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CIDADE E NATUREZA
PROTEO DOS MANANCIAIS
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Sumrio
Agradecimentos ................................................................................................ 11
Introduo .......................................................................................................... 13
Captulo 1: Cidade e meio ambiente: revendo conceitos ............................ 19
Da Escola de Chicago ao projeto de cidades sustentveis, 24. A concepo
ecolgica e a vertente neoclssica do espao, 25. A produo social do
espao, 29. O espao do ps-fordismo, o tema da sustentabilidade e o
projeto de cidades sustentveis, 34. Da idia de natureza expresso meio
ambiente, 39. Meio ambiente e determinismo tecnolgico, 42. O
pensamento contemporneo sobre meio ambiente, 44. O debate ambiental
oficial e sua crtica, 45. O meio ambiente e a produo social do espao, 50.
Do antiurbanismo americano pauta do saneamento urbano: a agenda do
ambientalismo, 52.
Captulo 2: A cidade e as guas ..................................................................... 59
Dos chafarizes gesto das guas, 62. Cidade ideal e guas limpas: o debate
sobre a proteo dos mananciais, 67. Os fundamentos da legislao: o
modelo de proteo ambiental, 70. A viso do meio ambiente na legislao,
87. A produo social do espao e a lei, 92. A lei de mananciais, os espaos
e os interesses privados, 101.
Captulo 3: A cidade real e (in)sustentvel ................................................ 115
Controle ambiental e os vetores de expanso urbana, 132. A especificidade
da irregularidade e da clandestinidade nos mananciais, 155. O impacto do
controle ambiental na localizao industrial, 176.
9
10
Agradecimentos
12
Introduo
Este livro aborda a relao entre urbanizao e meio ambiente, por meio
do estudo do impacto de uma legislao ambiental especfica a de proteo dos
mananciais nos processos de produo do espao da metrpole paulista.
O texto busca refletir e expor questes em torno da relao cidade e natureza no limiar do sculo derivadas da inexorabilidade da urbanizao dos territrios e dos limites e da possibilidade de um urbanismo ecolgico nos marcos da
estrutura fundiria vigente e dos processos mais gerais que estruturam a produo
dos espaos com uma leitura desses processos concretos em que a natureza
urbanizada, integrada aos espaos construdos das cidades.
Para os propsitos citados elegemos como estudo de caso a problemtica
da proteo dos mananciais hdricos da metrpole paulista. Assim, constituem os
objetivos gerais deste trabalho o entendimento dos determinantes bsicos dos
processos de estruturao do espao na metrpole, a anlise do impacto da aplicao da legislao de proteo dos mananciais promulgada em meados da
dcada de 1970 e os horizontes possveis de atuao por meio das normas e diretrizes de recuperao e proteo dos mananciais recentemente promulgadas.
Ao analisar a configurao do espao paulistano, consideramos especialmente a especificidade da irregularidade e da clandestinidade evidenciadas nos
processos de expanso na rea urbanizada nos mananciais, o possvel impacto do
controle ambiental na localizao industrial e, ainda, o preconizado impacto da
aplicao da legislao especfica ao tema no direcionamento da expanso urbana
da metrpole para os quadrantes leste-nordeste em detrimento aos vetores nortesul, sudeste e sudoeste.
13
desenvolvido pelo governo de So Paulo e o BIRD (Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento), do qual participei como coordenadora da Secretaria do Meio Ambiente at meados da dcada de 1990. A incluso desse tpico
visa leitura crtica da implementao dos chamados projetos sustentveis, com
uma avaliao do alcance das propostas de compatibilizao entre urbanizao e
proteo ambiental a partir de uma experincia concreta.
Por fim, buscamos uma concluso acerca das questes levantadas em torno
da relao entre cidade e meio ambiente no limiar do sculo XXI, tendo em vista
a inexorabilidade da urbanizao dos territrios e os limites e possibilidades de
um urbanismo ecolgico.
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Captulo 1
Cidade e meio ambiente:
revendo conceitos
Nessa obra, segundo Choay, possvel ler tanto a nostalgia de uma ordem passada como a intuio futurista de transformaes sociais futuras (), na medida
em que prope um modelo de organizao do espao suscetvel de ser realizado
e com capacidade de transformar o mundo natural () e adota o conceito de
espao-modelo solidrio de uma concepo da histria e do trabalho apoiada por
um sistema de valores (1985, pp. 152-62). Vislumbra-se, pois, nessa leitura
de A utopia de More a superao da idia, presente no Renascimento, de uma
natureza intocada associada ao mito do sagrado.
Choay assinala que o texto de More pde e pode ser abordado por meio
das dimenses moral, religiosa, econmica e potica; porm, o que queremos
destacar a vitalidade desse texto, ajustado s problemticas das sociedades e da
cultura ocidentais. Trata-se de uma obra que anuncia questes e proposies que
ecoaram nos autores utpicos posteriores: a limitao do tamanho das cidades, o
cultivo de jardins em seu interior e a integrao cidade-campo (Spirn, 1995).
No perodo maneirista, a preocupaco social que integrava o conceito de
cidade ideal renascentista foi substituda pelo formalismo, por uma preponderncia do plano regular, geomtrico, adequado necessidade de cidades fortificadas, isolando, por conseguinte, o mundo natural. No barroco, as cidades
planejadas de Versalhes na Frana e Karlsruhe na Alemanha apresentam o mesmo
carter formal com o traado em leque, mas com possibilidades de expanso
ilimitada na paisagem. Em ambos os perodos, entretanto, o tema da natureza
incorporado estrutura urbana apresenta-se na forma de um naturalismo consolador, oratrio e formativo, que durante toda a poca que vai de 1600 a 1700
tinha dominado a episdica narratividade das sistematizaes barrocas, Tafuri
(1985, p. 14).
A partir do sculo XVIII, a idia de natureza se faz presente na forma das
utopias antiurbanas. A propsito do tema, Tafuri afirma que as utopias antiurbanas tm uma continuidade histrica, que vai das propostas do Iluminismo e,
a propsito, no se deve esquecer que as primeiras teorias anarquistas sobre a
necesssidade de uma dissoluo das cidades surgem precisamente na segunda
metade do sculo XVIII teoria da cidade-jardim, ao desurbanismo sovitico,
ao regionalismo da Regional Planning Association of America (RPAA), Broadacre-City de Frank Lloyd Wright. Essas propostas muitas vezes apresentaram um
contedo conservador, integrando um movimento nostlgico em contraposio
angstia da alienao metropolitana.
A evocao da idia de natureza na construo dos modelos ideais de cidade foi amplamente enfatizada durante o Iluminismo. A partir dessa poca predominou a noo, presente at os dias atuais, do naturalismo urbano associado
restaurao de uma natureza perdida, ou, empregando os termos de Tafuri ao
20
Outra corrente importante no urbanismo moderno do sculo XX, que buscou a integrao da cidade com o meio natural, foi a abordagem antiurbana que
prosperou nos Estados Unidos em torno do modelo da Broadacre-City, com as
propostas de Frank Lloyd Wright na dcada de 1930. Entretanto, tais propostas
no consubstanciam a to almejada integrao entre cidade-natureza, pois eliminam no s a megalpolis, mas tambm a idia de cidade em geral. A natureza
volta a ser ali um meio contnuo, no qual todas as funes urbanas esto dispersas
e isoladas sob a forma de unidades reduzidas, de acordo com Choay.
A crtica ao projeto modernista iniciada durante a Segunda Guerra Mundial. Aps a dcada de 1960 surgiram abordagens da cidade como a do contextualismo de Rossi (1971) e posteriormente o que Frampton (1997) denominou
regionalismo crtico, que buscavam recuperar os conceitos ausentes no urbanismo
moderno de espao e de lugar. Esses movimentos, no entanto, diziam respeito s
dimenses da histria e da cultura local, e no do ambiente natural.
Aps a dcada de 1980, o tema ambiental permeou as formulaes urbansticas no mais em solues globalizantes para a cidade, mas fragmentadamente, em torno de projetos objetivando megaintervenes urbansticas em parcerias estabelecidas entre o setor pblico e o privado, com a atribuio de um
novo papel s cidades no mbito do chamado empresariamento da administrao
urbana (Hall, 1995; Harvey, 1996).
Tais intervenes buscam normalmente a revitalizao de territrios degradados, com a incorporao de elementos naturais presentes no espao waterfront, reafirmando a relao cidade-gua. Constituem exemplos emblemticos,
embora com diferentes abordagens e nveis de complexidade distintos, os projetos
de Inner Harbor em Baltimore, Boston Waterfront em Boston, South Street
Seaport em Nova York, Rom Rijnmond em Rotterdam, Puerto Madero em
Buenos Aires e Docklands em Londres. Contudo, a insero dos elementos
naturais no pressupe a integrao entre cidade e meio ambiente, e sim incorporao do meio natural ao projeto urbano, ou seja, a utilizao da natureza de
acordo com sua insero no projeto urbano3.
A perspectiva de anlise de um urbanismo ecolgico iniciada por Geddes
(1915) e a tentativa de Lewis Mumford (1982) de escrever uma histria ecolgica
da urbanizao devem ser resgatadas na historiografia urbana, com o propsito
de esclarecer a relao entre cidade e natureza ao longo do tempo. Neste livro
levamos em considerao apenas os vrios matizes dessa relao, destacando as
distintas interpretaes e apropriaes da idia de natureza em cada momento
histrico, por meio de uma rpida incurso s anlises crticas da teoria urbana
elaboradas por Rosenau (1988), Choay (1979, 1985), Tafuri (1985), Reis Filho
(1967) e Mumford (1982).
23
Os processos de degradao e o alto grau de artificializao dos ecossistemas naturais em decorrncia dos processos de urbanizao so bastante conhecidos e correntemente investigados na literatura contempornea sobre o tema e
atravs das teorias formuladas sobre o processo de urbanizao, sobretudo nos
pases em desenvolvimento. Vale destacar que esses processos remontam a vrios
perodos histricos, embora o ritmo da deteriorao ambiental tenha se acentuado
na ltima metade do sculo XX.
Neste sculo, espao humano passou a ser entendido como o espao urbano, ainda que envolto na mstica da idia de natureza degradada nas grandes
cidades. A urbanizao dos territrios assume propores to gigantescas, a ponto
de urbanistas como Argan (1992) falarem na possibilidade de unificao de toda
a superfcie terrestre por intermdio da utilizao de um nico sistema de informao e comunicao.
Outra concepo de espao, cuja matriz terica derivou da perspectiva ecolgica, foi a do sistema de cidades, formulada a partir da teoria dos lugares centrais de Christaller (1933) e aprimorada por Berry e Thompson. Tais teorias tambm seguiram a orientao do ecologista McKenzie.6
Tanto em Estudos de urbanizao como em Economia y Planificacin
Urbanas e A produo social do espao so combinados elementos de anlise
como interdependncia funcional, perspectiva regional e a importncia das atividades econmicas numa rede hierarquizada, constituindo o que se denomina
sistema de cidades.
Essa abordagem, que predominou na geografia urbana at o final da dcada
de 1960, forneceu-nos instrumentos que subsidiaram uma anlise crtica dos trabalhos tcnicos sobre a urbanizao da metrpole paulista, produzidos pelos rgos
oficiais do perodo. Adicionalmente, propiciaram uma sntese de informaes
sobre o processo concreto de estruturao do espao metropolitano.
Ainda no mbito da cincia convencional, cabe apontar alguns aspectos que
a anlise da economia urbana neoclssica permite entrever e que se encaixam nos
propsitos deste texto.
As teorias sobre a economia urbana surgiram com o desenvolvimento das
teorias do espao econmico, que so essencialmente teorias da localizao das
atividades econmicas, estruturadas em torno da atividade industrial, de servios,
ou ainda da atividade institucional, em virtude dos custos de transportes.
Essas teorias tm por base a nfase no agente econmico a empresa ,
do qual se maximiza a utilidade o lucro por meio da escolha de uma instalao tima num espao homogneo e indiferenciado.7
A teoria, segundo a qual o espao concebido como uma distncia a ser
superada pelo transporte, foi desenvolvida por Weber em 1909 e retomada pelos
economistas neoclssicos nas dcadas de 1960 e 1970, dentre os quais citaramos
Lowdon Wingo (1961), Alonso (1964) e Mills (1972), que aperfeioaram os esquemas tericos, introduzindo novos aspectos e ampliando os modelos para outros
usos do solo, alm do industrial.
Lowdon Wingo desenvolveu uma teoria sobre o mercado da terra e os custos de transportes. Em seu esquema terico, cada indivduo trataria de maximizar
sua renda, localizando-se mais perto do trabalho. Assim, criar-se-ia uma concorrncia por localizaes prximas ao centro, o que elevaria o preo da terra
nessas regies. Para esse autor, a densidade se eleva com o preo das terras: alta
no centro e tendendo a zero na periferia.
27
O tratamento da questo urbana no mbito marxista teve como marco inicial a pesquisa produzida nos anos sessenta e setenta, sobretudo na Frana, tendo
sido desenvolvida posteriormente na Inglaterra, Espanha, Itlia, Estados Unidos
e em pases da Amrica Latina.
No referencial terico elaborado, buscou-se vincular a questo urbana s
prticas sociais, polticas e econmicas, como fizeram Castells (1972, sobre a
questo urbana enquanto consumo coletivo, hiptese revista em 1975 e ampliada
para condies gerais de produo); Lefebvre (1974, no estudo das relaes entre
espao e sociedade); Lojkine (1979, 1981, sobre as polticas urbanas atravs da
anlise do Estado); Topalov (1979, sobre empreendimentos imobilirios, processos e agentes envolvidos); Francis Godard e Edmond Preteceille (1980, sobre
equipamentos coletivos); Lipietz (1982, sobre tributo fundirio urbano); e Harvey
(1980, 1982, sobre o ambiente construdo e o padro de acumulao do capital).
O desenvolvimento da abordagem adotada deu-se em um perodo marcado
por intenso processo de expanso do capital, do ritmo de crescimento urbano e
de investimentos no setor imobilirio, intermediados pelo Estado (no caso, o
Estado centralizado francs) e pelos grandes interesses financeiros.
Gottdiener (1993) expe de forma bastante concisa a contribuio da anlise marxista no que se refere produo do espao, basicamente em torno da
teoria da localizao estabelecida pela luta de classes e de necessidades do processo de acumulao, da especificao do papel do ambiente construdo bem
como do papel do Estado no aspecto urbano e da negao da reificao do conceito de lugar, substituindo-o pelo conceito de localizao como stio das relaes
de produo, integradas por um sistema de acumulao capitalista e por um processo de produo em escala mundial, inclusive com uma diviso internacional do
trabalho.
As contribuies de Castells (1972, 1975), sobre as quais discorreremos
agora, constituem-se no instrumental conceitual que subsidiou numerosos estudos
de polticas urbanas.
Considerando a construo terica do espao o produto material de dada
formao social, Castells estruturou numerosas abordagens, trazendo tona elementos para a compreenso de situaes concretas. Para ele, a teoria do espao
consiste em uma especificao de uma teoria geral da organizao social:
Analisar o espao como uma expresso da estrutura social equivale, pois,
a estudar sua formao por elementos do sistema econmico, do sistema
poltico e do sistema ideolgico (1975, p. 126).
O esquema conceitual elaborado por Castells mostrou-se demasiadamente
formal ao lidar com realidades histricas delimitadas, com o detalhamento dos
sistemas e subsistemas empregados para a anlise da questo urbana (PCIG =
30
Produo, Consumo, Intercmbio e Gesto), e sua concepo de urbano, vinculada s condies de reproduo da fora de trabalho, pilar de sua construo
terica, foi revista pelo prprio autor no posfcio edio de sua A questo urbana (Castells, 1975).
A releitura da obra de Castells, cuja proposta metodolgica para o estudo
de polticas urbanas enfatiza o modo primordial de interveno do Estado com a
teoria do consumo coletivo, com a distribuio desigual desses meios e com o
desenvolvimento de conceitos como os de segregao social e espacial, constitui
ainda instrumento valioso de anlise, ao depararmos com os aspectos da demanda
por habitao ou com os do grau de adequao das reas de mananciais para usos
urbanos.
Ao travar dilogo, nas dcadas de 1960 e 1970, com pesquisadores da
Amrica Latina, Castells inseriu as questes das formas de urbanizao em pases
dependentes nas anlises do espao que desenvolveu.
Outro trabalho que utilizamos como referncia nesta abordagem foi o de
Lojkine (1979, 1981), que centra sua anlise no processo de urbanizao vinculado ao modo de produo capitalista (monopolista) e na anlise do papel do
Estado no desenvolvimento urbano, num matiz terico diverso do de Castells, que
fundado no estruturalismo althusseriano.
As anlises empreendidas por Lojkine, apesar de se situarem em contexto
bastante diverso do nosso (o Welfare State consolidado no que tange s condies
gerais de produo), forneceram um instrumental metodolgico para vrios trabalhos, articulando a perspectiva das anlises estruturais do desenvolvimento
econmico com o processo de urbanizao capitalista. Suas anlises foram por
ns utilizadas na discusso da produo do espao na metrpole paulista, adiante.
A perspectiva de Lojkine com relao interveno do Estado no aspecto
urbano destaca a primazia da base econmica na natureza da interveno, expressando, portanto, os interesses econmicos da classe dominante por intermdio de
trs dimenses da poltica urbana planificadora, operacional e uma dimenso
propriamente urbanstica.
A propsito, considera-se que as anlises mais restritas do Estado, vinculando-o diretamente aos interesses econmicos e isolando a autonomia relativa
das instncias polticas e ideolgicas, tal como proposta por Lojkine, dificultam o
entendimento da atuao dos aparatos institucionais na questo ambiental.
Destacamos, contudo, sua irrefutvel contribuio ao debate da renda fundiria urbana com a introduo do conceito de renda diferencial renda da terra
produzida pela diferena dos investimentos urbanos para o contexto urbano,10
tema que necessariamente se insere em nossa problemtica de anlise, pois, para
ns, a teoria da renda da terra, tal como pensada por Lojkine, especialmente o
31
do espao expressam relaes sociais, bem como atuam nessas relaes, conforme
resenha elaborada por Soja (1993).
Nessa linha de trabalho que Soja (1993) denominou materialismo histrico
e geogrfico, as noes de localidade, territrio local e espao fsico ganham novas
dimenses. A noo de espao como produto material de relaes mais amplas
emerge hoje na teoria urbana nos termos de uma possibilidade dialtica
socioespacial, ou seja, as estruturas espaciais so reflexos de processos sociais mais
amplos, embora sejam vistas tambm como elementos que interferem nesses
processos.
Esse contexto ampliou o universo da investigao de temas pertinentes ao
meio ambiente, nas anlises da produo do espao na perspectiva neomarxista.
Em suma, acreditamos que o projeto de cidades sustentveis retoma propostas formuladas a partir do contextualismo cultural de Rossi (1971) e sua viso
de cidade e da teoria de Odum (1988), que diz respeito ao conceito ecolgico sem
preconizar os modelos de cidades ideais, definidos em esquemas formais desde as
utopias do sculo XIX ao projeto racionalista. Ao contrrio, apresenta uma
abordagem da cidade em que se faz presente a idia de lugar, sendo definidos os
usos do solo a partir de avaliaes de impacto ambiental e da gesto ambiental, as
quais buscam levar em considerao o espao ou o ambiente de forma integrada.
A nosso ver, contudo, as propostas para uma ecologia urbana na Europa
defendidas pelos autores citados devem ser analisadas sob diversos prismas, sobretudo no contexto do pensamento urbanstico, tarefa que extrapola os limites e
os propsitos deste livro.
urbansticas preconizadas pelos socialistas utpicos ou da emergente cincia ecolgica a partir dos trabalhos de Haeckel, em 1869. Deste enfoque global sobre
homem-natureza-sociedade, assiste-se, no sculo XX, abordagem fragmentada
do tema.
A propsito do assunto, Hurtubia (in Sunkel e Gligo, 1980) delineou um
painel de evoluo do pensamento ecolgico a fim de descrever a passagem do
enfoque global do tema homem-natureza e sociedade-natureza para uma abordagem especfica. Esse tipo de abordagem foi adotado pelos vrios domnios da
cincia no sculo XX, tendo-se delegado aos ramos das cincias biolgicas o
desenvolvimento dos conhecimentos gerados a partir do conceito de ecologia de
Haeckel.
Em meados da dcada de 1960, a relao entre homem e natureza, pauta
presente no pensamento do sculo XIX, emergiu com a denominao meio ambiente, tratada nos aspectos concernentes problemtica do desenvolvimento. Esse
termo passou a designar uma pluralidade de questes abrangidas pela terminologia questo ambiental, abrigando desde o desmatamento de florestas (como
os da Amaznia e da Mata Atlntica), risco de extino de espcies da flora e da
fauna at os problemas permeados pela questo urbana, como a poluio de mananciais hdricos ou dos resduos slidos.
Observe-se o que Milton Santos precisamente expe em um texto sobre o
significado do tema da redescoberta da natureza, em 1992:
Quando o meio ambiente como Natureza espetculo substitui a Natureza
histrica, lugar de trabalho de todos os homens, e quando a Natureza ciberntica ou sinttica substitui a Natureza analtica do passado, o processo
de ocultao do significado da histria atinge o seu auge. tambm, desse
modo, que se estabelece uma dolorosa confuso entre sistemas tcnicos,
Natureza, sociedade, cultura e moral (1992, p.102).
Nas pginas seguintes buscamos apresentar os matizes tericos da expresso
meio ambiente, tal como a temos no presente, e delimitar a problemtica do ponto
de vista do nosso objeto de trabalho.
Gallopin e Melnick (in Sunkel e Gligo, 1980) elaboraram um painel enfocando as diferentes abordagens conceituais existentes sobre o tema, bem como as
numerosas classificaes estabelecidas para delimitar o conceito de meio ambiente.
Outro eixo de anlise foi o da relao do tema ambiental com a problemtica do desenvolvimento. Essa anlise foi fundamentada, sobretudo, nos documentos preparatrios s conferncias organizadas pela ONU, como as de Founex
(1971, Sua), Cocoyoc (Mxico, 1974) e Haia (Holanda, 1991), ou nos prprios
textos oficiais das conferncias da referida entidade Estocolmo (1972) e Rio de
Janeiro (1992). ONU tem sido delegada a autoridade mxima nas questes
ambientais, em contraposio aos Estados nacionais.
Diversos trabalhos foram produzidos mediante o estabelecimento de convnios entre universidades e governos locais, tais como os realizados pelo Instituto
de Tecnologia de Massachusetts para o conhecido informe do Clube de Roma,
que antecedeu a fase das conferncias mundiais, e posteriormente os da cole
Pratique des Hautes tudes e outras universidades. Cabe salientar que aps 1972
esses trabalhos foram subsidiados pelo Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente PNUMA.
A problemtica do desenvolvimento, redirecionada como ecodesenvolvimento (a partir da conferncia de Estocolmo) ou como desenvolvimento sustentvel no relatrio da Comisso Brundtland (1988), nos documentos oficiais,
suscitou um questionamento vigoroso. Tambm nos pases socialistas, no perodo
entre as duas conferncias mundiais (1972 e 1992) sobre o tema, produziu-se um
debate acerca da questo ambiental (Brow, Emerson e Stoneman, 1978; Novik,
1982; Guersimov et al., 1983), ainda que os contornos apresentados tenham sido
alterados radicalmente.
O mapeamento das questes suscitadas por esses trabalhos obviamente est
fora dos propsitos deste trabalho. Importa-nos apenas a trajetria do debate institucional promovido pela ONU e algumas reflexes sobre o movimento ambientalista.
em Curitiba tambm em 1992 por prefeitos e lderes de governos locais e autoridades metropolitanas.
A Agenda 21 o documento mais abrangente e de maior alcance no que
concerne questo ambiental e tem sido utilizada na discusso de polticas pblicas em seus aspectos de infra-estrutura, habitao e recursos hdricos. Resta-nos
indagar sobre o significado efetivo dessas teses, sobretudo diante do modelo de
Estado desenhado pelo projeto econmico neoliberal e do papel de mediador que
o Estado desempenha nessa questo.
As teses do desenvolvimento sustentado presentes nos documentos oficiais
das conferncias da ONU receberam vrias crticas, como as elaboradas por
Redclift (1984) e expostas na anlise de Diegues. Tais crticas centram seus argumentos na prpria concepo de desenvolvimento sustentado elaborada pela
Comisso Brundtland, conforme o exposto abaixo:
Alguns autores, entre os quais Redclift (1987), criticam a proposta da
Comisso Brundtland por no ter dado nfase s condies internacionais
que o desenvolvimento sustentado deve enfrentar. Segundo esse autor, a
proposta ignora as relaes de foras internacionais, os interesses dos pases
industrializados em dificultar o acesso dos pases do Terceiro Mundo
tecnologia, as relaes desiguais de comrcio, desfavorveis a estes ltimos,
e a oposio das multinacionais a propostas tecnolgicas contrrias s suas
estratgias globais. Alm disso, o relatrio Brundtland no leva em conta as
contradies internas dos pases em desenvolvimento, que os impedem de
atingir o desenvolvimento sustentado.
O segundo aspecto criticado por Redclift a crena muitas vezes velada, do
Relatrio Brundtland, nas foras de mercado para solucionar os problemas
ambientais. Nesse sentido o relatrio adota uma posio prxima economia neoclssica, para a qual os problemas ambientais so meras externalidades nos projetos em desenvolvimento (1992, pp. 27-28).
Alm das anlises crticas mais recentes, desde a primeira conferncia o
debate oficial sobre meio ambiente suscitou o questionamento das posies defendidas em Estocolmo em diversos trabalhos produzidos nos pases do Leste
europeu (Novik, 1982; Guersimov et al., 1983). A tese geral defendida nesses
trabalhos era a de que o problema ambiental no mundo capitalista contemporneo
estava vinculado prpria crise desse sistema, em contraposio planificao da
sociedade e da economia nos pases socialistas.
Na mesma linha de anlise, podemos citar tambm os trabalhos de Coates,
Jungk, Kapp, Stoneman e Caldewell (1976) e o de Brown, Emerson e Stoneman
(1978). Em sntese, esses trabalhos criticam os modelos de desenvolvimento capitalistas, propondo modelos alternativos no que tange ao desenvolvimento econ49
mente a classe social menos favorecida (Martine, 1993; Smolka, 1993; Kowarick,
1980; Hogan, 1993). Em seus trabalhos analisaram o que poderamos chamar de
espoliao ambiental, estabelecendo-se um paralelo com os processos de espoliao urbana, tal como formulado por Kowarick (1979).
Castells remeteu a anlise sobre o meio ambiente s condies de existncia
cotidiana, ou seja, s possibilidades oferecidas por um determinado modo de
organizao do consumo; portanto, no mbito do prprio conceito de urbano,
circunscrevem as anlises s condies de reproduo ampliada da fora de trabalho (meios coletivos de consumo).
Por meio de um discurso que trata das condies de realizao do bem-estar
do homem, Castells considera que a ideologia do meio ambiente se caracteriza
pela fuso de trs aspectos, quais sejam:
1. Uma ideologia global referente ao conjunto das relaes sociais como relaes
da espcie humana com seu meio de vida.
2. Um conjunto de questes, designadas sob o termo ecologia, que remetem em
definitivo utilizao social dos recursos naturais. Essas questes concernem,
pois, ao sistema geral das relaes cultura/natureza, e no somente ao meio
ambiente urbano.
3. As contradies suscitadas pela reproduo ampliada da fora de trabalho em
sua dimenso biolgica. Neste sentido, onde existe relao entre um processo
determinado e os problemas de equipamentos e de organizao do consumo
coletivo no tocante s unidades urbanas: trata-se do famoso marco vital (1975,
p. 237, traduo da autora).
Podemos concluir que, para Castells, na ideologia do meio ambiente o progresso tcnico compreendido como a base de toda transformao, sendo a ele
vinculados os processos de industrializao, urbanizao, adequao do meio e
custo social, tanto nos termos da debilidade do consumo como nos da tenso
social que surge como decorrncia.
Castells aborda tambm a naturalizao das contradies sociais da ideologia
do meio ambiente, em anlise semelhante empreendida por Tafuri (1985) para a
cidade do Iluminismo. Tal posio, porm, tida como limitada na atualidade, na
perspectiva do prprio dilogo marxista.
O aspecto mais relevante da ideologia do meio ambiente a naturalizao
das contradies sociais, esta reduo da histria humana a uma relao
direta entre o homem, enquanto realidade eterna e indiferenciada, e a natureza, enquanto um conjunto de recursos preexistentes a ele. Tal relao
est dirigida pela tecnologia e h que se vigiar, portanto, para que essa
dominao mais brutal que o necessrio no destrua um dos termos (ou os
dois) da disputa idealista assim delineada. Mais concretamente, a ideologia
51
seria um tema interessante de anlise, pois nele esto combinados elementos que,
na histria do pensamento poltico, se identificam com tradies diferentes, como
o conservadorismo, o liberalismo, o anarquismo e o marxismo.
A complexidade do tema ambiental exige, portanto, uma reflexo que incorpore aspectos superestruturais tais como a poltica e a cultura, numa viso de
mundo mais prxima Escola de Frankfurt.
Em contraposio anlise do papel da ideologia do meio ambiente, tal
como a empreendida por Castells (1975), encontramos na bibliografia consultada
o resgate de uma viso culturalista do papel a ser desempenhado pela chamada
conscincia ecolgica nas formas de produo do espao, como nas premissas do
urbanismo ecolgico de Argan (1992) ou na assertiva do filsofo Habermas
(1987), que v no emergente movimento ambientalista um papel a desempenhar
nas transformaes de formas de vida, a partir do fim das utopias socialistas,
conforme texto de sua autoria sobre a crise do estado do bem-estar social e o
esgotamento das energias utpicas.21
O nascimento da poltica verde no Brasil foi diretamente influenciado pela
difuso do exemplo europeu (Pdua, 1991), embora a receptividade problemtica
ambiental aqui, na opinio de autores como Viola (1992), tenha sido acrtica. Para
o referido autor, no emergente ambientalismo, no se pensou na especificidade da
deteriorao ambiental brasileira, principalmente no que se refere ao imenso dficit
de saneamento bsico, uma vez que essa questo no constava do programa
ambientalista dos pases do Primeiro Mundo porque j havia sido resolvida
anteriormente. Pdua (1991), por outro lado, ressalta a incorporao da temtica
verde ao ecologismo popular na Amaznia e a apropriao de temas ecolgicos
por movimentos sociais.
Consideramos, entretanto, que aps a Conferncia da ONU no Rio de
Janeiro, em 1992, os movimentos ambientalistas tm redirecionado sua pauta, nela
incluindo os temas urbanos. Isso se deu por causa da inflexo no trato da questo
ambiental, ao incorporar a temtica urbana nas diretrizes estabelecidas na
Declarao do Rio e da ampla divulgao da Agenda 21, que enfatiza questes
como a dos assentamentos urbanos (Captulo 7), dos resduos slidos (Captulo 21) e dos recursos hdricos (Captulo 18).
A elaborao e a promoo da Agenda 21 local foram delegadas s organizaes no-governamentais ambientalistas, que tm reformulado suas pautas,
a elas incorporando os temas circunscritos ao urbano saneamento bsico, proteo de recursos hdricos, poluio industrial, entre outros. Citaramos, como
exemplo, a ampla campanha pela despoluio do rio Tiet em So Paulo, promovida pela Fundao Mata Atlntica, organizao de contedo conservacionista.
54
Por outro lado, a presena crescente da questo ambiental nos debates que
antes se faziam no mbito da questo social redirecionou a agenda dos agentes e
instituies que se articulavam em torno do padro da reforma urbana redistributiva. Foram incorporados s reivindicaes dos movimentos sociais urbanos
os temas da defesa do meio ambiente nas cidades, como observam Cardoso e
Ribeiro (1994).
Retomaremos o assunto nos captulos seguintes, na anlise da situao
concreta do impacto de determinada poltica de proteo ambiental nas formas de
produo do espao na metrpole paulista e nas concepes de espao e meio
ambiente resultantes dos processos estudados e no Captulo 4, quando trataremos
do Programa Guarapiranga. Contudo, ao analisarmos este tema ambiental, observamos que as assertivas de Argan e de Habermas se configuram num devir bastante longnquo para ns.
55
Notas
56
57
19. Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo. Declarao do Rio sobre meio
ambiente e desenvolvimento, in Documentos oficiais: Organizao das Naes Unidas.
Organizaes no-governamentais. So Paulo, SMA, 1993.
20. FREUD, S. Introduo geral psicanlise, 1920, citado por SANTOS, Milton, op. cit.,
p. 102.
21. HABERMAS, J. A nova intransparncia a crise do estado de bem-estar social e o
esgotamento das energias utpicas, in Revista Novos Estudos Cebrap, n. 18. So Paulo,
Cebrap, set.-out., 1987, p. 113.
58
Captulo 2
A cidade e as guas
Desde o incio da histria da civilizao, as cidades comumente se localizavam junto s guas. De fato, observamos na anlise da histria urbana empreendida por Benvolo (1983) que das cidades da Mesopotmia (localizadas na
bacia aluvial dos rios Tigre e Eufrates) s do Egito (localizadas s margens do rio
Nilo), a gua dos rios e canais construdos delimitava as cidades e permitia transportar por toda parte produtos e matrias-primas. Isso se aplica igualmente s
cidades da civilizao greco-romana, na bacia do Mediterrneo, bero da antiga
Roma, no curso inferior do rio Tibre, ou as civilizaes do Extremo Oriente,
localizadas prximas aos impetuosos rios do Himalaia.
As cidades europias da Idade Mdia que cresceram sobre antigos traados
urbanos tambm foram recortadas pelas guas: Londres junto ao Tmisa; Paris
junto ao Sena; Nuremberg, na Alemanha, junto ao rio Pegnitz; e Veneza localizada em plena laguna formada por vrios canais que convergem e desembocam
no mar aberto.
No Renascimento, a cidade utpica de Thomas More minuciosamente
delimitada pelas guas, como nos mostra o texto abaixo:
Em todo o espao compreendido entre a cidade e o mar, e algumas milhas
acima da cidade, o fluxo e o refluxo, que duram seis horas por dia, modificam singularmente o curso do rio. Na mar cheia, o oceano enche com
suas vagas o leito do Anidro (). As duas margens do Anidro so ligadas
por uma ponte de pedra (). Encontra-se essa ponte na parte mais afastada
do mar (). Outro rio, pequeno certo, mas belo e tranqilo, corre tambm dentro dos muros de Amarouta (More, p. 75).
59
sentavam um consumo mdio de 150 litros por dia, enquanto o uso per capita da
gua nas cidades americanas era em torno de 600 litros por dia.
Em estudo recente da Organizao das Naes Unidas constata-se a manuteno desse elevado padro de consumo per capita de gua em alguns pases,
incluindo o consumo agrcola, industrial e domstico, conforme os dados apresentados referentes ao consumo anual per capita na Amrica do Norte em torno
de 1.680 m3/s e do Egito em torno de 952 m3/s, em contraposio aos valores
verificados na Europa de aproximadamente 626 m3/s e do Brasil de 246 m3/s
(Margat, 1998).
A propsito da questo da desigualdade da distribuio e consumo das
guas entre pases, dados do Banco Mundial indicam que 1 bilho de pessoas no
mundo no tm acesso adequado ao abastecimento de gua. A recomendao da
Agenda 21 que a meta de fornecimento seja de 40 litros de gua tratada por dia,
por pessoa, at o ano de 2005. Esses dados evidenciam a apropriao extremamente desigual dos recursos naturais, assim como a insustentabilidade dos padres
atuais de apropriao dos recursos ambientais em algumas regies.
Nos demais continentes, a situao ainda mais dramtica. No balano feito sobre a questo hdrica na reunio preparatria da Conferncia de Hbitat II,
chegou-se a cogitar a possibilidade futura de guerras entre pases pela disputa das
guas, sobretudo nos pases da frica e do Oriente Mdio.
Na Amrica Latina, a Cidade do Mxico apresenta uma das situaes mais
crticas em termos de recursos hdricos superficiais. No Brasil, este o quadro
alarmante que temos: poluio dos rios por mercrio, rejeitos slidos dos garimpos, dejetos dos esgotos sanitrios das grandes cidades, assoreamento e interferncia no ciclo das guas por grandes projetos, explorao descontrolada dos
recursos subterrneos, desertificao no Nordeste brasileiro, nos pampas do Rio
Grande do Sul e no noroeste do Paran, conforme relatrio do perfil ambiental
do Brasil realizado em 1992 (Sema, Ibama, Abema, SMA-SP, 1992).
A escassez de gua, a contaminao dos mananciais e as enchentes representam as maiores ameaas sade e segurana, em virtude da maneira como
so estabelecidos os processos de apropriao dos recursos ambientais, em especial os oriundos das formas de urbanizao inadequadas vigentes.
Hoje em dia, no meio tcnico-cientfico, so bastante conhecidas e estudadas as caractersticas do ciclo hidrolgico, da dinmica da poluio, dos processos de assoreamento e a correlao destes com o uso do solo urbano.
A alternativa encontrada em diversos pases para a reverso dessa problemtica e do equacionamento dos conflitos que se sobrepem aos vrios usos
da gua abastecimento pblico, energtico, controle de enchentes, irrigao etc.
61
foi a estruturao de sistemas institucionais de gesto das guas, com a participao da comunidade, com o estabelecimento de parmetros de controle para
a determinao dos limites de tolerncia dos sistemas naturais e de instrumentos
de normatizao do uso do solo, e cobrana pelo uso da gua e pela poluio
gerada (o chamado poluidor pagador).
Na literatura sobre o assunto (Yassuda, 1991), verifica-se que a experincia
estrangeira analisada Frana, Inglaterra, Alemanha e Estados Unidos diversificada. A Frana adotou a gesto das guas por bacia hidrogrfica com a criao
de comits de bacia (pequeno parlamento de usurios e autoridades no assunto)
com autonomia financeira e a adoo de cobrana pelo uso das guas. Na Inglaterra, o modelo semelhante ao francs, porm com aes executivas de interesse
comum centralizadas. Na Alemanha, a gesto integrada, participativa e descentralizada no nvel de bacia hidrogrfica, com estrutura gerencial efetuada por
associaes de usurios (condomnios) e estrutura operacional com a participao
das empresas. As normas gerais so ditadas pelo governo federal, embora os
estados tenham autonomia para legislar suas peculiaridades hdricas. J nos
Estados Unidos, a experincia centralizada no governo federal, e a articulao
feita junto aos estados interessados. Destaca-se a experincia da Tennessee
Valley Authority TVA , uma autarquia federal.
As possibilidades de interveno apresentadas acima, com a mediao dos
conflitos entre cidade e meio ambiente, sero retomadas quando da discusso do
significado do projeto ambientalista e a cidade, retomando-se tambm questes
levantadas anteriormente sobre as possibilidades efetivas de uma gesto descentralizada, como a do modelo francs, em uma metrpole globalizada, fragmentada
e excludente, com uma dualidade em sua estrutura social, como o caso de So
Paulo.
Railway Light & Power, que obrigava o Estado a compensar o volume de gua
retirado do Reservatrio Guarapiranga.
Os processos de urbanizao da metrpole ocorreram de forma extensiva
e perifrica, levando a um comprometimento do uso do solo nas bacias contribuintes, degradando paulatinamente os recursos hdricos j escassos na Regio
Metropolitana. A poltica adotada entre os anos trinta at a dcada de 1970 foi
a da promulgao de sucessivas medidas de controle da poluio com leis especficas, sobretudo para as indstrias. As proposies evoluram para um modelo
de ocupao do solo nas reas contribuintes dos reservatrios e cursos dgua, e
no mais atravs de medidas de desapropriao de glebas.
Na dcada de 1970 foi promulgada a legislao ambiental de proteo dos
mananciais hdricos metropolitanos, objeto de nossa anlise a seguir. Essa legislao ainda se encontra em vigor, pelo menos enquanto no forem elaboradas as
leis especficas para as reas de proteo e recuperao dos mananciais, estabelecidas pelas diretrizes e normas para a proteo das bacias hidrogrficas dos
mananciais de interesse regional do estado de So Paulo, editadas pela lei estadual
9.866 de 1997.
A legislao ambiental promulgada consistiu basicamente de um modelo
terico de ocupao desejvel na bacia a ser protegida mediante a aplicao de
dispositivos disciplinando o uso do solo nas bacias prtica derivada da legislao urbanstica , com a montagem de um sistema institucional de controle do
espao.
Aps mais de 20 anos de vigncia da referida legislao, o quadro institucional e poltico do pas alterou-se substancialmente. Houve avanos significativos no tocante aos instrumentos de polticas ambientais e urbanas, viabilizados
pela reforma constitucional. Fez-se necessrio um reordenamento legal, adequando os instrumentos de proteo dos mananciais s novas figuras jurdicas
criadas com as cartas constituintes, a federal de 1988 e a estadual de 1989, instituindo a gesto das guas por bacia hidrogrfica, e no mais por limites administrativos. Essa readequao dos instrumentos de proteo dos mananciais, decorrente da delegao de maior autonomia poltica ao poder local, com nfase no
papel estratgico das cidades, possibilitou a aglutinao de interesses comuns na
forma de consrcios intermunicipais, em oposio centralizao das polticas
pblicas das ltimas dcadas.
Com os avanos incorporados na rea de saneamento e o controle da poluio nas ltimas duas dcadas, evidenciou-se tambm a necessidade de se proceder reviso tcnica da legislao e do prprio modelo de ocupao do solo
proposto, de acordo com as caractersticas fsicas e a capacidade de diluio e
autodepurao de cada reservatrio em face do padro de gua que se queria
estabelecer.
64
Os horizontes da experincia francesa como delineado por Barraque indicam uma apropriao privada dos recursos ambientais, tema ao qual retornaremos na anlise da insero da legislao de mananciais neste quadro.
Consideramos que a profunda inflexo do cenrio poltico, com o triunfo
aparente do modelo neoliberal e as alteraes na estrutura econmica produtiva
em direo s formas ps-fordistas de produo, tem reduzido as possibilidades
de conquista por meio de uma reforma social redistributiva realizada em conjuno com a reforma urbana, bem como as de avanos na rea ambiental.
Em face do exposto, o redesenho da rea metropolitana no nvel espacial,
anunciando formas mais integradas entre a cidade e o meio ambiente, com a
promulgao de inmeras reas de proteo ambiental na dcada de 1980, e o
redesenho da estrutura de participao no nvel institucional, no caso das guas
possibilitado pelo estabelecimento de estruturas e sistemas de gesto, com as
alteraes constitucionais nos nveis federal e estadual e a consubstanciao destas
em legislaes especficas, tambm nos nveis federal e estadual, correm o risco
de tornarem-se incuos ou pouco eficazes em razo da emergncia de um novo
patamar institucional que caminha na direo de um modelo que vem sendo denominado Estado mnimo, a exemplo do que vem ocorrendo com o projeto de Reforma Urbana.
Nesse sentido, a reflexo sobre os processos e as propostas em curso acerca
da legislao de proteo dos mananciais, agora no mbito do sistema de gesto
das guas, adquire importncia mpar na discusso dos vnculos entre a emergncia do projeto ambientalista e o projeto neoliberal, com impactos profundos
sobre a cidade e o meio ambiente.
A defesa de um projeto de uso e ocupao do solo baseado em pactos territoriais entre os diversos agentes que atuam na questo e no em uma viso de um
zoneamento de espao rgido e em um modelo de cidade ideal e excludente, como
tem sido defendido por amplos setores vinculados a grupos populares urbanos
e ambientais , enseja, nesse sentido, a possibilidade do efetivo exerccio participativo nessas novas formas organizativas como a da Agncia de Bacia Hidrogrfica. Essa possibilidade , tambm, reiterada pelo fato dos temas como o da
sustentabilidade ambiental encontrarem-se muitas vezes desvinculados de interesses de grupos sociopolticos determinados, ou seja, os temas ambientais tm
sido apoiados em interesses territoriais que muitas vezes transcendem interesses
de classes sociais especficas.
66
municpios de Salespolis (409 km2, 97,8%), BiritibaMirim (367 km2, 88,6%), Mogi das Cruzes (358 km2,
49%), Suzano (136 km2, 73%), Ferraz de Vasconcelos
(10 km2, 40%) e Po (1 km2, 5,9%)
Vetor sudeste municpios de Santo Andr (96 km2, 53,6%), So
Bernardo (216 km2, 52,6%), Mau (13 km2, 19,4%),
Ribeiro Pires (107 km2, 100%), Rio Grande da Serra
(33 km2, 100%) e Diadema (7 km2, 21,9%)
Nessa diviso verificamos que os municpios de Itapecerica da Serra,
Embu-Guau, Juquitiba, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, So Loureno da
Serra e Vargem Grande Paulista, situados no vetor sudoeste, tm seus territrios
totalmente englobados nas reas de proteo dos mananciais, e a cidade de So
Paulo possui 36% de seu territrio dentro desses limites.
As reas inseridas nos limites de proteo contm os mananciais atuais e
os estratgicos para ampliaes futuras, englobando parte das bacias do Alto
Tiet, do Paraba do Sul, do rio Juqui e da vertente ocenica. Inmeras bacias,
bem como seus reservatrios e cursos dgua5, foram declaradas reas de proteo.
Cabe destacar que esses mananciais esto integrados a sistemas produtores
que hoje possuem em sua totalidade uma capacidade de vazo de 23,5 m3/s, representando 43% da capacidade de atendimento atual na regio metropolitana,
interligados antropicamente por obras de engenharia, formando bacias hidrogrficas. Atualmente em utilizao esto o sistema Guarapiranga, ao sul da regio
metropolitana, com capacidade de 11 m3/s, que se configura como manancial
estratgico para o abastecimento futuro da metrpole, contando atualmente com
1 m3/s, proveniente da reverso do rio Capivari, manancial de vertente martima;
e o sistema Rio Claro, com capacidade de 3,9 m3/s, que se utiliza das guas do
rio Claro, pertencente bacia do Alto Tiet, no vetor leste da regio metropolitana.
Os sistemas produtores incluem, ainda, os sistemas Rio Grande, com capacidade de 4 m3/s, que faz uso das guas do rio Grande, um dos formadores da
Billings, no vetor sudeste da regio metropolitana; o sistema Cotia, com 1,3 m3/s,
utilizando-se das guas do rio Cotia, a oeste da metrpole; e o sistema Alto Tiet,
em fase inicial de implantao, com 4,6 m3/s, que se utiliza das guas da bacia
do rio Tiet, pela regularizao de quatro dos seus afluentes (Taiaupeba, Jundia,
Itatinga e Paraitinga), localizados no vetor leste da metrpole, com uma produo
atual de gua da ordem de 3,5 m3/s.
O principal manancial do Sistema Adutor Metropolitano, o da Cantareira,
tem hoje uma capacidade de 33,8 m3/s, o que representa 56% da produo de
Vetor leste
69
RESERVATRIOS E RIOS
1
C
A
T
E
G
O
R
I
A
REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS
3.300
3..802
120
456.240
1.794
43
922
25
29,5
24
44.850
12.714
22.128
18.312
15,5
283.836
C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
1.173
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
7.034
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
1234
1234 C3 8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha 25.275
1234
Qbeq = 5.000 m
C4 10 Oceq/ha < Debeq \< 13 Oceq/ha 1.057
Qbeq >/ 3.00 m
7.038
49.238
227.475
11,5
12.155
18,66
1.115.674
B1 Dbeq = 25 Oceq/ha
B2 25 Oceq /ha < Dbeq < 34 Oceq/ha
B3 Dbeq = 24 Oceq/ha
Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha
T
E
G
O
R
I
A
SUB-TOTAIS
TOTAIS
74
59.800
63.100
1.115.674
75
RESERVATRIOS E RIOS
1
C
A
T
E
G
O
R
I
A
REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS
398
2
A
C
A
T
E
G
O
C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
Obeq >/ 5.000 m
9.924
59.544
362
2.534
10.286
6,04
62.078
R
I
A
SUB-TOTAIS
TOTAIS
10.684
62.078
RESERVATRIOS E RIOS
1
C
A
T
E
G
O
R
I
A
REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS
530
228
120
27.360
160
29,5
4.720
Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha
1.952
15,5
30.256
C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
O
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
C3
8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
R 1234
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
I
11.450
68.700
5.045
35.315
10.142
91.278
28.977
8,89
257.629
2
A
C
B1 Dbeq = 25 Oceq/ha
A
T
E
G
SUB-TOTAIS
TOTAIS
78
29.507
259.627
79
RESERVATRIOS E RIOS
1
C
A
T
E
G
O
R
I
A
REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS
2.060
2
A
160
120
19.200
Dbeq = 25 Oceq/ha
112
25
2.800
Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha
1.354
15
20.987
C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
O
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
C3
8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
R 1234
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
I
12.334
74.004
3.152
22.064
2.856
25.704
19.968
8,25
164.759
C
A
T
E
G
SUB-TOTAIS
TOTAIS
80
22.028
164.759
81
RESERVATRIOS E RIOS
1
C
A
T
E
G
O
R
I
A
REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS
12.710
2
A
3.013
120
361.560
493
1.595
25
29,5
12.325
47.052
16.651
15,5
258.090
C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
15.0589
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
4.080
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
1234
C3 8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
4.010
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
1234
C4 10 Oceq/ha < Debeq \< 13 Oceq/ha
160
Qbeq >/ 3.00 m
90.348
2.8.560
36.090
11,5
1840
18,55
835.865
B1 Dbeq = 25 Oceq/ha
B2 25 Oceq /ha < Dbeq < 34 Oceq/ha
Influncia de A
6 Oceq/ha < Dbeq < 25 Oceq/ha
T
E
G
O
R
I
SUB-TOTAIS
TOTAIS
82
45.060
57.770
835.865
83
RESERVATRIOS E RIOS
1
C
A
T
E
G
O
R
I
A
REAS VERDES
FAIXAS
DECLIVIDADE > 60%
DEPRESSES
SUB-TOTAIS
1.200
C1 Dbeq - 6 Oceq/ha
Qbeq = 7.500 m
C2 6 Oceq/ha < Dbeq \< 8 Oceq/ha
O
1234
Obeq >/ 5.000 m
1234
C3
8 Oceq/ha < Dbeq \< 10 Oceq/ha
R 1234
1234
1234
Qbeq = 5.000 m
I
7.039
42.234
380
2,660
81
729
59.800
18,66
45.623
2
A
C
A
T
E
G
SUB-TOTAIS
TOTAIS
84
8.700
45.623
85
embutida em seu contedo a dimenso social ausente no texto da lei, considerando, sobretudo, a extensa superfcie sobre a qual a legislao incide.
A problemtica dos mananciais, a exemplo das demais unidades de proteo ambiental no Brasil com estrutura fundiria semelhante, reside em chegarse a um consenso quanto maneira mais eficiente de manter a viso de meio
ambiente presente na legislao, na busca da base ecolgica centrada na conservao dos ecossistemas naturais e concili-la com a diversidade gentica e a
relao dessas reas com as sociedades nas quais esto inseridas. O que torna
singular e mais crtica a questo dos mananciais de reas metropolitanas em
comparao com as demais reas de proteo ambiental a intensidade e os padres de urbanizao vigentes sobre os recursos ambientais.
As proposies em torno das alternativas de desenvolvimento e proteo
ambiental para a regio de mananciais permearam o recente debate acerca da
reviso dessa legislao, principalmente em funo das prefeituras municipais
contidas nas reas de proteo, 15 que, aps a promulgao da Carta Constituinte
de 1988, conferiu maior autonomia aos municpios e um papel estratgico s
cidades, exercendo maior presso nesse sentido.
As novas diretrizes e normas para a proteo e recuperao dos mananciais
avanaram na proposio de um plano de desenvolvimento e proteo ambiental.
Com relao s demandas municipais, gostaramos de evidenciar que a
legislao ambiental promulgada posteriormente, nos nveis nacional e estadual,
assegura ao poder pblico a faculdade de editar normas que limitem ou probam
a implantao e o funcionamento de indstrias potencialmente poluidoras, capazes
de afetar os mananciais de gua (lei federal 6.902, de 1981). Existem ainda os
princpios constitucionais promulgados em 1988 e a legislao correlata que trata
das indstrias, arcabouo que, por si s, deveria redimensionar o debate sobre as
indstrias e mananciais, pois no nvel federal h ampla legislao, at mais restritiva. A pergunta que se faz a respeito : qual o significado da extensa polmica
que envolve a aplicao da lei de mananciais ao longo dos ltimos vinte anos
com relao perspectiva da proteo ambiental?
Os limites e os alcances de estratgias de desenvolvimento sustentvel
podem ser evidenciados na legislao editada nos anos setenta, pois ela dava
espao para inmeras atividades que no foram viabilizadas, devido ausncia
de instrumentos para sua implementao e, em particular, de projetos de desenvolvimento econmico.
Cabe, neste momento, tecer algumas consideraes sobre as teses da sustentabilidade ambiental, no intuito de delimitar melhor nossa leitura da legislao
de mananciais nos aspectos que tangem s propostas de proteo e recuperao
ambiental em discusso para os mananciais do Guarapiranga. A questo principal
91
94
100
O acrdo do Supremo Tribunal Federal, em 1979, concluiu sobre a inconstitucionalidade dos artigos das leis 898 e 1.172, que dispem sobre a proteo dos corpos dgua. Na representao efetuada pelo procurador geral da Repblica argiu-se que a classificao e o enquadramento dos corpos dgua deviam
levar em considerao as condies existentes de produo de energia eltrica e
de navegao, as quais eram objeto de concesses de autorizaes federais.
Essa medida se endereava, sobretudo, bacia da Billings, localizada no
vetor sul da metrpole, em virtude do conflito do uso com a sobreposio de
vrios sistemas de infra-estrutura nesse reservatrio, entre eles o abastecimento
de gua potvel e da gerao de energia eltrica para a usina de Henry Borden,
em Cubato. Essa questo tem permeado ainda hoje o debate tcnico sobre mananciais e conseguiu mobilizar substancialmente entidades representativas de
classes profissionais e organizaes ambientalistas, como o Movimento de Comisso de Defesa da Billings e o Ncleo Pr-Tiet, dando novos contornos problemtica ao inserir o equacionamento desse conflito em norma constitucional, em
1989.
Em 1979 foi efetuada a primeira alterao na lei dos mananciais. Modificou-se o permetro de rea protegida na sub-bacia do rio Guai, no vetor leste
da regio metropolitana, tendo sido estipulado o novo permetro como a futura
via expressa So Paulo Mogi das Cruzes, na divisa entre os municpios de Po
e Suzano, e excludas parcelas territoriais dos limites de proteo. Essa alterao,
segundo Costa e Silva (1993), atendeu a interesses especficos para implantao
de loteamentos habitacionais.
As demais medidas legais promulgadas at 1982 regulamentaram aspectos
da sistemtica do licenciamento e averbao de empreendimentos, principalmente
os voltados ao uso residencial, constituindo-se nas primeiras tentativas de integrar
as vrias esferas do governo.
Em 1982 efetuou-se a segunda alterao na lei. Modificou-se o permetro
das reas protegidas na sub-bacia de Botujuru, em Mogi das Cruzes, tambm no
vetor leste da metrpole. Essa alterao respondeu s demandas vinculadas aos
interesses industriais, conforme explicitado no texto legal (artigo 3 da Lei 3.286).
Os estabelecimentos industriais no permetro alterado passaram, a partir de
ento, a ser regidos pela lei de zoneamento industrial; retiraram-se, portanto, as
restries impostas s zonas de reserva ambiental, definidas em lei.
A presso para que se alterassem os limites das reas protegidas foi intensa
em meados dos anos oitenta. Em oposio, foi elaborado um projeto de lei, proveniente do mbito tcnico, de acordo com o qual as alteraes dos permetros
legais deveriam ser instrudas com pareceres da Companhia de Tecnologia e
102
Em 1988 foi encaminhado pelo poder pblico o projeto de lei 262 (Assemblia Legislativa, 1988), que em sua verso original tratava de uma reedio do
projeto de lei mencionado anteriormente. Esse projeto recebeu um nmero significativo de emendas, tendo sido redigido um projeto substitutivo por deputados
do Partido dos Trabalhadores, traduzindo a evoluo do debate sobre a questo
dos mananciais naquele momento, em que se reiterava o conflito entre a questo
social e a ambiental.25
Houve outras iniciativas de reviso e aperfeioamento da legislao de
proteo dos mananciais, no mbito tcnico, as quais buscavam ouvir os demais
setores da administrao pblica, nos nveis municipal, estadual e federal, tendo
em vista o processo de regulamentao do sistema de gesto das guas em curso
(que abrange os vrios setores envolvidos) e a maior autonomia dos municpios
aps a Constituio de 1988, num cenrio bastante distinto do da dcada de 1970,
quando a lei foi promulgada.
O anteprojeto de modificao das leis de proteo dos mananciais (SHDUR
Emplasa, 1991), do qual participei como representante do rgo ambiental,
traduz as vises, os interesses e os conflitos da questo dos mananciais naquele
momento, tendo sido bastante influenciado pelos interesses particularizados dos
municpios, numa tentativa da Emplasa de reforar o sistema de planejamento
metropolitano, que se encontrava em processo de enfraquecimento no tocante s
suas atribuies e estruturas.
O documento resultante props basicamente a criao de um fundo de
apoio proteo dos mananciais na linha dos instrumentos de compensao financeiro-ambiental. Visava aplicao de recursos financeiros em obras referentes
proteo a esses recursos, de forma corretiva ou de apoio s atividades econmicas compatveis, na linha do desenvolvimento sustentado, sobretudo no setor
rural. Os recursos previstos eram provenientes de dotaes oramentrias e de
taxas de cobrana do uso da gua, proposta que se sobrepunha criao do Fundo
Estadual de Recursos Hdricos Fehidro do Sistema de Recursos Hdricos.
O documento esboava ainda vrias alternativas para a captao de recursos
e o financiamento de atividades necessrias ou compatveis, tais como a urbanizao ou a remoo de favelas em rea de mananciais. Essas propostas tinham
o mrito de no serem desvinculadas da realidade oramentria para a implantao dos projetos.
Outro ponto a destacar o da regularizao das edificaes, tendo sido reeditadas as medidas preconizadas nos anteprojetos de lei mencionados anteriormente. Foi a primeira vez que se inseriu nas propostas a questo da urbanizao
de favelas.
104
Enquanto alguns setores da administrao pblica buscam implantar o Programa de Recuperao Ambiental da Bacia do Guarapiranga, outros rgos do
prprio governo estadual a Secretaria dos Transportes Metropolitanos, atravs
da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) e do Metr propuseram o Projeto Sul, constitudo por um sistema de transportes, uma nova linha
de metr e a modernizao do sistema ferrovirio at os limites dos mananciais.
H ainda a proposta do Rodoanel Metropolitano de So Paulo, que recorta a bacia
de Guarapiranga.
Esses projetos e obras demonstram a escolha do vetor sul-sudoeste como
direo prioritria de investimentos de grande impacto nas dinmicas de uso e
ocupao do solo, com reflexos na rea de mananciais.
Ainda com referncia aos aspectos institucionais elencados, cabe reiterar o
grau de desarticulao institucional que emerge na questo dos mananciais. As
reas protegidas dos mananciais no foram incorporadas na proposta do Sistema
de Unidades de Conservao do Estado.
Essa questo, pauta constante das reivindicaes dos municpios inseridos
em reas de mananciais, tem como efeito prtico a no-incluso desses municpios nos mecanismos de compensao financeira ambiental, em razo das restries ao desenvolvimento econmico promulgadas nos ltimos anos. Aos municpios com territrios em mananciais na metrpole paulista foram designados os
recursos que sero provenientes do Fehidro, numa viso fragmentada dos mananciais enquanto recurso ambiental e frgil do ponto de vista de fomento proteo
dessas reas.
As reas de mananciais, em face de sua extenso, significado ambiental e
expresso econmica, deveriam estar contempladas em ambos os sistemas, o hdrico e o ambiental, questo tambm no tratada no mbito das diretrizes atuais
de proteo e recuperao dos mananciais.
Em 1997 foi promulgada a Lei de Proteo das Bacias Hidrogrficas dos
Mananciais de Interesse Regional do Estado de So Paulo, estabelecendo as diretrizes e normas para a proteo e recuperao dessas bacias. A atualizao a que
se procedeu refere-se, sobretudo, adequao da legislao existente no mbito
metropolitano do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
existente desde 1991. A fim de atender a esse propsito, prevista a criao das
reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRM), compostas por uma
ou mais sub-bacias.
Tais diretrizes tratam basicamente da estruturao de um sistema de gesto
vinculado ao sistema dos recursos hdricos; a obrigatoriedade de planos de desenvolvimento e proteo ambiental para as bacias hidrogrficas; o estabelecimento
de um sistema de informaes e a definio de instrumentos de manejo do uso
108
do solo para os mananciais, com a criao das reas de interveno para fins de
recuperao ambiental, de restrio ocupao e de ocupao dirigida. H tambm algumas diretrizes que dizem respeito infra-estrutura sanitria.
O projeto de lei foi precedido de um debate pblico intenso, que resultou
na elaborao pelo Partido dos Trabalhadores, do projeto de lei substitutivo 581
de 1996. As principais divergncias com relao proposta do governo estadual
foram as de natureza institucional, por exemplo a vinculao do sistema de gesto
dos mananciais ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos, e
no ao rgo metropolitano de planejamento, no caso dos mananciais que pertencem ao territrio metropolitano, e a definio do rgo tcnico de implementao da referida legislao nos moldes de uma entidade no-pblica a Agncia
de Bacias Hidrogrficas.
Esses posicionamentos refletiram claramente a preocupao com o reforo
das entidades ambientais e de planejamento existentes no mbito estadual, do
Estado, na perspectiva da manuteno dos instrumentos de controle da esfera
pblica, posio reiterada pela rea acadmica, que refletem projetos e pontos de
vista sobre o papel do Estado na sociedade.
A principal divergncia manifestada pelas organizaes no-governamentais referia-se ao artigo que determina a elaborao do Plano Emergencial de
Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana da Grande So Paulo
(Folha de S. Paulo, 1 set. 1997). As ongs eram contrrias forma proposta para
a regularizao de imveis nessas reas. A questo encontra-se em debate pblico
at o momento atual.
O desenho institucional do sistema de proteo dos mananciais est, portanto, delineando um novo papel do Estado na gesto da questo ambiental, redefinindo atribuies pblicas e privadas, em um modelo descentralizado. Conforme
expusemos, a Agncia de Bacias poder ser efetivamente participativa e representativa de vrios setores da sociedade, se conseguir ampliar sua pauta ou refletir
interesses econmicos e de entidades de classe profissionais, como apontado por
Barraque (1992) para o caso da Frana. Esse objetivo poder ser atingido se a
questo principal girar em torno da redistribuio dos recursos do Fehidro, proveniente da taxa de cobrana pelo uso da gua.
O direcionamento da poltica de proteo das guas na metrpole paulista
poder caminhar, assim, em direo contrria formulada por Pdua (1989), para
quem a poltica ambiental sugere uma conceituao voltada redescoberta do
sentido da razo pblica e do espao pblico, questo que discutiremos no Captulo 4.
109
Notas
110
9. Segundo considerao feita por um dos autores da lei de proteo dos mananciais, COSTA
E SILVA, R., Instrumentos de poltica de recursos hdricos na lei de proteo dos
mananciais, in Poltica e gesto de recursos hdricos no estado de So Paulo. Secretaria do
Meio Ambiente, 1993.
10. Estabeleceram-se padres de vegetao com critrios bem mais amplos (baseados em
Dora Romariz), considerando, portanto, primordial o papel da vegetao na proteo dos
mananciais englobando todas as formas, inclusive as matas nos estgios inicial e mdio de
regenerao. Ver a respeito Projeto 7220/001 Mapeamento das matas e demais formas de
vegetao primitiva. So Paulo, Emplasa, 1984 (mimeo).
11. Cabe ressaltar que no perodo de vigncia da legislao de mananciais, vrios problemas
ambientais se tornaram focos de conflitos, gerando grande impacto no ambiente. Como
exemplo, citamos as questes referentes ao tratamento de resduos slidos e atividade
minerria. Os conflitos entre essas atividades, o uso do solo e a proteo ambiental so
apontados neste trabalho a fim de fornecer ao leitor a dimenso da questo dos mananciais;
contudo, extrapola o escopo de nossa anlise o aprofundamento dessas questes.
12. Embora Lopes assinale que no foram nem ao menos levados em considerao os aspectos
fsico-qumicos e biolgicos e a capacidade de diluio e autodepurao especfica para cada
sub-bacia.
13 Estratgia mundial para a conservao (resumo), in Poltica estadual do meio ambiente
e dos recursos naturais. So Paulo, Secretaria do Meio Ambiente, 1984 (mimeo).
14. Depoimento transcrito no documento elaborado por GROSTEIN, M. D. et. al. A cidade
invade as guas: qual a questo dos mananciais, in Sinopses Edio Especial. So Paulo,
FAU-USP, 1985, p. 118.
15. Baseamo-nos aqui no anteprojeto de reviso da lei de proteo dos mananciais, elaborado
pela Emplasa em 1991, e no documento elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente e as
empresas de consultoria JNS, Equipe UMAH e SRL, em dezembro de 1992, e no documento
Normas e diretrizes de recuperao e proteo dos mananciais de interesse do estado de So
Paulo, elaborado pela Secretaria do Meio Ambiente, entre os anos de 1995 e 1997, comentado
adiante.
16. Citao extrada de CASTELLS, M. Problemas de Investigacin en Sociologia Urbana.
Buenos Aires, Siglo Veintiuno Ed. S.A., 1972, p. 137 (traduo da autora).
17. A citao faz parte de um artigo de MCKENZIE de 1926, publicado in PIERSON, D.
Estudos de ecologia humana. So Paulo, Martins, 1970, pp. 44-5.
111
18. A intensa ocupao urbana nas reas de mananciais verificada ao longo da rodovia Rgis
Bittencourt, no vetor sudoeste; das rodovias Suzano Ribeiro Pires, Anchieta e Imigrantes,
no vetor sudeste; ao longo da avenida Senador Teotnio Vilela e da estrada do MBoi Mirim,
ao sul do municpio de So Paulo, e da rodovia Ferno Dias e estrada Santa Ins, no vetor
norte, reiteram as evidncias apontadas pela geografia, economia e sociologia urbana na
perspectiva neoclssica sobre o papel estruturador dos sistemas de comunicaes e de
transportes nos processos de produo do espao.
19. A propsito, citamos como exemplo os projetos em andamento nas diversas esferas de
governo que incidem em reas de mananciais ou terminam nos limites das reas de proteo:
construo da linha sul do metr; dos corredores de transportes coletivos pela municipalidade
em rea de mananciais; do corredor MBoi Mirim e Guarapiranga; do corredor Interlagos e
o corredor Itapecerica; a duplicao da estrada MBoi Mirim na bacia de Guarapiranga pela
prefeitura do municpio de So Paulo; o projeto de modernizao do sistema ferrovirio no
vetor sudoeste, ligando a estao Osasco ao distrito de Jurubatuba pela Companhia de Trens
Metropolitanos; a construo da linha 5 do metr Campo Limpo Santo Amaro (Projeto Sul);
e, ainda, a construo do Grande Anel Virio (Rodoanel) conectando as rodovias que
recortam a rea metropolitana (cruzando a rea de mananciais) pela Secretaria de Transportes
do Estado.
20. Cabe informar que o tema dos mananciais nessa perspectiva j foi abordado por
GROSTEIN, SCRATES E TANAKA, 1985, op. cit., em trabalho baseado em registros da
imprensa e em depoimentos dos diversos setores da sociedade. Essa anlise, entretanto, tem
como referncia a conjuntura de meados da dcada de 1980. Nosso objetivo foi o de atualizar
essa leitura das diferentes posies em face da legislao dos mananciais, atravs de registros
das alteraes da legislao de proteo dos mananciais em nvel de estudos, anteprojetos de
leis, leis e decretos.
21. As propostas mencionadas foram objeto da emenda nmero 3, que estabelece que, no
caso do imvel atingido pela faixa de maior restrio, referido no pargrafo primeiro do artigo
4, o Estado deveria proceder de imediato sua desapropriao, e da emenda nmero 4, que
estendeu o princpio de onde couber na legislao, constando que o proprietrio de imvel
cuja utilizao se tornar economicamente impossvel, em virtude das restries impostas pela
presente lei, ter direito indenizao atravs de processo de desapropriao (Assemblia
Legislativa, 1975). Essas propostas referentes estrutura fundiria, consubstanciadas no
artigo 32, foram, portanto, as nicas alteraes no projeto de lei no momento de sua
aprovao.
22. Uma leitura dos referidos projetos de lei pode ser encontrada em MOREIRA LIMA,
Antonio C. Poltica pblica de proteo dos mananciais. So Paulo, dissertao de mestrado
apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, 1990.
112
23. Em 1986 foi criada uma Comisso de Reviso para Aperfeioamento da Lei de Proteo
dos mananciais, na Emplasa. O objetivo bsico dos trabalhos dessa comisso era buscar
superar problemas mais imediatos levantados pela legislao de mananciais, considerando os
dispositivos que vinham provocando divergncias ou dvidas quanto sua aplicao e
aqueles cujo emprego vinha sendo contestado. O referido trabalho apontou para a necessidade
de uma reviso mais abrangente da legislao dos mananciais, incluindo uma reavaliao de
conceitos e diretrizes. Contudo, nessa etapa do trabalho, organizaram-se apenas as propostas
imediatas, agrupando-as em trs nveis de questes. Em primeiro lugar, os assuntos ligados
eficcia da legislao, como os procedimentos de anlise, fiscalizao, sanes e mecanismos
de compensao financeira para os municpios contidos nas reas protegidas; em segundo
lugar, os conceitos limitadores da aplicabilidade da legislao, como as situaes controversas
ou irregulares. Por fim, foram efetuados levantamentos e proposies e elaborados os
instrumentos legais para as alteraes de assuntos vinculados a prescries tcnicas, como
mineraes, movimentos de terra etc. As propostas tcnicas foram consubstanciadas nas
vrias medidas legais editadas posteriormente, por resolues da Secretaria dos Negcios
Metropolitanos.
Com referncia ao projeto de lei 508 de 1986 (Assemblia Legislativa, 1986), tratava-se
basicamente de proposta de regularizao das edificaes de uso residencial e misto,
localizadas em reas de proteo dos mananciais, existentes ou iniciadas at a publicao
dessa lei. Na tramitao do projeto, foi feita apenas uma emenda que estipulava a obrigatoriedade
de a Sabesp, no prazo de um ano, apresentar projeto de rede de gua potvel e de esgotamento
sanitrio, de forma a atender s edificaes e, no caso de esses sistemas de infra-estrutura
estarem a cargo das municipalidades, estas deveriam apresentar um cronograma de obras.
24. Extrapola o mbito deste trabalho mapear a evoluo da agenda do movimento ambientalista
diante da questo dos mananciais. As observaes feitas sintetizam a reflexo sobre aspectos
levantados.
25. Essa proposta, alm de contemplar a regularizao das edificaes de uso residencial e
misto, atingindo as construes existentes (o uso misto tem um teto de rea construda),
dispe ainda sobre a possibilidade de instalao de sistemas de abastecimento de gua potvel
e de esgotamento sanitrio, em casos excepcionais, nas faixas de Classe C.
As emendas propostas constituram-se basicamente de restries s medidas preconizadas
pelo projeto em foco, buscando agora conciliar o atendimento aos graves problemas sociais
existentes e a proteo dos mananciais. Na justificativa do projeto substitutivo no se verifica
mais a nfase apenas nos aspectos sociais da questo. Objetiva-se restringir as regularizaes
para no configurarem uma ampla anistia s irregularidades do uso e ocupao do solo
existentes, no induzindo a novas ocupaes nem criando a jurisprudncia para todas as
situaes. Verificamos que as emendas propunham suprimir a regularizao do uso industrial;
condicionar a regularizao das edificaes e dos loteamentos e desmembramentos, e
somente no caso das habitaes de interesse social; estipular a rea mxima das edificaes;
113
114
Captulo 3
A cidade real e (in)sustentvel
No contexto das cidades paulistas, aps o surto do caf ciclo econmico que conta a histria da urbanizao paulista e tambm a histria do desmatamento (Moraes Victor, 1975) , as principais causas da degradao ambiental
se originaram dos efeitos dos processos de expanso urbana sobre a vegetao primitiva e os cursos de gua pelos usos urbano-industriais, bem como sobre os demais elementos do meio biofsico, uma vez que os ecossistemas so interligados.
No caso da metrpole paulista, o processo de metropolizao j estava
configurado nos anos sessenta. Nessa dcada acentuou-se o ritmo de crescimento econmico-demogrfico impresso na dcada anterior, aps a implantao da
chamada Restaurao Kubitscheck, em que o papel do Estado na economia e
conseqentemente no urbanismo foi relevante, potencializando a acumulao do
capital industrial. Passaram a ser de competncia pblica amplos setores da produo, gerenciamento e operao das condies gerais de produo, inclusive dos
meios coletivos de consumo.
Na literatura sobre o assunto, so bastante comentadas as novas articulaes do processo de industrializao que reordenavam as atividades agrrias,
subordinando parte de seu movimento atividade industrial, tendncia evidenciada pela expanso quer dos compartimentos dos bens de produo para o setor industrial, quer da agroindstria processadora, respaldada pelos financiamentos
externos ento implantados.
Em termos ambientais, esse processo significou a interveno na maioria
dos ecossistemas naturais, convertidos em agrossistemas mecanizados base de
grandes fluxos de petrleo com a utilizao cada vez mais generalizada de fertilizantes e agrotxicos, o que resultou na eroso dos solos na agricultura e na
contaminao de recursos hdricos.1
No tocante aos aspectos sociais, os avanos tecnolgicos no campo, com
a crescente expulso da mo-de-obra rural para a cidade, e, por outro lado, os
processos de ampliao do tercirio urbano, com as novas formas de comercializao e consumo advindas de atividades tipicamente urbanas, produziram um
grande impacto no espao fsico territorial. De um lado, deu-se a expanso do
arcabouo material e social crescentemente diferenciado e complexo e, de outro,
faziam-se notar as marcas da excluso e da segmentao (Cano, 1992, p. 20).
A fim de evidenciar a dimenso da nova qualidade da urbanizao e a relao entre cidade e campo nos anos sessenta, transcrevemos abaixo trecho de um
texto de Oliveira (1979), ainda que fora de seu contexto, tentando dar visibilidade
aos fenmenos processados nas relaes entre urbano e desenvolvimento econmico:
O que o urbano nesse contexto? (...) O urbano, agora, a unificao do
mercado de trabalho propriamente urbano e rural, bia-fria, acumulao
116
e misria (...). Pode parecer muito abstrata esta colocao: ento no existe
mais diviso do trabalho entre campo e cidade, ento no existe mais o
especificamente urbano? Por certo, muitas diferenas persistem, mas o
povo a converso da agricultura em indstria, no sentido mais rigoroso
do termo (1979, p. 73).
Os vultosos investimentos realizados entre 1956 e 1962, para que se cumprisse o Plano de Metas, alteraram radicalmente o padro de acumulao do capital da economia brasileira. Deu-se a implantao da indstria pesada de bens de
produo, principalmente na regio da Grande So Paulo, com reflexos intensos
nos padres de urbanizao, processo que foi facilitado pela alterao do regime
poltico aps 1964.
A Regio Metropolitana de So Paulo, consolidada ento como plo do
novo padro de acumulao do capitalismo brasileiro, passou a receber investimentos considerveis em infra-estrutura, a fim de que se adequasse s novas
condies, sobretudo no setor de transportes e sistema virio.
A traduo desse processo nas formas de apropriao dos recursos naturais
perversa. No ano de 1962, apenas 25% da superfcie territorial da Regio Metropolitana de So Paulo se apresentava recoberta por matas, originalmente composta, em sua maior parte, pela floresta tropical latifoliada decdua, com alta quantidade das espcies sempre-verdes medida que se aproximava da escarpa atlntica, e o restante por vrzeas, brejos e campos.2
O municpio de So Paulo, j em 1963, retirava 1.500 m3 de terra na dragagem do rio Tiet,3 processo que teria seu volume ampliado com a ocupao
fora dos limites da bacia sedimentar de So Paulo.
Quanto aos recursos hdricos, j mostravam nos anos sessenta sinais de
criticidade em relao sua qualidade e quantidade para o abastecimento pblico. Alguns anos depois foi elaborado o Plano de Desenvolvimento Global de
Recursos Hdricos das Bacias do Alto Tiet e Cubato (Hibrace, 1967). De acordo
com esse plano, com a implantao do Sistema Cantareira procurar-se-ia suprir
os dficits de abastecimento de gua a ser captada nos mananciais fora da Regio
Metropolitana de So Paulo, na bacia do rio Piracicaba,4 de aproximadamente
33 m3/s, o que significava 62% do abastecimento da metrpole.
Em sntese, os indicadores ambientais de que dispomos na caracterizao
da regio metropolitana configuravam, j no ano de 1965, um quadro de degradao ambiental, com apropriao perversa dos recursos naturais. Nas dcadas
posteriores, a situao ambiental tornou-se mais crtica por causa do ritmo que se
imprimiu ao processo de urbanizao.
A ao centralizadora e monopolizadora das reas metropolitanas, em especial no caso da Regio Metropolitana de So Paulo, foi facilitada pela prpria
117
urbanizao mais recente, que se formou a partir de 1954, conforme analisado por
Costa (1984), para o caso do municpio de So Paulo. O anel perifrico estendeuse para os municpios limtrofes em todas as direes.
A estruturao do espao metropolitano refletia em 1965 as prticas recorrentes da ocupao irregular ou clandestina do solo. Os processos de autoconstruo em loteamentos perifricos assumiram um papel preponderante na produo do espao (Grostein, 1987; Rolnik, 1997).
Cabe destacar, entretanto, que a configurao dessa cidade ilegal s foi
possvel com a intervenincia dos vrios agentes do mercado imobilirio e com
o consentimento do Estado. Esse dado importante para que entendamos melhor
a questo na rea de proteo dos mananciais nos anos posteriores.
A ilegalidade da ocupao do solo tem sido quantificada periodicamente,
no caso especfico do municpio de So Paulo, pela legislao promulgada em
1913, sobretudo a Lei 2.611 de 1923, que estabelece exigncias mnimas de implantao, doao e dimenses dos loteamentos, bem como a posterior regularizao junto ao governo municipal. Ressalte-se que possvel cotejar esses processos com aqueles oriundos da legislao de proteo dos mananciais.
Para os demais municpios constituintes da Regio Metropolitana de So
Paulo no dispomos de elementos que ilustrem a trajetria da normatizao e
regularizao desses processos. Podemos apenas supor que o problema e as prticas da ilegalidade se estenderam para os municpios vizinhos em funo dos
dispositivos municipais de controle do uso do solo existente e o decreto-lei federal
58 de 1937, que trata de loteamentos e venda de terrenos.
As favelas, por sua vez, constituram-se em alternativas de moradias apenas mais recentemente. At 1965, o municpio de So Paulo possua duzentas e
vinte e duas favelas, com 48.481 domiclios. A maior parte dessas construes
localizava-se nas regies mais consolidadas do municpio, em reas pblicas municipais, destinadas a reas verdes nos novos projetos de parcelamento do solo,
segundo exigncias da legislao urbanstica. Esse processo ser examinado quando nos detivermos na anlise da legislao de proteo dos mananciais, cotejando a ocupao das reas definidas como non aedificandi pela referida legislao
com a implantao de favelas.
No tocante ao processo de expanso urbana, at os anos sessenta encontrava-se contido nos limites fsicos e geomorfolgicos da bacia sedimentar de So
Paulo. A partir dessa data, a ocupao passou a ocorrer com mais freqncia sobre solos de maior declividade e altamente vulnerveis eroso, localizados nas
encostas limtrofes.
De maneira geral, na dcada de 1960 o crescimento demogrfico das reas
perifricas da metrpole paulista foi de 346% e na rea central, de 171%, con119
forme Langenbuch (1971, p. 251). Nessa poca foi elaborada a legislao que
disciplinaria o parcelamento do solo na zona de expanso rural, tendo sido promulgada em 1967, tal a magnitude do processo de expanso da rea urbanizada.
O binmio pobreza urbana e risco ambiental acentuou-se a partir de ento,
a exemplo do binmio pobreza urbana e excluso dos servios e equipamentos
coletivos, compondo um quadro que poderamos chamar de espoliao ambiental,
correspondente aos processos de espoliao urbana conceituados por Kowarick
(1979). Trata-se da explorao ambiental e da inexistncia das condies mnimas ambientais, socialmente necessrias subsistncia dos trabalhadores, embora
tenhamos presente que a idia de espoliao urbana tambm deriva desses aspectos.
O perodo seguinte 1965-74 , analisado por ns quanto aos aspectos da
evoluo da rea urbanizada nos anos que precederam a edio da legislao de
mananciais, foi marcado pelo milagre econmico, entre 1968 e 1973, anos
caracterizados pela ocorrncia de elevadas taxas de crescimento do produto e da
renda nacional.
De acordo com o exposto por Cano (1992), esse desempenho da economia
brasileira foi em parte resultado das reformas tributria, financeira e administrativa, realizadas sob a vigncia do modelo poltico implantado em 1964, que estabeleceu a base da modernizao capitalista no Brasil. A conjuntura internacional dos primeiros anos da dcada de 1970, extremamente favorvel, apesar dos
sinais de esgotamento do ciclo de expanso do ps-guerra ao fim do decnio
anterior, tambm se constituiu numa condicionante desse crescimento econmico, num boom sincronizado das principais economias mundiais.
Assim, o Brasil atrelou sua estratgia de desenvolvimento ao financiamento
externo. Porm, nela no estava includa a dimenso ambiental; segundo Moraes
Victor (1973, p. 38), neste clima, naturalmente prprio da fase industrial, no
haveria terreno para prosperar teses ambientalistas.
Alm das reformas efetivadas, a poltica econmica alterou as relaes
entre capital e trabalho, o que acarretou acentuada queda do salrio real. O cenrio econmico que se apresentava teve como reflexo uma urbanizao explosiva e catica da metrpole.
A crescente modernizao da economia impulsionou o processo de industrializao e a mecanizao do trabalho no campo, liberando enormes contingentes populacionais para as cidades sobretudo para as reas metropolitanas , em
um modelo de crescimento econmico perverso do ponto de vista social, amplamente estudado na literatura sobre os fenmenos migratrios e as condies de
vida e de trabalho na Regio Metropolitana de So Paulo na dcada de 1970.
Do ponto de vista ambiental, o estilo de desenvolvimento econmico adotado tambm foi nocivo, conforme exposto anteriormente.7 Em relao s inds120
At 1965
1965-74
Total de favelas
Total de domiclios
Municipal
Estadual
Federal
Particular
Pblico/Privado
Municipal/Estadual
Municipal/Federal
Sem informao
222
48.481
100
6
3
66
35
3
2
7
567
112.015
359
10
2
106
65
10
2
13
186
11.208
136
4
4
29
7
1
2
3
275
19.429
213
12
5
28
10
2
1
4
184
16.480
115
3
3
36
12
0
0
15
1991
Total
27
1770
1.164 240.506
23
1.172
0
41
0
21
1
308
2
156
0
20
0
8
1
44
121
122
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Sul
CS
CL
SA
Norte
FO
MG
PJ
PR
ST
Leste
IG
MP
PE
SM
Centro
Sudeste
IP
VM
VP
Total
21 3.089.424
1 670.623
1 670.623
0
0.000
0
0.000
8
14.348
0
0.000
6
3.298
1
5.000
0
0.000
1
6.050
10 1.677.654
5 190.140
1
7.966
0
0.000
4 1.479.548
0
0.000
2 726.799
1
2.439
0
0.000
1 724.360
1965-74
n
rea
lot.
(m2)
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
At 1965
n
rea
lot. (m2)
REGIO
1.092
0.000
1.092
0.000
294.740
0.000
0.000
294.740
0.000
0.000
875.673
29.897
200.000
0.000
645.776
0.000
0.000
0.000
0.000
0.000
8 1.171.505
1
0
1
0
1
0
0
1
0
0
6
3
1
0
2
0
0
0
0
0
1974-77
n
rea
lot.
(m2)
14 2.421.418
6 1.188.416
6 1.188.416
0
0.000
0
0.000
3 763.580
1 708.385
0
0.000
1
5.840
1
49.355
0
0.000
5 469.422
3
92.086
1 171.130
0
0.000
1 206.224
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000
1977-80
n
rea
lot. (m2)
n
lot.
1991
rea
(m2)
Total
n
rea
lot.
(m2)
1985-90
n
rea
lot.
(m2)
17 1.879.687
11 1.839.231
4
14.821
2
25.626
12 469.706
1
17.748
0
0.000
5
97.069
0
0.000
6 354.889
9 499.645
2
91.669
2
60.746
0
0.000
5 347.230
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000
0
0.000
1980-85
n
rea
lot. (m2)
Tabela II Cidade de So Paulo superfcie (m2) ocupada por loteamentos clandestinos por regio (1965-91)
123
MSP
670.623
670.623
0.000
0.000
21 3.089.424
20 2..418.801
1
1
0
0
1965-74
n
rea
lot.
(m2)
1.092
0.000
1.092
0.000
8 1.171.505
7 1.170.413
1
0
1
0
1974-77
n
rea
lot.
(m2)
0
0
0
0
0
0
0
0
At 1965
n rea
lot. (m2)
SUL-APM
CS
CL
SA
Regies fora
de APM (1)
REGIO
14 1.421.418
8 1.233.002
6 1.188.416
6 1.188.416
0
0.000
0
0.000
1977-80
n
rea
lot. (m2)
969.360
n
lot.
1991
rea
(m2)
Total
n
rea
lot.
(m2)
1985-90
n
rea
lot.
(m2)
24
17 1.879.678
11 1.839.231
4
14.821
2
25.626
1980-85
n
rea
lot. (m2)
Tabela III Cidade de So Paulo, rea de mananciais superfcie (m2) ocupada por loteamentos clandestinos por
regio, municpio de So Paulo, rea de mananciais (1965-91)
fundarmo-nos a fim de compreender o papel desempenhado pelas reas de proteo dos mananciais nesses processos.
Os vrios indicadores sociais examinados apontam para o aumento do nmero de novas favelas no perodo de 1974 a 1980 (Tabela I). A produo da
cidade ilegal e clandestina constatada tambm ao compararmos os registros do
nmero de loteamentos aprovados, os de evoluo da mancha e os informes referentes superfcie ocupada por loteamentos irregulares ou clandestinos nesse
perodo. Os loteamentos ilegais perfaziam 359,29 ha, em sua maior parte localizados na regio sul do municpio de So Paulo, com uma superfcie de 118,84 ha
entre os anos de 1977 e 1980, em contraposio ao perodo compreendido entre
1974 e 1977, em que a concentrao se deu na regio leste do municpio, conforme demonstra a Tabela II. Ao examinarmos a Tabela III, verificamos que a
rea de mananciais, em grande parte, foi o local em que ocorreu essa produo
clandestina do espao.
Como bem observa Milton Santos (1990), na metrpole paulista afirmouse, na dcada de 1970, o fenmeno da metrpole corporativa, que segundo o
autor a cidade voltada essencialmente soluo dos problemas das grandes firmas e considerando as demais como questes residuais (1990, p. 96).
A estrutura fsico-territorial metropolitana da dcada de 1980 traduziu as
alteraes ocorridas na sua estrutura econmica, apresentando os efeitos da fase
recessiva de 1980 a 1984, perodo em que o Brasil urbano enfrentou sua maior crise (Cano, 1990) , quando o Produto Interno Bruto manteve-se constante e
a produo industrial sofreu uma queda de 2%.
Em meados dessa dcada, a economia apresentou uma inflexo, experimentando um breve perodo de recuperao; porm, a situao de estagnao econmica restabelece-se j no final dos anos oitenta. O desempenho da economia
nesses anos apontado como resultado de uma poltica de ajustamento estrutural da base econmica ante a crise internacional.
Tendo em vista o perfil industrial da metrpole, todos os indicadores so
unnimes em apontar que as conseqncias maiores da crise recaram sobre a
regio metropolitana (Pacheco e Cano, 1992). Essas conseqncias foram amenizadas em outras regies pelas polticas de interiorizao do desenvolvimento,
de incentivo s exportaes ao setor agrcola, etc.
A Regio Metropolitana de So Paulo sofreu uma alterao em sua estrutura produtiva, direcionando-se para o setor tercirio. O municpio de So Paulo, a exemplo de outros grandes centros industriais do passado como Nova York,
Tquio, Londres, Boston, Paris, Milo, Chicago etc., aps um perodo de estagnao, ajustou sua base econmica e passou a exercer um papel cada vez mais
importante, medida que os novos padres tecnolgicos e de cooperao faziam
127
de amplos espaos abertos; e c) priorizao do uso das guas para o abastecimento humano.
Por meio da leitura dos indicadores apresentados buscamos avaliar o cumprimento das diretrizes acima. Por outro lado, procuramos subsidiar a construo
de novos parmetros para a ocupao e proteo da rea de mananciais no mbito das novas diretrizes de proteo e recuperao dos mananciais.
Hoje, aps mais de vinte anos de aplicao do zoneamento industrial e da
lei de mananciais, possvel, a partir de elementos empricos, indagar a respeito da ordem racional imposta nas estruturas espaciais: quais so os fatores importantes na produo do espao? Que fatores contrubuem para a expanso metropolitana? Qual a relao entre eles na produo do espao? Qual a especificidade da produo do espao na rea de proteo dos mananciais e qual o impacto da legislao ambiental especfica de mananciais nesses processos? possivel delinear uma relao mais equilibrada entre cidade e meio ambiente?
Essas questes nortearam a abordagem ao recente processo de estruturao
fsico-territorial da Regio Metropolitana de So Paulo, mediante anlise dos
vetores de expanso da rea urbanizada, e a relao desse processo com a legislao ambiental. Procuramos resumir neste captulo os resultados das pesquisas
empricas realizadas sobre as alteraes no espao fsico-territorial metropolitano nas trs ltimas dcadas, a partir de indicadores urbansticos,19 ambientais,
demogrficos e econmicos.20
Os indicadores ambientais utilizados foram os ndices da cobertura vegetal existente e os de desmatamento, os ndices de assoreamento dos recursos hdricos e informes da aplicao da referida legislao (autuaes e aprovaes de
empreendimentos).
O principal indicador urbanstico utilizado foi a anlise da evoluo da rea
urbanizada associada aos demais informes. Apresentamos essa anlise a seguir,
por subperodos: 1965-74, 1974-80 e 1980-90.
No perodo imediatamente anterior promulgao da legislao de proteo dos mananciais, verificou-se um incremento acentuado da rea urbanizada,
acarretando uma acelerao no ritmo de crescimento econmico e de investimentos urbanos. A expanso urbana nesse perodo atingiu 320 km2, praticamente a
metade da superfcie urbanizada metropolitana em 1965, representando 43,05%
da rea urbanizada ao longo do processo histrico de urbanizao, que era de
744 km2, como mostram as Tabelas IV e V.
A partir dos levantamentos efetuados pelo PMDI pudemos analisar a evoluo da mancha urbana entre os anos de 1965 e 1974, segundo levantamento aerofotogramtrico e planimetria realizados pela Emplasa em 1972 e atualizados em
1974.21
133
134
1965-74
1974-77
1977-80
1980-85
1985-90
119,53
115,03
4,50
19,63
7,38
8,68
2,02
1,55
0,00
19,96
9,35
37.29
35.89
1.40
6.12
2.30
2,71
0,63
0,48
0,00
6,23
2,92
52.72
49.12
3.6
18.08
4,48
11,48
2,12
0
0
10,4
7,92
32.10
29.91
2.19
11.01
2,73
6,99
1,29
0,00
0,00
6,33
4,82
22.31
20.23
2.08
10.63
1,34
3,89
1,15
4,26
0,00
9,37
5,96
6,73
3,88
13,58
5,17
5,50
0,00
2,25
0,66
2,10
1,21
4,24
1,61
1,72
0,00
0,70
0,21
1,04
1,44
10,72
3,4
2,88
3,68
0,6
0,16
0,63
0,88
6,53
2,07
1,75
2,24
0,37
0,10
43.40
39.36
4.04
20.68
2,6
7,56
2,24
8,28
0
18,24
11,6
1,44
5,2
0
15,64
0
4,6
1,88
5,24
3,92
26.58
24.26
2.32
8.92
1,12
1,72
0
6,08
0
8,32
3,20
3,16
1,96
0
6,6
0
2,96
1,32
2,32
0
21.70
19.81
1.89
7.28
0,91
1,40
0,00
4,96
0,00
6,79
2,61
2,58
1,60
0,00
5,39
0,00
2,42
1,08
1,89
0,00
48.72
45.9
2.82
20.46
1,52
5,32
1,9
11,08
0,64
21,22
7,04
4,36
7,12
2,7
10,24
0
3,38
3,84
2,32
0,7
22.24
20.95
1.29
9.34
0,69
2,43
0,87
5,06
0,29
9,69
3,21
1,99
3,25
1,23
4,67
0,00
1,54
1,75
1,06
0,32
2,67
0,00
8,04
0,00
2,36
0,97
2,69
2,01
7,69
10,7
2,47
1
3,06
5,74
0,00
0
1,83
0,8
0,00
0
0,21
2,64
0,12
0,52
18,93 16,56
3,56
5,8
6,09
8,08
0,00
0
4,11
1,44
3,15
0
1,38
0,52
0,64
0,72
9,33 17,56
6,93
13,8
2,30
2,88
0,10
0,88
13,70 27,24
1,93
6
6,23 10,28
1,77
7,88
3,76
3,08
100,00 122,48
1965 1965-74
superfcie
1974-77
Centro (*)
1.509,00
So Paulo
1.509,00
Oeste (2)
275
Osasco
68
Carapicuba
36
Barueri
61
Itapevi
88
Jandira
22
Oeste (3)
605
Cotia (1)
325
Taboo da Serra
20
Embu
68
Itapecerica da Serra
192
Sudeste (2)
841
Santo Andr
179
So Bernardo do Campo 411
115,03
115,03
31,17
4,50
7,38
8,68
6,73
3,88
20,02
9,35
5,17
0,00
5,50
52,09
6,78
17,10
7,62
7,62
11,33
6,62
20,50
14,23
7,65
17,64
3,31
2,88
25,85
0,00
2,86
6,19
3,79
4,16
49,12
49,12
22,04
3,60
4,48
11,48
1,04
1,44
17,88
7,92
3,40
3,68
2,88
17,56
1,84
9,28
So Caetano do Sul
12
Mau
67
Diadema
32
Ribeiro Pires
107
Rio Grande da Serra
33
Leste (3)
1.041
Mogi das Cruzes
731
Suzano
185
Po
17
Itaquaquecetuba
83
Ferraz de Vasconcelos
25
Nordeste
430
Guarulhos
334
Aruj
96
No conurbados
3.406
Franco da Rocha
143
Mairipor
307
Caieiras
104
Embu-Guau
171
Juquitiba
550
Cajamar
132
Santana do Parnaba
179
Pirapora do Bom Jesus
99
Biritiba-Mirim
414
Salespolis
418
Guararema
262
Santa Isabel
361
Vargem Grande Paulista 29
So Loureno da Serra 192
Francisco Morato
45
RMSP
8107,00
0,41
9,16
6,23
10,32
2,09
43,88
23,51
11,89
2,32
3,97
2,19
30,46
28,13
2,33
27,86
5,02
3,56
3,64
2,25
0,66
2,02
1,55
0,00
0,53
0,89
1,33
2,20
0,00
0,00
4,21
320,51
3,42
13,67
19,47
9,64
6,33
4,22
3,22
6,43
13,65
4,78
8,76
7,08
8,42
2,43
0,82
3,51
1,16
3,50
1,32
0,12
1,53
0,87
0,00
0,13
0,21
0,51
0,61
0,00
0,00
9,36
3,95
0,00
1,68
3,48
1,12
0,16
21,37
11,24
2,25
0,72
5,72
1,44
24,68
21,84
2,84
11,59
2,56
1,75
0,44
0,6
0,16
2,12
0,00
0,00
1,20
0,16
0,68
1,48
0,00
0,00
0,44
164,24
%
3,26
3,26
8,01
5,29
12,44
18,82
1,18
6,55
2,96
2,44
17,00
5,41
1,50
2,09
1,03
2,26
1977-80
39,36
39,36
19,40
4,04
2,60
7,56
5,20
0,00
18,08
11,60
0,00
1,88
4,60
14,96
4,80
5,96
0,00
0,00
2,51
3,56
10,88
0,00
1,05
0,40
0,48
0,24
2,05 32,88
1,54
6,92
1,22 11,84
4,24
0,00
6,89
8,00
5,76
6,12
5,74 17,96
6,54 13,48
2,96
4,48
0,34 51,93
1,79
3,76
0,57 12,13
0,42
3,44
0,35
5,24
0,03
3,92
1,61
2,24
0,00
8,28
0,00
0,00
0,29
1,24
0,04
0,04
0,26
2,68
0,41
0,20
0,00
1,44
0,00
0,00
0,98
7,32
2,03 194,57
%
2,61
2,61
7,05
5,94
7,22
12,39
5,91
0,00
2,99
3,57
0,00
2,76
2,40
1,78
2,68
1,45
1980-85 % 1985-90
24,26
24,26
7,12
2,32
1,12
1,72
1,96
0,00
7,48
3,20
0,00
1,32
2,96
10,7
1,00
5,74
0,00
0,00
5,31
0,80
0,00
0,00
0,37
2,64
0,73
0,52
3,16 15,32
0,95
5,8
6,40
8,08
0,00
0,00
9,64
1,44
24,48
4,18 16,68
4,04
13,8
4,67
2,88
1,52 40,92
2,63
6,00
3,95 10,28
3,31
7,88
3,06
2,32
0,71
0,00
1,70
0,00
4,63
6,08
0,00
0,00
0,30
0,72
0,01
0,00
1,02
0,52
0,06
0,88
4,97
3,16
0,00
0,00
16,27
3,08
2,40 122,48
1,61
1,61
2,59
3,41
3,11
2,82
2,23
0,00
1,24
0,98
0,00
1,94
1,54
1,27
0,56
1,40
45,90 3,04
45,90 3,04
19,48 7,08
2,82 4,15
1,52 4,22
5,32 8,72
7,12 8,09
2,70 12,27
14,26 2,36
7,04 2,17
0,00 0,00
3,84 5,65
3,38 1,76
28,26 3,36
8,12 4,54
10,70 2,60
0,00
0,00 0,00
1,19
1,94 2,90
0,00
2,38 7,44
2,47
4,08 3,81
1,58
1,04 3,15
1,47 23,88 2,29
0,79
6,04 0,83
4,37
3,68 1,99
0,00
0,40 2,35
1,73 12,58 15,16
0,00
1,18 4,72
3,88
36,2 8,42
4,13 30,12 9,02
3,00
6,08 6,33
1,20 51,08 1,50
4,20
8,2 5,73
3,35 10,46 3,41
7,58
3,62 3,48
1,36
2,32 1,36
0,00
0,70 0,13
0,00
1,90 1,44
3,40 11,08 6,19
0,00
0,64 0,65
0,17
0,64 0,15
0,00
0,76 0,18
0,20
2,52 0,96
0,24
0,00 0,00
10,90
4,36 15,03
0,00
0,00 0,00
6,84
3,88 8,62
1,51 219,06 2,70
135
Fontes
Tabela IV
Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.
Fonte bsica: (1) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da marcha urbana de 1965, com base em
recobrimento aerofotogramtrico de 1965 e em informaes sobre o uso do solo urbano, referentes ao
ano de 1967. Planimetria realizada pela Emplasa.
(2) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da evoluo da mancha urbana de 1974 e 1977 e em carta
do Sistema Cartogrfico Metropolitano, 1 ed. 1977, realizado sobre levantamento aerofotogramtrico
do IBC (1973), do Gegran (1974) e do SCM (1977), com escala 1:10.000.
(3) Planimetria da evoluo da mancha urbana com base no levantamento aerofotogramtrico de 1980,
com escala 1:35.000.
(4) Planimetria da mancha urbana do ano de 1985, com base em interpretao visual das imagens
obtidas pelo sensor Thematic Mapper (TM), do satlite norte-americano Landsat 5, de 1985.
(5) Planimetria da mancha urbana sobre carta do Sistema Cartogrfico Metropolitano, com base em
Tabela V
(*) O municpio de So Paulo foi subdividido nos setores vetores de crescimento: centro, leste (1),
leste (2), oeste, norte e sudeste (1).
Fonte: MARCONDES, M. J. A., 1995.
Fonte bsica: (1) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da mancha urbana de 1965, com base em
recobrimento aerofotogramtrico de 1965 e em informaes sobre o uso do solo urbano referentes ao
ano de 1967. Planimetria realizada pela Emplasa.
(2) Planimetria, atravs de grade milimetrada, da evoluo da mancha urbana de 1974 e 1977 e em carta
do Sistema Cartogrfico Metropolitano, 1 ed., 1977, realizada sobre levantamento aerofotogramtrico
do IBC (1973), do Gegran (1974) e do SCM (1977), com escala 1:10.000.
(3) Planimetria da evoluo da mancha urbana com base no levantamento aerofotogramtrico de 1980,
com escala 1:35.000.
(4) Planimetria da mancha urbana do ano de 1985, com base em interpretao visual das imagens
obtidas pelo sensor Thematic Mapper (TM), do satlite norte-americano Landsat 5, de 1985.
(5) Planimetria da mancha urbana sobre carta do Sistema Cartogrfico Metropolitano, com base em
interpretao visual da imagem do satlite Landsat 5, de 1990, feita pela equipe do SCM -- Emplasa.
cpio de So Paulo. Nas regies norte e sul, verificaram-se os maiores incrementos, com cento e vinte e duas e duzentas e noventa e seis novas favelas respectivamente, sendo que noventa e uma delas foram construdas em reas posteriormente delimitadas como de proteo dos mananciais.
O processo de urbanizao descrito acima foi fortemente criticado em
meados da dcada de 1970 no mbito das polticas pblicas. De maneira geral,
ocorreu um questionamento dos padres de crescimento econmico a partir da reorganizao do sistema capitalista, aps a crise de 1973. Veio tona o discurso
da desacelerao do crescimento econmico e da qualidade de vida, com reflexos diretos nos padres de crescimento urbano das metrpoles a partir de ento
(Topalov, 1979).
A problemtica que delimitamos para estudo aqui tambm influenciada
aps a Conferncia de Estocolmo em 1972, quando se levantou a questo da
sustentabilidade das metrpoles, inserindo-se no centro dos debates as questes
ambientais e os estilos de desenvolvimento.
No perodo anterior promulgao da legislao de proteo dos mananciais, a expanso urbana encontrou as barreiras fsicas que condicionavam o crescimento urbano: ao norte, a serra da Cantareira; a sudeste e sudoeste, o mar de
morros da escarpa da serra do Mar; e, ao sul, o conjunto de lagos artificiais
(Langenbuch, 1971, p. 335), gerando conflitos entre as formas de urbanizao
aqui descritas e a proteo ambiental.
A leitura e a interpretao da planimetria da expanso da mancha urbana
no perodo de 1974 a 1980 foram realizadas em dois perodos, de 1974 a 1977
e de 1977 a 1980, a fim de melhor delimitar o impacto da legislao de proteo dos mananciais no direcionamento dos vetores de urbanizao.
Ao compararmos a planimetria dos levantamentos aerofotogramtricos realizados pela empresa Terrafoto e fotointerpretados pela Emplasa, verificamos, na
Tabela IV, que em apenas seis anos a mancha urbana metropolitana teve sua rea
ampliada em 33,65%, passando de 1.064,93 km2 em 1974 para 1.423,34 km2 em
1980.27 De maneira geral, nos primeiros anos da aplicao da legislao de proteo dos mananciais, os efeitos e a correlao da urbanizao da metrpole com
a dinmica especfica da ocupao das reas de mananciais se apresentavam diferenciados dos processos evidenciados atualmente.
A dinmica da produo do espao metropolitano nesses anos teve como
caracterstica principal os mecanismos de obteno de rendas fundirias urbanas,
processo que teve desdobramentos nas reas de mananciais. Em nmeros absolutos, os acrscimos ocorridos na expanso da mancha urbana entre 1974 e 1980
mantiveram-se acima da proporo do perodo anterior. Esses acrscimos so
140
141
Figura 8 - Regio Metropolitana de So Paulo rea de manaciais: evoluo da rea urbanizada 1974/1990.
escala 1 : 100000
Limite de municpios
cimento demogrfico de apenas 3,47% entre 1970 e 1980 e expressivos incrementos da rea urbanizada, respectivamente, 175 ha, entre os anos de 1974 e 1977,
e 1.213 ha, entre 1977 e 1980.
Quanto ao municpio de So Paulo, embora a regio leste apresentasse
acrscimos substantivos, foi a regio sul que continuou apresentando um ritmo de
crescimento intenso. A estruturao dessa regio do municpio de So Paulo caracteriza-se pela presena do distrito industrial de Santo Amaro e pela proximidade com os centros industriais de Diadema e de Santo Andr, So Bernardo do
Campo e So Caetano do Sul. Associada a vetores de urbanizao integrados
pelos eixos de transportes, que tambm concentram atividades tercirias, uma
enorme demanda habitacional foi gerada nessa regio. A lei de zoneamento industrial, ao instituir nessas reas Zonas de Uso Predominantemente Industrial
(Zupis), consolidou essa tendncia. As bacias Billings e Guarapiranga, integradas
a esse espao, sofreram influncia direta desses processos.
O acelerado processo de expanso urbana definiu um padro de assentamento urbano marcado pela inexistncia de infra-estrutura e de equipamentos
urbanos. Esse padro no se alterou com a promulgao da legislao de proteo dos mananciais nessa regio. Ao contrrio, na regio sul do municpio de So
Paulo, acentuaram-se os ndices de superfcie ocupada por loteamentos clandestinos ou irregulares, totalizando 118 ha entre os anos de 1977 a 1980, em contraposio a 0,1 ha, entre 1974 e 1977, e 67 ha, entre 1965 e 1974. Por outro lado,
a regio leste, caracterizada historicamente pela produo irregular do espao, teve
um incremento menor nesse perodo (46 ha entre 1977 e 1980) com relao aos
anos anteriores (87 ha, entre 1974 e 1977, e 167 ha, entre 1965 e 1974).
De fato, ao examinarmos o quadro de loteamentos irregulares em mananciais (ver Tabela III), podemos constatar que foi na regio leste que o processo
de produo irregular e clandestina do solo se deu com mais intensidade, aps a
promulgao da legislao de proteo dos mananciais, porm em escala muito
menor da que ocorre na atualidade.
No vetor leste, a expanso urbana manteve o mesmo ritmo de urbanizao
que nos anos imediatamente posteriores aplicao da legislao, acentuando-se
esses ndices no perodo de 1977 a 1980. Esse fato demonstra que as diretrizes
de direcionamento dos vetores de expanso urbana no vetor leste, preconizadas
no PMDI, no produziram os efeitos esperados (ver Tabelas IV e V).
No vetor nordeste, as tendncias verificadas comprovam as premissas esboadas no PMDI que dizem respeito dinamizao do crescimento urbano na direo nordeste, sendo expressivos os incrementos da rea urbanizada (2.616 ha
entre 1974 e 1977, conforme a Tabela V). Provavelmente o impacto dos investimentos pblicos e privados que comearam a ser implantados no municpio de
144
Guarulhos explique as alteraes ocorridas no espao urbano, como o Aeroporto Internacional, por exemplo.
Podemos afirmar que ocorreu um pequeno redirecionamento dos vetores de
expanso urbana na metrpole paulista no perodo de 1974 a 1980, em funo
principalmente dos investimentos pblicos realizados na dcada de 1970, situao que se modificou na dcada seguinte em virtude do esgotamento da capacidade de investimento do setor pblico.
Outro aspecto de bastante evidncia foi o intenso processo de internalizao
do excedente econmico na aquisio de terras urbanas. Houve um direcionamento de parte deles, situados nas reas de mananciais, para a aquisio da chamada segunda residncia, de acordo com o modelo de parcelamento do solo para
a implantao de chcaras de recreio, apesar da forte presso j exercida para a
ocupao irregular do solo.
Com relao ao processo de urbanizao do perodo de 1980 a 1990, verificou-se uma inflexo no ritmo do incremento da rea urbanizada, sobretudo nos
primeiros cinco anos, em que houve uma desacelerao da expanso da mancha
urbana. Esse fato entretanto, resultou mais dos efeitos no espao da crise econmica e dos processos de reestruturao da base econmica, em especial da capital paulista, do que dos efeitos da aplicao dos instrumentos de controle ambiental no espao metropolitano.
Na anlise dos valores e ndices de rea urbanizada por vetores, constatase que houve um significativo processo de desconcentrao urbana. De um lado,
deu-se menor incremento da rea central, representado pelo municpio de So
Paulo, processo j evidenciado entre os anos de 1977 e 1980; por outro lado, o
aumento expressivo da rea urbanizada (33,41%) nos municpios contidos nos
vetores no conurbados, provocando a continuidade do processo de urbanizao
extensiva e perifrica da metrpole, agora, porm, de forma mais acentuada (ver
Tabela V).
A leitura dessas informaes, por regies geogrficas e municpios (ver
Tabela IV), permite-nos concluir que a rea urbanizada aumentou em vrias regies no anel perifrico, entre os anos de 1980, 1985 e 1990: a regio norte, com
53,4 km2; a regio nordeste, com 53,76 km2, a regio sudeste, com acrscimo de
38,96 km2, apresentando uma tendncia de expanso, sobretudo entre os anos de
1985 e 1990. Esta ltima regio encontrava-se em processo de consolidao da
malha urbanizada em vrios municpios, caso de Santo Andr, So Bernardo do
Campo e So Caetano do Sul.
Diferentes processos interagiram na expanso metropolitana que ocorreu
nessa dcada, evidenciando-se as novas formas de configurao do espao urbano
decorrentes da reestruturao do setor tercirio ou as inverses econmicas p145
blicas ou privadas no espao urbano. Por outro lado, os instrumentos de controle ambiental, mediante o uso e ocupao do solo, especialmente a lei de mananciais, no apresentaram os efeitos esperados.
No entanto, os dados relativos diminuio do crescimento demogrfico
e da rea urbanizada na regio central, ao incremento da mancha urbana e s taxas
elevadas de crescimento demogrfico nos vetores no conurbados devem ser associados s novas configuraes do espao urbano, com polinucleao desse espao desconcentrado como resultado de foras socioestruturais que transformam
as vantagens comparativas de lugar, especialmente a nova diviso internacional
do trabalho, as atividades das grandes firmas e multinacionais, a interveno do
Estado e as aes do setor imobilirio, a exemplo das cidades americanas
(Gottdiener, 1993, p. 266).
Essas observaes so pertinentes, embora com ressalvas, para o caso das
alteraes ocorridas em Cotia e em Barueri ao longo da rodovia Castelo Branco,
nas proximidades do Parque Ecolgico de Tiet, com a implantao de empreendimentos como Tambor e demais fases do loteamento Alphaville (Barueri) e os
loteamentos da Granja Viana (Cotia), em que se tem a integrao entre residncia/servios/indstria. Igualmente se tm os processos de expanso urbana em
Mairipor, com a duplicao da rodovia Ferno Dias, e em Santana do Parnaba,
ainda que direcionados em alguns municpios para o assentamento de chcaras de
lazer.
O processo de desconcentrao urbana, tal como descrito acima, ocorreu
principalmente fora das reas de proteo dos mananciais. Isso significa que a
reverso do modelo de densidades decrescentes, rarefeitas no anel perifrico, com
a ocupao do solo em moldes mais compatveis com a proteo ambiental, deuse, sobretudo, no vetor oeste da metrpole localizado fora das reas protegidas,
com os empreendimentos integrados em um padro de ocupao do solo em grandes lotes e elevado porcentual de reas verdes.
Entretanto, o processo de desconcentrao urbana das atividades residenciais de maior poder aquisitivo respondia parcialmente pelos aumentos expressivos da rea urbanizada na periferia, O clssico modelo dos anis o central e o
intermedirio cercados pelo anel perifrico com densidades mais rarefeitas e ocupados por populao de baixa renda no alterado na dcada em questo.
Ao contrrio, entre os anos de 1985 e 1990, principalmente, intensificouse o processo de ocupao clandestina ou irregular do solo pelas populaes de
baixa renda, agora com uma dinmica de apropriao dos recursos naturais mais
catica, traduzindo os processos de excluso social.
Ao falarmos em excluso social, estamos nos referindo ao processo de
marginalizao no campo de trabalho, ruptura no sistema sociofamiliar de so146
ciabilidade e proteo e ausncia de polticas sociais. Trata-se de um contingente populacional cuja reproduo se realiza abaixo do nvel socialmente necessrio (Ribeiro, 1994).
Prximos malha urbana na regio sul do municpio de So Paulo, encontravam-se as reas de proteo dos mananciais precursoras na implantao de
empreendimentos integrados de densidades rarefeitas, destinados s classes de
renda mais elevada. Como exemplo desses empreendimentos citaramos o loteamento em Interlagos em torno dos lagos existentes. Tais reas transformaram-se,
na dcada de 1980, no local de onde emergiram problemas sociais, delineando em
seus bolses de pobreza o estigma da violncia urbana, o que afetou o sucesso
desses empreendimentos. A infinidade de agentes que produzem e se apropriam
do espao urbano configuram, assim, um desenho urbano incompatvel com as
condies da conservao ambiental.
Na regio norte, nas reas excludas do permetro de proteo dos mananciais, o processo extensivo e perifrico da urbanizao foi mais intenso. Ao examinarmos a taxa de crescimento populacional na dcada, despontam com a taxa
mais alta da rea metropolitana TGCA de 10,27% os municpios de Francisco
Morato e Santana de Parnaba. Na rea urbanizada, os acrscimos tambm foram
significativos.
Cabe ressaltar que na regio norte a oferta de empregos industriais baixa;28 as Zonas de Uso Predominantemente Industriais (Zupi-1 n 179 a 188, em
Caieiras, e Zupi-1 n 305 a 309, em Franco da Rocha) tornaram-se pouco ocupadas, pois as condies ambientais so extremamente desfavorveis ocupao
urbana.
Os municpios do vetor norte encontram-se encravados em um conjunto de
serras, destacando-se a da Cantareira, de Itaberaba e de Bananal, com cotas acima de 800 m de altitude, em compartimentos ambientais imprprios ao assentamento urbano. As ocupaes efetuadas no perodo de 1985 a 1990 ocuparam
cotas de at 900 m de altitude, em reas antes recobertas por reflorestamento ou
reas de mata natural (conforme uso do solo registrado na carta de 1974), fomentando os acidentes geolgicos associados a escorregamentos.
As condies geomorfolgicas impuseram limites ao uso urbano-industrial,
pois, apesar de a regio ser entrecortada por um complexo sistema rodoferrovirio
h a estrada velha de Campinas, a estrada de ferro Santos-Jundia e a rodovia
dos Bandeirantes , os assentamentos industriais foram praticamente ausentes. Por
outro lado, a presena do sistema ferrovirio atraiu enormes contingentes populacionais.
O processo que se evidenciou nesses municpios foi distinto do da produo do espao em Mairipor, tambm no quadrante norte da metrpole, onde a
147
do o processo de parcelamento do solo para grandes lotes destinados implantao de chcaras de lazer.
No vetor leste longnquo da metrpole, o crescimento foi significativo: em
Itaquaquecetuba, no perodo de 1980 a 1990, houve um incremento de 14,02 km2,
acompanhado de elevada taxa de crescimento demogrfico TGCA de 7,67%;
no municpio de Suzano, de 11,76 km2; e no municpio de Mogi das Cruzes, um
incremento de 11,84 km2. No vetor leste (2), constitudo pelos distritos de So
Miguel Paulista, Itaim Paulista, Guaianazes e Itaquera, a ocupao tambm foi
intensa como conseqncia do imenso volume de investimentos no setor de habitao popular realizado pelo estado ou pelo municpio, da implantao da linha
leste-oeste do metr e da modernizao das linhas de subrbios.
A anlise dos indicadores da rea urbanizada para a regio leste permite
verificar que essa regio, em seu conjunto, no polarizou o crescimento urbano
tal como proposto nas diretrizes do Plano Metropolitano de Desenvolvimento
Integrado, que determinou a expanso da metrpole para o vetor leste-nordeste
e a restrio das reas delimitadas como de proteo dos mananciais, nas direes
sul e sudeste. Entre os anos de 1980 a 1990 verificou-se at um pequeno decrscimo da participao desse vetor no conjunto da rea urbanizada metropolitana,
pois os acrscimos da rea urbanizada mencionados devem ser referenciados com
a extenso dos territrios que alguns municpios dessa regio encerram.
Ao lado da lei de mananciais e do zoneamento industrial, o Poder Municipal tambm reafirmou, mediante instrumentos normativos, o direcionamento do
municpio de So Paulo para o vetor leste e a vocao dessa regio para uso industrial (Lei municipal 9.300/81), delimitando um permetro equivalente ao espao necessrio para abrigar um nmero de empreendimentos e empregos no
bairro de Santo Amaro, na regio sul do municpio. Essas medidas no tiveram
efetividade, conforme apontam os indicadores econmicos do perodo.29
Os indicadores da produo rural tambm ratificam as funes de apoio s
atividades urbanas que a regio leste continua desempenhando no contexto metropolitano, em contraposio s premissas da sua estruturao como vetor de
desenvolvimento urbano-industrial. Na dcada de 1980, as reas rurais dessa regio diminuram em torno de 10% em relao superfcie total recoberta com
lavouras na metrpole. Entretanto, o decrscimo da superfcie ocupada com lavouras no conjunto da regio metropolitana da ordem de aproximadamente 20%
foi maior. Alguns municpios dessa regio, como Biritiba-Mirim, por exemplo,
inseridos em reas de proteo dos mananciais, ampliaram sua superfcie ocupada
por lavouras.
Porm, a manuteno do vetor leste enquanto ncleo expressivo de atividades rurais no significou que a legislao do municpio de So Paulo, promul149
gada no incio dos anos oitenta, foi eficaz no sentido de evitar a intensa e desordenada ocupao das reas rurais: as taxas de crescimento demogrfico foram
elevadas nos distritos rurais na direo norte, sul e leste, como em Perus (TGCA
de 4,11%), Parelheiros (TGCA de 5,69%) e Guaianazes (TGCA de 8,23%) tendo em vista que a taxa de crescimento anual mdio da capital girou em torno de
1,15%.
As leis municipais 9.300/81 e 9.412/81, instrumentos legais municipais que
visavam ordenar a relao entre urbanizao e recursos naturais nessa dcada, por
meio da proposio de medidas para a zona rural do municpio de So Paulo,
criaram espaos que pudessem ser ocupados economicamente, sem alterar as
caractersticas do stio fsico, de modo a evitar a ocupao clandestina e desarticulada.
Os informes sobre o nmero de loteamentos clandestinos ou irregulares nas
zonas rurais, apresentados na listagem do Departamento de Regularizao do Solo
da Secretaria de Habitao do Municpio de So Paulo 109 loteamentos em
zonas especiais (Z8-100 do tipo 1 ao 5) , tambm indicam a inexpressividade
da ao pblica no controle do uso do solo na zona rural, por intermdio da legislao municipal ou de proteo dos mananciais.
Cabe ainda mencionar que a promulgao da lei municipal 9.413/81, no
incio da dcada, instituiu trs tipos de loteamento, dentre eles o loteamento popular, com menos exigncias para o loteador com o objetivo de baixar os custos
dos servios urbanos e propiciar a oferta de lotes para a populao de baixa renda,
a fim de reduzir a presso da clandestinidade na regio sul do municpio, que
mantinha os parmetros da legislao de proteo dos mananciais, com lotes mnimos em torno de 500 m2.
Os parmetros dessa legislao tambm basearam-se no cenrio econmico da dcada de 1970, que, apesar do quadro recessivo, garantiu a gerao de empregos que incorporou grande nmero de trabalhadores, minimizando at certo
ponto as conseqncias sociais da deteriorao salarial, processo drasticamente
revertido no decnio em curso.
Nessa dcada, marcada pela profunda excluso social, inviabilizaram-se os
projetos baseados no sistema tradicional de compra em prestaes e aquisio de
lote popular, alterando as formas de produo dos loteamentos clandestinos. Alguns trabalhos realizados nas dcadas de 1980 e 1990 apontaram para a impossibilidade de manter o padro de expanso urbana fundamentado no trip
loteamento clandestino periferia autoconstruo (Kowarick e Bonduki, 1988,
Bogus, 1992).
Vrios argumentos tm sido utilizados para explicar as dificuldades de
acesso das camadas de baixa renda casa prpria, fundados na conjuntura dos
anos oitenta: a promulgao da legislao relativa ao parcelamento do solo, pre150
vendo a punio dos loteamentos clandestinos; a ausncia de financiamento pblico destinado produo de habitaes populares; o aumento constante dos
materiais de construo, que se manteve acima dos nveis de inflao; a queda
brutal do salrio-mnimo, associada ao contexto de crise e desemprego, e o aumento dos custos de transportes.
As caractersticas assumidas pela urbanizao nessa dcada reiteraram,
entretanto, o padro perifrico de expanso urbana e a produo clandestina do
espao; o que se alterou nesse perodo foram suas formas de produo e apropriao, visto que o loteamento clandestino foi resultado de uma invaso da gleba,
posteriormente adquirida em sua totalidade pelos invasores e por eles subdividida, os quais passaram a deter a frao ideal da gleba. Em vez da tradicional aquisio de lotes em prestaes proporcionais ao salrio-mnimo, a figura do loteador
clandestino recaiu nos prprios adquirentes, cuja atuao se dava por intermdio
das associaes comunitrias, que tinham por finalidade equacionar a questo
jurdica da propriedade da terra sobre os loteamentos irregulares e clandestinos,
conforme listagem de PMSP-Sehab-Resolo.
H casos em que a prpria liderana do movimento representa a figura do
loteador, caso de Maria Sipriana Henrique na rea de mananciais. Ademais so
inmeras as associaes, tais como a Associao dos Moradores dos Sem-Terra
Unidos, a Associao dos Filhos, entre outras.
Foi significativo o aumento de favelas, principalmente considerando a taxa
anual de crescimento demogrfico da metrpole na dcada, em torno de 1,86%,
e o saldo negativo do movimento migratrio, em contraposio s dcadas anteriores. No perodo em pauta, surgiram quatrocentas e cinqenta e nove novas
favelas no municpio de So Paulo, formadas, sobretudo, pela invaso organizada de glebas. Duzentas e cinqenta delas implantaram-se na regio sul; oitenta e
seis na regio leste; e oitenta e trs na regio norte, em contraposio ao nmero de quarenta favelas nas regies mais consolidadas, no centro e sudeste do
municpio (ver Tabela I).
Os nmeros da evoluo do nmero de favelas nos demais municpios da
regio metropolitana (ver Tabela VI) indicam os nveis de pobreza urbana da
populao na dcada, refletindo o chamado processo de metropolizao da pobreza. Ao confrontar esse indicador e o saldo migratrio negativo para a metrpole paulista na dcada de 1980, verificamos a ocorrncia de movimentos migratrios dentro da prpria metrpole. Os nmeros expressivos de novas favelas nos
demais municpios traduzem essa realidade, segundo dados do IBGE e da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo, principalmente nos municpios de Guarulhos, Osasco, Santo Andr, So Bernardo do
Campo, Taboo da Serra, Embu, Itapecerica da Serra, Ribeiro Pires e Mau.
Ressalte-se que vrios deles esto contidos em rea de proteo dos mananciais.
151
1980
1991(1)
1990(2)
152
354.266
335.344
18.922
2.483
1.684
799
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
73.566
15.901
45.352
0
9.957
2.356
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
25.102
25.102
0
0
0
0
0
0
0
455.417
467
431
36
5
3
2
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
112
25
49
0
15
23
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
30
30
0
0
0
0
0
0
0
614
76,06 711.987
70,20 647.622
5,86
64.365
0,81
26.427
0,49
14.944
0,33
10.216
0,00
1.267
0,00
0
0,00
0
0,00
655
0,00
655
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00
23.847
0,00
12.263
0,00
2.209
0,00
9.375
0,00
0
0,00
0
0,00
0
18,24 235.492
4,07
53.975
7,98
80.219
0,00
0
2,44
38.891
3,75
62.054
0,00
353
0,00
0
0,00
252
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00
252
0,00
0
0,00
0
0,00
0
0,00
0
4,89
52.373
4,89
52.373
0,00
0
0,00
0
0,00
602
0,00
602
0,00
0
0,00
0
0,00
0
100,00 1.025.234
731
629
102
40
26
12
2
0
0
1
1
0
0
0
37
15
5
17
0
0
0
205
41
53
0
29
80
2
0
1
0
0
0
1
0
0
0
0
64
64
0
0
1
1
0
0
0
1.080
67,69
58,24
9,44
3,70
2,41
1,11
0,19
0,00
0,00
0,09
0,09
0,00
0,00
0,00
3,43
1,39
0,46
1,57
0,00
0,00
0,00
18,98
3,80
4,91
0,00
2,69
7,41
0,19
0,00
0,09
0,00
0,00
0,00
0,09
0,00
0,00
0,00
0,00
5,93
5,93
0,00
0,00
0,09
0,09
0,00
0,00
0,00
100,00
212.009
194.009
18.000
6.287
600
5.000
516
125
46
6.420
0
0
6.000
420
8.562
2.538
1.024
5.000
0
0
0
80.216
15.000
27.000
0
8.200
30.000
0
16
2.117
400
300
0
1.000
400
0
0
17
39.741
39.741
0
0
110
60
0
50
(3)
355.462
1.718
1.592
126
74
20
40
10
2
2
10
0
0
5
5
116
28
21
67
0
0
0
493
89
91
0
122
190
0
1
34
8
8
0
6
11
0
0
1
235
235
0
0
5
3
0
2
63,99
59,29
4,69
2,76
0,74
1,49
0,37
0,07
0,07
0,37
0,00
0,00
0,19
0,19
4,32
1,04
0,78
2,50
0,00
0,00
0,00
18,36
3,31
3,39
0,00
4,54
7,08
0,00
0,04
1,27
0,30
0,30
0,00
0,22
0,41
0,00
0,00
0,04
8,75
8,75
0,00
0,00
0,19
0,11
0,00
0,07
0,00
2.685 100,00
A ttulo de concluso, verificamos, pela anlise dos indicadores urbansticos, sociais e econmicos apresentados, que a lei de mananciais no produziu os
efeitos desejados no redirecionamento dos vetores de urbanizao no sentido leste
e na restrio da ocupao nas direes norte, sul, sudeste e sudoeste, onde se localizam os mananciais hdricos.
Deram novos contornos metrpole a reduo da capacidade de investimentos do poder pblico em obras de infra-estrutura urbana previstas no PMDI,
como decorrncia da recesso que sofreu a economia brasileira, e a inviabilidade
das propostas em torno do ncleo industrial da regio leste com os processos de
reestruturao da base econmica da metrpole paulista, a partir de meados da
dcada de 1970. Ampliou-se e fragmentou-se a produo dos espaos, como demonstra o quadro da evoluo da rea urbanizada da metrpole, em que se observa o intenso ritmo de expanso nos municpios no-conurbados no perodo de
1974 a 1990.
Os processos de reestruturao econmica geraram fenmenos brutais de
excluso social e de marginalizao, o que se traduziu numa urbanizao perifrica cada vez mais descontnua, evidenciada pela planimetria da rea urbanizada.
Esse fato refletiu diretamente nos padres de ocupao do solo e da apropriao
dos recursos ambientais, como sugerem os elevados ndices de desmatamento.
Tais processos estavam muito distantes da viso da cidade controlada com relao aos eixos prioritrios de expanso urbana.
No vetor nordeste, consubstanciaram-se as diretrizes preconizadas no
PMDI, como conseqncia do volume elevado de investimentos na regio, sendo que os oriundos do setor pblico se constituram na linha de frente da materializao desse processo. No entanto, o incremento da expanso urbana para
esse vetor no restringiu a expanso nos vetores sul, sudeste, norte, sudoeste. A
planimetria da rea urbanizada revelou grande espraiamento da mancha urbana
em permetros descontnuos rea urbanizada, formando a chamada regio desconcentrada. No caso da metrpole paulista, esses processos de desconcentrao
urbana foram mediados principalmente por processos de excluso social e localizaram-se com predominncia nas regies de mananciais e na regio norte. Em
menor escala, refletem-se nos processos de suburbanizao das classes de rendas
mais elevadas voltados implantao de moradias situadas fora das reas dos
mananciais, sobretudo no vetor oeste.
153
Uma configurao das reas de proteo dos mananciais pode ser extrada do trabalho realizado pela Emplasa30 acerca da capacidade de suporte do meio
ambiente para o conjunto da superfcie metropolitana, em que se aferiu o grau de
adequao do territrio, considerando um conjunto de variveis fsicas e urbansticas.
Os nveis topogrficos regionais e setoriais, as declividades, amplitudes
topogrficas, redes de drenagem, dados litolgicos, clima e vegetao foram as
variveis fsicas consideradas. As variveis urbansticas, por sua vez, buscavam
apreender o grau de preparao do espao para a ocupao urbana; tal apreenso
foi qualificada no referido trabalho da Emplasa de acordo com os investimentos
pblicos existentes: a presena ou projeto em curto prazo de redes de gua, de
esgoto, de sistema virio e de transportes, incluindo redes de trlebus, de metr
e suas estaes, de subrbio e suas estaes, rede ferroviria e seus terminais e
vias estruturadoras, com ponderao maior dos indicadores de saneamento.
Esses dados foram correlacionados com os usos e padres de ocupao do
solo nas vrias regies, estabelecendo-se uma distino entre os usos urbanos e
no-urbanos (reflorestamento, mata, minerao, hortifrutigranjeiros, vegetao
herbcea) e o padro de intensidade da ocupao.
O conjunto de informaes delimitou nove tipos de reas diferenciais para
aes de planejamento. Na carta elaborada na escala 1:100.000, possvel verificar que as reas de proteo dos mananciais se enquadram nas divises abaixo
descritas:
1. reas geomorfologicamente inadequadas ao assentamento urbano, bastante
ocupadas pela urbanizao, em geral carentes de equipamentos e infra-estrutura urbana e com caractersticas de expanso perifrica, constitudas pelos
municpios de Ribeiro Pires, parte do municpio de Itapecerica da Serra, parcelas territoriais dos municpios de So Paulo, localizadas prximo represa
Billings e Guarapiranga, de Diadema, prximo do Reservatrio Billings, de
Embu e de So Bernardo do Campo.
2. reas geomorfologicamente inadequadas ao assentamento urbano, tradicionalmente ligadas ao desenvolvimento de atividades primrias de reflorestamento
e de produo hortifrutigranjeira e com tendncia a serem incorporadas ao processo de urbanizao, envolvendo em geral os ncleos urbanos de pequeno
porte dos municpios situados em reas de proteo dos mananciais, como os
de Salespolis, Cotia, Juquitiba, Embu-Guau, Santa Isabel, Vargem Grande
Paulista e espaos territoriais de Rio Grande da Serra, Ferraz de Vasconcelos,
Suzano, Santo Andr, Mau, sul de So Bernardo do Campo, So Paulo
156
157
1- Aruj
Bacias abrangentes
Rio Jaguari
Total
2- Biritiba-Mirim
Rio Itapanha
Rio Tiet
Rio Biritiba
Total
3- Caieiras
Rio Juqueri
4- Cotia (4)
Reservatrio de Guarapiranga
Rio Cotia
5- Diadema
Reservatrio Billings
Total
Total
Total
6- Embu
Reservatrio de Guarapiranga
7- Embu-Guau
Reservatrio de Guarapiranga
Total
Total
8- Ferraz de Vasconcelos
Rio Guai
Total
9- Franco da Rocha
Rio Juqueri
Total
10- Guarulhos
Reservatrio do Cabuu
Reservatrio de Tanque Grande
Rio Jaguari
Total
295,70
295,70
4.190,20
1.423,30
355,40
5.968,90
471,95
471,95
176,00
9.631,30
9.807,30
14,40
14,40
199,90
199,90
1.346,95
1.346,95
130,70
130,70
100,80
100,80
2.301,05
285,30
2.001,00
4.587,35
2.080,30
3.161,75
5.242,05
Reservatrio de Guarapiranga
Rio Juqui
12- Juquitiba
Reservatrio de Guarapiranga
Rio Juqui
42,00
15.530,20
Total 15.572,20
Rio Juqueri
3.797,90
3.797,90
76,00
76,00
749,10
835,05
860,80
212,35
119,20
2.776,50
1,75
Total
13- Mairipor
Total
14- Mau
Rio Guai
Total
Rio Itatinga
Rio Jundia
Rio Taiaupeba
Rio Tiet
Rio Biritiba
Total
16- Po
Rio Guai
Total
158
1,75
100,00
100,00
70,20
23,85
5,95
100,00
100,00
100,00
1,79
98,21
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
50,16
6,22
43,62
100,00
39,68
60,32
100,00
4.900,00
4.700,00
6,03
36.700,00
4.700,00
16,26
2.100,00
8.300,00
22,47
12.800,00
1.970,00
76,62
700,00
2.500,00
2,06
4.000,00
2.800,00
5,00
7,90
1.500,00
13,07
700,00 13.600,00
14,40
9.900,00 23.500,00
46,34
17.100,00
1.000,00
32.800,00
15,98
0,27
99,73
100,00 55.000,00
28,31
100,00
100,00 24.600,00 6.100,00
100,00
100,00 1.300,00 5.400,00
26,98
30,08
31,00
7,65
4,29
100,00 35.800,00 35.800,00
100,00
100,00
100,00
1.600,00
15,44
5,85
7,76
1,75
Municpio
Bacias abrangentes
Reservatrio Billings
Rio Guai
Rio Taiaupeba
Reservatrio Billings
Total
Total
19- Salespolis
Rio Tiet
Rio Jaguari
Reservatrio Billings
22- So Bernardo
Reservatrio Billings
Total
Total
Total
Total
23- So Paulo
Reservatrio Billings
Reservatrio da Cantareira
Reservatrio do Engordador
Reservatrio de Guarapiranga
Rios Capivari e Monos
Total
24- Suzano
Rio Guai
Rio Taiaupeba
Total
Total Geral
650,25
185,50
120,70
956,45
508,80
508,80
12.510,20
12.510,20
2.945,20
2.945,20
2.574,00
2.574,00
2.119,15
2.119,15
1.221,15
806,60
847,35
1.735,35
7.001,75
11.612,20
316,90
491,90
808,80
84.425,15
67,99
19,39
12,62
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
10,52
6,95
7,30
14,94
60,30
100,00
39,18
60,82
100,00
10.700,00
8,94
3.300,00
15,42
40.900,00
900,00
30,59
29.600,00
6.500,00
9,95
9.600,00
8.300,00
26,81
21.600,00 19.500,00
9,81
54.700,00 96.200,00
21,23
13.500,00
423.400,00
5.000,00
5,99
19,94
159
160
dentro
Centro
119,53
So Paulo
115,03
Osasco
4,50
Noroeste
19,63
Carapicuba
7,38
Barueri
8,68
Cajamar
2,02
Santana de Parnaba
1,55
Pirapora de Bom Jesus
0,00
Oeste
19,96
Cotia (1)
9,35
Vargem Grande Paulista (I)
Itapevi (1)
6,73
Jandira
3,88
Sudoeste
13,58
Taboo da Serra
5,17
Itapecerica da Serra
5,50
Embu
0,00
Embu-Guau
2,25
Juquitiba
0,66
So Loureno da Serra
0,00
Sudeste
52,09
Santo Andr
6,78
So Bernardo do Campo 17,10
So Caetano do Sul
0,41
Mau
9,16
Diadema
6,23
Ribeiro Pires
10,32
Rio Grande da Serra
2,09
Municpios e regies
% dentro
1965-74
% fora
24 12,20
21,8 12,20
2,19 0,00
11 0,00
2,73
6,99
1,29
0
0
6,33 0,00
4,82
0
0,63
0,88
3,29 13,60
2,07
0 3,64
1,22 1,88
0 4,16
0 3,92
0
6,45 3,92
0,66 1,24
3,34 2,04
0
0,78
1,68
0 0,40
0 0,24
1974-77
% fora
6,3
6,3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
7
0
1,9
1
2,1
2
0
2
0,6
1
0
0
0
0,2
0,1
3,56
11,04
3,56
3,92
1,08
0,96
2,04
18,24
11,60
1,44
5,20
31,20
27,16
4,04
20,68
2,60
7,56
2,24
8,28
16
14
2,1
11
1,3
3,9
1,2
4,3
0
9,4
6
0,7
2,7
0
1
0
0,5
0
0,6
0
0
5,7
1,8
2
0
1,8
0
0
0
2,64
0,52
8,72
0,32
5,24
2,96
0,60
2,32
5,88
0,00
4,50
4,50
0,00
0,00
1977-80
% dentro % fora
3,7 22,08
3,7 19,76
0 2,32
0 8,92
0 1,12
0 1,72
0 0,00
0 6,08
0 0,00
0 8,32
0 3,20
0 3,16
0 1,96
0
4,8 0,72
0
2,4
0,5 0,72
1,9
0
0
7,1 1,98
0,3 0,68
4,3 0,50
0 0,80
0
0
2,2
0,4
18
16
1,9
7,3
0,9
1,4
0
5
0
6,8
2,6
2,6
1,6
0
0,6
0
0
0,6
0
0
0
1,6
0,6
0,4
0,7
0
0
0
0
0,34
0,64
4,08
1,04
19,12
4,78
8,24
3,38
2,20
2,32
0,70
8,60
14,48
3,00
4,36
7,12
0,00
15,32
15,32
1980-85
% dentro % fora
7
7
0
0
0
0
0
0
0
6,6
1,4
2
3,3
0
3,9
0
1,5
1
1,1
0,3
0
8,7
2,2
3,8
0
0,2
0,3
1,9
0,5
15
14
1,3
9,3
0,7
2,4
0,9
5,1
0,3
3,1
1,8
0
0
1,2
0,7
0
0
0,7
0
0
0
9,14 4,2
3,34 1,5
2,46 1,1
0
1,60 0,7
1,74 0,8
0
0
33,40
30,58
2,82
20,46
1,52
5,32
1,90
11,08
0,64
6,74
4,04
0,00
0,00
2,70
1,64
0,00
0,00
1,64
1985-90
% dentro %
161
46,63
23,51
11,89
2,32
3,97
2,19
1,33
0,89
0,53
32,66
28,13
2,33
2,20
16,43
5,02
3,56
3,64
4,21
320,51
10,9 4,60
4,68 0,88
1,05 2,44
0,44
3,48
0,88
0,41
0 0,04
0 1,24
15 1,52
13,3
1,73 1,32
0 0,20
2,19 10,65
1,56 0,00
0,1 10,65
0,27
0,27
79,3 46,49
2,4 32,24
0,5
6,04
1,3
9,40
0
0
8,00
0
6,12
0
2,68
0
0,00
0,6
0,8 16,64
0 13,48
0,7
3,16
0,1
0,00
5,5 16,00
0
3,76
5,5
1,48
0
3,44
0
7,32
24 148,08
17
3,1
4,8
0
4,1
3,1
1,4
0
0
8,6
6,9
1,6
0
8,2
1,9
0,8
1,8
3,8
76
34,94
7,80
1,76
1,00
0,88
9,56
0,72
1,88
3,68
4,40
3,6
0
3
0
0
0
0
0
0,6
1,5
0
0,8
0,7
7,8
0
6,4
1,4
0
29
17,68
6,00
2,48
6,12
3,08
87,54
15,68
13,80
1,88
0,52
1,44
12,16
5,80
4,40
9,9 4,94
4,7 1,72
3,6 1,60
0
1,2
0 0,22
0,4
0 0,76
0 0,64
13 2,20
11 0,62
1,5 1,58
0
14 8,96
4,9 0,22
2 8,74
5
2,5
71 73,62
2,3 22,86
0,8 4,32
0,7 2,08
0 0,40
0 12,58
0,1 0,96
0 2,52
0,3
0,3
1 34,00
0,3 29,50
0,7 4,50
0
4,1 17,20
0,1 7,98
4 1,72
0 3,62
0 3,88
34 145,44
16
13
2,1
0
7,9
3,6
0,8
1,7
1,8
66
10
2
0,9
0,2
5,7
0,4
1,2
0
Leste
Mogi das Cruzes
Suzano
Po
Itaquaquecetuba
Ferraz de Vasconcelos
Guararema
Salespolis
Biritiba-Mirim
Nordeste
Guarulhos
Aruj
Santa Isabel
Norte
Franco da Rocha
Mairipor
Caieiras
Francisco Morato
RMSP
ANOS (1) n de
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
14
4
9
25
13
22
25
4
1
14
758,10
149,70
442,80
1.179,70
1.297,70
725,37
655,15
265,98
22,94
414,94
0,00
0,00
1,00
0,52
0,50
0,51
0,53
0,70
0,70
0,46
23
5
23
19
8
11
8
3
4
5
71,60
6,70
109,60
23,00
623,00 (3)
53,35
11,57
5,72
1,35
16,90
0,46
1,34
1,68
1,21
2,96
4,85
1,45
1,91
0(2)
0(2)
2
1
19
36
10
19
8
11
9
20
0,56
0,05
14,8
179,0
2,0
24,0
2,4
3,7
5,93
21,13
0,09
0(2)
0,9
4,4
0,5
2,7
3,4
1
1
3,6
A expanso urbana registrou, portanto, dois processos distintos: um referente ocupao clandestina do solo e outro, representado pela intensa atividade imobiliria, com o parcelamento do solo, cumprindo-se os procedimentos legais, para fins de lazer e, em menor grau, para a implantao de
indstrias.
Ao examinarmos esses indicadores, constatamos que foi principalmente no
municpio de So Paulo que a urbanizao ocorreu de forma ilegal nas regies de
proteo ambiental. A ocupao clandestina do solo se deu predominantemente
ao sul do municpio, ao longo das vias de penetrao da ento estrada de Parelheiros, na bacia do Guarapiranga, e das estradas do Boror e do Alvarenga na
bacia da Billings. Em menor proporo se deu em So Bernardo do Campo, prximo s rodovias Imigrantes e Anchieta, e ainda no municpio de Embu.
O segundo processo assinalado representado pela intensa atividade imobiliria como decorrncia do parcelamento do solo para fins de lazer, nos municpios de Embu-Guau, Itapecerica da Serra, Juquitiba e Mairipor, conforme a
anlise da dinmica de uso e ocupao do solo, efetuada por mapeamento
163
164
20
3.123
13
1
1
2
3
0
0
0
91
8.880
75
0
0
4
8
3
0
1
1974-77
1977-80
68
6.857
60
1
0
3
3
1
0
0
49
2.471
42
1
0
4
1
0
1
0
11
741
7
0
0
2
1
0
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Total
298
24.551
245
7
1
18
21
5
1
2
1974-77
1977-80
11
29
30
21
26
Total
123
725
3.002
4.220
1.097
1.372
510
10.926
Municipal
21
618
21
672
Estadual
Federal
Particular
13
Pblico/Privado
Municipal/Estadual
Municipal/Federal
Sem informao
165
1974-77
1977-80
Total
62
38
28
33
175
2398
5878
2637
1374
1107
231
13625
Municipal
54
34
24
27
149
Estadual
Total de Domiclios
Federal
Particular
Pblico/Privado
14
Municipal/Estadual
Municipal/Federal
Sem informao
Centro
104
So Paulo
104
Osasco
Noroeste
0
Carapicuba
Barueri
Cajamar
Santana do Parnaba
Pirapora do Bom Jesus
Oeste
0
Cotia
0
Vargem Grande Paulista
0
Itapevi
0
Jandira
Sudoeste
58
Taboo da Serra
Itapecerica da Serra
18
Embu
5
Embu-Guau
14
Juquitiba
21
So Loureno da Serra
Sudeste
45
Santo Andr
3
So Bernardo do Campo 22
So Caetano do Sul
Mau
4
Diadema
5
Ribeiro Pires
10
Rio Grande da Serra
1
Leste
29
Mogi das Cruzes
5
Suzano
7
Po
0
Itaquaquecetuba
Ferraz de Vasconcelos
0
Guararema
Salespolis
4
Biritiba-Mirim
13
Nordeste
12
Guarulhos
1
Aruj
4
Santa Isabel
7
Norte
44
Franco da Rocha
1
Mairipor
Caieiras
Francisco Morato
RMSP
181
181
42
42
11
11
30
30
15
15
44
44
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
41
32
45
15
28
26
13
2
0
17
5
5
5
2
0
1
1
11
12
9
13
8
1
3
3
11
13
3
1
106
1
17
23
0
10
29
0
5
12
0
4
6
0
0
23
0
13
0
2
86
0
1
1
0
0
0
1
11
1
5
0
3
0
0
0
24
0
5
0
1
0
0
0
6
2
6
3
0
0
0
0
3
3
7
0
0
0
0
0
8
2
4
1
1
0
0
0
2
0
0
2
83
0
2
0
0
0
0
0
13
0
3
1
0
0
0
0
8
0
2
1
14
0
0
14
30
0
1
5
7
3
1
3
6
0
0
2
8
0
2
6
2
0
41
2
73
10
13
0
8
0
27
3
6
0
2
0
292
414
115
57
137
56
109
427
427
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
223
0
93
49
37
44
0
244
4
71
0
4
8
148
9
57
10
12
0
0
1
0
12
22
43
4
7
32
186
1
170
15
0
1.180
171
Os responsveis por essa prtica no poder pblico municipal se justificavam alegando que, com os baixos custos da terra das reas de mananciais, seria
possvel equacionar a questo social. Tais custos, porm, no incluam os investimentos em urbanizao pois no raro eram glebas distantes da rea
urbanizada e sem infra-estrutura urbana , tampouco o fator indutor desses empreendimentos e, principalmente, o cumprimento da legislao competente.34
O conflito de interesses entre as diversas esferas do governo tem pautado
a aplicao da legislao de proteo dos mananciais (ver Captulo 2), emergindo os nus que os mananciais representam para os municpios contidos nas
reas protegidas, com a estagnao das receitas oramentrias e intensificao
das demandas sociais. Contudo, essa questo tem tomado outros contornos no
presente, visto que as instncias municipais tm incorporado os interesses de
mbito regional com a formao de consrcios municipais e dos comits de
bacias hidrogrficas.
Juntamente com os loteamentos clandestinos, a irregularidade teve um
papel preponderante na estruturao do espao em reas de mananciais, em
virtude da prtica do desmembramento dos lotes aprovados segundo os ditames da legislao. Isso significa que os lotes projetados eram subdivididos na
fase de implantao do parcelamento, atravs da venda de cotas ou fraes
ideais no da gleba, mas do lote (500 m2 em Classe A e entre 1.500 a 10.000
m2 nas demais classes).
A desvalorizao dos terrenos em reas de mananciais implica, do ponto
de vista da teoria de renda fundiria, a impossibilidade de apropriao das rendas pelos investimentos pblicos, produzindo terrenos diferenciados. O preo
da terra equivale ao preo da terra rural, Representado pela renda fundiria
absoluta, proveniente da condio da propriedade da terra, sem os rendimentos
auferidos pelos investimentos pblicos ou privados.
O processo histrico de formao e reteno de vazios urbanos espera
da valorizao imobiliria foi rompido com a promulgao do instrumento legal que coibiu esses investimentos. Esse processo, no entanto, foi evidenciado
nos vetores sul e sudeste e parcialmente no vetor sudoeste. No vetor norte, a
ocupao perifrica de baixa renda ocorreu fora da rea de proteo dos mananciais, at os anos noventa. Isso explicado, possivelmente, pela natureza
diferenciada do espao nesse ltimo vetor em face da consolidao de usos
sem finalidades urbano-industriais.
Conforme anlise desenvolvida por Grostein (1987) e Rolnik (1998),
para o municpio de So Paulo, a prtica das anistias dos loteamentos irregulares e/ou clandestinos por parte do poder pblico foi um processo comumente
utilizado ao longo do sculo.
174
At o presente, as reas de proteo dos mananciais, entretanto, no foram objeto de regularizao do solo. A lei municipal 11.775, de maio de 1995,
autorizou a regularizao de parcelamentos do solo implantados a partir de
1972, contudo no incluiu os loteamentos irregulares das reas de proteo dos
mananciais, apesar da forte presso exercida pela Cmara Municipal a favor da
incluso dessas reas.
A questo das edificaes irregulares foi retomada quando do estabelecimento de diretrizes e normas para a proteo das bacias hidrogrficas dos
mananciais de interesse regional do estado de So Paulo, aprovadas em 1997,
com a delimitao das reas de recuperao ambiental.
Concluindo sobre a questo da especificidade da irregularidade e da
clandestinidade nos mananciais, observa-se a traduo direta nessas reas das
diferentes situaes socioeconmicas vigentes no perodo de 1965 a 1990,
devendo ser matizado em diferentes conjunturas o longo e excludente perodo
que se abre em 1964, pois verificamos vrias nuances nas formas de produo
dos espaos nesse perodo.
O parcelamento do solo em grandes lotes (comumente em chcaras de recreio) situados em reas de proteo dos mananciais comeou a ser viabilizado
na dcada de 1970, por intermdio de um processo que internalizava o excedente econmico gerado na economia para a formao de rendas fundirias urbanas, mesmo nos vetores sul, sudoeste e parcialmente no sudeste. Contudo, tal
processo foi interrompido na dcada seguinte nesses vetores.
J nos anos setenta, esboava-se essa dinmica de uso e ocupao do
solo nas reas contidas nos vetores mencionados a ser implementada nos anos
seguintes. Essas reas sofriam ento os efeitos polarizadores da metrpole e as
formas de ocupao do espao, resultantes do modelo econmico vigente, com
o afluxo de contingentes populacionais por meio dos conhecidos processos de
urbanizao periferizao segregao social.
Na dcada de 1980, marcada por profundos processos de excluso social
e por crises econmicas, reverteu-se a tendncia de implantao de grandes lotes nos mananciais. Essas regies passaram a refletir o processo de dualizao
social, configurando-se em ilhas de excluso social. A desqualificao dessas
reas para usos urbanos, a proibio de instalao de sistemas pblicos de gua
e de esgotos sanitrios nas reas inseridas nas classes C (artigo 22 da Lei 1.172/
76) que representam a quase totalidade da superfcie protegida , bem como a
ausncia de investimentos no setor virio, caracterizam emblematicamente tais
regies, seguindo-se a isso a impossibilidade de obteno das rendas diferenciais
urbanas, geradas pelos investimentos pblicos nos vetores sul, sudeste e, posteriormente, no vetor sudoeste do municpio, medidas por meio das quais o ter175
ritrio foi redesenhado, interferindo nos processos de segregao espacial e social intensificados nessas reas.
A configurao das reas de mananciais como ilhas de excluso social
evidencia-se claramente na pesquisa realizada pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (Sposati, 1996) sobre o mapa da excluso/incluso social da
cidade de So Paulo sobre uma base de dados de 1991. Essa pesquisa revelou que
o distrito de Marsilac, inserido em rea de mananciais, tem o mais baixo ndice
de qualidade de vida e tambm o de mais baixa qualidade ambiental dos domiclios.35 Ao distrito de Parelheiros, tambm situados nos mananciais, foi atribudo o quarto menor ndice dos referidos parmetros entre os noventa e seis distritos
da cidade de So Paulo.
A proximidade desses vetores com os ncleos industriais de Santo Amaro
e da regio do ABC potencializa a presso pela urbanizao, situao reiterada
pela promulgao das Zonas de Uso Predominantemente Industriais prximas ou
mesmo contguas s reas de mananciais, dando os contornos fsicos e sociais
desses vetores. Tais contornos so bastante distintos dos objetivos da preservao dos recursos naturais, a exemplo das reas contidas nos vetores leste, nordeste
e norte.
Assim, podemos observar a especificidade da ocupao irregular e clandestina das reas de proteo dos mananciais, sobretudo, nas formas de equacionamento da situao fundiria das glebas, onde o invasor (e posterior adquirente)
e o proprietrio da gleba parecem conviver com essa alternativa. O quadro elaborado sobre a superfcie ocupada ilegalmente no municpio de So Paulo aps
1972 aponta para o fato de a soluo da moradia na dcada ter sido equacionada,
em parte, no trip periferia autoconstruo loteamento clandestino em mananciais.
mananciais so definidas como reserva ecolgica, que encontramos a regulamentao do uso industrial nos mananciais e o estabelecimento das categorias dos usos industriais possveis e as respectivas normas para o
licenciamento dessa atividade.
De acordo com a legislao de mananciais, admite-se nas faixas de segunda categoria o uso industrial, consoante a relao de indstrias permitidas
pela Companhia Estadual de Tecnologia de Saneamento Ambiental, Cetesb.
Assim, a anlise do impacto do controle ambiental nos processos de localizao industrial deve ser realizada por meio do cotejo entre essas duas legislaes, levando-se em conta, sobretudo, a industrial.
A principal questo que surge no tocante aplicao dos instrumentos legais j mencionados diz respeito aos impactos possveis nos processos de estruturao do espao urbano-regional e, mais especificamente, no papel desempenhado pela legislao dos mananciais nos processos de reestruturao da base econmica da metrpole, os quais redefiniram o perfil funcional dessa regio, sobretudo o da cidade de So Paulo, direcionando-a ao setor tercirio, incluindo o
tercirio superior que refere-se s atividades e tecnologias ligadas circulao e
ao tratamento da informao e o que vem sendo chamado tercirio produtivo
relacionado aos servios destinados produo. O impacto das legislaes que
regulamentam a localizao e o controle das indstrias considerado significativo, tendo em vista que em geral a implantao dessa atividade realizada com
o cumprimento das exigncias legais, ao contrrio dos processos de parcelamento
do solo para loteamentos habitacionais.
A problemtica aqui delimitada tambm recortada pela emergncia da
sustentabilidade das metrpoles e pelos estilos de desenvolvimento que surgiram
aps meados da dcada de 1970, com reflexos diretos nos padres de crescimento urbano.36
Nossa anlise dos indicadores industriais foi dividida em subperodos. No
primeiro perodo, que cobre os anos de 1974 a 1980, destaca-se o processo
de perda de participao da metrpole paulista em relao aos principais indicadores da produo industrial, constitudos pelo valor da transformao
industrial, o nmero de estabelecimentos e o nmero de empregos gerados,
se comparados com os indicadores do interior paulista e das demais regies
do pas, sobretudo a capital paulista (ver Tabela XIV).
177
n abs.
Centro
14.576
So Paulo
14.576
Osasco
0
Noroeste
71
Carapicuba
0
Barueri
41
Cajamar
7
Santana do Parnaba
13
Pirapora do Bom Jesus
10
Oeste
171
Cotia
165
Vargem G. Paulista (1)
0
Itapevi
6
Jandira
0
Sudoeste
175
Taboo da Serra
49
Itapecerica da Serra
67
Embu
59
Embu-Guau
0
Juquitiba
0
So Loureno da Serra
0
Sudeste
1.236
Santo Andr
457
So Bernardo do Campo
284
So Caetano do Sul
262
Mau
84
Diadema
37
Ribeiro Pires
112
Rio Grande da Serra
0
Leste
356
Mogi das Cruzes
134
Suzano
59
Po
30
Itaquaquecetuba
74
Ferraz de Vasconcelos
25
Guararema
27
Salespolis
7
Biritiba-Mirim
0
Nordeste
486
Guarulhos
453
Aruj
18
Santa Isabel
15
Norte
125
Franco da Rocha
26
Mairipor
83
Caieiras
16
Francisco Morato
0
RMSP
17.196
1960
%
n abs.
1970
%
n abs.
1975
%
n abs.
1980
1985
% n abs. %
84,76
84,76
0,00
0,41
0,00
0,24
0,04
0,08
0,06
0,99
0,96
0,00
0,03
0,00
1,02
0,28
0,39
0,34
0,00
0,00
0,00
7,19
2,66
1,65
1,52
0,49
0,22
0,65
0,00
2,07
0,78
0,34
0,17
0,43
0,15
0,16
0,04
0,00
2,83
2,63
0,10
0,09
0,73
0,15
0,48
0,09
0,00
100,00
20.838
20.543
295
259
76
84
28
31
40
150
106
0
30
14
494
58
228
83
114
11
0
2.255
781
589
468
110
198
100
9
688
229
179
33
107
61
58
14
7
837
720
43
74
267
54
132
52
29
25.788
80,81
79,66
1,14
1,00
0,29
0,33
0,11
0,12
0,16
0,58
0,41
0,00
0,12
0,05
1,92
0,22
0,88
0,32
0,44
0,04
0,00
8,74
3,03
2,28
1,81
0,43
0,77
0,39
0,03
2,67
0,89
0,69
0,13
0,41
0,24
0,22
0,05
0,03
3,25
2,79
0,17
0,29
1,04
0,21
0,51
0,20
0,11
100,00
25.901
25.444
457
287
82
92
38
44
31
262
200
0
34
28
520
110
178
99
109
24
0
3.468
1.048
1.077
586
236
381
119
21
697
251
214
61
79
45
25
13
9
1.113
955
52
106
197
53
69
49
26
32.445
79,83
78,42
1,41
0,88
0,25
0,28
0,12
0,14
0,10
0,81
0,62
0,00
0,10
0,09
1,60
0,34
0,55
0,31
0,34
0,07
0,00
10,69
3,23
3,32
1,81
0,73
1,17
0,37
0,06
2,15
0,77
0,66
0,19
0,24
0,14
0,08
0,04
0,03
3,43
2,94
0,16
0,33
0,61
0,16
0,21
0,15
0,08
100,00
32.396 78,12
31.732 76,52
664
1,60
477
1,15
137
0,33
184
0,44
69
0,17
54
0,13
33
0,08
393
0,95
248
0,60
0
0,00
74
0,18
71
0,17
666
1,61
195
0,47
161
0,39
168
0,41
115
0,28
27
0,07
0
0,00
4.549 10,97
1.187
2,86
1.296
3,13
700
1,69
304
0,73
870
2,10
163
0,39
29
0,07
1.039
2,51
365
0,88
260
0,63
72
0,17
179
0,43
102
0,25
33
0,08
16
0,04
12
0,03
1.657
4,00
1.516
3,66
68
0,16
73
0,18
291
0,70
53
0,13
128
0,31
75
0,18
35
0,08
41.468 100,00
23.883 76,11
23.425 74,65
458 1,46
462 1,47
93 0,30
210 0,67
70 0,22
58 0,18
31 0,10
326 1,04
183 0,58
31 0,10
69 0,22
43 0,14
480 1,53
209 0,67
74 0,24
125 0,40
46 0,15
26 0,08
0 0,00
3.825 12,19
903 2,88
1.061 3,38
523 1,67
212 0,68
971 3,09
134 0,43
21 0,07
881 2,81
289 0,92
174 0,55
77 0,25
193 0,62
82 0,26
48 0,15
11 0,04
7 0,02
1.343 4,28
1.226 3,91
57 0,18
60 0,19
178 0,57
48 0,15
59 0,19
58 0,18
13 0,04
31.378 100,00
178
Municpio
Indstria
Billings
So Paulo
Diadema
Ribeiro Pires
So Bernardo do Campo
Rio Grande da Serra
Santo Andr
157
Guarapiranga
Embu
Itapecerica da Serra
So Paulo
Embu-Guau
Cotia
Juquitiba
255
Juqui
Itapecerica da Serra
Juquitiba
19
181
BACIA HIDROGRFICA
Guai
Municpio
Ferraz de Vasconcelos
Indstria
12
Suzano
Mau
Ribeiro Pires
Itapanha
Biritiba-Mirim
Jundia
Juqueri
Mairipor
Taiaupeba
Suzano
Ribeiro Pires
Mogi das Cruzes
Salespolis
Biritiba-Mirim
30
Santa Isabel
Guararema
Aruj
42
Tiet
Jaguari
35
564
32.445
Fonte: Emplasa, Projeto 7301-043, levantamento e mapeamento das indstrias existentes em reas de
proteo dos mananciais.
Fonte Bsica: Emplasa (levantamento de campo). Prefeituras municipais, Receita Federal, Ministrio
da Fazenda.
De acordo com a Tabela XV, no perodo em anlise apenas quinhentas e sessenta e quatro indstrias se localizavam em rea de mananciais, concentradas nas sub-bacias da Billings e Guarapiranga, na zona sul do municpio de So Paulo, porm dispersas nas superfcies territoriais de Embu,
Itapecerica da Serra, So Paulo e Embu-Guau (sub-bacia de Guarapiranga,
com duzentas e cinqenta e cinco indstrias), em contraste com as regies
fora de mananciais, onde concentravam-se 31.881 estabelecimentos industriais em 1975.
A esse respeito cabe assinalar que as evidncias do processo de estruturao do espao foram negligenciadas pela legislao de mananciais. Ao estabelecer um modelo de ocupao baseado em densidades demogrficas a partir das
reas urbanizadas preexistentes e da proximidade aos corpos dgua, o instrumento legal no contemplou os condicionantes do assentamento urbano que se apresentaram ao longo do processo de urbanizao da metrpole.
Assim, ao no estabelecer um zoneamento de usos compatveis considerando os compartimentos ambientais existentes, a localizao do uso industrial se deu
182
em espaos rurais que contavam com acessos virios, provocando impactos ambientais. No se controlou a localizao da atividade industrial em seus aspectos
indutores da ocupao urbana, mesmo nos casos em que as normas legais foram
cumpridas.
Esses dados, embora significativos no permetro dos mananciais em face
do nmero de indstrias at ento existentes, so inexpressivos em relao ao
quantum da regio metropolitana.
Outras implicaes nas reas de mananciais foram as decorrentes do noestabelecimento de faixas de transio entre as reas protegidas e as zonas de uso
industrial definidas em lei em permetros contguos aos limites das reas de mananciais. Foi o que ocorreu ao sul do municpio de So Paulo nas reas prximas
aos reservatrios Billings e Guarapiranga, nas Zupis categoria 1, 129, 122, 130,
131; no vetor sudeste, nas Zupis categoria 1, 124, 126, 127, 146, 148, 156, bem
como no municpio de Embu, com a delimitao da Zupi categoria 2, 220.
No subperodo de 1980 a 1990, entrou em pauta uma nova discusso voltada para a problemtica da reestruturao produtiva em curso nas economias dos
pases industrializados e para os intensos reflexos nas configuraes espaciais,
particularmente sobre os novos espaos industriais, do papel atribudo s reas
centrais nas chamadas cidades globais, que agregam elementos para a anlise do
controle ambiental nos processos de localizao industrial. O exame da bibliografia (Storper, 1994; Lipietz, 1994; Lipietz e Leborgne, 1990, e Sassen, 1991, 1998)
revela grande diversidade e abordagens divergentes sobre a natureza e a extenso dos processos de transformao, em especial se transpusermos a discusso
para o nosso contexto.
Duas abordagens sobre as anlises do papel das grandes cidades mundiais
contemporneas se destacam: uma primeira, focada na produo industrial, tem
como objeto de estudo a desindustrializao de certas regies com a industrializao de outras, formando os novos espaos industriais, os processos de acumulao flexvel e os desdobramentos dessas mudanas em associao com a crise
do regime fordista em novas formas especiais. A outra abordagem toma como
ponto de partida a viso ps industrial, centrada no tercirio superior e nos
servios e tecnologias que garantem o desenvolvimento e o predomnio dessas
atividades.
H consenso, entretanto, quanto especializao de algumas cidades em
determinadas atividades predominantes na economia ligadas s funes de comando e controle, ao mercado financeiro e ao desenvolvimento de uma cadeia
de servios relacionados com essas atividades. So Paulo uma dessas cidades.
No contexto da metrpole paulista, inequvoca sua tendncia especializao
funcional no setor tercirio. Por outro lado, segundo Torres, comea a emergir um
183
LEGENDA
REA DE PROTEO DOS MANANCIAIS
ZONA DE USO INDUSTRIAL (ZUPI)
PARQUE ESTADUAL / PARQUE ECOLGICO
REA NATURAL TOMBADA
REA DE PROTEO AMBIENTAL
RESERVA BIOLGICA / RESERVA FLORESTAL /
HORTO FLORESTAL / JARDIM BOTNICO
REA SOB PROTEO ESPECIAL
RESERVA INDGENA
LIMITE DA REGIO METROPOLITANA DE S. P.
LIMITE DE PROTEO DOS MANANCIAIS
184
limites dos mananciais para a categoria industrial intermediria. A perda da participao da metrpole paulista em relao aos principais indicadores da produo industrial a corrobora.
A questo das indstrias e dos mananciais tambm pautou-se nesse perodo pela definio das Zonas de Uso Predominantemente Industriais, contguas s
reas de mananciais. Nesse aspecto, os limites territoriais deveriam ultrapassar a
noo de bacia hidrogrfica, considerando a escala regional de planejamento.
As diretrizes e normas para a proteo e recuperao das bacias hidrogrficas dos mananciais de interesse regional do estado de So Paulo, estabelecidas em lei promulgada em 1997, remetem aos planos de desenvolvimento e
proteo ambiental a elaborao de diretrizes para a criao de programas de
induo implantao de usos e de atividades compatveis com a proteo e a
recuperao ambientais.
A experincia de aplicao das legislaes especficas nos ltimos vinte
anos mostra a complexidade de outros aspectos da estrutura socioeconmica que
interferem na problemtica do espao, pois a implantao das indstrias compatveis com a proteo ambiental no foi viabilizada nessas reas, revelando, assim, os limites das estratgias da sustentabilidade ambiental.
187
Notas
188
189
18. Com exceo de algumas unidades, como as reas de proteo ambiental de Cajamar,
Tiet e Paraba do Sul, devido ao potencial econmico que apresentam.
19. Elaboramos cartas temticas e a planimetria da evoluo da mancha urbana na escala
1:100.000, para os anos de 1974, 1977, 1980, 1985 e 1990, segundo municpios, regies,
vetores de crescimento e os limites das reas de proteo dos mananciais, a partir de
fotointerpretao e da base cartogrfica da Emplasa. Apenas para o ano de 1985 realizamos
a interpretao visual de imagens obtidas do satlite Landsat T-5. Foi feita, tambm, a
cartografia da rea urbanizada referente a loteamento vago, quadra vaga, indstria, rea vaga,
chcaras de recreio, movimentos de terra e equipamentos urbanos com base em cartas da
Emplasa, e investimentos pblicos de porte implantados no perodo 1974-1990, na escala
1:25.000 para o permetro da rea de mananciais. Elaboramos, tambm, quadros do uso do
solo irregular favelas e loteamentos irregulares , com base em dados da FIPE de 1993
(favelas) e da Sehabe PMSP (listagem dos loteamentos irregulares) de 1995.
20. Com base nos censos econmicos da FIBGE, elaboramos os quadros da rea de cultivo,
ndices de produo industrial e ndices do volume dos setores de servios e comrcio por
municpio da Regio Metropolitana de So Paulo. Para as indstrias, foi efetuado o
levantamento das existentes nas reas de mananciais, quando da promulgao da lei, com
base em levantamento e mapeamento realizados pela Emplasa. Os dados foram organizados
por municpio e por bacia hidrogrfica.
21. A planimetria empregada para o perodo de 1965 a 1974 na escala 1:100.000 foi
realizada pela Emplasa no Projeto 4.133 em 1980. Utilizamos esses informes pelo fato de o
procedimento do clculo da rea urbanizada ser idntico ao que adotamos como o cmputo
dos loteamentos abertos e no ocupados, e por no necessitarmos dos dados desagregados
para a rea de mananciais nesse perodo.
22. Conforme levantamentos de BORGONOVI & CHIARINI (1965) e BORGONOVI et al.
(1967) para o ano de 1962, e de SERRA FILHO, Renato et al. (1975) para os anos de 1971
a 1973. Com respeito desagregao das informaes para a metrpole, utilizou-se o ndice
de devastao florestal estimado para o estado.
23. Evoluo da mancha urbana da Grande So Paulo. Emplasa, 1978. Esse trabalho
abrangeu o perodo de 1965 a 1974.
24. Trabalhos da prpria Emplasa retificaram esse informe posteriormente, conforme
planimetria da empresa para o perodo de 1965 a 1974, contemplando toda a superfcie
metropolitana (planimetria realizada pelo Projeto 4.133, 1980. Cabe tambm assinalar que
vrias observaes que fizemos na anlise dos dados, nesse perodo, apoiaram-se nos
resultados do referido projeto. A respeito dessa questo, gostaramos ainda de acrescentar que
190
191
192
Captulo 4
Experincias e projetos sustentveis:
O Programa Guarapiranga
O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga foi elaborado no mbito nacional do Programa de Saneamento Ambiental em reas
Metropolitanas, composto ainda pelos Programas de Recuperao do Alto Iguau,
em Curitiba, e os de Recuperao dos ribeires Arruda e do Ona, em Belo Horizonte, inicialmente com a coordenao da Secretaria Nacional de Saneamento e
mais tarde apenas com sua intervenincia.
Na formulao desses programas buscou-se inseri-los na nova agenda do
Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), elaborada
para os anos 90 (World Bank, 1991). Tal agenda incorporou questes ambientais
e institucionais em uma viso distante da abordagem de ajustamento estrutural do
BIRD, que tivera anteriormente impactos sociais negativos entre as camadas de
renda mais pobres da populao e dos grandes projetos de infra-estrutura que
redundaram, nos pases em desenvolvimento, em impactos ambientais adversos
ao previsto nas dcadas passadas.
A agenda dos anos 90 do BIRD, ao contrrio, estabeleceu os programas de
gesto ambiental ou urbana como o elo principal entre as polticas setoriais de
orientao de suas operaes financeiras. O programa de saneamento ambiental,
em nvel nacional, tinha como compromisso a elaborao, avaliao e assinatura desses programas na escala estadual at junho de 1992, ou seja, concomitantemente ao evento da Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, no Rio de Janeiro.
193
O contedo dos programas envolveu trs reas metropolitanas So Paulo, Belo Horizonte e Curitiba e bastante distinto quanto escala das intervenes propostas. Contudo, as diretrizes que nortearam as trs cartas consultas ao
Banco Mundial enfatizavam os problemas que se articulam a partir da interseo
entre o processo de urbanizao e a dinmica dos recursos hdricos nas bacias
selecionadas.
Assim, na concepo desses programas, as equipes tcnicas dos diversos
estados e prefeituras envolvidos formularam estratgias de interveno, fundamentadas no desenvolvimento de mecanismos de gesto ambiental, de capacitao
de pessoal local e de fortalecimento de instituies para a gesto das bacias hidrogrficas, antecipando-se s alteraes institucionais da questo dos recursos hdricos que se estruturou posteriormente, sobretudo em So Paulo.
Em seu escopo, tais programas continham uma dimenso em longo prazo
e uma viso integrada das aes e componentes necessrios elaborao de planos que subsidiassem a gesto dos recursos ambientais dos diferentes setores
intervenientes, como resduos slidos, minerao, controle da qualidade das guas,
drenagem, coleta de efluentes e o problema da habitao, tambm ajustados
nova postura de minimizao dos impactos sociais do Banco Mundial.
A metodologia utilizada nos programas das trs reas metropolitanas foi
formulada partindo-se de uma concepo de desenvolvimento sustentvel do territrio na qual se inserem, com a definio de estratgias de interveno em trs
nveis. No primeiro nvel, com aes corretivas nas reas j comprometidas com
a urbanizao, mediante medidas de recuperao ambiental e urbana, consolidando a urbanizao em nveis compatveis com a preservao dos recursos ambientais por meio de aes de melhoria do sistema de coleta, intercepo e disposio final de efluentes domsticos bem como dos sistemas de coleta e disposio final de resduos slidos; recuperao de crregos e respectivas faixas de
proteo e drenagem; revegetao de reas de interesse; e remoo de famlias
assentadas em reas de risco. A mesma preocupao com a minimizao do impacto social norteou essas propostas, prevendo-se o mnimo de remoes.
No segundo nvel, a estratgia de interveno voltou-se para medidas que
visassem ao desestmulo ao avano da urbanizao por meio do incentivo ao
desenvolvimento de atividades compatveis com os objetivos da conservao dos
recursos ambientais. Essas estratgias foram bastante diferenciadas nas trs
reas metropolitanas.
No terceiro nvel, a estratgia formulada voltou-se para o estabelecimento
de mecanismos institucionais necessrios viabilizao do programa e ao novo
ordenamento das atividades nas regies. Props-se um modelo de gesto, com
uma unidade de gerenciamento para a operacionalizao dos respectivos progra194
198
conjuntos de reas urbanizadas, dentre eles aquele formado pelas reas de Interlagos, Boror, Riviera e Embu, de carter perifrico e expanso urbana contnua,
associada ao municpio de So Paulo.
Essas reas caracterizam-se, de um lado, pela existncia de bairros de padro elevado, situados no entorno da represa, sendo um deles remanescente do
projeto de loteamento de alto padro da dcada de 1950 em Interlagos, na regio
entre os lagos, o qual antecipou a verso atual dos condomnios fechados suburbanos posteriores dcada de 1980. Trata-se de bairros ou quadras em que se
integram elementos do meio natural, residncias e equipamentos sociais. No projeto inacabado de Interlagos, hoje uma zona estritamente residencial, previa-se,
alm do Clube Santa Paula ainda existente no local , a construo de um hotel e de demais equipamentos em um padro de ocupao de densidades rarefeitas, compatveis com a conservao dos recursos ambientais. Por outro lado, a
mancha urbana contnua da superfcie da bacia constituda por bairros dormitrios de alta densidade, situados e estruturados ao longo de eixos virios: as
estradas Parelheiros, de MBoi Mirim, Baronesa, do Rio Bonito e na margem
esquerda do reservatrio, com taxas de crescimento bastante elevadas. Nessas
reas ocorre uma concentrao significativa da populao favelada cerca de
13.625 domiclios, em aproximadamente cento e setenta e cinco favelas, ocupam
fundos de vale e encostas, de acordo com cadastro da Prefeitura Municipal de So
Paulo e da FIPE de 1993. 2
Em Embu, no trecho contido em rea de mananciais, a rea urbana estruturada pela rodovia Rgis Bittencourt, margeando a vrzea do rio Embu-Mirim,
em assentamento tpico das indstrias. Essa localizao foi reiterada pelo zoneamento industrial metropolitano, cujo permetro faz limite com as reas de mananciais nessa regio. O restante do territrio do municpio de Embu contido nos
mananciais constitudo por sua sede urbana, de reconhecida importncia histrica, mas que se figura cada vez mais num transbordamento do crescimento
perifrico de So Paulo, com taxas de crescimento populacional situadas entre
18,10 e 4,52, nas dcadas de 1970 e 1980, e com elevados ndices de expanso
da rea urbanizada, principalmente nos anos de 1974 a 1977 e 1985 a 1990.
O segundo compartimento composto pelos ncleos urbanos isolados de
Parelheiros, Cip e Embu-Guau, em direo s reas florestais ao sul da bacia.
Nessa regio, ao contrrio do que ocorre na rea metropolitana e, sobretudo, na
capital, cujas taxas de crescimento foram negativas, o crescimento populacional
avana.3 O mesmo processo verifica-se na rea urbanizada, pois entre os anos de
1977 a 1980 e 1985 a 1990 esses ncleos urbanos isolados apresentaram significativa expanso urbana, delineando o padro de crescimento desconcentrado e
avanando para a periferia, fato reiterado pela tabela da evoluo da rea urba200
A requalificao dos usos urbanos, com o poder pblico na linha de frente da materializao desse processo, norteou as propostas no mbito do Programa Guarapiranga. A perspectiva naquele momento era a de um Estado cujas
atribuies na rea social e ambiental haviam sido fortalecidas no processo de
reforma constitucional, sobretudo na rea ambiental e urbana com a aplicao de
novos instrumentos de interveno, em que pese, no incio dos anos noventa, a
crise fiscal que atingiu as mquinas administrativas.
A espacializao dessas metas consusbstanciou-se com a proposta de criao de um sistema de parques em reas pblicas concentradas no entorno da represa e no municpio de Embu. Tal sistema compunha-se de quatro parques, o
Parque Ecolgico de Guarapiranga, localizado na margem esquerda da represa,
entre dois braos, prximo ao bolso da Riviera Paulista, e na poro sul, prximo
plancie aluvial do rio Embu-Mirim, com 330 ha; o Parque Nove de Julho, situado em trs reas distintas, com aproximadamente 65 ha, junto avenida da
margem direita do reservatrio, de intenso afluxo de pessoas; o Parque Vrzea do
Embu-Guau, situado no extremo sul do reservatrio na plancie aluvial do rio
Embu-Guau, com 147 ha; e o Parque Ilha dos Eucaliptos, na ilha situada no
centro do reservatrio, com 35 ha. Executando-se o Parque Guarapiranga, constitudo por reas da companhia energtica Eletropaulo e do governo federal, os
demais situavam-se em reas de propriedade exclusiva da Eletropaulo. A funo
desses parques, salvo o Parque Nove de Julho, que se tratava de um parque urbano, era voltada recuperao e conservao dos recursos ambientais, constituindo uma transio entre os parques urbanos e os parques naturais do estado.
A proposta inclua a recuperao, por parte do poder pblico, de duas reas
de minerao j exauridas com extensos lagos, a serem cedidas para uso pblico, integrando-se ao sistema de parques. A escolha dessas reas se deu em funo de sua localizao estratgica: uma, em frente ao Parque Ecolgico de Guarapiranga (rea da Baronesa) e a outra, no municpio de Embu (rea de minerao Giosa).
Pretendia-se, com essas propostas, recuperar a paisagem e desenvolver um
sistema de parques na linha dos projetos water-front,6 intervenes com as quais
se buscou a revitalizao de territrios degradados, com a incorporao da rea
marginal a corpos dgua, aproveitando-se o alto potencial paisagstico da rea.
Outra proposta nessa direo foi a da implantao de um sistema de repovoamento vegetal em 4.500 ha, nas faixas de domnio das ferrovias e rodovias
que atravessam a bacia, bem como nas faixas de drenagem dos rios e crregos
da bacia, a fim de recuperar as matas ciliares nas reas urbanas no ocupadas
remanescentes de loteamentos, estimadas em 800 ha, e nas margens do reserva204
trio com espcies da mata atlntica, na tentativa de reforar as aes de conservao da rea.
A segunda linha de atuao, foi fundamentada no estmulo dos usos alternativos ao binmio urbano-industrial, nas reas ainda no comprometidas com a
urbanizao. Nessas reas foram propostas aes de incentivo s atividades de
agricultura, silvicultura e piscultura, todas elaboradas pela Secretaria do Meio
Ambiente em conjunto com a Prefeitura Municipal de So Paulo. As propostas
de incentivo piscultura em reservatrio eram direcionadas pesquisa e ao fomento de programas de educao ambiental. Com relao especificamente a essas propostas tinha-se presente o grau de dificuldade para sua implementao, em
funo da questo econmica, da questo fundiria, da superposio de competncia, no que se refere tributao do solo, e do desinteresse, por parte dos municpios, em manter o uso do solo rural, em face da diminuio dos tributos e taxas em relao ao uso do solo urbano. Contudo, foram definidas algumas medidas de carter tributrio aplicando incentivos permanncia do solo rural, bem
como propostas de condomnios para facilitar a organizao dos produtores rurais, medidas de fomento como, por exemplo, assistncia e a implantao de
mercado com infra-estrutura especfica, de modo a facilitar a comercializao dos
produtos no ncleo urbano de Parelheiros, retomando propostas anteriores da
municipalidade de So Paulo e a inserida no Programa Nacional de Meio Ambiente/BIRD.
A terceira estratgia formulada voltou-se ao estabelecimento de mecanismos institucionais que viabilizassem o programa e o novo ordenamento das atividades na regio. A proposta elaborada pelo conjunto dos rgos executores do
Programa Guarapiranga, em consonncia com as diretrizes da agenda do BIRD,
consistia num modelo de gesto, com uma unidade de gerenciamento para a operacionalizao do programa e um conselho consultivo com a participao da sociedade. Foram sugeridas diversas atividades concernentes ao aspecto institucional, a exemplo dos demais programas de saneamento ambiental metropolitano elaborados no mbito do Programa Nacional de Saneamento.
A implantao dos diversos projetos do Programa Guarapiranga inseriu-se
em um contexto institucional marcado por profundas alteraes do papel do Estado na sociedade, particularmente nos aspectos urbanos e ambientais. Redefiniram-se suas funes enquanto promotor de investimentos pblicos no espao
e seu papel de regulamentao do territrio, sobretudo na escala metropolitana.
Adotaram-se novas formas de interveno, privilegiando o papel estratgico das
cidades em detrimento do planejamento regional, e emergiram as formas de gesto dos recursos ambientais, exemplificadas pelas agncias de bacias.
205
Os propsitos deste livro centram-se na questo da viabilidade da implantao de projetos sustentveis, conciliando-se a proteo dos recursos ambientais
com a ocupao do solo no contexto de uma cidade inserida em um processo de
globalizao da economia.
Nesse sentido, seria oportuno perguntar se os projetos de proteo ambiental propostos produziram os impactos esperados nos processos de requalificao urbana e ambiental dos espaos, tendo em vista que esses projetos objetivaram induzir a implementao de usos alternativos ao binmio urbano-industrial, como a implantao do sistema de parques ao redor da represa Guarapiranga
e no municpio de Embu, concebido na tentativa de sedimentar uma vocao da
regio para o turismo, com o poder pblico na linha de frente da criao de projetos de impacto, a exemplo do caminho percorrido por outras cidades, na recuperao, por exemplo, de reas porturias degradadas (ver nota 6). Por outro lado,
verificar se o fomento s atividades agrcolas e silvcolas foi efetivamente realizado e quais teriam sido os impactos ocorridos em termos da reverso das formas de urbanizao at ento vigentes.
Interessa-nos discutir tambm os cenrios de desenvolvimento propostos
para o territrio em questo contidos na proposta do Plano de Desenvolvimento
e Proteo Ambiental da Bacia do Guarapiranga, uma vez que as diretrizes de
proteo e recuperao ambiental para as reas de mananciais preconizadas na
Lei 9.866/1997 se inscrevem nesse contexto. Importante ressaltar, ainda, que se
trata de um plano piloto das aes futuras de proteo das guas na metrpole
paulista.
A avaliao do Programa Guarapiranga vem sendo realizada pelas organizaes no-governamentais, que se articularam em torno do projeto Diagnstico
Socioambiental Participativo Preliminar na Bacia do Guarapiranga, iniciado em
1995 com recursos do Projeto Ecoscambio, programa de cooperao idealizado
pelas organizaes no-governamentais italianas Terra Nuova, Legambiente e
Pangea em conjuno com o Instituto Socioambiental, a Fundao Mata Atlntica, SOS Represa Guarapiranga, o Instituto Vitae Civilis, a Sociedade Ecolgica Amigos do Embu Espao Assessoria e Documentao, a Associao de Mulheres do Graja e o Centro de Educao, Sade e Meio Ambiente. 7
Essa tarefa vem sendo desenvolvida no projeto que mencionamos, juntamente com a montagem de um sistema de informaes geogrficas da bacia do
Guarapiranga, tendo como propsitos a gesto e a valorizao dos recursos am206
rio da reverso dos processos vigentes de urbanizao, a referida bacia passou por
um processo em que o ritmo e as formas foram aceleradas e mais perversas, incidindo em reas longnquas e em compartimentos ambientais mais frgeis.
O impacto desses processos na qualidade das guas intenso. Em monitoramento realizado nos trabalhos tcnicos do Programa do Guarapiranga, constatou-se que, em 1991, a carga mdia de fosfato hidrolisvel afluente aos cursos
dgua era de 530 kg/dia, passando para, em 1995, 645 kg/dia, a maior parte
proveniente da margem esquerda do reservatrio, nas sub-bacias Itupu, Guavirutuba e vizinhanas. Cabe salientar que 88% da carga gerada de fosfato proveniente de esgotos domsticos. Nessas sub-bacias incidiu grande parte das
intervenes entre os anos de 1991 a 1995 como a reverso dos crregos Itupu
e Guavirutuba, a reurbanizao de vrias favelas e, posteriormente, a implantao do Parque Ecolgico de Guarapiranga.
Os dados acima evidenciam que a implementao de aes corretivas, sem
que se altere a dinmica de uso e ocupao do espao, tornam-se incua citadas
ao longo do tempo. Vrias obras j haviam sido concludas nas reas em 1995,
sem impacto nos ndices de qualidade das guas, pois novas ocorrncias neutralizaram os impactos positivos.
O nmero de ocorrncias irregulares na bacia do Guarapiranga confirma o
padro de ocupao exposto acima. No perodo de 1989 a 1996, foram registradas
aproximadamente 1.500 ocorrncias irregulares (Socioambiental, 1998), incluindo, alm de loteamentos, indstrias e a atividade comercial, as atividades rurais,
desmatamento, lixo, minerao, movimento de terra, extenso de rede de gua e
luz e outras ocorrncias. Em levantamentos efetuados para o conjunto dos mananciais da rea metropolitana no perodo de 1978 a 1990, observamos 1.180 ocorrncias dessa natureza. A fiscalizao integrada do uso e ocupao do espao
ocorreu; todavia, a legislao de proteo dos mananciais no foi suficiente para
alterar a realidade sobre a qual se aplica.
Com referncia ao Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental da
Bacia do Guarapiranga, ainda em discusso nos rgos pblicos, segue em forma e contedo o projeto de lei estadual 9.866/97, fornecendo os elementos para
a formulao da primeira lei de proteo dos mananciais por sub-bacia, com as
diretrizes e normas determinadas pela legislao mencionada.
Da anlise desse plano, destacamos alguns pontos. A partir de uma matriz
do potencial poluidor das atividades no espao e do cruzamento dos dados dos
tipos de uso e ocupao do solo, bem como do aporte de cargas poluidoras, elaborou-se uma classificao dos compartimentos ambientais, que abrange as seguintes categorias: reas de restrio ocupao, reas de ocupao dirigida e
reas de recuperao ambiental, direcionando a proteo dos recursos ambientais
208
manuteno dos ndices da qualidade das guas, sem mencionar as demais funes que a bacia do Guarapiranga cumpre.
As reas de restrio ocupao do solo correspondem s reas de primeira
categoria, compostas por matas protegidas pela lei de mananciais, reas delimitadas com declividade superior a 60%, a faixa de proteo de 30 m dos corpos
dgua, a faixa de proteo do reservatrio e plancies aluviais dos rios com largura superior a 10 m. Cabe acrescentar que no foi feita a compatibilizao com
a legislao ambiental promulgada nas dcadas de 1980 e 1990, que dispe de
normas bem mais restritivas para os territrios, mesmo para aqueles onde no
incide a proteo dos mananciais. Ao mencionar outras formaes florestais, alm
das protegidas pelas leis de mananciais, no h sequer referncia aos estgios da
vegetao, aspecto j delimitado pela legislao de conservao ambiental existente.
As reas de ocupao dirigida correspondem quelas de interesse para a
consolidao ou implantao de usos rurais e urbanos, desde que atendidos os
requisitos que garantam a manuteno das condies ambientais necessrias
produo de gua em quantidade e qualidade para o abastecimento das populaes atuais e futuras, segundo as diretrizes preconizadas na Lei 9.866/97. Para
o caso especfico da Guarapiranga, foi delimitado um cenrio direcionado para o
desenvolvimento da regio. Estima-se um acrscimo populacional de at 30% da
populao atual com os novos empreendimentos, a partir de um parmetro estabelecido de aporte de cargas poluidoras.
A atrao, induo e compensao ambiental dos empreendimentos possveis, mediante medidas de flexibilizao, sero fornecidas pela recm-criada agncia de bacias, uma entidade no pblica que ser o rgo tcnico responsvel pela
aplicao da legislao de proteo dos mananciais, num desenho institucional
bastante distinto da figura do poder pblico enquanto agente normatizador e
regulamentador da relao entre uso do solo e meio ambiente, como configurado nas leis ainda em vigncia de proteo dos mananciais.
As reas de ocupao dirigida foram identificadas a partir do estgio do
comprometimento com a urbanizao, das potencialidades para a induo de
novos empreendimentos compatveis com a proteo dos mananciais e das condies para a disponibilizao de infra-estrutura sanitria e viria. Os compartimentos definidos resultaram nas reas de consolidao da ocupao urbana, nos
assentamentos dirigidos para a populao de baixa renda nas reas complementares quelas de consolidao urbana, nos usos vinculados represa, nas reas de
assentamento controlado, nas reas para assentamento preferencial para empreendimentos de turismo e lazer, nas reas de assentamento dirigido para usos diversificados e nas reas de baixa densidade de ocupao.
209
via e indstria , referindo-se, portanto, plancie aluvional do rio Embu-Mirim. Por conseguinte, no possvel compatibilizar os usos industriais ou comerciais de porte e de habitao para as camadas de mais alta renda e a preservao
da vrzea do rio Embu-Mirim, como preconizado no texto do referido plano.
As proposies acerca das possibilidades de implantao de indstrias ao
longo dessa rodovia devem ser lidas em consonncia com as novas discusses que
apresentamos sobre o papel estratgico de comando e gerenciamento presentes na
literatura sobre as cidades globais. Uma nova viso da cidade ps-industrial centrada no tercirio superior, voltado ao modo de produo informacional, foi
desenvolvida por autores como Castells (1985) e Sassen (1998), que analisaram
a relao entre a alta tecnologia, a reestruturao econmica e o processo urbano regional, que se encontra em curso em So Paulo, conforme anlises de Torres (1993) e Negri e Pacheco (1994).
A nfase nas alteraes da legislao dos mananciais para a implantao de
indstrias caminha em direo contrria ao percurso das principais cidades mundiais, que tm buscado alternativas para o novo papel conferido s cidades, criando possibilidades de gerar empregos e receitas para as municipalidades. Na cidade
de So Paulo, observa-se h duas dcadas uma profunda reestruturao na sua
base econmica, com a gradativa diminuio das indstrias inclusive em face
do papel exercido pela legislao ambiental promulgada na metrpole paulista na
dcada de 1970 , restringindo-se sobretudo as industrias intermedirias, considerado o setor industrial mais dinmico, embora tambm seja o mais poluente. A
implantao de indstrias no-poluentes possvel no mbito da legislao vigente, conforme analisamos, e o aumento da rea construda permitida atualmente incuo; os processos de produo tm se alterado com a terceirizao do segmento industrial, ocasionando uma tendncia diminuio das reas industriais.
Para as reas de baixa densidade de ocupao, inseridas nos vetores sul e
oeste da bacia, devero ser mantidas e estimuladas a baixa densidade de ocupao e a predominncia do setor primrio, ou seja, empreendimentos tursticos e
de lazer. De acordo com o Programa do Guarapiranga, novos assentamentos urbanos no so recomendveis, devendo ser controlado o vetor de expanso EmbuGuauCipParrelheiros.
A manuteno dos espacos agrcolas existentes na bacia transformou-se
numa diretriz para o futuro, denotando as limitaes para a implantao de usos
alternativos ao binmio urbano-industrial e das estratgias para um desenvolvimento sustentvel.
A implantao de chcaras de lazer absolutamente compatvel com o
modelo de uso e ocupao do solo da legislao ambiental. Nesse aspecto, o pla211
213
Notas
1. A preocupao com os remanescentes florestais em reas urbanas pode ser verificada nos
dispositivos no Cdigo Florestal e suas atualizaes (Leis 7.803 e 7.875 de 1989), na
Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Resoluo n 04/90), na legislao em
tramitao que regulamenta o uso de reas da Mata Atlntica (Decreto Federal 750/93 e suas
alteraes), na incluso do cinturo verde de So Paulo nos limites da reserva da biosfera e,
mais recentemente, em dispositivos do Cdigo Ambiental aprovado em 1998, numa viso
integrada dos ecossistemas naturais.
2. Ver a sistematizao dos dados da Sehab/Fipe referentes s favelas localizadas em reas
de mananciais in MARCONDES, Maria Jos Azevedo. Urbanizao e meio ambiente: os
mananciais da metrpole paulista. Tese de doutoramento apresentada a FAU-USP, So
Paulo, 1995.
3. Segundo os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, que apontam as
seguintes taxas de crescimento demogrfico entre os anos de 1980/1970 e 1991/1980:
Parelheiros, 8,23 e 5,69; Embu-Guau, 7,43 e 4,97; e Cip, 8,36 e 6,23; as taxas mdias do
municpio de So Paulo giram em torno de 3,67 e 1,15 e as da Regio Metropolitana, em torno
de 4,46 e 1,86.
4. Anlise realizada no mbito do Projeto de Controle de Fontes Poluidores do Programa de
Saneamento Ambiental da Bacia de Guarapiranga, do qual fui coordenadora entre os anos de
1991 e 1995.
5. O Programa de Saneamento Ambiental foi elaborado por um grupo de trabalho criado
atravs do Decreto 32.266, de 15 de maio de 1991, e composto por tcnicos da atual Secretaria
de Recursos Hdricos, Secretaria do Meio Ambiente, Secretaria da Fazenda, Secretaria do
Planejamento e Gesto, Prefeitura do Municpio de So Paulo, Companhia de Saneamento
Bsico, Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano, Eletropaulo, Emplasa e
Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental. Esse grupo de trabalho contou com a
participao da empresa Cobrape. Participei da elaborao desse programa e atuei como
coordenadora durante quatro anos, na implementao dos seguintes projetos de
responsabilidade da Secretaria de Estado do Meio Ambiente: Sistema de Parques (Parque
Ecolgico de Guarapiranga, do Embu-Guau, da ilha dos Eucaliptos); Sistema de
Repovoamento Vegetal (margens da represa, faixas de domnio de rodovias e ferrovias da
represa, matas ciliares e reas pblicas urbanas nos seis municpios da bacia de Guarapiranga);
recuperao de reas mineradas (Baronesa e Giosa-Embu), Plano Diretor de Minerao da
214
215
Captulo 5
Cidade e natureza no limiar do
sculo XXI
mos amplamente as possibilidades da interveno pblica nos processos de produo dos espaos e de gesto dos recursos ambientais.
Na atualidade, essas possibilidades de interveno adquiriram outros contornos com o vigoroso questionamento, nas ltimas dcadas, da racionalidade
presente nas polticas de controle do espao, emergindo, como conseqncia, um
conjunto de novas referncias para o tema da urbanizao e do controle ambiental. No contexto atual, marcado pela fragmentao dos discursos e prticas e pela
idia de pactos territoriais, em contraposio ao estabelecimento de modelos rgidos formulados pela tecnocracia do Estado, emergem novas questes, tanto no
discurso neoliberal como nos setores comprometidos com a questo socioambiental.
A proposio de estruturas de planejamento totalizantes foi amplamente
questionada nas ltimas dcadas, tendo como ponto de partida o questionamento
do prprio pensamento moderno, sobre o qual se estruturam as prticas por ns
estudadas e o contexto no qual este livro se insere.
A defesa da desregulamentao e a proposio de instrumentos de avaliao da capacidade de suporte das estruturas espaciais para a gesto urbana e ambiental e para a defesa de pactos territoriais: eis o caminho que tem sido defendido no projeto de cidades sustentveis ou de urbanismo ecolgico. Porm, o
cenrio que se apresenta est muito distante das evidncias da dinmica da produo do espao configurada na pesquisa que realizamos.
Habermas (1987), ao ver no emergente movimento ambientalista um papel
a desempenhar nas transformaes de formas de vida, com o fim das utopias
socialistas, anuncia uma possibilidade futura (vide pgina 50). Os mecanismos
institucionais de gesto dos recursos ambientais que esto sendo estabelecidos,
introduzindo as estratgias dos pactos territoriais para o equacionamento de conflitos em torno de projetos de impacto ambiental, de formas de produo e apropriao dos espaos e de gesto dos recursos ambientais, lanam possibilidades
de contratendncias do quadro de crise social e ambiental da rea de mananciais.
A esse respeito, acreditamos que o caminho a ser percorrido, no que se
refere questo da proteo dos mananciais e da urbanizao dos territrios, seja
o da ampliao da atuao de amplos setores comprometidos com a questo
socioambiental, incluindo os movimentos sociais urbanos e o movimento ambientalista. A atuao que objetivamos deve se fundamentar na avaliao crtica
da legislao editada na dcada de 1970 e em suas atualizaes. A discusso
sobre as possibilidades e os limites de um urbanismo ecolgico nos mananciais
funda-se nessa perspectiva.
220
ses limites. As regies sul e sudoeste da metrpole, entretanto, nas quais houve
um processo de apropriao do solo sob formas intensamente degradantes, passaram a traduzir o processo de dualizao social, configurando-se em ilhas de
excluso social.
Os efeitos da aplicao da legislao ambiental tambm foram diferenciados ao longo do tempo: na dcada de 1970 foi possvel viabilizar, na rea de
proteo dos mananciais, o parcelamento do solo em grandes lotes, como preconizado no modelo proposto, mesmo nos vetores sul, sudoeste e parcialmente no
sudeste. Tais processos de parcelamento internalizavam o excedente econmico
gerado na economia para a formao de rendas fundirias urbanas. Na dcada de
1980, todavia, esse processo foi interrompido.
Quanto ao impacto da legislao de mananciais no direcionamento da expanso urbana na metrpole, os levantamentos efetuados no confirmaram as
premissas esboadas, a saber o fomento da urbanizao para o vetor leste e da
restrio da expanso urbana nos vetores sul e sudeste, apontando inclusive uma
reverso das tendncias verificadas nos anos setenta. Para o vetor nordeste, as
premissas do Plano Metropolitano se confirmaram, embora as transformaes
ocorridas nos espaos do vetor nordeste evidenciem claramente as formas de
ocupao do espao, resultantes das intervenes do Estado. O crescimento urbano nesse vetor foi redirecionado, haja vista o volume de investimentos pblicos realizados sobretudo nas atividades do setor tercirio. Essa situao no se
repetiu no vetor leste, com a interrupo dos investimentos aps a construo da
linha do metr, nos anos oitenta.
A legislao de proteo dos mananciais, junto com outros instrumentos,
produziu impactos nos processos de estruturao fsico-territoriais, ao restringir
os usos industriais do denominado grupo intermedirio, considerado um dos
setores mais dinmicos da economia brasileira na dcada de 1980 e com alto potencial poluidor. Por outro lado, a implantao das indstrias compatveis com a
proteo ambiental no foi viabilizada nessas reas, denotando aqui os limites das
estratgias da sustentabilidade e a complexidade de outros aspectos da estrutura
socioeconmica que interferem na problemtica.
Quanto segunda vertente do trabalho a leitura dos chamados projetos
sustentveis os informes que possumos sobre a continuidade do Programa Guarapiranga indicam que houve um redirecionamento, com a concentrao macia
de recursos nas aes corretivas de recuperao urbana. Os indicadores ambientais
disponveis permitem constatar ainda que a urbanizao incidiu em reas longnquas e em compartimentos ambientais frgeis, com um padro de ocupao do
solo que seguiu nas mais variadas direes, tanto nos ncleos antes ocupados pela
222
atividade rural como nos ncleos urbanos isolados e em reas florestadas em direo ao sul da bacia.
Nos dias de hoje, a questo dos mananciais da metrpole paulista inscreve-se em outra viso do papel a ser desempenhado pelo poder pblico no controle e gesto do espao e dos recursos ambientais. De fato, as proposies atuais
contidas no Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental para as reas da
bacia do Guarapiranga, ainda em discusso no meio tcnico, constituem-se em
uma inflexo no modelo de gesto urbana e ambiental vigente fundamentada na
racionalidade dos processos de tomada de deciso, segundo um modelo preconcebido e ideal de cidade e de sua interface com o meio ambiente.
As mudanas propostas baseadas na idia da desregulamentao a flexibilizao das normas, a compensao ambiental e a urbanizao compartida
representam instrumentos de interveno mais dinmicos e mais adequados
realidade sobre a qual se aplicam. Contudo, a efetividade das medidas propostas
pode ter resultados distintos, a depender do grau de articulao e de organizao
dos diversos agentes com poder de interferncia. Esses novos instrumentos podem representar o desmantelamento dos sistemas de controle ambiental e a substituio destes pelos mecanismos do mercado imobilirio e sua expresso representados nos interesses localizados; por outro lado, podem gerar a emergncia de
prticas de gesto de contedo e alcance socioambiental, diante da descentralizao do poder que possibilitam essas novas formas de gesto, como a da Agncia de Bacias.
Nas reas de ocupao dirigida, introduziu-se o conceito de flexibilizao,
em contraposio ao estabelecimento de um zoneamento e adoo de um modelo de uso e ocupao do solo de acordo com a legislao em vigor. Tal conceito, que norteia e inova a maneira de encarar a gesto e o controle dos recursos ambientais, tem estado constantemente presente nos debates urbanos e ambientais.
A flexibilizao, por sua vez, corresponde chamada desregulamentao
para o caso urbano, em contraposio aos esquemas rgidos do zoneamento do
urbanismo moderno cuja aplicao permeou o sculo XX. Esse outro conceito,
junto com a idia da urbanizao compartida que vem a ser a implantao de
empreendimentos de porte pela iniciativa privada, sendo as normas vigentes flexibilizadas em troca da implantao, por parte dos empreendedores privados, de
atividades ou obras cuja atribuio recai normalmente sobre o poder pblico, ou
ainda de outras medidas de compensao ambiental , demanda a fixao de
parmetros e diretrizes ambientais e um reforo no papel regulador do Estado.
A propsito, julgamos que, para a utilizao dos mecanismos propostos,
seja necessrio definir critrios alm dos sanitrios, pois no h parmetros para
os elementos estruturadores do espao, tais como o sitema virio e o de transpor223
Notas
224
Referncias bibliogrficas
225
226
227
228
229
230
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235
236
Tabela I
Tabela II
Tabela III
Tabela IV
Tabela V
Tabela VI
Tabela VII
Tabela VIII
Tabela IX
Tabela X
Tabela XI
Tabela XII
Tabela XIII
Tabela XIV
Tabela XV
237
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
Figura 10
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