ou locados a pessoas que se enquadrem nos critrios de atendimento do Planejamento de Habitao. 6. Os ncleos habitacionais enquadrados no Plano nacional de habitao devero prever as instalaes necessrias aos servios equipamentos urbanos. 7. Quando as construes referidas no item anterior se destinarem venda ou ao aluguel a pessoas com suficiente capacidade econmica, ser cobrado no valor da venda ou locao um acrscimo sobre o preo fixado pelo rgo Central. 8. Nenhuma construo para fins do Plano nacional de Habitao ser realizada sem que as obras de urbanizao correspondentes estejam de acordo com o planejamento dos municpios onde for executada. 9. A alienao dos imveis enquadrados no Plano Nacional de Habitao poder ser feita com reserva de propriedade do solo, caso em que o financiamento cobrir apenas o valor da edificao. Os registros imobilirios transcrevero o edifcio em nome do adquirente, com as averbaes cabveis. 10. O plano nacional de habitao dever desde logo adotar medidas de emergncia destinadas a melhorar as condies de habilidade de agrupamento de subhabitao, tais como, favelas, mocambo, malocas e semelhantes. 11. As medidas de emergncia sero consideradas uma etapa intermediria entre o estado atual dos agrupamentos de subhabitaes e os objetivos do Plano Nacional de Habitao. 12. O Plano Nacional de Habitao dever considerar o aproveitamento social das reas recuperadas das subhabitaes, para execuo por seus proprietrios, ou diretamente mediante desapropriao.

VI - AQUISIO DE IMVEL LOCADO 1. Ser assegurada ao locatrio do imvel a venda, preferncia na compra em igualdade de condies pelo prazo de sessenta (60) dias a contar da data da notificao, atravs do Cartrio de Registro de Ttulos, desde que o imvel e o locatrio se enquadrem nos objetivos do Plano Nacional, devendo a notificao conter o preo e as condies de pagamento. 2. Ser assegurado ao locatrio o direito de adjudicao compulsrio do imvel vendido sem observncia do disposto no item anterior, satisfeitas as condies constantes da escritura. 4 Proposta - Que o Poder Executivo envie mensagem ao Congresso Nacional propondo modificaes na Lei do Imposto de Renda, de modo a permitir iseno de tributao para as economias aplicadas na aquisio da casa prpria (terrenos e edificao), por parte das pessoas cuja renda real no seja suficiente para a obteno do primeiro imvel, dentro das Leis que atualmente regulam o mercado imobilirio. 5 Proposta - Que a poltica de investimentos estatais, na melhoria dos conjuntos de subhabitao, obedea as normas no sentido de: a) b) c) organizar as comunidades disciplinando e orientando tecnicamente as construes, com o aproveitamento tambm dos prprios recursos dos grupos sociais; coordenar as obras de responsabilidade do Poder Pblico; tornar produtiva toda a mo de obra ociosa local, mediante seu aproveitamento em oficinas de artesanato e pequenas indstrias locais.

6 Proposta - Que para o estabelecimento de um Programa Habitacional seja adotada metodologicamente tendo em conta o dimensionamento qualitativo e quantitativo da atual escassez, num processo que se baseia na projeo do nmero de unidade familiares sendo cabvel circunscrever a projeo de demanda futura com base nas prioridades estabelecidas pela poltica habitacional. 7 Proposta - Que se encarea junto ao IBGE a urgncia das seguintes providncias: a) que seja apurado com a mxima brevidade o Censo de Populao e Habitao de 1960;

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b) c)

que os dados completos sobre habitao, recolhidos nesse Censo, sejam apresentados, isoladamente, pelos menos para as cidades importantes e, especialmente, para a conurbaes; que seja institudo um sistema de levantamento de estatsticas contnuas sobre a habitao, tanto do ponto de vista quantitativo como do qualitativo, levando m conta ainda a qualificao socioeconmico da populao atendida;

d) Que o rgo incumbindo do levantamento destes dados elabore seus programas de atividade em ntimo entrosamento com os rgos de planejamento e execuo da poltica habitacional. 8 Proposta - Que os rgos da Providncia Social, as Caixas Econmicas e outros da esfera governamental que realizam programas habitacionais, mediante execuo direta ou financiamento, procuram aplicar, desde j, os princpios e normas estabelecidas neste Seminrio. Neste sentido, o Seminrio dirige-se de forma particular ao IPASE, cuja Direo, ao co-patrocionar esta reunio, demonstrou plena conscincia de suas responsabilidades neste setor. 9 Proposta - Que o Congresso Nacional altere a legislao em vigor, de modo a que nas reas de grande concentrao urbana, constituda territorialmente por municpios distintos, sejam criados rgos de administrao, que consorciem as municipalidades, para a soluo de seus problemas comuns, tendo em vista, particularmente, as questes de organizao do territrio e as habitacionais.

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ANEXO II
Texto do anteprojeto da lei de reforma urbana do Seminrio de Habitao e Reforma 1963, elaborado pela subcomisso composta dos seguintes Membros ( II parte - setor So Paulo): Sra. Aureliana Bianco (Assistente Social da Prefeitura); Art. Carlos ODI (DA sociedade amigos da Cidade) Dr. Clovis Garcia (Advogado-Coordenador do setor da casa Prpria do Setor e da Comisso Regional de Habilitao) Dr. Hely Lopes Meirelles (Advogado Juiz de direito) Arq. Lauro Bastos Birkholz (Diretor do Centro de Pesquisa e Estudos Urbansticos da FAUSP). Arq. Joaquim Guedes do Instituto de Arquitetos do Brasil Departamento de So Paulo.

Anteprojeto da Lei de Reforma Urbana 1963

Captulo I Artigo 1 - A Poltica habitacional do Governo Federal obedecer aos princpios estabelecidos nesta lei e as normas de planejamento e execuo, compreendidas/ no plano Nacional Territorial e no Plano Nacional de Habilitao com objetivo de corrigir e resolver/sistematicamente os problemas de habilitao e das aglomeraes urbanas.

Captulo II - Do rgo Executivo e suas atribuies Artigo 2 - para execuo da Poltica habitacional do Governo Federal, fica criada a superintendncia da Poltica Urbana (SUPURB), com sede e foro no Distrito federal, autonomia financeira e subordinada presidncia da Repblica. Pargrafo nico Ficam extintas a Fundao da Casa Popular e o conselho Federal de habilitao, cuja atribuio, pessoal e patrimnio se incorporam a SUPURB. Artigo 3 - So atribuies da SUPURB: I - Elaborar o Plano Nacional Territorial, destinado a estabelecer diretrizes mestras do planejamento, a interligaes e a coordenao dos diversos planos regionais, sua vinculao aos planos planejamentos de carter econmico e aos grandes empreendimentos de interesse nacional; fixando as normas gerais a que devero obedecer ao planejamento regional e urbano objetivando a conservao e a utilizao do meio geogrfico, natural e humano. II - Elaborar o Plano Nacional de habilitao, destinado a corrigir e dficit atual de moradias e a suprir a crescente demanda habitacional. III - Estimular e coordenar a elaborao de Planos Regionais, Estaduais e Municipais. IV - Propor, estabelecer e executar as medidas legais tendentes a regularizao e disciplinas do mercado imobilirio, tais como/possibilitar a aquisio pelo locatrio do imvel residencial locado; a ampliao e facilidade do crdito para aquisio da casa prpria; o estudo e determinao de novos processos de financiamento. V - Propor e executar as medidas legais destinadas desapropriao por interesse social, necessrias a soluo ao problema habitacional. VI - Estabelecer e ordenar as relaes entre locador e locatrio.

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VII - Adotar as providncias necessrias ao equipamento, reaparelhamento e incremento da produo industrial de materiais de construo, assim como e introduo de novos processos tecnolgicos tendentes racionalizao e aos barateamentos da edificao, aproveitamento, dentro das condies scio-econmicas regionais, do plano emprego de materiais, tcnicas, mtodos e mo de obra locais. VIII - Coordenar a co de todas as entidades governamentais, autrquicas, para estaduais e privadas que exeram atividades no setor habitacional, determinado a integrao dos respectivos programas e aplicao dos seus recursos aos objetivos da Poltica Habitacional. IX - Centralizar e coordenar a aplicao de todos os recursos no mbito federal, destinados habitao provenientes de quaisquer fontes, inclusive doaes, subvenes, contribuies e emprstimos oriundos de organismos nacionais ou estrangeiros. X - Promover convnios com os Estados, Distrito Federal, Territrios e Municpios, com a finalidade de obter a promulgao de normas legais e adoes de medidas administrativas objetivando a reduo ou a iseno de tributos, bem como criar outros incentivos soluo dos problemas/habitacionais. XI - Firmar acordo e convnios, em nome da Unio, com entidades ou rgo oficiais/ ou particulares, para a consecuo de seus objetivos. XII - Coordenar, disciplinar e estimular a ao da iniciativa privada no campo habitacional, no sentido de que os seus investimentos, neste setor, sejam aplicados de modo a ser obter resultados socialmente mais vlidos. XIII - Promover e entrosamento com os rgos de planejamento econmico e de Poltico Agrria, visando obter e integrao da Poltica Habitacional com a Poltica Agrria e com a de Desenvolvimento Econmico. XIV - Promover, estimular e divulgar estudos e pesquisas sobre planejamento habitacional, tendo em vista a criao de uma conscincia pblica do problema.

Captulo III - Da Organizao da SUPURB Artigo 4 - A SUPURB ter a seguinte estrutura tcnica e administrativa: a) b) c) d) e) f) g) h) Superintendncia SU Conselho Deliberativo CD Conselho consultivo CC Departamento de planejamento DP Departamento Econmico DE Departamento de Aspectos Sociais DAS Departamento Jurdico DJ Superintendncia Regionais SR

Artigo 5 - SUPURB ser dirigida por um superintendente/ escolhido pelo Presidente da Repblica, com as seguintes atribuies: a) executar a Poltica Habitacional traada neta lei e sua regulamentao segundo normas estabelecidas pelo Conselho Deliberativo; b) c) d) presidir o conselho Deliberativo e cumprir as suas resolues; representar a SUPURB em juzo e fora dele; tomar as medidas administrativas inerentes ao cargo.

Artigo 6 - O Conselho Deliberativo ser composto de 5 membros, os Diretores dos Departamentos e o Presidente do Conselho Superior da Caixa Econmica Federal e presidido pelo superintendente da SUPURB e ter as seguintes atribuies: a) traar as normas e a formulao da Poltica Habitacional dentro dos conceitos firmados nesta lei e em sua regulamentao; b) tomar as resolues necessrias ao desenvolvimento da Poltica Habitacional; Pargrafo nico - As decises do CD sero tomadas sob a forma de resolues, com base nos trabalhos tcnicos e pareceres dos Departamentos da SUPURB.

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Artigo 7 - O Conselho Consultivo ser constitudo por membros representantes de outros Ministrios e entidades relacionadas ou interessadas nos problemas de mbito desta Lei, tais como o Instituto dos Arquitetos do Brasil - IAB, Federao Brasileira de Associaes de Engenheiros, Confederaes Nacionais dos Empregadores. 1. 2. Os membros do C.C. podero participar das reunies plenrias do conselho Deliberativo sem direito voto; O Conselho Consultivo poder ser convocado pelo Superintendente da SUPURB ou pelo conselho/ Deliberativo, para o assessoramento no exame/ de materiais do mbito desta Lei ou do interesse das classes representadas; Os membros do conselho consultivo podero se reunir por convocao de um dos seus membros e sugerir medidas relacionadas com a Poltica Habitacional. Os membros do conselho Consultivo percebero gratificao Poe sesso a que comparecerem.

3. 4.

Artigo 8 - O Superintendente, diretoras de departamento e demais servidores tcnicos sero contratados pelo prazo de 5 anos, enquanto bem servir, podendo ser renovado o contrato, e escolhido dentre pessoas de notrios conhecimentos relacionados com a habitao e planejamento. Pargrafo nico - A remunerao do superintendente, que exercer essa funo em regime de tempo integral ser correspondente ao smbolo................. e a dos diretores ao smbolo .................... Artigo 9 - A Estruturas e demais atribuies da Superintendncia, do Conselho Deliberativo, do Conselho Consultivo, dos Departamentos, Superintendncias Regionais, constaro de Regulamento a ser aprovado pelo Poder Executivo e ao seu pessoal administrativo e de obra ser admitido no regime da legislao trabalhista.

Captulo IV Do Patrimnio e Recursos Artigo 10 - Constituem patrimnios de SUPURB: a) b) c) d) Bens mveis e imveis, direitos e ao sobre imveis pertencentes Fundao de Casa Popular e conselho Federal de Habitao; Os imveis que desapropriar ou adquirir a qualquer ttulo; Os resultados positivos da execuo oramentria; Os imveis urbanos que pertenam ou venham a pertencer Unio e estejam ocupados, a qualquer ttulo, por terceiros, de acordo com levantamento a ser feito com o Servio Patrimonial da Unio.

Artigo 11 - Sero arrecadados e incorporados ao seu patrimnio pela SUPURB os bens vagos, na forma dos artigos 589 2 e 1 do artigo 593 e pargrafo nico, do Cdigo Civil que, na data da publicao desta Lei, no tenham sido efetivamente, apropriados pelos Estados ou distritos Federal, atravs de medidas judiciais ou administrativas. Artigo 12 - A SUPURB poder receber em doao bens pertencentes a Governos estaduais ou Municipais, entidades autrquicas, para estaduais e particulares, obrigando-se a Unio e incentivar, porto os meios, inclusive com isenes fiscais e prioridade de licenciamento, a doao de terras para fins de criao de novas unidades residenciais, melhoramentos oriundos dos planos habitacionais ou de abastecimento urbano. Artigo 13 - Para financiamento da Poltica Habitacional estabelecida neta lei e para ocorrer as despesas de funcionamento do rgo, fica criado o Fundo Nacional de Habitao administrado pelo SUPURB, para a qual contribuiro os recursos provenientes da seguintes fontes: a) b) c) d) e) f) g) h) arrecadao do imposto de habitao, criado pelo art. 34 desta Lei; arrecadao proveniente do tributo cobrado/na conformidade dos artigos. 92 e seguintes do Decreto 47 373, e de 7 de dezembro de 1959; arrecadao proveniente das operaes imobilirias realizadas por pessoas jurdicas; dotaes consignadas anualmente, no oramento da Unio; renda de bens, servios e eventuais; contribuies dos Governos estaduais e Municipais e de entidades nacionais ou internacionais; renda lquida de Loteria Federal; arrecadao proveniente do acrscimo a que se refere o pargrafo nico do artigo 25 desta Lei. Captulo V - Da Desapropriao para Fins Habitacionais e de Planejamento Territorial

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Artigo 14 - Ficam sujeitas desapropriao por interesse social aos bens considerados dos centros urbanos e do planejamento territorial. Pargrafo primeiro - Compete SUPURB realizar a desapropriao por interesse social no mbito desta Lei incorporando-se a seu patrimnio os imveis que desapropriar. Pargrafo segundo - Os bens desapropriados pelo SUPURB, dentro dos seus objetivos podero ser transferidos a particularidades, enquadrados no pargrafo 1 do artigo 22. Pargrafo terceiro - A transferncia de bens feita em descordo como o pargrafo anterior, nula de pleno direito. Artigo 15 - Para cobrir as despesas oriundas da indenizao fixada, a Unio emitir ttulos especiais, resgatveis pela SUPURB at 20 (vinte) anos, em parcelas iguais anuais e sucessivas (dependendo de reforma do pargrafo 16 do art. 141 da Constituio Federal). Pargrafo primeiro - Os ttulos em questo vencero juros de 6% (seis por cento) ao ano e contero clusulas de correo do valor moninativo de cada parcela vencida a qual ser reajustada de acordo com a taxa de reduo do poder de comprar da moeda. Os Ttulos seguintes passaro a ter o valor reajustado e assim sucessivamente. Pargrafo segundo - O prazo ser reduzido a 5 (cinco) anos mantidos a forma de parcelas iguais e sucessivas e valor nominal do crdito, sempre que o credor aceitar em pagamento aes de empresas estatais ou sociedades de economia mista. De cujo capital a Unio de tenha a maioria. Pargrafo terceiro - As parcelas vencidas dos ttulos de que trata o presente artigo sero aceitas em pagamento de impostos de taxas federais pelo respectivo valor nacional. Pargrafo quarto - As despesas de emisso dos ttulos correro contra da Unio que conseguira a SUPURB, em seu oramento, dotao especfica e ocorrer ao pagamento de juros e correo do valor referidos no 1 deste artigo. Artigo 16 - Poder a SUPURB promover a desapropriao de imvel por interesse social, tomando como valor de oferta inicial e declarado para fins tributrios. Pargrafo nico No havendo valor declarado pelo proprietrio, o valor da oferta ser fixado na zona rural por avaliao conjunto da SUPURB e SUPRA, na zona urbana, pela Prefeitura Municipal e SUPURB. Captulo VI - Plano Nacional Territorial Artigo 17 - A SUPURB elaborar o Plano Nacional Territorial, no qual ser fixada a diretriz geral do desenvolvimento territorial demogrfico a interligao dos diversos planos regionais, sua vinculao aos planejamentos de interesse nacional, de fora a se obter o desenvolvimento fsico-social do pas. Pargrafo nico O Plano Nacional Territorial dar especial ateno distribuio demogrfica, aos aspectos sociais provenientes do desenvolvimento econmico aos problemas de habitao, circulao, e transporte, trabalho, recreao, sade, educao, abastecimentos, reserva para expanso urbana e de reas florestais, proteo de mananciais e regies de valor turstico. Artigo 2 - A SUPURB, uma vez elaborado o Plano Nacional Territorial fixar as normas gerais a que devero obedecer ao planejamento em todos os nveis, em funo do disposto no art. 21 e seu pargrafo nico. Artigo 19 - Quaisquer verbas, emprstimos, dotaes ou quotas federais destinados aos Municpios, integrantes das listas mencionadas no pargrafo 1 deste artigo, s podero ser liberadas aps a apresentao dos seus respectivos Planos Municipais SUPURB. Pargrafo primeiro - Para os fins deste artigo e SUPURB fixar anualmente a lista de municpios que devero preparar, dentro do prazo por ele estabelecido, seus respectivos planos. Pargrafo segundo - A SUPURB poder financiar e dar assistncia tcnica aos municpios para elaborao dos seus planos. Pargrafo terceiro - Quaisquer planos, elaborados para as Prefeituras e Municpios, devero ser executadas segundo as normas gerais da SUPURB, sob pena de suspenso dos pagamentos mencionados neste artigo. Artigo 20 - A SUPURB poder firmar convnios com os Municpios interessados, para a organizao de servios necessrios elaborao e execuo de Planos Locais ou Inter-Municipais.

Captulo VII - Do Plano Nacional de Habitao Artigo 21 - O Plano Nacional de Habitao destina-se a corrigir e dficit de moradias e suprir a crescente demanda de habitao, servios e equipamentos urbanos.

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Pargrafo nico Para elaborao deste Plano e SUPURB ter livre acesso a todas as fontes de informao e dados das diversas reparties federais, estaduais, municipais, autrquicas e paraestatais relativos matria do mbito desta Lei. Artigo 22 - A populao do pas, para efeito de atendimento pelo Plano Nacional de Habitao ser classificada em grupos de acordo com a sua capacidade econmica. Pargrafo primeiro - A SUPURB atender exclusivamente aos grupos que, integrados na regio em funo do seu trabalho, no possuam capacidade econmica apara construo ou aquisio de moradia, por seus prprios meios. Pargrafo segundo - A SUPURB estabelecer as caractersticas de habitao, segundo a capacidade econmica e as caractersticas regionais, devendo atualiz-las periodicamente. Artigo 23 - Toda edificao financiada ou executada pela SUPURB somente poder ser ocupada ou transferida, mediante justa remunerao. Artigo 24 - A alienao dos imveis desapropriados ser efetuada a prazo, na base do valor da desapropriao, acrescido das despesas havidas com administrao, projetos e urbanizao. Pargrafo primeiro - No caso de edificao em terrenos da Unio ou doados por particulares, o preo de alienao ser estabelecido com base nos valores do mercado. Pargrafo segundo - O prazo de alienao, sujeito a perodo de carncia de 3 (trs) anos, ser estabelecido em funo da capacidade de pagamento de adquirente. Pargrafo terceiro - As prestaes dos imveis financiados pela SUPURB sero proporcionais remunerao do contemplado. Pargrafo quarto - A SUPURB estabelecer os critrios para a alienao ou locao de imvel por ela financiado. Pargrafo quinto - A SUPURB poder entregar a comercializao de loteamento prprio a organizaes particulares que atuaro como administradoras. Artigo 25 Os ncleos habitacionais construdos e financiados pela SUPURB devero prover a instalaes necessrias ao equipamento urbano, inclusive moradias destinadas aos que vo desempenhar atividade necessrias funcionalidade do conjunto. Pargrafo nico Quando estas construes se destinarem venda ou aluguel a pessoas com suficiente capacidade econmica, ser cobrada sobre o valor da venda ou alocao um acrscimo fixado pela SUPURB. Artigo 26 - A SUPURB estimular por todos os meios tcnicos e financeiros, inclusive financiamento e aval, a iniciativa privada no setor da edificao, desde que os interessados se submetam s suas normas. Artigo 27 - Nenhuma construo para a SUPURB ser realizada sem que obras de urbanizao correspondentes estejam de acordo com planejamento dos municpios onde sero executados. Pargrafo nico No existindo planejamento nos Municpios onde devam ser construdos conjuntos do Plano Nacional de Habitao a SUPURB, mediante acordo com as Municipalidades entendo em vista as caractersticas, locais do aglomerado urbano, determinar as reas e locais mais propcios a estas edificaes. Artigo 28 - Ser permitido o financiamento e edificaes em condomnio, de acordo com a lei civil, destinada nos grupos previstos no pargrafo 1 do artigo 22. Artigo 29 - A SUPURB poder alienar apenas a edificao, reservando-se a propriedade do solo. Neste caso, o financiamento ser apenas do valor da construo. Pargrafo nico - Os registros imobilirios transcrevero o edifcio em nome do adquirente com as anotaes respectivas. Artigo 30 - O Plano Nacional de Habitao prover desde logo medidas de emergncia, destinadas a melhorar o estado sanitrio de agrupamentos de habilitaes anti-higinicas, tais como favelas, mocambos, malocas e outros semelhantes. Pargrafo nico As medidas de emergncias sero consideradas uma etapa intermediria entre o estado atual dos agrupamentos de habitaes anti-higinicas e os objetivos do plano Nacional de Habitao. Artigo 31 - A SUPURB dever planejar e aproveitamento social das reas recuperadas das habitaes antihiginicas para execuo, por seus proprietrios, ou diretamente mediante desapropriao.

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Captulo VIII - Do Banco Nacional De Habitao Artigo 32 - Passam jurisdio da SUPURB, para instrumento de sua ao, as Caixas Econmicas Federais e o Conselho Superior das Caixas Econmicas Federai, que funcionaro como o Banco nacional de Habitao. Pargrafo nico - O poder executivo expedir decreto estabelecendo a forma dessa transformao e integrao, bem como as normas para o funcionamento das Caixas Econmicas Federais, obedecendo aos seguintes princpios: 1. Os recursos das Caixas Econmicas Federais somente podero ser aplicados nas finalidades da SUPURB. 2. As agncias e servios das Caixas Econmicas Federais sero aproveitados como rgos locais e regionais da SUPURB. Captulo IX - Da Aquisio Do Imvel Locado Para Habitao Artigo 33 - Fica assegurado ao locatrio do imvel venda, preferncia na compra em igualdade de condies, pelo prazo de 60 (sessenta) dias da data de notificao, atravs do Cartrio de Registro de Ttulos e documentos, desde que o imvel e a locatrio se enquadram nos objetivos desta Lei. Pargrafo primeiro - A notificao de conter o preo e condies de pagamento. Pargrafo segundo - Fica assegurado ao locatrio o direito de adjudicao compulsria do imvel vendido sem observncia do disposto neste artigo, satisfeitas as condies contastes da escritura. Captulo X - Do Imposto De Habitao (Captulo sujeito nova redao) Artigo 34 - Fica criado o imposto de habitao a ser recolhido: 1 por selo aplicativo nos seguintes documentos; a) b) c) d) Recibos de locao predial Requerimento de registros de loteamentos Na transferncia de lote compromissado por venda, cesso ou doao. Na venda cesso ou doao de imveis residncias do mais de 300m2 de reas total construda.

2 Mediante guia quando se tratar de imvel urbano edificado ou no, vago, cedido gratuitamente ou inexplorado. Artigo 35 - O imposto de habitao ser devido na base dos seguintes alquotas: 1 No caso da letra a do item 1 do Art. 34, na mesma base do selo federal comum; 2 No caso da letra b, de 5% sobre o valor do loteamento, previamente fixado pela SUPURB; 3 No caso de letra c de 3% sobre o valor da transferncia, para os imveis at 300m2 e mais 1% sobre cada 100m2 ou frao que exceder; 4 No caso da letra d. de 3% sobre o valor de transferncia; 5 No caso do item 2 do Art. 34 de 3% sobre o valor real do imvel, quando no permetro urbano e de 1% quando estiver fora Desse permetro. Os loteamentos que apresentam servios e agrupamentos por ocasio do registro tero as redues seguintes no imposto de habilitao previsto na letra b, item 1 do artigo anterior: a) b) c) d) e) gua: 20%; esgoto: 20%; rede de energia eltrica 20%; equipamento das vias de acesso: 20%; transporte coletivo: 20%;

2 No se inclui no item 2 o lote de terrenos de proprietrio que no possuem outro imvel.

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Captulo XI - Disposies Finais e Transitrias Artigo 36 - Consideram-se urbanas, para os objetivos desta Lei, os imveis que se destinam habitao comrcio, indstria ou a fins sociais, no vinculados explorao de propriedade agro-pecuria. Artigo 37 - Do oramento da Unio constaro para a SUPURB dotaes globais das verbas para pessoal, materiais e servio e encargos. 1 As dotaes a que se refere este artigo, sero automaticamente registradas pelo tribunal de Contas da Unio e distribudas Tesouraria da SUPURB. 2 Promulgado o Oramento da Repblica, o Superintendente submeter aprovao do Presidente da Repblica, at 15 (quinze) de Janeiro, a discriminao adequada das despesas da SUPURB, dentro das dotaes concedidas na forma deste artigo. 3 Enquanto no for aprovada a descriminao referida neste artigo, a SUPURB poder p-la em execuo, consideradas ratificadas como aprovao fina os atos expedidos naquele sentido. 4 Durante o exerccio financeiro, o Presidente da Repblica poder lateral a discriminao das despesas do que trata o 2, mediante proposta do Superintendente da SUPURB. 5 As despesas com pessoal administrativo no podero exceder de 10% da dotao oramentria. Artigo 38 - Fica o Poder Executivo autorizada a abrir o crdito especial de CR$ 250.000.000,00 (duzentos e cinqenta milhes de cruzeiros) destinado a tender aos encargos de qualquer natureza decorrentes desta Lei. Artigo 39 - Fica autorizada a abertura de crdito especial at o limite de CR$ 10.000.000,00 (dez bilhes de cruzeiros) para o Fundo Nacional de Habitao no corrente exerccio. Artigo 40 - O poder Executivo dever regulamentar a presente Lei e Instalar a SUPURB dentro de 90 (noventa) dias. Artigo 41 - Ficam revogados os Decretos-Lei 9.218 de 01/05/1956; 9.261 de 28/08/1946 9.777 de 06/09/1946; Artigo 16 do Decreto-Lei 6.256 de 10/02/1944 e o Artigo 5 da Lei n 1.473 de 24/11/1951, bem como as disposies em contrrio a esta Lei. Artigo 42 - Esta Lei entrar em vigor na data de sua publicao.

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ANEXO III
Texto integral do anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano preparado pela Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana CNPU -, publicado em 24 de maio de 1977, pelo Jornal O Estado de So Paulo.

ANTEPROJETO DE LEI DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE 1977

Define os objetivos, fixa a diretrizes de atuao, estabelece os instrumentos para o desenvolvimento urbano nacional e d outras providencias. Captulo I Dos Objetivos e Diretrizes do Desenvolvimento Urbano Artigo 1 So objetivos do desenvolvimento urbano: I a distribuio especial dos contingentes populacionais, visando ao estabelecimento de um adequado sistema nacional de cidades; II a integrao dos sistemas urbano nacional e regional, em seus aspectos intraurbanos; III a melhoria da qualidade de vida, especialmente pelo acesso aos servios bsicos de infra-estrutura urbana e aos equipamentos sociais; IV o condicionamento do uso do solo e do e do direito de construir sua funo social da propriedade; V a preservao do meio ambiente e do patrimnio cultural, histrico, paisagstico, artstico e arqueolgico. Artigo 2 O Poder Pblico promover o desenvolvimento urbano mediante ao intergrada de rgos e entidades federais, estaduais, metropolitanos e municipais, observadas as seguintes diretrizes: I controle do processo de criao, expanso e renovao dos ncleos populacionais, preferentemente mediante: a) b) c) d) e) preveno e correo das distores do crescimento de reas urbanas; conteno de excessiva concentrao urbana; induo, ordenao e correo das correntes migratrias; fixao de reas de interesse especial, vem como induo, ordenao e controle de sua ocupao; fixao de reas prioritrias, com induo e dinamizao de sua ocupao urbana;

II fomento ao exerccio de atividades socioeconmicas e culturais prprias d acidade; III prestao de servios pblicos adequados s necessidades d populao urbana; IV controle da utilizao da propriedade visando especialmente a impedir: a) b) o uso prejudicial ao desenvolvimento urbano; a proximidade de usos incompatveis, ou o uso desconforme com normas de zoneamento;

c) o parcelamento do solo e a edificao vertical desnecessria excessivos em relao estrutura urbana existente ou planejada; d) e) f) g) o inadequado levantamento do imvel urbano em relao finalidade ou localizao urbanas; a ociosidade de terrenos edificveis; a deteriorao de reas urbanas; a desfigurao e a destruio do patrimnio cultural, histrico, paisagstico, artstico e arqueolgico;

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h)

a ocupao desnecessria de reas agrcolas;

V ordenao do processo de urbanizao visando a proteo total mediante controle da poluio, proteo dos recursos naturais e recuperao dos elementos destrudos; VI utilizao de sistema tributrio consoante as necessidades do desenvolvimento urbano; VII atuao do mercado visando a assegurar igual oportunidade de acesso propriedade e coibir o abuso do poder econmico; VIII participao da iniciativa privada no custeio e execuo da urbanizao e recuperao, pelo Poder Pblico, de seus investimentos; IX estmulo a participao dos habitantes nas atividades de desenvolvimento urbano. Artigo 3 As diretrizes do desenvolvimento urbano sero recorrentemente compatibilizadas com os princpios e objetivos do Plano Nacional de Desenvolvimento, respeitadas as competncias estaduais e municipais, bem como as peculiaridades estaduais, regionais e locais. Captulo II Dos Conceitos Bsicos Artigo 4 Para os fins desta lei, considera-se urbanizao toda atividade de beneficiamento do solo, sob qualquer das formas seguintes: I execuo de obras e servios de infraestutura urbana; II construo destinada a atividades urbanas, especialmente habitao, trabalho, recreao e servios; III renovao urbana; IV reserva de reas de interesse especial, conforme previsto nesta lei; V incorporao imobiliria; VI amembramento, remembramento, desmembramento ou parcelamento de imveis urbanos; VII o amembramento, remembramento, desmembramento ou parcelamento de imveis rurais, para formao de loteamentos urbanos, ncleos populacionais, industrializao, stios de recreio ou outras destinaes urbanas. Pargrafo primeiro - A urbanizao em reas sujeitas jurisdio militar depender da prvia apreciao das autoridades competentes. Pargrafo segundo - O disposto no inciso VII depender de prvia audincia do INCRA, da Regio Metropolitana onde se localiza o municpio e da aprovao da Prefeitura Municipal. Pargrafo terceiro - Desde a aprovao, pela Prefeitura, do disposto no inciso VII, as respectivas reas passam a ser consideradas urbanas, ficando sujeitas jurisdio municipal. Artigo 5 O territrio dos municpios ser dividido unicamente em zonas urbanas, de expanso urbana e rural, e seu ncleos populacionais classificar-se-o em cidade, referente sede do Municpio, vilas e povoados. Pargrafo primeiro - Lei municipal delimitara os permetros das zonas urbanas e de expanso urbana. Pargrafo segundo - Os municpios integrantes de regio metropolitana delimitaro suas zonas de expanso urbana e de interesse especial, em conformidade com as diretrizes de planejamento territorial metropolitano. Artigo 6 Nas cidades, vilas e povoados o permetro urbano abranger a rea de edificao contnua, bem como a reas adjacentes que contenham pelo menos trs dos seguintes equipamentos: I rede de abastecimento de gua potvel em um raio mximo de trezentos metros; II rede de esgotos sanitrios ou pluviais; III rede de iluminao pblica ou de distribuio domiciliar de energia eltrica; IV escola primria, em funcionamento, em rea mximo de trs mil metros; V posto de sade, em funcionamento, em rea mximo de trs mil metros; VI linha regular de transporte coletivo, aprovado pelo municpio, a uma distancia mxima de mil metros.

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Artigo 7 Zona de expanso urbana a destinada ao crescimento ordenado das cidades, vilas e povoados contguos ou no zona urbana, abrangendo: I reas previstas para ocupao urbana no qinqnio, com base nas taxas de crescimento populacional, nos programas de urbanizao ou de investimentos, ou em projetos de natureza especial; II reas reservadas para urbanizao (artigo 4). Artigo 8 Solo urbano o contido no permetro das zonas urbanas, de expanso urbana e de reas de interesse especial. Pargrafo nico imvel urbano o localizado dentro de qualquer dos permetros referidos neste artigo. Artigo 9 Consideram-se conurbaes: I as Regies Metropolitanas, institudas por lei complementar, na forma do artigo 164 da Constituio Federal; II as aglomeraes urbanas, constitudas por ncleos urbanos de dois ou mais municpios, com contigidade, atual ou potencial, de suas zonas urbanas ou de expanso urbana, ou com servios de interesse comum. Pargrafo primeiro - As regies metropolitanas regem-se pela legislao que lhes prpria; Pargrafo segundo - As aglomeraes urbanas reger-se-o por legislao federal especfica, adequada s suas necessidades. Artigo 10 reas de Interesse Especial so as que, por suas caractersticas prprias ou por exigncias de programas, requeiram tratamento especfico. Artigo 11 As reas de interesse especial classificam-se exclusivamente, em: I reas de interesse urbanstico: a) b) c) d) para renovao urbana; para urbanizao prioritria; para uso industrial; no edificveis.

II rea de lazer ou turismo; III rea de proteo ambiental; IV reas de preservao cultural, histrica, artstica, paisagstica ou arqueolgica; V reas de margem de guas pblicas. Artigo 12 consideram-se reas de Renovao Urbana s destinadas realizao de projetos de reurbanizao, em especial as referentes a: I revitalizao e recuperao de reas urbanas deterioradas; II reutilizao de reas adjacentes a obras pblicas; II adensamento de reas edificadas. Artigo 13 reas para Urbanizao Prioritria so aquelas estabelecidas para: I promover a implantao de servios pblicos; II induzir ou acelerar a ocupao de terrenos edificveis nas zonas urbanas e de expanso urbana; III promover a implantao de ncleos habitacionais de interesse social; IV implantar ou expandir ncleos relacionados a programas de desenvolvimento; V ordenar e direcionar expanso de ncleos urbanos de valor cultural, histrico, artstico ou paisagstico. Artigo 14 reas para Uso Industrial so as destinadas localizao de indstrias e atividades complementares, atendidos os requisitos desta lei. Artigo 15 reas no Edificveis so as que, por suas caractersticas de solo, declividade, sujeio a intempries ou calamidades, climas e outros fatores, no oferecem condies mnimas par construo mnima para construo ou execuo de obras.

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Artigo 16 reas de Lazer ou Turismo so as que, por localizao e caractersticas, devam ter seu uso e ocupaes sujeitas s diretrizes e normas de programas especficos. Artigo 17 reas de Proteo Ambiental so as que se caracterizam pela existncia de recursos hdricos ou minerais, acidentes geogrficos, comunidades biticas, formaes geolgicas e outros elementos de importncia para a preservao da ecologia. Artigo 18 reas de Preservao Cultural, histrica, artstica, paisagstica ou arqueolgica, so aquelas sujeitas a regime urbanstico prprio, visando sua preservao (Constituio da Repblica, artigo 180, pargrafo nico). Artigo 19 reas de Margem de guas Pblicas so as contguas orla martima, fluvial ou lacustre, estabelecidas para ordenamento de sua urbanizao.

Captulo III Da Promoo do Desenvolvimento Urbano Artigo 20 A promoo do desenvolvimento urbano compete precipuamente ao Poder Pblico, em todos os nveis de governo, observadas as normas e diretrizes desta lei. Artigo 21 Na promoo do desenvolvimento urbano, compete Unio: I definir a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano; II instituir e implantar o Sistema Nacional de Planejamento Urbano; III elaborar e fazer cumprir o Plano Nacional de Desenvolvimento Urbano; IV estabelecer reas de Interesse Especial, definindo as limitaes nelas incidentes; V estabelecer reas de Planejamento Obrigatrio, nos termos do artigo 40; VI regulamentar a implantao das Regies Metropolitanas; VII regulamentar a implantao das aglomeraes urbanas; VIII orientar a elaborao e implantao de programas e projetos estaduais e municipais que afetem interesses da Unio; IX estabelecer diretrizes e normas geais sobre: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) k) planejamento urbano; uso e ocupao do solo urbano e do seu subsolo; parcelamento do solo urbano o para urbanos; transformao do uso de solo rural em urbano; uso do espao areo; uso e ocupao da orla martima, fluvial e lacustre; transporte coletivo e sistema virio urbano; habitao e saneamento; patrimnio cultural, histrico, artstico, paisagstico e arqueolgico; proteo ambiental; localizao e zoneamento industrial;

X executar as obras e os servios pblicos de sua precpua atribuio. Artigo 22 - Observadas as normas e diretrizes desta lei, aos Estados compete: I definir a Poltica Estadual de Desenvolvimento Urbano; II instituir e implantar o Sistema Estadual de Planejamento Urbano III elaborar e fazer cumprir o Plano Estadual de Desenvolvimento Urbano; IV estabelecer reas de Interesse Especial, definido as limitaes nelas incidentes; V estabelecer reas de Planejamento Obrigatrio, nos termos do artigo 40; VI estabelecer normas e diretrizes, supletivas e complementares legislao federal, sobre:

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a) planejamento e controle do desenvolvimento de aglomeraes urbanas, bem como sobre a prestao de servios de interesse comum dessas reas; b) c) d) e) f) g) programas e projetos de interesse intermunicipal; padres de transporte coletivo e sistema virio urbano e interurbano; criao e localizao de novos ncleos populacionais; patrimnio cultural, histrico,artstico, paisagstico e arqueolgico; proteo ambiental; localizao e zoneamento industrial.

VII elaborar e promover a execuo de planos estaduais de desenvolvimento regional, microrregional e localizao industrial; VIII compatibilizar os investimentos setoriais do Estado com as diretrizes do planejamento urbano federal, estadual, metropolitano e municipal; IX executar as obras e servios pblicos de sua precpua atribuio. Artigo 23 Compete, ainda, ao Estado, quanto s Regies Metropolitanas, estabelecer normas e diretrizes, supletivas e complementares legislao federal, bem como: I aprovar o Plano de Desenvolvimento Integrado das Regies Metropolitanas, compatibilizando-o com o planejamento estadual; II estabelecer reas de Interesse Especial, localizadas na Regio Metropolitana; III disciplinar o uso e a ocupao do solo de interesse metropolitano. Artigo 24 Aos Municpios, observadas as normas e diretrizes desta lei, compete: I instituir e implantar o Sistema Municipal de Planejamento Urbano; II elaborar e fazer cumprir o Plano Municipal de Desenvolvimento Urbano; III estabelecer reas de Interesse Especial previstas nesta lei (Artigo 46); IV estabelecer normas sobre o uso e ocupao do solo, respeitada a legislao federal e estadual pertinente; V compatibilizar o planejamento do seu desenvolvimento urbano com o do Estado, e o da Regio Metropolitana se for o caso; VI compatibilizar o planejamento do seu desenvolvimento urbano com dos municpios limtrofes (artigo 9, II); VII executar as obras e os servios pblicos de sua precpua atribuio. Artigo 25 Todos os rgos e entidades federais, estaduais e municipais, com atuao em Regio Metropolitana, ficam sujeitas s diretrizes do seu planejamento. Artigo 26 Os rgos e entidades federais e estaduais, com atuao em Municpios que disponha de sistema de planejamento, devero atender s normas e diretrizes municipais na localizao e execuo de suas obras e servios. Artigo 27 O Poder Pblico poder organizar empresas urbanizadoras, dotadas de personalidade jurisdicional de direito privado, para exercer atividades de urbanizao e as atribuies conexas. Artigo 28 O consrcio de municpios ou o convnio entre municpios e estados, para realizao de planejamento intermunicipal e prestao de servios de interesse comum, ter personalidade jurdica de direto privado, desde que inscrito no Cartrio de Primeiro Registro de Pessoas Jurdicas na Capital do Estado. Artigo 29 Os proprietrios ou compromissrios compradores de imveis urbanos podero, como ou sem participao do Poder Pblico, associar-se, por qualquer das formas admitidas em direito, para propor projeto de urbanizao aos rgos pblicos competentes, bem como execut-lo, aps aprovado. Artigo 30 O Poder Pblico incentivar a formao de associaes comunitrias, sem fins lucrativos, visando ao beneficiamento urbanstico de determinada rea. Pargrafo nico A indicao da arda, os benefcios urbansticos e a forma de participao do Poder Pblico sero definidos em decreto. Artigo 31 O Poder Pblico dever debater com as comunidades interessadas a elaborao das normas, diretrizes e planos urbansticos possibilitando-lhes o acompanhamento de sua execuo.

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Artigo 32 - Todo cidado deve concorrer para o desenvolvimento urbano e impedir leso ao patrimnio urbanstico, inclusive por meio de ao popular, com suspenso liminar do ato impugnado. Pargrafo nico - O Ministrio Pblico tambm parte legtima para promover a ao prevista neste artigo.

Captulo IV Dos Instrumentos de Atuao Artigo 33 Para execuo desta lei, o Poder Pblico utilizar, preferentemente, como instrumento de atuao, o planejamento urbano, e, complementarmente, o condicionamento da propriedade sua funo social, a tributao fiscal e extrafiscal, e dos incentivos financeiros. Artigo 34 O planejamento urbano, como atividade do Poder Pblico, visa aplicao ordenada de recursos humanos, tcnicos e financeiros, para a consecuo dos objetivos previstos nesta lei. Artigo 35 A Unio, Estados, Regies Metropolitanas e municpios estabelecero o seu sistema de planejamento com a finalidade de formular, executar e controlar a implantao dos planos de desenvolvimento urbano previsto nesta lei. Artigo 36 O planejamento urbano ser expresso em planos, programas e projetos de mbito nacional, estadual, regional, metropolitano, municipal, setorial e outros instrumentos especiais, adequados. Artigo 37 Elaborados pelos rgos tcnicos competentes, os necessariamente aprovados por lei. Planos de Desenvolvimento Urbanos sero

Artigo 38 O Poder Pblico poder declarar, quando d formulao do Plano de Desenvolvimento Urbano, a suspenso, por prazo no superior a doze meses, das licenas de construo, parcelamento e desmembramento. Artigo 39 A execuo do plano poder ser cometida a entidades pblicas ou privadas, cabendo sua fiscalizao ao Poder Pblico e a iniciativa privada, sob formas associativas e comunitrias. Artigo 40 Os rgos superiores de planejamento da Unio e do Estado indicaro as zonas e reas a serem obrigatoriamente planejadas, especificando o seu objetivo, o prazo, as limitaes a que ficaro sujeitas e os organismos responsveis por sua formulao e execuo. Pargrafo primeiro Decretada a rea de Planejamento Obrigatrio, caber ao rgo competente para a elaborao do respectivo plano formul-lo, no prazo e nas condies fixadas. Pargrafo segundo Os emprstimos, incentivos e repasses feitos por rgos federais e estaduais a entidades pblicas ou privados, operando nas reas de Planejamento Obrigatrio, devero ser previamente aprovados pelos rgos superiores de planejamento. Artigo 41 O Poder Pblico, no condicionamento da propriedade sua funo social, para promoo do desenvolvimento urbano, poder utilizar os instrumentos seguintes: I desapropriao; II servido administrativa; III limitao administrativa; IV ocupao temporria; V requisio; VI tombamento; VII direito de preferncia para aquisio de imvel; VIII urbanizao compulsria; IX constituio de reserva de terrenos; X decretao de reas de Interesse Especial. Artigo 42 A desapropriao, a servido administrativa, a limitao administrativa, a ocupao temporria, a requisio e o tombamento de bens de interesse urbanstico reger-se-o pela legislao que lhes prpria. Artigo 43 O direito de preferncia para aquisio de imvel localizado em rea de Interesse Especial, ser exercido pelo Poder Pblico decretante que, para esse fim, dever ser notificado pelo proprietrio para manifestar a sua opo e efetuar o depsito em igualdade de condies com o pretendente aquisio, no prazo, sem a manifestao e o depsito, entende-se desinteressado da aquisio.

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Pargrafo primeiro - Se o Poder pblico discordar do preo constante da notificao, requerer o arbitramento judicial previsto nos artigos 606 e 607 do Cdigo do Processo Civil, para o depsito subseqente. Pargrafo segundo Se a alienao se realizar sem a notificao prevista neste artigo, o Poder Pblico poder iniciar a ao anulatria de transcrio, no prazo de seis meses de sua efetivao, depositando o preo constante da escritura. Artigo 44 A urbanizao compulsria incidir exclusivamente sobre terrenos localizados em reas de Interesse Especial e constituir no cumprimento, pelo particular, dos encargos impostos para beneficiamento da rea, nas condies e prazos fixados pelo Poder Pblico. Pargrafo primeiro O proprietrio e o compromissrio comprador, que no cumprirem os encargos urbansticos, ficam sujeitos, solidariamente, a: I execuo, em seus terrenos, das obras de urbanizao, pelo Poder Pblico, diretamente ou por contratao com terceiros, com cobrana executiva de seu custo corrigido monetariamente; II taxao progressiva do imvel at a concluso das obras; III desapropriao para fins de urbanizao, com direito de alienao a terceiros que se proponham a executar a obras de beneficiamento. Pargrafo segundo A avaliao para a desapropriao prevista no pargrafo anterior considerar o valor do imvel no estado em que se encontra na data fixada para incio das obras, ou na em que foram paralisadas; Pargrafo terceiro o prazo para incio de urbanizao compulsria no poder ser inferior a um ano e nem superior a cinco. Artigo 45 Mediante lei, a Unio, o Estado e o Municpio podero instituir reserva de terrenos, destinada a atender s seguintes finalidades: I execuo de planos e programas de urbanizao; II construo de habitaes de interesse social; III induo do crescimento de ncleos populacionais ou urbanizao em reas de Interesse especial; IV regulao de preos de terrenos no mercado imobilirio. Pargrafo primeiro A reserva de terrenos ser construda mediante: I desapropriao; II aquisio, sob qualquer das formas civis; III arrecadao de imveis urbanos abandonados como bens vagos, na forma da lei civil; IV transferncia de patrimnio do setor pblico ou privado. Pargrafo segundo A aquisio, a administrao e a alienao de reserva de terrenos poder ser cometida a empresas urbanizadoras, com participao majoritria do Poder Pblico. Artigo 46 As reas de Interesse Especial, previstas no artigo 10, sero definidas por decreto federal, estadual ou municipal, que delimitar o seu permetro e indicar as formas de urbanizao a que ficam sujeitas, especificando as limitaes nelas incidentes e o modo de cientificao dos interessados. Pargrafo nico O municpio somente poder decretar reas de Interesse Especial as prevista nos artigos 12, 13, I, II, III e V, e 14 e 19. Artigo 47 O Poder Pblico, na promoo do desenvolvimento urbano, utilizar instrumentos tributrios e financeiros, especialmente: I tributao sobre o imvel e o lucro imobilirio; II taxao diferenada, progressiva ou regressiva; III contribuio de melhoria; IV incentivos fiscais e financeiros; V financiamentos e subsdios; VI fundo financeiro para o desenvolvimento urbano.

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Pargrafo nico A utilizao dos instrumentos previstos neste artigo reger-se- pela legislao geral e especial das entidades estatais competentes.

Captulo V Do Regime Urbanstico Artigo 48 A urbanizao compete, concorrentemente, Unio, ao Estado e ao Municpio, observadas as normas e diretrizes desta lei. Pargrafo nico O Estado e o Municpio podero legislar supletiva e complementarmente, em matria urbanstica, para atendimento de suas peculiaridades regionais e locais. Artigo 49 A execuo de qualquer forma de urbanizao (artigo 4) depende de licena da Prefeitura Municipal competente, observada as disposies desta lei e as normas federais, estaduais e municipais pertinentes. Artigo 50 tem o direito de construir em seu terreno no mximo, rea equivalente do lote. Pargrafo primeiro No solo urbano (artigo 8) em que houver convenincia de maior adensamento populacional, lei municipal de uso e ocupao do solo poder permitir construo de rea excedente a permitir construo de rea excedente prevista neste artigo, mediante licena especial da Prefeitura. Pargrafo segundo A licena especial prevista neste artigo ser sempre remunerada, atendidas as disposies desta lei e as normas estaduais pertinentes. Pargrafo terceiro A remunerao da licena especial, por unidade de rea excedente a ser construda, ser proporcional ao valor da mesma unidade do respectivo terreno no mercado imobilirio. Pargrafo quarto A remunerao da licena especial, para construo de rea excedente, at duas vezes a do lote, pertencer integralmente ao municpio, sendo o restante destinado ao Fundo Estadual de Desenvolvimento Urbano, institudo e regulamentado por legislao prpria de cada Estado. Pargrafo quinto A licena especial, uma vez quitada, transfervel, juntamente como terreno, por escritura pblica e inscrio no Registro Imobilirio competente. Artigo 51 O Municpio no poder expedir licena especial para construo de rea excedente do lote enquanto no tiver lei municipal regulando o uso e a ocupao do solo urbano, sob pena de nulidade, conforme o previsto no artigo 54. Artigo 52 As obras de urbanizao sujeitas licena, devero ser iniciadas dentro de um ano da sua expedio, sob pena de caducidade. Artigo 53 Cessam os efeitos de qualquer licena de urbanizao aps trs anos de sua expedio, sujeitando-se o reincio ou prosseguimento da obra sua renovao, nos termos da legislao que estiver em vigor. Pargrafo nico A legislao municipal definir os requisitos caracterizadores de incio e concluso da obra. Artigo 54 So nulas de pleno direito as licenas expedidas em desconformidade com a legislao urbanstica pertinente, sujeitando-se as obras a embargo mediante processo administrativo regular. Artigo 55 No controle da execuo de obras de urbanizao e na proteo do meio urbano, observadas as normas legais pertinentes, o Poder Pblico utilizar as seguintes medidas e sanes: I fixao de normas para elaborao e execuo de projetos; II aprovao e fiscalizao de projetos executivos; III imposio de multa administrativa; IV anulao, revogao ou cassao de alvar por ilegalidade, inconvenincia ou incorreta execuo; V interdio da atividade prejudicial segurana, sade ou ao bem-estar da populao, ou lesiva ao meio ambiente; VI embargo de obra clandestina ou ilegal; VII demolio de obra clandestina, ilegal ou perigosa.

Capitulo VI Das Disposies Finais e Transitrias Artigo 56 Os denominados terrenos de marinha, compreendidos nos permetros urbanos e de expanso urbana ficam sujeitos jurisdio municipal fins de urbanizao e tributao.

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Pargrafo primeiro a legitimao de ocupao desses terrenos por particulares ser feita pela prefeitura mediante prvio assentimento da Unio. Pargrafo segundo As praias, margens de rios, lagos e logradouros paisagsticos sero, para todos os efeitos, considerados reas pblicas, de livre acesso a toda a populao. Artigo 57 Os estados e municpios, dentro de trezentos e sessenta dias, devero adaptar suas legislaes s normas e diretrizes desta lei, sob pena de invalidade das disposies conflitantes. Pargrafo nico A elaborao dos planos estaduais contar com apoio financeiro da Unio durante 2 (dois) anos aps a promulgao da presente lei. Artigo 58 Esta lei entrara em vigor na data de usa publicao, revogadas as disposies em contrrio.

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ANEXO IV
Texto integral do anteprojeto da Lei de Desenvolvimento Urbano preparado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano do Ministrio do Interior, publicado em 27 de maio de 1982 pelo Jornal O Estado de So Paulo. Proposta esta, que deu origem ao Projeto de Lei n775/83.

ANTEPROJETO DE LEI DE DESENVOLVIMENTO URBANO DE 1982

Captulo I Dos Objetivos e Diretrizes do Desenvolvimento Urbano Artigo 1 So objetivos do desenvolvimento urbano: I a adequada distribuio espacial da populao e das atividades urbanas, com vistas estruturao dos sistemas nacional, regionais e sub-regionais de cidade; II a integrao urbano-rural e a complementaridade e interconexo dos sistemas de cidades, nos seus aspectos interurbanos e intraurbanos; III a melhoria da qualidade de vida nas cidades, em especial pela disponibilidade de infra-estrutura e dos servios e equipamentos sociais urbanos. Artigo 2 O Poder Pblico promover o desenvolvimento urbano mediante ao integrada da Unio, Estados, Distrito Federal, Territrios e municpios, observadas as seguintes diretrizes: I reduo dos desequilbrios regionais do desenvolvimento pela ordenao do processo de criao e expanso dos ncleos urbanos, especialmente mediante: a) a preveno e correo das distores e disfunes do crescimento urbano; b) conteno da excessiva concentrao urbana; c) a induo, ordenao e reorientao das migraes internas; II expanso ordenada e socialmente desejvel das zonas urbanas; III condicionamento da propriedade imobiliria urbana sua funo social mediante: a) igualdade de oportunidade de acesso propriedade urbana, garantido-se o direito de moradia a todas as camadas da populao; b) justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; c) represso ao abuso do poder econmico no mercado imobilirio urbano, inclusive com vistas a evitar a valorizao indevida dos terrenos; d) regularizao fundiria e urbanizao especfica de reas urbanas ocupadas por populao de baixa renda; e) subordinao do direito de construir aos interesses urbansticos; f) fortalecimento do direito de posse s populaes de baixa renda; IV controle do uso do solo urbano de modo a evitar; a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) proximidade de usos incompatveis, ou indesejveis; c) o parcelamento do solo urbano e edificao vertical excessivo com relao infra-estrutura e aos servios e equipamentos sociais urbanos; d) a ociosidade do solo urbano edificvel, inclusive com vistas a evitar a indesejvel valorizao dos terrenos; e) a deteriorao das reas urbanizadas; V adequao dos investimentos pblicos, notadamente no sistema virio, nos transportes, em habitao e em saneamento, aos objetivos do desenvolvimento urbano; VI recuperao, pelo poder pblico, dos investimentos de que resulte a valorizao dos imveis urbanos; VII proteo, preservao e recuperao do meio ambiente e do patrimnio cultural e paisagstico e controle da poluio;

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VIII estmulo participao individual e comunitrio no processo do desenvolvimento urbano; IX estimulo participao da iniciativa privada na urbanizao. Artigo 3 A poltica nacional de desenvolvimento urbano, bem como suas estratgias e programas, integrao os planos nacionais de desenvolvimento, respeitadas as competncias dos Estados, Distrito Federal e territrios, das regies metropolitanas e dos municpios, e consideradas as peculiaridades regionais. Pargrafo nico Na formulao nacional do desenvolvimento urbano, devero ser consideradas as seguintes categorias: a) as regies metropolitanas, estabelecidas mediante lei complementar; b) as aglomeraes urbanas constitudas por dois ou mais municpios, com contigidade, atual ou potencial, de suas zonas urbanas ou com infraestrutura e servios e equipamentos sociais uranos comuns; c) as cidades de porte mdio; d) outros ncleos urbanos de interesse especial do desenvolvimento urbano e regional.

Captulo II Da Urbanizao Artigo 4 Para os fins desta lei, considera-se urbanizao toda atividade de: I expanso das zonas urbanas; II parcelamento ou remembramento de imveis urbanos; III execuo da infra-estrutura e servios e equipamentos sociais urbanos; IV construo destinada a atividades urbanas, especialmente habitao, ao trabalho e recreao e lazer; V renovao urbana. Pargrafo nico A urbanizao depende de ato ou de previa autorizao do poder pblico. Artigo 5 O territrio dos municpios ser dividido unicamente em zonas urbanas e rurais e os seus ncleos urbanos sero classificados em cidades, vilas e povoados. Pargrafo primeiro Lei municipal delimitar as zonas urbanas, que podero conter rea de expanso urbana. Pargrafo segundo Os municpios que constituem regies metropolitanas delimitaro suas zonas urbanas em conformidade com as normas e diretrizes do planejamento metropolitano e mediante prvia anuncia do Conselho Deliberativo de que tratam as Leis complementares n14, de 8 de junho de 1973 e n27, de 3 de novembro de 1975. Artigo 6 As zonas urbanas dos municpios sero delimitadas de modo a abranger: I reas de edificao contnua; II reas que contenham, pelo menos, quatro dos seguintes servios e equipamentos sociais urbanos; a) abastecimentos regular de gua potvel; b) esgotos sanitrios ou pluviais; c) iluminao pblica e distribuio domiciliar de energia eltrica; d) escola primria em funcionamento; e) unidade de sade pblica em funcionamento; f) transporte coletivo, autorizado pelo municpio. Pargrafo primeiro rea de expanso urbana a parcela da zona urbana destina ao crescimento das cidades, vilas e povoados. Pargrafo segundo A rea total das zonas urbanas no poder ultrapassar a rea suficiente para a localizao da populao urbana e suas atividades, prevista para o perodo no superior a dez anos (e calculada considerando a densidade mdia da rea de urbanizao continua). Artigo 7 Solo urbano o contido nas zonas urbanas e imvel urbano, o que nelas se localiza. Artigo 8 O Poder Pblico poder estabelecer como de interesse especial, para fins do desenvolvimento urbano: I reas de urbanizao preferencial; II reas de urbanizao limitada; III reas de regularizao fundiria e de urbanizao especfica; IV reas de renovao urbana; V reas de planejamento obrigatrio. Artigo 9 reas de urbanizao preferencial so as destinadas a: I- ordenao e direcionamento da urbanizao; II- implantao prioritria da infra-estrutura e dos servios e equipamentos sociais urbanos;

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III- induo da ocupao de terrenos edificveis; IV - adensamento de reas edificadas; V - promoo da urbanizao necessria a programa ou projetos especiais de desenvolvimento. Artigo 10 reas de urbanizao limitada so as em que a urbanizao deve ser desestimulada ou restringida em decorrncia da natureza de sua ocupao, de caractersticas do solo, clima, vulnerabilidade a intempries, calamidades e outras condies adversas ou em vista de necessidades de preservao cultural e paisagstica e proteo ambiental. Artigo 11 reas de regularizao fundiria e urbanizao especifica so as habitadas por populaes de baixa renda e que devam, no interesse social, ser objeto de aes visando legalizao da ocupao do solo e regulamentao especifica da urbanizao, bem como da implantao prioritria dos equipamentos e servios. Artigo 12 reas de renovao urbana so as destinadas a recuperao, reutilizao e a revitalizao, com base em programas ou projetos de urbanizao. Artigo 13 reas de planejamento obrigatrio so as assim estabelecidas pelo poder pblico, no interesse do desenvolvimento urbano, especificados no ato de seu estabelecimento e prazo para sua execuo. Artigo 14 Sem prejuzo do disposto no artigo 5 e 8, o Poder Pblico estabelecer zoneamento da urbanizao especificando o tipo da intensidade das atividades urbanas em cada zona, em especial as relativas habitao, indstria, ao comrcio, recreao e lazer, preservao do patrimnio cultural e paisagstico e proteo do meio ambiente, particularmente das guas pblicas.

Captulo III Da Promoo do Desenvolvimento Urbano. Artigo 15 A promoo do desenvolvimento urbano compete precipuamente ao poder pblico, observado o disposto nesta lei. Artigo 16 Na promoo do desenvolvimento urbano compete a Unio: I definir a poltica nacional de desenvolvimento urbano e estabelecer as estratgias, programas e projetos visando sua execuo; II estabelecer normas gerais e diretrizes relativas a: a) transformao de solo rural em urbano; b) uso, ocupao e parcelamento e remembramento do solo urbano; c) uso do espao areo e do subsolo para fins de desenvolvimento urbano; d) recursos hdricos; e) transportes, f) saneamento; g) habitao; h) localizao das atividades produtivas, em especial as indstrias; i) proteo do meio ambiente; j) patrimnio cultural e paisagstico; III regulamentar a implantao (estabelecer) das regies metropolitanas; IV estabelecer critrios para definio (regulamentar o estabelecimento) de aglomeraes urbanas (e de cidades de porte mdio); (V IV prover sobre matria de desenvolvimento urbano de interesse interestadual); V estabelecer e regulamentar as aglomeraes urbanas localizadas em territrio de mais de um estado ou territrio federal ou que sejam de especial interesse para a execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano (muito vago) e (pargrafo nico); VI delimitar a regio geoeconmica de Braslia e dispor sobre as condies de sua urbanizao; VII estabelecer, nos termos do artigo 8, as reas de interesse especial (limitar os itens II, III e V) que sejam de relevncia para a execuo da poltica nacional de desenvolvimento urbano. Artigo 17 Observado o disposto nesta lei, compete aos Estados e ao distrito Federal (no mbito dos respectivos territrios), supletiva e complementarmente Unio: I definir e implementar as polticas de desenvolvimento urbano estadual e micro-regional (e estabelecer as estratgias, programas e projetos visando sua execuo); II estabelecer normas gerais e diretrizes relativas aos assuntos a que se referem s alneas a a j do item II do artigo anterior; III regulamentar a implantao das regies metropolitanas, elaborar, aprovar e implementar os respectivos planos de desenvolvimento;

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IV estabelecer e regulamentar aglomeraes urbanas; V estabelecer, nos termos do artigo 8, as reas de interesse especial (limitar aos itens I, II, III e V) que sejam de relevncia para a execuo de suas polticas de desenvolvimento urbano; VI aprovar a localizao de novos ncleos urbanos. Pargrafo nico O disposto neste artigo aplicas-se, no que couber, aos territrios federais. Artigo 18 Compete aos municpios (no mbito dos respectivos territrios): (ver alternativas para todo artigo) I definir as polticas de desenvolvimento urbano e estabelecer a estratgias, programas e projetos visando sua execuo; II exercer supletiva e complementarmente ( Unio ou Estados e territrios), todos os poderes concedidos por esta lei ao Poder Pblico (bem como as demais competncias constitucionais e legais relativas ao desenvolvimento urbano); Artigo 19 (includo no 22) Os planos de desenvolvimento metropolitano, para efeito de compatibilizao dos instrumentos incentivos, repasse e financiamento da administrao pblica, direta e indireta, devero obedecer s diretrizes e normas de aes metropolitanas, bem como aos elementos de procedimentos mnimos a serem baixados pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano. (Pargrafo nico Substitudo por incluso de aprovar no item III do artigo 17). Artigo 20 Inclui-se entre os servios reputados de interesse metropolitano, mencionados no Artigo 5 da lei complementar n14, de 8 de junho de 1973, a habitao. Artigo 21 Os planos municipais de desenvolvimento urbano devero atender s diretrizes federais e estaduais, em especial as metropolitanas quando parte de uma regio metropolitana (alternativa colocar no artigo 16: Compete Unio prover sobre os procedimentos de elaborao, aprovao e contedo mnimo dos planos de desenvolvimento municipal e metropolitano). Pargrafo nico Os planos municipais de desenvolvimento urbano e suas alteraes devero ser de iniciativa do Poder Executivo, que os encaminhar ao Poder Legislativo para exame e aprovao. Pargrafo segundo (alternativa eliminar) Os municpios que constituem regies metropolitanas, antes de enviar os seus planos de desenvolvimento municipais, previamente sua aprovao sero submetidos ao Conselho Deliberativo para fins de compatibilizao com o plano metropolitano. Artigo 22 Todos os rgos e entidades federais, estaduais e municipais com atuao nas regies metropolitanas devero compatibilizar sua atuao com os planos, diretrizes e prioridades do planejamento metropolitano (ver artigo 19). Artigo 23 Os rgos e entidades federais estaduais com atuao nos municpios que disponham de planos de desenvolvimento urbano devero atender s diretrizes e prioridades nelas estabelecidas na localizao e execuo de seus projetos e atividades. Artigo 24 Os municpios de os Estados podero associar-se para criar empresas pblicas ou de economia mista destinadas realizao de obras ou prestao de servios de interesse comum no campo do desenvolvimento urbano. Artigo 25 Os proprietrios ou compromissrios compradores de imveis podero com ou sem participao do Poder Pblico, associar-se, sob qualquer das formas legais para a execuo de projetos de urbanizao. Artigo 26 O Poder Pblico incentivar a formao de associaes comunitrias, sem fins lucrativos, visando ao desenvolvimento urbano. Pargrafo nico O Poder Pblico poder prestar apoio tcnico e financeiro aquelas associaes reconhecidas como de utilidade pblica. Artigo 27 Na elaborao dos planos, das normas, diretrizes e programas de desenvolvimento urbano, o Poder Pblico contar com a participao das comunidades, possibilitando-lhes o acompanhamento de sua execuo (cair se aceita a alternativa do artigo 21). Artigo 28 O Ministrio Pblico parte legitima para promover ao visando aplicao e execuo desta lei, quanto ao cumprimento dos objetivos e diretrizes do desenvolvimento urbano. Pargrafo primeiro Quando a ao pblica de que trata este artigo tiver por objeto a impugnao de um ato, ser decretada a suspenso liminar deste.

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Pargrafo segundo Qualquer cidado poder representar ao Ministrio Publico par promover a ao referida neste artigo.

Captulo IV Dos Instrumentos de Desenvolvimento Urbano Artigo 28 - A Para fins desta lei, o Poder Pblico utilizar, como instrumentos de atuao: o planejamento urbano, o condicionamento da propriedade sua funo social, a poltica fiscal e os incentivos financeiros. Artigo 28 - B Durante a elaborao de planos de desenvolvimento urbano, metropolitanos ou municipais, o Poder Pblico poder suspender, mediante lei, a autorizao para urbanizao de parcelas do solo urbano, por prazo no superior a doze meses. Artigo 28 C O Poder Pblico, no condicionamento da propriedade urbana sua funo social, poder utilizar-se dos instrumentos seguintes: I desapropriao; II servido administrativa; III limitao administrativa; IV ocupao temporria; V requisio; VI tombamento; VII direito de preempo; VIII edificao ou utilizao compulsria; IX direito de superfcie; X direito real de concesso de uso; XI legitimao de posse; XII usucapio especial. Pargrafo nico A desapropriao, a servido administrativa, a limitao administrativa, a ocupao temporria, a requisio, o tombamento de bens de interesse urbanstico, e o direito real de concesso de uso reger-se-o pela legislao prpria, regendo-se os demais instrumentos referidos neste artigo pes disposies constantes desta lei. Artigo 28 D O Poder Pblico, na promoo do desenvolvimento urbano, dispor de instrumentos fiscais e financeiros, especialmente: I tributao sobre o imvel urbano, progressiva e regressiva, e sobre o lucro imobilirio; II taxao diferenciada, progressiva e regressiva; III contribuio de melhoria; IV incentivos fiscais e financeiros; V financiamento e subsdios; VI fundos e recursos pblicos destinados ao apoio ao desenvolvimento urbano. Pargrafo nico A utilizao dos instrumentos previstos neste artigo reger-se- por legislao prpria.

Captulo V Do Direito de Construir Artigo 29 O proprietrio poder construir em seu terreno de acordo (o direito de construir ser exercido em conformidade) com as normas legais e administrativas pertinentes.

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Artigo 30 A construo, a reforma e a demolio ficam condicionadas licena do municpio, bem como dos rgos estaduais e federais competentes, quando for o caso. Pargrafo primeiro Os prazos para incio e trmino das obras sero fixados pelo municpio. Pargrafo segundo So nulas de pleno direito as licenas expedidas em desconformidade com esta lei e a legislao pertinente, sujeitando-se as obras a embargo, mediante processo administrativo ou judicial. Artigo 31 Na licena para construir, n solo urbano, dever ser considerada a existncia ou programao de equipamentos e servios pblicos compatveis, podendo o Poder Pblico municipal neg-la caso sua capacidade financeira seja insuficiente para prover aquelas despesas. Pargrafo nico A licena poder ser outorgada, em condies especiais, se o interessad9 se dispuser a executar e operar os equipamentos referidos neste artigo. Artigo 32 A construo, realizada no limite mximo dos ndices urbansticos de ocupao do solo, impede o desmembramento do terreno, devendo tal restrio constar do registro de imveis (tornar mais geral). Artigo 33 Lei municipal poder determinar compensao pecuniria por parte do proprietrio do terreno, quando este tiver valorizao em virtude da alterao dos ndices urbansticos relativos ao uso e ocupao (aproveitamento) do solo, expressos em planos de uso do solo e respectiva legislao (data da cobrana). Pargrafo nico Compensao de igual natureza poder ser exigida pelo municpio, do proprietrio, pela alterao de uso rural para urbano. Artigo 34 Lei municipal, baseada em plano de uso do solo e respectiva legislao, poder determinar a edificao ou a utilizao compulsria de terreno urbano vago, fixando as reas, condies e prazos para sua execuo. Pargrafo primeiro O prazo para incio da edificao ou utilizao referida no caput deste artigo no poder ser inferior a um ano, a contar da notificao do proprietrio. Pargrafo segundo O proprietrio ser notificado pela Prefeitura para o cumprimento da obrigao, devendo a notificao ser averbada no registro de imveis. Artigo 35 O no cumprimento da obrigao de edificar ou utilizar, por parte proprietrio, facultar ao Poder Pblico a desapropriao do imvel, com direito de alienao a terceiro que se comprometa a realizar a edificao. Pargrafo primeiro A notificao produzir os mesmos efeitos da declarao de utilidade pblica, par os fins de desapropriao. Pargrafo segundo A avaliao do imvel par a desapropriao prevista neste artigo considerar seu valor no estado em que se encontra na data da notificao. Pargrafo terceiro A alienao do imvel, posterior data da notificao, no interrompe o prazo fixado para a edificao ou utilizao.

Captulo VI Do Direito de Superfcie (transferncia insconstrutibilidade) Artigo 36 O proprietrio poder outorgar a outrem o direito de propriedade sobre a superfcie de seu terreno (para fins de edificao, ou outra utilizao) por instrumento pblico ou particular, ou por termo administrativo, devidamente registrado no registro de imveis. Artigo 37 A outorga do direito de superfcies ser gratuita ou onerosa; se onerosa, estipularo as partes a forma de pagamento, ficando vedada a cobrana de qualquer quantia pela transferncia da superfcie. Artigo 38 O superficirio responderpelos encargos e tributos que incidirem sobre o imvel. Artigo 39 A superfcie transfere-se por ato intervivos ou por sucesso legtima ou testamentria, como os demais direitos reais, registrando-se a transferncia. Artigo 40 Antes do advento do termo resolver-se- a superfcie se o superficirio der ao terreno destinao diversa daquela para a qual lhe foi concedida. Artigo 41 Extinta a superfcie, o proprietrio passara a ter o domnio pleno sobre o terreno e benfeitorias nele realizadas, independentemente de indenizao se as partes no houverem estipulado o contrario. Artigo 42 O direito de superfcie, constitudo por pessoa jurdica de direito pblico interno, rege-se por esta lei, no que no for diversamente disciplinada em lei especial.

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Captulo VII - Do Direito de Preempo Artigo 43 O direito de preempo confere ao Poder Pblico preferncia para aquisio de imvel urbano objeto de transao entre particulares. Pargrafo primeiro O Poder Pblico definira previamente, por lei, as reas em incidira o direito de preempo e que podero vigorar por prazo determinado ou indeterminado. Pargrafo segundo As transaes referidas neste artigo abrangem as alienaes gratuitas e onerosas, vem como as adjudicaes. Artigo 44 O direito de preempo ser exercido para atender s seguintes finalidades: I realizao de projetos habitacionais; II criao de reas pblicas de lazer; III realizao de obras de infra-estrutura e demais equipamentos urbanos; IV constituio de reserva fundiria (estoque de terras); V ordenamento de expanso urbana; VI constituio de reas de preservao ecolgica ou paisagstica; VII outras finalidades de interesse social. Artigo 45 O proprietrio dever notificar sua inteno de alienar o imvel, mencionando o preo desejado para que o Poder Pblico manifeste sua opo de compra, no prazo, sem manifestao, entende-se estar o Poder Pblico desinteressado da aquisio, podendo o proprietrio realizar a alienao conforme o preo previsto. Pargrafo primeiro Caso o Poder Pblico discorde do preo constante da notificao, e nem em composio amigvel com o alienante, poder requer o arbitramento judicial previsto na lei civil. Pargrafo segundo Realizado o arbitramento judicial, a parte que no concordar como o preo poder desistir do negcio, responsabilizando o Poder pblico pelo pagamento das custas. Pargrafo terceiro Se a desistncia for do Poder Pblico, o proprietrio poder realizar a alienao de acordo com o preo previsto inicialmente. Artigo 46 No arbitramento do preo, o juiz devera considerar o uso efetivo e estado do imvel data da definio da rea de incidncia do direito de preempo, no se considerando a valorizao decorrente de investimentos pblicos na rea ou da alterao da legislao urbanstica. Artigo 47 A alienao efetuada em desacordo com os preceitos deste capitulo nula de pleno direito.

Captulo VIII Da Regularizao da Ocupao dos Terrenos Urbanos * este captulo esta sendo objeto de estudo por um grupo de trabalho constitudo pelo Ministrio do Interiro, que propor medidas necessrias de aperfeioamento, simplificao e agilizao dos instrumentos e procedimentos para efetivar a regularizao fundiria, com as seguintes diretrizes: buscar solues com o objetivo de assegurar a propriedade populao j ocupante de reas, sempre buscando no remover as pessoas; quanto s reas pblicas, j foi mensagem ao Congresso Nacional dispondo sobre a entrega ao BNH de terrenos pblicos da Unio e das autarquias federais para execuo de programas habitacionais e regularizao fundiria; quanto as reas particulares ocupadas por favelas, a regularizao fundiria poder dispor de diversos mecanismos j existentes, como o usucapio, a desapropriao e as situaes de perda de propriedade por abandono admitidas em lei.

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Captulo IX Do Sistema Federal de Desenvolvimento Urbano Artigo 51 Os rgos e entidades da administrao direta e indireta, responsveis pelas aes relativas ao desenvolvimento urbano, constituiro o Sistema Federal de Desenvolvimento Urbano SIDURB. Artigo 52 Integram o SIDURB: I o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU, criado pelo Decreto n83.355, de 20 de abril de 1979, como rgo de deciso superior; II a Secretaria Geral do Ministrio do Interior, atravs da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEDURB, como rgo central; III as secretarias gerais dos demais ministrios como rgos setoriais; IV as unidades que, em cada entidade da administrao federal direta e indireta, desempenhem as funes de planejamento, vinculadas ao desenvolvimento urbano, como rgos seccionais. Artigo 53 As superintendncias regionais de desenvolvimento devero atuar conforme as diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano, objetivando contribuir para a compatibilizao ente os programas federais e os estaduais. Artigo 54 O rgo central do SIDURB articular-se- com os Estados, o Distrito Federal, os territrios e os municpios, no sentido de promover a integrao das aes voltadas para o cumprimento das diretrizes da poltica nacional de desenvolvimento urbano. Artigo 55 O Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU funcionar com apoio de uma secretaria executiva, a ser exercida peal Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SIDURB. Pargrafo nico De acordo com a legislao em vigor, o Poder Executivo autorizado a criar uma fundao de apoio tcnico e cientifico s atividades do CNDU. Artigo 56 Incluir-se-o entre as atribuies do CNDU: I propor diretrizes, estratgias, prioridades e instrumentos da poltica nacional de desenvolvimento urbano; II - propor aos programas anuais e plurianuais de investimentos e a programao do apoio financeiro oficial ao desenvolvimento urbano; III aprovar a programao e recursos destinados a programas de desenvolvimento urbano, a serem dispendidos pela Unio, atravs de rgos setoriais do SIDURB, vem como os transferidos aos Estados, Distrito Federal, territrios, regies metropolitanas e municpios, especificamente os relativos habitao, saneamento bsico, transportes e sistema virio, administrao metropolitana e municipal; IV propor os instrumentos fiscais, financeiros e creditcios; V aprovar a programao de estudos e pesquisas relacionadas com o desenvolvimento urbano, bem como o estabelecimento de convnios e acordos de cooperao tcnica com entidades especializadas na matria; VI aprovar os critrios para a definio das categorias especiais; VII propor a legislao complementar necessria elaborao e implementao da poltica nacional de desenvolvimento urbano; VIII expedir normas e diretrizes relativas ao desenvolvimento urbano. * Alternativa do artigo 18: Artigo 18 Aos municpios, observado o disposto nesta lei, compete: I Definir a polticas, estratgias e programas de desenvolvimento urbano. II Estabelecer normas e diretrizes, obedecida a legislao federal e estadual, sobre: a) uso, ocupao e parcelamento do solo; b) transportes e sistema virio urbano; c) habitao; d) saneamento bsico; e) f) patrimnio cultural e paisagstico; proteo do meio ambiente;

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g)

localizao e zoneamento industrial;

III Elaborar, aprovar e executar os planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. IV Definir e estabelecer reas de interesse social, fixando as limitaes nelas incidentes. V Compatibilizar o planejamento do seu desenvolvimento como os dos Estados e Territrios ou como o da respectiva regio metropolitana ou aglomerao urbana.

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ANEXO V
Texto integral da emenda elaborada e defendida pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana na Assemblia Nacional Constituinte em 1987/198.

EMENDA DA REFORMA URBANA EM 1988

Captulo I - Dos Direitos Urbanos Artigo 1 - Todo cidado tem direito condio de vida urbana digna e justia social, obrigando-se o Estado a assegurar: I Acesso moradia, transporte pblico, saneamento, energia eltrica, iluminao pblica, comunicaes, educao, sade, lazer e segurana, assim como preservao do patrimnio ambiental e cultural. II A gesto democrtica da cidade. Artigo 2 - O direito a condies de vida urbana digna condiciona o exerccio do direito de propriedade ao interesse social no uso dos imveis urbanos e o subordina ao principio do estado de necessidade.

Captulo II Da Propriedade Imobiliria Urbana Artigo 3 - Para assegurar a prevalncia dos direitos urbanos, o poder pblico dispor dos seguintes instrumentos: I Imposto progressivo sobre imveis; II Imposto sobre valorizao imobiliria; III Direito de preferncia na aquisio de imveis urbanos; IV Desapropriao por interesse social ou utilidade pblica; V Discriminao de terras pblicas; VI Tombamento de imveis; VII Regime especial de proteo urbanstica e preservao ambiental; VIII Concesso do direito real de uso; IX Parcelamento e edificao compulsrios. Pargrafo nico - O imposto progressivo, o imposto sobre a valorizao imobiliria e a edificao compulsria no podero incidir sobre o terreno at 300m2, destinado moradia do proprietrio. Artigo 4 - O direito de propriedade territorial urbana no pressupe o direito de construir, que dever ser autorizado pelo poder pblico municipal. Artigo 5 - A desapropriao da casa prpria somente poder ser feita no de evidente utilidade pblica, reconhecida em juzo, e mediante plena integral e prvia indenizao em dinheiro, de cujo depsito depender tambm a imisso provisria na posse do bem. Artigo 6 - O poder pblico, respeitado o disposto no art. 5 , pode desapropriar imveis urbanos para fins de interesse social, mediante o pagamento de indenizao, em ttulos da dvida pblica resgatvel em 20 anos. Essa indenizao ser fixada at o montante cadastral do imvel para fins tributrios, descontada a valorizao decorrente de investimentos pblicos. Pargrafo primeiro - A declarao de interesse social para fins da Reforma Urbana opera automaticamente a emisso do poder pblico na posse do imvel o registro da propriedade. Pargrafo segundo - Por interesse social entende-se a necessidade do imvel para programas de moradia popular, para a instalao de infra-estrutura, de equipamentos sociais e de transportes coletivos. Artigo 7 - A desapropriao dos imveis necessria regularizao fundiria de reas ocupadas por comunidades consolidadas ser feita considerando o valor histrico de aquisio do imvel atravs de ao judicial, sujeito ao procedimento ordinrio, e cuja sentena, depois do trnsito em julgamento, valer como ttulo para fins de registro imobilirio. Pargrafo nico No clculo da indenizao pelo valor histrico no sero considerados os negcios que, envolvendo os imveis desapropriados sejam realizados subseqentemente data das primeiras ocupaes da rea. Artigo 8 - A valorizao de imveis urbanos que no decorra de investimentos realizados no prprio imvel mas que seja proveniente de investimentos do poder pblico ou de terceiros poder ser apropriada por via tributria ou outros meios.

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Artigo 9 - Cabe ao poder pblico municipal exigir que o proprietrio do solo urbano ocioso ou sub-utilizado promova seu adequado aproveitamento sob pena de submeter-se tributao progressiva em relao ao tempo e extenso da propriedade, sujeitar-se desapropriao por interesse social ou ao parcelamento e edificao compulsrios. Artigo 10 - Unio, aos Estados e aos Municpios, visando o interesse social, cabem obrigatoriamente adotar as medidas administrativas necessrias identificao e recuperao de terras pblicas e discriminao das terras devolutas, sendo garantida a participao das representaes sindicais e associativas. Artigo 11 - No exerccio dos direitos urbanos consagradas no Art. 1, todo cidado que, no sendo proprietrio urbano, detiver a posse no contestada, por trs anos, de terras pblicas ou privadas, cuja metragem ser definida pelo poder municipal at o limite de 300m2, utilizando-a para sua moradia e de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, independente de justo ttulo e boa f. Pargrafo primeiro - O direito de usucapio urbano no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais uma vez. Pargrafo segundo - Os terrenos contnuos ocupados por dois ou mais possuidores so suscetveis de serem usucapidos coletivamente atravs de entidade comunitria e obedecer a procedimento sumarssimo. Pargrafo terceiro - Ao ser proposta ao de usucapio urbano, ficaro suspensas e proibidas quaisquer aes reivindicatrias ou possessrias sobre o imvel usucapido. Captulo III - Da Poltica Habitacional Artigo 12 - Para assegurar a todos os cidados o direito moradia, fica o poder pblico obrigado a formular polticas habitacionais que permitam: I regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas em regime de posse ou em condies de sub-habitao; II acesso a programas pblicos de habitao de aluguel ou a financiamento pblico para a aquisio ou construo de habitao prpria; III regulao do Mercado imobilirio urbano e proteo ao inquilinato, com a fixao de limite mximo para o valor inicial dos aluguis residenciais; IV assessoria tcnica construo da casa prpria. Artigo 13 - Compete ao poder pblico garantir a destinao de recursos oramentrios a fundo perdido para a implantao de habitao de interesse social. Pargrafo nico proibida a aplicao de recursos pblicos ou sob administrao pblica para financiar investimentos privados assim como a intermediao financeira na obteno e transferncia de recursos destinados a programa de habitao de interesse social. Artigo 14 - Lei Federal dispor sobre a criao e a criao e a manuteno de agncia que coordenar as polticas gerais de habitao. Pargrafo primeiro - As polticas e projetos habitacionais sero implantadas pelo Municpio de forma descentralizada, cabendo o controle direto da aplicao dos recursos populao, atravs de suas entidades representativas. Pargrafo segundo - Nas aplicaes para compra ou construo de habitao popular no haver qualquer incidncia de encargos financeiros. Pargrafo terceiro - Os contratos de compra, venda, cesso, aluguel de imveis urbanos tero seu pagamento e forma de reajuste fixados em moeda corrente, sendo vedado o uso de qualquer moeda corrente moeda fiscal ou cambial. Pargrafo quarto - As prestaes mensais referentes a emprstimos para compra ou construo de habitao prpria no podero comprometer mais de 20% dos rendimentos familiares. Artigo 15 - Os ndices de reajuste do aluguel residencial e do pagamento das prestaes e os dbitos de financiamento dos imveis sero utilizados com periodicidade mnima de 12 (doze) meses, tendo como limite mximo o ndice de variao salarial.

Captulo IV - Do Transporte e Servios Pblicos Artigo 16 - Na elaborao e implantao dos servios pblicos monoplio do poder pblico e ser realizado atravs da administrao direta e indireta. Pargrafo nico Lei ordinria regulamentara o disposto neste artigo, ficando desde j vedado todo e qualquer uso de recursos pblicos operados pela iniciativa privada.

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Artigo 17 - As tarifas dos servios de transportes coletivos urbanos sero fixadas de modo que a despesa dos usurios no ultrapasse 6% do salrio mnimo mensal. Pargrafo primeiro - Lei ordinria dispor a criao de um fundo de transportes, administrado pelos municpios e Estados para cobertura da diferena entre o custo do transporte e o valor da tarifa paga pelo usurio. Pargrafo segundo - No reajuste de tarifas de servios pblicos ser observada a autorizao legislativa e garantida a ampla divulgao dos elementos inerentes ao clculo tarifrio.

Captulo V - Da Gesto Democrtica da Cidade Artigo 18 - Na elaborao e implantao de plano de uso e ocupao do solo e transporte e na gesto dos servios pblicos, o poder municipal dever garantir a aprovao pelo legislativo e a participao da Comunidade atravs de suas entidades representativas, utilizando-se de: audincias pblicas, conselhos municipais de urbanismo, conselhos comunitrios e plebiscito ou referendo popular. Artigo 19 - Fica assegurada a iniciativa popular de leis de mbito municipal, relativas vida urbana, mediante proposta articulada e justificada de cidados eleitores em nmero equivalente a 0,5% do colgio eleitoral. Artigo 20 - assegurado a um conjunto de cidados, que represente 5% (cinco por cento) do eleitorado municipal, suspender, atravs do veto popular, a execuo de lei urbana promulgada que contrarie os interesses da populao. Pargrafo nico A lei, objeto de veto, dever, automaticamente, ser submetida a referendo popular. Artigo 21 - Fica assegurado o amplo acesso da populao s informaes sobre planos de uso e ocupao do solo e transporte e na gesto dos servios pblicos. Artigo 22 - Na falta da lei, que trate de questo urbana, para tornar eficaz uma norma constitucional, o Ministrio Pblico ou qualquer interessado pode requerer ao Judicirio que determine a aplicao direta da norma, ou, se for o caso, a sua regulamentao pelo poder Legislativo. Pargrafo nico A deciso favorvel do Judicirio tem fora de coisa julgada, a partir de sua publicao. Artigo 23 - O descumprimento dos preceitos estabelecidos neste captulo sujeitar a administrao pblica ao prpria, e implicar na responsabilidade penal e civil da autoridade a quem se possa imputar a omisso.

ANEXO VI
Entrevista realizada com o Sr.Ailton Barros de Oliveira, liderana popular da dcada de 70, integrante do movimento de ocupao da regio da freguesia do , concedida em 19/06/2002.

Entrevista

1. Qual era o principal conflito entre esses movimentos populares urbanos e o governo militar? Ailton - Era a questo da moradia. Foi no bojo do Movimento Contra a Carestia que a luta contra a alta do custo de vida, que foi possvel direcionar este movimento que em princpio comeou nas comisses de moradores que lutavam pelas questes urbanas. E esses movimentos, essas comisses canalizaram para grandes movimentos ligados a questo da moradia. Foi nessa poca que nos tivemos as chamadas ocupaes que ainda no tinha na cidade. O que havia at meados de 70 eram favelas grandes, Helipolis, Barrafunda na marginal e alguns outros agrupamentos de favelas que eram palafitas, barracos mesmo! E a,a partir dessa poca teve o envolvimento das pessoas que no podiam mais pagar aluguel, devido a chamada denuncia vazia que houve na poca, o proprietrio pedia o imvel a qualquer momento sem justificativa j dava denuncia vazia e era obrigado a sair. No tinha salrio para alugar um outro lugar ento as pessoas comearam arrumar as suas prprias formas de ir morar. Ento as pessoas se organizaram nesses movimentos, j baseados no exemplo que foram dados pelas comisses de moradores e a ocupavam configurando as primeiras ocupaes.

2. Quais as principais ocupaes ocorridas no perodo? Ailton - As principais e maiores ocupaes se deram entre 78 e 79. Houve a ocupao do Centreville em Santo Andr, que foi enorme, gigantesca, com mais de 5 mil pessoas, que culminou numa grande vitria em 1982 quando o governador Montoro assinou a entrega da rea e a construo dos prdios para as pessoas que esto l at hoje. Houve a ocupao na zona sul do chamado movimento itupuiapas numa rea grande do IAPAS na zona sul com mais de 15 mil pessoas onde houve uma represso violenta da policia militar, j no governo do Paulo Maluf. Era uma fazenda que tinha o nome de Itupu, e Iapas que pertencia ao instituto do antigo inps que o INSS hoje Instituto da previdncia. Ento as pessoas ocuparam l. Esse movimento foi vitorioso, se tornou o chamado Conjunto Adventista construdo pelo governo do estado com inmeros apartamentos, verticalizados, onde hoje se chama Conjunto Adventista Um, Conjunto Adventista Dois, onde ali moram essas 15 mil famlias que ocuparam e terminaram conseguindo concretizar o seu objetivo. Teve tambm na zona leste de So Paulo, a ocupao 1 de outubro, tambm gigantesca, onde se teve inclusive a morte de um companheiro, chamado Ado, trabalhador que participava desse movimento, assassinado pela represso durante a ocupao, que inclusive foi vitoriosa e o pessoal continua l at hoje. Nela no se construiu prdios verticalizados, mas as pessoas permaneceram l e construram as suas prprias casas de alvenaria. Atualmente uma ocupao consolidada, integrada no permetro de Guaianazes.

3. Alm da luta poltica, existia algum tipo de iniciativa no campo da legalidade jurdica nesse processo das ocupaes? Ailton - Ela se deu depois. Nessa poca, a luta estava mesmo na concretizao do espao. era ocupar o espao e construir a casa da maneira que desse, com palafita, com madeira, com tijolo. A partir do final da dcada de 80, no bojo dessas lutas vitoriosas foram se dando outras ocupaes de reas pblicas e privadas, e esse o problema. a que ento o pessoal comeou a pensar em ter uma luta mais direcionada pela legalizao jurdica. Era a chamada regularizao fundiria dessas reas. E isso organizou vrios movimentos que nos participamos, onde voc lutava pela regularizao fundirias das reas por interesse social, ou seja, a grande maioria das reas publicas eram reas de uso comum. Porque h dois tipos de reas publicas: a rea de uso comum que todo povo que para ter outro tipo de uso passvel de lei para que possa transformar em rea dominial que permite voc alocar para outras pessoas. E voc tinha as reas desapropriadas que so reas pblicas porque esto sobre a guarda da prefeitura, mas no reas de uso comum reas destinadas a construo de equipamentos que inclusive foram ocupadas. S que estas reas permitiam que voc transferncia de posse para as famlias. O poder pblico pode. J as reas de uso comum que era a grande maioria das reas ocupadas, j no podiam. Precisava fazer um processo de desafetao dessa rea com um projeto de lei que teria que passar pela cmara municipal. Ento estas reas deixavam de ser de uso comum para ai ento o poder pblico transferir a posse para as famlias ocupadas. Ento esse foi um processo de luta chamada de regularizao destas reas por interesse social.

4. Qual era o critrio para ocupar determinada rea? Ailton - Normalmente o pessoal observava o que era rea publica e o que no era. Nesse processo muitas reas privadas foram ocupadas tambm. Mas foram por que achava-se que eram pblicas e depois descobria-se que eram reas particulares, sendo passvel, imediatamente de reintegrao de posse, mediante processo em juzo do proprietrio pedindo a reintegrao da posse da rea. E o juiz determinava a devoluo com liminar, feita com data e hora marcada pela polcia com o oficial de justia. Caso as famlias tivessem construdo nessa rea teriam os seus imveis derrubados. Ento, o fato de ser rea pblica dava mais garantias para os movimentos at mesmo negociar as reas com o governo. Por exemplo, com o IAPAS, foi negociado assim, com o governo do estado. Como o Instituto da Previdncia federal, foi uma comisso junto com representantes do governo do estado at Braslia para discutir uma soluo com o ministro da previdncia. Ento na rea do IAPAS, os prdios adventistas foram vendidos para as famlias que estavam ali. Foi uma negociao entre ocupantes, governo do estado e governo federal. Isso na poca da ditadura militar! 5. E no caso das reas privadas seria mais complicado? Ailton Sim, sem dvida.

6. Portanto, o movimento procurava se orientar para ocupar reas pblicas? Ailton - Exatamente, s vezes ocupava-se reas particulares de maneira enganosa porque no tinha certeza se era publica ou particular, mas jamais se procurava ocupar uma rea privada. Sabia-se que viria a reintegrao de posse e o pessoal j teria investido, construdo suas casas e perderiam tudo fatalmente. Dificilmente se tinha margem de manobra com o proprietrio. Porm, vale ressalvar que alguns casos de reas particulares ocupadas tiveram sucesso tambm. Os proprietrios pediram reintegrao de posse mas os advogados dos movimentos propuseram acordo e acabaram fazendo a venda da rea para o pessoal que constituiu uma cooperativa para adquiri-la. Isso ocorreu em algumas reas.

7. Mas o governo rebatia tambm com esta argumentao de era rea de mananciais, etc? Ailton - Sim. E a no abriam negociao nessas reas.

8. Quem eram as pessoas que participavam da ocupao? Famlias, crianas? haviam algum tipo de cadastro das famlias? Ailton - Trabalhadores, assalariados dos extremos da periferia, nos chamados rinces, muitas vezes em reas de riscos e esse era outro problema. Nesse caso no havia como lutar pela regularizao desta rea. Cerca de 40% dessas ocupaes se deram em reas de mananciais o que pior ainda, em reas de proteo ecolgica, represas, etc.. No cadastro havia nome, endereo, renda familiar, nmero de adultos, nmero de crianas, traando um perfil scio econmico da famlia.

9. Havia algum tipo de cobrana de conduta no prprio movimento? Ailton - A prpria massa que estava participando ali j exclua aquele que por oportunismo j possuam moradia e vinha pegar uma outra. E isso ocorria muito. Mas o controle tambm era efetivo e constante para evitar ao mximo essa situao dada a prpria situao de resistncia e enfrentamento das ocupaes. 10. Qual a relao dos movimentos populares urbanos com as associaes de moradores durante o regime militar ? Ailton - Desde meados da dcada de 30 ate 40 com apogeu em 50 j existiram as chamadas Sociedade Amigos de Bairro, que lutavam por melhoramentos localizados das vilas e regies da cidade. A partir de 1974, em plena ditadura, teve o incio do Movimento Contra a Carestia, que se desenvolveu a partir de um ncleo de mulheres que viviam na zona leste da cidade em conjunto com outras da zona sul e norte da cidade de So Paulo. Foi ento, a partir da que os movimentos populares das associaes de moradores se fortalecem, tendo seu ponto culminante em 1978 com o apoio da igreja catlica, sobretudo pelos setores mais progressistas como os Franciscanos chamado setor dominicano da igreja catlica, reivindicando melhores condies de vida e servindo de resistncia a ditadura.

12. O que foi o Movimento Contra a Carestia? Ailton - O movimento contra a carestia se deu em funo das condies de vida que o povo vivia nessa poca, sem direito a ter voz, participao. Desde 1964 a 1976, 12 anos, onde a partir de 74 movimentos comearam a surgir enquanto insatisfao generalizada, ganhando mais consistncia em 76 de forma mais organizada, exatamente em cima das condies de vida daquela poca, durando at 79, quando se deu a transio para a reorganizao partidria. Os salrios estavam arrochados, o custo de vida estava muito elevado, o preo do arroz, do feij. Havia, inclusive, um slogan que dizia que o salrio subia pela escada e o preo das coisas pelo elevador, uma desproporo muito grande. Uma situao que levava as pessoas no terem mais condies de pagar aluguel e terem de ir para as ocupaes. No havia outra alternativa. Ningum iria ocupar terra enfrentar a represso porque queria. Ento, as donas de casa contavam com o apoio principalmente da igreja, franciscanos e dominicanos, e organizaram esse movimento atravs de um abaixo assinado que obteve 1 milho e 500 mil assinaturas, um feito fantstico, que foram levadas ao Congresso Nacional em Braslia, e entregue aos parlamentares por uma comisso de representantes. Somente os abaixo assinados lotaram duas Kombi, em plena ditadura militar, em setembro de 1978.

13. Essas Associaes foram alvo de aes populistas? Ailton - Sim, esses movimentos foram muito utilizados pelos polticos populistas, j durante a dcada de 40 e 50, com fora na figura de Ademar de Barros e Jnio Quadros, polticos que se elegeram em cima dessas Sociedades Amigos de Bairro, com carter bem paternalista, bem assistencialista e bem fisiolgico. Porm, em 1976 com o Movimento Contra a Carestia isso foi aos poucos sendo quebrado. Introduziu um movimento novo que eram os movimentos espontneos surgidos na periferia no bojo da luta contra a ditadura militar. Houve uma proliferao das chamadas comisses de moradores que eram grupos de pessoas, homens e mulheres, que moravam nas vilas e lutavam por melhoramentos da sua rua, pela conquista do posto de sade, de escola, etc.

14. Qual fato marcante poderia caracterizar o enfrentamento desempenhado por estes movimentos ao regime e a situao poltica daquele momento? Ailton - Sim durante a vinda do chamado governo integrao, do ento governador Paulo Maluf. Uma comisso de moradores, constituda por representantes de 55 Vilas de toda a regio da freguesia se organizou e foi despachar com Maluf durante o seu governo no dia 21 de junho de 1980 por ocasio da sua vinda aqui na Freguesia do . Eram Parlamentares da oposio, padres, donas de casa, trabalhadores e estudantes levavam suas reivindicaes principalmente era a construo de um pronto socorro na Freguesia do , proposta que unia essas 55 Vilas. De repente, de maneira inesperada foram atacados violentamente por uma equipe de choque constitudas por militares e paramilitares que no deixaram essas pessoas se aproximarem da administrao regional onde o governador despachava. Este episdio sangrento, de repercusso at internacional, culminou numa barbrie, onde vrios companheiros foram violentamente espancados e sendo atendidos inclusive por outros hospitais da cidade.. Parlamentares como Benedito Cintra, Srgio Santos e Geraldo Siqueira foram tambm violentamente espancados. Houve todo um movimento de resistncia, a igreja, atravs de D. Paulo Evaristo Arns, na poca ele comeava como cardeal da arquidiocese de so Paulo. Da, o pessoal se juntou e comeou a fazer um trabalho de luta contra o fim do regime militar, do regime de exceo. E a favor da luta pela eleio direta para governador que culminou com a eleio em 1982 do ento governador Franco Montoro j por vias diretas e ainda tendo a luta pelas eleies diretas em 1985.

15. Qual a relao que existia entre as associaes de moradores e os partidos polticos? Ailton - Nessa poca, como fruto do regime de exceo, os partidos tradicionais, constitudos na chamada Repblica Velha ocorrida na redemocratizao de 1945, foram extintos de maneira arbitraria, pelo golpe de 31 de maro de 64. Foram criados dois agrupamentos polticos, dois partidos, a ARENA e o MDB Movimento Democrtico Brasileiro. Estas legendas abrigavam lideranas oriundas desses partidos que foram extintos que tinham sua expresso mxima no MDB na figura do ento deputado Ulisses Guimares presidente do MDB e na ARENA, dentre outras figuras, sobressaram-se Paulo Maluf, Delfim Neto e o General Golbey Couto e Silva que era o grande mentor desse bipartidarismo que perdurou ate 1985. At 1979, com a reformulao partidria que a se constituiu o PT. O MDB deixou de ser movimento e passou a ser partido PMDB. E a foi o seguinte: os parlamentares vinculados a, de feio mais progressista, tiveram papel preponderante na ajuda e na retaguarda, na vanguarda destes movimentos. Certamente, sem a contribuio e a liderana deles dificilmente teria se conseguido caminhar. Sem dvida nenhuma, a contribuio do MDB no acompanhamento foi de fundamental importncia.

16. Nesse processo, quais os agentes que poderamos identificar? Ailton - A populao do bairro, a igreja e parlamentares progressistas. Os sindicatos, evidentemente pelas condies da poca, praticamente, no estavam presentes. O que ser modificado a partir de 79 com a luta dos sindicatos dos metalrgicos do ABC. Ai reside um fato interessante, como os sindicalistas no tinham espao para atuar nos sindicatos, eles atuavam com a gente nos bairros. 17. Qual era o perfil, a composio social dos integrantes desses movimentos associao de moradores? Ailton - Era basicamente a massa assalariada que morava na periferia em pssimas condies de vida, setores de classe mdia vinculados a reas estudantis com elementos oriundos da USP, dentre varias correntes e tendncias ideolgicas (Libelu, Caminhando, Refazendo, etc) e intelectuais.

18. Qual era dinmica de funcionamento, local de reunies, representao...? Ailton - Exatamente por ser um movimento, no tinha o carter institucional. A fora dele num primeiro momento vinha exatamente por isso. No tinha presidente. Havia coordenadores de associaes de moradores. No lavravam atas, nada disso. At porque se vivia numa poca difcil e evitava-se de fazer registros de reunies em virtude do regime que proibia estas reunies. claro que a partir de 1976 j entravamos numa poca de distenso poltica com o governo Geisel, j no era mais a linha dura do Mdici.No entanto, havia muitas precaues em no deixar estas coisas registradas. Ento, o movimento ia muito na base da conversa e da luta. E quando voc escrevia alguma coisa, j fazia de forma dirigida para a pessoa que ia recebe-la sem entrar nos pormenores.

19. E o Movimento Nacional pela Reforma Urbana? Ailton - Esse movimento foi uma articulao importante, mas no foi s ele que atuou nessa rea. Havia um movimento mais amplo. Porm, foi muito parcial, , restrita ao campo de atuao de alguns grupos ligados ao PT Partido dos Trabalhadores. Na mesma poca, havia tambm a ANSUR Articulao Nacional do Solo Urbano, os movimentos da CONAM Confederao Nacional de Moradores e a prpria COBRAM Confederao Brasileira de Associao de Moradores, que era um movimento conservador, atrasado mesmo, ligado a direita, constituda durante o governo Sarney. Foi fundada para contrapor a CONAM e a ANSUR. Nesse do setor comunitrio ela disputa com estes dois segmentos mais a esquerda e centro esquerda. Todos esses grupos, tiveram influencia decisiva nos mecanismos inseridos no capitulo da poltica urbana na constituio de 88. A CONAM, foi fundada em 1982, com hegemonia do PMDB, o primeiro presidente foi Almir de Barros, liderana ligada ao Qurcia. Em 1983, foi realizado o 2 congresso em Braslia onde foi eleito presidente, em 1986 foi eleito Joo Bosco em Braslia, em 1989 no quarto congresso no maracananzinho-RJ foi eleito Wladimir Dantas, em 92 em Belo Horizonte. Em 92, em Taguatinga, cidade satlite de Braslia foi eleito Edmundo Fontes, em 99 ele fio reeleito, e agora em 2002, no oitavo congresso foi eleito Wander de So Paulo. So Vinte anos de CONAM. 20. No era esse o perfil da CONAM? Ailton - O perfil da CONAM era um perfil mais de massa mesmo.

21. Como se dava a unidade e disputa entre estas (trs) entidades? Ailton - Primeiro veio a CONAM, como primeira articulao nacional de fato na questo urbana. As associaes de moradores, base da CONAM, atuam nas cidades, nas reas metropolitanas, nas questes urbanas. Depois, veio a ANSUR e a COBRAN em 86 na mesma poca. Esta, ligada ao governo Sarney para cooptar as lideranas, com mtodo assistencialista e fisiolgico, com esquemas de entrega de leite e cestas bsicas. Portanto, esse foi o objetivo da COBRAM, cooptar lideranas e dividir a CONAM, esvazi-la e ser o grande movimento na linha poltica do governo Sarney. Mas com o aumento da inflao, a COBRAN foi se acabando com o prprio desgaste do governo Sarney, e ascenso dos movimentos essa cobrana hoje ela no existe mais.

22. Falta unidade movimento, entre os movimentos e as entidades de representao? Ailton - Eu acho que poderia ser mais unitrio, mas percebo que j existe um grau maior de unidade, e isso importante. Diferente de etapas anteriores em que cada um andava no seu caminho. Claro que conjunturalmente, com, por exemplo, ocorreu no Estatuto da Cidade, na luta pela aprovao do Fundo Nacional para Moradia Popular que, embora, ainda no tenha sido aprovado. Duas lutas recentes que teve a marca de alto grau de unidade. 23. Quais suas perspectivas para esse novo milnio? Ailton - Acredito que muitas lutas esto por vir, elas so boas. Se num primeiro momento os caminhos parecem tnues. H uma conscincia maior nas cidades, as pessoas esto mais preocupadas com a cidade, buscam mais participao, parece que esto valorizando mais o seu habitat. Com a aprovao do Estatuto da Cidade, com o aprimoramento das solues para os problemas urbanos, com uma reestruturao das chamadas leis de zoneamento possvel descaracterizar a preferncia de reas, unificando em grandes zonas mistas fazendo com que as pessoas circulem menos, possam desfrutar do convvio da regio e de tudo que existe na sua prpria regio. Uma reviso do cdigo de edificao e obras, que ainda uma porta aberta para a corrupo da cidade, um conjunto de leis que cria. Portanto, com um cdigo de obras mais prximo da realidade do cidado, onde ele tenha mais conhecimento, caminha-se para acabar com estas leis de anistia, aprovadas de dois em dois anos, que vem legalizando aquilo que est errado, transformando a cidade num amontoado de coisas erradas. Temos que facilitar ao cidado para no fazer errado, com um profissional que o acompanhe no fim de semana, momento em que ele junto com a famlia constri sua casa. Hoje ele constri tudo errado e recebe a anistia. Tudo isso somado, temos as perspectivas muitas boas para construirmos ou reconstruirmos, apesar de alguns urbanistas no concordarem com o termo reconstruir no seja adequado. Mas, o importante construirmos uma cidade com uma outra qualidade de vida, com uma outra condio scio-econmica mais justa e ecologicamente mais equilibrada. Uma tarefa dos arquitetos, dos urbanistas e dos lderes comunitrios comprometidos com a mudana e com a transformao para que

seja possvel construir no futuro uma sociedade diferente da que existe hoje, uma sociedade que permite a apropriao individual daquilo que produzido por todos de modo desigual.