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Projeto Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos

Convnio:

IPPUR

Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional

Ministrio das Cidades

Secretaria Nacional de Programas Urbanos

Copyright Orlando Alves dos Santos Junior e Daniel Todtmann Montandon (Orgs.), 2011 editOr Capa prOJetO GrFiCO e editOraO revisO Joo Baptista Pinto Andreia Bessa Ilustrao: Andrs Sandoval Francisco Macedo Dos Autores

CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

P774 Os planos diretores municipais ps-estatudo da cidade: balano crtico e perspectivas / Orlando Alves dos Santos Junior, Daniel Todtmann Montandon (orgs.). Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatrio das Cidades: IPPUR/UFRJ, 2011. il. Apndice Inclui bibliografia ISBN 978-85-7785-089-1 1. Planejamento urbano. 2. Poltica urbana. 3. Planejamento regional. 4. Brasil. [Lei n.10.257, de 10 de julho de 2001]. 5. Direito urbano. I. Santos Junior, Orlando Alves dos, 1963-. II. Montandon, Daniel Todtmann. 1977-. III. Observatrio das Metrpoles. IV. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. 11-0665. 03.02.11 07.02.11 CDD: 711.40981 CDU: 711.4(81) 024355

ObservatriO das MetrpOles - ippUr/UFrJ Av. Pedro Calmon, 550, sala 537, 5 andar Ilha do Fundo Cep 21.941.901 Rio de Janeiro, RJ Tel/Fax 55-21-2598.1950 www.observatoriodasmetropoles.net

Telefax: (21) 3553-2236 / 2215-3781 www.letracapital.com.br

letra Capital editOra

Orlando Alves dos Santos Junior Daniel Todtmann Montandon


Organizadores

Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas

Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos


Ficha Tcnica da Pesquisa Presidenta da Repblica Dilma Rousseff Ministrio das Cidades Ministro das Cidades Mrio Negromonte Secretrio Nacional de Programas Urbanos (Substituto) Celso Santos Carvalho Departamento de Planejamento Urbano Daniel Todtmann Montandon Departamento de Assuntos Fundirios Urbanos e Preveno de Riscos Sandra Bernardes Ribeiro Departamento de Apoio Gesto Municipal e Territorial Pedro Henrique Dcker Bastos Equipe Ministrio das Cidades Ana Margarida Botafogo Koatz Arquimedes Belo Paiva Bruna Martins de Melo Daniel Todtmann Montandon Fabiana Borges da Silva Moreira Luciana Gill Barbosa Marcel Cludio SantAna Nathan Belcavello de Oliveira Patrcia Roberta Pezzolo Paula Regina Comin Cabral Renata Helena da Silva Roberto Luis Torres Aquino Rodrigo de Almeida Santos IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional Prof. Jorge Natal Diretor Prof. Orlando Alves dos Santos Junior Vice-Diretor e Coordenador do Programa de Ps-Graduao Prof. Cludia Pfeiffer Coordenadora de Pesquisa, Documentao, Divulgao e Extenso Observatrio das Metrpoles Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro Coordenador Geral Coordenao Executiva Orlando Alves dos Santos Junior Coordenador Geral (IPPUR/UFRJ Observatrio das Metrpoles) Daniel Montandon Ministrio das Cidades Grazia de Grazia Ministrio das Cidades 2007-2008 Nelson Saule Polis Regina Ferreira FASE Raquel Rolnik FAU/USP Benny Schvasberg UnB

Coordenadores Regionais AL Regina Dulce Barbosa Lins UFAL AM Jussara Maria Pordeus e Silva UEA AP Gerson Gonzlez Instituto EcoVida BA Ana Fernandes Arquitetura-UFBa CE Valria Pinheiro Cearah Periferia - Observ. das Metrpoles DF Neio Campos UnB/NEUR ES Andr Tomoyuki Abe UFES GO Aristides Moyss PUC Gois Observ. das Metrpoles MA Frederico Lago Burnett UEMA MG Renato Barbosa Fontes Ao Urbana Observ. das Metrpoles MT Eduardo Cairo Chiletto UNIC MS ngelo Marcos Vieira de Arruda UFMS PA Simaia Mercs UFPA Observatrio das Metrpoles) PB Fernanda Costa Cooperativa Genesis PE Lvia Miranda FASE Observatrio das Metrpoles PI Luiz Eugnio Carvalho UFPI PR Gislene Pereira UFPR Observatrio das Metrpoles RJ Mauro Santos FASE Observatrio das Metroples RN Dulce Bentes UFRN Observatrio das Metrpoles RO Emanuel Pontes Meirelles CEAP RS Regina Maria Pozzobon CIDADE SC Luiz Alberto Souza FURB/NEUR SE Lvia Miranda FASE Observatrio das Metrpoles SP Kazuo Nakano Polis TO Germana Pires Coriolano Observatrio das Metrpoles

Assistentes de Pesquisa Mariana Alves Observatrio das Metrpoles Mariana Milo Observatrio das Metrpoles Patrcia Novaes Observatrio das Metrpoles Carolina Santos Observatrio das Metrpoles

Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano Achilles Leal Filho Governo do Estado da Paraba Alexandra Reschke Ministrio do Planjamento, Or. e Gesto Andr Queirz Guimares Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana Antnio Jos de Arajo Movimento Nac. de Luta pela Moradia Antnio Srgio Porto Sampaio Fed. Nac. Emp. Compra e Venda, Locao e Administrao de Imveis Arlete Moyss Rodrigues Associao dos Gegrafos Brasileiros

Carlos Henrique de Oliveira Central nica dos Trabalhadores Celso Santos Carvalho Ministrio das Cidades Csar Augusto Batista dos Santos Santos Confederao Nac. de Ass. de Moradores Edilza Maria da Silva Felipini Unio Nacional por Moradia Popular Edina Martins de Oliveira Central nica dos Trabalhadores Eduardo Lrio Guterra Confederao Nac. dos Trab. em Transporte rica Cristina Castilho Diogo Ministrio da Cultura Eugnia Glaucy Moura Ferreira Governo do Estado de Roraima Filadelfo Mendes Neto Governo do Estado do Maranho Germana Pires Coriolano Federao Nac. dos Arquitetos e Urbanistas Hlio Hamilton Vieira Jnior Associao Brasileira de COHABs Iramar Cardoso da Silva Movimento Nacional de Luta pela Moradia Joo Deon da Silva Unio Nacional por Moradia Popular Joo Mendes da Rocha Neto Ministrio da Integrao Nacional Jos Roberto Geraldine Jnior Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura e Agronomia Julieta Aparecida Tolentino de Abrao Central de Movimentos Populares Jurandir Guatassara Boeira Frente Nacional de Prefeitos Karla Fabrcia M. dos Santos de Azevedo Centro pelo Direito Moradia contra Despejos Larissa Garcia Campagner Conf. das Ass. Comerciais e Emp. do Brasil Manoel Wanderley de Oliveira Movimento Nac. da Micro e Peq. Empresa

Mrcia Regina Sartori Damo Ministrio da Integrao Nacional Maria Clara da Silva Pereira Movimento Nacional de Luta pela Moradia Maria da Glria Rincon Ferreira Governo do Distrito Federal Maria Gorete Fernandes Nogueira Conferncia Nacional de Ass. de Moradores Maria Teresa Peres de Souza Caixa Econmica Federal Mrcia Maria Alves da Silva Centro Dom Helder Cmara de Estudos e Ao Social Miguel Reis Afonso Frente Nacional de Prefeitos Nelma Maria Oliveira Lisboa Governo do Estado de Sergipe Nelson Saule Jnior Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais Orlando Santos Junior Assoc. Nac. de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Paula Ravanelli Losada Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica Sandro Verssimo Oliveira de Miranda Governo do Estado de Minas Gerais Sergio Antonio Gonalves Ministrio do Meio Ambiente Usnia Aparecida Gomes Central de Movimentos Populares Valtudes Mendes da Silva Confederao Nac. de Ass. de Moradores Vanessa Alexandra Santos Rezende Confederao Nacional de Municpios Veruska Ticiana Franklin de Carvalho Confederao Nac. de Ass. de Moradores Vitria Clia Buarque Unio Nacional por Moradia Popular Wilson Bley Lipski Governo do Estado do Paran

sumrio

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ApresentAo Mrio Negromonte introduo Orlando Alves dos Santos Junior Renata Helena da Silva Marcel Claudio SantAna

27 Captulo I

sntese, desAfios e recomendAes Orlando Alves dos Santos Junior Daniel Todtmann Montandon

57 Captulo II

o Acesso terrA urbAnizAdA nos plAnos diretores brAsileiros Fabricio Leal de Oliveira Rosane Biasotto

99 Captulo III

o plAno diretor e A polticA de HAbitAo Adauto Lucio Cardoso Maria Cristina Bley da Silveira

127 Captulo IV

sAneAmento AmbientAl nos plAnos diretores municipAis Ana Lucia Britto

155 Captulo V

A polticA de mobilidAde urbAnA e os plAnos diretores Liane Nunes Born

173 Captulo VI

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros: um olHAr pAnormico sobre A experinciA recente Heloisa Soares de Moura Costa Ana Lcia Goyat Campante Rogrio Palhares Zschaber de Arajo

219 Captulo VII

o temA metropolitAno nos plAnos diretores Benny Schasberg Alberto Lopes

255 Captulo VIII

o sistemA de gesto e pArticipAo democrticA nos plAnos diretores brAsileiros Mauro Rego Monteiro dos Santos

281 Captulo IX

educAo crticA e gesto democrticA dAs cidAdes: A experinciA de cApAcitAo no mbito do projeto de AvAliAo e cApAcitAo pArA A implementAo dos plAnos diretores pArticipAtivos Patrcia Ramos Novaes

Anexo DVD

rede de AvAliAo e cApAcitAo pArA A implementAo dos plAnos diretores pArticipAtivos: 1 cadernos tcnicos 2 estudos de casos 3 relatrios estaduais

ApresentAo

Mrio Negromonte Ministro das Cidades

DesDe sua criao, o Ministrio das Cidades estruturou polticas e programas voltados habitao, ao saneamento bsico, ao transporte pblico coletivo e mobilidade urbana, regularizao fundiria, ao planejamento urbano, dentre outros temas, de modo a reverter o passivo de desigualdade social das cidades brasileiras. So programas que operam com a lgica de enfrentamento das carncias urbanas, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), alm de programas que visam a melhoria da gesto urbana, como o Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana. De modo transversal a esses programas, a gesto democrtica est presente em todas as aes promovidas pelo Ministrio das Cidades, tendo sua maior expresso no Conselho das Cidades, que tem participado ativamente dos avanos e debates sobre a poltica urbana, contribuindo sobremaneira para o fortalecimento da gesto democrtica nos estados e municpios. O planejamento urbano tambm um tema transversal a todas as polticas do Ministrio, tendo o Plano Diretor como o principal instrumento integrador e articulador das demais polticas setoriais. Depois de aprovado o Estatuto da Cidade em 2001, os municpios avanaram na elaborao dos Planos Diretores, num momento em que os principais programas nacionais de investimento em infraestrutura urbana ainda no estavam institudos, como o PAC e o Minha Casa Minha Vida. Considerando que em 2011 o Estatuto completar dez anos, oportuna sua avaliao e a retomada do planejamento
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urbano, agora de forma articulada aos investimentos do PAC e do Programa Minha Casa Minha Vida. A Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos um projeto que realizou a avaliao qualitativa de Planos Diretores em todo o Brasil, em parceria com a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), atravs do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR), mobilizando a sociedade e os pesquisadores de todo o pas, o que possibilitou a construo de um quadro do planejamento urbano no Brasil. Esperamos que a presente publicao, que rene os resultados dessa pesquisa, contribua para o debate sobre a implementao do Estatuto da Cidade nos municpios e para a retomada do planejamento urbano no prximo ciclo decenal de Planos Diretores.

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ApresentAo

introduo
Orlando Alves dos Santos Junior1 Renata Helena da Silva2 Marcel Claudio SantAna3

A Constituio Federal de 1988 trouxe para o seio da sociedade brasileira, recm empossada de seus direitos democrticos, um princpio bsico para a equidade urbana e a justa distribuio dos nus e benefcios do processo de urbanizao: o princpio da funo social da cidade e da propriedade. Este princpio, afirmado em nossa carta magna, fruto da mobilizao da sociedade e de um processo de luta dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana, passou a compor um capitulo especfico da nossa Constituio Federal: o da Poltica Urbana. Alm desse princpio, o texto constitucional afirmou o papel protagonista dos municpios enquanto principais atores da poltica de desenvolvimento e gesto urbanos e elegeu o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, com elaborao compulsria para os municpios com mais de vinte mil habitantes.1 2 3 Passada a criao desse marco jurdico para a poltica de desenvolvimento urbano, tivemos que aguardar mais treze anos para que finalmente fosse criada uma lei federal que regulamentasse os artigos constitucionais que tratam da poltica urbana. A Lei n 10.257 de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto
1 2 3 Socilogo, doutor em planejamento urbano e regional, professor do IPPUR/UFRJ e coordenador geral da pesquisa. Arquiteta e Urbanista, Especialista em Gesto Ambiental. Analista do Departamento de Planejamento Urbano, SNPU/MCidades. Arquiteto e Urbanista, Mestre em Planejamento Urbano. Assessor Tcnico do Departamento de Planejamento Urbano, SNPU/MCidades.

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da Cidade, alm de reforar o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, estende sua obrigatoriedade, antes definida apenas quanto ao porte populacional, para as cidades integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, as integrantes de reas de especial interesse turstico, as inseridas em reas de influncia de significativo impacto ambiental ou ainda aquelas nas quais o poder pblico pretenda utilizar os instrumentos definidos no 4 do Art. 182 da Constituio Federal, que trata do devido aproveitamento do solo urbano. O Estatuto da Cidade trouxe, tambm, novos rumos para o desenvolvimento urbano a partir da afirmao de diretrizes, princpios e instrumentos voltados para a promoo do direito cidade e para a gesto democrtica. Desta forma, alm da promoo do Plano Diretor, a Constituio Federal e o Estatuto da Cidade fortaleceram a gesto democrtica e a funo social da cidade e da propriedade, objetivando a incluso territorial e a diminuio das desigualdades, expressas na maioria das cidades brasileiras por meio das irregularidades fundirias, da segregao scio-espacial e da degradao ambiental. Buscou-se, tambm, oposio lgica assimtrica entre centro e periferia, pois enquanto nas reas centrais verificam-se os constantes investimentos pblicos e uma urbanizao consolidada e legalizada, nas reas perifricas, sem contar os inmeros conflitos scio-espaciais, nota-se carncia de investimentos pblicos e urbanizao precria. O Plano Diretor, nos termos dados pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade, pea chave para o enfrentamento desses problemas, contribuindo para a minimizao do quadro de desigualdade urbana instalado, quando elaborado e implementado de forma eficaz. Essa eficcia diz respeito a uma nova concepo de Plano Diretor ps-Estatuto, pois, embora o instrumento plano diretor seja anterior ao Estatuto da Cidade, o conceito de Plano Diretor e, principalmente, suas formas de elaborao foram adaptadas de um formato anterior, mais burocrtico e tecnocrtico, para uma prtica com ampla participao da populao. Neste contexto, ganhou destaque tambm a atuao da sociedade civil organizada, especialmente dos movimentos sociais envolvidos com a Reforma Urbana. O objetivo principal do Plano Diretor, de definir a funo social da cidade e da propriedade urbana, de forma a garantir o acesso a terra urbanizada e regularizada a todos os segmentos sociais, de garantir o direito moradia e aos servios urbanos a todos os cidados, bem como de implementar uma gesto democrtica e participativa, pode ser atingido a partir da utilizao dos
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introduo

instrumentos definidos no Estatuto da Cidade, que dependem, por sua vez, de processos inovadores de gesto nos municpios. sabido, no entanto, que os municpios apresentam muitas dificuldades para implementar seus Planos Diretores. A maioria no apresenta uma estrutura administrativa adequada para o exerccio do planejamento urbano, no que se refere aos recursos tcnicos, humanos, tecnolgicos e materiais, sem contar ainda a baixa difuso dos conselhos de participao e controle social voltados para uma cultura participativa de construo e implantao da poltica de desenvolvimento urbano.

A atuao do Ministrio das Cidades para apoiar o planejamento urbano nos municpios brasileiros
Tendo em vista as dificuldades enfrentadas pelos municpios brasileiros, o Ministrio das Cidades, criado em 2003, passou a incentivar a construo de uma nova cultura de planejamento urbano no pas e a fortalecer o apoio ao planejamento urbano dos municpios. Tal apoio oportuno e necessrio, pois embora o planejamento e a gesto territorial sejam de competncia local, os municpios no esto plenamente preparados para exercer essa tarefa, visto que os problemas urbanos so de difcil soluo, requerendo o apoio do Governo Federal e tambm dos Estados. No mbito do Ministrio das Cidades, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) a responsvel pela coordenao das aes relacionadas ao planejamento urbano e tem buscado, desde sua criao, mobilizar, sensibilizar e capacitar os municpios, bem como disponibilizar meios e recursos para que estes consigam efetivar uma poltica urbana em consonncia com o Estatuto da Cidade. A poltica de apoio elaborao e reviso de Planos Diretores coordenada e executada pela SNPU visa: estimular os municpios a executarem prticas participativas de gesto e planejamento territorial; proporcionar condies para a formulao e articulao das polticas urbanas que garantam melhores condies de vida da populao; e promover o desenvolvimento urbano sustentvel, inclusivo e voltado para a reduo das desigualdades sociais. Com esses objetivos, a SNPU instituiu um programa de apoio aos municpios para a implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade e elaborao e reviso dos Planos Diretores. Trata-se do Programa de Fortalecimento
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da Gesto Urbana, criado para fortalecer a capacidade tcnica e institucional dos municpios nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e poltica habitacional. Est subdividido em sete aes, que se efetivam por meio de apoio capacitao e assistncia tcnica aos municpios. Ao longo do processo de execuo da ao de Assistncia Tcnica para o Planejamento Territorial e a Gesto Urbana Participativa, pode-se identificar dois momentos: o primeiro, marcado pela necessidade de apoio elaborao de Planos Diretores, sendo considervel a motivao dada pelo prazo estipulado no Estatuto da Cidade para que os municpios elaborassem e revisassem seus planos (at 2006); e o segundo perodo, de 2007 at hoje, marcado pela necessidade de implementao dos Planos Diretores e seus instrumentos. A seleo dos municpios beneficiados por essa ao obedece a determinados critrios, definidos em Manual de Apresentao das Propostas, publicado anualmente4. Alm da ao supracitada, cabe dar destaque Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos, idealizada e realizada pelo Ministrio das Cidades em conjunto com o Conselho das Cidades. Iniciada em maio de 2005, a Campanha foi executada por meio de atividades descentralizadas de sensibilizao e capacitao, com o objetivo de alavancar a elaborao dos Planos Diretores pelos municpios, atingindo grande alcance no pas. Foram mobilizados governos e sociedade, por meio de uma coordenao nacional que articulou e envolveu vinte e cinco ncleos estaduais, compostos por representantes dos governos estaduais e municipais, entidades tcnicas e profissionais, Ministrio Pblico, Caixa Econmica Federal, movimentos sociais e populares e ONGs. Na tentativa de realizar um levantamento dos municpios que elaboraram e revisaram seus Planos Diretores com base na obrigatoriedade estabelecida pelo Estatuto da Cidade, foram executadas pesquisas sob a coordenao do Ministrio das Cidades. Uma em 2005, com a empresa INFORME; outra em 2006, com apoio do sistema CONFEA-CREA. Esta ltima tambm
4 Por exemplo, no ano de 2009, foram priorizados os seguintes tipos de municpios: que dispem de instrumentos de gesto democrtica e participativa, demonstrada pela existncia e funcionamento regular de Conselhos das Cidades, oramento participativo ou similar; que expressam interesse na elaborao de Planos Diretores Participativos e instrumentos do Estatuto da Cidade de forma associada ou integrada a outros municpios ou a Governos estaduais; com investimentos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC; localizados em reas de influncia de empreendimentos tursticos; com populao de at vinte mil habitantes, segundo Censo IBGE 2000; inseridos na rea da Amaznia Legal, segundo definido por lei federal e; com capacidade de gesto dos contratos de repasse e execuo dos projetos contratados.

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introduo

tratou de aferir quantitativamente a utilizao de instrumentos do Estatuto da Cidade nos Planos Diretores, o que revelou a necessidade de se avanar no apoio implementao dos demais instrumentos do Estatuto e no somente do Plano Diretor.

O papel do Conselho das Cidades no apoio ao planejamento participativo


No mbito do Ministrio das Cidades, a instncia de gesto democrtica o Conselho das Cidades ConCidades, rgo de natureza deliberativa e consultiva, integrante da estrutura do Ministrio. Dentre suas atribuies, estabelecidas pelo Decreto n 5.790, de 25 de maio de 2006, cabe ao ConCidades emitir orientaes e recomendaes sobre a aplicao do Estatuto da Cidade e propor diretrizes para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano PNDU, em consonncia com o disposto no Estatuto e nas resolues aprovadas pelas Conferncias Nacionais das Cidades. Tambm atribuio do ConCidades, promover a cooperao entre os governos e incentivar e fortalecer os conselhos afetos poltica de desenvolvimento urbano nos trs nveis de governo. Atualmente, o ConCidades constitudo por 86 titulares, sendo 49 representantes de segmentos da sociedade civil e 37 dos poderes pblicos federal, estadual e municipal. Alm dos titulares, h a mesma quantidade de suplentes. A representao da sociedade civil abrange representantes do poder pblico, movimentos populares, entidades empresariais, trabalhadores, entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa e organizaes no-governamentais. As resolues aprovadas pelo ConCidades, em reunies ordinrias ocorridas ao longo do ano, traam recomendaes ao Ministrio das Cidades no que diz respeito poltica de desenvolvimento urbano. Dentre elas, cabe destacar algumas que tratam especificamente do Plano Diretor: Resoluo n 25 de 18 de maro de 2005: dispe sobre o processo participativo na elaborao do Plano Diretor, o envolvimento do Conselho da Cidade ou similar nesse processo, a devida publicidade e a realizao das audincias pblicas; Resoluo n 34 de 1 de julho de 2005: emite recomendaes quanto ao contedo mnimo dos planos diretores;
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Resoluo Recomendada n 22 de 6 de dezembro de 2006: emite recomendaes quanto regulamentao dos procedimentos para aplicao dos recursos tcnicos e financeiros na elaborao do Plano Diretor em municpios inseridos em rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental; Resoluo Recomendada n 83 de 8 de dezembro de 2009: dispe sobre orientaes com relao reviso ou alterao de Planos Diretores. Uma ateno especial deve ser dada s resolues n 25 e n 34, frente aos princpios do Estatuto da Cidade: a primeira, dentre outros pontos de seu contedo, ao abordar a questo do processo participativo, estabelece uma srie de diretrizes que visam qualificar a participao social nos processos de elaborao e implementao dos Planos Diretores participativos. J a segunda, ao tratar do contedo mnimo dos Planos Diretores, acaba por fortalecer aspectos qualitativos, como a necessidade de se estabelecer como cada poro do territrio cumpre a funo social e a demarcao de instrumentos no territrio para garantir seu cumprimento. Na estrutura do Conselho das Cidades existem quatro Comits Tcnicos, que reproduzem as funes das Secretarias Nacionais do Ministrio das Cidades. O Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano acompanha as aes da Secretaria Nacional de Programas Urbanos. Tanto o Conselho quanto os Comits podem instituir grupos de trabalho para realizao de atividades especficas, conforme suas atribuies. Por exemplo, o Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano criou um grupo de acompanhamento da Pesquisa Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos, para monitorar sua execuo. A Conferncia das Cidades, prevista no artigo 43 do Estatuto da Cidade, o principal instrumento para garantia da gesto democrtica na promoo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano. Trata-se do evento de maior abrangncia nacional no que diz respeito discusso da poltica urbana e deliberao de resolues que traam as principais diretrizes sobre o tema. Tambm promove a sensibilizao e a mobilizao da sociedade para o enfrentamento dos problemas urbanos, com a participao dos diversos segmentos sociais. At o momento, j foram realizadas quatro conferncias nacionais, sendo que a ltima ocorreu em junho de 2010. Cabe destacar que um dos eixos de discusso foi justamente a implementao do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores.

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introduo

Motivao da pesquisa
O avano de qualquer poltica publica parte de uma concepo bsica de que todo processo, ao ou programa implementado pelo Governo deve passar por um instrumento de avaliao, de modo a construir subsdios que possibilitem dimensionar os erros, os acertos e os desafios para a melhoria de tal poltica. O Ministrio das Cidades vem apoiando os municpios, desde 2003, no desafio que a elaborao e implementao dos Planos Diretores, tanto por meio de recursos prprios, quanto por meio de parcerias institucionais, via apoio financeiro direcionado assistncia tcnica e por meio de processos de capacitao. Tratava-se de um primeiro ciclo do programa que tinha por objetivo apoiar o maior nmero possvel de municpios com obrigatoriedade de elaborao de Planos Diretores conforme estabelecido pelo Estatuto, e que tinham cinco anos para cumprimento dessa obrigatoriedade, a partir de 2001. Nesta busca por promover apoio em ampla escala aos municpios, muitos desafios e dvidas se impuseram equipe ministerial: era premente a necessidade de se conhecer qualitativamente o que vinha sendo produzindo nos municpios brasileiros, tanto para gerar subsdios para reformulao do programa de apoio elaborao de Planos Diretores quanto para gerar subsdios para a implementao dos planos. A primeira pesquisa, realizada em parceria com o sistema CONFEA/ CREA, garantiu a aferio quantitativa do alcance da poltica de apoio elaborao dos Planos Diretores. Trouxe dados quantitativos sobre o universo de elaborao de Planos Diretores, bem como dados sobre a utilizao dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Mas essa pesquisa no possua em seu desenho uma metodologia que permitisse uma avaliao qualitativa dos Planos Diretores desenvolvidos pelos municpios brasileiros. Tornava-se premente a construo de uma nova pesquisa que possibilitasse a aferio qualitativa dos Planos Diretores no que se refere a sua correspondncia com os preceitos do Estatuto da Cidade. Nesse esprito, foi iniciada a concepo do projeto da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos, a partir de uma reunio do Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano do ConCidades, realizada em setembro de 2007, em que se apontou a necessidade de se conhecer o contedo dos planos j aprovados, de aferir se estes incorporaram de fato as diretrizes do Estatuto da Cidade, alm de reavaliar a forma de apoio implementao dos mesmos. Assim, o projeto Rede de Avaorlando Alves dos santos junior, renata Helena da silva, marcel claudio santAna

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liao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos foi iniciado, em dezembro de 2007, com o objetivo central de constituir uma rede nacional de avaliao e monitoramento de Planos Diretores com foco no acesso terra urbanizada e bem localizada para todos. A rede foi criada visando, ainda, a capacitao de agentes do poder pblico e atores da sociedade civil para a implementao de Planos Diretores e fortalecimento da gesto municipal e das formas de participao social. Desse modo, so objetivos especficos do projeto: (i) mobilizar atores sociais e pesquisadores para a avaliao do contedo dos Planos Diretores Participativos, com vistas a subsidiar estratgias locais de capacitao para a implementao dos PDPs; (ii) trazer o conhecimento tcnico especializado dos pesquisadores para um esforo unificado de avaliao, em conjunto com os atores sociais, do estado da arte do planejamento urbano local, no Brasil, atravs dos planos diretores aprovados nos municpios brasileiros. Tendo em vista a complexidade do trabalho, o considervel universo de municpios com obrigatoriedade de elaborao de Planos Diretores e a necessidade de ser conferir amplo alcance territorial s atividades, adotou-se uma estratgia de trabalho descentralizada, por meio de parcerias com universidades, governos estaduais, movimentos sociais e entidades de classe, nos moldes do que j havia sido desenvolvido pelo Ministrio das Cidades na campanha Plano Diretor Participativo: cidade de todos, quando foram estruturados ncleos em todos os Estados. As diretrizes gerais do projeto foram definidas pelo Ministrio das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de Programas Urbanos. A instituio responsvel pela execuo e coordenao executiva dos trabalhos foi a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), por meio do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR). O Conselho das Cidades teve papel importante, tanto na concepo do projeto como tambm no acompanhamento das atividades, tendo ocorrido a indicao de conselheiros, por segmento, para acompanhar o desenvolvimento dos trabalhos da Rede, na forma de um grupo de trabalho constitudo especialmente para isso.

Concepo do projeto e metodologia da pesquisa


A pesquisa foi executada de forma descentralizada, sob trs instncias de coordenao: uma coordenao executiva, uma coordenao ampliada e
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introduo

coordenaes estaduais. A Coordenao Executiva foi composta pela SNPU, pelo IPPUR/UFRJ, pelo Instituto Polis e pela FASE. Entre as suas atribuies, destacam-se: operacionalizao da Rede; mobilizao das coordenaes estaduais; formatao do projeto; proposta de metodologia da pesquisa; contato com os pesquisadores; e aprovao da programao da pesquisa nos estados. A Coordenao Estadual (uma em cada Unidade da Federao) foi constituda por conselheiros do Conselho das Cidades, outros conselhos estaduais ou organizaes sociais atuantes e um pesquisador responsvel, com as atribuies de articular e mobilizar as organizaes sociais e os pesquisadores, encaminhar o processo de capacitao, discutir no estado a aplicao da pesquisa e realizar as oficinas de avaliao e capacitao. A Coordenao Ampliada foi composta pelos pesquisadores responsveis em cada estado, pelo grupo de trabalho de acompanhamento do Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano do ConCidades e por representantes da Coordenao Executiva. A atribuio da Coordenao Ampliada foi a de definir as diretrizes gerais da pesquisa, das avaliaes e da etapa de capacitao. A pesquisa foi estruturada em quatro etapas. A primeira contemplou a constituio da Rede e o planejamento das atividades; as articulaes do IPPUR com o Ministrio das Cidades, com o ConCidades e com as coordenaes estaduais; e o detalhamento da avaliao em cada Estado, alm da construo do roteiro metodolgico para avaliao dos planos. A segunda etapa consistiu na avaliao dos Planos Diretores com base em um roteiro determinado na etapa anterior, com informaes sobre o municpio e outros temas especficos. Nessa fase, as coordenaes estaduais realizaram, no mnimo, duas oficinas: uma para seleo dos municpios a serem pesquisados e outra para consolidao dos relatrios estaduais. Os resultados dessa etapa compreenderam: 526 relatrios municipais dos Planos Diretores pesquisados, o que corresponde a aproximadamente um tero dos municpios com obrigatoriedade de elaborao de Planos Diretores determinada pelo Estatuto da Cidade; 26 relatrios dos estudos de caso; 27 relatrios estaduais; um relatrio nacional; e a realizao de oficinas regionais para validao da metodologia e para definio das estratgias de capacitao em cada Estado. Os municpios que tiveram seus planos analisados foram selecionados pelas coordenaes estaduais, obedecendo-se a trs critrios. Em primeiro lugar, o plano diretor deveria ter sido aprovado ps Estatuto da Cidade. O segundo critrio vinculava-se distribuio populacional dos municpios, de forma
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a preservar a diversidade dos municpios em relao ao porte e tipologia de municpios estabelecida no Plano Nacional de Habitao (PlanHab), que classifica os municpios conforme indicadores intra-municipais e caractersticas microrregionais. Nesse caso, a diviso obedeceu a diviso apresentada no quadro abaixo:
Municpios por populao At 20.000 De 20.000 a 50.000 De 50.000 a 100.000 De 100.000 a 500.000 Acima de Rio de Janeiro 500.000 e So Paulo Total

Quantidade 23 4% e percentual

226

43%

120

23%

130

25%

25

5%

<1%

526 100%

Por fim, como ltimo critrio, os municpios deveriam ser escolhidos em oficinas realizadas nos estados, com a participao de pesquisadores e representantes das organizaes sociais e das prefeituras municipais. Os estudos de caso, tambm definidos pelas coordenaes estaduais, foram escolhidos a partir de critrios sociopolticos vinculados a importncia do municpio, do cruzamento entre dados de recursos do PAC e dados da pesquisa CONFEA, alm da condio de os municpios estudados terem suas leis de Planos Diretores aprovadas h pelo menos mais de um ano. Nesses estudos, objetivava-se verificar se os planos diretores estavam efetivamente orientando as intervenes no campo da poltica urbana, o que foi feito a partir de trs eixos de anlise: (i) a relao entre o que foi planejado e o que foi, estava sendo, ou est previsto para ser investido na rea de habitao. Para esse tpico especfico, buscou-se utilizar como referncia os dados do PAC, do FNHIS e dos demais programas da Secretaria Nacional de Habitao do Mcidades; (ii) a relao entre o que foi planejado e o que foi, est sendo, ou est previsto para ser investido na rea de saneamento ambiental e mobilidade, caso em que tambm foram utilizados os dados do PAC como referncia; e (iii) as definies relacionadas ao sistema de planejamento e gesto, bem como a implementao desse sistema em termos de participao social efetiva na gesto democrtica das cidades. Ao fim, a escolha dos municpios pesquisados pelos diversos estados obedeceu a seguinte seguiu distribuio:

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introduo

Tabela 1 Distribuio de Municpios Pesquisados por Unidades da Federao Brasil, 2008


Unidades da Federao Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal (Ride) Esprito Santo Goias Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Relatrios Municipais 1 11 1 8 47 25 5 14 14 24 8 5 54 23 7 33 36 4 28 6 42 4 1 24 92 5 4 Estudo de Caso 1 2 3 1 1 1 3 1 2 2 2 1 2 1 3 -

Total 526 26 Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos, 2010.

Para a avaliao dos planos diretores municipais selecionados e para os estudos de caso, a coordenao da pesquisa definiu um roteiro nacional unificado, que foi utilizado por todos os pesquisadores. O roteiro de avaliao buscou verificar se estavam explcitas as principais estratgias para o desenvolvimento do

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municpio, se a linguagem era acessvel e qual a relao do Plano Diretor com o oramento municipal e com investimentos em infraestrutura. Alm dessa avaliao geral, cada pesquisador deveria examinar como o plano tratou o acesso terra urbanizada e o acesso aos servios e equipamentos urbanos. Na avaliao do acesso terra urbanizada, o roteiro previu os seguintes temas: diretrizes para cumprimento da funo social da propriedade; controle do uso e ocupao do solo (macrozoneamento ou outra forma de regulao); permetro urbano e parcelamento do solo; coeficientes e macrozonas; zonas especiais de interesse social (tipos, localizao, acesso, regulamentao); e instrumentos de poltica fundiria (forma de aplicao, remisso a lei especfica, auto-aplicabilidade, utilizao, prazos, aprovao, recursos, finalidades e outras informaes especficas para cada instrumento). Na avaliao de como o plano dialoga com os servios e equipamentos urbanos, buscou-se avaliar a integrao das polticas urbanas, a interface do plano com as polticas de habitao, saneamento, mobilidade e transporte e meio ambiente, especialmente com relao poltica habitacional, pois esta tem grande interface com os princpios do Estatuto da Cidade, na medida em que busca a reduo das desigualdades sociais e utiliza instrumentos como as ZEIS, os instrumentos de promoo da funo social da propriedade e os instrumentos de regularizao fundiria, entre outros. O roteiro tambm previu a avaliao da articulao do Plano Diretor com a poltica metropolitana, para municpios inseridos em reas dessa natureza. E, por fim, cabe destacar o item do Sistema de Gesto e Participao Democrtica, onde se avaliou como o plano tratou as audincias pblicas, as consultas pblicas, as conferncias, a instituio dos conselhos, fruns e outras instncias de participao social. Os relatrios dos estudos de caso, para uma amostra de 26 Planos Diretores, contemplaram anlises mais detalhadas, centradas na investigao do processo de implementao, relacionando os planos aprovados com os investimentos e aes realizadas nos municpios e com a estrutura de gesto da prefeitura, especialmente o sistema de planejamento e de gesto democrtica. Os relatrios estaduais seguiram roteiro similar aos municipais, buscando a leitura sistematizada dos planos avaliados em cada estado. Um grupo de pesquisadores foi designado para consolidar as avaliaes temticas a partir de seis eixos, com base nos relatrios estaduais: acesso a terra urbanizada, habitao, saneamento ambiental, mobilidade e transportes, meio ambiente, e questo metropolitana.
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introduo

A terceira etapa do projeto contemplou atividades regionais de capacitao, objetivando alavancar o processo de implementao dos Planos Diretores e dos instrumentos do Estatuto da Cidade, com participao dos movimentos sociais. A quarta etapa consiste na presente publicao, que contm a sntese dos resultados da pesquisa, bem como as perspectivas e desafios para o fortalecimento do planejamento urbano nos municpios brasileiros. Por fim, cabe destacar um aspecto metodolgico fundamental. Esta pesquisa foi desenvolvida, em todas as suas fases, com o acompanhamento do Grupo de Trabalho do Comit Tcnico de Planejamento e Gesto do Solo Urbano, vinculado ao Conselho das Cidades, composto por representantes de todos os segmentos que compem este conselho. Isso permitiu uma experincia inovadora, em termos dos paradigmas hegemnicos no campo das pesquisas cientficas, ao serem incorporados representantes de segmentos sociais heterogneos associaes profissionais, organizaes no-governamentais, sindicatos, associaes empresariais, entidades acadmicas, movimentos populares e poder pblico na discusso da metodologia e dos resultados da pesquisa. Reconhecendo as tenses decorrentes dessa opo metodolgica, cabe registrar o enorme aprendizado e a riqueza do conhecimento produzido nesse processo. No sentido mais profundo do termo, esta pesquisa resultado de um trabalho coletivo, que envolveu centenas de pessoas. A presente publicao est estruturada em trs blocos. O primeiro bloco, composto do primeiro captulo, traz a sntese das anlises e elenca desafios e recomendaes para o fortalecimento do planejamento urbano dos municpios brasileiros. O segundo bloco rene os captulos que trazem a sntese das avaliaes por eixos temticos: acesso terra urbanizada, habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade e sistema de gesto e participao democrtica. Cada eixo teve um pesquisador responsvel pela produo de uma sntese das avaliaes produzidas, que o(a) autor(a) do artigo aqui apresentado. Por fim, o terceiro bloco trata da sntese do processo de capacitao, contendo a descrio das atividades realizadas pelo projeto e um breve balano desse processo. Espera-se que essa publicao contribua para a compreenso do estado da arte do planejamento urbano no Brasil e para o fortalecimento da gesto municipal, seja atravs da ampliao da capacitao de agentes pblicos e sociais, seja no fomento de novas pesquisas em torno da temtica dos planos
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diretores. Com isso, esperamos que seus resultados possam contribuir para a efetivao dos instrumentos do Estatuto da Cidade previstos nos planos diretores, com o objetivo de romper com a lgica perversa da contnua expanso perifrica das cidades brasileiras, oferecendo aos municpios a oportunidade da implementao dos instrumentos urbansticos que viabilizem o acesso a terra urbanizada e da prtica do planejamento urbano politizado, na perspectiva da construo de pactos socioterritoriais em torno do direito cidade.

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introduo

Captulo

sntese, desAfios e recomendAes


Orlando Alves dos Santos Junior1 Daniel Todtmann Montandon2

Um olhar sobre as experincias recentes de planejamento e gesto das cidades, sobretudo aquelas desenvolvidas a partir da dcada de 1990, permite reconhecer novas e velhas prticas no campo da poltica urbana. As primeiras so impulsionadas por uma nova cultura vinculada tanto dimenso dos direitos sociais inscritos na Constituio de 1988 e no Estatuto da Cidade quanto participao de uma pluralidade de atores sociais com presena na cena pblica. J as velhas prticas se ligam cultura conservadora e aos paradigmas tecnocrticos que ainda vigoram em muitos municpios brasileiros. O balano dos Planos Diretores realizado no mbito desta pesquisa parece confirmar esse diagnstico. 1 2 A elaborao de Planos Diretores como instrumentos de planejamento do uso do solo urbano no recente, mas aparece na histria do urbanismo brasileiro desde a dcada de 1930, quando foi elaborado o Plano Agache no Rio de Janeiro. No entanto, primeiramente com a promulgao da Constituio de 1988 e posteriormente com a instituio do Estatuto da Cidade, em 2001, a abrangncia dos Planos Diretores foi ampliada, e seu sentido, alterado, estando agora vinculados definio da funo social da cidade e da propriedade e ao plano de desenvolvimento urbano municipal. Com efeito, a aplicao, pelos municpios, de diversos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade depen1 2 Socilogo, doutor em planejamento urbano e regional, professor do IPPUR/UFRJ e coordenador geral da pesquisa. Arquiteto, mestre em planejamento urbano e regional, diretor de planejamento urbano do Ministrio das Cidades (2009-2010).

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de da aprovao do Plano Diretor, que, segundo determina o prprio Estatuto, deve definir a funo social das diferentes reas do municpio, sejam elas urbana ou rural, privada ou pblica, tornando obrigatria a existncia dessa lei nos municpios brasileiros com populao acima de vinte mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas.3 Nesse processo, pode-se perceber uma clara tentativa, por parte de planejadores, urbanistas e do movimento social, de desenvolver uma nova concepo de planejamento politizado da cidade, re-significando o sentido dos Planos Diretores a partir de novas diretrizes, princpios e instrumentos voltados para a promoo do direito cidade e para a sua gesto democrtica.4 A sntese das avaliaes qualitativas dos Planos Diretores avaliados pela pesquisa aqui apresentada leva em considerao esse contexto. Antes de apresentar o balano, contudo, preciso destacar que, tomando-se como referncia os estados da Federao, constatam-se especificidades que exigem cuidados nas generalizaes. Assim, necessrio analisar os resultados encontrados tendo em vista as particularidades dos estados e dos municpios que tiveram seus Planos avaliados. De fato, o objetivo aqui no avaliar se determinado Plano Diretor bom ou ruim, mas produzir um balano geral que indique o estado da arte do processo de elaborao dos Planos Diretores no Brasil aps Estatuto da Cidade. O balano demonstra certa centralidade no tratamento da questo do zoneamento, da gesto do uso do solo, do sistema virio, da habitao e do patrimnio histrico. Por outro lado, parece que, relativamente, houve ainda uma pequena incorporao das temticas do saneamento ambiental e da mobilidade urbana, ao mesmo tempo em que se percebe uma crescente incorporao da questo ambiental nos planos diretores municipais. De uma forma geral, a pesquisa qualitativa sobre os Planos Diretores demonstra a generalizada incorporao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade pelos municpios. Tambm comprova que o Plano Diretor foi amplamente elaborado pelos municpios5, indicando o efeito das aes do Ministrio das Cidades na sensibilizao e mobilizao de gestores pblicos e da sociedade. Ao mesmo tempo, do ponto de vista qualitativo, nem todos os Planos Diretores so efetivamente resultado de um pacto social para a gesto
3 4 5 Para uma anlise dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, ver: Ministrio das Cidades, 2005; e RIBEIRO e CARDOSO, 2003. RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz, CARDOSO, Adauto Lucio. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade, cit. Principalmente os municpios com obrigao de elaborao segundo a Lei n 10.257/01 Estatuto da Cidade.

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sntese, desAfios e recomendAes

do territrio municipal e tambm no so todos os planos que dialogam com os preceitos sociais do Estatuto da Cidade, especialmente quanto instituio de instrumentos de gesto do solo urbano. Neste captulo, procurou-se sintetizar os principais resultados das anlises desenvolvidas, privilegiando alguns temas. Ao mesmo tempo, buscou-se sintetizar os resultados das anlises desenvolvidas, bem como identificar alguns dos principais desafios para o planejamento urbano das cidades brasileiras, na perspectiva da promoo do direito cidade. Nessa direo, por fim, foi esboada uma pauta propositiva para se avanar na efetivao do planejamento urbano nos municpios em consonncia com o Estatuto da Cidade e tambm para que estados e Unio estruturem formas de apoio aos municpios.

1 A incorporao dos Instrumentos de Acesso Terra Previstos no Estatuto da Cidade nos Planos Diretores6
Mesmo que a presente pesquisa tenha o propsito de ser uma anlise qualitativa dos Planos Diretores, cabe um olhar preliminar sobre os dados quantitativos para o exame da evoluo dos Planos Diretores no Brasil. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do IBGE (MUNIC),7 realizada desde 2001, evidencia a clara evoluo dos Planos Diretores no Brasil no perodo entre 2001 e 2009. Por exemplo, os grficos 1 e 2 demonstram que a partir de 2005 o nmero de Planos Diretores aumentou consideravelmente, passando de 805 em 2005 para 2318 em 2009. Se considerado o universo de municpios com mais de vinte mil habitantes que tem obrigatoriedade de elaborao do Plano Diretor segundo o Estatuto da Cidade , a proporo de Planos elaborados em relao ao total mais expressiva: em 2009, dos 1644 municpios com mais de vinte mil habitantes, 1433 declararam ter Plano Diretor, o que corresponde a 87% do total.

Esta seo sistematiza informaes contidas no estudo O acesso terra urbanizada nos Planos Diretores brasileiros, elaborado por Fabrcio Leal de Oliveira e Rosane Biasotto e publicado nesse livro. IBGE: Pesquisa do perfil dos Municpios Brasileiros MUNIC.

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Grficos 1 e 2 Evoluo de Planos Diretores no Brasil de 2001 a 2009: total de municpios brasileiros e total de municpios com obrigatoriedade de elaborao

Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros / MUNIC. 2001 a 2009. Disponvel em: <http:// www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm> Acesso em: 16 set. 2010.

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sntese, desAfios e recomendAes

Se for analisada a incorporao de instrumentos de planejamento urbano, perceber-se- a mesma tendncia de evoluo nos municpios, com algumas variaes conforme o instrumento. Se forem consideradas as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), por exemplo, constatar-se- a ntida evoluo do instrumento no perodo de 2001 a 2009, com um expressivo aumento a partir de 2005. Os grficos 3 e 4 demonstram que de 2001 a 2005 o instrumento foi pouco incorporado pelos municpios, passando de 647 municpios com ZEIS em 2001 para 672 em 2005. Contudo, no perodo de 2005 a 2009 o nmero de municpios com ZEIS passou de 672 em 2005 para 1799 em 2009, o que representa um incremento de 168%. Comparando os dados em relao ao universo de municpios com obrigatoriedade de elaborao do Plano Diretor, a mesma evoluo se confirma: houve um incremento de 145%, ao se comparar o nmero de municpios com ZEIS em 2009 com o nmero de municpios com ZEIS em 2005. Este um avano expressivo, pois demonstra a efetiva incorporao dos conceitos e ferramentas do Estatuto da Cidade nos Planos Diretores. (Grficos 3 e 4). No perodo de 2005 a 2006 o Ministrio das Cidades realizou uma ampla campanha nacional para mobilizao e sensibilizao de gestores pblicos e da sociedade para a elaborao dos Planos Diretores.8 Os dados da MUNIC permitem a interpretao de que a campanha contribuiu sobremaneira para a evoluo dos Planos Diretores e dos instrumentos de planejamento urbano nos municpios, dado o expressivo nmero de municpios que elaboraram o Plano Diretor a partir de 2005. Ou seja, do ponto de vista quantitativo, ao se considerar que os instrumentos so institudos nos Planos Diretores, fica claro que o Estatuto da Cidade foi incorporado pelos municpios. Quanto dimenso qualitativa, a avaliao de 526 leis de Planos Diretores de diferentes municpios tambm demonstra que a grande maioria dos Planos procurou incorporar os conceitos e ferramentas do Estatuto da Cidade.9 O grfico 5 sistematiza os dados relativos incorporao dos instrumentos nos Planos Diretores. Nota-se a expressiva presena do zoneamento ou macrozoneamento (91%), das Zonas Especiais de Interesse Social (81%) e do conjunto de instrumentos composto por Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios, IPTU Progressivo no Tempo e Desapropriao (87%); assim como tambm
8 9 Denominada Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos. A pesquisa no pressups a avaliao de experincias referenciais as chamadas boas prticas ,mas englobou municpios de diversas regies e de diferentes portes, em termos de populao e extenso territorial, dentre outras caractersticas.

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Grficos 3 e 4 Evoluo de Zonas Especiais de Interesse Social no Brasil de 2001 a 2009: total de municpios brasileiros e total de municpios com obrigatoriedade de elaborao de Plano Diretor

Fonte: IBGE, Perfil dos Municpios Brasileiros / MUNIC. 2001 a 2009. Disponvel em: <http:// www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/default.shtm> Acesso em: 16 set. 2010.

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expressiva, por exemplo, a instituio da Outorga Onerosa do Direito de Construir (71%) e das Operaes Urbanas Consorciadas (71%).
Grfico 5 Incorporao dos instrumentos do Estatuto da Cidade nos Planos Diretores a partir das anlises dos relatrios municipais e estaduais

Fonte: SNPU/MCidades, IPPUR, 2010

Tal incorporao dos instrumentos deu-se de diferentes formas. Muitos Planos apenas transcrevem trechos do Estatuto, outros incorporam os instrumentos sem avaliar sua pertinncia em relao ao territrio e capacidade de gesto do municpio, outros, ainda, incorporam alguns fragmentos de conceitos e ideias do Estatuto de modo desarticulado com o prprio plano urbanstico. Por outro lado, alguns Planos avanaram no delineamento de estratgias de desenvolvimento urbano que dialogam com as dinmicas locais e com a perspectiva de cumprimento da funo social da propriedade pactuada com os diversos segmentos da sociedade. Independentemente da forma como o Estatuto da Cidade foi abordado nos Planos Diretores, constata-se o ntido esforo da sociedade e dos gestores em incorpor-lo no Plano Diretor. Quanto regulamentao dos instrumentos para sua aplicao prtica, os Planos ainda apresentam debilidades e deficincias de natureza tcnica, conforme se ver adiante.

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1.1. Inadequao da regulamentao de instrumentos nos Planos Diretores para sua efetiva aplicao
Uma das inovaes do Estatuto da Cidade foi a definio de instrumentos de planejamento urbano, classificados pelo Estatuto como planos, institutos tributrios e financeiros, institutos jurdicos e polticos, dentre outros. So instrumentos novos e antigos. Alguns j vinham sendo aplicados por determinados municpios, como as zonas especiais de interesse social, as operaes urbanas, a outorga onerosa do direito de construir e a transferncia do direito de construir. Outros, ainda, como o Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios e o IPTU Progressivo no Tempo, eram novidade para vrios municpios em termos de experimentao prtica, posto que esses instrumentos tinha sido pouco utilizados pelos municpios at ento. A Resoluo n 34 do Conselho Nacional das Cidades, instituda em 1 de julho de 200510, definiu orientaes sobre o contedo mnimo do Plano Diretor. Nela percebe-se a clara orientao para que os Planos incorporem os instrumentos do Estatuto da Cidade vinculando-os aos objetivos e estratgias estabelecidos no Plano Diretor (inciso IV do art. 1). A razo de utilizao dos instrumentos est na sua relao com o cumprimento da funo social da propriedade e, consequentemente, nas estratgias de desenvolvimento urbano previstas no Plano Diretor. A pesquisa evidenciou uma generalizada inadequao da regulamentao dos instrumentos nos Planos Diretores no que se refere autoaplicabilidade ou efetividade dos mesmos, principalmente no caso dos instrumentos relacionados induo do desenvolvimento urbano. Tal inadequao gera uma insuficincia no que se refere definio de conceitos e parmetros urbansticos, demarcao dos instrumentos no territrio e definio de prazos para implementao e operacionalizao de procedimentos administrativos entre outros aspectos. Mesmo que alguns instrumentos requeiram regulamentao especfica ou que suponham detalhamento de seu modo de operar em regulamento prprio, aquilo que cabe ao Plano Diretor definir, especialmente a incidncia dos instrumentos no territrio, de um modo geral est precariamente disposto nos Planos Diretores. Para um instrumento ser implementado, o nvel de regulamentao no Plano Diretor deve ser suficiente para que, no licenciamento urbanstico de novos projetos privados ou no planejamento de uma interveno pblica em
10 CONSELHO DAS CIDADES. Resoluo n 34 do Conselho das Cidades, de 1 de julho de 2005. Disponvel em: www.cidades.gov.br, acessado em 11/09/2010.

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uma determinada rea da cidade, tais instrumentos sejam efetivamente incorporados. Como exemplo, pode-se utilizar as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), que foram consideravelmente incorporadas em 81% dos Planos Diretores avaliados. Segundo a Resoluo 34 do Conselho Nacional das Cidades, a instituio das ZEIS, considerando o interesse local, dever:
III demarcar as reas sujeitas a inundaes e deslizamentos, bem como as reas que apresentem risco vida e sade; IV demarcar os assentamentos irregulares ocupados por populao de baixa renda para a implementao da poltica de regularizao fundiria; V definir normas especiais de uso, ocupao e edificao adequadas regularizao fundiria, titulao de assentamentos informais de baixa renda e produo de habitao de interesse social, onde couber; VI definir os instrumentos de regularizao fundiria, de produo de habitao de interesse social e de participao das comunidades na gesto das reas; [] (Art. 5 da Resoluo n 34 do Conselho Nacional das Cidades de 1 de julho de 2005).

Como se v, presume-se o diagnstico da situao real de ocupao e a respectiva demarcao do instrumento no territrio, assim como, no caso das ZEIS vazias, a reserva de reas para o uso habitacional de interesse social. Sem a adequada conceituao, demarcao no territrio e definio de parmetros urbansticos, o instrumento perde sua efetividade quando o proprietrio pretender a viabilizao de um projeto, correndo-se o risco da rea ser destinada a outra finalidade. Isso pode acontecer, por exemplo, quando outro uso for possibilitado pela lei de uso e ocupao do solo, anterior lei do Plano Diretor, ou ainda, quando o prprio Poder Pblico pretender uma destinao diferente daquela expressa no Plano Diretor por razes polticas. Aqui cabe um comentrio. Mesmo havendo orientao expressa para que os Planos Diretores sejam auto-aplicveis, principalmente em relao aos instrumentos de planejamento urbano, fundamental que os parmetros e diretrizes do Plano Diretor sejam incorporados nas revises das leis de parcelamento, uso e ocupao do solo. Tal legislao no pode contradizer o Plano Diretor, devendo ser complementar s suas disposies.

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1.2. Precariedade no rebatimento territorial das diretrizes e instrumentos estabelecidos nos Planos Diretores
Um dos principais problemas identificados na pesquisa que diversas diretrizes e instrumentos no esto adequadamente demarcados no territrio. O Plano Diretor deve definir como cada poro do territrio cumpre sua funo social e, para tanto, deve apresentar, com clareza, a configurao espacial das diretrizes e dos instrumentos voltados regulao do uso e ocupao do solo e dos investimentos pblicos. Mas foram poucos os planos que avanaram no adequado rebatimento territorial de diretrizes e instrumentos, o que evidencia, em diversos casos, o descolamento dos propsitos do plano com o territrio municipal e a fragilidade de estratgias de desenvolvimento urbano pretendidas nesses Planos Diretores. Segundo a Resoluo n 34 do Conselho Nacional das Cidades, definida a funo social da propriedade para cada poro do territrio municipal, toda a rea do municpio dever ter sua destinao identificada nos mapas, assim como a descrio de permetros de zonas e de instrumentos (inciso V, Art. 3); e, ainda, toda a legislao incidente sobre o uso e ocupao do solo no territrio do municpio dever ser consolidada no Plano Diretor. Podem ser diversas as razes que justificam a insuficiente e inadequada demarcao territorial de diretrizes e instrumentos nos Planos Diretores: leitura tcnica e comunitria mal elaborada, poucos recursos tcnicos e humanos para a elaborao de mapas e demais peas tcnicas, inexistncia ou precariedade de cadastros e de informaes bsicas sobre o territrio, reduzido tempo para o processo de elaborao do Plano Diretor, descaso ou desinteresse dos gestores e do legislativo com o processo de elaborao ou aprovao do Plano Diretor, entre outros motivos. No se dispe de dados concretos que possibilitem uma afirmao clara, mas acredita-se que o principal motivo seja a baixa capacidade institucional e tcnica dos municpios, o que requer uma ateno especial dos governos federal e estaduais no sentido de apoiar os municpios a superarem essas deficincias. Nessa perspectiva, o municpio poderia avanar, por exemplo, na estruturao do Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM). O Ministrio das Cidades editou a Portaria n 511, de 7 de dezembro de 2009,11 que estabelece as diretrizes para a criao, instituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros. Segundo a portaria, o CTM o inventrio territorial oficial e sistemtico do municpio [...].
11 MINISTRIO DAS CIDADES. Portaria n 511, de 7 de dezembro de 2009. Disponvel em: www.cidades.gov.br, acessado em 11/09/2010.

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Trata-se de uma ferramenta potente para reunir e atualizar os dados oficiais do territrio municipal e integrar as diversas informaes oriundas de outros cadastros temticos, facilitando a gesto das polticas pblicas no que se refere s suas interfaces com o territrio e, principalmente, contribuindo para o processo de elaborao e implementao do Plano Diretor. Cabe, portanto, aos estados e Unio apoiar os municpios para que estes avancem na estruturao do CTM.

2 A questo habitacional nos Planos Diretores12


A anlise indica que a maior parte dos Planos Diretores incorpora definies relativas poltica de habitao, apesar de existirem situaes nas quais os municpios no tratam da questo, mas remetem o assunto para uma posterior elaborao de Planos Municipais de Habitao. Em linhas gerais, percebe-se que os Planos Diretores estabelecem definies, diretrizes e objetivos relacionados poltica de habitao, porm sem incorporar os elementos necessrios efetividade dos instrumentos adotados. Em sntese, apesar de poder-se constatar avanos no discurso relativo ao direito a moradia, este no se traduz na definio de metas e estratgias efetivas para o enfrentamento da problemtica habitacional das cidades pesquisadas. No entanto, apesar dessa tendncia geral, existem diferenas significativas no perfil dos Planos conforme os estados em que se localizam. A anlise tambm indica destaques para alguns municpios que adotaram em seus Planos Diretores estratgias de ampliao do acesso terra e da oferta de moradia atravs: (i) da vinculao de instrumentos do Estatuto da Cidade tais como a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, o Direito de Superfcie e o Direito de Preempo s polticas de regularizao fundiria; (ii) da criao de Zonas de Especial Interesse Social ZEIS em reas vazias; (iii) da vinculao dos recursos decorrentes da aplicao de alguns instrumentos, em especial a Outorga Onerosa do Direito de Construir, produo de habitao de interesse social e urbanizao e regularizao fundiria de reas ocupadas por famlias de baixa renda; (iv) da demarcao das reas destinadas moradia social no Zoneamento, visando aproveitar as reas infraestruturadas com vazios urbanos. Para alm dos poucos avanos existentes, as tendncias gerais permitem destacar os seguintes pontos:
12 Esta seo traz uma sntese do estudo O Plano Diretor e a poltica de habitao, elaborado por Adauto Lucio Cardoso e Maria Cristina Bley da Silveira, publicado neste livro.

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a) Um pequeno nmero de Planos Diretores incorpora programas especficos para a moradia popular (urbanizao de favelas, regularizao de loteamentos etc.). Entre aqueles que preveem programas com esta finalidade cerca de cem municpios destacam-se aqueles voltados para a: proviso habitacional de interesse social, inclusive para populao residente em reas de risco; regularizao urbanstica e fundiria em parcelamentos urbanos e rurais; criao de bancos de terra e reserva fundiria nos processos de parcelamentos do solo. b) Os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, ainda que presentes em larga medida nos Planos Diretores (como j mencionado, necessitando, em sua maioria, de regulamentao posterior), no se encontram efetivamente atrelados poltica de habitao. Existem poucas referncias aplicao do IPTU Progressivo, do Parcelamento Compulsrio e da Outorga Onerosa do Direito de Construir voltadas para essa finalidade, apesar de se verificar a vinculao de alguns instrumentos da poltica urbana em especial a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, o Direito de Superfcie e o Direito de Preempo s aes de regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios. c) A definio de ZEIS configurou-se como o instrumento mais utilizado entre o conjunto de dispositivos associado questo da moradia. Aqui, cabe destacar que, apesar do grande nmero de municpios que previram ou adotaram esse instrumento (81%), menos da metade define a localizao das ZEIS, indicando que a maioria dos municpios contemplou reas j ocupadas por assentamentos precrios, sendo que cerca de quarenta Planos Diretores definiram a criao de ZEIS exclusivamente nessas reas. Mas pode-se considerar um avano o fato de aproximadamente sessenta Planos Diretores inclurem alguma referncia aplicao das ZEIS em reas vazias, alguns dos quais j realizando as respectivas delimitaes e/ou demarcaes em mapas. Da mesma forma que para os demais instrumentos, em geral, as definies relativas ZEIS no so autoaplicveis, necessitando de medidas posteriores, tais como detalhamentos e regulamentaes. d) Um nmero expressivo de Planos Diretores (mais de duzentos) define diretrizes, objetivos e prazos para a elaborao dos Planos Municipais de Habitao. Da mesma forma, uma grande quantidade de Planos indica a previso ou instituio de fundo especfico de habitao de interesse social ou de fundo de desenvolvimento urbano tambm destinado moradia. Alm

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disso, um percentual expressivo de Planos (cerca de setenta Planos) define suas fontes de recursos, entre as quais se destacam: dotaes oramentrias municipais, repasses de recursos estaduais e federais, parte da receita gerada com a aplicao dos instrumentos do Estatuto, percentual na renda da alienao de imveis pblicos, entre outras. Tanto no caso dos Planos Municipais de Habitao como no dos fundos, provvel que a alta incorporao dessas definies pelos Planos Diretores expresse as exigncias de adeso ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS. e) Praticamente so inexistentes as articulaes entre as definies em torno da poltica habitacional e o oramento municipal (PPA, LDO e LOA) nos Planos Diretores, com exceo de referncias genricas ou de previses efetivas em um nmero reduzido de municpios, o que reflete a falta de prioridade de investimento na superao dos problemas habitacionais. Em sntese, a anlise revela a inexistncia de estratgias socioterritoriais no enfrentamento da questo habitacional na quase totalidade dos planos diretores. No entanto, apesar das fragilidades identificadas, no so desprezveis os avanos identificados, em especial aqueles observados em torno do direito moradia, que expressam possibilidades de enfrentamento das desigualdades sociais que marcam as cidades brasileiras.

3 A poltica de saneamento ambiental nos planos diretores13


A anlise do tratamento dado ao tema do saneamento ambiental revela que os Planos Diretores municipais aprovados pelos municpios so extremamente frgeis na construo de diretrizes, objetivos, instrumentos e programas que visem a ampliao do acesso da populao aos servios de saneamento o que grave, tendo em vista que o acesso terra urbanizada e bem localizada requer os mesmos programas, instrumentos, objetivos e diretrizes. No obstante o fato de um nmero significativo de Planos reconhecer a importncia da universalizao do acesso aos servios, vinculando essa definio necessidade de construo de cidades socialmente justas e ambientalmente sustentveis, poucos conseguem formular uma estratgia de poltica de saneamento ambiental que seja um componente da poltica de desenvolvimento urbano municipal.
13 Esta seo traz uma sntese do estudo Saneamento ambiental nos Planos Diretores, elaborado por Ana Lucia Britto, publicado neste livro.

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Com raras excees, as indicaes referentes universalizao do acesso aos servios de saneamento ou ampliao das redes de infraestrutura para todo o municpio se constituem como objetivo bastante genrico. De fato, o frgil tratamento dado ao tema expressa o fato de grande parte dos municpios ter dificuldades em assumir suas responsabilidades na gesto dos servios de saneamento, muitas vezes repassados concessionrias estaduais ou, em menor nmero de casos, a empresas privadas. Apesar de serem raras as articulaes entre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e a poltica de saneamento, cabe destacar que alguns municpios preveem a aplicao da outorga onerosa e do IPTU progressivo como fonte de recursos para investimentos em saneamento ambiental. Todavia, o nmero de municpios que faz uso desses instrumentos para financiar aes de saneamento e que cria fundos exclusivos para esse fim pouco expressivo.

4 A questo da mobilidade e do transporte nos planos diretores14


A avaliao indica que muitos Planos Diretores incorporam diretrizes para melhorar, estimular ou priorizar o transporte pblico coletivo atravs da integrao da rede existente, incluindo, em alguns casos, o servio de taxi-lotao e o sistema hidrovirio como modais integrantes do sistema de transporte pblico. Alm disso, nesse tema, uma questo que aparece com frequncia diz respeito incluso social, com diversos planos adotando diretrizes para a adoo de tarifas sociais. No entanto, ainda se percebe que dado um tratamento insuficiente aos modos no motorizados de transportes (modo a p e de bicicleta). Com efeito, constata-se que os deslocamentos a p ainda no aparecem como uma prioridade efetiva nos municpios, sendo mencionados de forma genrica nos Planos Diretores, com nfase nas pessoas portadoras de deficincia fsica ou com mobilidade reduzida. Assim, so raros os projetos que tm por objetivo a pavimentao, a ampliao das caladas e a construo de espaos para a circulao de pedestre. De mesma forma, em geral a bicicleta no tratada pelos municpios de maneira integrada aos outros modais de transportes, incluindo-se a o transporte coletivo. Ao contrrio: muitas vezes esse meio de transporte aparece nos Planos Diretores como um tema vinculado questo ambiental, por tratar-se de em modo no poluente.
14 Esta seo traz uma sntese do estudo A poltica de mobilidade e os Planos Diretores, elaborado por Liane Nunes Born, publicado neste livro.

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Na poltica de mobilidade, o tema da acessibilidade um dos assuntos que mais aparecem nos Planos Diretores, sendo que parcela considervel dos municpios tratou dessa questo sob a tica da eliminao das barreiras fsicas e da adaptao das caladas e do transporte coletivo para os portadores de deficincia fsica. Um nmero pequeno de municpios ampliou essa abordagem, considerando que o conceito de acessibilidade no se limita a esse grupo social, mas abrange a todas as pessoas que, por diversas razes, vivem situaes de restries de acesso s infraestruturas urbanas, e incorporando, assim, a universalizao do transporte pblico e a acessibilidade universal, na perspectiva do acesso amplo e democrtico cidade. Outro tema que aparece com grande centralidade nos Planos Diretores o planejamento do sistema virio, que deve ser realizado em articulao com as demais polticas urbanas. A avaliao indica que grande parte dos municpios estabeleceu a classificao viria, ou as diretrizes para o estabelecimento desta, conforme determinao contida no Cdigo de Trnsito Brasileiro, hierarquizando as vias de trnsito rpido, vias arteriais, vias coletoras e vias locais, sem avanar alm desse ponto. De fato, a maior parte dos municpios remeteu a discusso para um plano setorial especfico, instituindo o Plano Setorial de Mobilidade Urbana, do Sistema Virio ou similar. Em sntese, pode-se dizer que os planos diretores municipais, de uma forma geral, avanam - em relao forma como tradicionalmente o planejamento urbano tratava o tema na perspectiva de incorporar a poltica de mobilidade como instrumento de universalizao do direito cidade. No entanto, esse avano no se traduziu na incorporao de instrumentos auto-aplicveis, nem na definio de metas e diretrizes para a alocao de recursos, limitando profundamente a efetividade dessas definies presentes nos Planos Diretores.

5 A questo ambiental nos planos diretores15


A anlise da questo ambiental revela que no existe homogeneidade no tratamento dessa temtica por parte dos Planos Diretores, mesmo nos de municpios situados nos mesmos estados e/ou regies. Apesar da grande quantidade de
15 Esta seo traz uma sntese do estudo A dimenso ambiental nos Planos Diretores de municpios brasileiros: um olhar panormico sobre a experincia recente, elaborado por Heloisa Soares de Moura Costa, Ana Lcia Goyat Campante e Rogrio Palhares Zschaber de Arajo, publicado neste livro.

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Planos Diretores que incorporam a questo ambiental entre os objetivos e princpios fundamentais da poltica de desenvolvimento urbano, sobretudo atravs dos conceitos de sustentabilidade e qualidade ambiental, poucos so os que incorporam mecanismos e instrumentos capazes de dar efetividade poltica ambiental. Percebe-se que alguns Planos adotam consideraes sobre os ecossistemas e a capacidade das infraestruturas locais como condicionantes para a delimitao das reas e dos padres de ocupao, apesar de estes, em geral, no serem efetivamente autoaplicveis, requerendo definies posteriores. De fato, constata-se que h pouca ou nenhuma inovao no uso dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade vinculado a estratgias de ordenamento territorial fundamentadas em princpios de sustentabilidade ambiental. O macrozoneamento, por exemplo, principal instrumento de ordenao do uso e ocupao do solo, restringe-se, na maior parte dos casos, definio de unidades de conservao integral, sem enfrentamento dos conflitos vinculados dinmica de operacionalizao dessas e de outras categorias de reas de interesse ambiental tanto nas reas urbanas quanto nas rurais. Outro elemento a ser destacado diz respeito pouca presena, nos Planos Diretores, da exigncia de licenciamento ambiental para empreendimentos causadores de impacto no meio ambiente natural e na estrutura urbana em nvel local, bem como de propostas de elaborao de Cdigos Ambientais, Planos Municipais de Meio Ambiente e Zoneamentos Ecolgico-Econmicos. Nos poucos Planos em que esses instrumentos so institudos, na maioria dos casos eles so remetidos a regulamentao posterior. O Estudo de Impacto na Vizinhana EIV, proposto pelo Estatuto da Cidade, o instrumento que mais aparece nos Planos analisados. Contudo, muitas vezes esse instrumento apenas citado, sem qualquer detalhamento ou vinculao com uma poltica concreta de meio ambiente, de fato ausente nos Planos Diretores. Em sntese, os Planos Diretores de modo geral no expressam uma abordagem integrada da questo ambiental com as demais polticas setoriais urbanas, as quais continuam sendo tratadas de maneira segmentada e muitas vezes conflitante, sem mecanismos efetivos de articulao. O pequeno nmero de Planos que incorpora os estudos de impacto e o licenciamento ambiental como instrumentos de poltica urbana indica o tratamento segmentado que, na maior parte dos casos, dado s polticas setoriais. No tratamento das questes urbanas parece haver uma prevalncia da tradio do urbanismo, da poltica ambiental e da tradio preservacionista, o que resulta em uma viso antagnica de cidade e natureza cuja consequncia
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sntese, desAfios e recomendAes

a incapacidade de se perceber e enfrentar os conflitos urbano-ambientais na sua complexidade. No que se refere especificamente abordagem da questo ambiental, prevalece nos Planos Diretores o enfoque centrado na chamada agenda verde, ou seja, na arborizao urbana, na preservao de espaos livres e na gesto das unidades de conservao, na maioria das vezes desvinculada das demais questes de desenvolvimento municipal e marcadas pelo no reconhecimento dos conflitos socioambientais que caracterizam essa temtica. Ou seja, no obstante os avanos observados no discurso em relao sustentabilidade das cidades explicitada como objetivo em quase todos os Planos Diretores a grande maioria dos municpios no foi capaz de fazer a integrao necessria com a chamada agenda marrom, reproduzindo a dicotomia existente entre ambas as agendas, verde e marrom, expressando uma viso que no considera os processos de loteamento e ocupao do espao urbano como integrantes das dinmicas ambientais, restritas a aes de preservao, ou seja, de no ocupao. Alm disso, essa viso no incorpora as abordagens mais contemporneas em torno da questo urbano-ambiental, que incidem, por exemplo, sobre a concepo da funo social da propriedade, envolvendo os usos ambientalmente coletivos de espaos para agricultura urbana, hortas e jardins produtivos, inexistentes nos Planos Diretores avaliados. A contradio entre essa abordagem ambiental e a abordagem urbana se reflete de forma grave, por exemplo, no enfrentamento dos conflitos envolvendo a questo da habitao de interesse social e a regularizao de assentamentos informais em reas de preservao, cujas respostas presentes nos Planos nem sempre esto associadas garantia do direito moradia e obrigatoriedade de reassentamento nos casos em que a permanncia da populao no for possvel, abrindo a possibilidade de o discurso ambiental ser utilizado para justificar processos de remoo e reproduo de mecanismos de excluso socioespacial e segregao urbana. Em suma, constata-se que a questo ambiental aparece de forma desvinculada da poltica de ordenamento territorial e das polticas urbanas, o que se reflete, por exemplo, na baixa incorporao do licenciamento ambiental como instrumento prvio para a aprovao de empreendimentos urbanos potencialmente causadores de impacto no meio ambiente e na infraestrutura urbana local. No obstante todas as limitaes explicitadas, pode-se perceber, no processo de elaborao e/ou reviso dos planos diretores, um movimento positivo de reflexo em torno da questo ambiental e de sua relao com a dinmica
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urbana, que, mesmo que no tenha produzido resultados concretos nas leis aprovadas, pode produzir novas perspectivas para a compreenso dos conflitos urbanos-ambientais.

6 A Questo Metropolitana e os Planos Diretores16


A anlise dos Planos Diretores dos municpios situados em regies metropolitanas17 indica que a referncia questo metropolitana aparece em uma diversidade de temas, entre os quais pode-se destacar: (i) na poltica ambiental, no tratamento da gesto de bacias hidrogrficas, de Unidades de Conservao e, particularmente, das reas de preservao permanente (APPs); (ii) no tema dos transportes, nas questes relativas ao traado e hierarquia dos sistemas virios; e (iii) no uso e ocupao do solo, nas definies relativas a limites e intersees de zonas urbanas e nourbanas, polaridades, multipolaridades e especializaes de funes urbanas envolvendo mais de um municpio. No entanto, constata-se a generalidade das definies presentes nos Planos Diretores, em geral sem autoaplicabilidade e requerendo leis especficas que detalhem e regulem as definies existentes. Alm disso, percebe-se que, apesar do reconhecimento da necessidade de articulao federativa, em geral seguiu-se uma tendncia dos Planos Diretores a privilegiar a articulao vertical com a Unio e com os estados, em detrimento da articulao horizontal entre os municpios. Apesar de serem minoritrios, tambm se constata em alguns dos Planos Diretores pesquisados elementos concretos de planejamento e gesto compartilhada, com a definio de projetos especiais que envolvem, por exemplo, a integrao metropolitana dos sistemas de mobilidade. Mas so raras as referncias ao instrumento dos consrcios pblicos como expresso de compromissos e aes a serem compartilhados entre os entes federados, que, em geral, quando existentes, tratam dos sistemas de saneamento ambiental (abastecimento de gua, coleta e tratamento de esgoto, redes de drenagem, coleta e tratamento adequado dos resduos slidos etc.), dos sistemas de transportes e da gesto das bacias hidrogrficas.
16 Esta seo traz uma sntese do estudo O tema metropolitano nos Planos Diretores, elaborado por Benny Schasberg e Alberto Lopes, publicado neste livro. 17 Nesse tema, cabe destacar que s foram considerados os Planos Diretores dos Municpios situados em Regies Metropolitanas.

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Contudo, percebe-se tambm que os municpios encontraram grandes dificuldades em avanar no sentido da construo e implementao de modelos de planejamento e gesto metropolitana que envolvessem arranjos institucionais de gesto e fundos, por exemplo, com raras excees nas quais os Planos Diretores autorizaram o Poder Pblico Municipal a participar de gestes para a criao de rgo metropolitano de gesto de assuntos comuns. A fragilidade dos Planos Diretores no que se refere questo metropolitana, pelo menos em grande parte, pode ser creditada insuficincia das definies relativas ao papel dos governos estaduais na gesto metropolitana. Ou seja, diante da inexistncia de iniciativas estaduais que possam mobilizar os municpios, seria demais depositar expectativas nos Planos Diretores, sendo estes limitados nas possibilidades de respostas a estes desafios. Efetivamente, faz-se necessrio um papel mais ativo dos governos estaduais na promoo de um planejamento municipal articulado gesto metropolitana, o que deve incluir, entre outras coisas, a produo de subsdios em torno da dinmica urbana, envolvendo a questo do uso do solo, da habitao, do saneamento ambiental e da mobilidade; a produo de cartografias municipais e regionais; estudos socioambientais, etc.

7 A efetivao do planejamento urbano participativo na perspectiva da gesto democrtica das cidades18


A pesquisa realizada demonstra que foram promovidos processos participativos na elaborao e na reviso dos Planos Diretores. Esses processos nem sempre se perpetuaram nas mudanas de gesto municipal, tampouco resultaram, necessariamente, em Planos Diretores que expressam a construo de um pacto social para o desenvolvimento urbano ou em Planos que estejam em plena harmonia com o Estatuto da Cidade. E, ainda, tambm no significa que esses processos tenham sido institucionalizados em conselhos tal como foram realizados. Em muitos casos, os espaos criados para debate sobre a questo urbana propiciaram um processo de conhecimento sobre os problemas e as potencialidades dos municpios, sobre as alternativas e estratgias de desenvolvimento urbano, para se pensar o futuro das cidades e, principalmente, para
18 Esta seo traz uma sntese do estudo O sistema de gesto e participao democrtica nos Planos Diretores brasileiros, elaborado por Mauro Rego Monteiro dos Santos, publicado neste livro.

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um aprendizado, por parte da sociedade e dos gestores pblicos, sobre o que planejamento urbano e qual o papel dos diversos atores envolvidos. A riqueza desses processos participativos talvez esteja na apropriao pblica e social do Estatuto da Cidade e na sua efetivao em mltiplos canais, fruns e espaos de participao, e no necessariamente no carter formal dos espaos que se instituram. Acredita-se que esses processos participativos tenham contribudo enormemente para o fortalecimento do planejamento urbano e que merecem ser incentivados. A avaliao dos Planos Diretores, no que se refere gesto democrtica, indica que houve uma ampla criao e/ou institucionalizao de Conselhos Municipais da Cidade por parte dos municpios brasileiros. De fato, dos mecanismos e instrumentos de participao previstos pelo Estatuto da Cidade, os rgos colegiados de gesto da poltica urbana foram os incorporados com maior frequncia pelos Planos Diretores. Efetivamente, percebe-se que em todos os estados da Federao a maior parte dos municpios criaram ou previram a criao de rgo colegiados, do tipo Conselho da Cidade, Conselho de Poltica Urbana ou similar. Entretanto, cabe registrar que em vrios casos os municpios, alm dos Conselhos das Cidades, previram ou mantiveram a existncia de conselhos setoriais vinculados poltica urbana (de habitao, saneamento e mobilidade etc.), gerando um risco de fragmentao da participao em torno da poltica de desenvolvimento urbano. Alm disso, percebe-se que a maioria dos Conselhos das Cidades ou similares criados tem carter consultivo, sendo que, nos casos em que tm carter deliberativo, destacam-se as atribuies relativas : definio de estratgias ou diretrizes para implementao de polticas, planos e projetos urbanos; definio de normas para aplicao da legislao urbanstica; aprovao da agenda prioritria; deliberao sobre legislao complementar envolvendo a poltica territorial e de uso e ocupao do solo urbano; aprovao de aplicao de instrumentos de poltica urbana (como EIV e a Outorga Onerosa); ou ainda deliberao sobre plano de urbanizao e regularizao fundiria em ZEIS. A maioria dos Conselhos das Cidades que foram criados necessita ser regulamentada, ou seja, tambm nesse caso o Plano Diretor no autoaplicvel, sendo inclusive no definida a sua composio. Mesmo com essa limitao, preciso considerar a importncia da instituio do Conselho da Cidade como espao pblico fundamental para garantir a participao dos diversos segmentos da sociedade na elaborao e implementao das polticas urbanas municipais.
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Da mesma forma que no tema dos Conselhos, em geral os Planos Diretores reconheceram e instituram as Conferncias Municipais da Cidade como instncias de participao e gesto democrtica, no entanto sem definir, mais uma vez, suas finalidades e atribuies. Em relao s audincias pblicas, o quadro mais dividido, constatando-se que muitos Planos preveem os casos e as situaes em que obrigatoriamente as audincias pblicas devem ser realizadas e aqueles em que no. Nesse ponto, cabe destacar que, por diversas vezes, os Planos Diretores s preveem um nico caso no qual a audincia pblica instituda como obrigatria, indicando a fragilidade da percepo a respeito desse instrumento como mecanismo de consulta populao sobre a poltica urbana. De fato, a maioria dos municpios vinculou a realizao de audincia pblica aos casos obrigatrios previstos pelo Estatuto da Cidade, ou seja, aos casos passveis de realizao de estudo de impacto de vizinhana EIV e ao debate do oramento municipal. No que se refere questo oramentria, percebe-se que a maioria dos planos diretores no instituiu mecanismos e instrumentos de democratizao do oramento municipal, contrariando a diretriz presente no Estatuto da Cidade que estabelece a obrigatoriedade da realizao de debates, audincias e consultas pblicas como condio para aprovao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Nos casos dos planos que avanaram nesse tema, vale destacar a instituio de audincias pblicas, a consulta prvia ao Conselho da Cidade e o Oramento Participativo OP. Por fim, um nmero muito pequeno de Planos Diretores avanou na construo de um sistema de gesto e planejamento urbano, que incluiu a definio dos rgos responsveis e de suas atribuies. Em sntese, a anlise indica a clara necessidade de se aprofundar a discusso nos municpios acerca da gesto democrtica das cidades, de forma a dar efetividade aos canais de participao institudos e incorporar a populao, em especial os segmentos populares historicamente excludos dos processos decisrios, na discusso dos projetos e programas urbanos e no processo de gesto das cidades.

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8 Desafios para o Fortalecimento do Planejamento Urbano das Cidades Brasileiras 8.1. A herana do pragmatismo e do imediatismo nas prticas de gesto urbana
De um modo geral, as cidades brasileiras no tiveram seu maior perodo de crescimento pautado por processos de planejamento urbano. Isso pode ser constatado por meio do passivo de desigualdade social expresso pelos dficits habitacionais e de infraestrutura de nossas cidades. Os exemplos de cidades que cresceram seguindo as orientaes do planejamento urbano so poucos e mesmo assim no conseguiram superar a lgica da urbanizao desigual. Por outro lado, a dimenso do planejamento fiscal das polticas pblicas, o controle pblico de sua execuo, o curto ciclo da gesto municipal e as dificuldades de se financiar o desenvolvimento urbano, dentre outros fatores, fazem com que muitos gestores pblicos atuem com pragmatismo e imediatismo na execuo das polticas pblicas urbanas. Ou seja, os casos de inovao e mudana acabam sendo pontuais. Nesse contexto, o planejamento urbano requer uma ateno especial dos gestores, pois pressupe uma mudana de cultura na gesto das cidades. O momento favorvel da economia do pas, a existncia de polticas sociais e de recursos federais robustos para o enfrentamento das carncias urbanas e os avanos recentes no marco jurdico da poltica urbana no mbito nacional constituem uma grande oportunidade para que o planejamento urbano seja fortalecido e estruturado nos municpios, de modo a contribuir para o melhor aproveitamento dos recursos pblicos, para a maximizao dos seus efeitos na cidade e na reduo dos dficits sociais e de infraestrutura urbana. Por outra via, o Plano Diretor, para que seja de fato uma ferramenta til, deve dialogar com a cidade real, com os problemas urbanos e com a efetiva capacidade de gesto do municpio. De nada adianta uma ferramenta sofisticada se a prefeitura no souber oper-la. Nessa perspectiva, o Plano Diretor feito e decidido unicamente por tcnicos e por determinados grupos da sociedade no eficaz para o enfrentamento dos problemas urbanos, pois, alm de ter baixa legitimidade, no expressa um pacto para o desenvolvimento urbano do municpio, correndo-se o risco de ser um plano de uma gesto e no um plano da cidade e da sociedade. Assim, fundamental que haja o controle social e os

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processos participativos associados ao Plano Diretor, tanto no seu processo de elaborao quanto na sua implementao. Em sntese, a prtica do planejamento urbano participativo nos municpios brasileiros ainda requer uma mudana de cultura que supere o pragmatismo, o imediatismo e as prticas tecnocrticas na gesto urbana.

8.2. A intensificao da disputa pelo mercado de terras e os conflitos fundirios urbanos


Em um contexto em que grande parte da populao no tem acesso a moradia digna e que a regulao do uso do solo mostrou-se historicamente ineficaz para superar as desigualdades sociais, as disputas pela posse da terra intensificaram-se ao longo dos anos. De um lado, proprietrios que geralmente buscam a lgica da mais-valia de suas terras, a partir dos investimentos pblicos e coletivos. De outro, a populao de baixa renda que busca a posse da terra para garantir o direito a moradia. No meio desses extremos, h o mercado imobilirio e o Poder Pblico que buscam terras para promover o desenvolvimento urbano e operam com lgicas completamente distintas: o mercado, buscando atender as demandas da sociedade, explorando os ganhos imobilirios decorrentes das melhores localizaes urbanas; e o Poder Pblico, tentando superar os dficits de infraestrutura social urbana, promovendo polticas de carter curativo e preventivo. Nessa disputa, a populao de baixa renda quem mais perde, pois por no ter acesso formal ao mercado, opera fora dele. Soma-se a isso o fato das polticas urbanas serem geralmente limitadas para garantir o direito social a moradia digna em ampla escala e que propicie a superao dos dficits habitacional e de infraestrutura. Diante desse quadro, o que restou populao de baixa renda so as terras de localizao inadequada para o desenvolvimento urbano e, consequentemente, todas as precariedades decorrentes dessa situao: exposio ao risco, vulnerabilidade a doenas, falta de acesso aos servios bsicos de sade, educao, lazer e transporte e insegurana quanto posse da terra. Se considerarmos os recursos pblicos e privados mobilizados para o desenvolvimento urbano nos ltimos anos no Brasil - mais especificamente na primeira dcada de 2000 e os recursos pblicos previstos para proviso de habitao popular, urbanizao de assentamentos precrios e saneamento para os prximos quatro anos, essa disputa pelo mercado de terras se intensificar, potencializando os conflitos fundirios urbanos com mais frequncia e intensidade. Nesse contexto, fundamental que a regulao do uso do solo
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enfrente o passivo de desigualdade social e avance na efetivao da funo social da propriedade. Para isso, o Plano Diretor pea fundamental e deve estar adequadamente institudo para servir de ferramenta til s administraes municipais, propiciando: a reserva de reas para proviso habitacional; a segurana da posse para famlias que estejam em ocupaes que no apresentem riscos, articulando o uso do solo a programas habitacionais; a penalizao da reteno de terrenos urbanos bem localizados para fins especulativos; a gesto da valorizao da terra em benefcio da coletividade, revertendo os efeitos da valorizao imobiliria para a cidade por meio de melhorias urbanas e sociais; a articulao de programas habitacionais aos demais investimentos pblicos no territrio, integrando as polticas setoriais e maximizando os efeitos desses investimentos pblicos; a universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental e a mobilidade urbana; a construo de um projeto sustentvel para as cidades; a gesto democrtica das cidades; a promoo da funo social da propriedade e do direito cidade, tal como determinado pelo Estatuto da Cidade.

8.3. A fragilidade institucional da capacidade de gesto municipal


O universo de municpios com mais de vinte mil habitantes e que deve elaborar Plano Diretor de 1.644, correspondendo a 30% do total de 5.565 municpios brasileiros. Este percentual deve ser um pouco maior, se forem considerados os municpios inseridos em regio metropolitana, em rea de interesse turstico e em rea de influncia de impactos de grandes empreendimentos de infraestrutura,19 que, segundo o Estatuto da Cidade, tambm devem elaborar Planos Diretores. Esses dados mostram que a maioria dos municpios no precisa elaborar o Plano Diretor e que grande parte do territrio nacional acaba no dispondo de um ordenamento territorial. De fato, estes municpios, por possu19 Impactos de carter regional e nacional.

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rem pequenas estruturas administrativas e por contarem com reduzido preparo tcnico, tm condies limitadas de exercer o planejamento e a gesto de seu territrio. Ademais, muitos deles so dependentes de transferncias de recursos de estados e da Unio, ficando o investimento para o desenvolvimento urbano praticamente dependente da mediao poltica no mbito estadual e federal. J os municpios com mais de vinte mil habitantes concentram a maior parte da populao e, consequentemente, as maiores carncias urbanas. As capitais e as cidades grandes contam com os maiores dficits de habitao e de infraestrutura urbana, mas, de forma geral, tambm so as cidades com maior capacidade administrativa, melhor preparo tcnico e com maior disponibilidade de recursos prprios e de outras fontes para investimento em desenvolvimento urbano. Para todos os contextos, de municpios mdios, grandes e pequenos , o Estatuto da Cidade apresenta desafios, pois traz instrumentos voltados para o cumprimento da funo social da propriedade que requerem uma mudana de cultura de gesto das cidades, na medida em que pressupem o estabelecimento de limitaes a determinados imveis urbanos, especialmente quanto gesto da valorizao da terra e quanto ao uso do solo, de forma a atender ao interesse pblico e ao enfrentamento das desigualdades urbanas e sociais. Alm disso, o elevado grau de complexidade de alguns instrumentos requer uma ampla capacitao de equipes municipais e da sociedade, tanto em cidades grandes quanto em pequenas. Compreende-se que essa capacitao possa ocorrer em duas frentes articuladas: uma tcnica, voltada para o treinamento de equipes municipais que operem os instrumentos, de carter mais administrativo e tcnico; e outra de carter poltico, voltada para a sensibilizao e mobilizao dos diversos atores envolvidos com a poltica urbana, de forma a inform-los sobre os fundamentos, a relevncia e os ganhos sociais que esto em jogo quando se fala na efetivao de instrumentos do Estatuto da Cidade. Assim como a primeira frente envolve a dimenso poltica, a segunda tambm deve incorporar aspectos tcnicos; o fundamental romper a dicotomia entre as vises tcnica e poltica da cidade.

8.4. Novas condicionantes para o planejamento urbano das cidades brasileiras


Aps a aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, os municpios com obrigatoriedade de elaborao dos Planos Diretores tiveram cinco anos para elaborar seus planos, tendo sido o prazo posteriormente prorrogado por mais
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dois anos. Isto , em 2008 todos os Planos Diretores deveriam ter sido aprovados e, de fato, como foi comentado anteriormente, a maioria dos municpios aprovou seus planos. Nesse perodo, os programas federais de melhoria da infraestrutura no tinham sido plenamente institudos ou estavam em processo de criao, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) - vale lembrar que o PAC foi criado em 2007 e o PMCMV em 2009, momento em que a maioria dos Planos Diretores j tinha sido elaborada. Esses programas exigiram das administraes municipais a pronta apresentao de projetos e que elas tivessem minimamente um planejamento administrativo para a gesto de obras que surgiram em vrias frentes: saneamento, urbanizao de assentamentos precrios, sistema virio, hidreltricas, refinarias, construo de casas populares. Nesse processo, os municpios que tiraram partido de seu poder de regulao do uso do solo e que dispunham de um Plano Diretor com um bom nvel de auto-aplicao estavam frente em relao a outros, pois puderam minimamente dispor de ferramentas para ordenar o desenvolvimento urbano. Se for considerado que os Planos Diretores devem ser revistos no mximo a cada dez anos e que a partir de 2012 os Planos passaro por um processo de reviso, fundamental que nesse processo os Planos Diretores dialoguem com o PAC e com o PMCMV. Ou seja, esses programas trazem novas condicionantes ao planejamento urbano das cidades em duas dimenses: o PAC, voltado para a urbanizao de assentamentos precrios, o saneamento, a construo de equipamentos comunitrios, a pavimentao e o controle de riscos; e o PMCMV voltado para a construo de casas populares, ambos os programas buscam o enfrentamento das carncias urbanas em uma dimenso intraurbana, isto , combatem as carncias urbanas no territrio urbanizado, em urbanizao e na rea de expanso urbana. Em outra dimenso, o PAC tambm propicia a implantao de grandes empreendimentos de infraestrutura, como usinas hidreltricas, rodovias, refinarias e linhas de transmisso, o que promove transformaes na economia regional e gera impactos urbanos de diversas abrangncias. Alm disso, h a explorao mineral, que faz com que grandes empresas promovam a melhoria da infraestrutura a ela associada, como ferrovias, portos, estradas e demais instalaes, o que tambm promove intensa dinamizao da economia regional e da migrao. Nesse quadro, o Plano Diretor e os demais instrumentos de planejamento urbano tm papel fundamental para:
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articular as polticas setoriais nas escalas local e regional; fazer valerem os preceitos sociais do Estatuto da Cidade nessas duas dimenses; compatibilizar, no nvel do planejamento geral do territrio, a gesto das diversas demandas advindas da implantao dos novos empreendimentos.

9 Recomendaes: os desafios para a construo de uma agenda de implementao do Estatuto da Cidade e de construo de novos paradigmas de planejamento urbano 9.1. Recomendaes aos municpios e sociedade
Efetivar a regulamentao e a implementao de instrumentos de poltica fundiria voltados para a ampliao do acesso terra urbanizada pela populao de baixa renda. Instrumentos como zonas especiais de interesse social e os instrumentos de urbanizao compulsria, por exemplo, foram testados e implementados em alguns municpios, mostrando sua efetividade em disponibilizar terra urbanizada e bem localizada populao de baixa renda. Cabe ampliar a utilizao desses instrumentos pelos municpios de forma articulada aos planos locais de habitao de interesse social e aos programas de habitao. Efetivar a regulamentao e a implementao de instrumentos de gesto da valorizao da terra. Os investimentos pblicos e privados e a regulao do uso do solo geram a valorizao da terra, e os efeitos dessa valorizao acabam ficando exclusivamente restritos aos proprietrios, sem que estes tenham investido no desenvolvimento urbano ou contribudo para a valorizao de seus prprios imveis. Cabe, portanto, ao municpio, instituir instrumentos de natureza urbanstica e fiscal, como o IPTU, a contribuio de melhoria, a outorga onerosa e as operaes urbanas consorciadas, para reverter parte dessa valorizao imobiliria sociedade, por meio de obras e melhorias urbanas. Articular o Plano Diretor, o planejamento dos investimentos pblicos e a regulao do uso do solo aos empreendimentos do PAC e do PMCMV. Os programas de investimento em infraestrutura acabam exigindo pragmatismo na sua implementao, e, nesse contexto, o Plano Diretor deve
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ter adequada regulamentao para ser operativo, ser til e auxiliar na implementao desses programas. Um exemplo est na gesto das demandas, que requerem, por exemplo, um diagnstico que identifique a cobertura dos servios e equipamentos urbanos e um plano urbanstico que contenha propostas de investimentos e melhoria desses equipamentos urbanos, principalmente nos locais mais carentes. Alm da gesto das demandas, o Plano Diretor pode avanar na proposio de instrumentos voltados ao ordenamento urbano no entorno desses empreendimentos e para a gesto de suas externalidades. Articular, por meio do Plano Diretor, as intervenes de carter regional com as intervenes de carter local. Trata-se da gesto das demandas advindas dos empreendimentos do PAC e do PMCMV em diferentes escalas, e da correspondente proposio de instrumentos, investimentos e projetos que atendam estas demandas. Fortalecer o controle social e o planejamento participativo, de forma a legitimar um processo de planejamento que dialogue com os problemas urbanos, que envolva todos os segmentos sociais e que seja resultado de um pacto social pelo desenvolvimento urbano e pela superao das carncias urbanas. Fortalecer a tributao imobiliria, fazendo com que os municpios confiram equidade no desenvolvimento urbano e que disponham de receitas para o exerccio de suas competncias locais. Integrar as polticas setoriais voltadas ao desenvolvimento urbano, atentando para a lgica de planejamento e ordenamento territorial pactuada no Plano Diretor.

9.2. Recomendaes aos Governos Estaduais, ao Governo Federal e sociedade


Estruturar uma estratgia nacional de capacitao dos municpios e da sociedade para a reviso e implementao de Planos Diretores. Talvez a principal ao do Governo Federal para o fortalecimento do planejamento urbano esteja da estruturao de um programa de assistncia tcnica de envergadura nacional, que envolva todos os agentes da poltica urbana e que seja implementado de forma regional, em parceria com governos estaduais e com todos os segmentos da sociedade.
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sntese, desAfios e recomendAes

Estruturar processos de capacitao especficos para municpios envolvidos em impactos de grandes empreendimentos de infraestrutura. Geralmente os grandes empreendimentos de infraestrutura geram impactos urbanos de diferentes dimenses, ao mesmo tempo em que disponibilizam recursos aos municpios para a gesto desses impactos, seja via processo de licenciamento ambiental, seja por meio de royalties ou contribuies derivadas da explorao mineral, por exemplo. fundamental que o Governo Federal e os Governos Estaduais apiem esses municpios, dando diretrizes e promovendo o fortalecimento institucional para que eles tenham condies de gerenciar as demandas e os recursos advindos desses empreendimentos. Estruturar um sistema nacional de gesto democrtica das cidades, fazendo com que a disponibilizao de recursos para o desenvolvimento urbano seja submetida a processos de planejamento urbano e ao controle social. Fortalecer a governana metropolitana, compreendendo que o planejamento metropolitano e a gesto dos recursos voltados ao desenvolvimento urbano em mbito metropolitano so coisas distintas, pois no primeiro caso trata-se de plano para uma unidade regional, e, no segundo, da operao de servios urbanos no mbito regional, o que implica em conflitos e interesses de diferentes nveis de complexidade para a cooperao federativa entre municpios e entre estes e os governos estaduais e federal. Criar alternativas de apoio ao planejamento urbano em pequenos municpios, dadas as especificidades das demandas e da capacidade de gesto desses municpios. A anlise dos Planos Diretores e as experincias recentes de planejamento urbano no Brasil permitem concluir que estamos diante de grandes desafios na perspectiva da construo de novos paradigmas de planejamento e gesto das cidades. No entanto, possvel dizer, inspirando-se em Lefebvre (2001), que preciso ver nessas experincias, que envolvem processos participativos e uma diversidade de prticas urbanas empreendidas por diferentes agentes sociais, aprendizados que conformam a prxis que poder gerar uma nova utopia do direito cidade, capaz de desenvolver novos processos de reapropriao, pelos seres humanos, do espao e da sua temporalidade.

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Referncias Bibliogrficas
CONSELHO DAS CIDADES. Resoluo n 25 de 18 de maro de 2005. Disponvel em: www.cidades.gov.br, acessado em 11/09/2010. CONSELHO DAS CIDADES. Resoluo n 34 do Conselho das Cidades, de 1 de julho de 2005. Disponvel em: www.cidades.gov.br, acessado em 11/09/2010. IBGE: Pesquisa do perfil dos Municpios Brasileiros MUNIC. LEFEBVRE, Henry. O Direito Cidade. So Paulo: Centauro, 2001. MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Diretor Participativo: guia para elaborao pelos municpios e cidados. 3 edio. Braslia: Ministrio das Cidades e CONFEA/CREA, 2005. MINISTRIO DAS CIDADES. Planejamento territorial urbano e poltica fundiria. Braslia: Ministrio das Cidades, 2010, 123p. MINISTRIO DAS CIDADES. Portaria n 511, de 7 de dezembro de 2009. Disponvel em: www.cidades.gov.br, acessado em 11/09/2010. RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz, CARDOSO, Adauto Lucio. Plano Diretor e Gesto Democrtica da Cidade. In RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz, CARDOSO, Adauto Lucio. Reforma Urbana e Gesto Democrtica: promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro: Revan: FASE, 2003. ROLNIK, Raquel (org.). Como produzir moradia bem localizada com recursos do programa minha casa minha vida: implementando os instrumentos do estatuto da Cidade. Braslia: Ministrio das Cidades, 2010.

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sntese, desAfios e recomendAes

Captulo

II

o Acesso terrA urbAnizAdA nos plAnos diretores brAsileiros


Fabricio Leal de Oliveira1 Rosane Biasotto2

1 Introduo 1 2 Esta breve avaliao dos novos planos diretores brasileiros quanto sua relao com a democratizao do acesso terra urbanizada tem como base relatrios de pesquisa produzidos para os estados brasileiros no mbito da pesquisa Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos, promovida com recursos do Ministrio das Cidades e coordenada pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ). A base de anlise dos relatrios estaduais, por sua vez, foi composta por relatrios sobre planos diretores municipais selecionados para investigao pelas coordenaes estaduais da pesquisa segundo critrios estabelecidos pela coordenao nacional. Em alguns estados foram tambm realizados estudos de casos, que aprofundaram o processo de elaborao, aprovao e implementao dos planos diretores.3
1 Professor adjunto da Escola de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal Fluminense, doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) e pesquisador associado ao Laboratrio Estado, Trabalho, Territrio e Natureza ETTERN/IPPUR/UFRJ. Arquiteta e urbanista, mestre em Geografia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e doutoranda no Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IPPUR/UFRJ) Os relatrios estaduais analisam 1 plano do Acre, 11 de Alagoas, 1 do Amap, 8 do Ama-

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Antes de avanar na anlise dos contedos dos relatrios, contudo, importante recuperar alguns dos limites da pesquisa nacional a fim de melhor delinear o escopo e o alcance dessa avaliao. Com exceo dos estudos de caso e dos casos em que o pesquisador tinha um maior conhecimento prvio dos municpios, a pesquisa foi baseada exclusivamente na anlise de documentos (leis dos planos diretores, estudos e diagnsticos em apoio ao plano, leis municipais de uso, ocupao e parcelamento do solo etc.) e, portanto, as anlises no expressam, necessariamente, uma avaliao sobre a adequao ou no do plano ao seu objeto. Alm disso, como foi destacado em muitos relatrios, os pesquisadores tiveram dificuldades para acessar os estudos e diagnsticos que subsidiaram a elaborao dos planos diretores, ou mesmo os seus mapas e anexos, e, com maior frequncia do que desejvel, o texto da lei do plano diretor foi a nica referncia. Por outro lado, nem sempre os insumos dos estudos de caso ou das anlises em que foi possvel maior aprofundamento sobre as relaes entre os planos e seus territrios de aplicao esto registrados em detalhe nos relatrios estaduais. De fato, sem o confronto com as condies territoriais historicamente estabelecidas e sem a anlise das conjunturas poltica, administrativa e institucional especficas, nem mesmo planos que atendem s disposies do Estatuto da Cidade ou detalham normas, prioridades e aes, podem, com rigor, ser considerados adequados aos seus municpios, especialmente no que diz respeito promoo da reduo das desigualdades sociais ou ao acesso moradia e cidade. Os resultados das anlises das leis dos planos e de outros insumos eventuais, contudo, so suficientes para permitir algumas concluses significativas sobre os novos planos diretores brasileiros e sua relao com o acesso terra urbanizada Expectativas e resultados Uma das grandes expectativas em relao aos planos diretores aprovados aps o Estatuto da Cidade se concentrava na possibilidade de interveno pzonas (1 estudo de caso), 47 da Bahia (2 estudos de caso), 5 da RIDE Braslia (Distrito Federal e municpios de Gois), 22 do Cear (3 estudos de caso), 14 do Esprito Santo, 14 de Gois alm dos includos na RIDE Braslia (1 estudo de caso), 24 do Maranho (1 estudo de caso), 8 do Mato Grosso, 5 de Mato Grosso do Sul (1 estudo de caso), 54 de Minas Gerais (3 estudos de caso), 23 do Par (1 estudo de caso), 7 da Paraba, 33 do Paran (2 estudos de caso), 35 de Pernambuco (2 estudos de caso), 4 do Piau, 6 do Rio Grande do Norte (1 estudo de caso), 28 planos do Rio de Janeiro (2 estudos de caso), 42 do Rio Grande do Sul (2 estudos de caso), 4 de Rondnia, 1 de Roraima, 24 de Santa Catarina, 92 de So Paulo, 5 de Sergipe e 4 de Tocantins.

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blica no processo de desenvolvimento urbano, especialmente no que se refere promoo do acesso moradia. A regulamentao, nos planos diretores, dos instrumentos voltados para a ocupao de reas vazias ou subutilizadas, a captura e redistribuio da valorizao fundiria gerada por investimentos pblicos, a regularizao fundiria e a reserva de rea para habitao de interesse social, entre outros, representava novas possibilidades de democratizao do acesso s reas com boas condies de moradia. As dificuldades polticas de regulamentao dos instrumentos com potencial de interveno no mercado de terras urbano sempre foram bastante conhecidas afinal, nem todos ganham quando h mais justia nas formas de apropriao social dos bens e servios urbanos , mas a possibilidade de regulamentao do Estatuto no sentido da construo de uma cidade menos desigual exigia que o campo de elaborao dos planos diretores a quem cabia a construo das condies para implementao dos instrumentos fosse disputado. A leitura dos relatrios estaduais indica, contudo, que o potencial dos instrumentos de interveno no mercado de terras, de redistribuio da renda gerada pelo desenvolvimento urbano e de promoo da reduo das desigualdades sociais no acesso terra urbanizada e cidade praticamente no foi aproveitado, conforme se desenvolver nos prximos tpicos. Alm disso, na grande maioria dos casos no h vinculao entre os instrumentos oramentrios municipais e o plano diretor, e, mesmo quando h essa vinculao, ela se restringe a aspectos superficiais ou pontuais de polticas muito especficas. Enfim, os novos planos diretores, de maneira geral, so pouco objetivos e no favorecem mudanas nas formas de apropriao social da cidade, nem, ao menos, enfatizam a promoo do acesso moradia. Como indicam os relatrios de Gois e do Rio de Janeiro, entre outros, h ganhos na disseminao de um discurso favorvel democratizao do acesso terra e redistribuio mais justa dos bens e servios urbanos, assim como na construo de canais institucionais de participao na gesto urbana, mas a disputa concreta pelo acesso terra e cidade no teve maior espao. Nos tpicos que se seguem, so inicialmente recuperados os eixos principais incorporao de orientaes e diretrizes do Estatuto da Cidade, formas de controle do uso, ocupao e parcelamento do solo e instrumentos de poltica fundiria em torno dos quais se desenvolveu a pesquisa nacional no que se refere ao acesso terra. Ao fim, so destacados alguns aspectos das avaliaes
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gerais dos relatrios estaduais sobre os planos diretores e sua relao com o acesso terra urbanizada e apresentadas consideraes que recuperam pontos destacados ao longo do texto.

2 Funo social da propriedade e diretrizes para o acesso terra urbanizada


De acordo com os relatrios estaduais analisados, os novos planos diretores brasileiros, com raras excees, fazem referncia ao cumprimento da funo social da propriedade e, com nfases variadas, s diretrizes gerais do Estatuto da Cidade. O cumprimento da funo social da propriedade pode aparecer associado ocupao dos vazios urbanos, ao combate especulao imobiliria por meio dos instrumentos do Estatuto, promoo do acesso moradia e cidade, ao atendimento em geral das exigncias da coletividade, utilizao racional da infraestrutura e dos equipamentos e servios urbanos, preservao da qualidade de vida ou do meio ambiente, segurana, sade, ao combate apropriao privada de lucros fundirios gerados coletivamente, entre outras especificaes. Podem ser registradas, ainda, referncias submisso da funo social da propriedade ao ordenamento territorial definido no Plano Diretor, tal como orienta a Constituio Federal, assim como orientaes indiretas relacionadas priorizao de usos especficos para determinadas reas da cidade. Contudo, boa parte dos relatrios aponta que no h necessariamente coerncia entre o destaque inicial e o contedo do Plano. No caso do estado do Rio de Janeiro, apontado que no raro que praticamente qualquer uso ou forma de apropriao do espao urbano seja definido como coerente com o cumprimento da funo social da propriedade, desde que atenda ao ordenamento territorial definido no Plano, revelando, com frequncia, um esvaziamento ou banalizao do conceito. Como apontado no relatrio do Par, os planos no avanam no sentido de conferir preciso ao conceito, nem de instituir disposies que propiciem sua concretizao. O relatrio de Tocantins, por sua vez, destaca que a incorporao das orientaes relacionadas ao cumprimento da funo social da propriedade se d, geralmente, de forma tmida e pouco clara, por meio de diretrizes genricas e sem articulao com a definio de parmetros de uso e ocupao do solo.
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Diretrizes para o acesso terra urbanizada Os planos brasileiros incorporam parcialmente as diretrizes do Estatuto da Cidade mais relacionadas promoo do acesso terra urbanizada, muitas vezes de modo formal, sem maior correspondncia com as prioridades definidas nas leis. Observa-se que a grande maioria dos planos brasileiros incorpora (ainda que apenas formalmente) diretrizes para regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda. As referncias garantia do direito a terra urbana e moradia e a gesto democrtica por meio da participao popular tambm so muito frequentes, embora alguns relatrios enfatizem a falta de criao de condies concretas para a sua efetivao (como nos casos do Par e de Sergipe, por exemplo) ou a grande diversidade ou, eventualmente, fragilidade na incorporao da gesto democrtica como diretriz ou princpio. Contudo, apenas uma anlise aprofundada de todos os tpicos da pesquisa relacionados s formas de participao e controle social permitiria uma anlise acurada sobre esse ponto, o que est alm do escopo deste texto. Esto menos presentes ou so menos enfatizadas nos planos as diretrizes voltadas mais diretamente para a reduo das desigualdades sociais e para a redistribuio de renda e investimentos na cidade, como as diretrizes que orientam para (i) a ordenao e controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos (ii) a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao e (iii) a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos. H relatrios que associam diretamente a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao e a recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos instituio de instrumentos como a outorga onerosa do direito de construir ou as operaes urbanas, como se as formas de regulamentao desses instrumentos no pudessem tambm ser apropriadas no sentido de ampliar as desigualdades sociais e criar novas formas de apropriao privada do esforo coletivo como, infelizmente, as definies de alguns dos planos diretores examinados e a experincia brasileira recente tm mostrado.4 Quanto diretriz de ordenao e controle do uso e ocupao do solo de modo a evitar a reteno especulativa de terrenos, alguns relatrios indicaram que, ainda que a diretriz especfica no estivesse enfatizada ou explicitada nos
4 Vide, por exemplo, os trabalhos de Fix (2001), sobre operaes urbanas em So Paulo, e Oliveira (2003), sobre as propostas de regulamentao do Estatuto da Cidade no Rio de Janeiro. Esse assunto ser tratado mais adiante, no tpico relativo aos instrumentos de poltica fundiria.

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planos, a instituio dos instrumentos de parcelamento/edificao/utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo previstos ou listados na grande maioria dos planos brasileiros seria suficiente para o registro de uma forte incorporao da orientao nos planos municipais. Os raros casos de instituio efetiva dos instrumentos nos planos, ao lado dos casos constatados nos quais a regulamentao precria esvazia o seu poder de induo do desenvolvimento urbano, contudo, no permitem referendar esse argumento.

3 O controle do uso, ocupao e parcelamento do solo


Os pontos apresentados a seguir contemplam as nfases do questionrio da pesquisa nacional, que destacava, no tpico relativo ao controle do uso do solo, as disposies dos planos diretores sobre permetro urbano, macrozoneamento e legislao do uso, ocupao e parcelamento do solo, assim como a anlise do zoneamento com relao a reas centrais, stios histricos, reas de proteo ambiental e, de maneira geral, ao acesso terra urbanizada.

3.1. Permetro urbano e macrozoneamento


Os critrios para delimitao do permetro urbano nem sempre esto claros nos planos diretores, apesar da sua importncia para a regulamentao do uso e da ocupao do solo urbano e do parcelamento da terra. Raramente os planos explicitam se os municpios possuam leis de permetro urbano em vigor, assim como geralmente so imprecisas as referncias sobre as alteraes realizadas. Por outro lado, a maioria dos planos definiu macrozoneamentos,5 ainda que os relatrios estaduais no tenham, de modo geral, detalhando suas caractersticas.6 Em alguns relatrios, destacado que mesmo as delimitaes dos macrozoneamentos podem ser imprecisas.
5 Contudo, expressiva a quantidade de planos que no definiram macrozoneamentos. Dezenove entre os 54 municpios mineiros no o fizeram, assim como 18 entre os 47 municpios baianos analisados. O relatrio estadual da Bahia destaca ainda que o conceito de macrozoneamento, de forma explcita, utilizado em apenas 07 planos municipais. O entendimento do que seria considerado um macrozoneamento nos planos municipais brasileiros, sem dvida, mereceria ser melhor qualificado em um eventual detalhamento dessa pesquisa. O relatrio de Pernambuco, por exemplo, aponta que, em 20% dos casos, os planos definiram como macrozonas pequenas reas que no mereceriam essa qualificao. No caso da Paraba, observa-se que a maioria dos planos remete os parmetros de ocupao das macrozonas para legislao especfica, destacando-se, como exceo, o caso de Joo Pessoa, cujo plano contempla a definio de ndices de aproveitamento.

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Delimitao do permetro urbano As concluses expressas nos relatrios, dado o prprio escopo da pesquisa, so insuficientes para construo de um panorama nacional que demonstre, objetivamente, os critrios e as regras definidas que levaram delimitao dos permetros urbanos. Pode-se, contudo, ter uma ideia geral sobre as condies e diretrizes estabelecidas para o permetro urbano nos planos diretores a partir de uma leitura dos casos de Alagoas, Bahia, Gois, Par, Paran, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. Como era de se esperar, em funo da expanso do processo de urbanizao, os planos que alteram os limites do permetro urbano tendem a ampliar esses limites. H excees pontuais, como os casos de Mesquita (RJ) e So Miguel Campos (AL), que diminuram suas reas urbanas. Embora a ampliao da rea urbana implique processos mais intensivos de uso e ocupao do solo, que resultam em valorizaes fundirias aumentadas com os novos investimentos pblicos em infraestrutura e servios que, em maior ou menor grau, acompanham o processo de urbanizao , os planos diretores analisados no regulamentam instrumentos de captura dessa valorizao como orienta o Estatuto da Cidade , nem, com poucas excees, estabelecem regras claras para futuras alteraes do permetro urbano. O relatrio estadual de So Paulo quantifica os planos diretores que estabeleceram novos permetros urbanos (34,8% do total), assim como aqueles que definiram condies para sua alterao (27,2%) ou, ainda, que demarcaram zona de expanso urbana no plano (42,4%), mas no h outras referncias sobre os critrios que orientam as delimitaes ou as suas futuras alteraes. No Paran, dos 33 planos diretores analisados, 12 estenderam os seus permetros urbanos sem definir regras para novas alteraes. Em dois municpios, a extenso do permetro foi condicionada ao adensamento da rea urbana disponvel. No Rio Grande do Sul, entre os 22 planos diretores que alteraram seus permetros urbanos, apenas sete estabeleceram regras claras para futuras alteraes no permetro urbano. Na Bahia, 55% dos planos preveem rea de expanso urbana, enquanto apenas 15% preveem regras para alterao do permetro. O relatrio do Par registra dois casos que se destacam: i) por estabelecer regras para expanso do permetro urbano relacionadas capacidade da infraestrutura de saneamento e do servio de transporte coletivo; ii) e por remeter a autorizao da alterao do permetro urbano ao Conselho Municipal de
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Desenvolvimento Urbano. Nos demais planos paraenses analisados, ou seja, 91% dos casos, no so estabelecidas quaisquer regras para alteraes futuras. A maioria dos planos diretores analisados no Rio de Janeiro contempla a delimitao do permetro urbano, embora na maior parte das vezes no seja possvel avaliar a partir dos prprios planos se esses permetros foram modificados. Alguns planos diretores contm a definio dos permetros urbanos para a sede municipal e para os pequenos aglomerados urbanos em sedes de distritos municipais. Em alguns casos, as delimitaes desses permetros e suas descries, tanto da sede municipal como dos distritos, so remetidas para leis municipais especficas, a serem elaboradas aps o plano diretor.

3.2. A relao entre rural e urbano no macrozoneamento


Pode-se dizer que h predominncia de critrios e condicionantes ambientais nos macrozoneamentos municipais, principalmente para as reas originalmente denominadas como reas rurais. Na grande maioria dos casos analisados, os macrozoneamentos includos nos planos diretores consideraram a integridade do territrio municipal, ou seja, tanto as reas urbanas quanto aquelas no passveis de urbanizao. Muitos municpios estruturaram seus macrozoneamentos a partir da diviso tradicional entre rural e urbano; outros previram ainda a delimitao das reas urbanas dos distritos, alm da sede municipal, e um nmero significativo de planos diretores contemplou novas categoriais no macrozoneamento, para estabelecer diretrizes de uso e ocupao do solo nas reas no urbanizveis ou rurais. No o caso da Bahia onde, na maior parte das vezes, no elaborada nenhuma estratgia de desenvolvimento ou de ao para as reas rurais , nem do Esprito Santo, cujos planos pouco legislaram sobre as reas rurais, remetendo sua regulamentao para leis posteriores. J em Pernambuco, podem ser destacados os casos de planos que estabeleceram reas de transio rural-urbanas7 (como o setor agrourbano, em Bonito, na zona rural, prximo ao limite urbano) ou instituram aglomerados urbanos preexistentes e zonas especiais de interesse social em zona rural. Em alguns estados onde as reas no urbanas tm maior importncia, seja em termos econmicos ou em termos de sua expresso territorial, os ma7 Os planos capixabas de Vila Velha, Cariacica e Guarapari identificaram macrozonas de transio da ocupao urbana para a rural, tratadas como macrozonas de expanso urbana em So Gabriel, Santa Teresa e Afonso Claudio (ES).

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crozoneamentos apresentam maiores novidades. Em Macap, por exemplo, para as reas no passveis de urbanizao so institudas as zonas de desenvolvimento sustentvel (destinadas a aproveitamentos econmicos especficos), as unidades de conservao e a zona de transio. No Amazonas, todos os municpios demarcaram suas reas urbanas e rurais, mas nem todos previram rea de transio apenas Manaus e Manacapuru. So comuns referncias necessidade de adensamento adequado e de preservao ambiental, alm de alguns planos conterem as delimitaes das reas indgenas. No relatrio de Mato Grosso do Sul tambm se observa que, em alguns municpios, o macrozoneamento e o zoneamento urbano no so estruturados de maneira tradicional. Em Rio Branco (AC), o plano diretor determina que a autorizao para o parcelamento do solo e para a implantao de conjuntos de edificaes na Macrozona de Expanso Urbana ser permitida apenas quando completada a ocupao das Macrozonas de Consolidao Urbana e Urbanizao Especfica, indicando espaos pr-definidos para expanso da urbanizao dentro do prprio permetro urbano. O plano de Penedo (AL) implanta dispositivo semelhante ao definir, como frente de expanso, as reas onde predominam os vazios, lindeiras s reas urbanas consolidadas, para futuras ocupaes, com caractersticas urbanas aps implementao de infraestrutura bsica, deixando claro que a ocupao da rea de expanso s poder ocorrer aps o preenchimento dos vazios com potencial construtivo no interior da zona urbana (Relatrio Estadual de Alagoas). Pode-se destacar, ainda, o plano diretor de Nova Friburgo (RJ), que define unidades territoriais de planejamento municipal a partir das principais bacias hidrogrficas do municpio, principal referncia adotada por Gravat (PE) para definio do zoneamento rural. Em Nova Friburgo, alm dos permetros urbanos que abrangem o distrito sede e os demais distritos urbanos municipais, as reas que compem o sistema de unidades territoriais de planejamento municipal incluem tanto as unidades de conservao da natureza institudas como as reas onde predominam as atividades agropecurias e de turismo, no passveis de urbanizao, existindo diretrizes especficas para o controle do uso e ocupao do solo para todo o territrio municipal. Embora se possa destacar uma mudana no detalhamento das condies de uso e ocupao das reas no passveis de urbanizao denominadas, genericamente, reas rurais , assim como a predominncia de argumentos e referncias ambientais para a definio das macrozonas e suas respectivas
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diretrizes, a regulao do solo a partir do processo de transformao de reas rurais em urbanas ainda frgil, sobretudo nos municpios que ampliaram seus permetros sem estabelecer regras claras para incorporao dessas reas ao processo de urbanizao.

3.3. Zoneamento, reas centrais e stios histricos


O zoneamento de reas centrais no muito enfatizado nos relatrios estaduais, embora sejam identificados casos em que h previso de tratamentos diferenciados, em geral associados preservao do patrimnio histrico. Os relatrios de Alagoas, Bahia, Esprito Santo, Paran, Pernambuco, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul so os que do maior destaque a essa dimenso. Na Bahia, 66% dos planos indicam parmetros especficos de uso e ocupao para reas de stios histricos e 47% indicam parmetros especficos de uso e ocupao para reas centrais. O relatrio de Pernambuco aponta que a imensa maioria dos planos analisados incorpora a dimenso da preservao do patrimnio histrico e cultural nas proposies dos planos diretores. No Rio de Janeiro, quase todos os planos diretores preveem, de alguma maneira, orientaes para as reas centrais e/ou stios histricos no mbito da definio de zonas ou reas de preservao do patrimnio cultural, da identificao de imveis de interesse cultural, da delimitao de centros histricos ou do estabelecimento de polticas ou aes voltadas para a requalificao ou revitalizao so estes os termos mais usados das reas centrais ou centros histricos. No raro que as polticas vislumbradas para a preservao de stios histricos sejam associadas promoo do turismo ou promoo econmica, de modo geral, por meio da reformulao ou dinamizao urbanstica dos centros municipais.8 Em muitos casos, so includos nos planos diretores os conceitos e diretrizes que orientam a definio do patrimnio cultural e paisagstico dos municpios, embora nem sempre as categorias de reas especiais ou zoneamentos especficos estejam totalmente detalhadas, delimitadas ou descritas no plano diretor. Embora no haja um padro ou modelo comum a todos os casos analisados, as orientaes e conceitos adotados parecem guardar semelhanas entre
8 No estado do Rio Grande do Sul, 18 dos 42 municpios analisados possuem zoneamentos especficos para reas centrais, e 25, para stios histricos, enquanto no Paran, 15 dentre os 33 planos analisados criam, nos seus planos diretores, zonas ou polticas especficas para reas urbanas centrais.

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si. Entretanto, como enfatizado na avaliao de Rondnia, os municpios, com rarssimas excees,9 no avanaram na instituio de zonas especiais para moradia popular em reas centrais e dotadas de infraestrutura.

3.4. Zoneamento e proteo ambiental


O zoneamento denominado como ambiental, ecolgico-econmico, ou qualificado por meio de outras terminologias utilizadas para definir restries ambientais, est presente em todos os relatrios estaduais e na maioria dos planos analisados. Quando no so criadas zonas ou reas especiais para fins de preservao ou proteo ambiental nos prprios planos, geralmente h remisso para legislao especfica posterior. Os novos planos diretores brasileiros ilustram a variedade de solues e interpretaes que orientam a concepo do zoneamento ambiental na contemporaneidade e, ainda, certa indefinio em relao aos contedos dos instrumentos de planejamento municipal no que se refere articulao entre poltica ambiental e planejamento e gesto territorial do municpio. Observa-se o predomnio de justificativas ambientais no estabelecimento de restries de uso e ocupao do solo, justificativas estas em geral vinculadas a unidades territoriais de planejamento. Enquanto 85% dos planos baianos indicam parmetros especficos de uso e ocupao para reas de proteo ambiental, no Rio de Janeiro a noo de zoneamento ambiental pode ser associada a 75% dos planos (a criao explcita de reas de preservao ambiental ocorre em metade dos planos analisados). No Paran, 82% dos planos definem instrumentos jurdicos e fiscais, bem como o zoneamento ambiental, vinculados noo de sustentabilidade ambiental, objetivo declarado de todos os planos do Amazonas que preveem instrumentos especficos baseados no zoneamento ambiental. Em alguns casos, so includas no prprio macrozoneamento as terras indgenas, que representam 13% da rea total do estado, segundo consta no relatrio estadual da pesquisa. A criao de territrios especialmente protegidos como unidades de conservao da natureza, inspiradas no Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC, tambm se destaca nos planos diretores analisados. No caso de Boa Vista (RR), por exemplo, prevista a criao de um Sistema Local de Unidades de Conservao da Natureza, com o objetivo de proteger o patri9 Ver, adiante, os casos de Extremoz e Natal, no Rio Grande do Norte.

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mnio ambiental do municpio, conectando essas unidades a outras reas de preservao de municpios vizinhos.10 Em vrios planos, so criadas macrozonas de proteo ambiental, zonas de preservao, reas de proteo ambiental, reas de especial interesse ambiental, reas non aedificandi, reservas biolgicas, entre outras formas de territorializao da questo ambiental nos planos diretores. Com frequncia, os planos definem orientaes relativas s faixas de reas de Preservao Permanente (APP) e de reserva legal definidas pela legislao ambiental. A recuperao ambiental tambm abordada em praticamente todos os relatrios estaduais, embora com enfoques e nfases diferenciadas.11 Em Minas Gerais, contudo, apontado que as polticas ambientais definidas pelos Planos Diretores so geralmente pouco aplicveis, dada a fragilidade das definies das diretrizes e instrumentos para a gesto dessa poltica, denotando a pouca importncia atribuda comparativamente questo ambiental (Relatrio Estadual de Minas Gerais).

Restries ambientais moradia Vale destacar que as estratgias que enfatizam a implantao de parques lineares ao longo de faixas marginais de cursos dgua, em geral, aparecem nos planos diretores como formas de evitar a ocupao irregular dessas reas. Muitas vezes, a demarcao ou mesmo a identificao genrica das APPs est associada a conflitos socioambientais, sobretudo em confronto com a poltica de promoo da habitao de interesse social, que inclui a regularizao urbanstica e fundiria. possvel generalizar e dizer que quase todos, seno todos, os planos diretores reafirmam o compromisso de manter e conservar as APPs conforme a legislao federal, mesmo que de maneira genrica.
10 Enquanto essas unidades no forem definidas, o plano determina que qualquer projeto ou obra que venha a interferir sobre o patrimnio ambiental dever ser submetido avaliao da Secretaria Municipal de Gesto Ambiental e Assuntos Indgenas. 11 No relatrio do Rio de Janeiro, por exemplo, observa-se que a delimitao de reas de recuperao da fauna e flora e de reas de recuperao dos recursos hdricos ocorre em menor nmero de planos (sete, entre 28 casos analisados), assim como a delimitao de reas a serem recuperadas ambientalmente, includa em seis planos. J no caso de Rio Branco (AC), o tema da recuperao ambiental justifica e orienta a criao de reas Receptoras de reas Verdes na rea urbana, delimitando algumas situaes especficas, com o objetivo de implantar parques lineares ao longo de reas de preservao permanente (APP) e seus respectivos cursos dgua, visando a composio de um sistema de reas verdes na cidade.

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Segundo a anlise de oito planos diretores do Amazonas, observa-se que apenas dois municpios no preveem a remoo de favelas e assentamentos precrios com base em justificativas ambientais: Mas e Manacapuro. Os demais estabelecem indicativos de remoo e reassentamento de ocupaes em reas de Preservao Permanente APP e ambientalmente frgeis, que possam caracterizar situaes de risco. O Plano Diretor de Gurupi, em Tocantins, tambm apresenta diretrizes com enfoque na proteo e recuperao das reas verdes e reviso da legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo para garantir a manuteno de reas de preservao e a restrio da ocupao destas reas por moradia, estabelecendo como um dos objetivos da poltica de habitao a coibio de assentamentos habitacionais em reas de preservao ambiental, alm uma srie de diretrizes para remoo dessas ocupaes. Resta averiguar, para cada caso e cada regio, se o rigor reservado aos assentamentos de baixa renda tambm observado em relao s reas de classe mdia e alta. Por fim, merece destaque a observao crtica includa no relatrio de Minas Gerais, que pontua que o discurso do uso sustentvel das reas de proteo ambiental terminou por justificar a implementao de uma estratgia de elitizao e a constituio de enclaves de alta renda em parte da periferia metropolitana de Belo Horizonte, em funo do tamanho mnimo exigido para os lotes na legislao municipal.

3.5. Condies de uso, ocupao e parcelamento do solo urbano


A incorporao de parmetros urbansticos objetivos na orientao da regulamentao do uso e ocupao do solo urbano um diferencial importante dos planos diretores, sob o ponto de vista da sua aplicabilidade. No entanto, a definio dos coeficientes de aproveitamento dos terrenos (CAT) raramente mencionada nos relatrios estaduais. Quase nunca possvel verificar com maior clareza e preciso, por exemplo, se houve previso de CAT; e, quando houve, como foram tratados e includos nos planos diretores. H casos em que os coeficientes (bsico e mximo) so definidos nos planos diretores, mas so criadas situaes de exceo que ficam indicadas no prprio plano ou so remetidas para leis especficas. A possibilidade de manipulao do potencial construtivo fora dos planos diretores um fator crtico para avaliao do alcance dos instrumentos previstos nos prprios planos.12
12 Apenas o relatrio do estado do Rio de Janeiro apresenta uma avaliao dos coeficientes bsicos adotados nos planos diretores. No estado, entre os municpios que incluem no pla-

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Uso, ocupao e parcelamento do solo O tratamento das normas urbansticas, em geral, insuficiente para a determinao do potencial construtivo atribudo s diferentes parcelas do territrio, definidas no macrozoneamento ou no zoneamento urbano. As condies objetivas para a regulao do solo urbano costumam ser remetidas para a legislao especfica de uso, ocupao e parcelamento do solo, a ser elaborada aps a aprovao do plano diretor.13 Alguns planos autorizam o Poder Executivo a alterar parmetros urbansticos, inclusive permitindo modificaes nos coeficientes de aproveitamento do terreno, como o caso de Barra Mansa, no Rio de Janeiro. Normas especficas para o parcelamento da terra e habitao de interesse social De acordo com as informaes dos relatrios estaduais, aparentemente apenas oito planos definem que os novos parcelamentos devem reservar reas para habitao de interesse social: Vassouras e Niteri (RJ), Estreito (MA), Santa Rosa (RS), Goinia (GO) e trs planos paulistas. Em Pernambuco, o relatrio estadual identifica trs casos (Nazar da Mata, Ilha de Itamarac e Gravat) onde h recomendao para reserva de rea para habitao de interesse social nos loteamentos. Em Vassouras, reservada 10% da rea dos novos loteamentos para casas populares; e, em Niteri, 5% da rea dos novos loteamentos e condomnios destinada para programas habitacionais para a populao de baixa renda.14 Em Estreito, o plano determina 35% da rea, em novos loteamentos, para habitano diretor as definies dos coeficientes de aproveitamento, cinco planos definem baixos coeficientes de aproveitamento bsico, at 1,0, enquanto quatro estabelecem coeficientes entre 1,0 e 2,0, variveis por zona, como Caxias, que prev o coeficiente 1,0 nas reas centrais e em reas industriais e 2,0 em outras reas. J no caso de Campos de Goytacazes, os coeficientes bsicos so significativamente altos e variam de 3,0 a 5,0. Cabe destacar, ainda, que Campos e Niteri definem os coeficientes fora do Plano Diretor (lei de uso e ocupao do solo e planos urbansticos regionais, respectivamente). 13 Houve planos que definiram, em maior ou menor detalhe, parmetros urbansticos para as diferentes reas e zonas urbanas. Ainda que em menor nmero do que os planos genricos, que remetem a regulao para futuras leis de uso, ocupao e parcelamento do solo, os relatrios estaduais permitiriam destacar exemplos de detalhamento em quase todos os estados do Brasil. 14 No caso de Niteri, essa definio j constava do Plano Diretor de 1992 e no foi alterada na reviso realizada em 2004.

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o popular, chegando a definir 61% da rea urbana para moradia popular, de acordo com o relatrio estadual. O relatrio do Rio Grande do Sul no detalha o percentual a ser reservado, e o plano de Goinia define que entre 15 e 25 por cento dos novos loteamentos devem ser destinados para o programa habitacional da prefeitura (Relatrio Estadual de Gois). O plano diretor de Rio Branco prev a figura do urbanizador social15 e a possibilidade de regularizao de parcelamento irregular ou clandestino, desde que no seja coberto por vegetao protegida de acordo com o Cdigo Florestal, no se situe em rea irreversivelmente alagadia, sujeita inundao, com presena de material nocivo sade e no saneado, inadequada em funo das condies geolgicas ou com alta declividade. Nesses casos, o parcelador deve desfazer o empreendimento nas reas atingidas pelas restries, executar as obras e servios para sanar os danos ambientais e indenizar a populao ali assentada. Os relatrios estaduais permitem destacar que 36% dos planos do Rio Grande do Sul, 2% da Bahia (um plano), 13% do Par e 30% dos planos paranaenses estabeleceram regras especficas para parcelamento de interesse social. No Esprito Santo, o relatrio aponta apenas que a grande maioria dos municpios adotou regras especiais para os parcelamentos de interesse social. Em Boa Vista (RR), a lei de parcelamento do solo admite a possibilidade de haver lotes com dimenses inferiores quelas estabelecidas pela lei de uso e ocupao em reas de Interesse Social, quando se mostrar invivel a regularizao fundiria dentro dos parmetros da lei e em programas habitacionais de interesse social. No que se refere regularizao de parcelamentos do solo j estabelecidos, determina que a regularizao de parcelamento do solo em AEIS dever obedecer a regras especficas, estabelecidas na lei que reger a questo. No caso do Amazonas, apenas dois dos oito municpios analisados remetem para leis especficas a definio de parmetros urbansticos orientados para habitao popular. Os demais estabelecem algumas condies especficas como, por exemplo, lote mnimo nos assentamentos populares.

3.6. Zonas Especiais de Interesse Social


A grande maioria dos planos diretores brasileiros prev a instituio de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) ou reas Especiais de Interesse Social (AEIS ou AIS), como so denominadas em alguns planos , mas nem
15 Definido como o empreendedor imobilirio cadastrado no Municpio com vistas a realizar empreendimentos de interesse social em reas identificadas pela Prefeitura (PD Rio Branco).

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sempre as ZEIS so delimitadas nos planos, e poucos deles as regulamentam ou do orientaes para a sua regulamentao posterior. Embora nem sempre os relatrios estaduais deem informaes conclusivas sobre a delimitao de ZEIS nos planos diretores, pode-se afirmar que elas so delimitadas nos planos de Rio Branco (AC) e Macap (AP), em 28% dos planos baianos, 20% dos planos sergipanos, 14% dos planos paraibanos (um plano), 50% dos planos potiguares, 50% dos planos goianos, 43% dos planos fluminenses, 57% dos planos gachos, 52% dos planos paraenses, 55% dos planos paranaenses, em pelo menos 66% dos planos paulistas,16 em dois dos quatros piauienses analisados e em Tef (AM),17 o que d uma ideia inicial sobre a forma como so tratadas nos planos brasileiros. A anlise da localizao das ZEIS demarcadas certamente foi prejudicada pela precariedade dos diagnsticos de alguns planos diretores e pela dificuldade citada no acesso aos estudos, mapas e anexos das leis municipais. A precariedade no acesso a esses documentos provavelmente responsvel tambm pela quase inexistncia de referncias sobre o percentual de reas dos municpios destinadas para ZEIS, um dos pontos destacados para anlise no questionrio nacional da pesquisa.18 Contudo, podem ser feitas observaes para os casos do Cear, Gois, Macap, Maranho, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte e Rondnia. As ZEIS do Cear, quando demarcadas, se localizam geralmente nas reas perifricas de expanso urbana, em reas carentes de infraestrutura e servios, assim como ocorre nos planos avaliados em Rondnia. No Rio de Janeiro, em praticamente todos os casos, as ZEIS correspondem ao mapeamento das reas ocupadas por assentamentos precrios (geralmente favelas), inseridas em todo tipo de localizao (centrais, perifricas etc). Em Macap, as ZEIS esto prximas s reas centrais ou de fcil integrao malha urbana, e na maioria dos planos do Maranho previsto que as ZEIS s podem ser delimitadas em reas consolidadas, assim como em Goinia (GO). J os planos de Extremoz e Natal (RN) demarcam reas dotadas de infraestrutura, inclusive em reas centrais, para fins de habitao popular.
16 O relatrio de So Paulo aponta quantos planos municipais demarcaram ZEIS ocupadas (53) e quantos demarcaram ZEIS vazias (41), mas no explicita, entre os 80 municpios (87% do total) que definem ZEIS, quantos, no total, avanaram na sua delimitao. 17 O relatrio do Amazonas indica que todos os planos analisados preveem ZEIS, mas apenas para o caso de Tef h referncia sobre a sua delimitao. 18 Pode-se citar apenas o caso de Macap (AP), cujo relatrio afirma que tendo a Zona Urbana como referncia, e utilizando uma inspeo visual qualitativa, o percentual se aproximaria a 15% e do Paran, onde doze planos destinariam menos do que 5% da rea do municpio para ZEIS, quatro entre 5% e 10% e dois mais do que 10%.

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A esmagadora maioria dos planos brasileiros delimita ZEIS (ou AEIS) em reas j ocupadas por assentamentos precrios de populao de baixa renda favelas, vilas, loteamentos irregulares e clandestinos etc. para fins de regularizao fundiria e urbanstica. So tambm previstas ZEIS em reas vazias ou subutilizadas para a implantao de projetos habitacionais destinados populao de baixa renda em um nmero expressivo de planos, mas os relatrios analisados registram claramente apenas os casos de delimitao de ZEIS vazias em 41 planos paulistas19 e em seis casos em outros estados: Extremoz e Natal (RN), Moreno e Cabo de Santo Agostinho (PE), Mesquita (RJ) e Teresina (PI). 20 Com base nos relatrios, pode-se afirmar que prevista a possibilidade de ZEIS em reas vazias ou subutilizadas em planos do Acre, Alagoas, Amap, Cear, Esprito Santo, Maranho, Mato Grosso, Par, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, So Paulo e Tocantins. As ZEIS podem ser definidas por lei especfica como nos casos dos planos de Cabo Frio (RJ), Nova Friburgo (RJ) e Rio Branco (AC) , ou por decreto, como est previsto para diversos municpios do Rio de Janeiro. Boa Vista (RR) estabelece que a destinao de reas para habitao de interesse social (HIS) depende de decretos do Poder Executivo e vrios planos paraenses, pernambucanos e gachos remetem a definio de parmetros de uso e ocupao do solo em ZEIS para lei posterior.

19 Em So Paulo, todos os planos analisados de municpios com mais de quinhentos mil habitantes (seis planos) demarcaram ZEIS em reas ocupadas e cinco deles demarcaram ZEIS em reas vazias. 20 Os planos de Extremoz e Natal definem ZEIS/AEIS em reas com infraestrutura, inclusive em reas centrais, em glebas ou lotes urbanos, isolados ou contguos, no edificados, subutilizados ou no utilizados, com rea superior a 400m, necessrios para a implantao de programas de habitao de interesse social e em prdios desocupados ou subutilizados ou aqueles que possam causar risco ao entorno pela sua condio de degradao, localizao em reas centrais da cidade, cujos projetos tero tratamento diferenciado, resguardando as caractersticas prprias de cada imvel e sua importncia histrica. Natal define ainda, sem referncia quanto localizao, a possibilidade de criao de AEIS em terrenos com rea mnima de 1.000 m2 destinados produo de alimentos de primeira necessidade voltada populao com renda familiar predominante de at 3 (trs) salrios mnimos. A ZEIS de Mesquita, municpio da Baixada Fluminense, se localiza em bairro relativamente central e em rea com condies de moradia entre as melhores no contexto municipal. No h, contudo, informaes sobre a eficcia dessa medida (se efetivamente foi destinada a projetos habitacionais para a populao de 0 a 3 salrios mnimos). J a ZEIS de Teresina est distante da rea central, no limite do permetro urbano. No h informaes sobre a localizao das ZEIS vazias em Moreno e Cabo de Santo Agostinho.

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Orientaes e recursos para as ZEIS As possibilidades de orientaes para ZEIS nos planos municipais podem ser avaliadas a partir de exemplos do Acre, Cear, Paraba e Rio de Janeiro. No relatrio do Cear, registrado que Chorozinho orienta para a ocupao de reas dotadas de infraestrutura com moradia popular, Russas prev ZEIS nas reas centrais e Eusbio indica a Zona de Urbanizao Central para construo de novas habitaes de interesse social e promoo de regularizao urbanstica e fundiria dos ncleos habitacionais de interesse social existentes. No caso do Rio de Janeiro, as orientaes para ZEIS referem-se, principalmente, a critrios para a sua delimitao, definio de parmetros urbansticos, definies sobre a gesto de recursos em ZEIS (formas de controle social, pblico ou faixa de renda a ser atendida, fundos etc), elaborao de planos especficos de regularizao urbanstica ou fundiria, implantao de equipamentos pblicos e infraestrutura e aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade (Relatrio Estadual do Rio de Janeiro). O plano de Joo Pessoa estabelece a obrigatoriedade e as condies para a elaborao de planos de urbanizao bem como para a regularizao fundiria e, tambm, a obrigatoriedade de encaminhar anualmente ao legislativo, anexo proposta oramentria, programa de interveno nas Zonas Especiais de Interesse Social, com indicao de recursos correspondentes (Relatrio Estadual da Paraba). Em Rio Branco (AC), estabelecido que o Poder Executivo promover a regularizao urbanstica e fundiria dos assentamentos precrios e mediante a utilizao principalmente dos seguintes instrumentos: concesso do direito real de uso, concesso de uso especial para fins de moradia, usucapio especial de imvel urbano, direito de preempo, direito de superfcie e assistncia tcnica urbanstica, jurdica e social, gratuita (Relatrio Estadual do Acre). Poucos relatrios fazem referncia a recursos exclusivos para ZEIS, provenientes da aplicao de instrumentos especficos ou de fundos municipais,21 e raramente definida claramente a populao que pode acessar os projetos habitacionais em ZEIS os planos apontam a populao de baixa renda em geral. Enquanto os municpios de Mesquita (RJ), 22 Cachoeiro do Itapemirim (ES) e Rio Branco (AC), por exemplo, definem a faixa de zero a trs salrios
21 H previso de recursos da outorga onerosa do direito do construir exclusivos para habitao de interesse social em trs municpios do Rio de Janeiro e um municpio do Par (Soure). 22 O plano de Mesquita define tambm uma rea para investimentos prioritrios em saneamento e urbanizao, onde as famlias com renda de zero a trs salrios podem se beneficiar de recursos do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (FMHIS).

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mnimos de renda familiar, outros podem chegar at cinco ou mesmo seis salrios mnimos, o que retira a prioridade do investimento pblico voltado para a populao mais incapaz de conseguir uma moradia no mercado formal. Enfim, os novos planos diretores parecem ter disseminado a noo de ZEIS no Brasil, especialmente no que se refere reafirmao do direito dos mais pobres a moradia regularizada e servida por equipamentos e servios, ainda que muitos planos no tenham delimitado ZEIS, e menos planos ainda tenham avanado na definio de critrios, normas ou prioridades de investimento para essas reas. A eficcia da ZEIS como instrumento indutor da promoo da democratizao do acesso terra urbanizada, bem localizada e prxima dos centros de emprego e servios deixou ainda mais a desejar. Certamente, a reserva de rea para habitao popular em reas cobiadas para outros usos, muito mais lucrativos, implica disputas e conflitos que ou foram perdidos na luta poltica e econmica, ou no foram sequer enfrentados no processo de elaborao do plano diretor, da a raridade das ZEIS em reas vazias ou subutilizadas no Brasil. Apesar das dificuldades, contudo, em muitos casos ainda possvel a associao das ZEIS com instrumentos de parcelamento e edificao compulsrios ou com a regulao de outros instrumentos e das leis de uso, ocupao e parcelamento do solo no processo de regulamentao dos planos diretores, um prximo passo na disputa no campo normativo pela apropriao social da cidade.

3.7. Avaliao geral do zoneamento em relao ao acesso terra urbanizada


Os planos diretores avaliados geralmente no definem novas normas de parcelamento, uso e ocupao do solo; e os relatrios estaduais, com poucas excees, no se detm na avaliao do zoneamento existente e sua relao com as disposies do Plano Diretor. Muitos deles apontaram que a avaliao geral do zoneamento em relao ao acesso terra urbanizada foi prejudicada pela precariedade dos diagnsticos e estudos de alguns planos diretores ou pelas dificuldades de acesso a mapas, anexos e leis de uso e ocupao do solo. Na maioria dos casos, essas carncias no puderam ser compensadas por um conhecimento prvio sobre os mercados imobilirios locais e as condies de moradia relativas ao acesso ao emprego, infraestrutura, aos equipamentos e aos servios urbanos. A anlise do estudo de caso de Duque de Caxias (RJ) demonstra os limites de uma leitura do zoneamento sem o acesso a diagnsticos ou estudos confiveis: as reas mapeadas no macrozoneamento como prioritrias para
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ocupao e definidas no plano como centrais e adequadas em termos de infraestrutura, cuja intensificao de ocupao estratgica para a consolidao da cidade compacta e econmica e dos vetores adequados de expanso urbana (Relatrio Estadual do Rio de Janeiro), correspondem, em grande parte, a reas entre as mais precrias do municpio, em termos de saneamento ambiental, distantes dos centros de emprego e dos servios e equipamentos pblicos. Alm disso, a anlise de Caxias mostra que normas mais restritivas do que a legislao ordinria definidas no Plano Diretor podem no ser aceitas e no aplicadas na prtica pela Prefeitura, sob diferentes pretextos, entre eles uma alegada necessidade de maior detalhamento. H relatrios, como os de Gois, Maranho, Minas Gerais, Par, Paraba, Pernambuco, Rio Branco (AC), Rio de Janeiro, Sergipe, entre outros, que enfatizam que, de modo geral, o zoneamento ou os parmetros de uso e ocupao do solo prejudicam o acesso terra urbanizada por parte da populao de baixa renda. No Maranho, apenas os planos diretores de Estreito, Buriticupu e Barreirinhas entre aqueles em que foi possvel aos pesquisadores avaliar a Lei de Zoneamento assumiriam uma posio favorvel aos espaos urbanos destinados s classes populares. J no caso de Rio Branco (AC) e do Cear, principalmente, so criticadas as restries elitistas nas legislaes urbansticas, que definiriam padres inacessveis para a populao de baixa renda. Como contraponto, podem ser citados casos especficos, como os planos diretores de Extremoz e Natal (RN) que definem reas com infraestrutura, inclusive em reas centrais, para habitao de interesse social ou de Tangar (MT), que identifica lotes mnimos compatveis com usos populares, permite o uso misto na maioria das zonas e no limita a quantidade de unidades residenciais no lote. A definio de obrigaes relacionadas regulao do parcelamento da terra tambm no avanou, e poucos planos (vide as excees j citadas) buscam garantir reas para habitao de interesse social por esse meio. Por sua vez, a definio de zonas especiais de interesse social ou voltadas para a promoo de habitao popular poucas vezes se relacionou com alguma estratgia voltada para a promoo da ocupao das reas bem servidas com infraestrutura, equipamentos e servios para a populao de baixa renda. Alm dos casos onde as ZEIS promovem aes de regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos existentes, muitos deles localizados em reas centrais como nos municpios do Rio de Janeiro ou do Par, por exemplo , poucas so as iniciativas de criao de ZEIS em reas vazias, especialmente em reas bem servidas, como o relatrio do Rio Grande do Norte indica para os casos de Natal e
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Extremoz. No Cear, na maior parte dos casos, as reas destinadas populao de baixa renda esto localizadas na periferia, em zonas sem infraestrutura e servios. Parte expressiva de reas descritas no plano de Rio Branco como pouco urbanizadas, com infraestrutura incipiente ou precria e carente de equipamentos so definidas como reas de Especial Interesse Social ou como reas de Promoo da Habitao (destinadas, respectivamente, a habitaes de interesse social ou de moradia popular), embora tambm haja AEIS nas reas centrais definidas como aquelas com melhor infraestrutura de saneamento bsico instalada. Os relatrios de Tocantins, Boa Vista e Piau tambm no identificaram uma preocupao com a democratizao do acesso terra urbanizada, apesar da sua eventual incorporao formal s diretrizes do Plano Diretor. Em Tocantins, apenas o plano de Araguana define alguma estratgia para o aumento da oferta de moradia para baixa renda. No Piau, a exceo Teresina, que tem uma estratgia de aumento da oferta de moradia que inclui a definio de zonas especficas para assentamentos populares e HIS que correspondem a cerca de 60% da rea urbana, abrangendo tanto reas perifricas como outras mais prximas ao centro. Cabe destacar, tambm, o caso do Paran, cujo relatrio aponta que, em alguns municpios, o zoneamento favoreceria o acesso terra urbanizada mediante a definio de reas com parmetros especficos para habitao de interesse social e a induo da utilizao das reas ociosas dotadas de infraestrutura. A definio de rea para implantao de ZEIS, contudo, corresponde, em geral, a parcela muito pequena do total da rea urbana. Finalmente, cabe apontar (como ressalta o relatrio do Cear) que, dada a dimenso da pobreza e da desigualdade no Brasil e o grande percentual de populao de baixa renda excluda das reas com boas condies de moradia, a promoo do acesso terra urbanizada exigiria projetos de grande escala, para muito alm da capacidade de induo dos planos diretores.

4 Os instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade


Os instrumentos de poltica urbana do Estatuto da Cidade foram largamente incorporados nos planos diretores brasileiros, ainda que nem sempre sua regulamentao se vincule s diretrizes previstas no artigo 2 da Lei Federal. Raramente os instrumentos foram plenamente regulamentados nos planos diretores que, via de regra, os remetiam para detalhamento em legislao especfica, o que adiou sua implementao para um novo momento que no certo que
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venha a ocorrer , no qual no garantida uma viso ampla e integrada das questes urbanas (como de esperar no campo de discusso dos planos diretores) e as condies de participao e controle social tendem a ser piores.23 De fato, era de se esperar que as novas possibilidades de induo do desenvolvimento urbano e de distribuio mais justa dos bens e nus gerados no processo de urbanizao a partir do esforo coletivo encontrassem obstculos naqueles atores que se beneficiam da forma desigual de distribuio social e geogrfica dos bens e servios urbanos, assim como das normas urbansticas em vigor (ou da sua ausncia). Os instrumentos de induo do desenvolvimento urbano e de captura de valorizao fundiria se relacionam diretamente com os conflitos em torno da apropriao social do espao urbano, da definio de prioridades de investimentos e da regulao urbanstica (regras de uso, ocupao e parcelamento do solo), e sua regulamentao a favor da reduo das desigualdades e da democratizao do acesso terra certamente seria difcil e disputada. J foi visto como a recuperao da valorizao fundiria a partir dos investimentos pblicos e a conteno da especulao fundiria foram menos assumidas como diretrizes para o desenvolvimento urbano nos novos planos diretores brasileiros. Cabe agora avaliar como os instrumentos de poltica urbana mais relacionados promoo do acesso terra urbanizada foram incorporados. O direito de preempo e os instrumentos de parcelamento, edificao e utilizao compulsrios so os mais citados nos planos diretores, mas raramente so regulamentados de forma a garantir sua aplicao. Como reconhecem os relatrios estaduais, o resultado ficou muito aqum das expectativas iniciais. Em alguns casos, observa-se falta de clareza em relao aos conceitos bsicos e aos objetivos dos instrumentos a serem regulamentados pelos Municpios. Por outro lado, quando os instrumentos envolvem pagamento de contrapartida, nem sempre so indicadas as frmulas de clculo ou os destinos dos recursos financeiros a serem arrecadados. Ocasionalmente, a articulao entre os instrumentos mencionada nos relatrios estaduais como uma inteno e uma orientao genricas, sobretudo no que se refere possibilidade de concepo de programas e projetos
23 O Estatuto exige a participao popular na elaborao do Plano Diretor e, pelo menos, a realizao de audincias pblicas para sua discusso. Tais garantias ainda que possam ter sido apropriadas de modo inadequado ou insuficiente em muitos dos planos elaborados aps o Estatuto da Cidade no existem, no campo federal, para a regulamentao do plano em leis ou decretos municipais.

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habitacionais de interesse social. Entretanto, no so detectados ou explicitados nos relatrios os requisitos tcnicos e operacionais que seriam balizadores dessas articulaes, tendo em vista sua aplicao.

4.1. Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica
O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, seguido do IPTU progressivo no tempo e da possibilidade de desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica instrumentos definidos ainda no art. 182 da Constituio Federal , concentram as possibilidades mais efetivas de induo do desenvolvimento urbano para reas com boas condies de moradia, assim como, ao lado de outros instrumentos, de democratizao do acesso terra urbanizada. Aqui se agudizam, portanto, as dificuldades polticas de regulamentao dos instrumentos nos planos diretores, vide os conflitos previsveis com proprietrios e promotores fundirios e, mais do que isso, toda a tradio patrimonialista brasileira. A avaliao dos planos diretores brasileiros mostra que, embora os instrumentos tenham sido incorporados em quase todos os planos analisados, raramente foram regulamentados de modo a serem aplicados imediatamente aps a aprovao do Plano Diretor. Por outro lado, no raro que a regulamentao dos instrumentos os esvaziem do poder de induo do desenvolvimento urbano ou de democratizao do acesso terra urbanizada e bem localizada. Os instrumentos so previstos em Rio Branco (AC), Macap (AP) e Boa Vista (RR), em 98% dos planos de So Paulo, em todos os planos analisados nos estados do Amazonas, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, Piau e Sergipe e na maioria dos planos dos demais estados do Brasil. Os relatrios estaduais, contudo, permitem apontar que os instrumentos seriam autoaplicveis apenas em 19 planos em So Paulo (21% do total), 10 planos no Rio Grande do Sul (24%), 11 planos do Paran (33%), um plano (Barra Mansa) do Rio de Janeiro (4%), trs planos do Cear (14%), trs planos da Bahia (9%) e um plano (Picos) do Piau (25%).24
24 Em So Paulo, enquanto 97,8% dos planos diretores incluram o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, apenas 92,4% dos planos diretores incluram o IPTU progressivo no tempo nos seus contedos (Relatrio de So Paulo, p. 56), demonstrando que alguns planos diretores no articularam devidamente a aplicao desses importantes instrumentos de combate reteno especulativa das terras urbanas (Idem, p.57). O relatrio de So Paulo

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Delimitao de rea para aplicao dos instrumentos De acordo com o Estatuto da Cidade, para a implantao dos instrumentos necessrio que o plano defina a sua rea de aplicao, mas h pouca informao a respeito nos relatrios estaduais sobre o atendimento a essa condio mnima. Alm dos casos apresentados como autoaplicveis nos relatrios o que asseguraria essa condio , h informaes precisas apenas nos casos do Par dez municpios definem reas de aplicao, vinculando-as ao macrozeamento ou ao zoneamento ,25 Rio de Janeiro 22 municpios definem rea para aplicao e seis remetem a delimitao para legislao posterior ,26 Cear onde a rea de aplicao est definida apenas em 12 dos 20 planos que preveem o instrumento , Sergipe quatro entre cinco planos que preveem o instrumento delimitam rea de aplicao , Rio Branco (AC) e Boa Vista (RR)27 que definem reas para aplicao e So Paulo 58 planos (64% do total) delimitam a rea de aplicao do instrumento. Como o Estatuto estabelece que os planos diretores devem fixar as reas para aplicao do instrumento e no leis especficas deles decorrentes, como no caso de outros instrumentos, com exceo da outorga onerosa do direito de construir , verifica-se que uma parte expressiva dos planos do Rio de Janeiro e Cear, pelo menos, podem ser questionados quanto sua constitucionalidade nesse aspecto. Por outro lado, relegar essa discusso apenas aos aspectos jurdicos retiraria a importncia do debate sobre o momento e o meio institucional adequados para a definio de reas onde deve ser induzido o desenvolvimento urbano. A definio do Plano Diretor como o campo de definio da aplicao do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios e do IPTU
aponta ainda que parte dos planos diretores analisados exigiram regulamentao por meio de lei especfica somente em relao ao IPTU progressivo no tempo e desapropriao sano, possibilitando aplicao e parcelamento, edificao e utilizao compulsrios a partir do prprio plano diretor (Idem). o caso, tambm, de cinco municpios fluminenses e quatro municpios pernambucanos, onde, aparentemente, os planos do condies para que sejam aplicados os institutos do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, mas falta ser regulamentado todo o ciclo de aplicao relativo ao IPTU progressivo no tempo. Na Bahia, 32 planos listam ou mencionam os instrumentos, mas apenas 30 se referem ao do IPTU progressivo. So registrados 22 casos de parcelamento, edificao e utilizao compulsrios remetidos para lei especfica e 19 casos de IPTU progressivo no tempo. 25 O relatrio do Par aponta que, contudo, as macrozonas ou zonas no so definidas com preciso na maioria dos mapas que constam dos planos. 26 Alm disso, sete municpios fluminenses flexibilizam a delimitao, pois definem reas no Plano Diretor, mas permitem alteraes ou detalhamentos posteriores por lei. 27 Boa Vista define reas prioritrias para a aplicao do instrumento, sugerindo que estas podem ser alteradas posteriormente.

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progressivo no tempo favorece uma viso integrada das estratgias de desenvolvimento urbano e abre um espao maior para a participao da populao em geral e dos diferentes agentes no apenas em funo da amplitude do tema de discusso de um plano diretor que deveria envolver toda a cidade e sua regio de relao , mas, tambm, em virtude de o plano diretor ser um momento especial de discusso da poltica urbana, que envolve um maior leque de tcnicos e especialistas de diferentes polticas setoriais e, especialmente, por ser uma lei em que a participao da populao obrigatria, o que traz maior visibilidade das questes e conflitos em jogo. Detalhamento Rio Branco (AC), 66,3% dos planos paulistas, mais da metade dos planos gachos e fluminenses e 70% dos planos paraenses definem algum critrio de subutilizao (a includas as definies de no utilizao ou no edificao) para aplicao dos instrumentos. No Esprito Santo, do total de 14 planos analisados, quatro definem coeficientes mnimos de aproveitamento do terreno e nove definem os conceitos relacionados subutilizao. Em Boa Vista (RR), so dadas orientaes gerais28 e remete-se a regulamentao para lei especfica. No h outras informaes a respeito nos relatrios estaduais. Apenas os relatrios de Rio Branco (AC), Esprito Santo e Rio de Janeiro este ltimo especialmente , trazem informaes capazes de permitir uma avaliao da apropriao dos instrumentos nos planos diretores brasileiros.29 Rio de Janeiro Entre os planos do Rio de Janeiro que dispem a respeito do lote mnimo para aplicao dos instrumentos, a maioria (13 planos) estabelece lotes com at 360 m2,30 quatro definem lotes mnimos de 1.000 m2 e trs lotes com 2000 m2
28 considerado genericamente como subutilizado o imvel urbano que no apresentar uso e/ou construo em reas dotadas de infraestrutura. 29 Embora o relatrio de So Paulo traga muitas informaes como o nmero de planos que previram regras bsicas de aplicao dos instrumentos, prazos para reviso e monitoramento , ele no se aprofunda nos critrios adotados nos planos referentes a coeficientes de aproveitamento mnimo, lotes mnimos para incidncia dos instrumentos ou casos de aproveitamento dos imveis considerados isentos da sua aplicao. 30 Oito planos definem reas menores ou iguais a 250 m2 como lote mnimo para aplicao dos instrumentos.

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ou mais. Em Duque de Caxias os instrumentos incidem apenas em lotes com 10.000 m2 ou mais, com exceo das ZEIS, onde o lote mnimo de 700 m2.31 Os coeficientes de aproveitamento mnimo do terreno definidos para subutilizao do lote variam de maior que zero (dois municpios) a 0,5 (cinco municpios), os percentuais de utilizao mnima da edificao definidos geralmente so baixos (maior que zero para oito municpios) e apenas dois municpios indicam percentuais de utilizao superiores a 30%. Para serem consideradas no utilizadas ou subutilizadas, as edificaes devem estar nessas condies por um tempo mnimo que varia de seis meses a cinco anos. H muitos tipos de imveis definidos como isentos da aplicao dos instrumentos nos planos diretores. O relatrio estadual do Rio de Janeiro destaca as isenes para imveis: com atividade econmica que no necessite de edificao ou coeficiente de aproveitamento mnimo para se desenvolver (oito municpios) qualquer aproveitamento temporrio, portanto, como estacionamento, feira, etc., interrompe o ciclo de implementao ; imveis que exeram funo ambiental essencial segundo parecer de rgo do Poder Executivo (oito municpios); imveis integrantes de massa falida ou que tenham outra restrio ocupao por deciso judicial (nove municpios); entre outros casos como isenes para estacionamentos, garagens de veculos, edificaes em runas ou abandonadas, igrejas ou templos, etc.32 H casos em que a regulamentao busca brechas que podem ser questionadas, tendo em vista o que estabelece o Estatuto da Cidade. O plano de Belford Roxo institui a possibilidade de defesa do proprietrio no caso de parcelamento compulsrio; Caxias e Queimados preveem a possibilidade de iseno do IPTU em geral como benefcio compensatrio de limitaes impostas aos imveis pelo Plano Diretor, com opinamento a respeito para o Conselho da Cidade; e diversos planos permitem que rgos do Executivo definam
31 Em Duque de Caxias (RJ), os lotes mnimos definidos podem chegar a 50.000 m2 nas Zonas de Ocupao Preferencial, as quais, de acordo com o relato do estudo de caso, incluem extensas reas com graves problemas de infraestrutura de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e drenagem. 32 Rio Branco (AC) considera como lotes mnimos para aplicao dos instrumentos os lotes com 250 m2 ou mais. So subutilizados os imveis com coeficiente de aproveitamento do terreno inferior a 0,05, que possuam edificaes em osso abandonadas por mais de 5 anos, possuam edificaes em runas ou tenham sido objeto de demolio, abandono, desabamento ou incndio, ou que, de outra forma, no cumpram a funo social da propriedade por um perodo superior a 5 anos. So considerados no utilizados os terrenos com unidade imobiliria autnoma desocupada por um perodo superior a 5 anos, com exceo dos casos provocados por impossibilidades jurdicas. So isentos dos instrumentos os imveis que tenham qualquer aproveitamento econmico que no necessite de edificao para o seu exerccio.

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caso a caso se os imveis sujeitos ao parcelamento / edificao / utilizao compulsrios esto ou no exercendo funo ambiental. Todas essas isenes, situaes especiais ou condies pouco exigentes para aplicao inviabilizam, na prtica, o poder de induo do desenvolvimento e de democratizao do acesso terra dos instrumentos. Rio Branco Em Rio Branco (AC), a seleo de reas prioritrias para a aplicao dos instrumentos estaria articulada com o macrozoneamento e com os objetivos do plano, pois essas reas estariam includas na zona com melhores condies de infraestrutura e servios. Contudo, h reas definidas no plano como carentes em infraestrutura e equipamentos e com sistema virio precrio, que esto indicadas para a aplicao dos instrumentos, o que aponta, tambm, para a induo da ocupao e do adensamento de reas precrias, o que contraria objetivos e diretrizes do prprio plano e do Estatuto da Cidade. Esprito Santo No Esprito Santo, dois planos estabelecem o lote mnimo de 250 m2 para aplicao dos instrumentos e outros quatro definem lotes mnimos de 300 m2, 750 m2, 800 m2 e 1.000 m2, observando-se a mesma ordem de grandeza de rea que a maioria dos planos fluminenses. O relatrio estadual registra ainda que, para ser considerado subutilizado, o coeficiente de aproveitamento deve ser de 0,2 (em Santa Teresa e Cachoeiro) ou 20% de rea florestada (Santa Teresa) ou o mnimo estipulado para a zona (Linhares, Conceio da Barra e So Gabriel da Palha). Em trs casos, so considerados solo no utilizado aqueles lotes ou glebas desocupados h mais de cinco anos. Articulao com outros instrumentos Apesar da importncia da articulao dos instrumentos do art. 182 da Constituio Federal com a efetivao das ZEIS, instrumentos de captura de mais valias fundirias, consrcios imobilirios voltados para a produo de habitao popular em reas centrais, polticas setoriais ou investimentos especficos em infraestrutura e servios pblicos, poucos relatrios avanaram consideraes a respeito.
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Pode-se destacar que os relatrios estaduais fazem referncia previso de consrcio imobilirio nos planos de Macap e Rio Branco, em quatro planos da Paraba, oito planos do Cear, na maioria dos planos fluminenses e em grande parte dos planos gachos, piauienses e amazonenses analisados; e, genericamente, em planos do Par. Sua aplicao articulada com a poltica habitacional para baixa renda destacada nos relatrios em casos pontuais Volta Redonda (RJ), Chorozinho, Redeno e Fortaleza (CE), Corrente e Parnaba (PI). H municpios gachos que definem reas especficas para aplicao do consrcio imobilirio, preveem sua aplicao associada ao direito de preempo ou definem o contedo mnimo a ser observado na aplicao do instrumento, mas no h maior detalhamento sobre os objetivos dos consrcios no relatrio estadual do Rio Grande do Sul.

4.2. Outorga onerosa do direito de construir


Poucos municpios regulamentaram a outorga onerosa do direito de construir de maneira a garantir sua aplicao, embora o instrumento esteja presente em muitos planos brasileiros. No Rio Grande do Sul, o relatrio estadual aponta que apenas cinco entre os 42 casos analisados estabeleceram condies mnimas para aplicao do instrumento, embora o instrumento seja mencionado em pelo menos 33 planos diretores e 22 deles tenham definidos pelo menos os coeficientes de aproveitamento bsico e mximo. No Amazonas, sete entre oito planos analisados remetem para lei especfica e apenas em Manaus o instrumento considerado autoaplicvel. Na Bahia, 21 entre os 47 planos pesquisados preveem o instrumento, sendo que apenas um seria autoaplicvel e 15 remetem para legislao. Em So Paulo, 62 planos (67% do total) definem algum tipo de regra para aplicar o instrumento, no entanto, apenas dez planos (12% do total) so considerados autoaplicveis. Alm disso, so registrados 45 planos (49% do total) que indicam a aplicao do instrumento em macrozonas ou zonas demarcadas nos mapas anexos e apenas 16 planos (19% do total) apresentam a frmula de clculo da contrapartida financeira. No caso de So Paulo, observa-se que, enquanto 91% dos casos analisados preveem a outorga onerosa do direito de construir (OODC), 42% preveem a outorga onerosa de alterao de uso (OOAU). Nenhum dos casos previstos de OOAU pode ser considerado como autoaplicvel e apenas em um plano definida a frmula para cobrana da contrapartida financeira para transformao de uso.
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A mesma histria se repete, com variaes, nos demais estados: no Piau, observa-se que todos os planos preveem o instrumento, porm apenas em Parnaba ele seria autoaplicvel; no Cear, o relatrio estadual indica que 11, entre 22 planos, preveem o instrumento, porm em apenas trs casos ele pode ser considerado autoaplicvel; no Paran, 28 municpios, entre os 33 casos analisados, preveem o instrumento, enquanto 23 casos exigem regulamentao posterior, em trs j h regulamentao especfica e apenas dois casos so considerados como autoaplicveis; no Rio de Janeiro, quase todos os municpios preveem o instrumento, mas apenas Niteri,33 Nova Friburgo e Santo Antonio de Pdua apresentam todas as condies para a sua aplicao; na Paraba, apontado que apenas no plano de Joo Pessoa observou-se autoaplicabilidade da outorga onerosa do direito de construir. Entre os planos diretores que definem rea de aplicao e coeficientes de aproveitamento bsico e mximo condies mnimas a serem definidas nos planos diretores, de acordo com o Estatuto da Cidade , registram-se ainda os municpios de Macap, Rio Branco, apenas dois municpios do Par (Marab e Marituba)34 do Par e oito municpios do Rio de Janeiro. A maioria dos planos fluminenses remete a definio da rea ou dos coeficientes bsico ou mximo para legislao complementar. No Esprito Santo, o relatrio registra que a outorga onerosa do direito de construir ou de alterao de uso mediante contrapartida foi adotada por 11 dos 14 municpios, dos quais sete remeteram a regulamentao posterior os seguintes requisitos: prazos, critrios, procedimentos, coeficientes, frmulas de clculo e ainda a definio das reas onde poder ser aplicado o instrumento. No Municpio de Santa Teresa, foi adotado o coeficiente de aproveitamento nico para as reas urbanas, e nos demais municpios apontado que os coeficientes adotados foram em geral muito generosos, sobretudo nas reas de maior interesse do mercado imobilirio. Segundo o relatrio, na fase de aprovao dos planos diretores nas cmaras municipais os parmetros foram significativamente alterados e houve profuso de reas no computveis nos coeficientes, incluindo reas de uso comum, circulao, varandas, dispensas, garagens, edculas, balanos etc., o que, na prtica, resultou em potenciais construtivos muito maiores do que os estipulados inicialmente.
33 Em Niteri, embora o plano diretor no estabelea os coeficientes bsicos e mximos, o Municpio aplica a outorga onerosa do direito de construir nas reas que j passaram por regulamentao especfica anterior, atravs dos planos urbansticos regionais PURs elaborados aps a aprovao da reviso do plano diretor em 2005. 34 Marituba (PA) define reas de forma precria, sem delimit-las.

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Em Pernambuco, a outorga onerosa do direito de construir foi prevista em vinte dos 35 planos analisados.35 Em nenhum plano o instrumento autoaplicvel, sendo que em 14 planos a regulamentao foi explicitamente remetida a uma lei especfica. Destaca-se o caso do Recife, em que a previso de utilizao da outorga onerosa concorrente com a possibilidade de utilizao, pelo empreendedor, da transferncia do direito de construir que permitiria a compra e venda de potencial construtivo entre particulares , comprometendo o processo de captura da valorizao fundiria e diminuindo os recursos financeiros que poderiam ser arrecadados pelo Poder Pblico e redirecionados para polticas sociais. Verifica-se que, alm de no estabelecerem definies importantes e necessrias para a sua regulamentao posterior, alguns planos diretores remetem parte da regulamentao do instrumento para o executivo municipal, contrariando a lei federal. No Rio Grande do Sul, entre 42 casos analisados, o relatrio estadual registra que o municpio de Santiago remete a regulamentao do instrumento para o Executivo municipal; e no Rio de Janeiro so registrados seis casos desse tipo, destacando-se os casos de Barra Mansa cuja lei permite que os coeficientes de aproveitamento mximo sejam objeto de deliberao do Conselho da Cidade e de So Joo de Meriti, Nilpolis e Mag cujos planos estabelecem que os coeficientes de aproveitamento mximo podem ser definidos, caso a caso, pelo Conselho de Desenvolvimento Urbano, ou similar, nas reas onde a lei permitir o instrumento. A participao de conselhos e do Poder Executivo em geral na aplicao da outorga onerosa tambm explicitada no Par, onde dois municpios (Santarm e Soure) definem que a aprovao da utilizao do instrumento atribuio dos respectivos Conselhos de Desenvolvimento e seis (Bragana, Capito Poo, Castanhal, Conceio do Araguaia, Marituba e Uruar) estabelecem o Poder Executivo Municipal como responsvel por aprovar a utilizao da outorga onerosa, mas sem definir o rgo. O plano de Conceio do Araguaia ressalva que, em casos de impacto no suportvel pela infraestrutura ou risco de comprometimento da paisagem urbana, o Conselho Municipal da Cidade dever aprovar seu uso. Os relatrios estaduais, no entanto, no permitem uma avaliao mais precisa em relao aos coeficientes de aproveitamento praticados na regulamentao do instrumento. No possvel estabelecer uma comparao mais objetiva sobre quantos planos diretores adotaram o coeficiente bsico nico ou
35 A outorga onerosa por mudana de uso no foi prevista em nenhum caso estudado em Pernambuco.

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varivel por zonas ou reas especficas. Os relatrios indicam que essa ainda uma questo em aberto, assim como o aproveitamento efetivo do instrumento com o objetivo de recuperao de mais valias fundirias. Em poucos casos os recursos da outorga onerosa so dirigidos para finalidades exclusivamente redistributivas. Os relatrios permitem destacar apenas os casos de Assu (RN), Mesquita, Campos dos Goytacazes e So Francisco de Itabapoana (RJ), Soure (PA) e Manaus (AM). Na maioria dos planos em que h previso do instrumento no Rio de Janeiro, Par, Tocantins, Piau, Rio Grande do Norte e Gois, os recursos vo para fundos de desenvolvimento urbano, urbanizao ou similares, nos quais os recursos so compartilhados entre polticas habitacionais e outras polticas urbanas.

Comentrios finais
Embora existam planos que prevejam a possibilidade de utilizao dos recursos obtidos com a aplicao do instrumento para polticas habitacionais como regularizao fundiria, urbanizao de assentamentos precrios, construo de habitao popular etc., a maioria deles no assegura recursos exclusivos para habitao de interesse social ou outras finalidades redistributivas, como investimentos em saneamento ambiental em reas precrias ou construo de equipamentos pblicos, pois so direcionados para fundos que podem ser tambm utilizados para financiar o desenvolvimento urbano em geral. O confronto com as orientaes do Estatuto especialmente no que diz respeito remisso de atribuies para o Poder Executivo , a definio de coeficientes bsicos altos e a desvinculao da aplicao do instrumento da sua vertente redistributiva mostram a fragilidade da regulamentao do instrumento na maioria dos municpios brasileiros. Esvaziada de seus atributos de instrumento de captura e redistribuio de parcela da valorizao fundiria gerada pelo desenvolvimento urbano de modo a reduzir as desigualdades sociais, a outorga onerosa do direito de construir pode, em muitos casos, gerar efeito contrrio, ao permitir a apropriao privada de novos benefcios (especialmente nos casos onde os coeficientes bsicos so superiores legislao vigente) e o reinvestimento dos recursos arrecadados em reas menos necessitadas, que podem incluir as prprias reas onde eles so arrecadados, como possvel verificar em alguns dos casos relatados.

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4.3. Direito de preempo, operaes urbanas consorciadas, transferncia do direito de construir e instrumentos de flexibilizao da legislao urbanstica
Como j foi comentado, embora os planos analisados geralmente incorporem instrumentos de poltica fundiria previstos no Estatuto da Cidade, em poucos casos so dadas as condies mnimas para sua aplicao. Alm disso, a prpria lgica de aplicao de alguns instrumentos requer definies que no constam em grande parte dos planos que os instituem. Cabe registrar, tambm, que em muito poucos planos diretores analisados foram definidos prazos para monitoramento ou reviso dos instrumentos previstos ou institudos por lei municipal. Direito de preempo O direito de preempo um dos instrumentos mais frequentes nos novos planos brasileiros,36 ainda que raramente autoaplicvel. Em So Paulo, por exemplo, 89 planos (97% do total) previram a aplicao do instrumento, porm apenas 18 casos (20% do total) foram considerados autoaplicveis pelos pesquisadores. Entre as formas de regulamentao, nos planos analisados, podem ser destacados alguns aspectos dos casos de Boa Vista, Cear, Macap, Rio Branco, Rio de Janeiro, Par e Sergipe, cujos relatrios estaduais do mais informaes a respeito. Boa Vista (RR) Em Boa Vista, o plano prev a aplicao do instrumento de forma articulada com a proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico; e, tambm, com programas de regularizao urbanstica e fundiria, com o objetivo de minimizar conflitos existentes atravs da implantao de AEIS em reas degradas. Rio Branco (AC) No plano diretor de Rio Branco, a previso do direito de preempo permite que seja bloqueada a aplicao do parcelamento e a utilizao compulsria de imveis vazios ou subutilizados, sujeitos a aplicao do IPTU progres36 Uma exceo o caso de Minas Gerais: o relatrio estadual aponta que apenas 13 entre 54 planos preveem o instrumento.

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sivo no tempo, j que os imveis sujeitos ao instrumento no esto afetados pela obrigao. Cear O relatrio do Cear menciona que 13 municpios preveem o instrumento e, em dois casos, este considerado autoaplicvel. No entanto, no ficam claras no relatrio as condies previstas que garantem a sua aplicao. Rio de Janeiro A maior parte dos planos fluminenses d alguma orientao para a regulamentao do instrumento, seja reproduzindo as condies definidas no Estatuto, seja detalhando alguns aspectos especficos de sua aplicao, em geral relacionados sua finalidade. Os planos de Caxias, Queimados, Santo Antnio de Pdua, Bzios, Maca, Mesquita, Bom Jardim (RJ), entre outros, indicam reas especficas para aplicao do instrumento, que, em alguns casos, podero ser acrescidas de outras definidas em lei.37 Outros planos, como So Joo de Meriti e Bom Jesus de Itabapoana, indicam todo o territrio municipal como rea para aplicao do instrumento. Entre os planos que do orientaes especficas, no caso do Rio de Janeiro, podem ser destacados os casos de Mesquita que delimita permetro de aplicao do direito de preempo para fins de produo de habitao de interesse social para populao com renda familiar de zero a trs salrios mnimos e de So de Meriti, Nilpolis, Mag e Nova Friburgo, que restringem a aplicao do instrumento para lotes com rea igual ou superior a 7 mil m (So Joo de Meriti) ou a 1 mil m (Nilpolis, Mag e Nova Friburgo). Par Chama ateno ainda, no caso do Par, o municpio de Bragana, que acrescenta s finalidades do direito de preempo, alm daquelas previstas no Estatuto da Cidade, a de desenvolvimento de atividades de gerao de trabalho e renda para a populao includa em programas habitacionais. Embora no previsto dessa maneira no Estatuto da Cidade, observa-se uma articulao di37 O mesmo pode ser dito a respeito de Macap (AP).

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reta com a poltica municipal de habitao de interesse social. Em Benevides, Marab e Mocajuba, os planos estabelecem que os preos de mercado dos imveis situados na rea de preferncia sero mantidos em valores iguais aos da data de preempo, para posterior avaliao atualizada, no ato do pagamento pela desapropriao ou transao. Sergipe Em Sergipe, somente no plano de Tobias Barreto o instrumento foi definido para viabilizar uma estratgia de regularizao fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social assim como em alguns casos da Paraba , alm de implantao de equipamentos urbanos e comunitrios e para a criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes ou de interesse ambiental. Operaes urbanas consorciadas Muitos planos incluem as operaes urbanas consorciadas no rol de instrumentos a serem aplicados nos municpios, e praticamente todos as remetem para leis especficas. Raramente, contudo, os relatrios estaduais do maiores informaes sobre as orientaes dos planos para a sua regulamentao, com exceo dos casos do Par, Rio de Janeiro e Rio Grande do Norte, que merecem aqui algum destaque. Par No Par, vrios planos analisados contm disposies prvias a serem obedecidas pela lei que vier a regulamentar a operao urbana, dentre as quais se destacam: a aprovao prvia pelo Conselho Municipal; a identificao prvia das reas a serem objeto de interveno; a vinculao de contrapartidas financeiras vinculadas ao Fundo de Desenvolvimento Urbano e Ambiental para obras de infraestrutura urbana, para terrenos e habitaes destinados populao de baixa renda e recuperao ambiental ou de patrimnio cultural; e a definio das formas de concesso onerosa para aquisio do estoque de terra a ser negociado na operao. Alm disso, no Par e em outros estados, observam-se casos em que o plano diretor autoriza que a proposio de operaes urbanas consorciadas no seja prerrogativa exclusiva
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do poder executivo, abarcando, assim, tambm as iniciativas de cidados e entidades; mas as atribuies dos atores sociais envolvidos previamente no processo no esto claramente definidas. Destaca-se, finalmente, que no municpio de Tef o instrumento previamente vinculado promoo da poltica de habitao popular. Rio de Janeiro No Rio de Janeiro, os planos de Duque de Caxias e de Queimados definem que as operaes urbanas sero autorizadas por decreto do Executivo, ouvido o Conselho da Cidade, o que contraria a Estatuto da Cidade, que exige a sua regulamentao em lei. J os planos de Belford Roxo e So Francisco de Itabapoana repetem quase exatamente a mesma regulamentao, ambos em discordncia com o Estatuto: enquanto a Lei Federal exige que as operaes atendam sempre a trs objetivos (alcanar transformaes urbansticas, melhorias sociais e valorizao ambiental), os planos definem que as operaes devero atender a apenas duas dentre as seguintes finalidades: promoo de habitao de interesse social; regularizao de assentamentos subnormais; implantao de equipamentos; ampliao e melhoria das vias estruturais; preservao de reas de interesse ambiental, paisagstico e cultural; implantao de centros de comrcio e servios; e recuperao de reas degradadas (Belford Roxo inclui ainda a finalidade de implantao de parques empresariais). Registram-se nesse estado planos que criam algum rito de controle social, por meio da submisso do plano da operao a parecer ou a prvia aprovao por parte do Conselho da Cidade, Conselho de Desenvolvimento Urbano ou similar. Alguns estabelecem ainda a obrigatoriedade de previso de soluo habitacional dentro do permetro da operao ou nas suas vizinhanas, no caso da necessidade de remoo dos moradores de favelas e cortios ou de reas de recuperao / preservao ambiental. Treze entre os 28 planos fluminenses analisados autorizam a emisso de certificados de potencial adicional de construo (CEPACs). Rio Grande do Norte No Rio Grande do Norte, o instrumento est associado poltica de habitao e implantao de programas de habitao de interesse social, o que
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pode ser observado em trs dos seis planos analisados. No caso de Extremoz, o instrumento dever ser aplicado como forma de viabilizar a execuo de planos de urbanizao ou de recuperao de imveis para fins de habitao de interesse social, desde que o imvel esteja localizado em reas de Interesse Social ou Zona Especial de Preservao Histrica. Transferncia do direito de construir A aplicao da transferncia do direito de construir prevista na grande maioria dos planos diretores, que, geralmente, remetem a sua regulamentao para lei especfica.38 Embora seja relevante para avaliao das formas de regulamentao do instrumento, a pesquisa no favoreceu a realizao de uma anlise sobre as justificativas que orientaram as definies relativas ao instrumento, especialmente se relacionadas compensao dos proprietrios, induo do desenvolvimento urbano ou preservao ambiental, embora alguns relatos permitam identific-las. Por outro lado, as especificidades do instrumento exigem uma capacidade de gesto, controle e acompanhamento que depende de determinadas condies institucionais que nem sempre estaro ao alcance das administraes pblicas locais. Esta avaliao, contudo, est alm do escopo desta pesquisa.

4.4. Direito de superfcie e instrumentos de regularizao fundiria


Instrumentos em vigor em todo o territrio nacional desde a aprovao do Estatuto da Cidade, o direito de superfcie e a concesso de uso especial para fins de moradia foram mal entendidos em alguns planos diretores. Poucos planos do orientao substantiva relacionada aos instrumentos e h fragilidades na interpretao da lei federal em diversos municpios. Em alguns casos, a concesso de uso especial para fins de moradia e o direito de superfcie so apresentados como instrumentos que dependem, para sua validade, de autorizao do poder pblico municipal. H referncias desnecessrias ou inadequadas ao direito de superfcie em
38 Par, Paran, Amazonas, Rio Grande do Sul, Gois e Esprito Santo so alguns dos estados onde o instrumento est mais disseminado. No estado do Rio Grande do Sul, o instrumento est institudo em 32 dos 42 planos analisados e seria autoaplicvel em nove municpios, entre eles Porto Alegre. No Esprito Santo, est previsto em 13 dos 14 municpios analisados. Em So Paulo, 79 planos previram o instrumento (79% do total), 58 definiram alguma regra bsica para sua aplicao (63%) e foram considerados auto-aplicveis apenas nove casos.

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alguns planos o plano de Belford Roxo (RJ), por exemplo, alm de instituir o instrumento no municpio, estabelece que a transferncia do direito de superfcie entre terceiros no poder se dar sem anuncia da Prefeitura e mesmo alguns relatrios estaduais afirmam que o instrumento no autoaplicvel em alguns municpios. Quanto concesso de uso especial para fins de moradia, embora se possa discutir a importncia da reafirmao da validade do instrumento para os prprios municipais, em alguns relatrios afirmado que o plano inaugura a instituio do instrumento no municpio em toda a sua amplitude ou, ainda, que no seria autoaplicvel em alguns casos. Muitos planos, contudo, orientam corretamente e avanam em definies ou critrios para a venda, aquisio ou concesso de direito de superfcie por parte do Poder Pblico Municipal, como o caso de Macap (AP), Conceio do Araguaia e Marituba (PA) e de 13 planos fluminenses. Outros remetem a regulao da utilizao do direito de superfcie em imveis pblicos municipais para leis posteriores, como Rio Branco (AC). Oito planos do Rio de Janeiro estabelecem que o Poder Pblico Municipal poder conceder onerosamente o direito de superfcie do solo, subsolo ou espao areo nas reas pblicas de seu patrimnio para explorao por parte das concessionrias de servios pblicos. Macap (AP), Conceio do Araguaia (PA) e Campos dos Goytacazes (RJ) definem finalidades para a concesso do direito de superfcie em reas pblicas, que vo de implantao de infraestrutura, habitao de interesse social, proteo ou recuperao do patrimnio ambiental, implantao de vias, servios e equipamentos pblicos at a facilitao da regularizao fundiria, entre outras disposies. Poucos planos do orientao para que o Poder Pblico municipal promova aes que apiem, agilizem ou facilitem a regularizao fundiria por meio do instrumento ou da usucapio especial coletiva, como o caso dos planos de Macap (AP), Boa Vista (RR) e de uma srie de planos do Par e do Rio de Janeiro. Macap (AP) O plano de Macap (AP) estabelece que o Municpio viabilizar assistncia tcnica gratuita para as comunidades e grupos sociais carentes com direito a usucapio especial individual ou coletiva de imvel urbano e a concesso de uso especial para fins de moradia, visando agilizar os processos de regularizao fundiria, de acordo com a legislao federal aplicvel.
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Boa Vista (RR) O plano de Boa Vista (RR) determina que o Poder Executivo dever outorgar o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia a imveis pblicos municipais, estende a autorizao de uso para fins comerciais e preconiza a prestao pblica de orientao tcnica, urbanstica, jurdica e social a indivduos, entidades, grupos comunitrios e movimentos na rea de Habitao de Interesse Social, para a garantia da moradia digna. Tal como possibilita a Medida Provisria 2220/2001, facultado ao Poder Executivo assegurar o exerccio do direito de concesso de uso especial para fins de moradia, individual ou coletivamente, em local diferente daquele que gerou esse direito, nas hipteses de localizao em rea de risco cuja condio no possa ser equacionada e resolvida por obras e outras intervenes e em algumas das condies previstas na Medida Provisria (rea de uso comum do povo, rea de interesse da defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais, rea destinada a projeto de urbanizao e rea situada em via de comunicao). Par Os planos de Ananindeua, Santa Isabel do Par e Marituba (PA) estendem a possibilidade de concesso para usos comercias, ainda que possam remeter sua regulamentao para lei posterior. Rio de Janeiro Trs planos fluminenses definem que o municpio outorgar o ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia no caso dos imveis pblicos municipais, e o plano de Volta Redonda autoriza o municpio a alienar ou a outorgar por concesso de uso especial para fins de moradia e por autorizao de uso para fins comerciais os imveis pblicos municipais localizados em ZEIS. Belford Roxo, Bzios, Itabora e Rio das Ostras (RJ) definem aes de apoio institucional ou programas de urbanizao que vo de orientaes para celebrao de convnios com instituies para fins de regularizao fundiria, promoo de obras de urbanizao nas reas onde foi obtido ttulo de concesso de uso especial para fins de moradia at realizao de levantamentos e cadastros nas reas de especial interesse social para fins de implementao do instrumento.
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5 Consideraes finais
De acordo com os relatrios estaduais analisados, de maneira geral, os planos diretores ps-Estatuto da Cidade pouco ou nada avanaram na promoo do acesso terra urbanizada. Embora a grande maioria dos planos tenha incorporado os princpios e diretrizes do Estatuto o que, certamente, no um fato insignificante , raramente essas orientaes se refletiram nos zoneamentos, nos parmetros urbansticos definidos, na regulamentao dos instrumentos de poltica fundiria ou na definio de polticas e medidas voltadas para promover a democratizao do acesso terra urbanizada e bem localizada. Como destaca o relatrio do Par, a funo social da propriedade um princpio de adoo generalizada, mas os planos no avanam no sentido de conferir preciso ao conceito, nem de instituir disposies que propiciem sua concretizao. Raramente os instrumentos de poltica fundiria foram plenamente regulamentados nos planos diretores, e frequentemente a disputa pela apropriao social das terras urbanizadas relegada para leis especficas. Sobre este aspecto, o relatrio do Paran destaca que, na maioria dos municpios do estado, as leis complementares regulamentadoras dos planos no foram aprovadas, enquanto o relatrio do Rio de Janeiro aponta que, como verificado no estudo de caso de Duque de Caxias, nenhum instrumento havia sido regulamentado at trs anos aps a aprovao do Plano Diretor e nem sequer o que parecia autoaplicvel era aplicado:
[...] apesar de o Plano definir que os coeficientes de aproveitamento bsico s podem ser ultrapassados com o pagamento da outorga onerosa do direito de construir ou aps a instalao de redes de esgotos, de gua e drenagem, conforme o caso, os rgos da Prefeitura de Duque de Caxias vm licenciando as novas edificaes segundo os coeficientes de aproveitamento definidos pela legislao anterior ao Plano Diretor, sempre superiores aos coeficientes bsicos definidos e eventualmente superiores mesmo aos novos mximos estabelecidos. (Relatrio Estadual do Rio de Janeiro)

Como se v, a autoaplicabilidade das leis uma construo social que no resolvida no meio jurdico, mas na poltica. Embora grande parte dos planos tenha institudo o parcelamento, edificao e utilizao compulsrios e IPTU progressivo no tempo, poucos regulamentaram esses instrumentos na prpria lei. Na verdade o que vai alm do
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escopo desta pesquisa , mesmo aqueles que o fizeram mereceriam uma anlise mais acurada, que investigasse a adequao das reas delimitadas frente aos objetivos e diretrizes definidos nos planos. Como apontam os relatrios, a regulamentao dos principais instrumentos do Estatuto da Cidade mostrou-se tmida e, em alguns casos, contrria s diretrizes da lei federal, como apontado no caso do Rio de Janeiro. So raras as iniciativas de recuperao de mais-valias fundirias geradas no processo de desenvolvimento urbano recuperao esta que, em muitos casos, sequer incorporada como diretriz nos planos , pouqussimos os casos de delimitao de Zonas de Especial Interesse Social em reas vazias e praticamente nenhum plano previu que os novos parcelamentos devam reservar reas para habitao de interesse social.39 O relatrio de So Paulo chega avaliar que a incorporao dos instrumentos de poltica urbana [...] foi o aspecto mais problemtico identificado nas anlises dos planos e que a sua aplicabilidade teria sido bastante insuficiente e limitada. Certamente esperava-se mais dos planos diretores em relao redefinio de prioridades de investimento, redistribuio de renda gerada pelo esforo social ou democratizao do acesso terra urbanizada, mas h aes que independem dos planos institucionalizados, e os planos principalmente quando afastados de sujeitos sociais que os assumam como seus projetos raramente so autoaplicveis, principalmente no que se refere materializao dos seus objetivos mais gerais. Por outro lado, no era de se esperar que toda uma tradio de apropriao individual do esforo coletivo, cuja maior expresso a apropriao privada da renda fundiria gerada pelos investimentos pblicos, fosse sucumbir facilmente diante de planos e leis urbansticas, por maior que tenha sido o empenho do Ministrio das Cidades, no perodo 2003-2006 (principal perodo de elaborao dos planos diretores aqui avaliados), na divulgao de uma leitura do Estatuto da Cidade que reforava os princpios de direito cidade e de cumprimento da funo social da propriedade na construo de uma cidade mais justa e democrtica. De fato, os novos planos diretores resultaram muito mais tmidos nos do que fazia supor o discurso de mudana que se promovia desde a aprovao do Estatuto. Certamente, os planos no so instncias soberanas e nem as mais importantes da construo dos meios de reproduo e apropriao social das
39 As excees, j citadas ao longo deste texto, so Goinia (GO), Estreito (MA), Santa Rosa (RS), Vassouras e Niteri (RJ).

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cidades. Embora a Constituio Federal de 1988 mais tarde reforada pelo Estatuto da Cidade tenha instaurado o plano diretor como um campo fundamental para a definio da poltica de desenvolvimento urbano, a disputa pela apropriao social da cidade e dos bens e servios urbanos no se esgota no campo das normas, ou mesmo no campo da construo de novas institucionalidades conselhos populares, instncias de discusso do oramento, estruturas administrativas, canais institucionais de informao e participao, etc. H muitos outros vetores de transformao, aes, sujeitos e poderes em jogo, que vo alm das normas ou das definies sempre provisrias de distribuio dos investimentos pblicos. No se pode negar, contudo, que o processo recente de elaborao de planos diretores no Brasil reforou (ou abriu, em muitos casos) um campo de discusso onde est em jogo o acesso cidade e terra urbanizada, por maiores e mais difceis que sejam os conflitos e as disputas territoriais em torno da reproduo do espao urbano. No caso do Rio de Janeiro, o relatrio estadual registra as decepes e crticas aos planos diretores relatadas nas oficinas regionais, mas, tambm, uma surpreendente valorizao do plano como processo de discusso ou como momento de estruturao municipal para o planejamento urbano, mesmo por parte de muitos dos mais fervorosos crticos locais a processos frequentemente autoritrios de elaborao dos planos diretores. Apesar das grandes dificuldades de implementao dos seus princpios e diretrizes, o Estatuto segue como uma norma fundamental de referncia para a gesto das cidades e para a elaborao de planos e leis urbansticas, assim como refora a vertente discursiva que enfatiza a funo social da propriedade e da cidade em disputa com outras influncias de grande poder disseminador, como as agendas e modelos que divulgam a receita da ampliao da competitividade urbana e da sustentabilidade econmica das cidades. Sem desvalorizar o poder da norma ou do discurso e sem valorizar a eficcia como nica norma legitimadora dos planos, preciso disputar os espaos ainda que frgeis de apropriao da cidade abertos pelos planos; mas, conforme foi visto, preciso ir muito alm deles.

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Referncias Bibliogrficas
FIX, Mariana. Parceiros da excluso: duas histrias da construo de uma nova cidade em So Paulo: Faria Lima e gua Espraiada. So Paulo: Boitempo, 2001. OLIVEIRA, Fabricio L. Competitividade e pragmatismo no Rio de janeiro: a difuso de novas prticas de planejamento e gesto das cidades na virada do sculo. Tese de doutorado. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 2003.

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III

Captulo

o plAno diretor e A polticA de HAbitAo


Adauto Lucio Cardoso1 Maria Cristina Bley da Silveira2

1 Introduo 1 2
Este trabalho apresenta um balano sinttico dos aspectos referentes s polticas municipais para a habitao de interesse social, a partir dos elementos fornecidos pelos Relatrios de Avaliao dos Planos Diretores Participativos. Tais relatrios, elaborados para os 27 estados brasileiros,3 consolidam pesquisa realizada em um total de 524 municpios. A pesquisa nos municpios teve como principal fonte os Planos Diretores e foi orientada para contemplar especialmente os aspectos relacionados
1 Arquiteto, doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP), professor do Programa de Ps-Graduao em Planejamento urbano e Regional do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Arquiteta, mestre em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional, doutoranda em Geografia Humana pelo Instituto de Cincias Sociais da Universidade do Minho Portugal, com co-orientao do Prof. Dr. Adauto Lucio Cardoso IPPUR. Alagoas (11 municpios), Amazonas (8 municpios), Bahia (47 municpios), Cear (25 municpios), Distrito Federal e Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE/DF (5 municpios), Esprito Santo (14 municpios), Gois (14 municpios), Maranho (24 municpios), Mato Grosso (8 municpios), Mato Grosso do Sul (5 municpios), Minas Gerais (54 municpios), Par (23 municpios), Paraba (7 municpios) Paran (33 municpios), Pernambuco (35 municpios), Piau (4 municpios), Rio de Janeiro (28 municpios), Rio Grande do Norte (6 municpios), Rio Grande do Sul (42 municpios), Rondnia (4 municpios), Santa Catarina (23 municpios), So Paulo (92 municpios), Sergipe (5 municpios), Tocantins (4 municpios), Acre/Rio Branco, Amap/Macap e Roraima/Boa Vista.

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plataforma da reforma urbana, sobretudo quanto ao acesso a servios e equipamentos urbanos, moradia e terra urbanizada e bem localizada, alm da gesto democrtica das cidades. Cabe ressaltar que em todos os estados as capitais estiveram includas, exceto em Santa Catarina, Rondnia, Sergipe e no caso da cidade do Rio de Janeiro, onde o projeto de reviso do Plano Diretor ainda no tinha sido votado pela Cmara dos Vereadores. Uma dificuldade encontrada na realizao do presente trabalho, que pressupe a anlise comparativa dos elementos da pesquisa, foi a assimetria de forma, contedo e tratamento das informaes contidas nos 27 relatrios estaduais, no obstante a disponibilizao, para todas as equipes, do roteiro bsico com as questes a serem contempladas. Esse fato nos levou a relativizar certas avaliaes, notadamente as de cunho quantitativo, sem prejuzo, entretanto, para as concluses aqui apresentadas. Antecedendo o assunto central deste documento o Plano Diretor e a poltica de habitao , julgou-se importante, a ttulo de contextualizao, fazer em primeiro lugar uma breve exposio sobre a situao habitacional no Brasil e as novas perspectivas que se abriram com a criao do Ministrio das Cidades, permitindo colocar em realce algumas das concluses que sero levantadas posteriormente. Em segundo lugar, tambm com vistas fundamentao do tema, optou-se por percorrer o roteiro definido pela coordenao da pesquisa, sintetizando as informaes julgadas mais relevantes quer pelo seu carter geral, quer pela tica da singularidade tratadas nos seguintes itens: caracterizao do estado e informaes gerais dos municpios avaliados, sentido geral dos Planos Diretores e acesso terra urbanizada.

1.1 Consideraes iniciais


O debate sobre a questo da moradia, que um direito bsico de cidadania e condio essencial para a sobrevivncia no meio urbano, atravessa sculos e ainda persiste na agenda internacional, preocupando um conjunto de atores sociais que, diante da permanncia do problema, traduzido por amplas carncias habitacionais ainda presentes em inmeros pases e continentes, como de resto no Brasil, se dedicam a contribuir para a sua superao. Cresce a importncia do tema no plano internacional, j antes reconhecido e reiterado pela Declarao de Istambul sobre Assentamentos Humanos, de 1996, que reafirmou o compromisso dos governos com a completa e progressiva reali100
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zao do direito moradia adequada, ao constatar-se que uma tera parte da populao mundial vivia em favelas ou assentamentos precrios. Neste pas de propores continentais, de grande potencial econmico, mas ainda com acentuados padres de excluso social e carncias em diversas dimenses da vida, a questo da habitao central e deve ser enfrentada com a urgncia requerida, notadamente no atendimento aos segmentos populares. So milhes de habitantes excludos do acesso moradia digna: o dficit quantitativo est estimado em 7,2 milhes de novas habitaes e se concentra cada vez mais nas reas urbanas; 88,2% do dficit habitacional urbano vincula-se a famlias com renda at cinco salrios mnimos; e a ausncia de infraestrutura e saneamento envolve 10,2 milhes de domiclios.4 Tal como demonstram os Relatrios Estaduais de Avaliao dos Planos Diretores, no apenas as grandes regies metropolitanas, mas tambm os centros de menor porte lidam hoje com processos de proliferao de assentamentos precrios e de expanso desordenada do espao urbano, comprometendo cada vez mais as condies ambientais das cidades brasileiras e promovendo de maneira perversa a degradao da qualidade de vida dos moradores dessas reas, marcadas pela precariedade, pela segregao e pelo estado de pobreza. Aps a desagregao do setor habitacional provocada pela extino do Banco Nacional da Habitao BNH, em novembro de 1986, e com a promulgao da Constituio Federal no ano de 1988, que legitimava, entre outros princpios, o da funo social da propriedade, ganham fora algumas iniciativas de estados e municpios no mbito da moradia de interesse social, notadamente em intervenes relacionadas urbanizao e regularizao fundiria de favelas e loteamentos. No entanto, se por um lado a atuao do governo federal no favoreceu os amplos segmentos de menor renda da populao brasileira, o poder pblico local, premido por limitaes administrativas e oramentrias, tambm no foi capaz de se articular para fazer face crescente demanda habitacional, quadro que contribuiu para o acirramento das agudas necessidades com as quais o pas h dcadas se depara (Cardoso, 2001). Pode-se avaliar que somente a partir 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, o Estado passa a inserir a questo da moradia na esfera de prioridades, constituindo um arcabouo de medidas legais, financeiras e administrativas compatvel com a dimenso do problema e afinado com a plataforma da reforma urbana, movimento aglutinador do debate democrtico e das propostas para a rea.
4 Cf. Ministrio das Cidades, 2004.

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Dos avanos e resultados alcanados, cabe aqui destacar a criao do Sistema Nacional de Habitao, assim como a aprovao do projeto de lei que instituiu o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, antiga reivindicao dos movimentos de moradia. A adeso ao Sistema e o repasse financeiro para estados e municpios pressupem, conforme regras estabelecidas, a implantao do fundo de habitao, gerido por conselho com participao popular, e ainda a formulao do plano de habitao de interesse social, responsvel pela definio das diretrizes e prioridades da poltica na escala local. O FNHIS prev a aplicao de recursos federais subsidiados, permitindo assim o atendimento s necessidades habitacionais dos estratos de menores rendimentos. Sua distribuio iniciou-se em 2006, com aes voltadas para a produo de unidades habitacionais e regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios CARDOSO e LEAL, 2009). Na atmosfera positiva da economia nacional, o governo lana em 2007 o Programa de Acelerao do Crescimento PAC, ambicioso plano de investimentos em infraestrutura, com o duplo sentido de estimular os setores produtivos e levar benefcios sociais s regies do pas. Envolvendo um amplo leque de modalidades, no campo do desenvolvimento urbano est direcionado para intervenes nas reas de saneamento e habitao, entre outras. Em 2009, a vez do Programa Minha Casa Minha Vida, criado inicialmente para a produo de um milho de unidades residenciais com recursos oramentrios subsidiados da ordem de R$ 26 bilhes e, diferentemente do FNHIS, direcionado exclusivamente para o setor privado (BONDUKI, 2009). Efetivamente, a criao do Ministrio das Cidades representou importante avano, tanto para a organizao do marco institucional como para a alocao de recursos e estruturao da poltica urbana. Um elemento a ser ressaltado diz respeito relao entre a poltica nacional de habitao e os Planos Diretores. Os documentos do Ministrio das Cidades que originaram a poltica nacional de habitao revelam a conscincia clara, de resto j consagrada na bibliografia especializada (RIBEIRO, 1997), de que, alm dos aspectos financeiros envolvendo linhas especficas de financiamento, funding e subsdios , o enfrentamento da questo fundiria central para o sucesso de qualquer programa habitacional. Contudo, a formulao da Constituio Federal colocou esse problema sob a responsabilidade dos municpios e, mais particularmente, dos Planos Diretores, que deveriam definir a funo social da propriedade e implementar os instrumentos de controle sobre a especulao fundiria previstos na Carta Magna e no Estatuto da Cidade. Nesse senti102
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do, a avaliao aqui desenvolvida revela-se fundamental para que se possa ter clareza sobre os limites e/ou os alcances dos novos programas lanados pelo governo federal.

2 Comentrios preliminares 2.1 Caracterizao dos estados e informaes gerais sobre os municpios avaliados
Os relatrios analisados permitem reafirmar as diferentes faces da grande diversidade brasileira, seja no mbito do prprio estado ou particularmente na comparao entre os mesmos. Embora se verifique, de forma generalizada, um alto grau de urbanizao, esse processo apresenta temporalidades profundamente distintas, j que em alguns estados, como o Rio de Janeiro, a urbanizao tem incio ainda na primeira metade do sculo XX, enquanto em outros, como o Piau, Par, Maranho, Mato Grosso e Gois, um fenmeno mais recente, intensificando-se aps as dcadas de 1970, 1980, ou mesmo 1990. Para alm da tendncia geral de predominncia da populao urbana sobre a rural, estados como a Bahia sublinham a presena de municpios majoritariamente rurais em seu territrio 233 em 417 , e So Paulo, em contrapartida, registra que 13 dos 92 municpios pesquisados no possuam populao rural em 2000. Ainda na perspectiva da diversidade, enquanto no Rio de Janeiro quase 100% da populao vive em cidades, no Maranho e Rondnia este percentual de, respectivamente, 67% e 64,1%, em 2000; e no Piau e Par, 64,1% e 70%, em 2007. O estado de Roraima mais um que se destaca pelo xodo rural tardio, significativo e peculiar. Neste, como em outros estados da regio Norte, a presena indgena marcante, e tem sido possvel detectar nos ltimos anos vetores de expressiva migrao das aldeias para a cidade de Boa Vista, capital do estado, fato que se reflete na problemtica habitacional local de forma bastante especfica. A dinmica demogrfica acentuadamente desigual em praticamente todos os estados, assim como a distribuio da populao nos respectivos territrios. Na comparao entre os estados, muitos se apresentam intensamente ocupados, como a maior parte daqueles situados nas regies Sul e Sudeste, enquanto outros se caracterizam pela ocupao rarefeita, notadamente os do
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interior do pas e aqueles que abrigam reas de Floresta Amaznica e do Pantanal. Nesse sentido, a questo da moradia apresenta, em algumas cidades e regies, uma problemtica referida a estoques com maior grau de deteriorao pelo tempo, trazendo inclusive problemas relativos conservao e preservao da moradia em reas histricas centrais. Em outros casos, a dinmica de expanso em reas de fronteira, como o Par ou o Centro-Oeste, traz outros problemas, como a degradao pela inadequao das prticas construtivas, assim como pela pobreza e carncias geradas pela forte urbanizao com baixo grau de infraestrutura. Curioso notar as diferenas que tambm se aplicam lgica de ocupao do territrio, particularmente na relao entre os estados localizados no litoral e no interior, onde o povoamento muitas vezes ocorreu motivado pelas polticas de integrao nacional, caso, por exemplo, dos estados de Mato Grosso e do Par, com vrias cidades implantadas a partir da dcada de 1970 por projetos de colonizao pblicos ou privados s margens de grandes rodovias, ou pela realizao de grandes projetos, como hidroeltricas, minerao etc. Outro elemento de relevo a variao na dinmica de ocupao do solo urbano. Observa-se, por exemplo, que em alguns municpios do estado de So Paulo, em Palmas, no Tocantins, ou na conurbao das cidades de Cuiab com Vrzea Grande, assim como em Tangar da Serra, as trs no Mato Grosso, a ocupao dispersa, gerando grandes vazios urbanos, comumente apropriados pelo capital imobilirio. Em contraposio, existem aquelas zonas densamente ocupadas, onde restam pouqussimas reas vazias, em que pese o eventual reconhecimento de tecidos degradados e com concentrao de imveis obsoletos, inclusive industriais, representando potencial habitacional pela transformao de uso. Tambm merece registro a desigualdade nos indicadores socioeconmicos intra- e interestaduais, especialmente no que diz respeito renda da populao, conforme se observa na Tabela 1. No tocante ao dinamismo econmico dos estados, os relatrios avaliados apontam para o enriquecimento do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, do Tocantins e dos estados do Centro-Oeste vinculados s agroindstrias. O Rio Grande do Norte apresentou um crescimento de 40,86% na renda per capita mdia entre os censos de 1991 e 2000; no Esprito Santo, o PIB cresce a mdias acima das nacionais; e o Piau registra significativo crescimento do PIB per capita na ltima dcada, impulsionado sobretudo pela cultura da soja no sul do estado, embora ainda se mantenha abaixo da mdia do pas. J o Par e
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Tabela 1
Estados Alagoas Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rondnia Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Acre Amap Roraima Fonte: IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2006. Rendimento mdio mensal domiciliar per capita dos domiclios particulares (R$) 395,00 406,00 364,00 326,00 1259,00 589,00 523,00 317,00 546,00 568,00 563,00 374,00 381,00 652,00 381,00 335,00 797,00 402,00 708,00 467,00 742,00 788,00 404,00 388,00 469,00 427,00 478,00

o Maranho se notabilizam por acentuados padres de pobreza. Este ltimo, detentor do maior dficit habitacional relativo do pas, possui, segundo dados do Censo Demogrfico de 2000, municpios com renda per capita inferior a R$ 50,00 (IBGE, 2000) e convive com a expanso e consolidao do agronegcio
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em vastas regies, que empurra para as periferias urbanas contingentes da populao que antes tinham no campo trabalho e moradia. O perfil de baixos rendimentos um elemento marcante em diversas localidades do territrio, cabendo tambm assinalar, ainda segundo dados do Censo Demogrfico de 2000, os exemplos de Rio Branco, cidade com 55% das famlias recebendo rendimento mensal per capita igual ou inferior a um salrio mnimo; de Boa Vista, onde a participao de pessoas sem renda, tambm em 2000, era de 40%, com fortes desigualdades de gnero; e de Capela, no Sergipe, onde mais de 90% da populao maior de dez anos vivia com renda nominal mensal de at trs salrios mnimos. To ou mais alarmante o caso do estado do Paran, que, embora inserido em regio mais prspera, apresentou, segundo o ltimo censo, um percentual de 26% do total de domiclios, concentrados particularmente na aglomerao de Curitiba, em que os chefes no dispunham de rendimento ou possuam renda de at um salrio mnimo. Ainda nesse estado, segundo informa o respectivo relatrio, existem cerca de 1.370 favelas, mais da metade localizada na regio metropolitana de Curitiba. Vrios relatrios salientam a distribuio desigual da riqueza intraestadual, tal como os da Bahia, do Rio Grande do Sul e do Rio de Janeiro. Neste ltimo, municpios de grande potencial econmico, detentores de royalties do petrleo, compartilham o territrio com outros municpios classificados como bolses de pobreza, a exemplo do que ocorre no Norte Fluminense. Tambm, de maneira geral, os relatrios registram que nos seus respectivos estados o crescimento urbano no vem acompanhado necessariamente de melhoria na qualidade de vida das pessoas, mas, ao contrrio, traduz-se frequentemente na agudizao das amplas carncias vinculadas esfera da moradia, evidenciando as frgeis condies em que a populao inserida nas cidades. No Centro-Oeste, o desmantelamento da agricultura familiar impulsiona a migrao para os centros urbanos nas precrias condies aqui comentadas. A segregao socioespacial a marca comum s cidades brasileiras, cujo modelo de expanso destina as periferias distantes e carentes ou as favelas populao de baixa renda. Assim, a tendncia geral de insuficincia no acesso moradia digna, nomeadamente para os estratos mais pobres, o que, em geral, no se converte em aes concretas para o enfrentamento dessas situaes, como se verificar na anlise das prticas e polticas de habitao contidas nos Planos Diretores pesquisados. A relao entre renda, dficit habitacional e inadequao por adensamento/infraestrutura se reproduz nos estados, onde os mais pobres respondem normalmente pelos piores desempenhos (Tabelas 2 e 3).
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Tabela 2 Estimativas revisadas do dficit habitacional por UF 2000


REGIO ESTADOS Acre Amap Amazonas NORTE Par Rondnia Roraima Tocantins Alagoas Bahia Cear Maranho NORDESTE Paraba Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Distrito Federal CENTRO-OESTE Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Esprito Santo SUDESTE Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo SUL Paran Rio Grande do Sul ABSOLUTO 23.639 22.413 174.924 489.506 47.895 19.867 70.452 160.600 683.775 451.221 620.806 160.194 381.214 158.610 140.030 94.746 111.422 198.275 98.616 93.862 99.098 640.559 505.201 1.096.840 265.815 281.800 % DO TOTAL DEDOMICLIOS 18,2 22,7 30,7 37,4 13,8 26,7 25,1 24,7 21,6 25,7 50,2 18,9 19,4 24,0 20,9 21,7 20,4 14,2 15,3 16,7 11,8 13,4 11,9 10,6 10,0 9,3

Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Censo Demogrfico, 2000 Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI), Dficit Habitacional no Brasil 2000, 2001.

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Tabela 3
REGIO ESTADOS Dficit por Adensamento ABSOLUTO NORTE ACRE AMAP AMAZONAS PAR RONDNIA RORAIMA TOCANTINS NORDESTE ALAGOAS BAHIA CEAR MARANHO PARABA PERNAMBUCO PIAU RIO GRANDE DO NORTE SERGIPE CENTRO-OESTE DISTRITO FEDERAL GOIS MATO GROSSO MATO GROSSO DO SUL SUDESTE ESPRITO SANTO MINAS GERAIS RIO DE JANEIRO SO PAULO SUL PARAN RIO GRANDE DO SUL SANTA CATARINA 14.091 21.735 104.637 160.038 20.238 10.038 21.354 49.848 216.777 130.170 94.907 49.672 141.700 38.796 40.138 28.432 40.232 82.386 48.066 37.813 46.746 246.734 407.533 1.006.632 117.595 116.383 41.930 % 19% 22% 18% 12% 6% 13% 8% 8% 7% 7% 8% 6% 7% 6% 6% 7% 7% 6% 7% 7% 6% 5% 10% 10% 4% 4% 3% Dficit por Infraestrutura ABSOLUTO 97.682 76.694 349.314 929.275 287.929 33.557 230.316 507.347 2.168.313 1.286.419 1.017.881 558.633 1.249.440 471.842 429.825 269.461 86.986 928.968 479.192 461.520 343.532 1.650.848 1.106.858 1.467.250 1.315.725 1.095.695 514.582 % 75% 77% 60% 70% 82% 44% 81% 77% 68% 73% 82% 66% 63% 71% 64% 61% 16% 66% 72% 81% 41% 35% 26% 14% 49% 36% 34%

Fonte: Dados bsicos: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Censo Demogrfico, 2000 - Fundao Joo Pinheiro (FJP), Centro de Estatstica e Informaes (CEI), Dficit Habitacional no Brasil 2000, 2001.

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No aspecto do dficit por infraestrutura, particularmente no caso do saneamento, de um modo geral os relatrios revelam o forte descompasso entre o servio de abastecimento de gua, com razovel cobertura na maior parte dos municpios, e o sistema de coleta e tratamento do esgoto sanitrio, assim como o de resduos slidos, caracterizados pelo fraco padro de atendimento. Outra varivel que alguns relatrios mencionam diz respeito ao elevado patamar de domiclios vagos identificado nas cidades, at mesmo nos centros de menor porte, muito frequentemente igualando ou superando os nmeros do dficit habitacional absoluto para o mesmo local.

2.2 Sentido geral dos Planos Diretores


A avaliao que prevalece nos relatrios estaduais de que os Planos Diretores constituem um conjunto de intenes, diretrizes e objetivos orientado em geral pelos princpios do Estatuto da Cidade, que no incorporam, no entanto, os elementos necessrios efetiva promoo do acesso moradia e terra urbanizada e bem localizada para todos. A percepo de que o discurso avana, mas no no sentido da definio de metas e estratgias concretas para o enfrentamento das questes socioespaciais presentes nas cidades pesquisadas. A leitura territorial continua a ser um grande desafio, segundo observa o trabalho da Bahia. Ainda assim, os relatrios dos estados do Rio de Janeiro, de Pernambuco, de Sergipe, da Paraba, de Mato Grosso, de Rondnia e do Distrito Federal/ RIDE ressaltam a importncia do momento de elaborao do Plano Diretor como oportunidade de retomada do planejamento, de discusso sobre a poltica urbana e de identificao dos problemas existentes nos municpios. Outro grupo de estados, composto por Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Pernambuco, Cear e Acre, identifica, nos Planos, preocupaes maiores com aspectos relacionados ao ordenamento territorial, ao desenvolvimento econmico, ao turismo ou ao meio ambiente, mas com pouca nfase na habitao de interesse social e na reverso do quadro de segregao socioespacial. Nessa mesma linha, o Relatrio do Distrito Federal/RIDE salienta o incentivo ao padro excludente no Plano da capital federal, que define um alto estoque fundirio urbanizvel de carter especulativo destinado s faixas de renda mdia e alta, tendncia tambm identificada em Pernambuco, onde alguns planos da amostra reservam as reas de expanso urbana para estratos com rendimentos mais elevados.
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Com relao ao Programa de Acelerao do Crescimento PAC, entre os relatrios que abordam o assunto todos indicam a ausncia de orientao nos Planos Diretores para os investimentos no mbito do Programa o que pode ser justificado, em certa medida, pela aprovao das legislaes municipais em momento anterior ao seu lanamento , exceto no estado de Gois, que observa esta vinculao em um municpio. No Piau, os Planos analisados foram aprovados posteriormente ao lanamento do PAC e incorporam algumas diretrizes e alguns objetivos relacionados com as obras previstas, embora ainda assim nenhuma meno explcita ao PAC tenha sido identificada. J o direcionamento para outros investimentos relevantes na cidade foi verificado apenas em um municpio no Cear e no Plano de Boa Vista. Os relatrios de Alagoas e Rio de Janeiro observam, ainda, a influncia de certos organismos de assessoria na determinao do contedo dos Planos Diretores, assim como a eventual utilizao de modelos prontos e no condizentes com a realidade municipal, repetindo em grande medida a experincia de planejamento da dcada de 1970, sob a gide do SERFHAU. Por outro lado, o relatrio do Esprito Santo traz comentrios sobre a aderncia dos Planos realidade local, atribuindo-a aos efeitos do processo participativo no pensamento sobre o conjunto do territrio municipal.

2.3 Acesso terra urbanizada


Diversos estados, como Par, Gois, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Maranho, Alagoas, Acre e Roraima, registram em seus relatrios que os Planos Diretores fazem meno funo social da propriedade, porm sem definir claramente as implicaes da adoo da funo social da propriedade no ordenamento do territrio, nas polticas urbanas locais ou sem indicar as medidas necessrias para garantir o real cumprimento desse princpio. Como exemplo, o relatrio do Cear avalia que, dos 25 municpios analisados, apenas um concede relativa concretude ao conceito e trs contemplam tambm a funo social da propriedade rural. J o relatrio do Esprito Santo identifica certo nvel de entendimento e detalhamento nos 14 Planos integrantes da amostra, assim como o do Rio Grande do Norte o faz em relao aos seis municpios pesquisados. O relatrio da Bahia considera que 27 contemplam prioridades compatveis com o conceito, o do Mato Grosso do Sul aponta um Plano que dedica captulo exclusivo ao assunto, os de Pernambuco, Paraba e Sergipe destacam, respectivamente,
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33, 4 e 2 municpios que especificam a forma como a funo social deve ser alcanada, e o do Tocantins outros dois que, embora com aplicabilidade reduzida, estabelecem a maneira como a propriedade urbana cumprir a sua funo social, com prioridade para a ocupao de vazios e medidas de combate especulao imobiliria. Tambm est presente em praticamente todos os relatrios a concluso de que Planos se identificam com as diretrizes gerais da poltica urbana definidas pelo Estatuto da Cidade, sem, entretanto, alcanar efetividade no tocante possibilidade de: garantir o acesso terra e moradia digna; inibir a reteno de imveis ociosos e evitar os processos especulativos; recuperar a valorizao imobiliria gerada por investimentos pblicos; propiciar a justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes da urbanizao; e promover a urbanizao e a regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda. Da mesma forma, quase a totalidade dos relatrios aponta para a ampla incorporao dos instrumentos de poltica urbana institudos pelo Estatuto da Cidade, feita, porm, de maneira superficial e genrica. Esses instrumentos encontram-se basicamente listados, sem aprofundamento, seguindo os mesmos parmetros da lei federal e remetendo as regulamentaes para leis especficas. Em geral, os instrumentos no so autoaplicveis e apenas uma minoria define as reas passveis de uso dos mesmos. Faltam metas e prazos para regulamentaes posteriores, e poucos criam os vnculos com o oramento municipal. Essa constatao mostra ainda que a Resoluo n 34 do Conselho Nacional das Cidades, definidora do contedo mnimo dos Planos, de fato no foi respeitada. Consequentemente, a aplicao dos instrumentos aps a aprovao da lei do Plano Diretor observada apenas em raros casos. Ainda que os pontos antes comentados configurem as tendncias dominantes, permeando a maior parte dos relatrios, estes devem ser relativizados na medida em que alguns estados mais desenvolvidos indicam contar com ferramentas de gesto urbana mais robustas, incorporar prticas de planejamento mais consistentes e acumular avanos nos padres de organizao e participao da sociedade, tal como acontece com os estados do Rio Grande do Sul, Paran, Esprito Santo e Santa Catarina, por exemplo. Merecem destaque situaes pontuais que favorecem estratgias de ampliao do acesso terra e da oferta de moradia, de acordo com o que se ver mais detalhadamente adiante. Alguns relatrios fazem meno vinculao de instrumentos do Estatuto, como a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, o Direito de Superfcie e o Direito de Preempo, s polticas de
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regularizao fundiria sugeridas nos Planos Diretores. Outros revelam a criao de Zonas de Especial Interesse Social ZEIS em reas vazias e a definio de mecanismos para a constituio de reserva fundiria. Tambm atravs da aplicao dos instrumentos, em especial da Outorga Onerosa do Direito de Construir, est prevista em alguns Planos a captao de recursos para a produo de habitao de interesse social e para a urbanizao e regularizao fundiria de reas ocupadas por famlias de baixa renda. Consta ainda a utilizao do Zoneamento como elemento garantidor do acesso terra urbanizada mediante a demarcao de reas destinadas moradia social e tambm como indutor do aproveitamento de reas infraestruturadas e ociosas.

3 Poltica de habitao 3.1 A poltica de habitao nos Planos Diretores


Conforme j delineado, se, por um lado, a questo habitacional assume contornos nacionais, encontrando-se claras referncias e preocupaes nos 27 relatrios estaduais que consubstanciam este trabalho, por outro tambm quase unnime a viso quanto timidez do tratamento conferido ao tema pelos Planos Diretores avaliados no mbito desta pesquisa. Tal como foi visto, entre as variveis que norteiam o sentido geral dos Planos, a temtica do acesso moradia no a tnica, ressalvados os avanos ainda assim obtidos e os eventuais exemplos de relevo orientados para esse objetivo. O aspecto relativo integrao das polticas urbanas aparece em muitos relatrios como insuficiente ou inexistente, embora outros considerem que essa perspectiva foi relativamente atingida. Como exemplo da insuficincia, o relatrio do Par, que avaliou 23 Planos, relata que trs no estabeleceram nenhuma poltica urbana, um remeteu aos planos setoriais e, dos 19 restantes, nenhum criou programas ou instrumentos com essa finalidade. J mais promissores so os relatos sobre os casos do Rio Grande do Norte, do Amazonas, do Maranho, de Pernambuco, do Cear, do Mato Grosso do Sul, de Roraima, de Gois, do Rio Grande do Sul, de Minas Gerais e do Esprito Santo, este ltimo registrando a existncia de instrumentos que possibilitariam alcanar essa integrao em dez dos 14 Planos pesquisados. Em linhas gerais, possvel constatar que muitos Planos Diretores introduzem a poltica de habitao ou pelo menos contm definies a respeito.
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Por outro lado, so tambm frequentes as referncias a municpios que no tratam da questo, mas remetem o assunto posterior elaborao dos Planos Municipais de Habitao. H ainda relatrios que enfatizam o claro descaso dos municpios para com o problema. abrangente a presena de definies, diretrizes e objetivos, porm todos com reduzida efetividade. Ainda assim, existem evidncias quanto ao estabelecimento de estratgias variadas para o aumento da oferta de moradia, como se ver a seguir. Pode ser ainda observado que a definio de ZEIS, normalmente associada com aes de regularizao urbanstica e fundiria em reas ocupadas por populao de baixa renda, configura-se no instrumento de maior expresso entre o conjunto de dispositivos associado questo da moradia. Abaixo segue a sntese das respostas encontradas nos relatrios estaduais para o roteiro de questes formulado no sentido de orientar os trabalhos nos estados, que contribui na organizao de um quadro mais claro e estruturado para o entendimento da relao entre a temtica habitacional e os Planos Diretores municipais. 1. Se os Planos Diretores definiram estratgias de aumento da oferta de moradias na cidade atravs de interveno regulatria, urbanstica e fiscal na dinmica de uso e ocupao do solo urbano.

Com efeito, os Planos genericamente definem diversas diretrizes e objetivos voltados para essa finalidade, mas poucos so os que estabelecem estratgias concretas orientadas para o aumento da oferta de moradia. A maior parte dos relatrios apresenta respostas abrangentes para essa questo. So referncias presentes em vrios Planos: a definio de ZEIS e eventual utilizao de outros instrumentos, a criao de fundos e conselhos e a previso de aes gerais de promoo habitacional e de regularizao urbanstica e fundiria em assentamentos precrios. Alguns relatrios, como dos estados do Esprito Santo, So Paulo, Mato Grosso, Gois, Amazonas, Maranho, Rio Grande do Norte, Pernambuco, Cear, Tocantins e Acre, fazem meno a certas estratgias que consideram mais substantivas, entre as quais vale citar: a definio quanto necessidade de elaborao de diagnstico sobre o dficit habitacional municipal; a constituio de cadastro da demanda habitacional; a captao de recursos de programas federais e estaduais para construo e melhoria das unidades habitacionais; a destinao de bens dominiais pblicos para habitao; o apoio ao desenvolvimento de tecnologias alternativas para o barateamento dos custos de construo; a criao
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de banco de lotes; o fornecimento de assistncia tcnica gratuita para projetos e construes de casas populares; programas de financiamento de material de construo; parcerias com cartrios, Ministrio Pblico Estadual e outros, alm de acordos e convnios com entidades pblicas e privadas; a emisso, pelo municpio, de certificados de potencial adicional de construo para aquisio de terrenos e construo de habitao de interesse social; a prestao de assessoria tcnica, jurdica, social e urbanstica gratuita aos movimentos sociais; a gerao de reserva fundiria para habitao popular, inclusive atravs da doao de terrenos em processos de loteamentos (residenciais ou no), dentro ou fora da gleba a ser parcelada; a destinao de terrenos com rea mnima de 1.000 m2 para a produo de alimentos de primeira necessidade voltada para a populao com renda familiar de at trs salrios mnimos; a substituio de casas de taipa no meio rural por unidades habitacionais produzidas com materiais mais adequados; e a criao da figura do urbanizador social.5 2. Se os Planos Diretores definiram instrumentos especficos visando produo de moradia popular e se definiram instrumentos especficos voltados para cooperativas populares.

A maioria dos Planos no define instrumentos especficos visando produo de moradias populares, como de resto tambm no prev a definio de instrumentos voltados para cooperativas populares, sendo encontradas referncias a respeito nos relatrios do Amazonas, Piau, Par, Mato Grosso, Gois, Minas Gerais, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul, Paran e Roraima, que, em diferentes dimenses, identificam medidas direcionadas ao apoio dessas iniciativas em apenas 67 municpios (entre 524). 3. Se os Planos Diretores instituram programas especficos voltados para a moradia popular (urbanizao de favelas, regularizao de loteamentos etc.)

Da mesma forma, embora programas especficos para a moradia popular estejam largamente previstos na esfera das diretrizes, os relatrios apontam para um insuficiente nmero de Planos que os contemplem. Aproximadamente cento e sessenta municpios se enquadram nessa condio, conforme iden5 A figura do urbanizador social, prevista no Plano Diretor de Rio Branco, corresponde ao empreendedor imobilirio cadastrado no Municpio com vistas a realizar empreendimentos de interesse social em reas identificadas pela Prefeitura.

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tificado pelos relatrios dos estados do Amazonas, Piau, Par, Mato Grosso, Gois, Santa Catarina, Rio Grande do Sul, Paran, Minas Gerais, Esprito Santo, So Paulo, Paraba, Rio Grande do Norte, Cear e Tocantins, estados mais fortemente relacionados s seguintes aes: proviso habitacional de interesse social, inclusive para populao residente em reas de risco; regularizao urbanstica e fundiria em parcelamentos urbanos e rurais; e criao de bancos de terra e reserva fundiria nos processos de parcelamentos do solo. O relatrio de Pernambuco faz referncia a um nmero significativo de municpios que, alm de preverem programas em seus Planos, j implantaram os programas previstos para a moradia popular em seus Planos Diretores ou vem desenvolvendo aes voltadas para a melhoria e oferta de habitao de interesse social. 4. Em que medida os Planos incorporaram as diretrizes do Estatuto da Cidade, no que diz respeito poltica de habitao? Verificar, em especial, (i) a instituio de ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social, inclusive em reas vazias; (ii) a demarcao de reas dotadas de infraestrutura, inclusive em centrais, para fins de habitao popular; (iii) o estabelecimento de parmetros de uso e ocupao do solo condizentes com os princpios da funo social da propriedade; (iv) a outorga onerosa do direito de construir, o parcelamento compulsrio e o IPTU progressivo e sua relao com a poltica de habitao definida no Plano Diretor, observando a aplicao desses instrumentos em reas definidas, seus objetivos e o estabelecimento de prazos.

(i) Conforme assinalado anteriormente, a Zona (ou rea) de Especial Interesse Social constitui-se como instrumento mais utilizado nos Planos Diretores de forma articulada poltica de habitao. A assimetria das informaes constantes dos relatrios dificulta o estabelecimento de concluses precisas, do ponto de vista quantitativo, mas possvel observar que todos os estados fazem comentrios sobre ZEIS, cabendo as seguintes colocaes:
aproximadamente quatrocentos e vinte Planos Diretores, dos 524 que consubstanciam este trabalho, previram ou instituram ZEIS, sendo que a maior parte dos relatrios faz meno a essa primeira modalidade; menos da metade dos Planos aborda a localizao das ZEIS, indicando que a maioria contempla reas j ocupadas por assentamentos precrios; cerca de quarenta Planos Diretores explicitam a criao de ZEIS exclusi-

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vamente nessas reas e aproximadamente cento e dez incluem referncia a reas vazias, alguns j realizando as respectivas delimitaes, e outros demarcando em mapas; poucos relatrios mencionam as caractersticas de localizao das ZEIS em vazios urbanos, e um nmero muito pequeno considera que as reas demarcadas nos Planos Diretores apresentam boas condies de localizao e infraestrutura, caso de alguns municpios no Par (nmero no especificado), dois no Amazonas (de um total de oito), quatro no Mato Grosso (de oito), um no Mato Grosso do Sul (de cinco) e de mais um no Tocantins (entre quatro), por exemplo. Tambm existem comentrios que do conta da situao inversa, avaliando que as reas indicadas situam-se em regies perifricas e carentes de infraestrutura, como cidades da amostra de Rondnia e a maior parte dos municpios do Cear, exceto dois (em 25); da mesma maneira, poucos so os Planos que tornam autoaplicveis as determinaes relativas s ZEIS, aparecendo meno a este dispositivo em cerca de sessenta municpios; nos escassos comentrios sobre orientaes para as ZEIS presentes no prprio Plano Diretor, caso, por exemplo, de vinte municpios no estado do Rio de Janeiro (em 28), estas em geral se referem a critrios para a sua delimitao, definio de parmetros urbansticos, elaborao de planos especficos de regularizao urbanstica e fundiria, aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, implantao de equipamentos pblicos e infraestrutura e definies sobre a gesto de recursos formas de controle social, faixa de renda a ser atendida, fundos; alguns relatrios, como o do estado do Rio de Janeiro, manifestam preocupao com as abordagens tmidas em relao s ZEIS em diversos Planos Diretores, especialmente no que diz respeito a sua instituio em reas vazias. Tambm ocorrem comentrios sobre situaes especficas, como em Palmas, no Tocantins, onde a delimitao de ZEIS em vazios no avana no sentido do aumento da oferta habitacional, uma vez que as reas foram demarcadas em locais j previstos para projetos habitacionais aprovados ou em andamento; em Rio Branco, no Acre, as AEIS so mencionadas de forma genrica e apenas como instrumentos para a realizao de programas de regularizao urbanstica e fundiria, sem atuar como meio de promoo do acesso terra bem localizada e urbanizada para a populao de baixa renda.

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(ii) Quanto demarcao de reas dotadas de infraestrutura, inclusive em regies centrais, para fins de habitao popular, alguns relatrios no abordam a questo. Outros registram que em poucos municpios isso foi definido, ou, em outros casos, foi identificado em um nmero maior, mas apenas como diretrizes, caso de estados como o Paran, Cear, Gois, Tocantins, Acre e Roraima. (iii) No que concerne ao estabelecimento de parmetros de uso e ocupao do solo condizentes com os princpios da funo social da propriedade, as referncias existentes nos relatrios, embora eventualmente um pouco confusas, demonstram que, de maneira geral, no houve elementos para essa resposta, j que a maioria dos municpios no define os parmetros no Plano Diretor, e ainda pela prpria impreciso do conceito atribudo funo social da propriedade. Entre os municpios que abordam o assunto, conclui-se que houve reduzida preocupao em viabilizar parmetros e realizar um zoneamento que garanta o acesso ao solo urbanizado para a populao de baixa renda. J o Amazonas indica o estabelecimento de normas condizentes com a funo social da propriedade na maior parte dos oito Planos analisados e traz referncias delimitao de reas indgenas. Alguns municpios do Paran constituem escassos exemplos do zoneamento utilizado como forma de promover o acesso terra infraestruturada mediante a demarcao de reas destinadas para habitao de interesse social, com parmetros especficos e tambm induzindo utilizao de reas urbanizadas e ociosas. (iv) De forma sinttica, os relatrios estaduais indicam que os instrumentos institudos pelo Estatuto da Cidade, ainda que presentes em larga medida nos Planos Diretores (e necessitando, em sua maioria, de regulamentao posterior), no se encontram efetivamente atrelados poltica de habitao. Poucas referncias ao IPTU Progressivo, ao Parcelamento Compulsrio e Outorga Onerosa do Direito de Construir so encontradas nos relatrios com essa finalidade, podendo ser citados, em relao a este ltimo instrumento, os estados de Gois (com quatro municpios destinam parte dos recursos para a poltica de habitao), do Cear (que destaca um municpio como estabelecendo a aplicao dos recursos arrecadados para utilizao em programas habitacionais, de regularizao fundiria e de constituio de reserva fundiria), do Piau, do Tocantins e de Rondnia (que preveem a destinao para os fundos de desenvolvimento urbano em um, trs e quatro municpios pesquisados, respectivamente), do Rio Grande do Norte (onde trs municpios destinam a receita para fundos de urbanizao/desenvolvimento urbano, e, destes, dois remetem habitao de interesse social) e do Amazonas (onde sete dos oito municpios avaliados direAdauto lucio cardoso, maria cristina bley da silveira

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cionam a receita obtida para a realizao de programas habitacionais). O relatrio do estado do Amazonas traz referncias mais substantivas na associao dos instrumentos com a poltica de habitao, inclusive atravs do Parcelamento Compulsrio (quatro Planos) e do IPTU Progressivo no Tempo (trs Planos). A utilizao mais abrangente de instrumentos da poltica urbana, tais como a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, o Direito de Superfcie e o Direito de Preempo, pode ser verificada, em geral, na vinculao com aes de regularizao urbanstica e fundiria de assentamentos precrios. 5. Se os Planos Diretores incorporaram o uso de outros instrumentos voltados para a poltica habitacional tais como consrcios imobilirios, operaes interligadas com destinao de recursos para o Fundo de Habitao etc.

Assim como explicitado acima, os instrumentos do Estatuto da Cidade, embora largamente incorporados aos Planos Diretores, em sua quase totalidade no guardam relao com as estratgias para o enfrentamento da problemtica habitacional. Os relatrios do Amazonas, Par, Esprito Santo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Gois, Rio Grande do Norte, Cear e Amap relacionam aproximadamente 45 municpios que adotam instrumentos como a Operao Urbana Consorciada, a Operao Interligada e o Consrcio Imobilirio para fins habitacionais de interesse social, sendo este ltimo o mais utilizado. 6. Se os Planos Diretores definiram objetivos, diretrizes e prazos para a elaborao dos Planos Municipais de Habitao.

Este um aspecto assinalado em um nmero expressivo de relatrios. Os estados do Amazonas, Par, Mato Grosso, Gois, Tocantins, Minas Gerais, Esprito Santo, Rio de Janeiro, So Paulo, Maranho, Pernambuco, Cear, Alagoas, Rio Grande do Norte, Paraba, Sergipe, Paran, Santa Catarina, Rondnia e Acre registram que cerca de 225 Planos Diretores orientam para a elaborao dos Planos Municipais de Habitao, sendo que destes aproximadamente incluem objetivos/diretrizes e sessenta incluem a previso de prazo. Na Bahia, nove municpios j possuam planos, e Campo Grande conta com lei municipal que institui a poltica de habitao de interesse social. Cabe notar que na ausncia de posturas mais efetivas, o plano setorial passa a representar importante alternativa na formulao de propostas concretas direcionadas construo da poltica local.
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Deve-se tambm ressaltar que a presena de referncia ao plano habitacional pode estar refletindo a necessidade de adequao do quadro institucional local s exigncias do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social, j que para receber os recursos do FNHIS necessria a instituio de fundo, conselho e plano. Nesse sentido, Pernambuco observa que dos 35 municpios integrantes da amostra 26 acessam recursos do Fundo em questo, ainda que a maior parte esteja com pendncias para adeso ao mencionado Sistema. 7. Se os Planos instituram fundo especfico de habitao de interesse social ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que tambm seja destinado habitao), e quais so as suas fontes de recursos.

Dos 27 relatrios avaliados, 23 indicam a previso ou instituio de fundos voltados para a habitao, que aparecem de forma mais genrica ou especfica em cerca de 265 Planos Diretores, do total de 524 pesquisados. Contemplam fundos de habitao de interesse social, de habitao em geral e de desenvolvimento urbano tambm destinado moradia. Mais de setenta municpios definem as fontes de recursos, que passam por dotaes oramentrias municipais, repasses de recursos estaduais e federais, parte da receita gerada com a aplicao dos instrumentos do Estatuto, percentual na renda da alienao de imveis pblicos, entre outras. Da mesma forma que no caso anterior, provvel que esses nmeros expressem as exigncias de adeso ao SNHIS. 8. Se existem nos Planos analisados definies relativas ao oramento municipal (PPA, LDO e LOA), como, por exemplo, tornar obrigatria a existncia de um Programa de Habitao a ser contemplado nos instrumentos oramentrios PPA, LDO e LOA ou a determinao de prioridades de investimentos, a definio de obras e investimentos concretos na rea habitacional.

Quase a totalidade dos relatrios estaduais aponta para a baixa incidncia de articulao entre as definies da poltica de habitao e as peas do oramento municipal nos Planos Diretores examinados, salvo referncias genricas ou previses efetivas em um nmero reduzido de municpios (quatro dos oito do Amazonas; um dos 23 do Par; dois dos seis do Rio Grande do Norte; um dos sete da Paraba; quatro dos 14 do Esprito Santo; seis dos 54 de Minas Gerais; um dos 28 do Rio de Janeiro; seis dos 42 do Rio Grande do Sul; sete dos
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33 do Paran; dois dos 25 do Cear; um dos quatro do Tocantins; totalizando 35 em 524). Essa condio reflete a falta de prioridade de investimento na superao dos problemas habitacionais, e so vrios os relatrios que manifestam concreta preocupao a esse respeito. 9. Se foram adotados critrios de gnero, etnia/raa ou outras polticas afirmativas.

A dimenso de raa/etnia, gnero e de outros segmentos mais vulnerveis aparece em um nmero reduzido de Planos Diretores. De acordo com os relatrios do Amazonas, Par, Mato Grosso, Gois, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Bahia, Cear e Roraima, houve esta preocupao em cerca de 23 municpios, abarcando em geral grupos relacionados a mulheres chefe de famlia, idosos, portadores de deficincia, populao de rua, famlias de baixa renda, povos indgenas, negros, comunidades quilombolas e moradores de reas de risco. 10. O grau de autoaplicabilidade das definies estabelecidas na poltica habitacional dos planos analisados. praticamente unnime a posio dos relatrios estaduais quanto ao baixo grau de aplicabilidade das definies relacionadas poltica habitacional, tendo, inclusive, alguns deles, classificado os Planos Diretores como sem nenhuma aplicabilidade. Para esta concluso contribuem fatores j comentados, como a falta de prioridade em relao a esse assunto, falta de conhecimento dos problemas, ausncia de estratgias concretas e metas com recursos, prazos, responsveis, e delimitao territorial , precariedade na associao com os instrumentos do Estatuto, alm do alto ndice de remisso para leis especificas. 11. Se foram adotados, nos Planos analisados, instrumentos e mecanismos de controle social na poltica de habitao. Para alm da importncia atribuda aos planos e fundos habitacionais, a previso ou criao de conselhos tambm um elemento presente em vrios Planos Diretores. Ainda que alguns relatrios tenham feito meno genrica a essa definio, possvel estimar um nmero de municpios semelhante quele relativo aos fundos, ou seja, em torno de 260, que estabelece mecanismos de controle social atravs de conselhos. Estes esto basicamente orientados para a
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poltica de habitao, para o desenvolvimento urbano em geral, para a gesto dos fundos ou para a gesto territorial. Tal como assinalado, o peso relativo dos planos, fundos e conselhos nas legislaes municipais que se distingue em relao a outros atributos igualmente importantes, como a utilizao de instrumentos do Estatuto da Cidade articuladamente poltica habitacional deve estar identificado com as regras do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social.

4 Concluses e recomendaes
Genericamente, os Relatrios Estaduais de Avaliao dos Planos Diretores Participativos consideram, em suas observaes finais, que as legislaes analisadas avanam, mas que, contudo, ainda apresentam problemas, tendo como referncia o iderio e a agenda da reforma urbana. Para esta concluso contribuem vrios fatores comentados ao longo deste trabalho, sinteticamente discriminados a seguir. Um primeiro aspecto diz respeito ao frequente descolamento do contedo dos Planos Diretores em relao aos princpios da funo social da propriedade, no incorporando os conceitos e mecanismos direcionados construo de cidades mais justas e socialmente equilibradas, e no buscando: democratizar o uso, a ocupao e a posse do solo urbano, no sentido de conferir oportunidade de acesso terra e moradia; promover a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e servios de infraestrutura urbana; recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria decorrente da ao do poder pblico; gerar recursos para o atendimento da demanda por infraestrutura e servios pblicos em reas no servidas; promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos subutilizados ou ociosos, de forma a coibir a reteno especulativa. Outra grande fragilidade refere-se acanhada utilizao dos instrumentos da poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade, que, embora presentes nos Planos Diretores, em geral no inovam, como tambm no ultrapassam o mbito das diretrizes, no contendo as definies necessrias sua aplicao e com limitada efetividade na transformao do quadro de excluso da populao de baixa renda. Sobre esse aspecto, o relatrio do Maranho observa que:
[...] tais condies no foram suficientes para tornar os Planos eficientes e efetivos, muito menos para lhes dar um carter decisivamente popular, pois as demandas sociais das populaes de baixa renda receberam o mes121

Adauto lucio cardoso, maria cristina bley da silveira

mo tratamento em alguns casos, nem isso que as questes ambientais ou de mobilidade e acessibilidade. Prova maior desta constatao o fato de que, nos raros casos em que a legislao de uso do solo foi elaborada e aprovada, a efetividade dos instrumentos marcadamente favorveis aos bairros de baixa renda continuaram sendo empurrados para leis complementares especficas para cada uma das operaes propostas.

Tampouco houve progresso no tocante interface dos instrumentos com a poltica de habitao, e os nmeros apontados refletem bem o tmido desempenho, demonstrando que em larga maioria dos casos os municpios no foram capazes de romper a barreira do discurso e implementar concretamente um programa de aes voltado para a superao da ordem urbanstica excludente comum s cidades brasileiras. Em linhas gerais o zoneamento foi pouco utilizado para garantir incremento no acesso terra urbanizada e bem localizada e moradia; a definio de ZEIS em reas vazias tambm foi pouco adotada, com baixa aplicabilidade e pequena incidncia de delimitao espacial; a aplicao dos instrumentos direcionados captao de recursos para fins habitacionais se mostra acanhada, como de resto a utilizao daqueles que favorecem as polticas de regularizao fundiria e urbanstica de assentamentos precrios, como o Direito de Preempo e a Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia. Quanto aos demais aspectos relacionados interao dos Planos Diretores com a poltica de habitao, prevalece a ausncia de estratgias socioterritoriais, a quase totalidade dos Planos analisados se limitando a tratar genericamente o assunto, enumerando objetivos e diretrizes, sem, no entanto, definir prazos, recursos e mapeamento das aes. Assim, salvo referncias pontuais, a integrao das polticas setoriais raramente alcanada; ntida a falta de estratgias concretas para o enfrentamento do problema habitacional, bem como de instrumentos especficos e programas direcionados para o mesmo propsito; poucos definem a reserva de reas para habitao de interesse social em novos processos de parcelamentos; medidas de incentivo a cooperativas populares so restritamente contempladas; precria a articulao da poltica de habitao instituda no Plano com as peas do oramento municipal objetivando a definio de prioridades de investimento; tambm no foi priorizada a determinao de critrios de gnero, raa ou outra poltica afirmativa; baixo o grau de aplicabilidade atribudo aos elementos integrantes das definies sobre a poltica de habitao, encontrando-se re122
o plAno diretor e A polticA de HAbitAo

ferncias claras quase inexistncia de regulamentaes ou legislaes complementares j aprovadas. Em contrapartida, h nos Planos Diretores avaliados certo destaque para a elaborao dos Planos Municipais de Habitao, e ainda mais nfase nas definies relativas criao de fundos de habitao ou desenvolvimento urbano, como tambm de conselhos voltados para o controle social da poltica de habitao, ainda que genericamente estabelecidos. Conforme comentado, estas caractersticas podem ser atribudas condio impostas para o repasse de recursos do FNHIS a estados e municpios. As Zonas (ou reas) de Especial Interesse Social, ainda que em dimenses distintas, se encontram amplamente consideradas nos Planos pesquisados, particularmente nas diretrizes relacionadas poltica de habitao, abrangendo, sobretudo, as reas j ocupadas por assentamentos precrios. Esse aspecto, embora insuficiente do ponto de vista da ampliao do acesso moradia, devido reduzida incorporao de reas vazias, potencialmente favorvel implementao de polticas de urbanizao e regularizao fundiria em favelas e loteamentos. No obstante as fragilidades apontadas na construo de uma nova lgica urbanstica que busque garantir o bem-estar coletivo da populao, o momento de discusso do Plano Diretor, assim como os avanos eventualmente obtidos devem ser considerados no quadro geral de conquistas para o debate democrtico em torno das perspectivas de superao das desigualdades que as cidades brasileiras, de maneira geral, expressam. O relatrio do Rio de Janeiro traz o seguinte comentrio:
[...] De fato, o Estatuto permitiu o deslocamento da discusso sobre o planejamento urbano para alm das definies pragmticas dos planos estratgicos municipais e da participao restrita aos atores sociais com maior poder de investimento. Sem abandonar a crtica e o registro das decepes quanto aos planos diretores recentes (desvinculao com o oramento, fragilidade na regulamentao, ausncia de mecanismos de captura de mais valias fundirias, mecanismos insuficientes de participao e controle social, entre outras), importante que, tambm, se valorize o processo de elaborao dos planos diretores como um momento de construo do debate poltico sobre a cidade e de construo de referncias com efeitos a serem ainda observados na (des)legitimao de polticas especficas em curso.

Adauto lucio cardoso, maria cristina bley da silveira

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No campo das proposies inovadoras, o relatrio do Rio Grande do Norte considera, em sua avaliao final,
[...] A vinculao que o PD de Assu faz entre o parcelamento compulsrio e o IPTU progressivo com a poltica de habitao propondo aos proprietrios do imvel sujeito a aplicao do instrumento a aderirem a um consrcio imobilirio voltados para o desenvolvimento de Programas Habitacionais de Interesse Social. Essa experincia potencializa o instrumento e torna o plano um instrumento de gesto de poltica pblica e no s de controle/regulao do uso e ocupao do solo.

Em consonncia com a viso geral, o relatrio do Cear elenca os principais desafios para a efetividade dos Planos Diretores: a dificuldade de acesso informao; a falta de equipe tcnica nas Prefeituras; diagnsticos superficiais; desconhecimento do tema (pelo poder pblico e sociedade civil); falta de motivao dos movimentos locais por causa do desgaste dos processos; precariedade do conhecimento das questes urbanas locais; pouco envolvimento de todos os setores/segmentos (pacto); pouco/nenhum envolvimento das Cmaras Municipais; falta de integrao entre as polticas e legislaes urbanas; no cumprimento da elaborao das leis especficas; e pouca efetividade dos Conselhos das Cidades e similares. Os trabalhos de Gois e Alagoas trazem comentrios sobre os obstculos provocados por presses de grupos de interesse poderosos para a democratizao do acesso terra, conforme argumenta o relatrio deste ltimo estado:
[...] No se conseguiu ainda implementar a nova lgica prescrita nos Planos, j que a dominao poltica do setor imobilirio (incorporao e construo civil) e daqueles que os apiam ainda se faz sentir de forma explcita no modo como se continua produzindo a cidade a seu favor e em detrimento de outros interesses. Nas reas rurais, o poder dos donos tambm se manifesta, a os ligados cana-de-aucar e pecuria, com seus grandes latifndios ainda intocados por decises oriundas de um planejamento territorial mais compreensivo. A grande exceo na rea rural o municpio de Arapiraca, cuja caracterstica de minifndios, ligados produo do fumo, desenhou uma estrutura social mais partilhada e, portanto, cooperativa, mesmo considerando os limites histricos.

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Ainda nesse sentido, o relatrio do Rio Grande do Norte pondera:


[...] As tenses e contradies entre os elementos de inovao, introduzidos por atores sociais envolvidos com a agenda da Reforma Urbana, e a pesada herana de um planejamento urbano excludente e tecnocrtico esto refletidas em um zoneamento urbanstico que favorece os mercados imobilirios de mdia e alta renda. Tal caracterstica fica particularmente clara no caso da incorporao de instrumentos destinados a ampliar o acesso terra urbanizada para os setores de menor renda, tais como IPTU progressivo, parcelamento compulsrio e as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

O relatrio do Tocantins enfatiza a falta de polticas, na instncia estadual, capazes de propor uma ao articulada e integrada dos municpios nas diretrizes para o planejamento territorial; na mesma linha, o de Pernambuco reflete sobre a insero municipal no desenvolvimento regional, perspectiva que carece de aprofundamento. No eixo das recomendaes, aquelas que mais se destacam nos relatrios estaduais, exigindo a mobilizao e presso da sociedade junto ao poder pblico local, referem-se elaborao dos Planos Municipais de Habitao, implantao dos conselhos, bem como instituio da regulamentao complementar aos Planos Diretores, "que pode ser potencializada como oportunidade de avanos significativos no Direito Cidade, ao estabelecer o dilogo com experincias encontradas em outros municpios", tal como ressalta o relatrio do Piau. H convergncia tambm quanto necessidade de capacitao dos movimentos sociais e de outros atores alinhados com o debate como os segmentos poltico e tcnico municipais, o Ministrio Pblico e entidades profissionais , no tocante ao conhecimento e aplicao do Estatuto da Cidade. O relatrio do Par complementa:
[...] Considera-se que a capacitao no deve ser direcionada apenas s justificativas, objetivos, limites e possibilidades dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, mas deve conferir nfase aos requisitos indispensveis sua aplicao, tais como a preciso na delimitao das reas onde podero incidir. Deve ser tambm enfatizada a necessidade de estabelecimento de priorizao de investimentos e de aes, alm de formas de incorporao obrigatria nas peas oramentrias. Para os instrumentos que no requerem legislao complementar, deve ser reforada a necessidade

Adauto lucio cardoso, maria cristina bley da silveira

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de estabelecimento da entidade responsvel e dos procedimentos a serem adotados para sua aplicao.

Outro ponto assinalado refere-se ao fortalecimento institucional e capacitao do corpo tcnico das prefeituras na montagem e manuteno de sistemas de informao, cadastros e operao de softwares, alm da necessidade de apoio na aquisio de ferramentas necessrias ao planejamento, como a atualizao de cadastros e bases cartogrficas, por exemplo. Por fim, o relatrio do Maranho faz interessante sugesto no sentido de definir a poltica de habitao como elemento central das demais polticas setoriais, conforme se verifica abaixo:
[...] A determinao da poltica habitacional como eixo das demais polticas setoriais, qual estas teriam que se subordinar, nos parece decisiva para tornar claro e acessvel, principalmente junto s camadas populares, a retomada de uma ao coletiva em favor de cidades mais justas. A determinao da centralidade da poltica habitacional na poltica urbana contribuiria em muito para o planejamento e direcionamento dos recursos pblicos, tanto municipais quanto estaduais e federais.

Referncias Bibliogrficas
BONDUKI, Nabil. Do Projeto Moradia ao Programa Minha Casa Minha Vida. Teoria e debate, ano 22, n. 82 maio/junho 2009. CARDOSO, A. L. Poltica habitacional: a descentralizao perversa. Cadernos IPPUR/ UFRJ, Rio de Janeiro, 2001. p. 105-122. CARDOSO, Adauto Lucio; LEAL, Jos Agostinho A. Mercados de Moradia no Brasil: tendncias recentes e respostas governamentais para a crise de 2008. Texto apresentado no Seminrio ISA International Housing Conference, Glasgow, setembro 2009. MINISTRIO DAS CIDADES. Poltica nacional de habitao. Braslia: Ministrio das Cidades, 2004. RIBEIRO, L. C. Q. Dos cortios aos condomnios fechados: as formas de produo da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1997.

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IV
1 Introduo 1

Captulo

sAneAmento AmbientAl nos plAnos diretores municipAis

Ana Lucia Britto1

O objetivo deste texto apresentar uma reflexo sobre o tratamento dado questo do saneamento ambiental nos Planos Diretores Municipais revistos e aprovados entre 2001 e 2009, que foram analisados no mbito da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana (art. 40 do Estatuto da Cidade). Nesse sentido, parece ser fundamental avaliar em que medida os Planos Diretores aprovados pelos municpios apontam diretrizes, instrumentos e programas que visam a ampliao do acesso da populao aos servios de saneamento, reconhecendo a poltica municipal de saneamento como um dos componentes da poltica local de desenvolvimento urbano. A Lei da Poltica Nacional de Saneamento Bsico, Lei 11.445, aprovada em 2007, traz uma srie de avanos no sentido da criao de instrumentos para a ampliao do acesso aos servios de saneamento ambiental. Ela adota uma definio ampla de saneamento bsico, incluindo nesse conceito os servios de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, manejo das guas pluviais urbanas e manejo de resduos slidos. Esse aspecto de grande importncia,
1 Professora do PROURB/UFRJ, pesquisadora do Observatrio das Metrpoles. A elaborao do texto contou com a colaborao da pesquisadora Suy Quintslr.

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pois contribui para a construo de uma integrao intersetorial no mbito do planejamento das redes de infraestrutura e servios. Dentre os princpios definidos na Lei, destacam-se: a universalizao do acesso aos servios de saneamento bsico; a adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais; a utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios; a transparncia das aes, baseada em sistemas de informaes e processos decisrios institucionalizados; e o controle social, entre outros. Outro aspecto central da lei a obrigatoriedade da existncia de Plano de Saneamento Bsico elaborado pelo titular e da compatibilidade dos planos de investimentos e projetos com este plano, sendo estas as condies para a validade dos contratos de concesso ou de programa. A Lei 11.445/07 coloca, assim, novos desafios para os municpios; e o plano municipal e os novos modelos de contrato que regulamentam a delegao da prestao dos servios do ao municpio um papel mais ativo na gesto de servios de saneamento. Os Planos Municipais de Saneamento devem ser construdos de forma articulada e complementar s diretivas da Poltica Municipal de Saneamento explicitadas nos Planos Diretores Municipais. De fato, na esfera dos Planos Diretores Municipais que se estabelecem os instrumentos para a interao entre o planejamento urbano e as aes de saneamento ambiental. Para que a articulao entre desenvolvimento urbano e ampliao do acesso ao saneamento ambiental se concretize, entre as aes necessrias elaborao dos Planos Diretores destacam-se a elaborao de um diagnstico dos servios de saneamento e o levantamento das infraestruturas existentes no municpio. Esse diagnstico, alm de construir um quadro da situao existente, deve tambm ter um carter prospectivo, avaliando em que medida os servios e infraestruturas existentes atuam como limitadores do desenvolvimento urbano e propondo programas e aes para enfrentar este problema. Todavia, a construo desse diagnstico pelos municpios enfrenta srias limitaes, que sero discutidas a seguir. Ainda predomina no Brasil uma situao em que as companhias estaduais so majoritariamente responsveis pela prestao dos servios de gua e esgotos, como mostra o quadro abaixo.

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sAneAmento AmbientAl nos plAnos diretores municipAis

Prestao dos servios de gua e esgotos nos municpios pelas companhias estaduais, por regio
Regio Centro Oeste Norte Nordeste Sudeste Sul Fonte: SNIS, 2007 Abastecimento de gua 63% 36% 81% 65% 73% Esgotamento sanitrio 26% 2% 11% 30% 18%

A situao no seria um problema se no significasse uma renncia dos municpios s suas responsabilidades na gesto dos servios concedidos a empresas estaduais. Porm, essa renncia muitas vezes imposta pelas Companhias Estaduais de Saneamento (CESBs). Na maior parte dos estados brasileiros existe ainda uma forte assimetria nas relaes que se estabelecem entre os municpios, responsveis pelos servios de gua e esgoto, e as companhias estaduais que detm a concesso dos mesmos. Os contratos de concesso que ainda esto em vigor na maior parte dos estados so marcados pela herana do PLANASA- Plano Nacional de Saneamento- e ainda protegem os interesses da CESBs, em detrimento dos interesses dos municpios. A forma dos contratos existentes, na maior parte dos casos, deixa muito pouca margem de ao para os municpios, que perdem o controle sobre aspectos fundamentais da poltica de saneamento, como a poltica tarifria e as decises sobre os investimentos, questo chave no planejamento e na gesto urbana. Por outro lado, muitos municpios no conhecem a real situao dos sistemas e redes de gua e esgotamento instalados em seus territrios, sendo essas informaes controladas pelas CESBs. Isso dificulta e, em muitos casos, chega a impedir que sejam construdos diagnsticos fundamentados para a orientao e o subsdio da poltica municipal de saneamento, bem como para a formulao de diretivas para o setor explicitadas nos Planos Diretores Municipais. importante lembrar que a Lei Nacional de Saneamento Bsico, que estabelece que a atribuio de planejar os servios intransfervel, mesmo em casos de concesso dos servios, de 2007. Entretanto, a maioria dos municpios aprovou seus planos diretores antes da Lei, e muitos que aprovaram nesse ano ainda no tinham conhecimento do contedo da mesma. De toda forma, feita essa ressalva sobre os possveis limites dos planos, decorrentes dos problemas relacionados ausncia ou incipincia dos diagAna lucia britto

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nsticos referentes ao setor de saneamento, cumpre destacar um conjunto de temas que orientaram a anlise dos planos apresentada nos relatrios sntese dos estados. O tratamento adequado desses temas essencial para que os Planos Diretores municipais tornem-se instrumentos capazes de reverter o quadro de precariedade da infraestrutura urbana, da falta de moradia e das formas segregadas de ocupao e uso do solo urbano em que se encontram a grande maioria das cidades brasileiras. So os seguintes, os temas: (i) a existncia de diagnstico identificando a situao do municpio na rea do saneamento ambiental; (ii) as diretrizes estabelecidas para a poltica de saneamento ambiental, identificando se o PD apresenta uma viso integrada de saneamento ambiental; (iii) a articulao entre poltica de uso do solo e disponibilidade de infraestrutura de saneamento; (iv) a definio de objetivos (e o grau de concretude dos mesmos) e eventual estabelecimento de metas concretas; (v) a viso sobre a titularidade municipal do servio ou sobre o papel do municpio na gesto dos servios e sua relao com a prestadora de servios; (vi) a definio de instrumentos especficos visando a universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental; (vii) a utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade na sua relao com a poltica de saneamento ambiental definida no plano diretor; (viii) o estabelecimento de plano municipal de saneamento ambiental, com definio de objetivos e diretrizes e com estabelecimento de prazos (ix) a instituio de fundo especfico de saneamento ambiental ou de fundo de desenvolvimento urbano (desde que tambm seja destinado ao saneamento ambiental), assim como de suas fontes de recursos; (x) as formas de controle social da poltica de saneamento. Ressaltamos, porm, que mesmo adotando uma metodologia comum, os relatrios estaduais so muito variados e frequentemente tratam os temas listados acima de maneiras distintas. Alguns aprofundam a anlise da Poltica de Saneamento Ambiental no Plano Diretor, enquanto outros, ao contrrio, tratam esse tema de maneira superficial, no abordando o conjunto dos temas citados anteriormente. Assim, no presente estudo optou-se por realizar uma anlise qualitativa, agregando os relatrios por grandes regies brasileiras. Esta anlise busca identificar nos relatrios estaduais o tratamento dado aos temas citados anteriormente e destacar algumas inovaes encontradas nos relatrios estaduais em torno dos temas analisados.2

O relatrio do Distrito Federal no contemplou o tema do saneamento ambiental.

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2 Regio Norte do Brasil


Segundo dados da PNAD 2007 (IPEA, 2008), na regio Norte cerca de 36% dos domiclios urbanos ainda no tm acesso a rede geral de gua; em Rondnia o ndice de domiclios urbanos com acesso rede geral de 39,7%, o menor do pas. No que diz respeito ao esgotamento sanitrio, a situao da regio Norte ainda pior, com apenas 11,7% dos domiclios servidos por rede geral e 52,1% com fossa sptica. A coleta direta de lixo atende 88,16% dos domiclios urbanos. Na regio Norte existem seis empresas estaduais de saneamento prestando essencialmente servios de abastecimento de gua, sendo os servios de esgotamento restritos s capitais e aos municpios de maior porte. A CAER, de Roraima, por exemplo, atua em todos os 15 municpios do estado, prestando servios de gua e de esgoto somente na capital, Boa Vista (os outros municpios no dispem de rede de coleta). A CAERD, de Rondnia, atua em quarenta municpios do estado, prestando essencialmente servios de abastecimento de gua, sendo atendidos com esgoto apenas Porto Velho e o municpio de Guajar Mirim. A CAESA, do Amap, atende 16 municpios nos servios de gua, atendendo com servios de gua e esgoto somente a capital e mais cinco municpios. No Acre, a prestadora de servios, Deas, opera servios de gua em 19 municpios do interior, sendo que os servios da capital, Macap, foram municipalizados. A COSAMA, do Amazonas, opera servios de gua em apenas 13 dos 62 municpios do estado do Amazonas. Nesse estado foi realizada uma reforma da prestao dos servios de forma verticalizada, isto , por iniciativa do Governo do estado. Em 2000, os servios de Manaus foram concedidos a uma empresa privada (Ondeo Services, subsidiria do grupo francs Suez), e a empresa pblica permaneceu operando os servios do interior do estado. Parte dos sistemas operados pela COSAMA foram repassados para os municpios sem que estes estivessem preparados para assumir os servios, muitos dos quais eram deficitrios financeira e operacionalmente. No houve nenhum apoio tcnico ou institucional do governo estadual aos municpios. No Par, a COSAMPA presta servios de abastecimento de gua a 59 municpios, sendo atendida com esgoto apenas a capital Belm. No Tocantins, a SANEATINS, Cia de Saneamento do Tocantins, empresa mista de controle acionrio privado (76,52% das aes pertencem Empresa de Montagem Sul Americana e 23,4%, ao estado do Tocantins). A empresa atende a maior parte dos municpios do estado com gua (121) e apenas 10 municpios com esgoto.
Ana lucia britto

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Dados do SNIS e da PNAD mostram que a gesto dos servios de gua e esgotamento no norte do Brasil caracterizada por um dficit importante no atendimento populao urbana, fato que se relaciona com a ineficincia na prestao dos servios tanto pelas companhias estaduais como pelos servios municipais. Esse quadro, associado s perspectivas de crescimento urbano de alguns municpios da regio, notadamente das capitais, deveria fazer com que o tema do saneamento merecesse um tratamento cuidadoso e aprofundado nos Planos Diretores Municipais. Todavia, no nessa direo que apontam as snteses estaduais da regio. De maneira geral, os Planos no tratam o tema do saneamento de uma maneira especfica; as questes esto diludas ora na poltica de habitao, ora na poltica ambiental. O Plano de Palmas pode ser considerado uma exceo, ao trazer um captulo especfico sobre saneamento, com diretrizes gerais estabelecidas para a poltica de saneamento ambiental, identificando uma viso integrada sobre o setor. A diluio do tratamento dado questo do saneamento em diferentes sesses dificulta a construo de uma viso integrada dos quatro setores, segundo os princpios da Lei 11.445, viso que dever ser construda atravs do Plano Municipal de Saneamento. Apesar de parte significativa dos municpios analisados estabelecerem como diretiva para o saneamento a elaborao dos Planos Municipais, poucos so os que definem adequadamente objetivos, diretrizes e prazos para esses planos. O Plano de Macap, por exemplo, distorce a concepo de plano integrado, na medida em que aponta para a elaborao de um Programa Municipal de Saneamento Bsico e de Plano Municipal de Saneamento Bsico, no deixando clara a diferena entre os dois instrumentos. O tratamento dado ao Plano de Saneamento , portanto, genrico na maioria dos planos analisados, o que no contribui para a efetiva construo desse instrumento, que consideramos fundamental para se enfrentar a questo da reduo do dficit no acesso aos servios da regio Norte. Tambm no existe nos Planos Diretores da regio uma definio de instrumentos especficos que visem a universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental. A questo da mobilizao de recursos dos municpios para investimentos em saneamento tambm tratada de forma genrica na maior parte dos planos da regio Norte. Praticamente no existe referncia a fundo especfico para o setor; predominam fundos de desenvolvimento urbano, cujos recursos podem ser destinado ao saneamento. O estado do Amazonas o que mais possui PDs com destinao de verba especifica para sanea132
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mento: a sntese estadual indica que apenas dois municpios, Iranduba e Tef, no fizeram previso de Fundo especfico para o Saneamento. Na maior parte dos PDs da regio Norte, os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como outorga onerosa, IPTU progressivo, dentre outros, so usados como fonte de arrecadao para um fundo de desenvolvimento para investimentos em vrios setores de infraestrutura e habitao, no existindo um fundo especfico para o saneamento ambiental. No estado do Amazonas, destacam-se os planos diretores de Parintins e Tabatinga, que direcionaram os recursos da outorga onerosa do direito de construir especificamente para o saneamento. No Par, os municpios de Marab e Santa Izabel do Par prevem a utilizao do direito de preempo voltado para fins da poltica de saneamento. inferido pela sntese estadual que nesses municpios tambm pode ser utilizada com os mesmos fins a transferncia de potencial edificvel. A autoaplicabilidade da poltica de saneamento ambiental fica prejudicada, pois suas definies so frgeis e superficiais. A extenso da rede ao permetro urbano tratada de forma frgil no conjunto dos planos diretores dos municpios da regio norte, o que grave se considerarmos que essa regio vem apresentando um importante incremento de populao urbana concentrado em uns poucos municpios que atuam como plos de desenvolvimento e de prestao de servios. Na regio norte, significativos contingentes de populao vm deixando as reas rurais e mesmo as pequenas cidades interioranas em busca da sobrevivncia nas reas urbanas de maior porte e/ ou em alguns novos plos de atividade econmica que surgem, por vezes com vida efmera (MOURA e MOREIRA, 2001). O crescimento populacional das cidades se faz tanto pela densificao do permetro urbano quanto pela extenso urbana. A maioria dos planos destaca a necessidade de ampliao dos servios aos distritos situados nas reas de expanso urbana e s reas carentes existentes nas reas consolidadas, porm no prope polticas ou instrumentos especficos para tal. O controle social em todos os Planos se d, de modo geral, no conjunto das polticas que os compem, e no de maneira especfica para o saneamento ambiental. Os planos apresentam avanos no que diz respeito gesto participativa no planejamento territorial, estabelecendo mecanismos de controle e monitoramento das polticas urbanas, notadamente conselhos. Porm, existe uma grande diversidade no que tange os princpios para o funcionamento dos conselhos e tambm no que diz respeito sua composio e s suas atribuies consultivas e deliberativas.
Ana lucia britto

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Considerando que no norte do Brasil, nos municpios onde existem servios predomina uma delegao da gesto dos mesmos s empresas estaduais, observamos que os Planos Diretores analisados so pouco incisivos no que diz respeito ao tratamento dado ao tema da titularidade municipal e da relao entre municpios e prestadora de servios. Vale lembrar que no caso do estado de Tocantins todos os municpios so servidos pela empresa estadual privatizada Saneatins, porm os Planos Diretores analisados desse estado no trazem maiores definies sobre a relao com a empresa; os municpios no assumem seu papel na gesto dos servios e a populao que fica merc dos interesses da companhia privatizada. O PD de Ariquemes (Rondnia), por outro lado, estabelece prazo de seis meses para que a Companhia Estadual responsvel pelos servios de gua no municpio execute redes de abastecimento e elabore projetos de esgotamento sanitrio, sob pena de perda de concesso, o que pouco realista diante da realidade local. A sntese do Amazonas aponta uma perspectiva diferente, reforando a titularidade municipal: a maioria dos planos diretores municipais desse estado indica que servios de saneamento sero prestados de forma indireta, por meio de concessionrias, mas o municpio permanece como titular e fiscalizador. Todavia, apenas o plano de Iranduba estabelece pressupostos a serem cumpridos pela concessionria. Entre os municpios analisados na regio norte, existem alguns cujos servios so administrados pelos prprios municpios (Rio Branco, no Acre, e nove municpios do Par) por meio de autarquia municipal, (Rio Branco) ou por meio de outras estruturas. Paradoxalmente, no se observa nesses municpios um tratamento mais aprofundado da temtica do saneamento e, sobretudo, uma integrao dessa temtica ao desenvolvimento urbano. Mesmo nesses municpios, onde no h delegao da prestao dos servios, os Planos Diretores no apontam uma gesto orientada pela intersetorialidade e integralidade. Podemos, portanto, auferir a partir das snteses estaduais dos municpios da regio norte que predomina uma incapacidade de tratar adequadamente a temtica do saneamento dentro dos Planos Diretores Municipais, o que parece indicar a incapacidade dos municpios de integrar a poltica de saneamento poltica de desenvolvimento urbano. Essa incapacidade est fortemente presente nos municpios onde h delegao da prestao dos servios de gua e esgotamento a empresas estaduais. Porm, mesmo nos casos de gesto municipal no existe uma maior insero do saneamento nas polticas de desenvolvimento urbano.
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sAneAmento AmbientAl nos plAnos diretores municipAis

Os fatores explicativos nesses casos podem ser vrios, passando pela incapacidade tcnica dos municpios e por um tratamento do saneamento como obra de infraestrutura, pautada pela racionalidade estrita da interveno fsica, e no como uma poltica pblica. Ainda nesse sentido, importante registrar a enorme dificuldade dos Planos Diretores dos estados da regio Norte de tratar integradamente os quatro setores que, segundo a Lei 11.445/2007, comporiam o saneamento bsico (abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem de guas pluviais e coleta e disposio final de resduos slidos).

3 Regio Nordeste
Segundo dados da PNAD, ainda h no Nordeste aproximadamente 11% dos domiclios urbanos sem acesso rede geral de gua. A situao do esgotamento ainda mais precria: 62% dos domiclios urbanos sem acesso adequado aos servios. A situao da coleta de lixo mais satisfatria: 81% dos domiclios possuem coleta direta. Segundo anlise do IPEA, entre 2006 e 2007 o maior incremento absoluto no acesso ao abastecimento de gua do pas (cerca de 877 mil pessoas) aconteceu no Nordeste, regio eleita como prioritria para receber os investimentos governamentais provenientes de recursos oramentrios. Em termos relativos, o acesso gua adequado na regio Nordeste tambm teve relevante ampliao (2,3%) frente mdia nacional de (1,5 %). Todavia as carncias e desigualdades no acesso aos servios ainda so marcantes. No Nordeste, assim como no Norte, predomina o modelo de concesso dos servios a companhias estaduais: 81% dos municpios tm seus servios de abastecimento de gua delegados a essas companhias. Assim como no Norte, a maioria das concesses envolve apenas o abastecimento de gua; somente 11% dos municpios delegaram os servios de esgotamento sanitrio. Efetivamente, as companhias estaduais so responsveis pela prestao dos servios apenas nas capitais e maiores municpios. A regio Nordeste apresenta companhias estaduais melhor estruturadas do que as do Norte do pas, destacando-se na regio a EMBASA da Bahia e a CAGECE do Cear como empresas que apresentam bom desempenho. J a AGEPISA Piau, por exemplo, apresenta dficit crnico e alto ndice de perdas de faturamento, o que tem levado a que a prestao dos servios venha sendo reestruturada atravs de consrcios municipais. No estado do Maranho, por exemplo, foi empreendida a reestruturao da companhia estadual, a CAEAMA, em 2005, atravs de uma poltica de
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reduo de custos e da realizao de investimentos importantes do Governo do estado na Companhia; porm, ainda persistem ndices elevados de perdas de faturamento e de distribuio e um atendimento deficiente populao. A COMPESA de Pernambuco enfrenta problemas de endividamento, assim como a CASAL, de Alagoas. O desempenho fraco afeta diretamente a qualidade dos servios prestados populao por essas empresas. Entre os municpios atendidos pela COMPESA, h cidades, em sua maioria no interior do estado, que ainda sofrem com um rodzio no fornecimento de gua, que chega a ultrapassar o intervalo de duas semanas sem gua para cada trs dias com gua (MONTENEGRO, 2006). Mesmo a regio metropolitana de Recife, onde est concentrada mais de 40% da populao pernambucana, sofre com um rodzio permanente: 20 horas com e 28 horas sem gua. Segundo dados do SNIS 2007, na regio Nordeste a maioria dos municpios (81%) delegou a gesto dos servios de abastecimento de gua a companhias estaduais; 19% dos municpios assumiram a gesto dos servios. As anlises estaduais indicam, a despeito das melhorias acima relatadas, um quadro, ainda, de fortes carncias no acesso ao saneamento, que confirma o quadro geral do Nordeste. Essas carncias esto associadas a um importante crescimento da populao urbana mais pobre, quase sempre associado ao esvaziamento do campo. Isso implica em um aumento da populao que mora em situaes precrias em quase todos os municpios analisados, o que refora a importncia de um diagnstico com nfase nas desigualdades sociais na cidade. Apesar do dficit apontado no acesso aos servios de saneamento na regio Nordeste, a maioria dos planos diretores analisados no define instrumentos especficos para a universalizao do acesso. No estado de Alagoas, por exemplo, nenhum dos 11 municpios analisados sequer delineou uma poltica de saneamento ambiental no Plano Diretor Municipal. No Maranho, apesar das referncias universalizao em diferentes Planos Diretores Municipais (Tuntum, Vargem Grande, Coelho Neto, Estreito, Caxias, Aailandia, Bacabal e Buriticupu) e mesmo da criao de tarifa social para populao carente (S. J. Patos), nenhum dos 25 Planos Diretores analisados definiu instrumentos especficos para alcanar essa universalizao, mesma situao dos estados de Sergipe, Pernambuco, Paraba e Alagoas. No Cear, apesar do tema da universalizao do acesso aos servios ser recorrente nas diretrizes gerais dos planos diretores, apenas quatro municpios analisados apontam instrumentos especficos para esse fim. No Rio Grande do Norte, metade dos seis PDs analisados definem instrumentos para a universalizao.
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Da mesma forma, poucos so os municpios que associam os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade poltica de saneamento ambiental. No Maranho, apenas os Planos Diretores de Tuntum e Arame determinam uma relao entre a poltica de saneamento e as reas de moradia popular; o primeiro, dando prioridade a programas e projetos que ampliem o saneamento de tais bairros; o segundo, reconhecendo a especificidade de projetos de saneamento para reas classificadas como ZEIS. No Cear, a situao a mesma: poucos planos trazem as ZEIS como relacionadas necessria instalao de infraestrutura urbana incluindo-se, portanto, o saneamento (Irauuba, Redeno, Santana e Eusbio). No estado do Cear, destaca-se o plano diretor de Ubajara, que prev como mecanismos de contrapartida mnima para loteadores a elaborao de projetos de abastecimento de gua, de solues para o tratamento dos esgotos gerados e de Plano de Drenagem Natural. No Rio Grande do Norte, o PD de Mossor estabelece reas especiais para as quais so definidos regimes urbansticos especficos, com destaque para a rea Especial de Adensamento Urbano, que se destina aplicao dos instrumentos indutores do uso social da propriedade, de modo a combater a especulao imobiliria e reduzir os vazios urbanos, assegurando a otimizao da infraestrutura existente. Em vrios estados da regio como Sergipe, Pernambuco, Paraba e Bahia , ainda que no tenham sido definidos instrumentos especficos para a universalizao do acesso, como dito anteriormente, a relao entre a disponibilidade de infraestrutura e usos do solo constou nas diretrizes da maioria dos planos municipais analisados. O tratamento dado pelos Planos Diretores necessidade de elaborao de Planos Municipais de Saneamento Ambiental e a concepo integrada de saneamento so, como nos municpios do Norte, ainda inconsistentes. Em muitos municpios existe apenas a previso de elaborao de planos setoriais, sem o estabelecimento de objetivos e prazos para a elaborao de Plano Municipal de Saneamento. No Maranho, por exemplo, 13 dos 24 Planos Diretores avaliados no abordam o saneamento enquanto uma poltica integrada; a poltica de saneamento aparece dentro da poltica de meio ambiente. Os demais Planos Diretores do Maranho apresentam de forma variada objetivos, diretrizes e prazos; alguns trazem objetivos, mas no trazem prazos. O PD de Caxias indicava a elaborao do Plano Diretor de Saneamento at dezembro de 2008; em Arame, deveria ser elaborado um Plano de Gesto de Saneamento Ambiental Integrado no prazo de 18 meses aps aprovao do PD; outros municpios abordam apenas a questo dos resduos slidos, como Itapecuru Mirim, que indica apenas a elaborao do Plano Setorial de Resduos Slidos, com o objetivo de implantao de aterros sanitrios
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e de resduos inertes de construo civil; o PD de Timon no prope plano, mas programas de Abastecimento dgua, Esgotamento Sanitrio, Coleta e Destinao final de Resduos Slidos. No geral, os PDs do Maranho demonstram uma falta de informao sobre em que consiste o Plano Municipal de Saneamento. Na maior parte dos PDs do Cear a questo da elaborao do Plano Municipal de Saneamento tambm tratada de forma incipiente. No h estabelecimento/previso de Plano Municipal de Saneamento Ambiental em 12 dos 22 Planos Diretores analisados. Em Ubajara, Ic, Farias Brito e Redeno h a previso de plano, mas sem prazos. Apenas em Russas, Forquilha, Coreau, Fortaleza, Eusbio se prev a elaborao do plano e seu respectivo prazo; no h integralidade na concepo referente aos Planos Municipais de Saneamento nos PDs do Cear. No Piau, o tratamento dado aos Planos Municipais de Saneamento ainda mais precrio: a sntese estadual indica que nenhum dos planos apresenta de fato uma poltica de saneamento ambiental. Corrente, Picos e Teresina apresentam algumas diretrizes e/ou objetivos sobre o tema, mas nenhum apresenta metas concretas. J Parnaba apenas aponta a necessidade de implantao, ampliao e melhoria dos servios de saneamento bsico. No Rio Grande do Norte, trs planos prevem a elaborao de Plano Municipal de Saneamento, enquanto em Alagoas, dos 11 PDs analisados, apenas o municpio de Penedo prev este instrumento. As snteses dos PDs dos estados do Nordeste indicam que a maioria dos municpios no cria fundos especficos para saneamento; no obstante, h, em parte deles, indicaes para utilizao de recursos do fundo de desenvolvimento urbano na poltica de saneamento. No Maranho, apenas o municpio de So Lus faz referncia a um fundo relacionado diretamente com o saneamento, sem definir objetivos, recursos ou diretrizes, enquanto na Paraba Monte Horebe e So Jos de Piranhas criam o Fundo Municipal de Saneamento Ambiental Integrado. Nos estados de Sergipe, Pernambuco e Alagoas, nenhum PD faz referncia criao de fundo especfico para este fim. Na Bahia, por outro lado, 11 dos 47 PDs analisados referem-se criao de fundo de saneamento ou utilizao de recursos do fundo de desenvolvimento urbano para saneamento. No h autoaplicabilidade nas definies estabelecidas em relao poltica de saneamento na maior parte dos Planos Diretores avaliados, pois a maioria remete para legislao especfica, para decises de conselhos, elaborao de diagnsticos municipais ou reviso das peas oramentrias. A poltica de extenso da rede de servios de saneamento tratada de forma superficial em quase todos os planos diretores analisados. Assim como na regio Norte, o tratamento dado questo do controle social bastante variado. Os Conselhos criados ou previstos nos
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Planos Diretores avaliados so de diferentes naturezas e obedecem a distintas condies de regulamentao. Na maioria dos casos, como nas demais regies, no so criados conselhos especficos de saneamento, sendo em alguns municpios delegada esta funo ao Conselho da Cidade. Entretanto, algumas capitais estabelecem instncias de participao especficas para a poltica de saneamento, como Natal (RN) e Recife (PE). Em Natal, o Conselho Municipal de Saneamento Bsico integrante do Sistema de Planejamento de Gesto Urbana do Municpio. J em Recife, foi identificada certa fragmentao da estrutura de gesto da poltica urbana, o que se reflete na criao de vrios conselhos setoriais. O tema da titularidade dos servios de saneamento no tratado com clareza na maioria dos PDs analisados da regio Nordeste. No Maranho, por exemplo, apenas os Planos Diretores de Coelho Neto e de So Lus vetam a concesso total ou parcial dos servios de saneamento iniciativa privada, enquanto 16 legislaes no abordam o tema da titularidade ou da delegao dos servios e os demais confirmam a concesso Companhia de guas e Esgotos do Maranho, CAEMA. A exceo o municpio de Bacabal, que determina que o Servio Autnomo de guas e Esgotos SAAE, em conjunto com o Poder Executivo e a sociedade, atravs de meios de gesto democrtica, buscar a implementao de polticas de saneamento de forma unificada. No Cear, onde a Companhia Estadual uma das mais bem estruturadas da regio Nordeste, o tema da titularidade no tem destaque. No Piau, nenhum dos planos analisados faz meno titularidade do servio, nem situao contratual das prestadoras de servios. O tema da privatizao tambm no tratado. A falta de tratamento do tema da titularidade no estado do Piau chama ateno, pois em 2005 o processo de gesto de saneamento no estado foi reorganizado. A iniciativa de reorganizar a prestao dos servios no estado partiu do governo estadual e do Ministrio das Cidades. Foi firmado um acordo de cooperao tcnica em 2003. Aps a elaborao de diagnsticos da situao dos servios foi constatada a precria qualidade da prestao dos servios e a difcil situao financeira da AGESPISA gua e Esgotos do Piau S.A. Foi, ento, solicitado pelo Governo do estado ao Ministrio das Cidades um planejamento institucional e a implantao de um novo modelo de gesto dos servios de gua e esgotos. A rea de atuao da AGEPISA foi redefinida e o restante do territrio estadual foi dividido em quatro macrorregies, sendo definidos quatro consrcios regionais de saneamento para a prestao de servios nessas quatro macrorregies. Foi efetivamente criado o CORESA SUL, uma autarquia com autonomia financeira e diretiva, que rene 36 municpios do sul do Piau e o prprio Governo do estado. O Consrcio prev que os muniAna lucia britto

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cpios associados, por meio do servio local de saneamento, sero responsveis pela operao local dos servios (manuteno leve, leitura de hidrmetros e entrega de contas); o Consrcio ficar com os servios mais complexos, que exigem mo de obra especializada. Dentre os quatro municpios do Piau que tiveram seus planos diretores analisados figura o municpio de Corrente, pertencente mesorregio do sudoeste piauiense, que faz parte do CORESA. Atravs do processo de criao de consrcios, coordenado pelo Ministrio das Cidades, houve uma ampla discusso da temtica do saneamento no conjunto do estado. Porm, essa discusso no aparece nos PDs dos municpios do Piau, que tratam o tema de forma bastante superficial. No Rio Grande do Norte, alguns planos diretores reafirmam a competncia municipal na prestao dos servios de gua e esgoto, mas prevem em seus textos que ela poder ser exercida diretamente ou mediante concesso. Ainda nesse estado, vale destacar que o PD de Natal indica a Agncia Reguladora dos Servios de Saneamento Bsico ARSBAN, como reguladora da prestao desse servio pblico. Essa agncia vem atuando efetivamente nesse sentido, apoiada pelo Conselho Municipal de Saneamento Bsico COMSAB, que tem carter deliberativo, ao qual a ARBAN submete suas decises.

4 Regio Centro-Oeste
Dados da PNAD 2007 mostram que o Centro-Oeste apresenta aproximadamente 10% da populao urbana sem abastecimento de gua adequado. A situao do esgotamento bem mais grave: 61% dos domiclios no tm sistema adequado. Mato Grosso lidera a lista do pas, com 73,9% de casas sem o servio. Na regio existem duas companhias estaduais, a SANEAGO, de Gois, a SANESUL, do Mato Grosso do Sul, e a CAESB, do Distrito Federal. As duas companhias estaduais atendem a maior parte dos municpios em seus estados com gua (aproximadamente 90% dos municpios). Em Gois, apenas 21% dos municpios tm seus servios de esgotos prestados pela SANEAGO. No Mato Grosso do Sul, esse percentual de 45%. Todavia, o ndice de populao urbana atendida por esgoto muito baixo (12,8%). No Centro-Oeste destaca-se o desempenho da CAESB, empresa do Distrito Federal, com atendimento do abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio de, respectivamente, 99% e 93% da populao do DF. Uma particularidade do Centro-Oeste a inexistncia de companhia estadual em Mato Grosso. A empresa SANEMAT foi extinta em 2000, sendo os ser140
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vios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio por ela geridos repassados para os municpios. Os sistemas de abastecimento de gua e coleta de esgoto implantados pela antiga empresa estatal foram amortizados pelos municpios as cidades mais pobres ficaram isentas do pagamento. A medida buscava, por um lado, dissolver a SANEMAT, que era deficitria, e, por outro, melhorar os servios de saneamento no estado. Isso significa que no Mato Grosso h nove anos a gesto dos servios municipal, sendo que a maior parte dos municpios (57%) optou pela operao sob responsabilidade de um rgo especfico municipal (DAE e/ou SAE), pertencente administrao direta. O estado tem tambm um percentual significativo de servios delegados a empresas privadas (23%). Observando os dados da PNAD 2007 sobre a situao dos servios no estado, verificamos que a municipalizao forada no trouxe bons resultados: no Mato Grosso o abastecimento ainda atinge apenas 67% das casas. Para a regio centro-oeste foram trabalhadas as snteses de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Gois. Em Mato Grosso foram analisados oito planos diretores municipais; em Mato Grosso do Sul, cinco planos; e em Gois, 14. Tanto no Mato Grosso como no Mato Grosso do Sul, os planos analisados destacam a questo da universalizao no acesso aos servios, mas estabelecem objetivos e metas muito genricos. Os objetivos e metas tambm so muito genricos e nada concretos nos PD de Gois, sendo que, neste estado, apenas dois municpios indicam instrumentos para universalizao dos servios de saneamento. No que diz respeito utilizao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade na sua relao com a poltica de saneamento ambiental, verificamos que a maioria dos planos analisados nos trs estados sequer menciona essa possibilidade; em Mato Grosso, apenas o municpio de Cuiab indica que as Operaes Urbanas Consorciadas tero como um de seus objetivos a melhoria da infraestrutura. J no PD do municpio de Trindade (Gois), h referncias utilizao da outorga onerosa para melhorar a infraestrutura de saneamento ambiental existente. Os planos tambm negligenciam os princpios de articulao entre os setores que compem o saneamento ambiental e a necessidade de um Plano Municipal de Saneamento com definio de objetivos e diretrizes e o estabelecimento de prazos. O PD de Cuiab estabelece as diretrizes para a elaborao de um plano setorial para o abastecimento de gua, outro para coleta e tratamento de esgoto e outro para a drenagem urbana (art. 14), sem prazos. Chama ateno a falta de meno forma de integrao dos planos setoriais. Os servios de gua e esgotos em Cuiab so prestados pela Companhia de Saneamento da
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Capital SANECAP, sociedade de economia mista municipal; mas, como nos outros municpios do estado, a gesto municipal no se refletiu em uma maior integrao entre polticas de saneamento e desenvolvimento urbano no mbito do Plano Diretor. Outros municpios analisados (Vrzea Grande, Sinop, Juna, Barra do Bugres e Tangar da Serra) no Mato Grosso estabeleceram a diretiva de elaborao do plano municipal de saneamento, mas no fixaram prazo. Sorriso e Poxoro no previram o plano. Em Gois, dos 14 municpios estudados, metade faz referncia criao de Planos Municipais de Saneamento, mas os objetivos so muito genricos; apenas um deles (Trindade) estabelece prazo de um ano aps a aprovao do PD para a elaborao do plano de saneamento. Quanto criao de fundo especfico para o saneamento ambiental, pode-se dizer que entre os PDs da regio Centro-Oeste estudados esta indicao est ausente. Entretanto, como nas outras regies, h referncias utilizao de recursos de fundos de desenvolvimento urbano para o setor de saneamento em alguns municpios. No Mato Grosso, Vrzea Grande, Sinop, e Poxoro criaram Fundo de Desenvolvimento Urbano e Fundo de Urbanizao (Poxoro), embora este ltimo no tenha especificado na lei a que o fundo se destina. Em Gois, sete planos indicam o fundo de desenvolvimento urbano como sendo responsvel pelos investimentos na rea de saneamento. O grau de autoaplicabilidade das definies estabelecidas na poltica de saneamento ambiental pequeno, se considerado que as definies no mbito dessa poltica setorial foram pequenas. Com relao s polticas de extenso da rede de servios de saneamento ambiental na expanso urbana, a sntese do Mato Grosso indica que os planos se omitiram a esse respeito ou trataram o tema de forma superficial. Por outro lado, em Gois, seis PD referem-se necessidade de polticas de extenso da rede de gua e esgoto. Os planos da regio no do muita nfase aos mecanismos de participao e controle social sobre a poltica de saneamento. O PDs de Mato Grosso no definem instrumentos ou mecanismos de controle social especficos para a poltica de saneamento ambiental, mas este dever ser exercido pelos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Urbano ou Conselho da Cidade. Apenas Barra do Bugres traz uma inovao nesse sentido, prevendo no plano um monitoramento que avalie a satisfao do usurio quanto aos servios (art. 19, inc. III) e o controle e participao da populao, atravs das unidades de bairro, incluindo a formao de cooperativas (art. 19, inc. XXX). No estado de Gois, seis dos 14 planos analisados prevem controle social sobre a poltica de saneamento, sendo que em cinco municpios ele deve ser exercido atravs dos Conselhos da Cida142
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de ou afins; o nico municpio do estado que estabelece a criao de conselho especfico de saneamento Goianira (Conselho Municipal de Desenvolvimento Ambiental Sustentvel COMDAS). A anlise da poltica de saneamento nos Planos Diretores do Mato Grosso do Sul, apresentada na sntese estadual, mostra que esses no oferecem diretrizes para o saneamento ambiental, deixando para planos setoriais a tarefa de equalizar os problemas. O Plano de Campo Grande, por exemplo, trata muito superficialmente a questo do saneamento colocando-o na mesma cadeia do meio ambiente, no oferecendo diretrizes.

5 Regio Sudeste
O Sudeste apresenta nveis de cobertura de gua da populao urbana acima dos 95%, superando em mais de trinta pontos percentuais a cobertura na regio Norte. (IBGE, 2007). O volume de gua dirio per capita distribudo na regio Sudeste o dobro daquele do Nordeste.3 No que tange o esgotamento sanitrio, os indicadores do Sudeste tambm so os melhores do pas: 89,4% de domiclios servidos por rede ou fossa. O mesmo ocorre com os indicadores de coleta de resduos slidos: 93% dos domiclios so atendidos com coleta direta. Todavia, apesar da aparente generalizao do acesso ao saneamento na regio, diferentes estudos empricos demonstram que em pequenos municpios do interior e nas reas de habitao precria das cidades mdias e metrpoles ainda existem famlias sem acesso ou com acesso precrio ao abastecimento de gua, convivendo com redes de esgoto a cu aberto e sofrendo recorrentemente com as inundaes. Na regio, apesar do nmero expressivo de servios municipais, a maior parte dos municpios delegou a gesto dos servios a empresas estaduais: SABESP, CEDAE, COPASA e CESAN. As companhias estaduais do Sudeste apresentam performances diferenciadas: enquanto a SABESP (SP) e a COPASA (MG) so as empresas lderes nacionais, a CEDAE (RJ) e a CESAN (ES) passaram por reestruturaes recentes, visando uma melhoria de desempenho. Os servios municipais so bastante numerosos na regio Sudeste. Dados da ASSEMAE mostravam que 64% dos servios municipais do Brasil se concentravam nessa regio, com predominncia nos estados de So Paulo e Minas
3 Cf. VALOR ECONMICO. Anlise Setorial: Saneamento, 2006.

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Gerais. Tambm na regio Sudeste que se encontra um numero expressivo de concesses ao setor privado. As snteses estaduais da regio Sudeste, apesar de constatarem a fragilidade dos diagnsticos apresentados nos PDs, indicam alguns avanos no tratamento da questo do saneamento. Para ilustrar esses avanos, registre-se que a maior parte dos Planos Diretores, tanto do Estado do Rio de Janeiro como do Esprito Santo e de So Paulo, define o saneamento bsico de forma ampliada, envolvendo, pelo menos, o abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, sistema de drenagem e de resduos slidos. Entretanto, como demonstra a pesquisa, nem sempre essa concepo ampliada se refletir no contedo do plano, em termos da definio de diretrizes, objetivos e metas, nem em orientaes concretas para a gesto integrada dos mesmos. A anlise tambm demonstra dificuldades no planejamento integrado dos diferentes componentes que envolvem os servios de saneamento. Por exemplo, no estado do Rio de Janeiro, esse tratamento integrado s aparece explicitamente em nove dos 23 planos analisados. A nfase do planejamento nesse estado recai sobre os componentes da drenagem e dos resduos slidos, com planos previstos por, respectivamente 17 e 16 planos diretores, enquanto os planos de esgotamento sanitrio foram indicados em 12 planos e os planos de abastecimento de gua, em 10 planos. A baixa previso de planos de gua e esgoto poderia estar relacionada cultura de concesso desses servios s empresas estaduais de gua e esgoto por parte de vrios municpios, transferindo no s a prestao de servio, mas tambm o planejamento e a regulao dos mesmos. Contudo, mesmo considerando que entre os municpios analisados a maior parte delegou a prestao dos servios de gua CEDAE, companhia estadual, nos municpios do interior do estado essa companhia responsvel apenas pelos servios de gua, sendo o esgotamento gerenciado na esfera municipal. Quanto definio de diretrizes e objetivos para a poltica de saneamento, a maior parte dos PDs analisados nos estados do Rio de Janeiro, Esprito Santo e So Paulo apresentou tal definio. Entretanto, no Rio de Janeiro, as orientaes relativas poltica de saneamento so bastantes gerais, limitando-se a princpios, diretrizes e objetivos com pouca aplicabilidade: a maioria dos PDs remete as definies para o momento de elaborao de planos ou de grupos de trabalho sobre determinada questo ou componente da poltica de saneamento. J no Esprito Santo, destacam-se as diretrizes referentes abordagem integrada da poltica de saneamento e universalizao do acesso. Em So Paulo, todos os municpios com mais de 500 mil habitantes cujos planos
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foram analisados apresentaram diretrizes para a poltica de saneamento ambiental. Por outro lado, os PDs de Minas Gerais, em geral, no definiram diretrizes e objetivos para a poltica de saneamento. No que diz respeito forma de definio de recursos para o saneamento, poucos PDs do Sudeste fazem referncia explcita a esse tema. Nenhum dos municpios previu o estabelecimento de fundo especfico para saneamento no Esprito Santo, enquanto o relatrio de Minas Gerais indica que poucos municpios instituram fundo de saneamento ambiental ou mesmo indicaes da utilizao de recursos do fundo de desenvolvimento urbano para tal fim. Entretanto, no Esprito Santo, embora no sejam criados fundos especficos, existe a previso da aplicao de recursos de outros fundos criados pelos PDs em saneamento (caso de Vitria, Colatina, Guarapari e Afonso Cludio). No estado de So Paulo, o financiamento da poltica de saneamento foi considerado em um pequeno nmero de planos: apenas 2,2% previram fundo especfico para este fim, 6,3% indicaram a utilizao dos recursos do fundo de meio ambiente e 16,3% indicaram a utilizao de recursos do fundo de desenvolvimento urbano ou similar. No Rio de Janeiro, somente seis planos fazem referncias explcitas a esse tema. Dos seis, apenas Campos e Bzios estabelecem investimentos em saneamento sem estes estarem vinculados a programas habitacionais. Campos institui uma diretriz de criao de fundo que contempla aes em saneamento (Fundo de Habitao e Saneamento) e Bzios define que parte dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano pode ser aplicada em saneamento de interesse social. Destaca-se a diretriz de So Francisco de Itabapoana que destina os recursos auferidos com a aplicao dos instrumentos urbansticos para a melhoria do sistema de esgotamento sanitrio. Alguns dos municpios do Rio de Janeiro definem orientaes para a aplicao dos recursos, que deveriam estar associados a programas de habitao ou de regularizao fundiria (Mag e Mesquita) ou s aes de ordenamento e direcionamento da expanso urbana (Itabora e Volta Redonda). J no que concerne s reas prioritrias para investimento em saneamento, a maior parte dos planos apresenta diretivas muito gerais, provavelmente devido ausncia de um diagnstico aprofundado da situao dos servios nos municpios. Mas h excees que merecem ser destacadas. Entre os municpios fluminenses que mais detalham o tema, por exemplo, h os casos de Niteri que define orientaes gerais e d critrios para a criao de ZEIS, alm de definir, em Planos Urbansticos Regionais (PUR), parmetros urbansticos para regularizao e novas construes nessas reas e de Mesquita que d
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orientaes quanto populao a ser atendida, realizao de plano de regularizao, participao popular, gesto dos recursos e, tambm, define uma rea para investimentos prioritrios em saneamento e urbanizao, onde as famlias com renda de zero a trs salrios podem se beneficiar de recursos do Fundo Municipal de Habitao de Interesse Social (FMHIS). Entre os municpios do Esprito Santo, o plano de Santa Teresa d nfase s reas deficitrias, e o de Cachoeiro de Itapemirim condiciona a expanso urbana ao provimento da infraestrutura. Em Minas Gerais, pode-se destacar nesse aspecto o PD do municpio de Itabira, que prev que o Executivo Municipal exigir a estrutura fsica necessria para o servio de abastecimento de gua e o tratamento de esgoto primrio e secundrio nos novos empreendimentos de parcelamento do solo, em conformidade com o Plano Municipal de Abastecimento de gua e com as diretrizes do Plano Municipal de Esgotamento Sanitrio. Tal exigncia considerada positiva, uma vez que, posteriormente, podero ser demarcadas reas desses loteamentos (na quantidade de at 5% em cada um) para fins de habitao popular, estando essas reas j servidas por infraestrutura referente ao servio de abastecimento de gua e ao tratamento de esgoto primrio e secundrio. No estado de So Paulo, pode-se dizer que a instalao de servios e infraestruturas de saneamento ambiental no segue uma lgica de planejamento que antecipe e condicione os processos de expanso urbana. Ao contrrio, a prpria expanso da cidade geralmente atravs da implantao de assentamentos precrios e informais de baixa renda em reas sem infraestrutura adequada cria a demanda pela extenso dos servios saneamento ambiental. Nesse estado, 38% dos planos indicam a extenso dos servios de saneamento para reas de expanso urbana definidas. As metas para universalizao dos servios de saneamento no so explicitadas na maioria dos planos diretores da regio sudeste. No Rio de Janeiro, apenas trs municpios estabeleceram prazos para universalizao dos servios de gua e esgoto; entretanto, no indicam recursos e instrumentos para alcanar essas metas. Em Minas Gerais, merece destaque o plano diretor de Baro de Cocais, o qual prev o plano anual de ampliao e melhoria da rede de gua, implicitamente determinado a buscar a universalizao do servio de abastecimento de gua. Nesse estado, o relatrio estadual indicou, ainda, a existncia de instrumentos especficos que visam a universalizao dos servios de saneamento, especialmente nos municpios maiores: enquanto nenhum dos municpios com at vinte mil habitantes destaca instrumentos que garantam a universalizao dos servios e dentre os municpios com faixas populacionais de vinte a
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cinquenta mil habitantes apenas 18,52% faam referncia ao tema, naqueles que se situam na faixa entre cinquenta e cem mil habitantes a metade faz meno a esses instrumentos; j nos municpios que possuem entre cem e quinhentos mil habitantes, 83,3% (45) dos municpios citam os instrumentos; e, por fim, nos municpios acima de quinhentos mil habitantes, todos fazem essa referncia em suas leis (em Minas Gerais foram analisados os planos diretores de dois municpios acima de quinhentos mil habitantes: Uberlndia e Belo Horizonte). No caso do estado do Rio de Janeiro, entre os instrumentos da poltica de saneamento ambiental voltados para a universalizao dos servios, dois se destacam: a elaborao de planos de saneamento ambiental e as orientaes quanto regulao dos servios prestados pela concessionria de gua e esgoto. Com relao s concessionrias dos servios de gua e esgoto, destacam-se as diretrizes referentes ao estabelecimento de metas de universalizao e ampliao progressiva dos servios em quantidade e qualidade: caso de Belford Roxo (atravs da reviso do contrato com a CEDAE); Niteri (atravs da apresentao anual de programas pela concessionria de acordo com os parmetros do PD e dos PUR Planos Urbansticos Regionais); Rio das Ostras (atravs do estabelecimento de metas progressivas); Itabora (atravs de entendimentos com a concessionria); e Campos (adequar e revisar periodicamente os planos de investimentos dos servios de gua e esgoto s diretrizes contidas no plano diretor). Sem falar explicitamente na questo de ampliao dos investimentos, o PD de Bom Jesus de Itabapoana estabelece como diretriz a reviso e a normatizao da concesso dos servios da CEDAE, disciplinando e definindo obrigaes da concessionria. Conforme dito anteriormente, ainda que no Sudeste prevalea a gesto dos servios de saneamento por empresas estaduais, existe um nmero significativo de municpios onde esses servios so geridos pelo poder municipal. Em relao ao tratamento da gesto dos servios de saneamento nos PDs da regio, vale ressaltar o caso do estado do Rio de Janeiro, onde em sete planos foram identificadas indicaes quanto municipalizao dos servios de abastecimento de gua e/ou de esgotamento sanitrio. Os planos de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis indicam a municipalizao dos servios de reservao e distribuio de gua. Duque de Caxias e Queimados prevem estudos para a criao de companhias municipais de gua e esgoto. O plano de Queimados traz uma indicao para que essa companhia municipal seja criada atravs de parceria pblico-privada. O plano de Rio das Ostras indica a criao de uma companhia municipal e estabelece prazo at 2009 para absorver a responsabilidade pelos servios de
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abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e Bom Jardim estabelece como diretriz a ampliao progressiva da responsabilidade local pela prestao de servios de saneamento bsico. Em Bom Jesus de Itabapoana, a indicao inversa, pois prev avaliar se ficar responsvel pela produo dos servios, atravs da realizao de estudo de viabilidade econmica do SAAE Servio Autnomo de gua e Esgoto, tendo em vista que a arrecadao no cobre as despesas. No plano de Campos a definio de criar a EMHAB Empresa Municipal de Habitao, Saneamento e Urbanismo no tem como objetivo realizar os servios, mas regular e fiscalizar os mesmos. J no estado de So Paulo, 32,6% dos PDs definem a titularidade dos servios de saneamento; 21,7% tratam da concesso de algum dos componentes dos servios de saneamento, percentual considerado baixo, tendo em vista a existncia de uma forte companhia estadual com atuao em vrias regies do estado, inclusive nas regies metropolitanas. Dentre os planos analisados, 34,8% prevem alguma articulao federativa na poltica de saneamento ambiental. Vale ressaltar ainda que quatro PDs de So Paulo indicam a privatizao dos servios. A participao permanente de representantes de segmentos sociais na poltica urbana atravs de Conselhos constitui um importante avano dos Planos Diretores. A participao na poltica de saneamento, segundo os planos diretores analisados, se d, quase sempre, no mbito dos Conselhos da Cidade (ou similares). Em Minas Gerais, contudo, dois municpios (Rio Acima e Lagoa Santa) estabelecem a criao de conselhos especficos de saneamento, sem, todavia, entrar em detalhes na definio de suas atribuies e composio. No estado do Rio de Janeiro, com exceo do plano de Itagua, todos os demais instituram Conselhos da Cidade, ou de Poltica Urbana, mas somente os planos de Duque de Caxias, Mesquita e Trs Rios deliberaram e aprovaram planos e projetos de desenvolvimento urbano. Os demais apresentam algumas atribuies deliberativas quanto ao processo de implementao dos planos e projetos, s leis a serem encaminhadas Cmara, aos parmetros para utilizao dos instrumentos de poltica urbana e a outras questes importantes, mas especficas. A maioria dos planos do estado adota o carter consultivo para o funcionamento dos mecanismos de participao, no detalha as diretrizes de funcionamento desses mecanismos e prev baixo grau de articulao entre os mesmos. Tambm significativo o nmero de planos que no prevem mecanismo de democratizao do oramento (11 planos). Dentre os planos analisados no estado de So Paulo, 23% prevem a criao de canais especficos de controle social da poltica de saneamento.
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Como podemos perceber pela sntese dos relatrios estaduais realizada acima, apesar de haver avanos nos PDs da regio Sudeste na poltica de saneamento, especialmente no que diz respeito a uma concepo mais ampla de saneamento estando de acordo com a Lei 11.445 de 2007 e aos mecanismos de controle social sobre as polticas urbanas (o que tem incidncia sobre a poltica de saneamento), certas deficincias persistem. Algumas delas, caracterizadas especialmente pela ausncia de definies claras sobre a poltica, so atribudas ao modelo de gesto dos servios, que, como citado anteriormente, so, em grande parte dos municpios, consiste em realizar concesses a empresas estaduais. No Esprito Santo, tanto a ausncia de metas para a poltica de saneamento quanto a baixa definio de instrumentos que visem a universalizao dos servios so atribudos a esse modelo. Da mesma forma, no Rio de Janeiro, a menor ocorrncia de planos de gua e esgoto em relao a planos referentes aos outros componentes do saneamento poderia ser atribuda ao fato de esses servios estarem, em geral, concedidos empresa estadual. Outra limitao dos PDs analisados se refere ao baixo grau de aplicabilidade das definies, que, em geral, so genricas e dependem de regulamentao posterior que as torne operacionais.

6 Regio Sul
A regio Sul apresenta nveis de cobertura de gua acima de 95% para a populao urbana; 79,5% dos domiclios com acesso rede de esgoto ou fossa sptica e 94% dos domiclios com acesso coleta direta de resduos slidos (PNAD, 2007). As companhias estaduais, como a CORSAN, do Rio Grande do Sul, e a SANEPAR, do Paran, e servios municipais como o DMAE, de Porto Alegre, so relativamente bem estruturados. Todavia, mesmo considerando a tradio municipalista que caracteriza a regio e a melhor organizao dos prestadores de servios de saneamento quando comparados a prestadores do Norte e Nordeste, a avaliao dos planos diretores municipais aponta fraca integrao entre a poltica de saneamento e as polticas de uso e ocupao do solo. possvel afirmar tambm que os diagnsticos dos sistemas de saneamento esto quase sempre ausentes dos PDs da regio e, quando existem, so frgeis ou insuficientes. Como exemplo, temos o caso de Santa Catarina, onde se identifica a realizao de diagnsticos superficiais (em todos os setores, e no apenas em relao ao saneamento) como um entrave efetividade dos planos diretores. J no Rio Grande do Sul, apenas nove dos 42 planos analisados
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apresentam diagnstico de saneamento. No Paran, o diagnstico sobre a situao do saneamento bsico, quando existe, no tem como foco a desigualdade social em torno da prestao desse servio. Quanto s diretrizes para a poltica de saneamento ambiental, os municpios do Sul no se diferenciam da maioria dos outros municpios brasileiros na forma de tratar a temtica do saneamento: as diretrizes so muito gerais e os objetivos e metas no so claramente definidos. Em grande parte dos planos diretores da regio no est prevista a elaborao de um plano municipal de saneamento ambiental; e, quando est prevista, a maioria no apresenta a definio de objetivos ou prazos para sua elaborao. Destacam-se algumas excees, tais como: o municpio de Itaja, em Santa em Catarina, onde so definidos tanto os objetivos como prazo de execuo; e os municpios de Cascavel, Colombo, Curitiba, Maring, So Miguel do Iguau e Umuarama, no Paran, onde foram definidos diretrizes e objetivos, bem como prazo para elaborao. No que se refere aos recursos para a poltica de saneamento, em poucos casos existe a indicao para a criao de fundo especfico de saneamento. Em diversos municpios do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina, contudo, existe a indicao de utilizao dos recursos do fundo de desenvolvimento urbano com essa finalidade. Dentre os planos desse ltimo estado, vale ressaltar o caso de Imbituba, que no apenas prev a criao de fundo especfico para a rea de saneamento, como tambm a obrigatoriedade de aprovao dos programas financiados por este pelo Conselho Municipal de Saneamento (COMUSA). Na regio em questo, o grau de aplicabilidade das definies dos PDs, de forma geral, pode ser considerado baixo, tal como verificado no restante do pas. Em Santa Catarina, por exemplo, em 14 dos 24 planos analisados o grau de autoaplicabilidade baixo e em trs, mdio; j no Rio Grande do Sul, apenas sete municpios apresentam objetivos concretizveis sem necessidade de regulamentao. Quanto participao e ao controle social na poltica de saneamento, da mesma forma que nas demais regies, na regio Sul, em geral, quando prevista, se d a partir dos Conselhos da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano. Como exceo importante, vale citar novamente o municpio de Imbituba, em Santa Catarina, onde o Conselho Municipal de Saneamento tem as atribuies de gerir o fundo municipal de saneamento do municpio em conjunto com a entidade reguladora e de aprovar programas na rea de saneamento. A maioria dos municpios analisados no apresenta disposies referentes titularidade dos servios de saneamento. Todavia, vale destacar a ocor150
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rncia de indicaes para a privatizao dos servios de saneamento em cinco PDs do estado do Paran.

7 Consideraes finais
A anlise do tratamento dado ao tema do saneamento nos Planos Diretores Municipais, a partir do que foi apresentado nos relatrios-sntese estaduais, revela um aspecto extremamente preocupante: os Plano Diretores aprovados pelos municpios so extremamente frgeis na construo de diretrizes, instrumentos e programas visando a ampliao do acesso da populao aos servios de saneamento. Se os planos reconhecem a importncia da universalizao do acesso aos servios e assinalam essa diretiva como essencial para construo de cidades socialmente justas e ambientalmente sustentveis, poucos conseguem formular uma poltica municipal de saneamento como uma componente da poltica local de desenvolvimento urbano. Nesse sentido, com algumas excees, as indicaes referentes universalizao do acesso aos servios de saneamento ou ampliao das redes de infraestrutura para todo o municpio se constituem como objetivos bastante genricos. As anlises apresentadas nas snteses estaduais no nos permitem extrair razes para a fraca capacidade dos municpios de integrarem o saneamento, nas suas diferentes componentes, poltica de desenvolvimento urbano. Contudo, algumas hipteses podem ser avanadas. A fragilidade das definies na rea do saneamento pode ser associada precariedade de indicadores e diagnsticos referentes ao setor. Isso pode ser verificado tanto na anlise dos diagnsticos utilizados para a elaborao dos planos diretores quanto pelas diretrizes estabelecidas em vrios planos relativas necessidade de produo de diagnsticos, estudos e elaborao de cadastro das redes. O desconhecimento da real cobertura dos servios e dos problemas inerentes ao funcionamento dos sistemas pelos municpios inviabiliza a elaborao de diretrizes, instrumentos e programas consubstanciados. Por outro lado, tambm inviabiliza a construo de uma articulao adequada entre poltica de uso do solo e disponibilidade de infraestrutura de saneamento. Da mesma forma, a construo de interfaces entre a poltica fundiria/habitacional e poltica de saneamento que permitem que se incentive a ocupao e o adensamento de reas infraestruturadas, de forma a evitar a ociosidade, e que se coba a expanso urbana para reas com deficincia de
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servios de saneamento tambm fica comprometida sem esse diagnstico consubstanciado. A ausncia de diagnsticos e de capacidade dos municpios de atuar de forma mais propositiva com relao ao saneamento que aparece nos PDs pode ser atribuda a diferentes fatores. O primeiro deles a predominncia da delegao da gesto dos servios de gua e esgotamento s companhias estaduais, delegao essa ainda orientada pela lgica do PLANASA, implicando um desengajamento dos municpios de suas responsabilidades como titulares dos servios. Os municpios perdem sua capacidade de planejar e de elaborar polticas para o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio, e essa perda se reflete evidentemente no tratamento dado a esses temas nos PDS. Todavia, ao se atribuir a fragilidade do tratamento dado ao tema do saneamento nos PDs exclusivamente predominncia da delegao da gesto s companhias estaduais, pode-se estar incorrendo em erro. Em grande parte das concesses existentes, as companhias estaduais so responsveis apenas pelo abastecimento de gua, ficando os outros servios (esgotamento, drenagem e coleta e disposio final de resduos) na esfera municipal. Ou seja, na maior parte dos casos, trs dos quatro servios que compem o setor de saneamento so geridos pelos municpios. O tratamento dado temtica do saneamento deveria ser mais aprofundado nos PDs desses municpios, mas no nesse sentido que apontam as snteses estaduais. Mesmo nesses casos e nos casos em que os quatro servios so geridos pelos municpios, chama ateno a fragmentao da gesto; os servios de abastecimento de gua, de esgotamento sanitrio, de drenagem urbana e de resduos slidos so implementados sem que haja um planejamento intersetorial. Assim, mesmo quando a gesto municipal, a fragmentao da gesto e a baixa capacidade tcnica dos municpios se refletem no tratamento frgil da temtica do saneamento nos Planos Diretores Municipais. O pouco aprofundamento nos PDs dos temas da titularidade e da relao com a concessionria so reflexo da atitude deliberada de grande parte dos municpios de no assumir suas responsabilidades na gesto dos servios. No que concerne s formas de controle social da poltica de saneamento, verificamos que a maioria dos PDs indica a criao de Conselhos, o que significa um avano. Porm, so poucos os PDs que estabelecem o carter deliberativo desses Conselhos, condio necessria para que estes funcionem como instncias efetivas de controle social da poltica e dos programas de saneamento.
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Tambm as inovaes encontradas nos relatrios estaduais em relao poltica de saneamento so pouco expressivas, mas vale destacar os municpios que utilizam os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, como outorga onerosa e IPTU progressivo, como fonte de recursos para investimentos em saneamento. Todavia, o nmero de municpios que fazem uso dos instrumentos para financiar aes de saneamento e que criam fundos exclusivos para esse setor pouco expressivo. Conhecendo as dificuldades que a maior parte dos municpios enfrentou para se apropriar dos princpios do Estatuto da Cidade e para elaborar e aprovar seus planos, cabe discutir se a fragilidade detectada nos PDs com relao ao tratamento da temtica do saneamento no seria inerente maior parte dos temas tratados, e no somente a esse tema especfico. Ressalte-se que as realidades dos municpios cujos planos foram analisados no mbito dessa pesquisa extremamente variada, e que, diante disso, seria impossvel estabelecer explicaes conclusivas sobre a fragilidade da maioria dos planos. Porm, colocou-se em questo a real capacidade de esses planos serem instrumentos orientadores do desenvolvimento urbano pautado em princpios de justia social e preservao ambiental. Todavia, a elaborao dos Planos Municipais de Saneamento, seguindo as determinaes da Lei 11.445/2007 e com apoio da campanha que vem sendo desenvolvida pela Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental SNSA do Ministrio das Cidades, hoje uma nova oportunidade para os municpios assumirem suas responsabilidades e reabilitarem o planejamento. Os movimentos sociais e os atores comprometidos com a Reforma Urbana tm um papel central, o de cobrar e monitorar a formulao desses planos, para que eles venham a ser instrumentos de planejamento com qualidade tcnica e comprometidos com a equidade social.

Referncias Bibliogrficas
IPEA. PNAD 2007 Primeiras Anlises. Saneamento Bsico Habitao. Volume 5, 21 de outubro de 2008. MONTENEGRO M. H. Perspectivas da Gesto Associada nos Servios Pblicos de Saneamento Bsico. Apresentao no Seminrio Regionalizao e Gesto Associada de Servios Pblicos de Saneamento Bsico. PMSS. Braslia, 7 de novembro de 2006. MOURA, H. A. e MOREIRA, M.M. A populao da Regio Norte: processos de urbanizao recentes. Trabalhos para discusso, nmero 112, julho de 2001.

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Captulo

A polticA de mobilidAde urbAnA e os plAnos diretores


Liane Nunes Born1

1 Introduo 1
A mobilidade urbana um atributo associado s pessoas e aos bens, correspondente s diferentes respostas dadas por indivduos e agentes econmicos s suas necessidades de deslocamento, consideradas as dimenses do espao urbano e a complexidade das atividades neles desenvolvidas. Face mobilidade, os indivduos podem ser pedestres, ciclistas, usurios de transporte coletivo, motoristas ou passageiros. Isso significa que a mobilidade urbana mais do que aquilo que se costuma chamar de transporte urbano, ou seja, mais do que o conjunto de servios e meios de deslocamento de pessoas e bens. o resultado da interao entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade e a disponibilidade de meios (automveis, nibus, metrs, bicicletas, pedestres etc.) e infraestrutura adequados para os deslocamentos intraurbanos. O sistema de mobilidade urbana um conjunto complexo composto pelos diversos modos de transportes, de passageiros e de carga, e a interao deles com as infraestruturas de circulao, com o meio urbano, de origem, de passagem e de destino, e com o meio ambiente. Esse sistema deve ser eficiente, articulado e harmonioso, no que diz respeito relao entre os modos e entre os modos e o meio urbano/ambiente.
1 Engenheira especialista em gesto em transporte pblico e diretora do Instituto Ruaviva.

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Dentre as questes urbanas, a da mobilidade cresce em importncia e gravidade: consome cada vez mais tempo, energia, espao e dinheiro, compromete a sade e a qualidade de vida nos constantes congestionamentos. A crise da mobilidade urbana resulta da opo pelo modo de transporte motorizado individual como forma privilegiada pelas polticas pblicas, inclusive a industrial.

2 O modelo brasileiro de mobilidade urbana Breve histrico


Desde a dcada de 1960, o modelo de desenvolvimento econmico baseado no crescimento da indstria automobilstica imps ao pas uma cultura rodoviarista, o que resultou no quase abandono dos demais modos de transporte, principalmente do transporte sobre trilhos. No mesmo perodo, o processo de urbanizao acontecia de forma vertiginosa e desorganizada. Ou seja, as cidades brasileiras se formaram dentro de uma cultura voltada para o automvel. Entretanto, a grande maioria da populao depende do transporte coletivo e dos modos no motorizados para seus deslocamentos nas cidades. Uma anlise das aes do Governo Federal relativas mobilidade urbana ao longo das ltimas dcadas mostra que nunca se chegou a estabelecer uma poltica consistente para o setor. Os programas e projetos foram definidos em funo da conjuntura, sem viso de continuidade e sem integrao entre os modos e necessidades reais da populao, principalmente das periferias. A Constituio Federal de 1988 passou a considerar o transporte pblico como servio pblico essencial e transferiu aos municpios a responsabilidade de gerir os servios de transporte e trnsito. Na prtica, o Governo Federal retirou-se do setor, ignorando que os problemas existentes no poderiam ser resolvidos somente ao nvel local. O Cdigo de Trnsito Brasileiro, de 1998, consolidou a competncia dos municpios quanto gesto do trnsito urbano nos aspectos referentes ao uso das vias pblicas, possibilitando que todo o ciclo de gesto da mobilidade ficasse sob a responsabilidade das prefeituras: planejamento, projeto, implantao e fiscalizao. A falta de incentivos tcnicos e financeiros para a estruturao das administraes municipais, com vistas a que elas assumissem essas atribuies, resultou no fato de poucos municpios brasileiros terem implantado seus rgos de trnsito.
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A ausncia de uma poltica nacional integrada trouxe consequncias dramticas para a mobilidade urbana, as quais se refletem nos seguintes problemas: Excluso social: 55 milhes de brasileiros no tm acesso ao servio de transporte pblico, por no conseguirem arcar com o preo das tarifas, tendo reduzida sua mobilidade; por conseqncia, esto impossibilitados de usufruir dos outros servios essenciais, como sade e educao, e das possibilidades de trabalho, lazer e participao social. Acidentes: 30 mil mortes, 350 mil feridos, 120 mil deficientes fsicos a cada ano. Comprometimento de 30% dos recursos do SUS, a um custo de 5,3 bilhes de reais por ano, sendo que 52% dos leitos hospitalares so ocupados por pacientes com traumas cuja causa principal so os acidentes de trnsito. Congestionamentos: o automvel ocupa 90% do espao virio, para transportar apenas 20% das pessoas. Poluio ambiental: Os congestionamentos das duas maiores cidades brasileiras, Rio de Janeiro e So Paulo, representam 506 milhes de horas gastas por ano pelos usurios do transporte coletivo e 258 mil litros de combustvel por ano, gastos alm do que seria necessrio e geradores de uma poluio atmosfrica de 123 mil toneladas de monxido de carbono e 11mil toneladas de hidrocarbonetos. Perda de competitividade das cidades: aumento dos custos de investimentos, reduo de produtividade e perda de eficincia.

O colapso da mobilidade no Brasil


O colapso da mobilidade urbana no Brasil acontece de cima para baixo, dos maiores aglomerados urbanos para as menores cidades. Por enquanto, segue-se o paradoxo de uma economia que tem como centro dinmico a produo automobilstica, que incentivada pelo mercado interno e encontra nele seu principal destino. Simultaneamente aos comemorados recordes de produo e vendas, So Paulo registra recordes sucessivos de quilmetros de congestionamento. Rodzios, restries de estacionamento, restries movimentao de carga urbana e pedgios urbanos so os mecanismos que se aplicam ou se aplicaro cada vez com maior intensidade para assegurar alguma fluidez ao trnsito. A indstria automobilstica tem que seguir produzindo, e a produo tem que ser comercializada, sobretudo no mercado interno.
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Os consumidores no mercado nacional sero cada vez mais impedidos de usar o que compraram embora seja fundamental que sigam comprando , at porque a primeira das medidas de restrio o prprio congestionamento: a escassez de infraestruturas suficientes, por mais que recursos, cada vez mais dispendiosos, sejam utilizados para ampli-las. O que inviabiliza o automvel so os congestionamentos criados pelo excesso de automveis. Logo, o vilo do automvel so os outros automveis. um sofisma de composio. O que verdadeiro para um o ideal de liberdade que o automvel representa no verdadeiro para o todo. Os conflitos de circulao entre os modos, a disputa de espao para o deslocamento e estacionamento, o requerimento contnuo de implantao e alargamento de vias e de viadutos, trincheiras e passarelas, o nmero elevado de acidentes de trnsito, a baixa qualidade dos sistemas de transportes coletivos, o prejuzo ambiental pela emisso de poluentes e o nmero elevado de atendimentos mdicos e internaes por doenas respiratrias e alergias, sobretudo de crianas e idosos, constituem externalidades negativas inerentes ao modelo de mobilidade adotado.

3 Novos paradigmas para uma mobilidade sustentvel


Os princpios fundamentais do Estatuto da Cidade a gesto democrtica; a justa distribuio dos nus e benefcios decorrentes do processo de urbanizao; a recuperao dos investimentos do poder pblico que tenham resultado em valorizao de imveis urbanos e o direito a cidades sustentveis, moradia, infraestrutura urbana e aos servios pblicos conferem aos municpios novas possibilidades e oportunidades de gesto e financiamento de seu desenvolvimento. A cidade idealizada se constri paulatinamente a partir da cidade existente, com a definio do padro de mobilidade eficiente no consumo de espao virio, de tempo, de deslocamento e de energia e que minimize a emisso de poluentes e o risco de acidentes de trnsito. A poltica de mobilidade urbana deve contribuir para: Uma cidade mais equnime: onde os benefcios do desenvolvimento urbano sejam democraticamente distribudos, e o nus, minimizado. Uma cidade mais justa e democrtica: prioridade do coletivo sobre o individual.
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Uma cidade mais saudvel: sem poluio sonora e atmosfrica e que favorea a sade dos cidados. Uma cidade mais acessvel: sem congestionamentos e onde se potencializem os transportes pblicos e os modos menos agressivos ao meio ambiente, para que o tempo e o deslocamento dos cidados se ajustem melhor s necessidades da populao em relao s viagens para os locais de trabalho, estudo, servios, lazer, etc. Uma cidade mais prxima: onde se garanta o acesso aos servios necessrios da vida cotidiana, aproximando os bairros e reduzindo o nmero de deslocamentos forados a lugares distantes. Uma cidade mais habitvel: onde os lugares pblicos de convivncia (praas, parques, jardins, etc.) se regenerem e aumentem em nmero e em dimenso, proporcionalmente aos destinados ao trfego de veculos, e se produza uma mudana na atual cultura de utilizao do automvel, com maior respeito s leis de circulao (fila dupla, obstruo de acesso, ocupao de passeios, etc). Uma cidade eco-ativa: envolvida e respeitosa com os objetivos globais de reduo das emisses de gases nocivos e com a reduo do impacto sobre a atmosfera e mudana do clima global. Uma cidade segura: onde se reduza progressivamente os acidentes de trnsito e se proteja o transporte coletivo e os modos no motorizados. Uma cidade mais prspera: onde o modelo de transporte possibilite uma circulao econmica eficiente de trabalhadores, consumidores, valores e mercadorias, que resulte em um fator de atrao para empresas, facilitando a gerao de empregos na cidade. Uma cidade participativa: onde se aplique a cidadania s pessoas, organizaes e instituies, para que esses agentes decidam o modelo ideal de transporte e de cidade, definindo e executando aes locais e colaborando, ao mesmo tempo, com o desenvolvimento de uma nova e imprescindvel cultura participativa entre os agentes sociais e institucionais. Sendo assim, a mobilidade sustentvel ser produto do conjunto de polticas que estabeleam o acesso amplo e democrtico ao espao urbano, priorizem os modos coletivos e a circulao de pedestres, eliminem ou reduzam a segregao espacial, contribuam para a incluso social e se preocupem com a sustentabilidade ambiental.
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4 Os planos diretores e a poltica de mobilidade urbana


A partir dos relatrios estaduais de avaliao dos planos diretores participativos dos estados do Rio de Janeiro, Tocantins, Paran, Rio Grande do Sul, Acre, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Cear, Maranho, Par, Piau, Amazonas, Amap, Alagoas, Bahia, Roraima, Distrito Federal, Esprito Santo, Gois, Minas Gerais, Paraba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Rondnia, Sergipe e Santa Catarina e dos conceitos apresentados anteriormente nesta pesquisa, realizou-se uma sntese do contedo da poltica setorial de mobilidade urbana, agregando o assunto atravs dos seus principais temas: transporte coletivo; modos no motorizados; acessibilidade; sistema virio; questo metropolitana e planos setoriais.

4.1 Transporte coletivo:


O transporte coletivo parte fundamental da estrutura de funcionamento das cidades e essencial para a vida da populao, e como tal precisa ser organizado de forma a oferecer melhor atendimento populao, com conforto, fluidez e segurana; deve ser organizado como uma rede nica, complementar e integrada fsica e tarifariamente. Esse tipo de organizao da rede permite maior possibilidade de ajuste da oferta de viagens s necessidades da populao e amplia de forma significativa a mobilidade de seus usurios. Muitos dos planos analisados abrangem orientaes que visam melhorar, estimular ou priorizar o transporte pblico coletivo atravs da integrao da rede existente, destacando-se no Rio de Janeiro os municpios de Niteri, Nova Friburgo, Queimados e Caxias; no Mato Grosso, o municpio de Tangar da Serra; Niquelndia, no estado de Gois; no Maranho, o municpio de Colinas, que apresenta a diretriz de articular todos os meios de transporte em uma nica rede; na Bahia, 12 municpios estabeleceram os papis dos modos de transporte e cinco aventaram a necessidade de integrao dos mesmos; em Roraima, o plano diretor de Boa Vista inclui o servio de txi-lotao como um modo complementar ao servio de transporte coletivo por nibus; em Monteiro, Paraba, o plano faz previso de um sistema integrado de mobilidade urbana; e o municpio de Tabatinga, no Amazonas, apresenta como diretriz a ampliao do sistema de transporte, proporcionando a integrao territorial e inter-modal. Cabe evidenciar o Plano Diretor de Macap, no estado do Amap, que d forte nfase ao sistema hidrovirio, definindo infraestrutura e rotas prioritrias e considerando este, o sistema hidrovirio, elemento fundamental do Sistema
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Integrado de Transporte Pblico, conceito amplamente desenvolvido atravs da integrao do planejamento dos diversos modos existentes no municpio. No estado do Amazonas, o transporte hidrovirio tambm tratado nos planos de Carauari e Maus, que estabelecem o desenvolvimento e a implantao do sistema integrado de transporte fluvial nas calhas dos principais rios. Algumas cidades, embora no tenham estabelecido o conceito de rede integrada, constituram diretrizes de ampliao e promoo da qualidade do transporte coletivo local; o caso dos municpios de Russas, Forquilha, Beberibe, Brejo Santo, Itarema, Tabuleiro, Santana, Sobral, Chorozinho e Redeno, no Cear; Goianira, Senador Canedo, Porangatu e So Luis dos Montes Belos, em Gois; S. J. Ribamar, Balsas, Santa Ins, So Luis, Estreito, e Bacabal, no Maranho; Mocajuba, no Par; Raul Soares, em Minas Gerais; Mossor, no Rio Grande do Norte, que estabelece como diretriz a definio de corredores exclusivos para transportes pblicos de passageiros; Manaus, no Amazonas, que estabeleceu como objetivo a ampliao e otimizao do sistema de transporte coletivo; Tobias Barreto, Lagarto e Nossa Senhora do Socorro, em Sergipe, que estabeleceram diretrizes gerais de promoo da qualidade do transporte; Afonso Claudio, Vila Velha, Anchieta e Linhares, no Esprito Santo, que instituram a priorizao do sistema de transporte coletivo; 32 municpios de Pernambuco, que estabeleceram diretrizes de ampliao da mobilidade da populao e promoo de servios de transporte pblico de qualidade; em Santa Catarina, Biguau, Itaja, Balnerio Cambori, Penha, So Bento do Sul, Blumenau, Dionsio Cerqueira e Chapec, cujos planos estabeleceram recomendaes relacionadas com a priorizao dos transportes coletivos. Outro aspecto tratado por um nmero significativo de cidades foi a necessidade de uma nova Regulamentao do Sistema de Transporte Pblico local, adequando a existente ao novo marco regulatrio brasileiro o Estatuto da Cidade e a Lei das Concesses. Os planos diretores estabeleceram diretrizes para a legislao especfica a ser elaborada. A incluso social e o sistema de transporte pblico so temas amplamente discutidos na atualidade. Estudos demonstram que a inexistncia ou a precariedade da oferta dos servios e as altas tarifas do transporte coletivo restringem as oportunidades de trabalho dos mais pobres (na procura de emprego ou no deslocamento ao local de trabalho), condicionam as escolhas do local de moradia e dificultam o acesso aos servios de sade, educao e lazer. Pesquisas confirmaram que as pessoas cuja renda familiar de at dois salrios mnimos realizam cerca de 60% de seus deslocamentos a p, enquanto as
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pessoas com renda familiar acima de vinte salrios mnimos realizam mais de 80% de seus deslocamentos por meios motorizados (individual ou coletivo). Entre os motivos pelos quais os mais pobres viajam a p, prevalecem a falta de dinheiro para pagar as tarifas e a no disponibilidade de servio de transporte coletivo no local onde essas pessoas moram. Os planos diretores analisados demonstram que esse assunto uma preocupao nos municpios e apontam para orientaes gerais de reviso das redes de transporte e da poltica tarifria, com nfase na incluso social. Como exemplo: 48% dos planos analisados no Rio Grande do Sul apresentam diretrizes e objetivos relacionados incluso social no transporte urbano e 12% fazem referncias a tarifas sociais; no Rio de Janeiro, os municpios de Caxias, Queimados, So Joo de Meriti, Mag, Nilpolis, Mesquita, Nova Friburgo, So Francisco de Itabapoana e Volta Redonda adotam o mesmo caminho; Santana e Beberibe, no Cear, estabelecem a priorizao de investimentos na rede estrutural de transporte, de forma a garantir a incluso social e o amplo acesso da populao ao sistema; Goinia e Trindade, no estado de Gois, deram nfase incluso social, sendo que Trindade inclui proposta de tarifa social e Goinia detalhou os objetivos a serem alcanados; Linhares, no Esprito Santo, tratou da articulao das sedes dos distritos com os povoados, no intuito de dar s populaes de baixa renda acesso ao transporte coletivo; na Bahia, 23 municpios estabeleceram diretrizes de incluso social na poltica de mobilidade urbana e trs municpios citaram a necessidade de tarifas sociais no transporte coletivo; em Minas Gerais, inmeros municpios trataram a questo, destacando-se os municpios com populao entre cem mil e quinhentos mil habitantes, como Ipatinga; em Santa Catarina, nove municpios adotaram diretrizes referentes incluso social; no Maranho, os municpios de Barreirinhas, Bacabal, Viana e S. J. Patos estabeleceram aes tarifrias em suas legislaes; no Par, a cidade de Castanhal definiu diretrizes relativas s tarifas, assim como o municpio de Macei, Alagoas; no Paran, nove municpios constituram diretrizes com nfase na incluso social atravs do sistema de transporte; o Plano Diretor de Gurupi, Tocantins, apresenta como estratgia a implantao de tarifas que permitam o acesso universal aos equipamentos e servios urbanos, dando nfase incluso social; em Patos, Paraba, o plano oferece preocupao com o valor das tarifas; Boa Vista, em Roraima, inclui como ao estratgica para a poltica de transporte a realizao de estudos que visem a desonerar a tarifa de nibus; Teresina, no Piau, apresenta, como um dos objetivos do plano, a garantia ao usurio de uma tarifa justa; no estado
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do Amazonas, os municpios de Carauari, Iranduba e Maus estabeleceram a necessidade de reduo e minimizao dos custos da tarifas do transporte coletivo, e o municpio de Parintins fez previso do tabelamento das tarifas do transporte aquavirio; e Apodi, Extremoz e Natal, no Rio Grande do Norte, estabelecem que a poltica de mobilidade deve ser instrumento de incluso social, promovendo o acesso fsico a servios e equipamentos pblicos, ao lazer e integrao social.

4.2 Modos no motorizados


Toda pessoa, em algum momento, se desloca atravs do prprio esforo, isto , sem o uso do sistema motorizado e atravs do sistema virio disponvel (passeios, caladas, calades, passarelas, ciclovias etc.). Mesmo assim, esse tipo de deslocamento poucas vezes considerado como um meio de transporte, embora suas viagens constituam importante modo de deslocamento, isoladamente ou como complemento de outros meios de transporte.

Modo a p:
Hoje, sabe-se que em muitas cidades brasileiras mais de 30% dos deslocamentos dirios da populao so feitos exclusivamente a p. Todos os deslocamentos utilizando transportes coletivos por nibus ou trem, e mesmos os deslocamentos por automvel, tambm incluem trechos percorridos a p, para acesso entre os destinos e origens dos passageiros e os pontos de nibus, estaes de trem e estacionamentos. A calada existe porque as pessoas tm necessidade de se deslocar entre os locais de realizao das suas atividades. As condies inadequadas das caladas restringem o uso e trazem consequncias negativas, como: As pessoas ficam acostumadas a andar na rua, onde no tem calada, e adotam o mesmo costume em locais com calada, especialmente se o pavimento da pista de veculos oferece mais conforto do que o piso da calada, o que gera risco de atropelamento. Ocorrem muitos acidentes dos tipos tropeo e queda na calada. Idosos e demais portadores de limitaes fsicas tendem a ficar em casa, dependem de transporte motorizado ou sofrem ao circular na rua.
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O adequado tratamento da circulao a p pode se tornar um forte elemento de estmulo mudana de atitudes da populao em relao ao uso do automvel particular, sobretudo se for acompanhada de campanhas de esclarecimentos sobre os efeitos negativos e as desvantagens econmicas, sociais e ambientais do modelo de predomnio do transporte individual, criando, assim, maiores possibilidades de uma reorganizao da estrutura urbana fundada no transporte coletivo e nos meios no motorizados, sobretudo nas cidades de mdio porte, que ainda no consolidaram seu modelo de circulao. possvel perceber, atravs dos relatrios estaduais de avaliao dos planos diretores, que a qualificao dos deslocamentos a p ainda no uma prioridade real nos municpios. Os planos tratam essa questo de uma forma genrica, com nfase nos portadores de deficincia fsica e pessoas de mobilidade reduzida. Projetos que visem a construo de espao para circulao de pedestres, a pavimentao e a ampliao das caladas, a melhoria da sinalizao e iluminao e a segurana na travessia de vias so raros e, na maioria das vezes, no se confirmam na priorizao dos investimentos. No estado do Rio de Janeiro, esse aspecto apareceu com mais nfase, por exemplo, nas cidades de Niteri, Bom Jesus de Itabapoana, So Francisco de Itabapoana, Nilpolis, Mag, Bzios e Santo Antnio de Pdua, onde os planos constituram como diretriz a priorizao da circulao do pedestre e a implantao de programas e projetos destinados proteo da circulao de pedestres, ciclistas, pessoas com deficincia ou restrio de mobilidade. No Esprito Santo, o municpio de Anchieta tratou da reduo de conflitos entre veculos e pedestres. No Rio Grande do Norte, Natal e Extremoz preveem a ampliao de caladas e espaos seguros para o transporte no motorizado. Em Tocantins, o plano diretor de Araguana estabeleceu a diretriz de elaborao de projetos de vias de pedestres de acordo com normas de segurana, conforto fsico e visual, alm do atendimento NBR 9050/94, referente acessibilidade de portadores de necessidades especiais. E no Amazonas, os municpios de Carauari, Iranduba, Manaus, Parintins e Tabatinga citaram a priorizao dos pedestres.

Bicicleta:
De acordo com levantamentos realizados pela ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, a bicicleta responsvel por 7,4% dos deslocamentos pendulares nas reas urbanas; tendo-se em mente que a frota nacional de bicicletas da ordem de cinquenta milhes de veculos e que a produo
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nacional de cerca de cinco milhes de veculos por ano, constata-se que o uso da bicicleta muito aqum da sua capacidade. Existe uma srie de fatores que explicam essa subutilizao, dentre eles a insegurana quanto a atropelamento, o medo de assalto, a falta de estacionamentos e a falta de ciclovias. Junto com os deslocamentos a p, a bicicleta o modo de transporte mais frgil do cenrio urbano. Porm, consegue expandir o horizonte do cidado comum, ampliando o seu raio de ao e a extenso das suas viagens dirias. Os ciclistas realizam diariamente pelo menos duas vezes mais deslocamentos do que os pedestres e percorrem distncias muito maiores. Comparada com as demais modalidades de transporte urbano, a bicicleta apresenta como caractersticas favorveis: o baixo custo de aquisio e manuteno, a realizao de viagens porta a porta, a eficincia energtica, a baixa perturbao ambiental e a flexibilidade e rapidez para viagens curtas, em distncias de at cinco quilmetros. Como caractersticas negativas: tem raio de ao limitado, deixa o usurio exposto s intempries e vulnervel a acidentes de trnsito. Porm, na maioria dos casos, as caractersticas negativas podem ser amenizadas ou solucionadas com a elaborao de projetos completos e a integrao da bicicleta aos demais modos de transporte pblico. Apostar na promoo da bicicleta como modo de mobilidade complementar ao andar a p e ao transporte pblico, sendo ainda alternativo ao automvel, por ser um veculo no poluente, trar benefcios a mdio e longo prazo, j que ajuda a resolver problemas nos setores do ambiente, dos transportes e do trnsito. A promoo do transporte ciclovirio, em geral, por se tratar de um modo no poluente, aparece nos planos diretores vinculada questo ambiental. Poucas vezes o assunto tratado de maneira integrada com os outros modos, incluindo o transporte coletivo. No Cear, a bicicleta e outros modos no motorizados foram citados nos planos diretores das cidades de Russas, Forquilha, Beberibe, Brejo Santo, Itarema, Tabuleiro, Santana e Sobral. No Maranho, o municpio de Bacabal cita o incentivo aos meios de transportes no poluentes. Em Tocantins, o plano diretor de Palmas estabelece diretrizes para a poltica de mobilidade urbana com destaque para a reduo das necessidades de deslocamentos e a priorizao do transporte coletivo e no motorizado, e a cidade de Gurupi estabeleceu como meta a implantao de um sistema ciclovirio. Em Santa Catarina, o municpio de Chapec apresenta a recomendao de inserir de forma definitiva a bicicleta como um modo de transporte atravs da construo de ciclovias. No Paran, a cidade de Colombo estabeleceu uma poltica de promoo de ciclovias e transportes no poluentes. No Esprito Santo, os plaliane nunes born

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nos diretores de Afonso Cludio, Cachoeiro de Itapemirim, Vila Velha e Vitoria apontaram para o incentivo ao uso de bicicletas, e Cariacica dedica uma seo do seu plano ao sistema ciclovirio. Os planos de So Jos de Piranhas e Monte Horebe, na Paraba, fazem referncia priorizao dos veculos no motorizados e implantao de ciclovias. No Rio Grande do Sul, 18 cidades propuseram modos com funes diferentes, entre eles o sistema ciclovirio. Aparecida de Goinia, Goinia, Hidrolndia, Jaragu, Senador Canedo e Trindade, em Gois, estabeleceram diretrizes de promoo de ciclovias. Em Corrente e Teresina, no Piau, os planos apontam para a construo de espaos adequados circulao de bicicletas. No Amazonas, os municpios de Iranduba, Manacapuru, Manaus, Maus e Parintins previram a elaborao de um programa ciclovirio.

4.3 Acessibilidade
Na poltica setorial de mobilidade, o assunto acessibilidade foi o mais presente nos planos diretores analisados. A questo foi tratada com muita nfase pelos municpios; entretanto, as abordagens foram diferenciadas. Parcela significativa dos municpios tratou a questo sob a tica da eliminao das barreiras fsicas e adaptao das caladas e do transporte coletivo para um grupo especfico de pessoas, os portadores de deficincia fsica. Outros municpios, em menor nmero, consideraram que o conceito de acessibilidade no est limitado apenas s pessoas que apresentam algum tipo de limitao de movimento, e sim diz respeito a todas as pessoas que no possuem acesso ou apresentam restries de acesso s infraestruturas urbanas no sistema virio e no transporte pblico, e trataram a questo de uma forma mais abrangente, objetivando o acesso amplo e democrtico cidade, a universalizao do transporte pblico, a acessibilidade universal e a valorizao dos deslocamentos de pedestres e ciclistas em detrimento dos demais modos motorizados. Independentemente da forma de abordagem, o que se pode garantir, analisando os planos diretores em questo, que a acessibilidade uma preocupao real na gesto da mobilidade urbana, e que, gradativamente, medidas menos ou mais avanadas esto em discusso e em implementao em nossas cidades.

4.4 Sistema virio


O sistema virio sempre foi tema recorrente nos planos diretores, porm raramente com um enfoque adequado. Tradicionalmente, eram estabelecidas
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diretrizes para a expanso/adequao do sistema virio considerando apenas o deslocamento dos veculos, e no o das pessoas. A consequncia que, apesar dos enormes investimentos na expanso da infraestrutura viria, as condies da circulao urbana nas cidades brasileiras s tm se agravado. O planejamento virio deve estar acompanhado do planejamento e das polticas urbanas, assim como estar a elas intimamente ligado, envolvendo os instrumentos de regulao urbanstica, as preocupaes ambientais e os princpios da acessibilidade universal. A hierarquizao viria deve estabelecer os diversos subsistemas de circulao segundo suas finalidades, dentro da cidade desejada, procurando assegurar que eles se cumpram. As vias tm papis distintos a cumprir, por isso se hierarquizam no plano virio. As vias locais devem ter assegurado este status, atravs de tratamento geomtrico, que explicite fortemente o regime de circulao. Nas reas de servios, as vias locais podem inclusive ser vias privativas de pedestres, em que o ingresso excepcional de veculos se estabelea em horrios e velocidades pr-definidas. As vias arteriais estruturantes, que privilegiam o transporte coletivo e a circulao, interligando os centros de bairro, devem ser tratadas dentro das funes desenhadas no planejamento estratgico da mobilidade. O Plano de Circulao e Hierarquia Viria deve assegurar poltica de mobilidade urbana as condies necessrias para que seus objetivos se cumpram com eficincia. O sistema virio estrutural e as vias arteriais e coletoras devem formar um conjunto projetado para atender, com primazia, a circulao do transporte pblico. Os relatrios estaduais de avaliao dos planos diretores participativos demonstram que grande parte dos municpios estabeleceu em seus planos a classificao viria, ou as diretrizes gerais para o estabelecimento desta, conforme determinao contida no Cdigo de Trnsito Brasileiro: vias de trnsito rpido, vias arteriais, vias coletoras e vias locais, no avanando muito alm disso. No estado do Rio de Janeiro, propostas de modificao do sistema virio relacionadas melhoria da integrao regional ou implantao de obras para superar elementos compartimentadores do territrio foram constitudas nos municpios de Nilpolis, Belford Roxo, Mesquita, Caxias, Niteri, Queimados e Barra Mansa. A integrao regional ou microrregional consta nos planos de Queimados, Belford Roxo, Mesquita, So Joo de Meriti, Nilpolis e Santo Antonio de Pdua, que, ao lado de outros municpios, como Barra Mansa e Volta Redonda, orientam, tambm, para a integrao interna do municpio,
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com propostas como transposies, ampliao e construo de novas vias, melhoria da integrao entre distritos ou entre reas urbanas e rurais. O municpio de Poxoro, no Mato Grosso, estabeleceu os projetos de revitalizao do sistema virio tradicional da Vila Santa Terezinha com tratamento urbanstico e turstico do acesso ao local e desenho virio e urbanstico diferenciado para as entradas da cidade. Os municpios de Anchieta e Santa Teresa, no Esprito Santo, abordaram dentro do tema a necessidade de integrao regional, e Vila Velha abordou a requalificao do sistema virio, das faixas lindeiras das rodovias e a necessidade de implantao de vias semiexpressas. Em Olinda, Pernambuco, a questo da integrao municipal a partir da articulao do sistema virio um dos itens centrais do plano. A maior parte dos municpios remeteu a discusso, ou o aprofundamento dela, para um plano setorial especfico, a exemplo de Cuiab, no Mato Grosso; Forquilha, Fortaleza, Farias Brito e Nova Russas, no Cear; S. J. Ribamar, Arame, Bacabal e Viana, no Maranho; Rio Branco, no Acre; Campo Grande, Anastcio e Dourados, no Mato Grosso do Sul; e Teresina, Picos e Parnaba, no Piau, sendo que Parnaba estabeleceu como diretrizes do plano de estruturao do sistema virio a considerao ao trfego de bicicletas, a adequao para a circulao de pedestres e para a acessibilidade de pessoas portadoras de necessidades especiais.

4.5 Regies metropolitanas


O diagnstico geral sobre a gesto do sistema de mobilidade nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas no Brasil tem-se caracterizado, no essencial, pelos seguintes aspectos negativos: multiplicidade de organismos, entidades e operadores intervenientes no setor, sem a devida coordenao institucional; ausncia de polticas de promoo do transporte pblico dotadas de uma viso integrada e multimodal, ou seja, ausncia de coordenao dos diversos modos, potenciando as caractersticas tecnolgicas de cada um, bem como a integrao fsico/tarifria; condies deficientes de conexo tcnica dos diversos modos, com poucas e mal ordenadas interfaces de transportes; deficiente informao ao pblico sobre o funcionamento das redes de transportes.
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Na prtica, o que ocorre que municpios que participam de um mesmo conjunto urbano tm o seu prprio sistema de transporte local, e as linhas intermunicipais esto, geralmente, sob a responsabilidade de outro rgo, do governo estadual. O conflito de decises inevitvel, principalmente quando se trata da poltica tarifria, da fixao dos itinerrios de linhas e da gesto dos sistemas de bilhetagem automtica, que, nos ltimos anos, esto se expandindo rapidamente. Decises descoordenadas e a desarticulao entre polticas e calendrios promovem sistemas irracionais, de baixa qualidade e alto custo. Os municpios que compem regies metropolitanas ou aglomerados urbanos, em funo do compartilhamento das questes relacionadas ao transporte e mobilidade urbana, apontaram em seus planos diretores para um sistema de transporte metropolitano integrado fsico e tarifariamente com os sistemas locais, para a elaborao ou reviso de planos diretores de transporte metropolitano e para a melhoria funcional dos sistemas entre municpios que se polarizam. Caso das cidades de Fortaleza e Eusbio, no Cear; Santa Rita, na Paraba; Macap, no Amap; Vitria, no Esprito Santo; Ananindeua, no Par; e dos municpios de So Joo de Meriti, Mag, Nilpolis, Belford Roxo, Duque de Caxias, Itabora e Niteri, no Rio de Janeiro, entre outros.

4.6 Plano setorial de mobilidade


Muitos municpios instituram o plano setorial de mobilidade urbana, sistema virio ou similar. Entre eles: Duque de Caxias, Belford Roxo, Mesquita, Nova Friburgo, Campos, Niteri, Maca, Rio das Ostras, Bom Jardim, Armao dos Bzios, Bom Jesus de Itabapoana, Santo Antnio de Pdua, Barra Mansa, So Francisco de Itabapoana, Seropdica, Trs Rios e Guapimirim, no Rio de Janeiro; Caiac e Extremoz, no Rio Grande do Norte; Cuiab, Vrzea Grande, Sinop, Tangar da Serra, Sorriso, Juna e Poxoro, no Mato Grosso; Russas, Forquilha, Fortaleza, Farias Brito e Nova Russas, no Cear; Macap, no Amap; S. J. Ribamar, Balsas, Arame, Bacabal e Viana, no Maranho; Aparecida de Goinia, Goianira, Hidrolndia e Morrinhos, em Gois; Ananindeua, Castanhal, Uruar, Marab, Santarm, Itupiranga, e Marituba, no Par; Penedo, em Alagoas; no estado do Amazonas, os planos setoriais foram previstos pelos municpios de Iranduba, Manacapuru, Manaus, Maus, Parintins, Tabatinga e Tef; no Esprito Santo, pelos municpios de Anchieta, Afonso Cludio, So Gabriel da Palha, Guarapari, So Mateus, Cachoeiro, Cariacica e Linhares; Campina Grande, na Paraba; 12 municpios na Bahia; 13 municpios do esliane nunes born

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tado do Paran; Rio Branco, no Acre; Araguana e Gurupi, no Tocantins; Boa Vista, em Roraima; Teresina, Picos e Parnaba, no Piau. Cabe observar que alguns municpios detalharam as diretrizes ou critrios para a elaborao dos planos setoriais, enquanto outros apenas estabeleceram a obrigatoriedade dos planos e muitos no definem prazos para a execuo.

5 Consideraes Gerais
A poltica setorial de mobilidade urbana estabelecida nos planos diretores analisados, ainda que de forma tmida, sem o detalhamento e a alocao de recursos financeiros necessrios o que compromete, assim, sua aplicabilidade , avana em relao ao tradicionalmente realizado. Os planos incorporaram a poltica de mobilidade como instrumento da universalizao do acesso cidade; do controle da expanso urbana; da qualidade ambiental e da democratizao dos espaos pblicos. Esses princpios so traduzidos, de uma forma geral, em diretrizes e metas como: Promoo da incluso social atravs da reduo dos custos do transporte; tarifa diferenciada para setores economicamente menos favorecidos; reviso e definio de fontes de recursos para o sistema de transporte coletivo. Ampliao da acessibilidade, adequando os espaos pblicos e a frota do transporte pblico s pessoas com mobilidade reduzida, sejam elas idosos, crianas ou portadores de deficincia fsica. Insero do transporte pblico e do trnsito como elementos da questo ambiental. Priorizao do transporte coletivo sobre o individual no sistema virio. Promoo da ampliao da mobilidade urbana atravs da definio de corredores de transporte e da integrao fsico-tarifria da rede. Definio de polticas que favoream a atratividade do sistema de transporte pblico. Considerao do deslocamento pedestre como um modo de transporte, favorecendo sua circulao, segurana e conforto.

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Previso de solues e projetos que priorizem os modos de transporte no motorizado (a p e bicicleta) e o hidrovirio. Implementao dos instrumentos de gesto democrtica previstos no Estatuto da Cidade, incentivando a organizao e a participao da sociedade civil. Promoo do controle dos grandes empreendimentos pblicos e privados, agregando o conceito de impacto sobre o ambiente urbano e sobre o trfego. Fortalecimento do papel do municpio como gestor e regulador da prestao dos servios de transporte e de trnsito.

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VI

Captulo

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros: um olHAr pAnormico sobre A experinciA recente
Heloisa Soares de Moura Costa1 Ana Lcia Goyat Campante2 Rogrio Palhares Zschaber de Arajo3

1 Introduo 1 2 3
Esta pesquisa pretende propiciar uma viso panormica da abordagem ambiental contida nos Planos Diretores dos municpios brasileiros a partir dos relatrios estaduais produzidos no contexto da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos,4 organizados, para fins desta anlise, segundo as cinco regies do pas. A opo de agrupamento por regies constituiu uma tentativa de identificar o reconhecimento e tratamento de questes ambientais comuns ou compartilhadas, possivelmente associada aos biomas ou s grandes unidades de paisagem nas quais os estados se inserem. Em funo da organizao temtica da prpria pesquisa, a abordagem ambiental identificada nos planos refere-se existncia de diretrizes, instrumentos
1 2 3 Arquiteta, doutora em Demografia pela UFMG, professora associada do Departamento de Geografia do Instituto de Geocincias da UFMG e pesquisadora do CNPq. Arquiteta-urbanista, especialista em Planejamento Urbano pela UFMG, consultora da Prxis Projetos e Consultoria Ltda. Arquiteto, doutor em Geografia pela UFMG, professor assistente do Departamento de Urbanismo da Escola de Arquitetura da UFMG e do Instituto de Cincias Sociais da PUC-Minas. Coordenado pelo Ministrio das Cidades/Secretaria Nacional de Programas Urbanos, pelo IPPUR/UFRJ Observatrio das Metrpoles, pelo Instituto Polis e pela Fase Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional, o projeto teve por objetivo a constituio de uma rede nacional de avaliao e monitoramento de Planos Diretores com o foco no acesso terra urbanizada e bem localizada para todos, visando a capacitao de agentes do poder pblico e atores da sociedade civil para a implementao de Planos Diretores e fortalecimento da gesto municipal e das formas de participao social.

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e propostas vinculados a polticas especficas de meio ambiente stricto sensu, no se incorporando nesta anlise questes relativas a saneamento ambiental, habitao, mobilidade e uso do solo, temas claramente imbricados na dimenso ambiental quando se adota um conceito ampliado de sustentabilidade urbano-ambiental, mas que foram objeto de outras anlises setoriais. Assim, a anlise baseia-se principalmente nos resultados da sistematizao, em cada estado, das respostas dos municpios ao item V O Plano Diretor e a Poltica de Meio Ambiente, integrante da parte C Acesso a servios e aos equipamentos urbanos, com nfase no acesso habitao, ao saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade do Roteiro para Avaliao dos Planos Diretores. O material disponvel foi organizado a partir das principais questes colocadas pelo questionrio utilizado na elaborao dos 27 relatrios estaduais analisados, compondo cinco quadros-resumo, apresentados ao final do texto: o primeiro abrange os sete estados integrantes da regio Norte, distribudos em duas partes (parte A: Acre, Amap, Amazonas; parte B: Par, Rondnia e Roraima e Tocantins); o segundo, os nove estados da regio Nordeste, tambm dividindo-se em duas partes (parte A: Alagoas, Bahia, Cear e Maranho; parte B: Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte e Sergipe); o terceiro, os entes federativos da regio Centro-Oeste (Distrito Federal, Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul; e os dois ltimos contm os estados remanescentes, ou seja, os quatro estados da regio Sudeste (Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo) e os trs da regio Sul (Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul). Em termos metodolgicos, cabe destacar que o trabalho realizado contou com objetos de anlise bastante heterogneos, j que no material relativo a alguns estados houve a preocupao de constituir uma amostra representativa das diversas faixas de tamanho populacional dos municpios, da distribuio espacial no territrio estadual, da participao em programas do governo federal e da escala de importncia do PIB local. Assim, no caso de alguns estados, adotou-se como amostra um nmero considervel de Planos, como, por exemplo, nos estados do Norte-Nordeste: Par, Maranho e Bahia, onde foram avaliados entre 23 e 47 Planos Diretores; e nos do Sul-Sudeste: So Paulo, Minas Gerais e Paran, com, respectivamente, 92, 54 e 33 Planos analisados. Na regio Centro-Oeste, Gois contou com 14 planos analisados. J na regio Norte, nos estados do Acre, Amap e Roraima foram avaliados somente os Planos Diretores das capitais. Alm disso, considerando que no houve acesso aos Planos Diretores, mas s anlises estaduais, deve-se ressaltar o fato de estas anlises tratarem-se de produtos diferenciados em termos de contedo mais ou menos detalhado
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, percebendo-se em algumas delas um sentido mais crtico do que em outras. Em alguns casos, as anlises foram exemplificadas com o contedo original dos planos aos quais se referiam, conferindo maior sustentao aos argumentos. J em outros, no houve meno a trechos dos Planos Diretores avaliados, tornando mais difcil o reconhecimento da anlise apresentada. Por fim, cabe ressaltar algumas inconsistncias observadas nas anlises estaduais, que em alguns casos apresentam contradies claras no decorrer do texto. No que se refere s questes abordadas, observou-se tambm muita heterogeneidade na abrangncia e no contedo das respostas, o que revela tambm algum grau de liberdade de interpretao quanto aos conceitos empregados e aos objetivos das perguntas do questionrio utilizado.

2 Tratamento especfico para a poltica de meio ambiente municipal


No foi possvel perceber um tratamento homogneo da questo ambiental, sequer uma semelhana de princpios e fundamentos, entre as regies e/ ou estados analisados. Mesmo nos estados em que se avaliou um conjunto maior de municpios, pode-se observar uma grande disparidade de tratamentos dados ao tema. H um predomnio de planos que incorporaram o discurso ambiental entre os objetivos e princpios fundamentais, atravs de conceitos de sustentabilidade e qualidade ambiental, embora poucos, como o Amap e o Acre, de fato, os adotem como referncia para a estruturao do territrio e a definio das demais polticas setoriais. Em doze dos vinte e oito Planos Diretores de municpios fluminenses analisados houve considerao explcita das condies dos ecossistemas locais e da capacidade de suporte da infraestrutura como condicionantes para a delimitao das reas e padres de ocupao. Na maioria das vezes, entretanto, a despeito do discurso apresentado, no foram previstos mecanismos ou instrumentos capazes de dar concretude poltica ambiental, como se discutir a seguir. H casos, como no estado de Roraima, em que dedicado um captulo especfico poltica ambiental. No caso do Rio de Janeiro, todos os planos dos municpios analisados apresentaram diretrizes especficas de meio ambiente; no Paran, mais da metade dos planos analisados; em Minas Gerais, a grande maioria (87%) contm objetivos e metas para a poltica ambiental; e na Bahia pode-se observar uma preocupao acima da mdia com contedos ambientais nos Planos Diretores. Por outro lado, a despeito da gravidade dos conflitos ambientais regionais e locais, h tambm
Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo

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Planos nos quais a questo ambiental apresentada como perifrica, sendo previstas apenas disposies isoladas com contedo ambiental, como o caso de Planos Diretores citados na anlise dos estados do Par e do Mato Grosso.

2.1. Definio de instrumentos especficos visando sustentabilidade ambiental


Alm de fundamentos e diretrizes presentes no iderio do Estatuto da Cidade, os Planos contemplam, em geral, o conjunto de instrumentos nele contidos. Deve-se lembrar que os Planos Diretores foram elaborados em cumprimento diretriz do Ministrio das Cidades e Lei Federal especfica. Entretanto, h pouca ou nenhuma inovao no uso desses instrumentos, tampouco h vinculao com estratgias de ordenamento territorial fundamentadas em princpios de sustentabilidade ambiental.5 O macrozoneamento, por exemplo, principal instrumento de ordenao das categorias de uso e ocupao do solo, restringe-se, na maior parte dos casos, definio de unidades de conservao integral, sem enfrentamento dos conflitos inerentes viabilizao dessas e de outras categorias de reas de interesse ambiental, tanto nas reas urbanas quanto nas rurais. Para esta anlise, foram enquadrados como instrumentos que visam a sustentabilidade ambiental aqueles voltados para a gesto de questes ambientais em nvel local e para a compatibilizao entre impactos da urbanizao e preservao de recursos naturais.6 A exigncia de licenciamento ambiental para empreendimentos causadores de impacto no meio ambiente natural e na estrutura urbana em nvel local e as propostas de elaborao de Cdigos Ambientais, Planos Municipais de Meio Ambiente e Zoneamentos Econmico-ecolgicos esto pouco presentes nos planos analisados, com maior incidncia nos estados do Par e do Rio de Janeiro,
5 Tal vinculao percebida mais claramente em relao poltica habitacional de interesse social, ainda que muitas vezes frgil ou incipiente, o que atesta a natureza do iderio do Estatuto da Cidade, mais vinculado aos princpios da Reforma Urbana, de cuja trajetria resultado, do que s polticas ambientais, que durante vrias dcadas percorreram trajetria prpria, muito mais afeita aos movimentos ambientalistas do que aos chamados movimentos sociais urbanos. As tentativas de convergncia entre estas trajetrias so recentes e, em muitos casos, ainda frgeis. Ver, a esse respeito, entre outros: ACSELRAD, 1999; e COSTA, 2000. No se pretende com esta abordagem reforar a j problemtica dicotomia entre cidade e natureza, ou o no reconhecimento de intervenes urbanas integradas, seja de saneamento ambiental ou de regularizao de assentamentos informais como estratgias de promoo de sustentabilidade urbano-ambiental. Ao contrrio, esta opo analtica visa exatamente verificar o grau de avano na integrao dessas polticas atravs de instrumentos especficos no mbito dos Planos Diretores analisados.

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ainda que, na maioria dos casos, remetidas para regulamentao posterior. Nos estados do Norte e do Nordeste, as nicas excees relativas a alguma inovao ocorrem em alguns municpios do Par e no Acre que teve apenas o PD de Rio Branco avaliado , onde os Planos Diretores definem a utilizao de instrumentos como a iseno de IPTU (municpios do Par), ou a transferncia do direito de construir e a operao consorciada (Par e Acre), para garantir a preservao de reas de interesse ambiental e a ampliao de reas verdes que constituiro um Sistema Municipal de Unidades de Conservao, a ser criado a exemplo do Sistema Nacional de Unidades de Conservao SNUC. Da mesma forma, so praticamente inexistentes referncias elaborao e implementao de Agendas 21 locais. J o Estudo de Impacto na Vizinhana EIV, proposto pelo Estatuto da Cidade, o instrumento que mais aparece nos Planos analisados. Contudo, muitas vezes apenas citado, sem qualquer detalhamento ou vinculao com uma poltica concreta de meio ambiente, de fato ausente nos Planos.

2.2. Articulao entre diretrizes de meio ambiente e outras polticas setoriais


Os Planos Diretores, de modo geral, no expressam uma abordagem integrada para questes ambientais e demais polticas setoriais, as quais continuam sendo tratadas de maneira segmentada e muitas vezes conflitante, sem mecanismos efetivos de compatibilizao. Mesmo no mbito das diretrizes e dos objetivos gerais, tanto o saneamento como o meio ambiente, o desenvolvimento econmico e a habitao so tratados como captulos independentes, ou seja, como temas distintos. O pequeno nmero de Planos que incorpora os estudos de impacto e o licenciamento ambiental como instrumentos de poltica urbana, ou mesmo que indica a necessidade de planos e programas integrados de infraestrutura (drenagem e sistema virio, habitao e saneamento, arborizao e iluminao pblica), indica o tratamento segmentado que, em geral, dado s polticas setoriais. De fato, parece haver prevalncia de tradies distintas para o tratamento das questes urbanas, pelo vis do urbanismo, e da poltica ambiental, pela via preservacionista, resultando em antagonismos entre as vises de cidade e de natureza e no tratamento de conflitos de forma compartimentada, por conselhos e leis especficos.7
7 Para aprofundamento da discusso sobre convergncias e divergncias entre os paradigmas da legislao urbanstica e da regulao ambiental, ver: COSTA, 2008.

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Vrios Planos referem-se existncia de Conselhos Municipais de Meio Ambiente ou indicam a necessidade de cri-los, sendo que a prevalncia de Conselhos de Desenvolvimento Urbano ou das Cidades entre os rgos colegiados propostos no parece, tampouco, refletir esforos de uma gesto integrada de conflitos urbano-ambientais, dada a ausncia de diretrizes explcitas nessa direo. Em geral, os Planos Diretores analisados tratam a questo do meio ambiente sob o prisma apenas da agenda verde, ou seja, da arborizao urbana e da preservao de espaos livres e unidades de conservao. No obstante a modernizao do discurso claramente observada, com a sustentabilidade das cidades ou dos territrios municipais sendo colocada como objetivo em praticamente todos os Planos Diretores, a grande maioria deles no foi capaz de fazer a integrao necessria com a chamada agenda marrom. como se lotear, construir e ocupar o espao urbano fossem atividades no ambientais, consideradas espao morto (MONTE-MR, 1994), e somente a ao de preservao, como sinnimo de no ocupar ou de manter intocado fosse afeita ao campo ambiental. Perspectivas mais contemporneas de interpretao da funo social da propriedade para usos coletivos e ambientalmente importantes, como espaos para agricultura urbana, hortas e jardins produtivos, por exemplo, no aparecem nos relatrios. Exemplo desse conflito latente presente na abordagem ambiental de muitos Planos Diretores a existncia de dispositivos que restringem a moradia de interesse social e a regularizao de assentamentos informais em reas de preservao, nem sempre associados obrigatoriedade de reassentamento, abrindo brechas para a utilizao do discurso ambiental como reforo de mecanismos de excluso socioespacial.8

2.3. Tratamento especfico de questes de carter regional


Por dar um tratamento mais genrico s diretrizes de meio ambiente, a maior parte dos Planos Diretores no contempla tambm questes especficas de cada regio, ou, quando o fazem, de maneira genrica, com a citao de elementos integrantes do patrimnio natural a serem preservados. O zoneamento ambiental proposto em diversos planos a maior aproximao com a
8 Para uma discusso das ambiguidades e dos conflitos que envolvem essa temtica, ver particularmente: Anais do Seminrio Nacional sobre o Tratamento de reas de Preservao Permanente em Meio Urbano e Restries Ambientais ao Parcelamento do Solo, So Paulo: FAU/USP, 2007 (CD-Rom).

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realidade dos territrios focados. Porm, ao no se estabelecerem critrios de ocupao e uso claramente diferenciados para as zonas de interesse ambiental, os objetivos definidos de forma geral nos Planos Diretores perdem-se na efetividade da poltica de uso e ocupao do solo. H exemplos esparsos de diretrizes vinculadas s especificidades de biomas locais, como as referncias regio pantaneira no Plano Diretor de Corumb, MS; a definio de diretrizes para ocupaes ribeirinhas e manejo florestal em trs municpios do Amazonas; a proposio de um Plano de Gerenciamento Costeiro em Maca, RJ; e os projetos especficos para reservas extrativistas e seringais nativos no Acre. Entretanto, mesmo quando as especificidades so explicitadas, so sempre adiadas as decises importantes relativas a elas. H tambm casos em que as especificidades, como os sistemas hdricos representados por bacias hidrogrficas ou determinados grupamentos florestais, so tratados de maneira especfica, como no caso de Palmas, TO, ou do Amap, com citao e definio de objetivos, mas sem espacializao precisa em mapas de zoneamento. Alguns relatrios fazem referncia aos diagnsticos participativos que antecederam a formulao dos Planos Diretores como momentos de extrema riqueza para a identificao de problemas locais, mas, de maneira geral, tais especificidades no foram explicitadas nos Planos Diretores. So exemplos contundentes dessa afirmao a ausncia de instrumentos para o enfrentamento de conflitos entre preservao de remanescentes florestais, agronegcio e atividade pecuria em Tocantins e Mato Grosso; de referncias aos impactos da atividade mineradora em Minas Gerais e no Par; e do pequeno nmero de municpios que delimitara reas de risco de inundao no estado do Rio de Janeiro, a despeito dos frequentes problemas com enchentes na regio. O relatrio da Bahia um caso interessante de articulao entre a anlise dos PDs municipais e as leituras que identificam identidades territoriais internas no estado. Essas lacunas podem ser explicadas, em parte, pela tradio de os Planos Diretores se limitarem a estabelecer diretrizes para reas urbanas e de expanso urbana, negligenciando os conflitos de uso e ocupao do solo e de relaes socioambientais das reas rurais. Contrariando a determinao explcita contida no Estatuto da Cidade e nas orientaes para elaborao de Planos Diretores Participativos (ROLNIK e PINHEIRO, 2005), o tratamento diferenciado de reas urbanas e rurais, com privilgio das primeiras quanto ao nvel de detalhamento de diretrizes e proposio de instrumentos de controle do uso do solo e sustentabilidade ambiental, continua prevalecendo na maioria dos Planos Diretores analisados.
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2.4. Existncia de metas e/ou propostas concretas e/ou espacializadas


Como no h polticas ambientais claramente explicitadas, no foram definidas metas concretas, consequentemente. Algumas anlises estaduais (a do Piau, por exemplo) referem-se a planos como cartas de inteno, bastante genricas, sem definies detalhadas. H casos em que o Plano Diretor prioriza a temtica social, ficando o planejamento territorial em segundo plano (como os exemplos no Cear). E h situaes extremas, em que a desvinculao entre a proposta conceitual e a realidade do territrio municipal tamanha, que os mapas anexos ao Plano Diretor preveem zonas sequer mencionadas na lei (exemplos tambm no Cear). No que se refere espacializao de diretrizes e propostas, a maioria dos Planos se restringe proposio do macrozoneamento, no qual zonas de especial interesse ambiental e unidades de conservao so definidas. Muitos planos, entretanto, especialmente nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, remetem inclusive esse instrumento para lei especfica a ser implementada em momento posterior, muitas vezes sem definio de prazos para sua realizao. A proposta de desenvolvimento de Planos Municipais de Meio Ambiente tambm comum a muitos Planos Diretores (nove no Paran, 11 no Rio de Janeiro e 29 em So Paulo), bem como de Cdigos Municipais de Meio Ambiente (trs no Esprito Santo), sem, entretanto, haver definio de objetivos concretos, metas estabelecidas e prazos de execuo.

2.5. Efetividade das propostas: autoaplicabilidade ou encaminhamento dos instrumentos via legislao especfica
Outra caracterstica grave e marcante a ausncia de autoaplicabilidade que predomina na maioria dos Planos Diretores avaliados. Embora eles sejam ditos participativos, ou elaborados com envolvimento de diversos segmentos sociais locais, patente a ausncia de pactos que possibilitassem avanos na definio de parmetros e critrios voltados para o cumprimento da funo social da propriedade e, portanto, maior controle do uso e na ocupao do solo, conforme preconizado pelo Estatuto da Cidade e adotado pelos municpios como discurso dominante durante as campanhas pela elaborao de Planos Diretores. Quando estabelecida, a maioria dos mecanismos e instrumentos favorveis consolidao de uma nova poltica ambiental foi adiada para leis complementares. H casos, como em Macap capital do estado do
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Amap , em que o Plano Diretor foi elaborado por equipe externa, o que, a despeito da competncia dos tcnicos envolvidos, no raro resultou na produo de planos sem detalhamento, que s seriam possveis por meio da construo de pactos locais. Parece ter havido tambm problemas quanto ausncia ou insuficincia de estrutura tcnico-administrativa e financeira nas prefeituras para o desenvolvimento dos Planos Diretores. A ausncia de estudos especficos e de base cartogrfica, bem como de informaes cadastrais, dificulta o detalhamento e a possvel espacializao das propostas. Ainda que seja efetiva a presso de setores econmicos, interesses particulares e polticos interessados em manter sob controle a dinmica urbana, a ausncia de efetividade e autoaplicabilidade das propostas deve estar vinculada tanto baixa capacidade de se produzir e sistematizar conhecimentos sobre a realidade urbana local que caracteriza as prefeituras, muitas delas sem estrutura tcnica de planejamento territorial, quanto tambm ausncia de mecanismos de participao que sejam mais abrangentes e que consigam mobilizar, alm do poder pblico, os diversos setores da sociedade civil. Como os municpios no contam com uma base de dados cartogrficos e cadastrais atualizada, agentes pblicos capacitados e mecanismos de gesto participativa consolidados, a delimitao e a regulamentao de instrumentos autoaplicveis passam a demandar mais tempo para serem concebidas e a enfrentar mais dificuldades para serem efetivadas do que as diretrizes e os objetivos genricos, de aparente consenso, includos nas polticas ambientais dos Planos Diretores avaliados.

2.6. Articulao intermunicipal e/ou com os nveis de governo estadual e federal


Em geral, a necessidade de articulao intergovernamental, quando explicitada, apresenta-se atravs de diretrizes genricas, sem identificao de instrumentos de gesto compartilhada de problemas e servios de interesse comuns, tais como consrcios, comits ou agncias intermunicipais. Mesmo a figura da bacia hidrogrfica raramente evocada como unidade de planejamento e gesto do uso do solo e de recursos hdricos em reas de mananciais. Os Planos Diretores de Corumb, MS, e de vrios municpios do Rio de Janeiro, entretanto, priorizam a ao articulada com outros entes governamentais atravs de diretrizes de gesto de recursos hdricos no mbito da rea de abrangncia das respectivas bacias.
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No caso dos estados do Norte e do Nordeste, a necessidade de articulao entre municpios situados fora de reas metropolitanas ou regies integradas s foi mencionada em um Plano Diretor (no Acre), que reconheceu a bacia hidrogrfica na qual se insere o municpio como uma referncia a ser adotada na definio de polticas territoriais, remetendo a futuros estudos suplementares a definio e a concretizao de polticas integradas. Entre os municpios pertencentes a reas metropolitanas ou a regies integradas, a necessidade de articulao posta como uma diretriz geral, sem se indicar mecanismos para sua concretizao. No caso do Paran, por exemplo, dos treze municpios inseridos em regies metropolitanas, apenas Maring definiu objetivos concretos de gesto compartilhada de servios metropolitanos de interesse comum; e apenas outros sete incluram essa possibilidade em seus Planos Diretores. J o Plano Diretor de Terezina prope, ainda que de forma genrica, a criao do Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento da Grande Terezina, que envolveria municpios vizinhos situados no estado do Maranho. Semelhante lacuna ocorre de forma generalizada em relao aos nveis de governo estadual e federal, cuja integrao , em alguns casos, mencionada, sem, contudo, ser estabelecido para quais projetos, programas ou aes a articulao entre os nveis de governo necessria. Embora por princpio constitucional nenhuma legislao municipal possa contrariar uma lei maior (estadual ou municipal), o Plano Diretor de Boa Vista RR menciona especificamente a adoo dos princpios do SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservao - Lei Federal n 9985/00), o Cdigo Florestal (Lei Federal n 4771/65), da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei Federal n 9.433/97) e da Lei que trata das Unidades de Conservao (Lei federal n 9.985/00), buscando compatibilizar-se com eles. O licenciamento ambiental de empreendimentos cujo impacto extrapola os limites municipais e a adequao da regulao municipal aos princpios preconizados pela legislao ambiental nos nveis Federal e Estadual tambm se fazem presentes em vrios planos diretores de municpios do estado do Rio de Janeiro.

2.7. Instituio de fundo especfico de meio ambiente e de suas fontes de recursos


A instituio de fundo especfico de meio ambiente foi definida em um nmero pequeno de Planos Diretores. Alguns priorizaram a criao de fundos de desenvolvimento urbano para tratamento inespecfico dos problemas urba182
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nos. Outros lhe deram destinao especfica, sem incluir questes ambientais, mas priorizando a produo de habitao de baixa renda e aes relacionadas poltica de mobilidade e transporte. Contudo, o que prevaleceu foi a ausncia de detalhamento quanto s fontes de recursos, o que certamente dificulta a regulamentao posterior. So exemplos de municpios que tiveram fundos de meio ambiente criados por Planos Diretores: Ananindeua, Santarm e So Geraldo do Araguaia, no Par; Niteri e Bzios, no Rio de Janeiro; Anastcio e Dourados, em Mato Grosso do Sul; Penha, em Santa Catarina; Caxias do Sul, no Rio Grande do Sul; 11 municpios em Minas Gerais; dez em So Paulo; nove no Paran; 17 na Bahia; e trs no Amazonas. Em alguns poucos casos as fontes de recurso foram explicitadas, sendo algumas delas vinculadas a processos licenciamento ambiental ou outorga onerosa de direitos de construir.

2.8. Existncia de vinculao ao oramento municipal


Praticamente nenhum Plano Diretor avaliado determina critrios e mecanismos de articulao entre as aes propostas e o processo oramentrio. De modo geral, citada genericamente a necessidade de vinculao da Lei de Diretrizes Oramentrias, das Leis Oramentrias Anuais e dos Planos Plurianuais s diretrizes contidas no Plano Diretor, sem definir a partir de quais mecanismos isso deve se dar ou quais as prioridades a serem incorporadas ao oramento. A exceo so os Planos Diretores dos municpios que, ao institurem o oramento participativo local, estabelecem mecanismos de vinculao de prioridades s diretrizes expressas nos respectivos Planos Diretores. So exemplos dessa estratgia os planos de Rio Branco, de Fortaleza, de mais dois municpios do estado do Cear, que preveem a instituio do Oramento Participativo, e de um municpio do estado do Maranho, que prope a criao de um rgo que opere o sistema de gesto e planejamento e defina diretrizes para o Plano Plurianual, a Lei de Oramento Anual e o Plano de Ao Setorial.

2.9. Existncia de priorizao de intervenes


Somente no Amap so definidas aes prioritrias para a estratgia ambiental proposta e aes prioritrias por subzonas, mas sem o estabelecimento de metas concretas, com definio de prazos. De modo geral, no h, nos planos, referncia ao estabelecimento de prioridades de qualquer natureza. Como
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exceo a esse padro, o Plano Diretor de Tangar da Serra, no Mato Grosso, estabelece intervenes prioritrias, sendo algumas candidatas a recursos federais atravs do Programa de Acelerao do Crescimento PAC. No Paran, um tero dos Planos Diretores analisados atribui o exerccio de priorizao de intervenes s Conferncias das Cidades, sem deixar clara a vinculao desse instrumento participativo com o oramento municipal.

2.10.Definio dos instrumentos e mecanismos de participao e controle social


Apesar de significativa parcela dos Planos Diretores avaliados ter includo mecanismos de controle social, estes no apresentam detalhamento suficiente, sequer o necessrio para encaminhar a sua regulamentao posterior. Vrios Planos remetem a constituio dos conselhos para leis especficas, sem definir a composio e a forma de eleio dos membros do poder pblico e da sociedade civil; alguns, at, sem definir as atribuies; e outros sem mesmo especificar o carter consultivo ou deliberativo dos conselhos. H aqueles que mencionam audincias pblicas, consultas pblicas, debates, iniciativa popular de projetos de lei, plebiscitos, referendos e Conferncias Municipais de Poltica Urbana, mas se que eximem de definir qualquer detalhamento ou meta para a regulamentao dos mesmos.

3 Consideraes finais
O conceito de sustentabilidade ambiental que triunfou sobre a vertente radical da ecologia profunda evoluiu desde uma concepo malthusiana, presente no Relatrio Brundtland (1987), at sua afirmao definitiva na Declarao do Rio (1992), entendido como a busca de um equilbrio entre desenvolvimento econmico e preservao dos recursos naturais, visando garantia da sobrevivncia de futuras geraes. Esse conceito de desenvolvimento sustentvel passa a orientar o discurso ambiental vigente e a regulao ambiental, com desdobramentos nos instrumentos de controle e gesto urbansticos. Em nvel nacional e, em alguma medida, nos estados e municpios, a regulao ambiental tem revelado essa mudana de discurso como associada tentativa de convergncia das agendas verde e marrom atravs de mecanismos integrados, como o caso do licenciamento ambiental de empreendimentos urbanos, do Estudo de Impacto de Vizinhana, institudo pelo Esta184
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tuto da Cidade (Lei Federal No 10.257/2001), e do projeto de lei que altera a Lei Federal de Parcelamento do Solo (PL No 3, 057/00), que introduz a licena urbanstica integrada. A anlise da abordagem ambiental explicitada nos Planos Diretores dos municpios que compem a amostragem desta pesquisa revela, entretanto, uma viso do meio ambiente como algo predominantemente ligado preservao de reas verdes, desvinculado das demais questes de desenvolvimento municipal e, acima de tudo, desprovido do reconhecimento da existncia de conflitos socioambientais que caracterizam essa temtica, bem como de mecanismos para enfrentamento de tais conflitos. Os conceitos de sustentabilidade ambiental e promoo de justia socioambiental, assim como a convergncia das demandas de preservao ambiental, de desenvolvimento econmico e melhoria das condies de vida nas cidades, no so percebidos como princpios articuladores na maioria dos planos analisados, acarretando graves consequncias e resultando na permanncia da compartimentao de polticas setoriais e na ausncia de propostas efetivas de consolidao de sistemas integrados de planejamento e gesto urbana e ambiental. bem possvel que alguns desses contedos possam estar presentes nos textos de Planos Diretores Municipais e no terem sido registrados nos relatrios estaduais em razo da necessidade de estabelecimento de uma metodologia com certo grau de uniformidade na pesquisa. Da mesma forma, vrias preocupaes e aes ambientais encontram-se embutidas em outras polticas, a exemplo das de regularizao fundiria e urbanizao de favelas, no tendo sido, portanto suficientemente explicitadas na presente anlise. Questes ambientais que ocupam lugar central no debate atual como os efeitos das mudanas climticas e a necessidade de inovaes tecnolgicas para a promoo de novas prticas ambientalmente sustentveis em edificaes e padres de urbanizao e mobilidade tambm permaneceram ausentes dos Planos Diretores. De maneira geral, a questo ambiental aparece desvinculada da poltica de ordenamento territorial e das questes de infraestrutura urbana, principais focos dos Planos Diretores, sendo reservadas, na maioria dos casos, atribuies vinculadas ecologia como motes privilegiados e limites de atuao para essa temtica. Nesse sentido, alm da prevalncia de uma viso utilitria do meio ambiente como uma totalidade nica e externa aos conflitos socioambientais,9 a maioria
9 Acselrad identifica dois sentidos contrastantes associados ao meio ambiente nas relaes

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dos planos analisados no reflete os avanos propiciados em nvel federal pela regulao ambiental, no sentido da utilizao de instrumentos de ordenamento do uso e da ocupao do solo, de controle da poluio, da gesto dos recursos hdricos e do licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto. No caso especfico do Estatuto da Cidade, no que se refere introduo de instrumentos de poltica urbana mais afeitos gesto ambiental do espao urbano, destaca-se o Estudo de Impacto na Vizinhana (EIV) anterior obteno de licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento de empreendimentos e atividades pblicos ou privados que, por definio de Lei Municipal, sejam considerados potencialmente prejudiciais qualidade de vida da populao residente na rea e em suas proximidades. O Estatuto da Cidade estabeleceu tambm que a elaborao do EIV no substitui a elaborao e a aprovao do Estudo de Impacto Ambiental (EIA), requerida nos termos da legislao ambiental. Contudo, como mostra Bassul (2005), tanto o dispositivo do Estudo de Impacto de Vizinhana como a referncia ao EIA no constavam nem dos antecedentes, nem das verses originais do Estatuto da Cidade, cujo cerne constitudo pelos princpios defendidos pelo Movimento Nacional pela Reforma Urbana, dos quais a questo ambiental esteve sempre distante.10 A incluso do conceito de desenvolvimento sustentvel e de instrumentos de gesto e controle ambientais, incluindo o EIV, o EIA-RIMA, o Zoneamento Ambiental e o estabelecimento de unidades de conservao, s foi efetivada posteriormente, atravs de substitutivo proposto pelo ento deputado Fbio Feldmann, dispositivo que viria a perder, em 2000, parte de sua dimenso participativa por causa da supresso da obrigatoriedade de realizao de audincias pblicas antes da aprovao do texto final, em 2001.
recentes entre sociedade e natureza, intitulados pelo autor respectivamente como modelo contra-cultural e modelo utilitrio. O primeiro surge a partir do questionamento dos padres de consumo fordistas, que justificam o sistema hegemnico de apropriao dos recursos naturais. O segundo refere-se s estratgias para se garantir a continuao da acumulao capitalista atravs da economia de matria prima e energia necessrias manuteno da produo, apoiadas pela retrica do desenvolvimento sustentvel. Cf. ACSELRAD, 2008. 10 Da reconstituio do longo histrico que envolve a concepo, a tramitao e a aprovao do Estatuto da Cidade realizado por Bassul (cit.), fica comprovada a ausncia do discurso ambiental na formulao dos princpios norteadores da Emenda Popular pela Reforma Urbana Nmero 63/1987 e do Projeto de Lei do Estatuto da Cidade (PL N 181), voltados principalmente para a recuperao da mais-valia imobiliria promovida pela urbanizao, a separao do direito de propriedade do direito de construir, a garantia da funo social da propriedade e dos direitos de moradia, a regularizao fundiria, o ordenamento urbanstico e a participao popular na elaborao de planos, projetos e programas de desenvolvimento urbano.

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Identifica-se, entretanto, na introduo do EIV pelo Estatuto da Cidade, uma tentativa de articulao das preocupaes de carter urbanstico e ambiental, cujos modelos de regulao derivam de racionalidades distintas: o primeiro orientado pela lgica funcionalista do ordenamento do territrio e, mais recentemente, pela matriz da reforma urbana; o segundo pelo binmio preservao/conservao e pela lgica da valorizao econmica da natureza, presentes, por exemplo, nos mecanismos de compensao e mitigao do licenciamento ambiental (COSTA, 2008). O tratamento compartimentado das questes de desenvolvimento urbano e gesto ambiental, predominante nos Planos Diretores integrantes desta pesquisa, ilustra como as possibilidades de convergncia dessas duas tradies de regulao ocorrem ainda de forma muito incipiente, sem enfrentamento de conflitos importantes. Outra evidncia dessa divergncia entre a gesto ambiental e as demais polticas setoriais presentes nos Plano Diretores refere-se pequena incidncia do licenciamento ambiental como instrumento prvio de aprovao de empreendimentos urbanos causadores de impacto no meio ambiente e na infraestrutura urbana local. Pesquisas recentes11 tm associado a utilizao desse instrumento a avanos no sentido da integrao de polticas setoriais e da explicitao de conflitos tanto pelo seu carter discricionrio quanto pela maior transparncia, intrnseca aos mecanismos de participao previstos, em comparao ao ato administrativo estatutrio de concesso de alvars de construo e funcionamento de atividades. Finalmente, no que se refere introduo de dispositivos de participao popular na gesto local de conflitos ambientais, no se percebe tampouco o enfrentamento, pelos Planos Diretores analisados, dos principais desafios que se colocam como, por exemplo, a atuao de Conselhos de Meio Ambiente associados, segundo os trabalhos de Carneiro (2005) e Zhouri et al (2005), a progressiva oligarquizao dos rgo colegiados, a insuficiente participao das populaes atingidas por impactos ambientais e a concentrao de atribuies e poder por parte do executivo. Apesar de todas as limitaes apontadas, cabe ressaltar que o movimento geral desencadeado pelo processo mais amplo de elaborao dos Planos Diretores promissor, no sentido da construo de uma reflexo mais coletiva sobre os processos de produo do espao e de apropriao da natureza, bem como da internalizao da percepo de conflitos de natureza socioespacial e ambiental, pois o conhecimento da realidade constitui uma etapa fundamental na direo de sua transformao.
11 Entre outras, veja-se: ARAUJO, 2009.

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4 Sistematizao do contedo ambiental nos relatrios estaduais


Apresentam-se a seguir os quadros-resumo, seguidos da anlise dos respectivos indicadores de contedo. Observe-se que as informaes contidas nas clulas dos quadros, tambm em funo da heterogeneidade do material analisado, podem apresentar carter tanto informativo quanto analtico, possibilitando futuras utilizaes em estudos que dem continuidade a este ou sejam anlogos a ele.

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Quadro 1A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (1/3)
Amap Amazonas

Regies/Estados

Norte

Indicadores de contedo

Acre

Universo de anlise No h captulo especfico sobre a poltica ambiental. Esta , assim, transversal. O sistema ambiental referencial para a estruturao do municpio.

S a capital Rio Branco foi analisada.

S a capital Macap foi analisada. Oito municpios foram analisados, segundo critrios de por o estado da Amaznia legal com te e distribuio geogrfica. maior nvel de cobertura vegetal. H tratamento especfico do tema em todos os Planos, com definio de diretrizes e instrumentos espacializados no macrozoneamento e encaminhados, em geral, para planos especficos futuros: saneamento, arborizao, valorizao da paisagem etc.

No h captulo especfico sobre meio Existncia de diretrizes esambiente. Algumas diretrizes integram os pecficas para a poltica de princpios da funo social da cidade, e a meio ambiente. poltica ambiental transversal.

H diretrizes especficas para recuperao de margens de cursos d gua em trs planos e para populaes ribeirinhas em Existncia de tratamento Sim, h no macrozoneamento e em projeSim, h diretrizes gerais para reas apenas um (Carauari), para populaes indgenas em trs (Caespecfico para questes de tos propostos, por exemplo, para reservas especficas, como ressacas e vrzeas. rauari, Maus e Tef), para manejo florestal em um (Maus) e carter regional extrativistas e seringais nativos. para extrao de madeira em 3 (Cara, Iranduba e Tef)

Com uso do solo, atravs do macrozoneamento destaque para unidades de conservao (em sete planos) , com saArticulao entre as direPrincipalmente com o uso e ocupao do Proposta em relao a todas as polti- neamento atravs dos Planos Municipais de Saneamento trizes de meio ambiente e Ambiental e com habitao com tratamento de reas de solo e com habitao. cas com interface. outras polticas setoriais. risco. No mbito da gesto integrada, proposta de Conselho da Cidade em seis municpios. EIA; EIV e Programa de ImplemenDefinio de zonas para desenvolvimento sustentvel, agrotao de Manejo Sustentvel nos dis-florestais ou econmico-ecolgicas, e proposta de elaboratritos. Macrozonas especficas para o de zoneamento ambiental em cinco municpios. unidades de conservao. prevista a coibio de ocupaes Apenas dois planos no apresentam dispositivos destinados irregulares nas reas de ressaca, ofere remoo de assentamentos informais de reas de presercendo-se alternativas habitacionais em vao. locais apropriados e reassentamentos.

EIA; Transferncia do direito de construir para reas Receptoras de reas Verdes; Definio de instrumentos Operaes Urbanas Consorciadas para especficos que visem susproteo de recursos naturais e paisatentabilidade ambiental gsticos. Proposta de criao do Sistema Municipal de Unidades de Conservao.

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Existncia de dispositivos que restringem a moradia prevista a realocao de populao reside interesse social, tais como dente s margens do Rio Acre, onde devea remoo de moradias em r ser implantado um parque. reas de preservao.

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Propostas espacializadas no macrozoneExistncia de metas e/ou H diretrizes espacializadas atravs do macrozoneamento, amento e zoneamento, e diretrizes para As diretrizes so espacializadas, mas propostas concretas e/ou mas no h metas explicitadas atravs de objetivos concreAPPs. No h metas, definio de prazos no as metas. espacializadas. tos. e responsabilidades.

Quadro 1A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (2/3)
Amap Amazonas O macrozonemento autoaplicvel, outras diretrizes so remetidas ao desenvolvimento de planos e programas setoriais tm prazo definido em cinco municpios.

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Apenas um Plano prope vinculao especfica ao oramento municipal (Maus), tendo sido criado oramento participativo em apenas dois municpios (Manaus e Tabatinga) No h definio de prioridades nem mecanismos permanentes para que isso seja feito, exceo do oramento participativo proposto em dois municpios So definidas aes prioritrias para a estratgia ambiental proposta e aes prioritrias por subzonas, mas sem metas concretas ou definio de prazos. institudo o Conselho Municipal de Gesto Territorial, com carter consultivo e composio a ser definida em Lei especfica (sem critrios). Audincias pblicas previstas para eventos especficos. So citadas tambm consultas pblicas e conferncias, mas sem definio dos processos para os quais essas sero realizadas. Em quatro PDs foram criados conselhos especficos de Meio Ambiente, sendo dois deles concorrentes com Conselhos de Desenvolvimento Municipal ou da Cidade, criados em seis municpios. Em Parintins foi criado Conselho de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Conferncias Municipais de Cidades so previstas em cinco PDs. A maioria dos conselhos tem carter deliberativo, com representao varivel entre sociedade civil e poder pblico.

Regies/Estados

Norte

Indicadores de contedo

Acre

Efetividade das propostas: autoaplicabilidade ou Nenhuma autoaplicabilidade. Exigncia de Parte das propostas autoaplicvel (zoneamenencaminhamento dos insregulamentao complementar: parmeto). Outra parte depende de Lei complementar trumentos via legislao tros, projetos, programas etc. especfica

Apenas no caso de Manaus, de forma genrica, Articulao intermunici- Proposta de articular com municpios da regio A proposta, de modo geral, de articulao com destaque para a gesto de interesses metropal e/ou com os nveis de e com o Estado o uso racional dos recursos hcom todos os nveis de governo. politanos comuns. governo estadual e federal. dricos e bacias hidrogrficas

Fundo de desenvolvimento urbano em trs PlaInstituio de fundo espeNo foi institudo fundo especfico de meio am- No foi institudo fundo especfico de meio nos, mas nenhum deles especfico para quescfico de meio ambiente e biente no Plano Diretor. ambiente no Plano Diretor. tes ambientais. Apenas um (Tabatinga) faz refede suas fontes de recursos. rncia origem dos recursos (outorga onerosa).

No h definies de vinculao ao oramento Existncia de vinculao municipal. Prope-se a instituio de Oramen- No h. ao oramento municipal. to Participativo.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Existncia de priorizao Nenhuma priorizao de intervenes.

No especficos para o meio ambiente. O Conselho Municipal de Urbanismo delibera sobre emDefinio dos instrumen- preendimentos de impacto. Audincias pblitos e mecanismos de par- cas so ditas obrigatrias para implementao ticipao e controle social. do Plano Diretor, mas o nico caso citado para aprovao do oramento. Consultas e debates tambm so obrigatrios para sua aprovao.

Quadro 1A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (3/3)

Regies/Estados Amap Amazonas

Norte

Indicadores de contedo

Acre

Observaes finais.

Este Plano Diretor inova na proposio de instrumentos, visando a criao de parques lineares, mas, embora seja dito autoaplicvel, no ficam claros os meios para sua implementao. Prope Sistema Municipal de Unidades de Conservao a ser regulamentado em Lei especfica. Tem grande enfoque na questo ambiental (tanto no macro quanto no zoneamento) e avana em critrios, mas muitos instrumentos so no aplicveis. Este Plano Diretor destaca-se pela sua dimenso desde seu ttulo, que indica a preocupao com a questo: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental do Municpio de Macap, mas sem fazer avanos em pactos que possibilitassem maior aplicabilidade. (Observao: elaborado por instituio contratada, IBAM Instituto Brasileiro de Administrao Municipal, sem participao local).

Os principais desafios para a efetividade dos Planos Diretores identificados no estado do Amazonas foram a delegao para lei complementar ou especfica; a ausncia de incluso dos povos indgenas e ribeirinhos em suas respectivas polticas urbanas; e a regulamentao dos sistemas integrados de gesto urbano-ambientais e das atribuies dos conselhos.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

191

Quadro 1B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (1/4)

192
Rondnia Roraima Tocantins Quatro municpios analisados, escoS a capital Boa Vista foi lhidos dentre os de maior relevncia analisada. em termos de PIB: Palmas, Araguana, Gurup e Porto Nacional. H seo especfica sobre o tema, definindo objetivos e aes estratgicas, entre as quais fiscalizao, monitoramento e fortalecimento do Sistema de Gesto Ambiental. A questo tambm tratada nos objetivos do macrozoneamento. Apenas Araguana no apresenta um captulo especfico sobre polticas de meio ambiente, por contar com Lei Ambiental atualizada e em vigor. Sem informao. No macrozoneamento. Alm disso, o Plano Diretor apenas apresenta os territrios considerados como patrimnio ambiental. Apenas o Plano Diretor de Araguana faz meno devastao de florestas em rea rural. No h referncia a impactos ambientais da pecuria ou do agronegcio. Em geral, frgil ou inexistente. Mobilidade urbana restrita a sistema viArticulao natural com as po- rio; questes tarifrias em Palmas e lticas de saneamento, indgena sistema ciclovirio em Gurupi. e habitacional, sem diretrizes Meno s bacias hidrogrficas em especficas. Palmas, direo da expanso urbana vinculada infraestrutura de saneamento em Gurupi.

Regies/Estados

Norte

Indicadores de contedo

Par

Universo de anlise

Vinte e trs municpios analisados e um estudo de caso: Ananindeua. Critrios de tamanho de populao e de participao Quatro municpios analisados. em programas do Governo Federal em regies de integrao e tipologia do Planhab.

Oito planos no definem objetivos nem metas para a poltica No foram determinadas metas Existncia de diretrizes espede meio ambiente. Trs contm concretas para a poltica amcficas para a poltica de meio diretrizes e alguns contm disbiental. ambiente. posies isoladas relacionadas questo.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Existncia de tratamento especfico para questes de carter Sem informao. regional

Dois Planos Diretores apresentam contradies entre as polArticulao entre as diretrizes ticas de habitao e as polticas de meio ambiente e outras poSem informao. ambientais. Em cinco Planos, lticas setoriais. citada a articulao entre as mesmas.

Quadro 1B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (2/4)

Regies/Estados Rondnia Roraima Tocantins

Norte

Indicadores de contedo

Par

Em 70% dos PDs definido algum zoneamento, que visa a sustentabilidade ambiental. Um PD prev iseno do IPTU e dois PDs preveem transferncia do direito de construir para imveis localizados nas reas Definio de instrumentos de interesse ambiental. Dois PDs preveem especficos visando sus- que a contrapartida da Operao Consorciada possa ser utilizada para recuperao tentabilidade ambiental ambiental, e outro excetua as reas de interesse ambiental da possibilidade de uso deste instrumento. Dois excetuam transferncia em reas de interesse ambiental. Poucos tratam do EIV e um prope RIU. Houve delimitao das zonas de preservao ambiental e indicao de controle de ocupaes. EIV e EIA-RIMA (neste caso, sem definies a respeito de sua aplicao). Proposta de criao de um Sistema Local de Unidades de Conservao da Natureza e de fortalecimento do sistema de gesto ambiental. Proposta de desenvolvimento de instrumento para compensao de proprietrios de reas adequadamente preservadas na regio de mananciais.

Zoneamento ambiental proposto nos planos de Palmas, Gurupi e Araguaina. Licenciamento Ambiental, Zoneamento agroeconmico, ambiental e zoneamento econmico-ecolgico, Sistema Municipal de Unidades de Conservao, Plano de Manejo do Patrimnio Natural, PTU Ecolgico e ISSQN socioambiental so instrumentos elencados no Plano Diretor de Palmas, porm sem regulamentao. Estudo de Impacto de Vizinhana proposto em Palmas e em Porto Nacional.

Existncia de dispositivos restritivos moradia de Em sete planos diretores h dispositivos Sem informao. interesse social, tais como restritivos moradia de interesse social. remoes de moradias em reas de preservao

Dispositivos esto previstos em dois No h dispositivos especficos, mas municpios, sendo que em Palmas h previso de remoo e reassentaprope-se cadastro nico de habitao, mento de populaes em reas ampriorizando a remoes em reas de risbientalmente frgeis e mananciais. co e APPs. No h espacializao nem das macrozonas, cujos limites devero ser Em todos os Planos faltam metas condescritos em lei ordinria. Prazo para cretas com prazos e aes necessrias Plano de Gesto de Recursos Hdricos para se alcanar as diretrizes propostas. e EIA do Anel Virio. Vrios instrumentos do Estatuto da Cidade no foram previstos. Alguns so remetidos para lei complementar e outros necessitam de regulamentao para sua aplicabilidade Auto-aplicabilidade do macrozoneamento em Porto Nacional e exigncia de legislao especfica para os demais instrumentos utilizados em todos os municpios.

No foram deExistncia de metas e/ou Apenas 15 planos contm objetivos e metas terminadas meconcretas propostas concretas e/ou concretas para a poltica de meio ambiente. tas espacializadas. Em quase nenhum h espacializao para a poltica ambiental

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo Apenas como diretriz geral, no h meno a situaes em que deve ocorrer. Meno a Leis federais a serem observadas.

Efetividade das propostas: autoaplicabilidade ou encaminhamento dos instrumentos via legislao especfica.

Dentre os quinze municpios analisados, Nenhuma cinco apresentam alto grau de autoaplicaauto-aplicabilibilidade das definies; seis, mdio; trs, dade. baixo; e um, inexistente.

193

Articulao inter municipal e/ou com os nveis Sem informao de governo estadual e federal.

Em dois municpios so definidos apenas princpios que visem ao articulada com os nveis de governo estadual e federal.

194
Rondnia Nenhum PD instituiu fundo especfico de meio ambiente ou fonte de recursos para tratamento de questes ambientais. Roraima Tocantins Apenas em Palmas foi criado um citado o fundo, sem, no fundo, com origem nos recursos entanto, haver definio na utilizao da outorga onerosa quanto origem dos recure aplicao na recuperao e consos. servao ambiental. No h nenhuma, apenas recomendao para que pro- Nenhum municpio traz definigramas previstos no Plano es relativas ao oramento muDiretor sejam considerados nicipal de maneira especfica. nos PPAs. Nenhuma priorizao Nenhum dos planos define prioridades de polticas pblicas e investimentos em obras estruturantes. Nenhum instrumento especfico para a questo ambiental. Dois municpios (Ariquemes e Espigo do dOeste) instituram Conselhos da Cidade e de Desenvolvimento Urbano, mas a regulamentao necessita de Lei Complementar. O Plano Diretor prev a criao do Conselho Municipal da Cidade de Boa Vista, com carter deliberativo (j regulamentado por Lei Municipal). No h meno a audincias e consultas pblicas ou conferncias com participao da sociedade. H Conselho de Meio Ambiente integrado ao de Desenvolvimento Urbano em Palmas e Conselho do Plano Diretor ou da Cidade nos demais.

Quadro 1B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (3/4)

Regies/Estados Norte

Indicadores de contedo

Par

Instituio de fundo especfico Apenas trs municpios (Ananindeua, Santarm e So Gede meio ambien- raldo do Araguaia), preveem fundo especfico, mas sem te e de suas ontes fontes de recursos ou prazos de regulamentao. de recursos.

Existncia de vinculao ao oramento municipal.

No h definies de vinculao ao oramento municipal. Dois Planos Diretores propem instituio de Oramento Nenhuma. Participativo.

Existncia de priorizao de intervenes.

Nenhum Plano Diretor determina prioridades de investimentos na rea ambiental a serem obedecidas no PPA, Nenhuma. LOA e LDO.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Definio dos instrumentos e mecanismos de participao e controle social.

Em grande parcela dos planos analisados, no foi prevista obrigatoriedade de audincias pblicas, no foram criadas instncias de participao social no oramento pblico, no foram previstas ou definidas concretamente consultas pblicas e no foram, ou foram insuficientemente, estabelecidas disposies sobre conferncias. Em apenas cinco municpios foram definidos instrumentos de controle social especficos para a poltica de meio ambiente.

Quadro 1B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Norte (4/4)

Regies/Estados Rondnia Roraima Tocantins

Norte

Indicadores de contedo

Par

Observaes finais.

A maioria dos Planos Diretores se configura como instrumento definidor de princpios gerais, sem estabelecer meios concretos para sua implementao. A maioria no tem estratgia de desenvolvimento territorial diretrizes, objetivos e aes estratgicas no so referidos a localizaes no territrio. A questo ambiental aparece com relevncia em apenas um Plano Diretor. H poucas informaes mais detalhadas sobre os PDs. Pode-se perceber, contudo, que a despeito de algumas inovaes, em termos da incorporao de novos instrumentos do Estatuto da Cidade, os Planos no so autoaplicveis, no estabelecem prioridades e no contemplam instrumentos de controle social.

A questo ambiental, embora colocada de forma conceitual, no tem centralidade no desenvolvimento do PD. A nica concretude est relacionada meta de elaborao de Plano de Recursos Hdricos e exigncia de EIA para o Anel Virio. Pouca nfase tambm na participao e controle social. Por outro lado, instituio de mecanismo que garante ao poder pblico autonomia, sem qualquer controle social, inclusive quanto interveno no zoneamento (criao de reas de Integrao Setorial).

Todos os municpios apresentam diretrizes ambientais, porm o Plano de Palmas aborda o tema de maneira mais detalhada e com especificaes quanto s unidades de conservao, reas verdes e de interesse ambiental, alm de ter como diretriz o fortalecimento do Conselho Municipal do Meio Ambiente integrado com o do Desenvolvimento Urbano e Habitao.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

195

Quadro 2A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (1/5)

196
Bahia Cear Maranho Quarenta e sete municpios, com ampla representatividade regional. 50% deles situados em espaos rurais de elevada desigualdade e pobreza. Oito municpios so centros regionais relevantes. Dezesseis apresentam taxa de urbanizao superior a 75%. Vinte e dois municpios foram considerados na anlise. Vrios com taxa de urbanizao inferior a 50% Dois estudos de caso. Vinte e cinco municpios analisados e um So Lus estudo de caso. Critrio: diversificao em termos de tamanho de populao e localizao. Cdigos de meio ambiente presentes em 30% dos municpios analisados, especialmente naqueles com populao entre 50 e 100.000 habitantes. Salvador no tem cdigo de meio ambiente, mas dispe de legislao ambiental. Trinta dos 47 planos analisados (64%) fazem referncia a um diagnstico ambiental realizado, mas apenas 26% contam com planos de meio ambiente elaborados. Apenas dois Planos Diretores tm foco na questo ambiental Apenas doze Planos explicitam diretrizes especficas para a poltica de meio ambiente. No h informao suficiente para que seja avaliado. Alguns poucos PDs referem-se integrao entre desenvolvimento urbano e rural, focando, entretanto, essencialmente nas reas urbanas. No h informao suficiente para que seja avaliado. Apenas cinco Planos Diretores tratam de questes especficas. Meno preocupao de integrao entre polticas, presente em 77% dos planos, que se limitam, entretanto, a dois ou trs aspectos das mesmas. 85% dos planos indicam parmetros especficos de uso e ocupao de reas de proteo ambiental. As polticas setoriais continuam previstas de maneira segmentada. Nenhuma proposta efetiva para integrar as diferentes polticas setoriais, apenas diretrizes e objetivos gerais.

Regies/Estados

Nordeste

Indicadores de contedo

Alagoas

Universo de anlise

Onze municpios analisados. No houve estudo de caso.

Existncia de diretrizes especficas para a poltica de meio ambiente.

A preocupao ambiental aparece em todos os PDs, explicitada nos objetivos e na existncia de parties do territrio relacionadas a aspectos do meio ambiente natural, mas em nenhum caracterizada uma poltica ambiental. Em Macei e Arapiraca observa-se maior consistncia entre objetivos e propostas.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Existncia de tratamento especfico de questes de carter regional.

Aparentemente, alguns Planos abordam questes especficas. Entretanto, citam-se trs casos de cpias de diretrizes e objetivos do PD de So Paulo.

Existncia de articulao entre diretrizes de meio ambiente e outras polticas setoriais.

No h proposta de integrao, nem mesmo no discurso dos planos, embora na maioria deles tenha sido observada uma certa transversalidade na forma de abordagem das questes.

Quadro 2A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (2/5)

Regies/Estados Bahia Cear Maranho

Nordeste

Indicadores de contedo

Alagoas

Dez PDs incorporaram instrumentos que desenham um zoneamento Definio de instrumentos esambiental. Nenhum deles pecficos que visam a sustentadefiniu instrumentos jurbilidade ambiental dicos e fiscais. No h informaes mais especficas sobre outros instrumentos.

Em quarenta PDs h previso de zoneamento e polticas especficas para reas de preservao ambiental. Previso de EIV em 27 PDs (57%). Instrumentos para implementao da poltica ambiental referem-se delimitao de reas para utilizao com conservao, preservao permanente, revitalizao, unidades de conservao e recuperao de recursos hdricos (de 47 a 51% dos PDs).

Previso de EIV em 15 PDs (68%), sendo 12 autoaplicveis Previso de EIV em dois Planos (55%). Diretores e zoneamento ambienZoneamento ambiental em 12 tal em cinco. PDs (sem informaes sobre detalhamento)

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo Baixa articulao entre poltica ambiental e planejamento territorial urbano, em termos de definio de reas imprprias urbanizao, como reas de risco geolgico ou de inundao, de topografia acidentada ou com restries impermeabilizao. H previso de reas com restrio moradia de interesse social em 21 PDs (45%). Dois PDs trazem dispositivos restritivos moradia de interesse social. Um prev a qualificao das reas ocupadas para reverso dos danos ambientais e recuperao das reas degradadas. Em termos de metas concretas, 17% dos planos as instituem (8 em 47).

Existncia de dispositivos restritivos moradia de interesse social, tais como remoes de moradias em reas de preservao.

No h dispositivos especficos, mas h previso, em alguns (Macei e Marechal Deodoro), de remoo/reassentamento de populaes em reas de risco e|ou ambientalmente frgeis.

A maior parte dos Planos Diretores restringe a ocupao em reas ambientalmente frgeis, mas apenas um prev remoo de populao.

Poucos PDs indicam, em seus princpios ou diretrizes, relao mais direta com o territrio. A leitura territorial consideDe maneira geral, no rada um grande desafio. Alguns PDs priorizam tema soforam definidas metas. cial. O planejamento territorial Existncia de metas e/ou proAs diretrizes ambientais O zoneamento comparece em 77% dos est em segundo plano (situapostas concretas e/ou foram incorporadas ao planos analisados, incluindo-se o zonea- es em que os mapas preveem espacializadas. zoneamento de seis dos mento por proteo referente ao patri- zonas sequer mencionadas na onze PDs analisados. mnio e ao meio ambiente. lei).

Poucos PDs preveem cdigos, zonas ou planos posteriores. Apenas dois definem prazo para elaborao desses e cinco definem zonas de interesse ambiental, mas sem parmetros para regulamentao.

197

198
Bahia Informaes insuficientes: ao longo da anlise, fala-se em H pouca informao sobre autoaplicabilidade alto grau de aplicabilidade; nas propostas sobre meio ambiente. Dos PDs que j na concluso, fala-se em preveem EIV, nove so autoaplicveis e 12 reme- baixo, de maneira geral e tem para legislao especfica. com encaminhamento para leis posteriores sem definio de prazos. Cear Maranho No h autoaplicabilidade em relao poltica de meio ambiente. Todos os Planos remetem a aes para legislao especfica, decises de conselhos, elaborao de diagnsticos municipais ou reviso do oramento. Entre os cinco municpios da regio metropolitana, trs abordam a integrao de polticas, mas, em geral, carecem de instrumentos especficos. Comentado apenas para dois municpios da regio metropolitana de So Luiz, que tratam da integrao. Um municpio vinculado a Teresina no aborda a questo Cerca de 1/3 dos 47 planos instituiu fundos de meio ambiente, de forma especfica ou atravs da integrao fundo municipal de desenvolvimento urbano. No foram encontradas informaes sobre fontes de recursos. Seis planos instituem fundo especfico, mas em dois no h qualquer detalhamento. Doze criam Fundo de Desenvolvimento Urbano, mas no explicitada a questo ambiental. Apenas dois municpios instituem fundo especfico de meio ambiente, mas sem definio de fonte de recursos. Necessidade de regulamentao posterior.

Quadro 2A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (3/5)

Regies/Estados Nordeste

Indicadores de contedo

Alagoas

Efetividade das propostas: auto aplicabilidade ou encaminhamento dos instrumentos via legislao especfica.

No h autoaplicabilidade, visto que no h poltica ambiental explcita em nenhum PD. Macei, contudo, j possua Lei Ambiental que se relaciona, por vezes, com instrumentos previstos no PD.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Articulao intermunicipal e/ ou com os nveis de governo estadual e federal.

H alguma vinculao de investimentos federais FNHIS e PAC com os PDS; em 19 municpios mencionado ao menos um projeto. A articulao ou gesto comparti- Cerca de metade dos planos faz referncia, no que lhada no foi prevista, nem entre os diz respeito questo ambiental, ao articulada trs municpios da regio metropo- entre os nveis municipal, estadual e federal, indilitana. cando compreenso da interdependncia legislativa e oramentria entre as esferas para a implementao das polticas de controle, preservao e recuperao do meio ambiente.

Instituio de fundo especfico Nenhum dos 11 PDs analisados de meio ambiente instituiu fundos especficos de meio e de suas fontes ambiente e suas fontes de recursos. de recursos.

Quadro 2A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (4/5)

Regies/Estados Nordeste Bahia Trs Planos Diretores vinculam e propem instituio de Oramento Participativo; dez mencionam-no de forma genrica; e os demais no o mencionam. Cear Maranho Oito Planos Diretores propem compatibilizao, de forma geral. Um Plano prope criao de um rgo para operar o sistema de gesto e planejamento e definir diretrizes para o PPA, a LOA e o Plano de Ao setorial.

Indicadores de contedo

Alagoas

Cerca de 50% deles no indica relao Nenhum dos 11 PDs analisados entre as prioridades de investimento e o Existncia de vindefiniu critrios e mecanismos culao ao oraoramento municipal, deixando de lado de articulao entre as aes do um importante instrumento de efetivamento municipal. PD e o processo oramentrio. o dos mesmos.

Existncia de priorizao de intervenes.

Nenhum dos PDs analisados definiu aspectos especficos dos oramentos municipais, ou ainda prioridade de investimentos e obras em quaisquer polticas setoriais.

mencionada apenas a frgil relao entre a eleio de prioridades no mbi- Apenas trs Planos Diretores Sem informao. Parece no existir. to municipal e os investimentos federais definiram prioridades. previstos para os municpios.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo Mecanismos de controle social das iniciativas relativas questo habitacional so institudos em 55% dos planos analisados 26 de 47. Mecanismos de controle social referentes ao meio ambiente foram estabelecidos em 36 dos 47 planos analisados, ou 77% dos casos, patamar bastante superior mdia das outras polticas setoriais aqui analisadas. H previso de Conselhos de Meio Ambiente em 25 PDs. Treze planos no abordam a questo do controle social da poltica do meio ambiente. 5 delegam sua regulamentao para lei posterior. Quatro tratam o tema de maneira genrica. De modo geral, oito municpios preveem formas e instrumentos de controle atravs de mecanismos variados, como audincias, debates, conferncias etc. Entre os que criam Conselhos, apenas quatro tratam do carter deliberativo (trs deles) ou consultivo (um).

Definio dos instrumentos e mecanismos de participao e controle social.

Quatro municpios contam com Conselho Municipal de Meio Ambiente. Todos citam audincias pblicas, mas s cinco definem a obrigatoriedade da mesma. Tambm cinco PDs citam genericamente consultas populares, embora trs atrelem-nas a questes relatadas no PD de So Paulo. As Conferncias aparecem citadas em dez PDs, recebendo qualificaes distintas, muito genricas e com clara influncia do PD de So Paulo.

Em 33 dos 35 casos foram previstos Conselhos das Cidades, de Desenvolvimento Urbano ou de Desenvolvimento Municipal. Em 20 dos 33 PDs os Conselhos tm carter deliberativo; cinco tm carter deliberativo e consultivo; quatro so apenas consultivos; e, em cinco casos, o carter do conselho no estava definido ou foi remetido a lei especfica. Quanto composio, somente em 12 casos h maioria da sociedade civil. Dez casos preveem representao paritria e trs casos tm maioria do Poder Pblico. Em nove casos a composio no foi definida.

199

200
Bahia Cear Maranho Grande disparidade entre os PDs, em termos de perspectivas e nveis de complexidade e detalhamento. Dificuldade metodolgica quanto uniformidade de entendimento nas respostas aos questionrios municipais, e na obteno dos mapeamentos em 55% dos municpios. Em geral, percebe-se uma preocupao com as aes ligadas ao meio ambiente superior de muitos outros estados. Grande disparidade entre Planos Diretores, desde aqueles que destinam recursos da outorga onerosa para habitao de interesse social at o que no adotou nenhum instrumento do Estatuto da Cidade. Em geral, percebe-se pouca ateno questo ambiental e instrumentos no associados a qualquer estratgia. A questo ambiental parece ser vista de forma independente da poltica de ordenamento territorial, que o principal foco dos Planos Diretores, e, dessa forma, seu tratamento adiado, sendo quase tudo, at mesmo a criao de zoneamento, em alguns casos, delegado para definies e regulamentaes posteriores.

Quadro 2A: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (5/5)

Regies/Estados

Nordeste

Indicadores de contedo

Alagoas

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Observaes finais.

A questo ambiental relevante em todos os municpios, sendo identificada como a principal forma de cumprimento da funo social da propriedade em 81,8% dos PDPs, o que demonstra preocupao, de fato, com o que tem acontecido com o ambiente natural frente s presses da urbanizao. No obstante, percebe-se a dificuldade de se passar de nveis abstratos (objetivos e diretrizes) para a concretude dos instrumentos. A questo ainda colocada de forma isolada, sem a necessria integrao com as demais polticas territoriais.

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

Quadro 2B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (1/6)

Regies/Estados Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

Nordeste

Indicadores de contedo

Paraba

Universo de anlise

Sete municpios analisados, entre os quais dois no eram obrigatrios (tinham menos de 20.000 hab.), mas situavam-se em rea impactada pelo projeto de integrao do Rio So Francisco. Trinta e cinco municpios analisados. Dois deles Olinda e Petrolina como estudos de caso. Quatro municpios analisados. Critrio: diversificao em termos de tamanho de populao e localizao.

Seis municpios analisados, sendo a capital o estudo de caso. Critrios: porte; regionalizao; tempo de apro- Seis municpios analisados, invao do Plano (mnimo de um ano); cluindo a capital. investimentos federais expressivos (Prodetur, PAC, entre outros).

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo A poltica ambiental foi mencionada em 33 dos 35 Planos Diretores analisados. Em 7 dos 33 casos, houve apenas citao do tema nas diretrizes gerais do PD, sem que essas diretrizes fossem materializadas em polticas ou programas. Nenhum Plano apresenta poltica de meio ambiente. Foram apenas definidos objetivos e/ ou diretrizes. Trs dos seis Planos Diretores analisados definem objetivos e estabelecem metas para a poltica ambiental. Extremoz define a criao de um Sistema Municipal de Meio Ambiente, sem estabelecer prazo. Mossor define metas concretas nos objetivos e diretrizes, e Natal no define a Poltica de Meio Ambiente como Poltica Setorial, mas incorpora a dimenso ambiental em todo o seu contedo.

Dos sete Planos Diretores, seis contemplam poltica especfica de meio amExistncia de dibiente, embora somente o retrizes especficas municpio de Santa Rita para a poltica de proponha programas espemeio ambiente. cficos e somente Campina Grande remeta as questes para legislao especfica.

A Poltica Ambiental foi definida em quatro dos Planos Diretores analisados. Somente no caso de Lagarto no houve qualquer meno ao tema. Alguns (trs Planos) apresentaram baixo grau de concretude devido ausncia de objetivos e metas.

Existncia de tratamento especfiSem informao. co de questes de carter regional

Os Planos Diretores muitas vezes reforaram a fragmenNo h informao tao da municipalizao. No h informaes suficientes para No h informaes suficientes suficiente para que Poucos buscaram articular esta anlise. para esta anlise. seja avaliado. aes de desenvolvimento regional.

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Quadro 2B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (2/6)

202
Pernambuco Previso de polticas setoriais fragmentadas. Apenas oito Planos Diretores apresentam perspectivas de integrao entre polticas por meio de Conselhos. Prevalece segmentao. Dois Planos Diretores fazem referncia realocao de edificaes em reas de risco, encostas e margens de rios e riachos. Todos os Planos Diretores definem diretrizes de integrao de Polticas Pblicas, com nfase na articulao entre desenvolvimento econmico e sustentabilidade ambiental. Piau Rio Grande do Norte Sergipe De maneira geral (exceo para Tobias Barreto) as polticas urbanas no foram concebidas a partir de uma abordagem integrada. Em 26 Planos Diretores h definio de objetivos e instrumentos especficos voltados para sustentabilidade ambiental, sem explicitao no relatrio de quais sejam. Previso de reas de preservao nos textos de vrios Planos Diretores, mas nem sempre nos zoneamentos. Previso de EIV em 22 PDs (63%), sendo sete (20%) autoaplicveis. Em todos os Planos Diretores o Zoneamento Ambiental coloca-se como instrumento principal. Em Caic, o zoneamento ser estabelecido em Lei Previso de zoneamento especfica, em um prazo ambiental em todos os de 48 meses. Na anlise Planos, mas sem mais inforam ressaltados outros formaes. instrumentos que contribuem para a implantao da poltica ambiental, p.e.: Transferncia do Potencial Construtivo e Direito de Preempo. No foram identificados instrumentos especficos que visassem a sustentabilidade ambiental, exceo da criao de zoneamento baseado em restries ambientais em dois municpios. Em trs Planos Diretores, contudo, remeteu-se o zoneamento ambiental e os instrumentos jurdicos e fiscais para o Plano Municipal de Meio Ambiente a ser elaborado posteriormente ao PD. No foram encontradas informaes sobre dispositivos de restrio moradia de interesse social, embora os planos reconheam a necessidade de elaborao de planos especficos de habitao. Planos Diretores de Teresina e Picos apresentam diretrizes referentes realocao de edificaes em reas de risco, encostas e margens de rios e riachos. No se identificam nas diretrizes previstas para a Poltica de Meio Ambiente restries moradia de interesse social. No foram identificados dispositivos restritivos moradia de interesse social.

Regies/Estados

Nordeste

Indicadores de contedo

Paraba

No h integrao entre as polticas pblicas. Ao Existncia de articulao entre contrrio, foram obserdiretrizes de meio ambiente e vadas polticas setoriais outras polticas setoriais. fragmentadas, focadas apenas em diretrizes e programas especficos.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

H informaes apenas sobre a proposio de EIV em trs municpios (Campina Grande, Joo Pessoa e Monteiro), sendo sua Definio de instrumentos espe- regulamentao prevista cficos visando sustentabilida- para Lei especfica. No PD de Patos ele apenas citade ambiental. do. No h informaes sobre outros instrumentos, nem mesmo sobre zoneamentos contemplando a questo.

Existncia de dispositivos restritivos moradia de interesse soSem informao. cial, tais como remoes de moradias em reas de preservao.

Quadro 2B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (3/6)

Regies/Estados Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

Nordeste

Indicadores de contedo

Paraba

exceo do PD de Patos, h preocupao evidente com as APPs e com Existncia de metas e/ou pro- as reas de reserva legal, postas concretas e/ou mas falta espacializao das propostas. Em alguns espacializadas. casos, os zoneamentos propostos so confusos e cheios de sobreposies. Pela ausncia da poltica de meio ambiente nos Planos Diretores, no foram encontradas metas concretas acerca da temtica.

Maior nfase nas questes relativas ao uso e ocupao do solo. Previso de reas de preservao nos textos de vrios Planos Diretores, mas nem sempre nos zoneamentos. Em trs municpios foram previstos conselhos especficos de meio ambiente. Conforme foi dito, os Planos Diretores de Extremoz, Mossor e Natal definem objetivos e metas para a poltica ambiental. Todos adotam zoneamento, sendo que um municpio o atribui a lei complementar.

Em trs Planos Diretores (Capela, Boquim e Tobias Barreto) no h previso de objetivos e metas. No h informaes claras sobre a questo da espacializao.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo No h autoaplicabilidade em relao poltica de meio ambiente. Em 22 municpios a questo do meio ambiente aparece como prioridade. Quanto a prever polticas de meio ambiente, 15 Planos Diretores preveem polticas no autoaplicveis, sete Planos Diretores apenas citam, e outros dez preveem aes dispersas. No h autoaplicabilidade em nenhum dos elementos especficos. Em geral so definidas diretrizes genricas, sem detalhamento, sempre remetendo a legislao complementar especfica. Dentre os seis Planos Diretores analisados, apenas um (Extremoz) apresenta proposies autoaplicveis.

exceo de alguns instrumentos do PD de Joo Efetividade das propostas: auPessoa, no h autoatoaplicabilidade ou encaminhaplicabilidade, e somente mento dos instrumentos via leum municpio remete as gislao especfica. questes para a lei complementar.

No h autoaplicabilidade, mesmo para o zoneamento, j que a delimitao das manchas lanadas nos Planos Diretores encaminhada para a elaborao das leis de uso e ocupao do solo.

203

Quadro 2B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (4/6)
Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

204
Entre os municpios da Regio Metropolitana do Recife, no foi identificado nenhum captulo destinado questo metropolitana, que abordada por meio da previso de aes dispersas, centradas em torno da integrao ao sistema virio e de transportes. H diretrizes para integrar o municpio regio metropolitana, mas no foram definidos objetivos e metas concretas para uma poltica metropolitana. A competncia para a gesto compartilhada e cooperativa com outros municpios metropolitanos foi definida de maneira vaga. Somente o PD de Teresina incorpora a questo da aglomerao, mas de maneira frgil: aponta para diretrizes genricas sobre a articulao com outros; e prope Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina e um Programa Especial de Desenvolvimento da Grande Teresina (que envolve municpios do estado vizinho do MA). Dentre os Planos Diretores analisados, apenas um (Apodi), aparentemente, no aborda a questo da integrao com municpios vizinhos e com a poltica estadual. Muitos municpios preveem fundos de desenvolvimento ur- Nenhum municpio previu bano, mas no h informaes ou instituiu fundo especfico especficas sobre fundos de meio de meio ambiente. ambiente. Dentre os seis Planos Diretores analisados, trs instituem fundos de meio ambiente relacionados ao Fundo Municipal de Urbanizao. S N.Sra do Socorro (nico da Regio da Grande Aracaj) tem diretrizes de integrao, mas sem objetivos e metas concretas visando a poltica metropolitana. No foram institudos fundos especficos de meio ambiente nem fontes de recursos especficas. A articulao entre as prioridades dos Planos Diretores e o oramento foi preocupao de 21 dos 35 casos, sendo que, em cinco deles, o tema foi citado superficialmente. Tambm no houve previso de criao de fundos especficos. Trs Planos Diretores mencionam de forma genrica a necessidade de compatibilizao. Teresina no faz qualquer meno. Nenhum PD analisado apresentou vinculao entre a Poltica Ambiental e o oramento municipal. Nenhuma.

Regies/Estados

Nordeste

Indicadores de contedo

Paraba

Apenas dois Planos Diretores (de Santa Articulao intermunicipal Rita e Joo Pessoa) e/ou com os nveis de goreferem-se necessiverno estadual e federal. dade de integrao de algumas polticas.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Nenhum PD instituiu fundo especfico de Instituio de fundo espemeio ambiente ou foncfico de meio ambiente e te de recursos para trade suas fontes de recursos. tamento de questes ambientais.

No h qualquer vinculao de aes ou investimentos aos orExistncia de vinculao ao amentos municipais, oramento municipal. visto tambm que no h indicao de prioridades.

Quadro 2B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (5/6)

Regies/Estados Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe

Nordeste

Indicadores de contedo

Paraba

Existncia de priorizao de intervenes. No.

Nenhum dos Planos Diretores analisados indica ou elege aes prioritrias e ou define prioridades de investimentos. Nenhum deles refere-se priorizao.

A preservao ambiental foi considerada prioritria em vrios Planos Diretores, mas no h explicitao das intervenes ou dos mecanismos de estabelecimento de prioridades.

No.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo Somente dois planos apresentam apontamentos especficos sobre Conselho de Meio Ambiente, mas sem detalhamento sobre o funcionamento dos mesmos. Um Plano Diretor aponta para a realizao das Conferncias de Desenvolvimento Urbano e de Audincias Pblicas, e outro estabelece a criao do Frum Municipal, rgo colegiado de deliberao superior do Sistema Municipal de Planejamento. Dentre os seis Planos Diretores analisados, um (Natal) define instrumentos e mecanismos de controle social na poltica de meio ambiente (Conselho Municipal de Planejamento Urbano e Meio Ambiente CONPLAM). Os demais Planos Diretores definem o Conselho de Desenvolvimento Urbano ou Conselho das Cidades como instncia principal de controle.

Definio dos instrumentos e mecanismos de participao e controle social.

Somente em um caso houve a meno criao do Conselho Municipal de Meio Ambiente, sem, contudo, definir composio ou formas de regulamentao. A maioria dos Planos Diretores institui Conselhos voltados para o controle de polticas pblicas, mas no os regulamenta; somente Joo Pessoas define a composio dos Conselhos de Desenvolvimento Urbano e da Cidade.

Somente em um municpio (Tobias Barreto) houve meno criao do Conselho Municipal de Meio Ambiente, sem, contudo, definir composio ou formas de regulamentao. Em todos os Planos Diretores estudados foram previstos Conselhos das Cidades ou de Desenvolvimento Urbano, com carter deliberativo (trs municpios) ou deliberativo e consultivo (demais municpios).

205

206
Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Sergipe Foi considerado um avano a incorporao da dimenso ambiental na leitura fsico-territorial e nas proposies da maioria dos Planos Diretores. No h, entretanto, detalhamento de instrumentos e polticas especficas de meio ambiente. Somente um municpio apresenta a estrutura, os rgos envolvidos, os espaos de participao, as atribuies e o funcionamento de um Sistema de Gesto, garantindo a participao da sociedade. Embora com graus diferenciados de abordagem da questo ambiental, nenhum dos municpios apresenta poltica efetiva de meio ambiente A despeito da centralidade conferida ao zoneamento ambiental nos Planos Diretores analisados, na anlise especfica comenta-se a dificuldade encontrada em alguns municpios para acessar o mapeamento das propostas, o que compromete a aplicabilidade dos mesmos. A dimenso ambiental foi incorporada na leitura fsico-territorial e nas proposies da maioria dos Planos Diretores. Contudo, como em outros estados, sente-se falta de concretude ou de condies de implementao das propostas.

Quadro 2B: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Nordeste (6/6)

Regies/Estados

Nordeste

Indicadores de contedo

Paraba

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Observaes finais.

Apenas os dois municpios com populao menor que 20 mil habitantes no incorporaram os instrumentos e mecanismos do Estatuto da Cidade. No entanto, nos demais a aplicao dos mesmos exige regulamentao por lei especfica, exceo de alguns instrumentos do PD de Joo Pessoa. E somente o municpio de Campina Grande estabeleceu prazo para elaborao da legislao complementar.

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

Quadro 3: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais dos estados da regio Centro-Oeste (1/4)

Regies/Estados Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul

Estados

Indicadores de contedo

Distrito Federal

Universo analisado.

Quatorze municpios analisados segundo porte/ faixa populacional: Bonfinpolis, Hidrolndia, Cinco municpios analisados seBela Vista de Gois, Jaragu, Nigundo porte/ faixa populacional: quelndia, Porangatu, Morrinhos, Alexnia, Formosa, Novo Gama, So Luis de Montes Belos, Caldas Luzinia e Braslia. Novas, Senador Canedo, Trindade, Anpolis, Aparecida de Goinia e Goinia. Oito municpios analisados: Cuiab, Vrzea Grande, Sinop, Tangar da Serra, Sorriso, Juna, Barra do Bugres e Poxoru. No houve estudo de caso.

Cinco planos analisados: Anastcio, Campo Grande, Corumb, Dourados e Rio Brilhante, sendo Campo Grande utilizado para o estudo de caso.

Existncia de diretrizes especficas para a poltica de No h informao. meio ambiente.

Apenas o municpio de Tangar da Serra define diretrizes especficas de proteo do patrimnio natural. Os Planos Diretores de Cuiab e Barra do Bugres definiObjetivos genricos para a poltica ram apenas a necessidade de uma ambiental, em geral sem definio Poltica de Meio Ambiente; Pode diretrizes especficas. xoru definiu um prazo para elaborao do Cdigo Municipal de Meio Ambiente. O Plano de Sorriso estabelece a criao de um Plano Municipal de Meio Ambiente, sem maiores detalhamentos.

Alm de diretrizes genricas de meio ambiente, os Planos de Anastcio e Dourados transferem o macrozoneamento para Leis de Uso do Solo posteriores; os planos de Campo Grande e Corumb adotam zoneamento funcional com reas de preservao ambiental; e o plano de Rio Brilhante no define zoneamento.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo No h informao. No h informao. No h informao. No h informao.

Existncia de tratamento especfico de questes de No h informao. carter regional.

O Plano de Corumb define zonas de induo e zonas de restrio de Os Planos de Tangar da Serra e adensamento em funo das caPoxoru so mais especficos em ractersticas de unidades ambienrelao a questes locais. tais: regio pantaneira, morros e reas de patrimnio protegido.

207

Articulao entre as diretrizes de meio ambiente e No h informao. outras polticas setoriais.

Quadro 3: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais dos estados da regio Centro-Oeste (2/4)

208
Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Zoneamento com definio de zonas de proteo ambiental na maioria dos Planos Diretores; previso de regulamentao de usos restritos via aplicao de legislao ambiental, cdigos e programas especficos em oito deles; e previso de Plano Municipal de Meio Ambiente em So Luis de Montes Belos. Apenas no Plano Diretor de Juna, com a criao de Zona de Ocupao Controlada por Fragilidade Ambiental e a utilizao de Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) e definio de Zona Especial de Interesse Ambiental (ZEIA). Proposta de Cdigo e Zoneamento Ambiental Municipal, Licenciamento Ambiental e Agenda 21 Local apenas no Plano Diretor do municpio de Campo Grande Em trs municpios (Bonfinpolis, Niquelndia e Trindade) h referncia remoo de moradias No h informao. localizadas em reas de preservao, reas de risco, terrenos insalubres e reas pblicas. No h informao. exceo de Campo Grande, os planos ficaram limitados definio de princpios e diretrizes, remetendo o estabelecimento de instrumentos a leis especficas. No h informao. No h referncia explcita. Diretrizes de articulao com o estado e com a Unio para a integrao de polticas de meio ambiente e recursos hdricos em Corumb.

Regies/Estados

Estados

Indicadores de contedo

Distrito Federal

Definio de instrumentos especficos que visem sus- No h informao. tentabilidade ambiental.

Existncia de dispositivos restritivos moradia de inte- No h informao. resse social.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Definio de princpios e diretri- Referncias a macrozoneamento e Existncia de metas e/ou pro- No h definio de metas ou pro- No h definio de metas, o que zes, sem concretizao de estrat- definio de reas especiais apenas postas concretas e/ou postas concretas. torna as diretrizes incuas. gias e propostas. em Corumb e Campo Grande. espacializadas.

Planos restritos a diretrizes e deEfetividade das propostas: Alto grau de generalidade; ausn- As polticas expressas nos Planos pendentes de pressupostos, reguautoaplicabilidade ou encacia de meios, instrumentos e fon- Diretores no so, em geral, auto- lamentao posterior e leis espeminhamento dos instrumentes de recursos. aplicveis. cficas. Poxoru e Vrzea Grande tos via legislao especfica so mais especficos.

Articulao intermunicipal e/ou com os nveis de gover- No h informao. no estadual e federal.

Quadro 3: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais dos estados da regio Centro-Oeste (3/4)
Gois Em dois municpios, alm de Goinia, onde a origem dos recursos foi associada a Termos de Ajustamento de Conduta. Mato Grosso Mato Grosso do Sul

Regies/Estados Estados Indicadores de conDistrito Federal tedo Somente em Poxoru houve a criao de um fundo nico de urbanizao para Criao de fundo especfico em atendimento das prioridades do Plano. Anastcio e Dourados. No h meno origem dos recursos.

Instituio de fundo especfico de meio No h referncia criao de funambiente e de suas dos especficos. fontes de recursos.

Os Planos no estabelecem vincuTodos os Planos analisados se relaciolao com oramento municipal, Existncia de vincuNo h vinculao explcita ao ora- Nenhuma vinculao relativa nam de forma genrica com os oraremetendo s leis oramentrias. lao ao oramento mentos municipais. Apenas em Tangar mento municipal. aos oramentos municipais. Oramento Participativo citado municipal. da Serra, parece haver vinculao. em Anastcio e Dourados. Apenas em Tangar da Serra, algumas Os Planos no definem prioridaintervenes sendo, inclusive, candida- des nem orientam os investimentas a recursos do PAC. tos em obras do PAC. Em todos os municpios proposto que o controle social seja exercido pelos Conselhos da Cidade ou Conselhos de Desenvolvimento Urbano constitudos. De forma genrica, so recomendadas consultas sociedade, debates, audincias e conferncias, Estudos de Impacto de Vizinhana e programas especficos de comunicao social. Instituio de conselhos nos cinco planos analisados, mas o relatrio no esclarece se esses conselhos so de meio ambiente ou desenvolvimento urbano. No so abordados aspectos relativos composio ou ao carter deliberativo ou consultivo dos mesmos.

Existncia de prioNo h definio de quais intervenNo h informao. rizao de intervenes so prioritrias. es. Nenhuma referncia a Conselhos especficos de Meio Ambiente; criao de conselhos integrados em seis municpios (da Cidade, de Desenvolvimento Urbano, de Desenvolvimento e Assistncia Social); e nenhum instrumento de controle social em oito municpios.

Existncia de Conselho de Planejamento Territorial em Braslia e de Conselho Municipal de Meio Definio de instruAmbiente e Poltica Urbana em mentos e mecanismos Formosa e Alexnia, este ltimo de participao e concom composio paritria. Previso trole social. de Conselho da Cidade em Novo Gama e Luzinia, conselhos a serem criados pelo executivo municipal.

Quadro 3: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais dos estados da regio Centro-Oeste (4/4)
Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul

Regies/Estados

Estados

Indicadores de contedo

Distrito Federal

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo A poltica ambiental manifestada de maneira genrica, sem expresso territorial e sem considerar as especificidades locais. O estado marcado por grande complexidade ambiental, sendo composto pelo pantanal, pela floresta amaznica e por formaes de cerrado, fato que, de maneira geral, no traduzido pelos Planos Diretores analisados.

Observaes finais.

A ausncia da dimenso territorial expressa uma viso fragmentada do desenvolvimento urbano e de suas consequncias no meio ambiente.

Os Planos Diretores analisados restringem-se definio de diretrizes genricas e delimitao de reas de interesse ambiental. No h instrumentos de gesto, tais como licenciamento ambiental, EIV e instituio de APAs, ou adoo de cdigos ambientais.

209

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio

Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

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Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Noventa e dois municpios analisados, selecionados segundo porte/faixa populacional, localizao no contexto do territrio estadual (regies metropolitanas, zona litornea, norte-noroeste e sul-sudeste) e por serem municpios que definiram ZEIS e Conselhos Gestores de Poltica Urbana em seus PDs e que obtiveram recursos do PAC e do FNHIS. 91,3% dos planos analisados definiram diretrizes especficas de meio ambiente. Entretanto, somente 31,5% deles previram a elaborao de Planos Municipais de Meio Ambiente. 78% estabelecem diretrizes especficas (relativas a recursos hdricos, qualidade da gua, aspectos paisagsticos, reas de risco e arborizao urbana). Todos os planos apresentam diretrizes de meio ambiente, em geral bastante genricas e semelhantes, com exceo de algumas especificidades municipais relativas recuperao de reas degradadas por atividades econmicas desenvolvidas em cinco municpios. O Plano de Maca prope um Plano de Gerenciamento Costeiro, mas, em geral, no so tratadas questes ambientais de carter reas de proteo permanente em regional. Apenas quatro Planos apresentaram No h informao. delimitao de reas de risco de inundaes, ilhas martimas e zonas litorneas. a despeito dos frequentes problemas com enchentes que muitos dos municpios em questo apresentam. No h informao. Na forma de diretrizes, h vinculao de meio ambiente com saneamento e sade, principalmente. Em apenas um caso (Campos) h proNo h informao. posta de criao de um Sistema Municipal de Planejamento e Gesto Urbana com objetivos que integram polticas setoriais.

Quadro 4: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sudeste (1/4)

Regies/Estados

Sudeste

Indicadores de contedo

Minas Gerais

Universo analisado.

Treze municpios analisados segundo porte/faixa populacional e meso Cinquenta e quatro regies, sendo quatro metropolitaVinte e oito planos analisados, referentes a municpios analisados, nos: Vitria Cariacica, Vila Velha, municpios com tipologias diversas e diferensegundo porte/faixa po- Guarapari, Cachoeiro, Colatina, tes graus de urbanizao. Linhares, Pinheiros, So Gabriel de pulacional. Palha, Conceio da Barra, Afonso Claudio, Santa Tereza e Anchieta.

Existncia de diretrizes especficas para a poltica de meio ambiente.

87% dos municpios estabelecem diretrizes especficas de meio ambiente, havendo objetivos mais concretos naqueles de maior porte.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Existncia de tratamento especfiNo h informao. co de questes de carter regional

Articulao entre as diretrizes de meio ambiente e No h informao. outras polticas setoriais.

Quadro 4: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sudeste (2/4)

Regies/Estados Sudeste Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo

Indicadores de contedo

Minas Gerais

Definio de instrumentos especficos que visem sustentabilidade ambiental

Em geral, os instrumentos esto restritos definio de reas de proteo ambiental. Licenciamento ambiental e Estudos de Impacto de Vizinhana em municpios de maior porte esto, na maior parte das vezes, dependentes de regulamentao especfica.

O mais frequente o zoneamento: zonas de restrio ambiental em 78% dos municpios e instrumentos de controle ambiental em 57%. Agenda 21 em Anchieta, Vila Velha e Vitria. reas de Interesse Turstico em Conceio da Barra, Santa Tereza, Guarapari e So Mateus. Exigncia de taxa de permeabilidade em Cachoeiro do Itapemirim. reas de conexo ecolgica em Anchieta e Guarapari, e de proteo de mananciais em Linhares e Conceio da Barra. No h referncias a EIA e EIV.

Em 11 planos h previso de Plano Municipal de Meio Ambiente; em 12, Licenciamento Ambiental; em seis, cdigos ambientais; em seis, Planos de Recuperao de Recursos Hdricos; Planos de reas verdes, em trs; e de arborizao pblica, em seis. No h informao. Todos os planos apresentam macrozoneamento, sendo seis deles sem delimitao em mapa e remetendo a lei especfica. Rio das Ostras prev EIA para parcelamentos com mais de 50ha.

Apenas nos municpios de Existncia de dismaior porte, dispositivos relapositivos restriticionados ocupao de reas No h informao. vos moradia de de risco por assentamentos ininteresse social. formais precrios.

Dispositivos presentes em trs planos: No h informao. Queimados, Seropdica e Campos.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo No h estabelecimento de metas concreNo h definio de metas ou propostas concretas, sendo os objetivos de maior concretude tas. Espacializao atravs de zoneamento e deaqueles que dizem respeito elaborao de finio de unidades de conservao, remetidas a planos especficos para aspectos ambienregulamentao por lei especfica. tais locais.

Existncia de metas e/ou propos- No h informao. tas concretas e/ou espacializadas.

No h informao sobre o estabelecimento de metas concretas, mas em 85,4% dos planos analisados foram criadas zonas especiais para questes ambientais. Em geral, os instrumentos no so autoaplicveis, sendo muito genricos e necessitando de regulamentao atravs de lei especfica. Exceo para a definio de No h informao. reas de restrio ambiental (em 17 Planos) e unidades de conservao (em 13 Planos) atravs de zoneamento.

Efetividade das propostas: autoaplicabilidade ou Propostas aplicveis depenencaminhamento dentes de regulamentao em Reduzido grau de efetividade. dos instrumentos 78% dos municpios. via legislao especfica.

211

212
Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Em geral no h referncia necessidade de articulao entre municpios e nveis de governo. Em cinco municpios h referncia necessidade de convnios com o Governo Federal. Adequao da legislao municipal s legislaes Federal e Estadual e Licenciamento Ambiental. Vrios Planos priorizam a ao articulada com outros municpios no que se refere No h informao. poltica de recursos hdricos, no mbito da rea de abrangncia de bacias hidrogrficas. H referncia a projetos que extrapolam os limites municipais em um dos Planos. Vinte e um Planos Diretores no fazem menNenhum municpio criou fundo o existncia ou criao de um fundo muespecfico. Em Vitria foi criado nicipal de meio ambiente. Niteri e Bzios so um Fundo de Desenvolvimento os nicos municpios a especificar a origem Urbano. dos respectivos recursos. 20% dos planos analisados instituem fundo especfico de meio ambiente, e em 10,9% prev-se a utilizao de recursos de fundos de desenvolvimento urbano para questes ambientais. No h informao sobre a previso de origem dos respectivos recursos. Apenas em Anchieta h vinculao com o oramento, atravs de No foram observadas definies relativas ao recursos destinados mitigao No h informao. oramento municipal. de impactos por obras pblicas municipais. No h informao. No foram registradas definies de prioridaNo h informao. de para investimentos.

Quadro 4: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sudeste (3/4)

Regies/Estados

Sudeste

Indicadores de contedo

Minas Gerais

Articulao intermunicipal e/ou com os nveis de goNo h informao. verno estadual e federal.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

76% dos municpios no Instituio de fundo espec- instituram fundos espefico de meio ambiente e de cficos. Em alguns casos suas fontes de recursos. h Fundos de Desenvolvimento Urbano.

Em 80% dos municpios no h vinculao com o Existncia de vinculao ao oramento; em 17% existe oramento vinculao, sem coero municipal. para o cumprimento das metas.

Existncia de priorizao de intervenes.

No h informao..

Quadro 4: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sudeste (4/4)

Regies/Estados Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo

Sudeste

Indicadores de contedo

Minas Gerais

Criao de Conselhos Definio dos instrumen- Municipais de Meio tos e mecanismos de par- Ambiente ou de Poltiticipao e controle social. ca Urbana em 50% dos municpios analisados.

Somente em Vila Velha e Vitria h criao de Conselho Municipal de Meio Ambiente; nos demais municpios, Conselhos Municipais de Desenvolvimento, do Plano Diretor ou de Desenvolvimento Urbano.

Somente treze Planos Diretores preveem algum instrumento de participao e controle social, como Conselhos de Meio Ambiente ou realizao de audincias pblicas. Em onze municpios o EIV aprovado com alguma forma de participao. A iniciativa popular de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano foi prevista em vrios Planos, mas somente o de Itabora e o de Rio das Ostras definem critrios para a efetivao dos mesmos.

51,1% dos planos analisados criaram Conselhos de Meio Ambiente, mas no h informao quanto ao carter deliberativo ou apenas consultivo dos mesmos.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo Diretrizes, em geral, genricas, e instrumentos, muitas vezes, especficos. A ausncia de diagnsticos tcnicos dificulta a avaliao da compatibilidade dos instrumentos utilizados. Em geral, as reas rurais no foram divididas em zonas ou tiveram a regulamentao remetida a leis especficas. Apesar de mais detalhados e abrangentes no que se refere temtica em questo, apenas quatro Planos apresentam a delimitao de reas de risco ocupao humana. A delimitao de reas de ocupao e de expanso urbana, considerando as condies dos ecossistemas locais e a capacidade de suporte da infraestrutura, ocorre em um nmero bem maior de Planos (doze).

Observaes finais.

Em geral, polticas de meio ambiente pouco privilegiadas em comparao com as demais polticas pblicas. Maiores avanos em municpios de maior porte.

A integrao de polticas urbanas e ambientais atravs de instrumentos de planejamento e o financiamento integrado das mesmas so citados como estratgia para viabilizao de articulaes intersetoriais. Entretanto, o relatrio no explicita como os Planos Diretores analisados propem formas de efetiv-las.

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

213

Quadro 5: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sul (1/3)
Santa Catarina Rio Grande do Sul

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No h informao. O estado tem COREDES Conselhos Regionais de Desenvolvimento em funcionamento. Em 29 Planos Diretores (69% deles) h a preocupao com a integrao de polticas setoriais, sendo que em 15 h mecanismos especficos para a viabilizao de tal integrao. Em 25 municpios analisados (59% do total) os Planos Diretores preveem o EIV, que dever ser detalhado em legislao posterior. H diretrizes e metas estabelecidas para se alcanar a sustentabilidade ambiental em 31 Planos Diretores de municpios. Entretanto, apenas dez estabelecem metas concretas para tal fim. No h meno no relatrio de quais so essas metas. H restries construo de habitao de interesse social, restries essas apoiadas em possveis impactos causados ao meio ambiente, em 12 (29%) Planos Diretores. No h metas espacializadas. Em cinco municpios h definio de objetivos, com prazos para regulamen- No h informaes especficas sobre metas espaciatao. So Bento do Sul apresenta lizadas. matriz sntese com objetivos, projetos e planos de aes. Instrumentos especficos definidos em 54% dos municpios: zonas de proteo ambiental e reas especiais; licenciamento ambiental; programas de educao ambiental; e monitoramento de parmetros ambientais. Em reas de risco: programas de regularizao fundiria em quatro municpios Cambori, Xanxer, Chapec e Itaja.

Regies/Estados

Sul

Indicadores de contedo

Paran

Universo analisado.

Quarenta e dois Planos de municpios analisados. FoTrinta e trs Planos Diretores analisados. Dois foram Vinte e quatro municpios analisados. ram realizados dois estudos de caso: Bag e Porto Aleobjeto de estudos de caso: Curitiba e Maring. gre.

O relatrio estadual mostra que h diretrizes e metas Existncia de diretriEm dezoito dos trinta e trs municpios foram definizes especficas para a Diretrizes e objetivos especficos em estabelecidas para se alcanar a sustentabilidade amdos objetivos e metas para a poltica do meio ambien79% dos municpios. biental em 31 Planos Diretores de municpios, mas no poltica de meio amte, porm esses objetivos e metas so genricos. detalhas quais so eles. biente.

Existncia de tratamento especfico de No h informao. questes de carter regional

Articulao entre as diretrizes de meio ambiente e outras polticas setoriais.

De modo geral, os Planos Diretores analisados no apresentam integrao entre as polticas setoriais. As No h informao. diretrizes e aes definidas referem-se a questes especficas de cada setor.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Definio de instrumentos especficos visando que visem sustentabilidade ambiental.

Na maioria dos Planos Diretores (25 deles) foram definidos instrumentos voltados para a sustentabilidade ambiental. Os instrumentos mais utilizados referem-se ao zoneamento ambiental, com delimitao de reas para a conservao dos recursos naturais e para a recuperao e proteo dos recursos hdricos.

Existncia de dispositivos restritivos No h informao. moradia de interesse social.

Em nove municpios (Apucarana, Araucria, Curitiba, Guaratuba, Iguarau, Pinhais, So Mateus do Sul, Existncia de metas So Miguel do Iguau e Sertanpolis) foram definidos e/ou propostas conobjetivos concretos, com metas estabelecidas. No h cretas e/ou informao sobre a espacializao das mesmas. Do espacializadas. total de municpios analisados, 27 no previram a elaborao de um Plano Municipal de Meio Ambiente.

Quadro 5: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sul (2/3)
Santa Catarina Rio Grande do Sul

Regies/Estados

Sul

Indicadores de contedo

Paran

Na grande maioria dos municpios, a implementao das polticas setoriais depende de Efetividade das propostas: auregulamentao especfica. Apenas nas questes Baixa efetividade em treze munitoaplicabilidade ou encamirelacionadas ao macrozoneamento, definido em cpios e mdia efetividade em seis, No h informao. nhamento dos instrumentos via praticamente todos os Planos analisados, pode- dependentes de regulamentao. legislao especfica. -se considerar que se trata de um instrumento autoaplicvel.

No h referncia explcita a articulaes entre nveis de governo. Treze dos municpios analiArticulao intermunicipal e/ sados esto inseridos em regies metropolitaou com os nveis de governo es- nas, mas apenas um (Maring) definiu objetivos No h informao. concretos de gesto compartilhada e apenas sete tadual e federal. municpios incluram essa possibilidade em seus Planos Diretores.

Em apenas 11 Planos Diretores h referncia articulao entre as esferas federal, estadual e municipal.

Previso de fundo especfico em nove municpios; oito municpios com definio da origem Instituio de fundo especfico dos recursos; oito municpios com conselho de meio ambiente e de suas fonparticipativo para gesto do fundo; e seis mutes de recursos. nicpios com diretrizes definidas para utilizao dos recursos.

Cinco municpios instituem fundos especficos de meio ambiente, mas apenas um (Penha) define a origem dos recursos.

Vinte e cinco Planos Diretores preveem um fundo de desenvolvimento urbano, com destinaes especficas de recursos. Entre esses 25, em 17 h destinao de recursos especificamente para meio ambiente. Caxias do Sul e Triunfo tm fundo especfico de meio ambiente. Em apenas quatro municpios (10% do total) h previso de vinculao ou repercusso nas leis oramentrias municipais (plano plurianual, LDO, Oramento anual etc).

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo No h informao.

Em cinco Planos h diretrizes de destinao de Existncia de vinculao ao or- recursos oramentrios sem definio de per- No h qualquer previso oraamento municipal. centuais. Nos demais no h qualquer vincula- mentria ou vinculao explcita. o explcita.

No h. Em um tero dos Planos, o exerccio de Existncia de priorizao de inpriorizao de intervenes atribudo s Con- No h informao. tervenes. ferncias das Cidades.

215

216
Santa Catarina Rio Grande do Sul Em 13 municpios (31%) h definio de formas de controle social: conselhos de poltica urbana, de plano diretor e de meio ambiente. Foram identificados 18 municpios (43%) com conselhos voltados para a poltica de meio ambiente, formados em grande medida a partir do processo de elaborao dos Planos Diretores. Observa-se pelo relatrio estadual que os Planos abordam os diversos aspectos mencionados, mas h pouca autoaplicabilidade e definio de formas concretas de implementao. Aparentemente, o processo de elaborao dos Planos fez surgir preocupaes e instncias de discusso sobre a temtica ambiental. No h muitas informaes sobre os processos de implementao e gesto das polticas.

Quadro 5: Sntese da abordagem ambiental contida em Planos Diretores Municipais de estados da regio Sul (3/3)

Regies/Estados

Sul

Indicadores de contedo

Paran

Em apenas trs municpios so propostos conselhos especficos de meio ambiente, sendo trs deles concebidos como conselhos integrados de meio ambiente e desenvolvimento urbano. Definio dos instrumen- Predominam os conselhos do Plano Diretor, de Apenas dez municpios criam dispotos e mecanismos de par- desenvolvimento Urbano ou da Cidade (em 26 sitivos de controle social: conselhos, ticipao e controle social. casos), havendo dois conselhos orientados para conferncias e audincias pblicas. desenvolvimento rural. Em quatro municpios, incluindo Cascavel e Curitiba, no h rgos colegiados regulamentados para deliberar sobre questes urbano-ambientais.

A dimenso AmbientAl nos plAnos diretores de municpios brAsileiros...

Observaes finais.

Observa-se que, no Paran, h um avano em relao organizao para o planejamento e a gesto urbana, o que pode ser comprovado pelo grande nmero de municpios com Plano Diretor aprovado ou em fase de elaborao. A No h informao. anlise dos Planos Diretores indica, entretanto, que, do total de municpios analisados, em 16 no h previso de um sistema permanente de planejamento e gesto.

Fonte: Pesquisa Nacional de Avaliao dos Planos Diretores Participativos: Relatrios Estaduais dos Estados do Acre, Alagoas, Amap, Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran, Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima, Santa Catarina, So Paulo, Sergipe, Tocantins e do Distrito Federal, 2010.

5 Referncias Bibliogrficas
ACSELRAD, H. Discursos da sustentabilidade urbana. In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n. 1, 1999. p. 79-90. _____. Grassroots reframing of environmental struggles in Brasil. In: CARRUTHERS, D. V. (ed.) Environmemtal justice in Latin America: problems, promise and practice. London: MIT Press, 2008. p. 75-97. ARAUJO, R.P.Z. Planejamento urbano e regulao ambiental em nvel local Aspectos comparativos entre os modelos de regulao urbanstica e licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades urbanas no Reino Unido e no Brasil. In: Frum de Direito Urbano e Ambiental, Ano 8, No 44. Belo Horizonte: Editora Frum, 2009. p. 20-35. BASSUL, J.R. Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu. Braslia: Senado Federal Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005. CARNEIRO, E.J. A oligarquizao da poltica ambiental mineira. In: ZHOURI, A.; LASCHEFSKI, K.; PEREIRA, D.B. (orgs.) A insustentvel leveza da poltica ambiental: desenvolvimento e conflitos scio-ambientais. Belo Horizonte: Autntica, 2005. COSTA H.S.M. A trajetria da temtica ambiental no planejamento urbano no Brasil: o encontro de racionalidades distintas. In: COSTA, G.M.; MENDONA, J.G (Orgs.). Planejamento urbano no Brasil; trajetria, avanos e perspectivas. Belo Horizonte: C/Arte, 2008. COSTA, H.S.M. Desenvolvimento urbano sustentvel: uma contradio em termos? In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, n. 2, 2000. p. 55-71. MONTE-MR, R.L. Urbanizao extensiva e lgicas de povoamento: um olhar ambiental. In: SANTOS, M.; SOUZA, M.A.; SILVEIRA, M.L. (Orgs.). Territrio, globalizao e fragmentao. So Paulo: Hucitec/Anpur, 1994. ROLNIK, R; PINHEIRO, O. (Coord). Plano Diretor Participativo: guia para elaborao pelos municpios e cidados. Braslia: Ministrio das Cidades; CONFEA, 2005. ZHOURI, A.; LASCHEFSKI, K.; PEREIRA, D.B. (orgs.) A insustentvel leveza da poltica ambiental: desenvolvimento e conflitos scio-ambientais. Belo Horizonte: Autntica, 2005.

Heloisa soares de moura costa, Ana lcia goyat campante, rogrio palhares zschaber de Arajo

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VII
1 Introduo 1 2

Captulo

o temA metropolitAno nos plAnos diretores

Benny Schasberg1 Alberto Lopes2

A pesquisa desenvolvida pela Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores destacou como um dos temas relevantes para um exame especfico o tema metropolitano. Com esse intuito, foi inserido no roteiro metodolgico dos pesquisadores dos estados um item dedicado a verificar a relao do Plano Diretor com a questo metropolitana. O universo de anlise no qual se baseia este texto abrange o conjunto dos Planos Diretores avaliados pela Rede. Assim, foram tomados como base os Relatrios Estaduais de Avaliao dos PD do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina, So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Esprito Santo, Cear, Maranho, Pernambuco, Bahia, Paraba, Alagoas, Rio Grande do Norte, Gois, Par e Amazonas, estados que possuem Regies Metropolitanas; Mato Grosso, que possui uma Aglomerao Urbana; Distrito Federal, que faz parte de uma Regio Integrada de Desenvolvimento (RIDE); Piau, cuja capital est includa em uma; e Mato Grosso do Sul, Tocantins, Roraima, Amap e Acre, que no possuem nem RM nem AGU3 oficialmente institudas, apesar de alguns
1 2 3 Arquiteto pela UFF, mestre pelo IPPUR/UFRJ, doutor em Sociologia pela UnB, professor associado da FAU/UnB. Arquiteto pela UFF, urbanista e mestre em Organizao e Gesto do Territrio pela UFRJ. A partir deste ponto do texto, podero ser adotadas as seguintes siglas e acrnimos: PD Planos Diretores; RM Regies Metropolitanas; AGU Aglomeraes Urbanas; RIDE

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deles apresentarem municpios conurbados ou com alguma relao de interao e de trocas com caractersticas metropolitanas com outros municpios vizinhos. Vale observar tambm que nesse universo de anlise no estiveram includos necessariamente os PD de todos os municpios integrantes das respectivas RM, AGU ou RIDE desses estados. Por outro lado, alm do conjunto de Planos includos nas anlises gerais, alguns PD de municpios metropolitanos foram objeto de estudos de caso para uma anlise mais aprofundada por parte dos pesquisadores. De qualquer modo, no se trata de uma amostragem estatstica, sobre a qual se possam fazer inferncias cientficas. Por outro lado, vale esclarecer que as leituras aqui realizadas a respeito do tratamento da questo metropolitana nos Planos Diretores no se limitaram s respostas oferecidas pelos pesquisadores exclusivamente quele item especfico sobre o tema metropolitano proposto na metodologia, tendo sido o tema apreendido tambm em outras dimenses presentes nas informaes e nos dados diretamente apresentados, nas avaliaes realizadas e mesmo nas entrelinhas deixadas pelos pesquisadores nos textos. Vale destacar os seguintes temas analisados pelos pesquisadores e tratados em outros captulos deste livro em que tambm so apontadas questes pertinentes ao tema metropolitano nos PD: mobilidade/transportes, meio ambiente, saneamento ambiental, habitao, instrumentos da poltica urbana, gesto e participao democrtica. Finalmente, considerou-se que a simples avaliao do tratamento da questo metropolitana nas leis que instituram Planos Diretores de municpios situados nessas regies no seria capaz de permitir concluses definitivas sobre o assunto. A partir dessa considerao, com esse escopo e esse olhar, desenvolveu-se uma explorao analtica qualitativa sobre o tratamento do tema metropolitano nos PD, levando-se em conta tambm uma significativa literatura especializada sobre esse fenmeno particular e instigante do processo da urbanizao brasileira.

2 O marco legal: evoluo e contexto da elaborao dos Planos Diretores com foco na questo metropolitana
Uma primeira aproximao ao esforo de anlise aqui pretendido remete, de forma sucinta, mas inevitvel, ao marco legal do assunto. Ao longo das dcadas, a primeira referncia relevante, do ponto de vista da base legal, foi a Lei Complementar N 14, de 1973, que criou as primeiras oito Regies MetropoliRegies Integradas de Desenvolvimento.

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o temA metropolitAno nos plAnos diretores

tanas do pas, em resposta s disposies incorporadas ao texto constitucional de 1967 pela Emenda n 1, de 1969. Logo a seguir, a Lei Complementar n 20, de 1974, criou a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, a partir da fuso dos ento estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, uma vez que a ao executiva da gesto era atribuda ao estado, no podendo ser dividida por dois deles. Estava criada assim a primeira safra das nove RM oficiais no pas. Diversos autores, sob distintos ngulos, buscaram analisar as condies e consequncias histricas, poltico-administrativas e socioeconmicas que marcaram as caractersticas e intencionalidades subjacentes quela iniciativa no contexto de planejamento centralista do Regime Militar.4 Para os propsitos deste trabalho, cabe registrar que os Planos Diretores (ou Planos de Desenvolvimento Integrados) dos municpios metropolitanos, na poca, foram resultado da iniciativa e da orientao tcnica e poltica da hierarquia praticada, em cascata, da esfera federal (apoiada, sobretudo, pelo CNPU e depois pelo CNDU) para a esfera estadual. Naquele perodo, tanto os governadores dos estados quanto os prefeitos das capitais, incluindo as sedes das RM ento criadas e alguns municpios (inclusive metropolitanos) considerados de segurana nacional, eram indicados pelo Presidente da Repblica. Este modelo poltico hierrquico e simtrico acabou sendo combinado com a aplicao mal sucedida do modelo dominante de planejamento territorial no perodo, inspirado na teoria dos plos de desenvolvimento, no qual o centro mais dinmico das RM (no caso, as capitais) acabou adquirindo preponderncia nas decises e na absoro dos investimentos. No por acaso, os prefeitos das capitais assumiram o papel de verdadeiros crupis5 do jogo metropolitano naquele perodo, acentuando o modelo centro-periferia. Desde j, vale observar a herana institucional e territorial deixada por esse perodo do planejamento governamental em vrias RM do pas, vrias delas sob foco neste trabalho. Passados cerca de 15 anos e em plena crise da gesto metropolitana derivada, por sua vez, da crise do modelo poltico , a outra referncia imprescindvel a Constituio Federal de 1988, que transferiu a prerrogativa de criao das RM para a esfera estadual. Reconhecendo autonomia dos estados para a formulao de estratgias e polticas de organizao e gesto de seu territrio, o novo texto constitucional deixou em aberto a possibilidade de diversificao
4 5 Entre outros, cf: FARIA, MENDONA e ANDRADE, 2008; FERNANDES, 2004; GOUVA, 2005; LOPES, 1996; ROLNIK, 2002. No sentido alegrico da figura do profissional de cassino que comanda a mesa de jogo, maneja o recolhimento e o pagamento do dinheiro das apostas.

benny schasberg, Alberto lopes

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dos modelos de gesto metropolitana no Brasil. O novo texto constitucional, no seu artigo 25, pargrafo 3, propiciou ainda o surgimento de outras figuras territoriais, alm das RM, como as Aglomeraes Urbanas e as Microrregies. Desencadeou-se, assim, um ciclo de criao de novas unidades territoriais regionais de diferenciadas dimenses, configuraes geogrficas, portes populacionais e motivaes programticas na agenda regional, enfatizando-se uma multiplicidade de situaes que acabaram por ampliar e diversificar o conceito de metropolitano. Como resposta ao centralismo que caracterizou o perodo de exceo anterior, a partir de ento ganhou fora uma postura constitucionalista estadual com franco apelo municipalista, mas que, somada s dificuldades e limitaes da gesto metropolitana na poca, resultou em um tratamento muito tmido e genrico da questo metropolitana na CF de 1988. Isto repercutiu em muitas das constituies estaduais promulgadas no ano subsequente. Nos estados menos urbanizados e onde o fato metropolitano era mais incipiente, como no caso do norte do pas, as constituies estaduais nada incluram sobre o tratamento da questo metropolitana. Outras constituies de estados apenas repetiram o que constava da Constituio Federal, sem nada complementar, perdendo a oportunidade de dispor sobre a matria no contexto regional. Alguns estados, mesmo abrigando importantes RM do pas, nada incluram sobre o assunto em seus textos constitucionais. Outras constituies cuidaram de definies sobre RM, AGU e Microrregio; de exigncias de critrios e plebiscitos para criao dessas figuras territoriais e administrativas; de sustentao financeira da gesto; alm de outros temas. Em alguns estados, houve destaque para a necessidade de preservao da autonomia municipal em qualquer alternativa institucional imaginada para a gesto metropolitana. Em vrias constituies estaduais foram recorrentes as referncias s associaes e consrcios intermunicipais como alternativas legtimas de resoluo de problemas comuns entre os municpios. Houve ainda constituies que consagraram o princpio da compensao financeira para municpios que suportassem nus decorrente do exerccio de funes pblicas de interesse comum, caso, por exemplo, da manuteno de manancial de gua que abastece vrios municpios. Aps a aprovao das constituies estaduais, tramitaram ainda nas Assembleias Legislativas do pas vrias outras iniciativas de criao de RM e AGU, muitas delas vitoriosas. Nesse processo, alm das RM, AGU e Microrregies, surgiram figuras territoriais como reas de expanso metropolitana, na legislao do estado de Santa Catarina, e o colar metropolitano, no estado de Minas Gerais.
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o temA metropolitAno nos plAnos diretores

No entanto, a legislao estadual e a prpria ao poltica e prestadora de servios de governo no mbito estadual pouco ou quase nada avanaram na oferta de garantias e de suporte institucional para a integrao dos municpios a um efetivo processo de planejamento capaz de equacionar e favorecer medidas reclamadas pelos cidados metropolitanos. Particularmente, muito pouco foi introduzido nas constituies estaduais quanto ao planejamento territorial que, a partir inclusive dos Planos Diretores municipais, pudesse deflagrar respostas a demandas sociais pendentes nessas regies. Posteriormente, foi criada, por ato federal, uma nova figura territorial a Regio de Desenvolvimento Integrado (RIDE) , formada por territrios de mais de um estado ou tambm do Distrito Federal. Assim, foram criadas a RIDE do Distrito Federal e entorno, composta por municpios do Distrito Federal, de Gois e de Minas Gerais, em 1998; a RIDE do plo formado por Petrolina-PE e Juazeiro-BA, em 2001; e a RIDE da Grande Teresina, formada pelos municpios de Teresina-PI, Timon-MA e outros 12 do entorno, tambm em 2001. Essas unidades de carter metropolitano esto assim distribudas pelas grandes regies oficiais e pelos estados do pas: a) na regio Sul, o Paran possui trs unidades e o Rio Grande do Sul uma Regio Metropolitana, totalizando quatro; b) na regio Sudeste, So Paulo e Minas Gerais possuem, respectivamente, trs e duas unidades; o Rio de Janeiro e o Esprito Santo possuem uma unidade cada, totalizando sete; c) na regio Nordeste, Cear, Pernambuco e Bahia possuem, cada um, uma unidade metropolitana; e, por leis estaduais, Alagoas, Maranho, Paraba e Rio Grande do Norte constituram, cada um, uma unidade; com as duas RIDE criadas com municpios do Piau e do Maranho e tambm de Pernambuco e da Bahia, totalizam nove unidades na regio; d) na regio Centro-Oeste, alm da RM da capital de Gois, h ainda a figura da Aglomerao Urbana de Cuiab e Vrzea Grande e a RIDE do Distrito Federal e entorno, incluindo tambm alguns municpios de Minas Gerais, pertencente regio Sudeste, totalizando trs unidades; e) na regio Norte, Par e Amazonas possuem, cada um, uma unidade metropolitana, totalizando duas unidades. Em decorrncia desse processo, existem hoje, oficialmente criadas no pas, 31 unidades territoriais de planejamento com caractersticas genericabenny schasberg, Alberto lopes

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mente identificadas como metropolitanas, sendo vinte Regies Metropolitanas, duas Aglomeraes Urbanas e trs RIDE. Esse universo alcana hoje quase quinhentos municpios, representando quase 9 % do total de municpios, mas abrigando quase a metade da populao total do pas. notvel a diversidade de iniciativas que buscam reconstruir ou articular a gesto pblica no territrio nacional nos ltimos anos, tais como consrcios intermunicipais em diferentes modelos, comits de bacias hidrogrficas, fruns regionais e metropolitanos de mltiplos modelos e propsitos. Essas iniciativas so expressivas da ressonncia e da atualidade do apelo da gesto pblica compartilhada de parcelas significativas do territrio que so as reas metropolitanas. Outra novidade disposio, sobretudo, da gesto metropolitana foi criada pela Lei Federal n 11.107/2005, que instituiu os Consrcios Pblicos. Essa nova modalidade de consrcio, ao contrrio da limitao do modelo de consrcio horizontal anterior, permitiu que os estados e, com a participao destes, tambm a Unio pudessem compartilhar com os municpios iniciativas, aes e recursos para a soluo de problemas comuns. No entanto, a cultura poltica brasileira no permitiu ainda que esta lei vingasse como instrumento efetivo de fortalecimento e articulao federativa. O Estatuto da Cidade, institudo pela Lei Federal n 10.257/2001, a partir de uma ampla mobilizao da sociedade civil, tendo como base o Frum Nacional pela Reforma Urbana, constituiu um marco na tentativa de afirmar a funo social da propriedade, promover o direito cidade e, em particular, criar instrumentos a partir dos quais o planejamento territorial, tendo como prioridade os Planos Diretores, deveria apoiar a implementao de outras agendas sociais, inclusive na escala metropolitana. Na verdade, o Estatuto visava regulamentar os artigos 182 e 183 da CF, mas acabou indo alm, constituindo uma espcie de consolidao geral de diretrizes, instrumentos e garantias para o exerccio democrtico da gesto urbana. Desde j, relevante considerar que essa nova safra dos Planos Diretores, examinados na presente pesquisa, remete invariavelmente ao Estatuto da Cidade, uma vez que este o marco que restabeleceria e revalorizaria o papel dos PD como instrumentos de efetivao do princpio da funo social da propriedade. Em seus pressupostos e diretrizes anunciados, invariavelmente os PD incorporam formalmente as diretrizes do Estatuto. Mas, muito embora o Estatuto tenha estendido o critrio de obrigatoriedade de Planos Diretores do artigo 182 da CF para qualquer municpio integrante de Regio Metropolitana, independentemente do tamanho da sua populao, a temtica metropolitana, quando aparece nos
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o temA metropolitAno nos plAnos diretores

PD, tende a apresentar tratamento assessrio, quando no secundrio ou ausente. Assim, pode-se sugerir, inicialmente, que o Estatuto foi tmido e insuficiente a respeito do fato metropolitano, ajudando a explicar, embora no esgote a questo, a baixa presena do enfoque metropolitano nos Planos Diretores analisados. Vale registrar o fato de que, no curso da longa tramitao do projeto de lei do Estatuto da Cidade no Congresso Nacional, as Regies Metropolitanas chegaram a ter um captulo exclusivo. Naquela iniciativa, que resultou frustrada, os estados deveriam observar normas gerais para instituio de Regies Metropolitanas, tais como:
Estabelecimento de meio integrado de organizao administrativa das funes pblicas de interesse comum; cooperao na escolha de prioridades, considerando o interesse comum como prevalente sobre o local; planejamento conjunto das funes de interesse comum, includo o uso do patrimnio pblico; execuo conjunta das funes pblicas de interesse comum, mediante rateio de custos proporcionalmente arrecadao tributria de cada Municpio; estabelecimento de sistema integrado de alocao de recursos e de prestao de contas.

Prevaleceu, no entanto, o entendimento de que o Estatuto da Cidade norma cuja aplicabilidade se d fundamentalmente por meio do ente municipal, ficando os estados limitados competncia residual em matria de Direito Urbanstico e submetidos s diretrizes gerais estabelecidas pela legislao federal. Considere-se ainda que o atendimento obrigatoriedade de Planos Diretores para municpios de Regies Metropolitanas, mesmo possuindo menos de 20 mil habitantes, constitui um cumprimento a ainda ser checado. De fato, todos os quase quinhentos municpios metropolitanos aprovaram ou atualizaram os seus Planos? relevante verificar quantos municpios sujeitos a essa obrigatoriedade factualmente a cumpriram e em que avanaram na questo metropolitana. De todo modo, a noo de que a populao total do municpio deve ser considerada para efeito da obrigatoriedade dos PD foi reforada pela Resoluo n 25 do Conselho das Cidades, publicada no Dirio Oficial da Unio de 30/03/2005, que estabeleceu:
Art. 2 Os Municpios que devem obrigatoriamente elaborar seus PD at outubro de 2006 so aqueles que no possuem PD, ou tendo aprovado seu PD h mais de 10 anos, enquadram-se em pelo menos uma das seguintes condies:

benny schasberg, Alberto lopes

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I tenham mais de 20 mil habitantes; II integrem regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas. 1 Considera-se a populao total do Municpio para fins do inciso I, o nmero definido pelo Censo de 2000 do IBGE. 2 Consideram-se municpios integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, para fins do inciso II, aqueles localizados em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas criadas por lei federal anterior Constituio de 1988 ou as institudas por lei estadua, nos termos do art. 25, 3, da CF, bem como aqueles includos em Regies Integradas de Desenvolvimento (RIDES), institudas por legislao federal.

De fato, e de maneira geral, em que pese tanto a CF quanto o Estatuto da Cidade se referirem obrigatoriedade de PD para cidades com populao acima de 20 mil habitantes, na prtica esse tamanho acabou por ser tomado como o tamanho da populao total do municpio, o que, em muitos casos, pode ter provocado grandes distores. Houve casos no Amazonas, por exemplo em que municpios metropolitanos apresentaram uma populao rural duas vezes maior do que populao urbana. Se, por um lado, o critrio de proporcionalidade entre a populao urbana e a rural dos municpios no relevante, por outro lado, exige aproximaes e estratgias metodolgicas especficas em cada contexto regional, pensando-se em uma gesto metropolitana que possa dar conta das necessidades e potencialidades de integrao prprias de cada municpio. Tudo isso sem entrar no mrito dos critrios adotados no pas para orientar as estatsticas oficiais na contagem da populao urbana e rural. Alm disso, h de se considerar o fato dos dados demogrficos oficiais do IBGE considerados serem, em grande parte, do ltimo Censo (ano 2000). A perspectiva de realizao e divulgao prxima do Censo de 2010 ir apontar certamente um novo cenrio para o enquadramento dos municpios naquela exigncia. Para os municpios metropolitanos, no entanto, dever continuar a valer a obrigatoriedade irrestrita dos PD para qualquer tamanho populacional. No caso da obrigatoriedade de plano de transporte urbano integrado para municpio com mais de quinhentos mil habitantes, compatvel com o Plano Diretor ou nele inserido, significativo observar que o Estatuto no estabeleceu diretrizes com vistas elaborao de Planos Diretores, ou mesmo desse prprio plano diretor de transportes obrigatrio, com viso metropolitana ou consorciada. Os relatrios dos pesquisadores sobre os Planos Diretores que serviram de base para este trabalho no registraram referncias a tais planos

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o temA metropolitAno nos plAnos diretores

de transportes, uma exigncia que enquadraria cidades como Rio de Janeiro, Curitiba, Manaus, Porto Alegre e outras. Por outro lado, plausvel considerar que a limitao da legislao federal no pode ser evocada necessariamente como impedimento para a esfera do legislador estadual, assumindo-se a oportunidade de serem construdas legislaes suplementares mais conformes s realidades regionais. Porm, no foi o que ocorreu. Mesmo nos estados em que se estabeleceu a obrigatoriedade de todos os municpios, independente de tamanho de sua populao, terem seus Planos Diretores como os estados de So Paulo e Paran , tampouco se pode observar uma orientao explcita no sentido da busca de uma viso metropolitana na elaborao de seus PD. Enfim, embora esses constrangimentos no possam ser vistos de modo determinstico ou estrutural, no podem deixar de ser ponderados na anlise do alcance e das limitaes da presena do enfoque metropolitano nos PD. Ao fim e ao cabo, parece ainda prevalecer uma expectativa de integrao metropolitana a partir da iniciativa da esfera federal, porm no mais identificada com uma poltica (e uma Poltica) que renegue um cenrio igualmente de expectativas democrticas nas relaes federativas.

3 Os contextos regionais em que foram elaborados e sobre os quais buscam incidir os Planos Diretores
Em que pese o fenmeno da urbanizao (e, particularmente, da metropolizao) brasileira ser originrio de dinmicas estruturais, de ordem geral, a sua expresso no territrio nacional apresenta diversidades regionais relevantes, pensando-se no papel que os Planos Diretores podem e devem ter sobre dinmicas especficas relacionadas ao desenvolvimento econmico, regulao do mercado imobilirio, ao combate s desigualdades sociais, proteo do meio ambiente e promoo da produtividade global das cidades como lugares por excelncia de plenas liberdades, meios e condies para a realizao da vida dos seus cidados. Para uma melhor compreenso desses contextos regionais em que foram elaborados (e sobre os quais buscam incidir) os PD considerados na pesquisa, pertinente considerar dados e indicadores relevantes apresentados nos relatrios dos pesquisadores. Esses dados no permitem anlises muito profundas sobre cada contexto, at mesmo porque esse no era o foco do trabalho; mas
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nos do pistas sobre fatores condicionantes dos Planos e sobre seus objetos. Trata-se, na verdade, de lanar um olhar sobre posies relativas ou diferenas de contexto entre as regies que podem favorecer ou dificultar o alcance dos Planos; mais do que isso, que podem exigir mudanas radicais nos prprios paradigmas que costumam inspirar a concepo, o processo de elaborao e o prprio contedo dos PD. Afinal, em periferias muito pobres os investimentos pblicos tendem a ser mais subsidiados, enquanto em periferias menos pobres o maior potencial de retorno desses investimentos tende a estimular a oferta de infraestruturas e servios, e assim por diante. Antes de tudo, de um ponto de vista histrico-geogrfico, o conjunto das RM, AGU e RIDE situa-se, predominantemente, no lado oriental da linha imaginria que dividiria o pas do seu ponto mais setentrional ao mais meridional, tendendo a uma forte concentrao na costa litornea e atlntica do territrio nacional. As excees das recm criadas RM de Manaus-AM e AGU de Cuiab-Vrzea Grande-MT so as que confirmam a regra, pois s nas ltimas dcadas a rede urbana veio se expandindo com padro concentrador para o oeste do pas. Tratando mais diretamente dos estados considerados para efeitos desta avaliao, sero feitos abaixo alguns registros referentes aos seus quadros econmico-sociais, bem como descrio do quantitativo de PD municipais considerados nos Relatrios e nos estudos de caso selecionados. Cabe assinalar que a seleo de estados bastante heterognea, inclusive quanto presena do tema metropolitano no relatrio estadual, o que repercute na desigualdade e extenso das observaes que sero feitas. O Amazonas um estado reconhecido por sua vasta e complexa dimenso territorial, com populao predominantemente urbanizada (75%) e com taxa de crescimento anual acima da media nacional, alcanando 4,53% na virada do milnio. Foram oito municpios selecionados para anlise no Relatrio Estadual. A maioria deles de base econmica fortemente calcada no extrativismo, na agropecuria e na pesca. Cabe destacar as excees nos casos de Parintins, que abriga o parque industrial mais desenvolvido do interior, e de Manaus, com o plo de intensa atividade comercial e industrial que j caracteriza a capital desde o estabelecimento da Zona Franca. Este ltimo foi tomado como estudo de caso da pesquisa. Vale a pena destacar a importncia exemplar do meio ambiente, mesmo nas cidades do estado, para os Planos Diretores. O Par, estado com municpios de imensas extenses territoriais, possui uma economia fortemente baseada no extrativismo e na agropecuria, portanto atividades essencialmente no urbanas. O estado possui uma base de
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arrecadao tributria urbana fraca, com exceo do municpio de Belm, a capital, onde foi empreendido um bem sucedido esforo de atualizao da base cadastral.6 Os indicadores sociais do estado, a julgar pelo IDH estadual (0,755) e pelo dficit habitacional do estado, que alcana 25,1 %, permanecem em posies muito desfavorveis. No Relatrio Estadual da pesquisa foram analisados os PD de 23 municpios, e deste universo apenas trs municpios integram a RM de Belm Benevides, Marituba e Ananindeua, sendo que este ltimo foi tomado como estudo de caso. O Maranho possui uma economia estadual na qual predominam o extrativismo, a explorao agrcola e os servios. A capital, So Lus, apresenta algum grau de industrializao. fenmeno conhecido no estado a perda de populao do campo para as cidades e para outros estados. Com isso, a presso urbanizadora exacerbou a demanda por terra, habitao e servios urbanos, induzindo talvez a tendncia metropolizao. Agreguem-se a esse processo os baixos indicadores sociais ostentados pelo estado. O IDH do estado dos mais baixos do Brasil (0,683), s ficando acima do IDH de Alagoas, o mais baixo de todos os estados. O dficit habitacional do Maranho, de 59,3%, o maior de todos os estados do Brasil (IPEA, 1998). Para ilustrar o nvel da demanda por terra urbanizvel, habitao e servios urbanos nos municpios pesquisados, o dficit habitacional chega a 27,84% do total de domiclios existentes em So Lus e a 54,84% no municpio metropolitano de So Jos de Ribamar. Cabe observar o quanto um indicador negativo como esse, relativo ao dficit habitacional do municpio de So Jos de Ribamar, representa em termos da sua associao a outros indicadores. Trata-se, na verdade, de considerar outras demandas combinadas com o mero dficit habitacional, como saneamento e mobilidade, por exemplo. Foram analisados os PD de 24 municpios, sendo a RM de So Lus formada por seis municpios. So Jos de Ribamar foi o outro municpio metropolitano analisado, alm da capital, tomada como estudo de caso. O municpio de Timon, que integra a RIDE com Teresina-PI, tambm foi analisado. No Piau, embora o grau de urbanizao da populao venha crescendo, ele ainda est abaixo da mdia brasileira. O Censo de 1991 foi o primeiro a registrar predomnio da populao urbana no estado, que alcanou 52% naquele ano e chegou a 64,1% segundo a Contagem de Populao de 2007. J do ponto de vista econmico, o ritmo de crescimento do PIB per capita vem apresen6 Referimo-nos montagem, pela Prefeitura de Belm, com apoio do BNDES, de um Cadastro Territorial Urbano Multifinalitrio, que atualizou e ampliou a arrecadao do IPTU do municpio.

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tando significativo crescimento na dcada atual e, desde 2003, supera a mdia do crescimento nacional, acompanhando o ritmo da regio Nordeste. Conforme destaca o Relatrio Estadual, esse crescimento resulta principalmente do desenvolvimento econmico do sul do estado, onde despontam as atividades ligadas cultura da soja no cerrado piauiense. Contudo, a presena do setor pblico na economia do estado no desprezvel, chegando a 26% de participao. A dinmica urbana do estado ainda est muito vinculada s atividades de comrcio e servios, muito concentradas em Teresina. A capital prevalece sendo o centro principal da rede urbana do estado, transbordando sua rea de influncia para os estados vizinhos. Foram analisados, alm de Teresina, mais trs municpios (Parnaba, Picos e Corrente), sem estudo de caso. No Cear, chama a ateno o papel proeminente da RM de Fortaleza, que chega a representar 42% da populao do Cear e a concentrar 67% dos empregos formais gerados no estado. Somam-se a essa superconcentrao os baixos indicadores sociais do estado. Foram analisados os PD de 22 municpios, incluindo Aquirz, Chorozinho, Eusbio, Pacatuba e a capital, que conformam a RM de Fortaleza. Os estudos de caso foram os municpios de Juazeiro do Norte (cujo PD anterior ao Estatuto da Cidade), Iraauba e Beberibe. O estado de Alagoas o segundo menor estado brasileiro, e sua populao, distribuda em 102 municpios com alta densidade demogrfica (101,3 habitantes/km2), ocupa o primeiro lugar na regio Nordeste e o quarto lugar no pas. Alagoas hoje o estado mais pobre do Brasil, o que possui a menor renda real mdia e a maior proporo de pobres. O PIB per capita alagoano o 3 mais baixo do pas, ficando frente s do Maranho e do Piau. A composio do PIB do estado mantm o item servios com grande preponderncia sobre a indstria e a agropecuria. Alagoas cresce menos que a mdia nordestina. No perodo de 1991 a 2007, teve uma tendncia de crescimento das taxas de urbanizao, que passaram de 58,94% para 71,87%. Quatro pontos devem ser destacados com relao s caractersticas demogrficas: o peso de Macei, o grande nmero de municpios com pequena representao populacional, a representatividade da populao rural e a densidade demogrfica relativamente alta. Alagoas possui 102 municpios, dos quais 51 estavam obrigados a realizar seus Planos Diretores. Foram analisados 11 municpios para esta pesquisa, dos quais trs (27,3%) pertencem Regio Metropolitana de Macei: Macei, Marechal Deodoro e Barra de So Miguel. A Bahia tem uma populao de 13.950.146 habitantes (IBGE, 2000), distribudos em 417 municpios, com uma densidade demogrfica de 24,7 habitan230
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tes/km2. O PIB per capita do estado um dos menores do pas (R$6.350,60 em 2004), com 26,59% das famlias vivendo com at de salrio mnimo, e 48,21% vivendo com at salrio mnimo. Com uma taxa de urbanizao de 67,1% em 2000 (contra 81,3% da mdia nacional), o estado da Bahia ainda apresenta uma presena significativa de municpios majoritariamente rurais (233, em um total de 417) do ponto de vista da distribuio de sua populao. As taxas de urbanizao superiores a 75% so minoritrias nos municpios do estado e encontram-se presentes numa faixa, relativamente estreita, paralela ao litoral do estado e em raros centros de modernizao agrcola em pontos extremos do territrio. Como parte desse territrio, encontramos uma rede de cidades ainda bastante frgil, em termos de sua abrangncia territorial, desigualmente distribuda e muito concentrada do ponto de vista hierrquico: os municpios com at dez mil habitantes representam 70% do total de municpios do estado. A rarefao da rede de cidades mdias e de capitais regionais agua ainda mais essa situao, considerando o imenso territrio por elas atendido. A Regio Metropolitana de Salvador nica regio metropolitana presente no estado representa apenas 7,7% dos municpios baianos, mas concentra mais de 80% dos fluxos econmicos e sociais do estado. Foram analisados planos diretores de 47 municpios, dos quais sete so pertencentes Regio Metropolitana. A Paraba tem uma populao de 3.443.825 de habitantes (IBGE, 2000), com densidade demogrfica de 61,05 habitantes/km, distribudos majoritariamente (71%) em reas urbanas. Apesar da predominncia da populao urbana, a malha municipal no estado maciamente constituda por municpios de pequena concentrao populacional. As maiores concentraes populacionais se encontram em Joo Pessoa e em Campina Grande (maior e mais populoso municpio do interior, considerado um dos principais plos industriais e tecnolgicos da regio Nordeste), que renem, respectivamente, 702.235 habitantes e 383.764 habitantes (IBGE, 2007). A Paraba apresenta significativas taxas de vulnerabilidade das famlias residentes. Segundo os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano em 2000, a renda per capita mdia no estado era o equivalente a um salrio mnimo, com aproximadamente metade dos chefes de domiclios considerados pobres (55,3%), ou seja, com uma renda domiciliar per capita equivalente a salrio mnimo. Na Paraba, 27 municpios possuam populao maior que vinte mil habitantes em 2000 (IBGE). Os municpios de Campina Grande, Joo pessoa, Monteiro, Patos e Santa Rita foram analisados nesta pesquisa. Tambm foram analisados os Planos dos municpios de Monte Horebe e de So Jos de Piranhas,
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que, apesar de terem menos de vinte mil habitantes, tiveram seus Planos Diretores elaborados. Ambos os municpios tiveram seus Planos elaborados dentro de um contrato com a Fundao de Cincia, Aplicaes e Tecnologia Espaciais FUNCATE para a elaborao de Planos Diretores municipais para municpios do Nordeste setentrional diretamente impactados pelo projeto de integrao do Rio So Francisco, com bacias hidrogrficas do Nordeste setentrional PISF. O estado da Paraba possui duas regies metropolitanas: Regio Metropolitana de Joo Pessoa e Regio Metropolitana de Campina Grande. A RM de Joo Pessoa foi criada em 2003; a RM de Campina Grande foi criada em 2009, e sua populao est estimada em 687.545 habitantes (2009). Os municpios paraibanos com Planos Diretores analisados neste estudo reuniam uma populao de 1.318.766 habitantes (IBGE, 2007). Os municpios analisados possuem, na sua maioria, altas taxas de urbanizao. Joo Pessoa e Santa Rita integram a regio metropolitana de Joo Pessoa e possuem taxa de urbanizao de 100% e 86,39%, respectivamente. Campina Grande possui taxa de urbanizao de 95,4%. O estado de Pernambuco tem uma populao de 8.607.577 habitantes (IBGE, 2007), com uma taxa de urbanizao de 75,77% e uma densidade demogrfica de 88,84 habitantes/km2. Essas taxas foram crescentes nas ultimas trs dcadas, inclusive a da populao residente nos pequenos municpios, em domiclios urbanos, que a predominante. A populao est distribuda em 184 municpios e um territrio estadual. Pernambuco apresenta altas taxas de vulnerabilidade das famlias residentes. O analfabetismo funcional, em 2000, correspondia a 61,65% das pessoas com 25 anos de idade ou mais. Segundo os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano (2004), a renda per capita mdia no estado era de R$ 97,68, enquanto o salrio mnimo no mesmo ano era de R$ 151,00. A metrpole recifense comanda a rede urbana local. Caracteriza-se por uma extensa rea de influncia direta, que extrapola os limites estaduais. No estudo Regies de Influncia de Cidades7 (IBGE, 2007), Recife comanda uma rede de primeiro nvel, a quarta rede mais populosa do pas, e atinge 10,3% dos habitantes brasileiros (18.875.595 pessoas). At dezembro de 2008, 68 Planos encontravam-se aprovados pelas cmaras municipais de vereadores, dos quais 35 foram objeto deste estudo; catorze Planos estavam finalizados, mas tramitavam nas Cmaras de Vereadores; onze Planos estavam em desenvolvimento; e em apenas oito municpios o processo de elaborao e/ou reviso dos PD
7 O estudo caracteriza e hierarquiza as redes formadas pelos principais centros urbanos do pas, baseado na presena de rgos governamentais, de grandes empresas e na oferta de equipamentos e servios urbanos.

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no tinha iniciado. Para fins de planejamento, o governo estadual promoveu em 2003 uma adequao da regionalizao existente (19 Microrregies) em 12 territrios que foram denominados Regies de Desenvolvimento (RD).8 A RD metropolitana a mais populosa. Alm da Regio Metropolitana do Recife (RM Recife), essa RD inclui o Territrio Estadual de Fernando de Noronha. A RM Recife foi institucionalizada pela Lei Federal no 14 de 1973, formada por 14 municpios e concentra 44,11% da populao (3.657.335 habitantes) em 2,81% do territrio estadual (IBGE, 2007). Concentra tambm a maior parte do PIB estadual (65,1%) e as mais expressivas dinmicas urbanas. A RD Serto do So Francisco contm parte da Regio Integrada de Desenvolvimento (RIDE) Petrolina-Juazeiro. A RIDE Petrolina-Juazeiro interestadual e abrange quatro municpios de Pernambuco (Petrolina, Lagoa Grande, Santa Maria da Boa Vista e Oroc) e quatro municpios da Bahia (Juazeiro, Casa Nova, Sobradinho e Cura). Em Pernambuco, a RIDE rene 342.310 habitantes. Os municpios pernambucanos com Planos Diretores analisados neste estudo reuniam uma populao de 4.975.995 habitantes. Esse total representa aproximadamente 60% da populao do estado (IBGE 2007), sendo que dos domiclios estavam localizados na Regio Metropolitana do Recife, em apenas sete dos 35 municpios analisados. Percebe-se que, no conjunto estudado, somente no municpio agrestino de Bom Jardim e no municpio sertanejo de Triunfo a populao urbana continuou menor que a populao rural (2007). O Rio Grande do Norte est dividido em 167 municpios. Com uma taxa mdia de crescimento anual de 1,92% (1990-2000), a populao de reas urbanas aumentou de 1.669.300 habitantes para 2.036.700 habitantes, alcanando uma taxa de urbanizao de 73,35%, taxa superior ao crescimento da populao total no mesmo perodo. O estado representava, em 2000, 1,64% da populao do Brasil, com densidade demogrfica de 52,3 habitantes/km (2000). A renda per capita mdia do Rio Grande do Norte, nesse perodo, teve crescimento de 40,86%, passando de R$125,09, em 1991, para R$ 176,21, em 2000. Os ndices de pobreza tiveram, no mesmo perodo, uma diminuio de 17,94%, passando de 61,7%, em 1991 para 50,6%, em 2000. A Regio Metropolitana de Natal concentra 75% da populao do estado e composta pelos municpios de Cear Mirim, Extremoz, Macaba, Monte Alegre, Natal, Nsia Floresta, Parnamirim, So Gonalo do Amarante, So Jos do Mipibu e Vera Cruz. Dentre os 167 municpios do Rio Grande do Norte,
8 A regionalizao atual foi adotada pelo modelo de gesto participativa Todos por Pernambuco e est regulamentada pela Lei Estadual n. 233/2007 de 02/08/2007, PPA 2008-2011.

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26 municpios foram acompanhados pelo Ncleo Estadual da Campanha Planos Diretores Participativos no RN (2005/2007 no processo de elaborao dos Planos Diretores). Desses 26 municpios, 23 enquadravam-se nas exigncias de reviso/elaborao de Planos Diretores at outubro de 2006, de acordo com o Estatuto da Cidade e com a Resoluo 25 ConCidades. Entre os municpios pesquisados destacam-se os dois principais plos econmicos e de concentrao populacional do estado a capital do estado, Natal, e o municpio de Mossor. O estado de Sergipe ocupa uma rea de aproximadamente 22 mil km2 e possui 75 municpios, onde residiam 1.939.426 pessoas (IBGE) em 2007. Cerca de 70% dessa populao se encontrava em rea urbana e 28% se localiza na zona rural. Apesar da predominncia da populao urbana, a malha municipal no estado maicamente constituda por municpios de pequena concentrao populacional. As maiores concentraes populacionais se encontram em Aracaj (capital do estado) e em Nossa Senhora do Socorro (municpio vizinho capital). Sergipe apresenta altas taxas de vulnerabilidade das famlias residentes. Segundo os dados do Atlas de Desenvolvimento Humano (2004), a renda per capita mdia no estado era de R$163,50, ou pouco mais de um salrio mnimo, em 2000. Aproximadamente metade dos chefes de domiclios era pobre (54%), tendo uma renda domiciliar per capita equivalente a salrio mnimo no mesmo ano. A taxa de urbanizao no estado correspondeu a 72,34% em 2007. Com exceo de municpios situados na Grande Aracaj e no Baixo So Francisco, a taxa de urbanizao era baixa, predominantemente inferior a 60%. Dos oito municpios com PD aprovados, cinco foram analisados nesta pesquisa, os quais reuniam uma populao de 337.176 habitantes (IBGE, 2007). Com exceo de Nossa Senhora do Socorro, localizado na Grande Aracaj, os demais so municpios situados em espaos predominantemente rurais e consolidados, que apresentam frgil dinamismo. Nesse conjunto, a taxa de urbanizao inferior a 65%. No Mato Grosso, a economia do estado destacou-se pelo processo de colonizao de terras, pela acumulao de capital promovida pelo agronegcio, lado a lado com a polmica da poltica ambiental, acirrada por altos ndices de desmatamento, e a riqueza dos biomas existentes no estado. Foram analisados os PD de oito municpios, sem estudo de caso. No entanto, do ponto de vista do tema da avaliao a que aqui se procede, razovel considerar que a aglomerao urbana de Cuiab e Vrzea Grande (conurbadas) conforma, com Santo Antonio do Leverger e Nossa Senhora do Livramento, caractersticas de uma RM. Com esta percepo, vale destacar que o Relatrio Estadual
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recomenda: Buscar articular municpios prximos para debater questes de maneira conjunta, de modo a fomentar a integrao regional, que poder contribuir para otimizao dos recursos disponibilizados. A Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE, criada em 2000, composta por 22 municpios do entorno goiano e mineiro que apresentam, em maior ou menor grau, um trao em comum: caractersticas e relaes de interdependncia com o Distrito Federal. Essa relao de interdependncia ocorre, principalmente, em funo da intensa concentrao no Distrito Federal de infraestrutura em setores como a sade e da oferta de emprego, o que faz com que o fluxo existente de pessoas dos municpios do entorno muitos migrantes do Distrito Federal seja expressivo e constitua um forte movimento de migrao pendular. Na pesquisa, foram analisados Planos Diretores de cinco municpios, todos pertencentes RIDE do Distrito Federal. O crescimento populacional dos municpios da RIDE/DF, bem como a mudana na economia dessas unidades territoriais, ocorre a partir da consolidao e expanso de Braslia, pois grande parte da populao atrada pelo DF no consegue se abrigar na Capital Federal, transbordando para alm dos seus limites. Existe um desnvel quanto renda e infraestrutura entre os municpios da RIDE/DF, as quais concentram-se em grande parte no DF, o que faz com que a proposta de desenvolvimento feita para essa regio, que envolve variados setores (infraestrutura, sade, segurana pblica, entre outros), no se efetive de forma integrada. Na estruturao da RIDE/DF so identificados conflitos institucionais que entravam o seu funcionamento, principalmente aqueles relacionados ao transporte pblico coletivo e s questes relacionadas s barreiras sanitrias, cujas dificuldades podem ser solucionadas atravs de consrcio pblico, de modo a concretizar maior eficcia no processo de eficincia no funcionamento desse programa. Como um programa da Secretaria de Desenvolvimento do Centro-Oeste, a RIDE abrigada no Ministrio da Integrao Nacional, com aes e projetos prprios, e composta, ainda, por um Conselho Administrativo (COARIDE) que tem como algumas das suas finalidades a coordenao das aes dos entes federados que compem a RIDE, com o intuito de atingir o desenvolvimento e a reduo das desigualdades regionais e programar a integrao e a unificao dos servios pblicos que sejam comuns RIDE. O estado de Gois chegou ao limiar do sculo XXI com 87,9% do total de sua populao na rea urbana (4,4 milhes de habitantes), o que significa um aumento de 733,33% de sua populao urbana em quarenta anos (de 1960 a
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2000). A regio metropolitana de Goinia (RMG), consolidada nos anos 1990, atualmente composta por 13 (treze) municpios, com uma populao de 1.672.589 mil habitantes, segundo o Censo 2000, distribuda em um territrio de aproximadamente 5.808,5 km2, o que lhe confere uma densidade demogrfica aproximada de 287,96 habitantes/km2. A taxa mdia de crescimento anual da populao metropolitana vem se mantendo em 3,2% desde o Censo de 1991, chamando a ateno o fato de a maioria dos municpios apresentarem taxas elevadas de crescimento, todas superiores s do municpio de Goinia. Incluindo-se a populao de Anpolis, com 325.544 mil habitantes (segundo a contagem populacional de 2007), aproximadamente 2,3 milhes de habitantes (41% ou da populao do estado de Gois) vivem em 14 municpios que distam no mximo cinquenta quilmetros da capital. Ampliando o leque de viso para o Centro-Oeste, a concentrao populacional ainda maior quando se observa que apenas os entornos de Goinia, sua Regio Metropolitana e a RIDE Braslia representam 41% de toda a populao do Centro-Oeste (2007). O resultado que, como em muitas outras reas urbanas do pas, aconteceu em Gois principalmente na regio Metropolitana de Goinia e no entorno do Distrito Federal, reas polarizadas pelas capitais estadual e federal uma completa desestruturao do espao urbano, com o parcelamento das cidades desordenado, especulao imobiliria incontrolvel, processos de favelizao e proliferao de loteamentos clandestinos e reas de posse, muitas vezes ocupando reas de risco. No caso de Tocantins, no se observa o fenmeno de metropolizao em seu territrio. Apesar dos municpios de Palmas, a capital, e Porto Nacional fazerem fronteira, as sedes dos dois municpios esto a cerca de 63km de distncia, sem que haja at o momento manifestaes de conurbao, ou mesmo de interao funcional que justificasse um tratamento das duas cidades sequer como uma aglomerao urbana. No entanto, digno de registro o fato de que o lago artificial formado a partir da construo da capital do estado estende-se, de forma linear, at o municpio de Porto Nacional. Este fato justificou uma disposio especifica no PD de Porto Nacional que corrobora uma lei estadual com incidncia sobre o territrio compartilhado por ambos os municpios na extenso do lago: O Plano Diretor de Porto Nacional institui o Macrozoneamento do Municpio, criando a Macrozona de Proteo Ambiental do Lago de Palmas (criada pela Lei Estadual no. 1.098 de 20 de outubro de 1999. Foram analisados no Relatrio Estadual os PD de quatro municpios: Araguana, Gurupi, Palmas e Porto Nacional, sem estudo de caso.
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No caso do Rio Grande do Sul, pode-se observar a existncia de melhores indicadores sociais e econmicos, comparativamente com os casos anteriores. No seu processo histrico de ocupao territorial, promoveu-se um desenvolvimento urbano com tendncia aglomerao urbana, alm de o planejamento regional possuir uma tradio no estado, induzindo a formao dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDE). As densidades demogrficas na RM variam tremendamente: de 2.925,28 habitantes/km2 em Alvorada a 21,34 habitantes/km2 em Glorinha, contra uma densidade demogrfica mdia no RS de 480,62 habitantes/km2. A propsito disso, destaque-se no Relatrio Estadual:
A densidade demogrfica desta regio de 480,62 habitantes/km2, nela se inclui municpios como Alvorada, Esteio e Porto Alegre, que apresentam as maiores densidades do estado, com 2.925,28 habitantes/km2, 2.861,66 habitantes/km2 e 2.859,48 habitantes/km2, respectivamente. Os municpios de RM de Porto Alegre, Glorinha, So Jernimo e Triunfo so os que apresentam menores densidades demogrficas, em torno de 21,34 habitantes/ km2, 21,88 habitantes/km2 e 29,20 habitantes/km2, respectivamente.

Foram analisados os PD de 42 municpios, dos quais 17 (40%) esto situados na RM de Porto Alegre, que, com Bag, constituem os dois estudos de caso. Na anlise dos PD dos municpios metropolitanos pode-se observar uma ausncia de definies sobre polticas urbanas que permitam orientar uma gesto compartilhada. Em somente trs municpios (18%) identificou-se informaes referentes ao contexto metropolitano, e em nove municpios (53%) os PD estabelecem diretrizes com uma perspectiva de integrao dos municpios metropolitanos. No obstante o quadro acima descrito, h de se ressalvar a persistncia de um ambiente e de uma cultura tcnica e poltica favorvel ao tratamento da questo metropolitana no estado. Em boa parte, isso se deve fora de inrcia acumulada pela experincia do Metroplana, rgo de planejamento da RM criado na dcada de 1970. Em So Paulo foram analisados 92 Planos Diretores municipais; destes, 53 municpios so integrantes de regies metropolitanas do estado. Vale destacar que todas as regies metropolitanas de So Paulo, Campinas e Baixada Santista tiveram municpios includos nesta pesquisa. Com relao questo metropolitana propriamente dita, a pesquisa sobre os Planos Diretores, mesmo relativa ao estado de So Paulo, aponta para grandes lacunas, o que acarre237

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ta uma enorme dificuldade principalmente para os municpios que integram regies metropolitanas e que dispem de problemas cuja soluo requereria uma tomada de deciso supramunicipal. Mesmo levando em considerao que tais Planos municipais teriam limites para o estabelecimento de medidas que pudessem incidir sobre uma gesto compartilhada intermunicipal, a criao de consrcios pblicos, por exemplo, seria uma possibilidade nessa direo. No entanto, apenas 15,2% dos Planos analisados previram mecanismos para esse tipo de gesto, destacando-se nesse quesito os municpios com mais de 500 mil habitantes. Os mecanismos propostos constituem-se de articulaes intermunicipais formais (como os consrcios pblicos) ou participao em instncias regionais como comits de bacias hidrogrficas. O mesmo ocorre com a quantidade de Planos que se preocuparam com a formulao de diretrizes para a integrao metropolitana: apenas 38% definiram diretrizes. No caso do Rio de Janeiro, onde se destacam uma economia de servios e razovel nvel de industrializao que, aps muitos anos de decadncia, desde a perda da condio de capital, vm recuperando seu vigor, os PD expressam mais claramente percepes e anseios sobre a insero dos diferentes municpios na RMRJ. Nesta perspectiva, so apontadas funes metropolitanas tais como plo industrial, cultural e turstico (municpio de Duque de Caxias); centro industrial, de estocagem e de distribuio de hortigranjeiros (municpio de Queimados); e centro dinmico regional (municpio de Belford Roxo); alm de indicarem reas propcias ao turismo rural, cultural, ambiental e de negcios (municpio de Itabora) ou a parques metropolitanos de lazer (municpio de Nilpolis). Como o prprio Relatrio Estadual esclarece, h de se entender conceitualmente a distino e diversidade de situaes das cidades do Rio de Janeiro de modo acurado:
Determinados conceitos e noes aplicados nas cidades grandes podem corresponder a outros significados nas cidades do interior ou mesmo nas periferias metropolitanas. A disperso das moradias precrias pelo tecido urbano na Baixada Fluminense, por exemplo, poderia justificar a definio de uma zona ou rea de especial interesse social em outros moldes alm daqueles definidos no municpio do Rio de Janeiro, onde costumam corresponder a assentamentos precrios bem delimitados e segregados de seu entorno. Tampouco o conceito de rea central encontra a mesma ressonncia nos municpios perifricos, especialmente os municpios menores onde mesmo alguns dos sub-centros utilizados pela populao local esto fora do territrio municipal.

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Foram analisados os PD de 28 municpios, sendo 12 municpios metropolitanos (dez da Baixada Fluminense e dois do leste metropolitano), dos quais dois foram tomados como estudo de caso: Duque de Caxias e Niteri. A populao do Esprito Santo em 2000 era de 3.097.000 de habitantes, dos quais 79,5% residiam nas cidades, sendo 46,4% na Regio Metropolitana da Grande Vitria. O PIB per capita estadual a preos correntes em 2006 era de R$ 15.065,00, 18,4% maior que a mdia nacional. Entre os dez municpios com maiores taxas de urbanizao, seis pertencem Grande Vitria, e um Regio Metropolitana Expandida Sul, mostrando que, alm de litornea, a urbanizao est concentrada na Regio Metropolitana, onde todos os municpios apresentam taxas de urbanizao acima de 90%. Na contagem de 2007, dentre os 78 municpios do Esprito Santo, trinta tinham populao acima de vinte mil habitantes. Dentre os 14 municpios escolhidos para terem os seus Planos Diretores avaliados, fazem parte do grupo de sete integrantes da Regio Metropolitana da Grande Vitria: Guarapari, Cariacica, Vila Velha e Vitria, dos quais o primeiro pertence ao grupo que tinha entre 50 e 100 mil habitantes, e os demais ao grupo que tinha entre 100 e 500 mil habitantes na contagem 2007. A RMGV apresenta alto grau de integrao metropolitana,9 ou seja, elevada complementaridade entre os municpios componentes, com uma caracterstica peculiar nas metrpoles dos pases perifricos: a capital tem apenas a 4 populao dentre os seus municpios. A Regio Metropolitana da Grande Vitria foi instituda em 1995, composta pelos municpios de Vitria, Cariacica, Serra, Viana e Vila Velha e foi acrescida posteriormente dos municpios de Guarapari e Fundo. Em 2005 foi criado o COMDEVIT Conselho Metropolitano de Desenvolvimento da Grande Vitria, e o FUMDEVIT Fundo Metropolitano de Desenvolvimento da Grande Vitria. O COMDEVIT o rgo deliberativo integrante da Secretaria Estadual de Economia e Planejamento e constitudo por sete representantes do Estado, sete dos municpios componentes e trs da sociedade civil. Possui ainda na sua estrutura Cmaras Temticas, Comit Gestor, rgo de Apoio Tcnico e Secretaria Executiva. O estado de Minas Gerais o segundo mais populoso do Brasil, com pouco mais de 20 milhes de habitantes, sendo o quarto maior em extenso territorial. O estado possui o terceiro maior PIB do pas, superado apenas pelos estados de So Paulo e Rio de Janeiro. O estado tem o terceiro maior parque industrial do pas. A mesorregio central merece ser destacada pelo grande
9 Anlise das Regies Metropolitanas do Brasil, realizada pela Rede Observatrio das Metrpoles para o MinCidades atravs da FASE, elaborada pelo IPARDES E IPPUR/UFRJ em 2004.

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percentual que representa nas estatsticas econmica, social e poltica do estado e por ser onde, tambm, est localizada a Regio Metropolitana de Belo Horizonte. Devido grande expanso da capital e ao incentivo pblico para o desenvolvimento econmico, foram-se definindo os processos de expanso e de conurbao com os municpios vizinhos, principalmente ao oeste e ao norte. Vale destacar a inaugurao, em 1946, da Cidade Industrial, hoje municpio de Contagem. Nesse eixo, segundo Andrade (2003) desenvolveu-se a primeira frente de conurbao da Regio Metropolitana de Belo Horizonte [...] uma mancha de ocupao contnua que, extravasando os limites do municpio de Belo Horizonte, avanou sobre o municpio de Contagem. Contagem, juntamente com o municpio vizinho Betim, constituram uma tpica regio operria em funo da concentrao de indstrias e bairros operrios. Apesar de existirem projetos de Lei em tramitao na Assembleia Legislativa de Minas Gerais criando outras Regies Metropolitanas, apenas mais uma est legalizada no estado. Trata-se da Regio Metropolitana do Vale do Ao. Situada na macrorregio do Rio Doce, a Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA) composta por quatro municpios do Ncleo Metropolitano (Coronel Fabriciano, Ipatinga, Timteo e Santana do Paraso) e 22 do Colar Metropolitano: Aucena, Antnio Dias, Belo Oriente, Branas, Bugre, Crrego Novo, Dom Cavati, Dionsio, Entre-Folhas, Iapu, Ipaba, Jaguarau, Joansia, Marliria, Mesquita, Naque, Periquito, Pingo dgua, So Jos do Goiabal, So Joo do Oriente, Sobrlia e Vargem Alegre. Dos 34 municpios pertencentes Regio Metropolitana de Belo Horizonte, 12 participaram da amostra da pesquisa; so eles: Rio Acima, Confins, So Joaquim de Bicas, Brumadinho, Lagoa Santa, Nova Lima, Vespasiano, Ibirit, Santa Luzia, Riberiro das Neves, Betim e Belo Horizonte.

4 A questo metropolitana nos Planos Diretores: temas e aspectos emergentes


As interfaces da questo metropolitana com os PD cobrem um universo de temas que emergem com maior frequncia nos relatrios estaduais da pesquisa. Na interface territorial ambiental so comuns os enfoques relativos gesto de bacias hidrogrficas, criao de Unidades de Conservao e, particularmente, de reas de preservao permanente (APP). No tema dos transportes, so recorrentes as questes relativas ao traado e hierarquia dos sistemas virios, alm de referncias gerais a questes de mobilidade. Junto a isso, na interface dos transportes
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com o uso e ocupao do solo, surgem definies, limites e intersees de zonas urbanas e no urbanas, polaridades, multipolaridades e especializaes de funes urbanas. Nesses temas, as possibilidades e necessidades quanto a estratgias comuns entre municpios, complementares ou compartilhadas, so recorrentes. Cabe destaque ainda ao tema da habitao, particularmente relevante para um tratamento metropolitano, uma vez que a regulao do mercado de terras atravs, sobretudo, de legislao urbanstica e instrumentos tributrios, pode ter grande impacto na oferta imobiliria, na preveno da irregularidade, na criao de oportunidades locacionais aos mais pobres e na afirmao do direito cidade. Vale observar o carter estruturante que grandes obras de engenharia urbanas ou metropolitanas, como o Arco Metropolitano em implantao no Rio de Janeiro, podem ter na dinmica imobiliria da regio, exigindo respostas dos Planos Diretores municipais a esses fatos novos, que podem se configurar como oportunidades ou ameaas. perceptvel a generalidade de muitas das leis desses PD. So recorrentes as referncias, nos relatrios de pesquisa dos estados, s dificuldades de autoaplicabilidade da maioria dos PD examinados. De um lado, no h apoio mais efetivo de leis especficas que respondam no nvel de detalhamento necessrio, por exemplo, s diretrizes dos Planos em aspectos como os permetros urbanos e o parcelamento do solo urbano. De outro lado, no h autoaplicabilidade, o que demanda, para a materializao dos princpios e diretrizes dos Planos, outros instrumentos legislativos e normativos reguladores de sua aplicao. Nos contedos da regulamentao e aplicao desses instrumentos, inclusive, esto muitas das definies, tais como o manejo dos parmetros urbansticos, fundamentais na lgica da estruturao urbana e na dinmica da valorizao e/ou desvalorizao imobiliria, muito comumente postergadas nas leis dos PD. H permetros que delimitam macrozoneamentos cuja descrio somente grfica, sendo sua amarrao em campo de tal forma genrica e imprecisa que pode suscitar todo tipo de questionamento legal posterior. Na mesma linha, no se apreende se as Unidades de Conservao, bem como outras figuras que podem ser cartografadas e delimitadas, possuem limites com fronteiras intermunicipais, que valeriam talvez ter continuidade no territrio do municpio vizinho. A generalidade dessa safra de Planos, particularmente no caso dos municpios que pela primeira vez realizaram os seus, poderia ser minimizada pela oportunidade de afirmao de princpios e diretrizes gerais (antes inexistentes) para o desenvolvimento urbano nesses municpios, em busca de um marco legal construdo em um ambiente democrtico e pautado pela luta por direitos sociais. Vale
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lembrar que o artigo 29 da Constituio Federal, regulamentado pelo captulo IV do Estatuto da Cidade, deu base legal para a cooperao das associaes representativas no planejamento municipal. Por outro lado, possvel arriscar dizer que o avano notvel nos processos participativos acabou por ofuscar o carter tcnico que esses instrumentos devem ter para a sua efetiva implementao. Outro tema importante, no obstante o reconhecimento geral da necessidade de articulao federativa, diz respeito tendncia de o municpio privilegiar mais frequentemente a articulao vertical com o estado e a Unio do que a articulao horizontal intermunicipal entre os entes federados. No estado de So Paulo, no que se refere ao saneamento, por exemplo, cerca de dos Planos Diretores analisados prevem articulao com o Governo Estadual e/ou Federal para o tratamento do tema, o que pode estar relacionado delegao dos servios de saneamento a uma empresa estadual (SABESP) em grande parte dos municpios. Essa concepo pode ser ilustrada, igualmente, pela Estratgia para Melhoria da Mobilidade, no caso de Macap, que remete para a articulao com rgos federais e estaduais, sem mencionar possibilidade de articulao direta com municpios vizinhos. No entanto, observado que a articulao com o estado e a Unio daria base igualmente para viabilizar uma ao de carter intermunicipal. H tambm meno articulao com municpios vizinhos, especialmente com Santana, conurbado com a capital do Amap, para efeito de integrao de polticas de saneamento ambiental, transportes e mobilidade, desenvolvimento urbano, habitao popular e conservao ambiental. Outro plano que ilustra essa situao o PD de Manaus, que prev integrao com outros municpios atravs da promoo do desenvolvimento sustentvel integrado na regio. Para tanto, o Plano prope instituir mecanismos de articulao permanente com a administrao dos municpios vizinhos, visando o fomento de atividades produtivas, a integrao das funes e a gesto de servios de interesse comum, alm de propor o incentivo articulao de agentes e instituies inclusive cooperativas e associaes de pequenos produtores , para formao de parcerias, visando projetos de desenvolvimento. O PD de Natal destaca em suas diretrizes a criao de procedimentos operacionais que garantam o controle e a reviso sistemtica do Plano e da Poltica de Desenvolvimento Urbano e Ambiental e que levem em considerao a integrao dos Municpios da Regio Metropolitana de Natal. Ainda em relao integrao horizontal, vale destacar os PD de Vitria e Vila Velha, no Esprito santo. O texto da Lei do PDU de Vitria estabeleceu diversas diretrizes na perspectiva de integrao do municpio Regio Metropolitana. Alm de uma seo dedicada integrao metropolitana, h
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recomendaes para as atividades tursticas, a poltica de mobilidade urbana e para o processo de planejamento e execuo de polticas publicas regionais. O PD de Vila Velha recomenda integrao nas aes de planejamento no Plano Municipal de Mobilidade e Acessibilidade, mas tambm dedica um captulo integrao metropolitana, tendo como diretrizes a participao da sociedade civil e a integrao dos poderes municipais. Outro caso ilustrativo o do PD de So Lus, em que se encontram referncias necessidade de articulao e integrao vertical e horizontal de polticas de interesse metropolitano. No entanto o relatrio adverte:
Ainda que tais referncias possam definir diretrizes para uma poltica metropolitana, no podemos consider-las como definio de metas concretas, muito menos como contribuies no sentido de instrumentos especficos de gesto compartilhada e cooperativa com os demais municpios da RM, o que limita seriamente a aplicabilidade das referncias e diretrizes assumidas pelo PD de So Lus.

No caso do Mato Grosso, o relatrio estadual no explora essas interfaces, pois justifica a ausncia de anlise sobre a questo metropolitana pela inexistncia de uma estrutura de gesto. No caso do Rio Grande do Sul, h dois aspectos peculiares a serem constatados. O primeiro um pioneirismo na aplicao de instrumentos jurdicos e urbansticos que precede e inspira o Estatuto da Cidade; o PD de Porto Alegre de 1999, anterior ao Estatuto, j incorporava instrumentos nele consagrados posteriormente. O segundo uma tradio no tema metropolitano; em mais da metade dos municpios (53%) os PD definem diretrizes com uma perspectiva de integrao metropolitana. Todavia, alerta o relatrio, nenhum desses municpios apresenta em seus PD metas concretas para viabilizar uma poltica metropolitana, com previso de planejamento e gesto compartilhada. J no caso do estado de So Paulo, 7,6% dos Planos analisados definiram alguma forma de descentralizao e regionalizao do planejamento e da gesto urbana e territorial. Mas alm do pequeno nmero de Planos, isso ocorreu apenas em municpios com mais de 100 mil habitantes. Cabe registrar ainda que dentre os Planos que previram alguma forma de descentralizao e regionalizao do planejamento e gesto urbana e territorial, 85,7% definiram algum canal de participao descentralizado. Apesar de serem minoria, alguns dos Planos pesquisados apresentam elementos concretos de planejamento e gesto compartilhada. Contudo, em
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alguns casos esses elementos so especificados, como no caso da colaborao na revitalizao do sistema aquavirio e na criao do plano de alinhamento virio do corredor metropolitano (Vila Velha); na dimenso metropolitana dos mbitos de atendimentos dos usos comerciais, de servios e institucionais nas suas caractersticas (Cariacica); e na integrao metropolitana dos sistemas de mobilidade, a adoo de vias arteriais de carter metropolitano no Sistema Virio Bsico e a abrangncia metropolitana do Sistema de Informaes Municipais (Vitria). No municpio do Moreno (PE), foram definidos alguns projetos especiais, principalmente em relao mobilidade e rea de influncia da BR-232. O PDP prev a integrao entre as polticas setoriais a partir da implementao de bancos de dados e sistemas de informao entre secretarias. No caso do Rio de Janeiro, conforme j mencionado, a oportunidade criada por obras e empreendimentos com forte carter estruturante, concomitantemente elaborao de vrios PD na regio, poderia ser melhor aproveitada com vistas definio de estratgias metropolitanas integradoras. O debate acerca de pelo menos dois empreendimentos recentes de grande porte marca esse carter regional da questo no estado: a implantao do Comperj (Complexo Petroqumico do Estado do Rio de Janeiro) e o Arco Metropolitano (obra rodoviria cortando vrios municpios). A definio da localizao do Comperj fez com que o projeto de lei do PD de Itabora, mais diretamente impactado pelo empreendimento, fosse alterado tardiamente, pouco antes da sua entrega tramitao na Cmara Municipal. O Arco Metropolitano provocou uma alterao a posteriori no macrozoneamento de Duque de Caxias, um dos municpios impactados, apenas um ano aps a aprovao do PD. O relatrio do estado evidencia os dilemas desse debate:
Enquanto na oficina do Leste Metropolitano comentava-se que os PD deveriam ser revistos luz das necessidades e do impacto do Comperj, nos seus stios na Internet o Governo Estadual apontava que queria coordenar todos os PD dos municpios envolvidos direta ou indiretamente com a rodovia para promover o desenvolvimento integrado da regio.

Apesar da assimetria de poder entre o governo do estado e as administraes de muitos dos municpios cortados pelo Arco ou afetados pelo Comperj, era de se esperar que tais processos de reviso, caso ocorressem, observassem as prerrogativas municipais a respeito da regulamentao do uso e ocupao
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do solo urbano e das orientaes do Estatuto da Cidade sobre a participao popular na elaborao dos PD. No caso dos PD das RIDE, curiosamente o PD de Timon-MA no faz qualquer meno insero do municpio na RIDE da Grande Teresina, perdendo a oportunidade de explorar as possibilidades de desenvolvimento integrado que esta figura institucional sugere. Desse ponto de vista pode-se sustentar que o processo de metropolizao se aprofunda, como se pode verificar tecnicamente nos dados da pesquisa de domiclios do DF e entorno (CODEPLAN, 2004) e empiricamente nos fluxos dirios e pendulares de pessoas, mercadorias e servios no conjunto da regio. Contudo, esse processo no encontra dilogo nem respostas eficazes no planejamento e nas polticas pblicas praticadas, tampouco nos instrumentos legais aprovados ou em elaborao na legislao urbana do DF e dos municpios que compe a RIDE. Da poder-se afirmar o paradoxo do carter de a metropolizao ser ao mesmo tempo um processo concreto e complexo e a sua institucionalidade primria, na forma da RIDE-DF (dada pela Lei Federal, a criao da Gerncia da RIDE no Ministrio da Integrao Nacional e o COARIDE Conselho da RIDE), uma virtualidade. Nesse contexto, so raras as menes nos PD figura dos consrcios pblicos como instrumentos materializadores de manifestaes de compromissos a serem compartilhados e de aes de articulao vertical entre os entes federados. O PD de Extremoz (RM Natal) define como objetivo especfico operaes consorciadas com municpios vizinhos visando a qualidade dos sistemas de abastecimento de gua, esgoto, drenagem de resduos slidos e transporte coletivo. Define ainda como objetivo a formulao de poltica de desenvolvimento integrado do turismo, em articulao com os municpios da Regio Metropolitana. No PD de Goinia observa-se a existncia do Consrcio Intermunicipal do Rio Meia Ponte e do Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Meia Ponte, em um processo de gesto participativa visando preservao do Rio Meia Ponte que inclui outros municpios que no pertencem Regio Metropolitana. No PD de Luzinia (RIDE/DF) aparece a proposio de consrcios intermunicipais para a gesto de resduos slidos, e no PDOT/DF, para a rea de transportes e abastecimento de gua. Uma ltima observao de carter geral quanto concepo que predomina na difcil insero do tema metropolitano nos Planos Diretores. A viso da insero metropolitana nos PD mais limitada quando exclusivamente vinculada a uma compreenso de eficcia do gerenciamento comum de polticas
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setoriais, geralmente de transporte e saneamento ambiental, do que em vista da necessidade do planejamento e gesto compartilhada de um mesmo territrio metropolitano. Os PD encontram mais dificuldade em avanar no sentido da construo e implementao de modelos de planejamento e gesto metropolitana (com rgos, fundos e conselhos, por exemplo) e na expresso de uma viso do conjunto do territrio metropolitano e de sua insero; quando muito, destacam o que seria a sua funo especializada. Mas h avanos detectveis e promissores. Nesse sentido, a viso expressa em alguns PD, como os de So Joo de Meriti, Mag e Nilpolis, no Rio de Janeiro, autorizando o poder pblico municipal a participar de gestes para a criao de rgo metropolitano autnomo de iniciativa dos municpios para gerir os assuntos comuns da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, enquanto no houver legislao superior impositiva que regule a matria, demonstra vontade no sentido da construo de um caminho para a gesto metropolitana. Nesse aspecto vale destacar novamente os Planos de Vila Velha e Vitria (ES). Em Vila Velha, o Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano prev um representante da instituio tcnica voltada para o desenvolvimento da RM, assim como o de Vitria contm entre as suas diretrizes a previso oramentria de recursos financeiros para a participao na organizao e o planejamento da Regio Metropolitana. O PD de Vila Velha, em seu captulo sobre a integrao metropolitana, sugere a previso de recursos financeiros no oramento municipal para o planejamento e gesto nas instncias metropolitanas. Outra observao que emerge, no caso do Rio de Janeiro, remonta ao fato de que a anlise dos Planos Diretores no pode ser desvinculada da sua conjuntura poltica e institucional. Um Plano aparentemente tmido pode ser, ao fim e ao cabo, o melhor Plano que a conjuntura em que foi realizado permitiu avanar; assim como um Plano genrico com boas diretrizes pode contribuir mais para a reduo das desigualdades sociais e a ampliao da participao na gesto da cidade do que um Plano aparentemente eficaz nos termos estritos da sua lei. Afinal, constata-se que a autoaplicabilidade dos Planos ou dos seus instrumentos uma construo social que no resolvida no meio jurdico, mas na poltica real. De qualquer modo, vale dar continuidade ao esforo de avaliao desses processos nos estados. No Amazonas, por exemplo, estava sendo elaborado o Plano Diretor da Regio Metropolitana que seria editado como lei estadual. Na Regio Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina, dentre as diretrizes de desenvolvimento econmico, foi indicada a criao de um Conselho Administrativo e de um Programa Especial de Desenvolvimento para a regio.
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Por ser uma aglomerao que envolve municpios de dois estados da Federao (Piau e Maranho) todos esses espaos incluem a participao de rgos municipais, estaduais e federais.

5 Concluses, desafios e recomendaes


O processo de formao e evoluo metropolitana, como qualquer fenmeno espacial, constitui um acmulo, ou uma geografizao, de mltiplos fatos sociais que se expressam no territrio. Esse acmulo representa uma herana dos processos passados e, ao mesmo tempo, uma condio para as aes do futuro. Qualquer poltica que se queira propor e implementar nas reas metropolitanas tem de lidar com esse acmulo territorial, sobre o qual os PD podem oferecer apenas alguma mediao e instrumentos de interveno. Ao longo da dcada de 1990, assistiu-se a um agravamento dos indicadores sociais, da crise de financiamento e dos impasses de natureza poltica na gesto das reas metropolitanas. Isso, por sua vez, se expressou em novos fatos territoriais nos municpios, em suas respectivas reas metropolitanas, nos seus estados e no pas. Diante desse quadro e dos impasses atuais no enfrentamento do tema, em suas mltiplas dimenses, a sua retomada na agenda da poltica pblica tem sido reivindicada sob diversas formas por um conjunto plural de atores, tais como gestores municipais e estaduais, tcnicos, especialistas, acadmicos, agncias multilaterais de desenvolvimento, polticos e representaes da sociedade organizada. Entretanto, ao que indicam as posturas e os prognsticos desses atores, no se trata de reeditar a poltica metropolitana dos anos de 1970, coercitiva e centralizada, simtrica e homognea, mas sim, em consonncia com os princpios de autonomia e descentralizao pretendidos pela Constituio de 1988, de aumentar a eficincia e a eficcia dos investimentos do Governo Federal, em estreita articulao com as diretrizes e esforos dos governos estaduais e municipais. O prprio Estatuto da Cidade, em seus incisos I, II e III do artigo 4, apontou para um possvel sistema de planos federais, estaduais e municipais, sem citar esse sistema explicitamente como tal, incluindo dos planos territoriais at os planos oramentrios. Dados do Ministrio das Cidades (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004) apontam que o Governo Federal tem retomado o investimento de recursos substanciais no desenvolvimento urbano das regies metropolitanas, sobretudo na primeira dcada do sculo XXI. Porm, esses recursos tm sido aplicados de
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forma pontual e dispersa, setorial e fragmentada (inclusive no territrio), sem maior dilogo ou conexo com os instrumentos de planejamento (PPA, Oramentos Participativos, Agendas 21, ZEE), sobretudo com os Planos Diretores, o que tem acarretado desperdcios, deseconomias e pouca eficcia nos resultados pretendidos, caso se busque relacion-los s diretrizes de planejamento territorial e urbano expressas no marco legal referente ao assunto no pas. flagrante a limitao dos PD, se os tomarmos como instrumentos isolados de apoio a um projeto de desenvolvimento urbano que pretende atender a outras polticas pblicas atualmente priorizadas na agenda governamental. Essa limitao se deve, por um lado, prpria natureza desse instrumento, e, por outro lado, forma como puderam ser elaborados em cada contexto, considerando-se o processo e o produto dos Planos. No entanto, o fato de os PD enfatizarem o ordenamento territorial e urbano dos municpios no quer dizer que suas disposies possam ser desassociadas e isentas com relao s dinmicas sociais e econmicas que agem sobre esse mesmo territrio sobre o qual os PD buscam incidir. Por outro lado, necessrio assinalar que a execuo das polticas urbanas tende a ser fortemente local, setorial e intraurbana, exigindo uma viso metropolitana na alocao dos recursos. A Constituio Federal atribui aos PD o papel de instrumentos bsicos da poltica de desenvolvimento urbano. No prprio mbito estrito da esfera federal, alm da integrao de aes e investimentos situados na competncia de ao de distintos ministrios, o enfrentamento do tema metropolitano ainda requer uma atuao integrada e matricial do conjunto das aes de governo, na medida em que envolve temas relativos a uma repactuao federativa e ao estabelecimento de novo marco de ao e cooperao intermunicipal. Desta forma, o documento mencionado do Ministrio das Cidades sustentava que essas regies devem ser objeto de um modelo prprio de programao e de gesto do Plano Plurianual aprovado no Congresso Nacional, articulando intervenes de distintos ministrios s programaes de investimentos tambm dos estados e municpios. No campo do desenvolvimento urbano objeto dos PD na esfera municipal os temas fundamentais para o enfrentamento do enorme desafio socioambiental que se armou historicamente nessas regies esto na esfera da mobilidade / transporte / trnsito j que uma das dimenses cruciais dessa crise a perda de mobilidade e das condies habitacionais e de saneamento ambiental. Nessas regies concentram-se tambm altos dficits e ndices de inadequao habitacional, devido s ms condies de moradia ou infraestrutura urbana particularmente de saneamento e aos baixos padres de uso e ocupao do solo, at por248
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que o modelo de periferizao da pobreza e de crescimento urbano por expanso de fronteiras no plenamente urbanizadas continua em pleno vigor. Se, em uma certa perspectiva, a questo metropolitana est presente em boa parte dos diagnsticos e leituras das cidades e dos municpios includos na pesquisa, em outra perspectiva pouco foi contemplada nas disposies dos Planos, apoiadas nas competncias municipais para a organizao interna do prprio territrio municipal e para articular aes metropolitanas com municpios vizinhos em temas onde podiam gerar algum resultado, como combate a vazios urbanos, criao e gesto de Unidades de Conservao, gesto dos recursos hdricos e aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade. O caso do PD do municpio de Benevides-PA, apontado no respectivo Relatrio Estadual, bem ilustrativo dessa ausncia. No caso dos instrumentos do Estatuto da Cidade, vale observar que a utilizao de muitos deles poderia ser feita de forma simultnea, combinada ou mesmo intercambivel entre os municpios metropolitanos, em busca de sinergias. Com a obrigatoriedade de elaborao dos PD, houve um impulso nacional na direo da atualizao das bases cartogrficas dos municpios, muito embora boa parte deles tenha sido capturado pelo mercado de softwares de geoprocessamento sem a necessria correspondncia com a estruturao interna desses setores nas prefeituras. H quem diga at que o Google Earth10 foi um instrumento de vulgarizao na montagem das bases cartogrficas utilizadas em alguns PD. No entanto, uma das flagrantes debilidades apontadas nos relatrios dos PD ainda justamente a precariedade das suas bases cartogrficas. Registros feitos em relatrios de pesquisa de alguns estados indicaram tambm a ausncia dos respectivos mapas anexos dos Planos, indispensveis para a compreenso das respectivas leis. A construo de mosaicos desses mapas nos PD de municpios metropolitanos vizinhos, conurbados ou no, permitiria confrontar a pertinncia e a continuidade de disposies legais de fronteira, tais como permetros urbanos, sistemas virios, zonas de uso e ocupao do solo e unidades de conservao, dentre outras. Do ponto de vista institucional, razovel propor que a quase ausncia e a fragilidade do tratamento da questo metropolitana nos PD podem decorrer do fato de terem sido criadas unidades territoriais de planejamento (RM, AGU, RIDE) sem correspondncia com figuras institucionais que lhes dessem sentido e sustentao efetiva na misso, sobretudo, dos governos estaduais, a quem a
10 Instrumento que permite, via internet, acessar qualquer local na terra por imagem de satlite.

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Constituio Federal atribuiu competncia para tanto. Cabe lembrar que o texto constitucional tem carter eminentemente autorizador, dispondo que os estados podero criar RM, AGU ou microrregies. No se refere aqui, necessariamente ou exclusivamente, a entidades metropolitanas. Os consrcios pblicos, os quais se esperava que fossem amplamente estimulados pelo amparo jurdico da Lei Federal 11.107/2005, no foram disseminados em larga escala e no motivaram suficientemente, at ento, os entes federados para aes conjuntas. Alguns PD, no entanto, apontaram para oportunidades de acionamento da figura dos consrcios pblicos, mas sem defini-los com clareza estratgica. Nesse sentido, relevante considerar que entre os participantes dos processos de elaborao dos PD, com raras excees,11 no foram includas representaes com atuao em outras escalas territoriais que no a municipal. Os PD eram e so vistos como instrumentos legais de competncia exclusiva da esfera municipal, tal como a CF de 1988 atribuiu a essa esfera a competncia exclusiva da matria relativa ao uso e ocupao do solo em seu territrio. Quando muito, conforme detectado no Plano de um municpio do estado do Rio de Janeiro, foram registradas participaes de sindicatos corporativos de atuao extramunicipal. No entanto, alguns municpios, particularmente os de algumas das capitais de estados que abrigam RM, tem constitudas unidades ou pequenas (mas estratgicas) estruturas de articulao com municpios do seu entorno. Cabe tambm apontar os poderes legislativos, tanto municipais quanto estaduais, como grandes ausentes desse processo. No caso das cmaras municipais, em geral contentaram-se em esperar os projetos de lei dos PD enviados pelos poderes executivos e em abrigar os debates finais e decisivos a respeito da verso final das leis, muitas vezes marcadas pelo grande nmero de emendas. Vale assinalar tambm que no houve registro da participao de alguns parlamentos metropolitanos existentes hoje no Brasil, formados por representantes de cmaras municipais de municpios metropolitanos, que poderiam oferecer um espao supramunicipal de debate e negociao ao processo de elaborao dos PD. Alguns casos, como os do Paran, da Bahia e de Pernambuco, merecem destaque na medida em que rgos estaduais de planejamento e desenvolvimento urbano buscaram imprimir uma poltica de atuao mais incisiva na elaborao dos PD em seus territrios. Contudo, mesmo nesses casos restritos a atores governamentais e, muitas das vezes, sob crticas de atravessamento de interesses
11 A leitura do Banco de Experincias do Plano Diretor Participativo, disponvel em um link do site da Campanha Nacional dos PDP no site oficial www.cidades.gov.br d acesso a algumas dessas excees.

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privados de escritrios e consultorias negociados com o estado no processo no se percebeu uma poltica e diretriz de insero da questo metropolitana nos PD que tivesse a esfera estadual como protagonista. Portanto, segue como um desafio atual a superao da ausncia inquietante da esfera estadual de governo na questo metropolitana. Trata-se, na verdade, de uma questo de fundo para o tema deste trabalho. Se os PD so de competncia municipal, a gesto metropolitana foi atribuda pela Constituio Federal aos estados. Mesmo diante das limitaes dos resultados dos PD apontados pela pesquisa, os municpios vm cumprindo as exigncias a eles dirigidas. No entanto, o papel dos estados ainda muito vago a respeito da gesto metropolitana. Diante da ausncia de uma gesto pblica mnima sobre a questo metropolitana, cuja iniciativa esperava-se que fosse dos estados, que possa mobilizar os municpios, fcil colocar sobre os PD expectativas que eles, na verdade, no podem atender. Seria muito bem-vindo para a gesto metropolitana que os estados assumissem um papel de agncia de desenvolvimento, como facilitadores do planejamento municipal. Isso poderia incluir a produo de insumos fundamentais para os PD, como cartografia municipal e regional, estatsticas, estudos socioambientais e outros. Nesse sentido, valeria perguntar, como destaca o relatrio de Gois, quais os mecanismos ou instrumentos que poderiam gerar uma integrao tambm poltica, e no s econmica, e como assegurar a participao da sociedade civil no processo de gesto metropolitana. Algumas recomendaes finais podem ainda ser feitas com base nas anlises aqui desenvolvidas, bem como na vivncia emprica dos autores com o tema. A primeira diz respeito s oportunidades criadas pelas Conferncias das Cidades, que vm sendo realizadas sistematicamente desde 2004, sob a promoo do Governo Federal, atravs do Ministrio das Cidades, em parceria com os estados, o Distrito Federal e os municpios, com ampla participao da sociedade organizada. Recomenda-se que, na esfera estadual, essas conferncias institucionalizem a incluso de um captulo obrigatrio sobre o tema metropolitano. Essa diretriz veio sendo assumida de forma assistemtica por alguns poucos estados. Em 2003, por exemplo, na RM de Macei os municpios metropolitanos, com forte apoio do meio acadmico e de representaes da sociedade, puderam expressar exigncias e metas voltadas para uma poltica de desenvolvimento urbano e habitacional calcada em um amplo espectro de temas relacionados regionalizao das polticas habitacionais, ao acesso terra urbanizvel, ao combate aos vazios urbanos, reviso das legislaes urbansticas municipais e mobilidade metropolitana. De
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fato, esses encaminhamentos da Conferncia Estadual de Alagoas acabaram por ser retomados quando da elaborao de alguns Planos Diretores da regio e da prpria poltica habitacional da capital do estado. Tal orientao tem sido reiterada pela coordenao das conferncias, composta por representantes dos diversos segmentos sociais no mbito do Conselho das Cidades. Essa mobilizao em torno do tema metropolitano, alm de constituir um campo de presso, poderia gerar documentos de referncia que instrussem a elaborao dos PD dessas regies. No campo da articulao interinstitucional e intermunicipal para a gesto metropolitana, j tambm uma prtica recorrente os municpios de maior centralidade nas reas metropolitanas constiturem, na organizao interna dos executivos municipais ou a eles vinculados, unidades administrativas voltadas para iniciativas que envolvam a escala territorial ou demandem aes conjuntas com os seus vizinhos. A Prefeitura de Curitiba h muitos anos criou uma unidade na sua estrutura organizacional interna voltada a aes executivas e de articulao com carter metropolitano. A Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, por fora do Decreto n 30.377/2009, criou uma Cmara Tcnica de Desenvolvimento Sustentvel e Governana Metropolitana (CADEGOM). Iniciativas como essas vindas de sedes de RM importantes, como essas capitais, indicam o quanto as grandes metrpoles consideram estratgicas suas relaes com os seus vizinhos da periferia. Seus interesses vm sendo congregados, h cerca de 25 anos, na Associao Mundial das Grandes Metrpoles (Metrpolis). A periferia, por sua vez, procura se organizar em torno do Frum Mundial das Autoridades Locais Perifricas. Trata-se de instncias cujo protagonismo poderia inspirar a elaborao e implementao dos Planos Diretores, sobretudo na escala em que foram realizados recentemente no Brasil. A segunda recomendao no sentido de garantir que Termos de Referncia, entendidos como peas tcnicas onde se estabelecem os pressupostos e contedos esperados dos PD em reas metropolitanas, disponibilizem s equipes de elaborao um conjunto de informaes regionais prvias. Tais informaes constituir-se-iam em insumos e subsdios de alta relevncia tcnica e poltica aos trabalhos, tais como o arcabouo legal vigente, as normas de uso e ocupao do solo institudas nos municpios e os instrumentos de leitura sistematizada sobre vulnerabilidades socioambientais, a exemplo das Cartas de Risco de Goinia, do Projeto de Monitoramento Ambiental Integrado (MAI) do litoral de Pernambuco e do Projeto Rio prximos 100 anos: o aquecimento global e a cidade, elabo252
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rado para a capital carioca. Essa uma tarefa cujo escopo e escala dificilmente podero prescindir da presena proativa e da parceira dos entes estaduais. A terceira recomendao, tomando como referncia a iniciativa do Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC), aponta para a necessidade de investir-se em um programa institucionalizado no PPA do Governo Federal, aprovado pelo Congresso Nacional a cada novo exerccio de mandato, que garanta o fortalecimento da gesto de bases cartogrficas municipais como insumos no s para a elaborao e reviso dos PD, mas tambm para sua implementao. Tal iniciativa poder constituir uma diretriz especificamente voltada para o fortalecimento da gesto e planejamento das reas metropolitanas, at como um dispositivo para a sua induo. A quarta recomendao parte da constatao de que fatores e variveis incidentes no mercado imobilirio no esto sujeitos somente a equaes restritas escala do territrio de cada municpio de forma isolada. Nesse sentido, fundamental apontar para as possibilidades de construo de estratgias comuns e simultneas entre os municpios metropolitanos, na perspectiva da combinao e da intercambiamento no uso efetivo do repertrio de instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade (LOPES, 2002). A poderiam ser includos o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV), a Transferncia do Direito de Construir, o IPTU progressivo e a Edificao e Parcelamento Compulsrio, entre outros. Mesmo que essa iniciativa tenha ainda carter experimental, como outras o tiveram antes da aprovao do Estatuto da Cidade, posto que se trata de uma provocao inovadora no quadro urbano territorial brasileiro, essa perspectiva de intercambiamento intermunicipal dos instrumentos pode ser promissora, tendo em vista a busca de novas formas de gesto da dinmica imobiliria com um olhar metropolitano democrtico, redistributivo e sustentvel. Finalmente, altamente recomendvel a promoo de uma iniciativa prospectiva junto a todas as RM, AGU e RIDE do pas, voltada para a construo de agendas de carter metropolitano que atendam s demandas e prioridades regionais especficas e genunas no contexto de cada lugar. Nessa iniciativa, e no mbito particular do ordenamento territorial e urbano, os Planos Diretores municipais no deixaro de ter papel estratgico nas dinmicas territoriais sobre as quais devem incidir. Porm, dependero da sua articulao produtiva a outras agendas setoriais e da firme vontade e liderana poltica para responderem s expectativas dos cidados metropolitanos e necessidade de tornar as cidades mais produtivas.
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6 Referncias Bibliogrficas
ANDRADE, Luciana Teixeira. Segregao socioespacial e construo de identidades urbanas na RMBH. In: GODINHO, Maria Helena de Lacerda; MENDONA, Jupira Gomes de (org). Populao, espao e gesto na metrpole: novas configuraes, velhas desigualdades. Belo Horizonte: PUC Minas, 2003.p 289-312 CUNHA, E. M. P.; PEDREIRA, R.S. (Orgs.). Hierarquizao e identificao de espaos urbanos. Srie Como andam as regies metropolitanas, v. 1. Coleo Estudos e pesquisas do Programa Nacional de Capacitao das Cidades. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008. CUNHA, E. M. P.; PEDREIRA, R.S. (Orgs.). Tipologia das cidades brasileiras. Srie Como andam as regies metropolitanas, v. 2. Coleo Estudos e pesquisas do Programa Nacional de Capacitao das Cidades. Braslia: Ministrio das Cidades, 2008 FARIA, Carlos Aurlio Pimenta de; MENDONA, Jupira Gomes de; ANDRADE, Luciana Teixeira de (Orgs.). Metrpole: territrio, sociedade e poltica o caso da regio metropolitana de Belo Horizonte. Belo Horizonte: Observatrio das Metrpoles; Ed. PUC Minas, 2008. FERNANDES, Edsio. Gesto metropolitana. Cadernos da Escola do Legislativo. v. 17. n. 12. Belo Horizonte: ALEMG, 2004. GOUVA, Ronaldo Guimares. A questo metropolitana no Brasil. Rio de Janeiro: Editora da FGV, 2005. LOPES, Alberto. Contribuio para a agenda metropolitana no Brasil. In: INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL. Gesto metropolitana: experincias e novas perspectivas. Rio de Janeiro: IBAM, 1996. p. 71-84. LOPES, Alberto. Por um ativismo metropolitano de resultados. In: FONSECA, Rinaldo Barcia; DAVANZO, Rovena M. C. Negreiros (Orgs.). Livro verde: desafios para gesto da regio metropolitana de Campinas. Campinas: Ncleo de Economia Social, Urbana e Regional / Instituto de Economia / Universidade Estadual de Campinas, 2002. p.337-353. MINISTRIO DAS CIDADES. Plano de ao nas metrpoles. Documento tcnico de subsdio. Braslia: Secretaria Executiva / Ministrio das Cidades, 2004. ROLNIK, Raquel; SOMECK, Ndia. Governar as metrpoles: dilemas da recentralizao. In: Revista Rio Urbano. Rio de Janeiro: Fundao CIDE, 2002.

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o temA metropolitAno nos plAnos diretores

VIII
1 Introduo1

Captulo

o sistemA de gesto e pArticipAo democrticA nos plAnos diretores brAsileiros


Mauro Rego Monteiro dos Santos1

A institucionalizao de mecanismos e instrumentos de gesto democrtica da cidade adotada desde a Constituio de 1988 como um princpio fundamental para a democratizao da sociedade brasileira. Essa concepo tem como base a compreenso de que a ampliao de atribuies referentes gesto das polticas sociais para a esfera do municpio facilita a participao e o exerccio da cidadania, tendo em vista a proximidade do cidado com as instncias de poder. A concepo, portanto, da descentralizao das polticas pblicas no processo de redemocratizao da sociedade brasileira se combina com a ampliao das possibilidades de participao e condio para que o modelo brasileiro de democracia, que combina democracia representativa com democracia direta, se efetive. Entretanto, mesmo que a Constituio Federal tenha ampliado as atribuies dos municpios na elaborao e execuo das polticas pblicas e ampliado a participao dos mesmos na partilha dos recursos da Unio, a diretriz que visa garantir a participao da sociedade na elaborao e implementao das polticas pblicas, prevista na Constituio, ainda frgil e incompleta, tendo em vista que apesar de centenas de municpios experimentarem proces1 Socilogo, mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) e pesquisador do Observatrio das Metrpoles

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sos inovadores de participao, a difuso de mecanismos de participao, na maioria das vezes, ficou restrita instituio de conselhos de polticas pblicas e realizao de conferncias setoriais com diferentes intervalos, conforme a poltica em foco, correspondendo ao grau de institucionalizao de determinada poltica em mbito nacional. Em algumas polticas setoriais, como o caso da poltica urbana e das polticas de habitao, de uso e ocupao do solo, de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade, nem mesmo os conselhos e as conferncias haviam sido institudos, o que ocasionava uma enorme lacuna no projeto de democratizao das cidades. No caso das polticas de sade, educao, assistncia social, meio ambiente e de direitos de segmentos da populao, como da criana e do adolescente, foram institudos conselhos e conferncias ao longo da dcada de 1990, criando-se sistemas nacionais de participao nos mbitos municipal, estadual e nacional.2 A aprovao em 2001 do Estatuto da Cidade, que regulamentou o captulo da Constituio referente poltica urbana, s ocorreu 21 anos depois da promulgao da Carta de 1988. No Estatuto, as diretrizes de participao ganham objetividade, principalmente pela inscrio na lei de diversos mecanismos e instrumentos de participao, que deveriam ser ainda detalhados e complementados por outros canais de participao atravs dos Planos Diretores, de forma a constituir um sistema municipal de gesto e participao democrtica, considerando-se as realidades locais. O Estatuto da Cidade estabelece que a gesto democrtica [...] deve se realizar por meio da participao da populao e das associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Alm disso, detalha no captulo IV os instrumentos bsicos para efetivao da gesto democrtica da cidade: os rgos colegiados de poltica urbana; a realizao de debates, audincias e consultas pblicas (que so obrigatrias para aprovao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual pela Cmara Municipal; nos processos de implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos, o Estatuto estabelece como diretriz a realizao de audincia do poder pblico e da populao interessada) e conferncias sobre assuntos de interesse urbano;
2 Ver resultados da pesquisa sobre Conselhos de Gesto de Polticas Pblicas realizado pela Rede Nacional Observatrio das Metrpoles, coordenada pelo IPPUR/UFRJ e pela FASE: SANTOS JNIOR, RIBEIRO & AZEVEDO, 2004.

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e a iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Os Planos Diretores deveriam definir uma estratgia prpria para implantao de um projeto de gesto democrtica coerente com os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade, de forma a integrar os mecanismos de participao e as polticas pblicas. Alm disso, deveriam explicitar o sentido e os casos obrigatrios para utilizao desses mecanismos. O iderio que orientou a elaborao do Estatuto da Cidade frisou a participao popular como condio para que fosse alterado o padro clientelista e excludente das polticas sociais e promovido um novo padro de interveno nas cidades, que contemplasse a inverso das prioridades, a participao em formatos diversos, incorporando principalmente as classes populares, e a reverso de processos de desigualdades, de apropriao privada do desenvolvimento da cidade e de especulao imobiliria. O Estatuto da Cidade incorpora essa perspectiva ao estabelecer que a gesto democrtica constitui-se como instrumento para alcanar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana. Este estudo teve como referncia os resultados do Programa de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores, promovido pelo Ministrio das Cidades e coordenado pelo IPPUR/UFRJ, expresso em 27 relatrios estaduais de avaliao dos Planos Diretores. A partir da identificao da forma como os Planos Diretores incorporaram os instrumentos e mecanismos de participao previstos pelo Estatuto da Cidade, procurou-se avaliar se os Planos sinalizam novos formatos de planejamento e gesto das cidades.

2 Instituio de Conselho da Cidade ou de Poltica Urbana


A criao do Conselho Nacional das Cidades em 2004, que buscou integrar as polticas de habitao, de uso e ocupao do solo, de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade, sinaliza a inteno de um enfrentamento da fragmentao existente na poltica urbana. Mesmo depois da aprovao do Estatuto da Cidade em 2001, poucos municpios instituram rgos colegiados de poltica urbana,3 e na maioria das vezes os rgos existentes estavam
3 Os resultados da pesquisa sinalizam que a maioria dos Conselhos de Poltica Urbana criados antes da aprovao dos Planos Diretores estava concentrada nas capitais e nos grandes municpios, como o caso dos municpios de Porto Alegre RS, Niteri RJ, So Lus

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limitados a incidir apenas sobre a poltica de uso e ocupao do solo, ou se constituram como canais especficos da poltica de habitao. O Estatuto da Cidade incentivou a formao de Conselhos Municipais da Cidade, mas foi o processo de elaborao dos Planos Diretores que colocou na agenda poltica de grande parte dos municpios brasileiros a constituio dos mesmos. Dentre mecanismos e instrumentos de participao previstos pelo Estatuto da Cidade, os rgos colegiados foram os mais incorporados pelos Planos Diretores. A aprovao dos Planos foi decisiva para a criao dos Conselhos da Cidade (ou Conselhos de Desenvolvimento Urbano, ou similar). Todos os 27 estados avaliados criaram ou previram a criao de rgo colegiados, do tipo Conselho de Poltica Urbana, em todos ou quase todos os Planos Diretores avaliados, como pode ser observado na tabela 1. As excees so os estados de Minas Gerais, Bahia e Rondnia, que registram um nmero expressivo de Planos que no preveem a instituio de Conselhos da Cidade. Cabe ressaltar que devido ao escopo da pesquisa, no foi possvel verificar se os Conselhos foram regulamentados e se estes se encontram em efetivo funcionamento. A ausncia de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano, ao longo de anos, contribuiu para o enorme atraso na disseminao e na constituio dos Conselhos de Poltica Urbana. Entretanto, deve-se registrar a existncia de conselhos e espaos de participao anteriores aos Planos Diretores e at mesmo ao Estatuto. Essas experincias, desenvolvidas por iniciativa das prprias prefeituras ou por presso da sociedade civil, destacam-se mais pelo aspecto qualitativo do que pelo quantitativo, na medida em que foram restritas a poucos municpios. Por um lado, tiveram lugar as experincias de oramento participativo e da criao de Conselhos Municipais de Habitao e de Poltica Urbana com carter deliberativo; por outro, a criao de Conselhos de Poltica Urbana com carter consultivo, em que os membros da sociedade civil eram indicados pelo secretrio municipal de urbanismo e apresentavam predomnio de uma viso tecnicista na gesto das polticas urbanas. Nestes Conselhos havia forte presena de rgos de representao tcnica ou pessoas de notrio saber. Mesmo que alguns Conselhos precisem de regulamentao (principalmente relativa definio da composio e das atribuies) e que no se saiba se eles esto em efetivo funcionamento, preciso registrar a importncia da instituio do Conselho como espao fundamental que garante a participao dos diversos segmentos da sociedade na elaborao e implementao das polticas urbanas.
MA, Teresina PI, Manaus AM, Teresina PI, Manaus AM e Olinda PE.

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Quadro I Instituio de Conselho Municipal da Cidade ou similar


Estados / Total de planos Criao (ou indicativo de criao de Conselho da Cidade diretores avaliados na lei do Plano Diretor 4 ACRE / 1 1 (de Urbanismo) 11 municpios (6 da Cidade; 1 do PD; 1 de Planejamento; ALAGOAS / 11 3 de Desenvolvimento ou de Poltica Urbana) AMAP / 1 1 (de Gesto Territorial) AMAZONAS / 8 8 (3 da Cidade; 4 de desenvolvimento urbano; e 1 do Plano Diretor) BAHIA / 47 CEAR / 22 DISTRITO FEDERAL + RIDE / 5 ESPRITO SANTO / 14 GOIS / 14 MATO GROSSO / 7 MATO GROSSO DO SUL / 5 MARANHO / 16 MINAS GERAIS / 54 PAR / 21 PARABA / 7 PARAN / 33 PERNAMBUCO / 35 PIAU / 3 RIO DE JANEIRO / 22 RIO GRANDE DO NORTE / 6 33 municpios (24 de Desenvolvimento Urbano; e 9 da Cidade) 22 (5 da Cidade; 5 de Planejamento e Gesto; 8 de Urbanismo ou desenvolvimento urbano e meio ambiente; 2 do Plano Diretor; 1 do Cidado; e 1 de Desenvolvimento Sustentvel) 4 municpios 14 municpios (1 da Cidade; 7 do Plano Diretor; e os demais de desenvolvimento municipal, urbano, sustentvel e ambiental 13 municpios (9 Conselhos da Cidade) 6 (sem acesso aos nomes dos Conselhos) 5 (sem acesso aos nomes dos Conselhos) 12 (9 da Cidade; 1 de Poltica Urbana; 1 de Desenvolvimento Municipal; 1 de Habitao e Desenvolvimento Urbano) 32 municpios (da Cidade; de Desenvolvimento Urbano; de Poltica Urbana ou semelhante) 19 (sem acesso aos nomes dos Conselhos) 6 municpios 30 (21 de Planejamento, Desenvolvimento ou Poltica Urbana Ambiental; 7 do Plano Diretor; e 2 da Cidade 35 municpios (2 Conselhos do PD; e os demais, Conselhos da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano) 3 municpios (1 de Desenvolvimento; e 2 do PD) 20 (9 da Cidade; 7 de Poltica ou Desenvolvimento Urbano; 2 do PD; e 2 de Planejamento e Gesto) No prev Conselho da Cidade _ _ _ 14 municpios (8 Conselhos de habitao) _ 1 municpio 1 municpio (prev Conselho de Habitao) 1 (somente Conselho Gestor do FMHIS) _ 4 (1 Conselho de Habitao) 22 (9 Conselhos de habitao) 2 1 municpio 3 _ 2 (somente Frum da Cidade e Conselhos Comunitrios) 1 2 municpios _ 15 municpios _

6 municpios (3 Conselho da Cidade; e os demais, de Urbanismo, Desenvolvimento Urbano e de Planejamento e Desenvolvimento) 37 (13 do Plano Diretor; 17 de Desenvolvimento RIO GRANDE ou Planejamento Urbano alguns associados DO SUL / 42 ao meio ambiente; 8 da Cidade e 1 Conselho Geral) RONDNIA / 4 2 municpios RORAIMA / 1 1 (da Cidade de Boa Vista) SANTA CATARINA / 24 24 municpios SO PAULO / 92 77 municpios SERGIPE / 5 5 municpios TOCANTINS / 4 4 (sem acesso aos nomes dos Conselhos)

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Parte dos municpios que no criaram ou no preveem a criao de Conselho da Cidade instituiu apenas rgos colegiados de carter setorial, principalmente relacionados poltica de habitao. Entretanto, preciso registrar que foram identificados vrios casos de municpios que, alm dos Conselhos da Cidade, ainda previram ou mantiveram em funcionamento os Conselhos Setoriais ou Conselhos de Poltica Urbana anteriormente existentes, mantendo a fragmentao da participao na poltica urbana. Esses casos so observados em quase todos os estados, mas adquiriram um enorme peso no estado do Rio Grande do Sul, onde se observa esse tipo de fragmentao em 14 Planos avaliados. Tambm merece registro a criao de Conselhos de Poltica Urbana com atribuies concorrentes para o mesmo municpio. Esses so os casos de vrias capitais de estado, como Cuiab MT (Conselho da Cidade e Conselho de Desenvolvimento Estratgico, que responsvel pelo acompanhamento e controle social do PD); Natal RN (Conselho da Cidade e Conselho de Planejamento Urbano e Meio Ambiente); e de Goinia GO, Recife PE, Joo Pessoa PB e Salvador BA, que preveem Conselhos da Cidade e de Desenvolvimento Urbano. 4 Por fim, pode-se constatar que o processo de elaborao dos Planos Diretores foi fundamental para disseminar a implantao de rgos colegiados do tipo Conselho cuja finalidade consiste em garantir a participao da sociedade em torno da poltica urbana; por outro lado, cabe destacar que, diferentemente dos Conselhos de Sade e Assistncia Social, que criaram um sistema nacional de participao de carter deliberativo, a maioria dos Conselhos da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano, criados ou previstos, tem carter consultivo.

2.1. Natureza das decises do Conselho: deliberativo, consultivo ou ambos


Mesmo que grande parte dos Planos no defina o carter das decises do Conselho, possvel perceber a predominncia de Conselhos de carter consultivo ou de natureza hbrida (consultivo e deliberativo), que na maioria das vezes garantem algumas atribuies deliberativas especficas e no permitem que a sociedade debata e delibere sobre planos, programas e projetos de desen4 Alguns relatrios estaduais explicitam o nmero de municpios que possuam Conselhos Municipais da Cidade ou de carter similar antes da aprovao dos respectivos planos diretores. Esses so os casos do estado do Rio de Janeiro com 6 (seis) Conselhos institudos, do Rio Grande do Sul com 4 Conselhos, e de Mato Grosso, Maranho, Piau e Paraba com 1 Conselho em cada estado. O relatrio de Alagoas explicita que todos os 11 Conselhos criados foram institudos ou previstos a partir da aprovao dos planos diretores.

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volvimento urbano. Ou seja, a participao da sociedade tem apenas carter opinativo na maioria dos Planos Diretores avaliados nos estados. A anlise das atribuies dos Conselhos com natureza hbrida (consultivo e deliberativo) no estado do Rio de Janeiro contribui para o entendimento de que essa definio, em geral, no permite a deliberao ou a aprovao dos planos de habitao, de saneamento ambiental e de transporte e mobilidade. Nestes casos sobressai a incidncia da deliberao sobre aspectos especficos da poltica urbana, como a definio de estratgias ou diretrizes para implementao de polticas, planos e projetos; a definio de normas para aplicao da legislao urbanstica; a aprovao da agenda prioritria; a deliberao sobre legislao complementar sobre aspectos da poltica territorial e de uso e ocupao do solo urbano (antes de serem encaminhadas Cmara); a aprovao ou negao de aplicao de instrumentos de poltica urbana (como EIV e a outorga onerosa); ou ainda a deliberao sobre plano de urbanizao e regularizao fundiria em ZEIS. Essa natureza hbrida do carter dos Conselhos predomina nos Planos Diretores dos estados do Rio de Janeiro, Par, Santa Catarina, Gois, Alagoas e Sergipe. Nos estados do Rio Grande do Sul e de Minas Gerais, h um nmero significativo de Conselhos com carter consultivo. Amazonas, Minas Gerais, Pernambuco e So Paulo so os estados que apresentam um nmero expressivo de Conselhos com carter deliberativo (mais da metade dos Planos Diretores analisados). Entretanto, pelos relatrios estaduais possvel identificar contradies quanto definio do carter das decises dos Conselhos, tendo em vista que vrios municpios definiram carter deliberativo ou deliberativo e consultivo para os mesmos, mas a anlise das atribuies dos Conselhos demonstrou que vrios deles eram meramente consultivos. Os casos dos estados do Rio de Janeiro e do Cear so significativos. No estado do Rio de Janeiro, somente trs Conselhos se autodefinem como consultivos, mas a anlise das atribuies indica que oito Conselhos tem essa natureza, enquanto somente trs Conselhos so de fato deliberativos. No Cear, nove Conselhos se autonomeavam como deliberativos, mas a anlise indicou que somente dois possuem essa natureza, enquanto seis se colocavam como consultivos, mas a anlise identificou nove Conselhos nessa condio. Cabe ressaltar que a definio do carter deliberativo do Conselho na lei no significa que na prtica este interfira de fato nas decises referentes poltica de desenvolvimento urbano, mas sim que ele se constitui como um importante sinalizador do tipo de participao social que se est preconizando e das possibilidades de democratizao da poltica urbana.
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Como grande parte dos Planos remeteu a definio do carter e das atribuies dos Conselhos para regulamentao posterior em lei especfica, esse quadro pode ter se alterado. Grande parte dos Planos dos estados do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Sul e do Maranho dependem de definio posterior.
Quadro II Carter das decises dos Conselhos
Estados / total de PDs avaliados AC / 1 AL / 11 AM / 8 AP / 1 CE / 22 GO / 14 MA / 24 MG / 48 PA / 19 PE / 34 PI / 4 RJ / 27 RN / 6 RO / 2 RR / 1 RS / 33 SC / 23 SE / 5 SP / 77 BA, DF + RIDE, ES, MS, MT, PB, PR e TO Deliberativo _ 1 municpio 7 municpios _ 9 municpios _ 2 municpios 28 municpios 5 municpios 20 municpios 1 municpio 4 municpios _ 8 municpios 3 municpios 2 municpios 39 municpios Deliberativo / Consultivo 1 municpio 7 municpios 1 municpio Consultivo _ 1 municpio _ No definiu _ 2 municpios _ _ 2 municpios 3 municpios 20 municpios 2 municpios 2 municpios 5 municpios 2 municpio 13 (3 com Conselhos antes do PD) 3 municpios 2 municpios 10 municpios 2 municpios _ sem informao

1 municpio (delibera _ apenas s/ FMHIS) 5 municpios 9 municpios 1 municpio 4 municpios 11 municpios 5 municpios _ 7 municpios 2 municpios _ 9 municpios 15 municpios 3 municpios sem informao 6 municpios 2 municpios 1 municpio 14 municpios 1 municpio 4 municpios 1 municpio 3 municpios 1 municpio 1 municpio 15 municpios 3 municpios _ sem informao

Os relatrios estaduais no trazem informaes a respeito do carter dos Conselhos

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2.2. Composio dos Conselhos da Cidade ou de Poltica Urbana


Muitos planos no definiram a composio do Conselho na lei. Em alguns estados a ausncia de definio alcana um tero ou mais dos Planos avaliados, como nos casos do Rio de Janeiro, do Rio Grande do Sul, do Cear, do Maranho, do Piau, de Minas Gerais, de Gois e do Distrito Federal mais RIDE. A representao da sociedade maior do que a representao governamental, adotada pelo Conselho Nacional das Cidades, no foi acompanhada na mesma intensidade pelos municpios. Somente nos estados do Rio Grande do Sul, Par, Cear, Maranho e Pernambuco observa-se que esse formato predomina. A paridade entre membros do poder pblico e da sociedade significativa nos estados do Rio de Janeiro, Amazonas, Minas Gerais, So Paulo e Pernambuco, e a representao governamental majoritria foi instituda por um nmero pequeno dos Planos analisados: somente Minas Gerais e Alagoas apresentam um nmero significativo de Planos com essa caracterizao. A ampla maioria dos Planos remeteu para lei especfica a definio dos segmentos sociais representados e a proporcionalidade de representao dos mesmos no Conselho. Sobressai na anlise dos relatrios estaduais o caso do Rio Grande do Sul, onde 17 dos 21 Planos que apresentaram a participao dos segmentos definiram uma baixa representao dos movimentos populares (abaixo de 20% da composio do Conselho). Em Sergipe, trs dos cinco planos avaliados estabeleceram representao menor do que 20%. No caso de Boa Vista RR, a representao do segmento movimento popular alcana somente 9% do total. Em sentido inverso, dos dez planos do Rio de Janeiro que definem a composio dos segmentos, oito estabelecem uma representao do movimento popular igual ou superior a 20%. Tambm se destaca o plano de Rio Branco, onde a representao desse segmento alcana 27%. A ausncia de definies no Plano Diretor sobre a representao dos segmentos sociais impossibilita avaliar se realmente est sendo rompido o carter tecnicista da participao da sociedade na poltica urbana, em que predominavam as instituies de representao de tcnicos e profissionais da rea. Tambm deve-se ressaltar que nenhum Plano Diretor deu destaque para a ampliao da participao da mulher nos espaos de participao, estabelecendo critrios de gnero para a composio do Conselho ou em alguma outra instncia de participao. Tanto a segunda como a terceira Conferncia Nacional das Cidades aprovaram resolues referentes participao das mulheres no Conselho Nacional, a fim de assegurar vagas para mulheres na representao de todos os segmentos.
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Por fim, cabe ressaltar o caso do estado do Rio de Janeiro, onde foram identificadas algumas inovaes no formato dos Conselhos, como a integrao de representantes dos segmentos sociais com instncias de representao de base territorial. o caso de Friburgo, que integra na composio do Conselho representantes dos segmentos e das Unidades Territoriais de Planejamento. O Plano de Trs Rios prev a constituio de duas Cmaras Comunitrias Distritais, que teriam o objetivo de assessorar as decises do Conselho, sendo constitudas por quatro membros de entidades civis e/ou formadores de opinio por distrito. E no caso de Bom Jardim est prevista a representao no Conselho de uma associao de moradores por Unidade Territorial de Planejamento.
Quadro III Proporo entre poder pblico e sociedade civil na composio do Conselho Municipal da Cidade ou similar
Estados / total de Planos Diretores avaliados RIO DE JANEIRO / 27 RIO GRANDE DO SUL / 41 ACRE / 1 ALAGOAS / 11 AMAP / 1 AMAZONAS / 8 DF + RIDE / 4 CEAR / 22 GOIS / 14 MARANHO / 24 MINAS GERAIS/54 PAR / 19 PARABA / 6 PERNAMBUCO/34 PIAU / 4 RORAIMA / 1 SANTA CATARINA/ 15 SO PAULO / 77 SERGIPE / 5 BA, ES, MT, MS, PR, RN, RO e TO Representao da Representao sociedade maior que paritria a do PP 8 municpios 17 municpios 1 municpio 1 municpio 9 municpios 5 municpios _ 4 municpios Representao da sociedade menor que a do PP Nenhum 4 municpios _ 5 municpios PD no define a composio na lei do Plano Diretor 10 municpios2 14 municpios _ 1 municpio

O PD de Macap no define a composio, mas estabelece que o Executivo deveria enviar Cmara em novemta dias projeto de lei dispondo sobre o assunto. 2 municpios _ 8 municpios 2 municpios 8 municpios 10 municpios 1 municpio 12 municpios _ _ 7 municpios sem informao 3 municpios 3 municpios 1 municpio 6 municpios 1 municpio 2 municpios 16 municpios 4 municpios 2 municpios 10 municpios 1 municpio _ 4 municpios 46 municpios 1 municpio 2 municpios _ 1 municpio 2 municpios _ 10 municpios 2 municpios _ 3 municpios 1 municpio 1 municpio _ sem informao _ 1 municpio (remete para a Conferncia definir) 3 municpios 7 municpios 9 municpios 14 municpios 28 municpios 3 municpios 3 municpios (1 tinha Conselho antes do PD) 9 municpios 2 municpios _ 4 municpios sem informao 1 municpio

Os relatrios estaduais no trazem informaes a respeito da composio dos Conselhos

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3 Mecanismos de democratizao do oramento


A diretriz da gesto oramentria participativa fundamental para assegurar-se a implementao do Estatuto da Cidade e dos Planos Diretores e enfrentar-se a desigualdade na distribuio do oramento. Entretanto, a maioria dos Planos Diretores no instituiu mecanismos de democratizao do oramento. A maioria dos Planos analisados dos estados do Rio Grande do Sul, Paran, So Paulo, Amazonas, Par, Cear, Piau e Gois no estabeleceu nenhum mecanismo. Por falta de acesso s informaes relativas a essa questo, no foi possvel avaliar os estados do Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Maranho, Minas Gerais, Bahia, Santa Catarina, Alagoas, Paraba, Sergipe, Rondnia e o Distrito Federal mais a RIDE. Sem considerar os estados que tiveram somente um Plano avaliado (Acre e Amap), somente nos estados do Rio de Janeiro, Pernambuco e Esprito Santo a maioria dos Planos definiu algum tipo de mecanismo. Com exceo do estado do Tocantins, onde dois dos quatro planos avaliados estabelecem mecanismos, em todos os demais estados a instituio de mecanismos de democratizao do oramento alcana no mximo 30% dos Planos avaliados. Mesmo que o Estatuto da Cidade estabelea a obrigatoriedade da realizao de debates, audincias e consultas pblicas como condio para aprovao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, poucos Planos estabeleceram esse tipo de mecanismo e menos Planos ainda instituram outro instrumento. Nos Planos que instituram mecanismos de democratizao do processo de formulao do oramento, sobressaem, alm das audincias pblicas, a consulta prvia ao Conselho da Cidade ou Conselho de Desenvolvimento Urbano e o Oramento Participativo OP. Um mecanismo inovador para a democratizao da elaborao do Plano Plurianual foi previsto por Vassouras (RJ), ao tornar obrigatria a realizao de Conferncia Municipal durante esse perodo. Mesmo entre os Planos que instituram algum mecanismo de democratizao do oramento, a maioria no d maiores orientaes e diretrizes sobre o formato de funcionamento desses mecanismos. Dos Planos que preveem a instituio de debates, audincias e consultas pblicas, poucos foram alm da diretriz estabelecida pelo Estatuto da Cidade. Os Planos de Paracambi e Mesquita, ambos no Rio de Janeiro, so excees: Paracambi estabelece que o poder pblico deve apresentar a proposta de destinao de recursos especificando-os por reas temticas e localizao geogrfica; Mesquita exige que o poder pblico apresente em audincia pblica as despesas executadas por programa.
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Quanto ao oramento participativo (OP), diversas anlises tm demonstrado que as administraes municipais tm classificado como OP uma diversidade de formatos de consulta populao que apresentam enormes diferenas de concepo s vezes, uma simples audincia pblica considerada como OP. Diferenas quanto ao carter das decises (deliberativo, consultivo), quanto ao objeto da deliberao (sobre um percentual dos investimentos, sobre a totalidade dos investimentos, sobre todo o oramento) e quanto aos espaos de participao (audincias pblicas nos bairros, conselhos especficos, conselhos setoriais, audincias municipais por tema ou a combinao de mais de um mecanismo) so frequentes. As poucas definies sobre o formato de funcionamento do OP estabelecidas pelos Planos impedem uma anlise quanto s possibilidades de democratizao do oramento previstas atravs desse instrumento. De qualquer maneira, preciso que a sociedade esteja mobilizada para regulamentar esse instrumento, procurando dar sentido amplo participao da sociedade na definio dos investimentos e na alocao dos recursos conforme as prioridades e demandas populares. Somente os estados do Rio de Janeiro e do Esprito Santo apresentaram um nmero significativo de Planos que indicaram a instituio desse mecanismo. O debate prvio no Conselho (da Cidade, de Desenvolvimento Urbano ou de Oramento) antes da proposta oramentria do poder executivo ser enQuadro IV Instituio de mecanismo de democratizao do oramento
Estados / Total de Planos Diretores avaliados ACRE / 1 AMAP / 1 AMAZONAS / 8 CEAR / 22 ESPRITO SANTO / 14 GOIS / 14 PAR / 21 PARAN / 33 PERNAMBUCO / 35 PIAU / 4 RIO DE JANEIRO / 28 RIO GRANDE DO SUL / 42 RORAIMA / 1 SO PAULO / 92 TOCANTINS / 4 AL, BA, DF + RIDE, MA, MG, MS, MT, PB, RN, RO, SC e SE Preveem mecanismo No definem mecanismos de democratizao do oramento de democratizao do oramento 1 municpio _ 1 municpio _ 2 municpios 6 municpios 6 municpios 16 municpios 8 municpios 6 municpios 1 municpio 13 municpios 2 municpios 19 municpios 7 municpios 24 municpios 26 municpios 9 municpios 1 municpio 3 municpios 17 municpios 11 municpios 4 municpios 38 municpios _ 1 municpio 20 municpios 72 municpios 2 municpios 2 municpios Os relatrios estaduais no trazem informaes a respeito dos mecanismos de democratizao do oramento.

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Quadro V - Mecanismos de democratizao do oramento


Estados / Total de Planos Diretores avaliados ACRE / 1 AMAP / 1 AMAZONAS / 8 CEAR / 22 ESPRITO SANTO / 14 GOIS / 14 PAR / 21 PARAN / 33 PERNAMBUCO / 35 PIAU / 4 RIO DE JANEIRO / 28 RIO GRANDE DO SUL / 42 RORAIMA / 1 SO PAULO / 92 TOCANTINS / 4 AL, BA, DF+RIDE, MA, MG, MT, MS, PB, RN, RO, SC e SE Oramento Participativo OP _ _ 2 municpios (Manaus e Tabatinga) 2 municpios 6 municpios 1 municpio 2 municpios 2 municpios rgos colegiados / Conselhos _ _ Audincias pblicas 1 municpio 1 municpio No institui nenhum mecanismo _ _

O relatrio estadual no explicita se as Audincias Pblicas ou os Conselhos podem interferir na dinmica oramentria 2 municpios opinar 2 municpios em carter consultivo _ _ _ 2 municpios 2 municpios _ _ 3 municpios 16 municpios 6 municpios 13 municpio 19 municpios 26 municpios 9 municpios 3 municpios 11 municpios 38 municpios 1 municpio 72 municpios 2 municpios

O relatrio estadual no especifica os mecanismos previstos para a democratizao da gesto oramentria. _ 6 municpios 1 municpio 6 municpios _ 6 municpios

4 planos estabelecem mecanismos de participao social no oramento, mas no se teve acesso aos mecanismos utilizados. _ _ _ O relatrio estadual no especifica os mecanismos previstos para a democratizao da gesto oramentria. O relatrio estadual no especifica os mecanismos previstos para a democratizao da gesto oramentria.

Os relatrios estaduais no trazem informaes a respeito dos mecanismos de democratizao do oramento.

viada Cmara tambm se sobressai. Em alguns, o Conselho tem apenas a atribuio consultiva de propor diretrizes para a alocao dos recursos; em outros, o Conselho tem o papel deliberativo de definir diretrizes e critrios para a distribuio do oramento ou de deliberar sobre os critrios de destinao de recursos para o OP (Mesquita), ou de definir as diretrizes oramentrias atravs de Conselho especfico de oramento.

4 Casos obrigatrios de audincia pblica


Pelo Estatuto da Cidade, os debates, as audincias e as consultas pblicas constituem-se como instrumentos para a gesto democrtica da cidade e obrigatrios para aprovao das leis oramentrias na Cmara Municipal
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(lei oramentria anual, lei de diretrizes oramentrias e plano plurianual). Se a instituio de rgo colegiado tem o sentido de garantir a participao permanente dos segmentos sociais na formulao e implementao da poltica urbana, as audincias pblicas se constituem como mecanismo de consulta ampla sociedade, que deve ocorrer antes das intervenes, planos e projetos relevantes serem implementados. Para que esse instrumento se efetive como instrumento de democratizao, o Plano Diretor deve prever casos obrigatrios para a sua realizao. Entretanto, somente nos estados do Rio de Janeiro, do Amazonas, de Minas Gerais, do Esprito Santo e de Alagoas, a maioria dos Planos analisados prev os casos e as situaes em que obrigatoriamente as audincias pblicas devem ser realizadas. Nos demais estados a definio de casos obrigatrios no consta em metade dos Planos, com exceo dos estados de Tocantins (dois planos em quatro) e dos estados do Acre e do Amap, que s tiveram um Plano avaliado e definiram casos obrigatrios (Rio Branco AC e Macap AP). No foi possvel ter acesso a informaes sobre essa questo nos Planos analisados dos estados de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Maranho, Pernambuco, Santa Catarina, Paraba, Sergipe, Rondnia e Distrito Federal mais a RIDE. Cabe ressaltar que em muitos Planos foi previsto apenas um nico caso para a realizao de audincias pblicas, o que demonstra que ainda frgil a percepo de que as audincias pblicas possam se constituir como um importante mecanismo de consulta populao e de democratizao das decises, ainda mais se estas estiverem associadas a outros canais de participao, como os Conselhos da Cidade. A maioria dos Planos vinculou a realizao de audincia pblica aos casos obrigatrios previstos pelo Estatuto da Cidade: i) os casos em que pode haver realizao de estudo de impacto de vizinhana EIV; e ii) as audincias para debate das peas oramentrias (PPA, LDO e LOA) antes do encaminhamento das mesmas Cmara de Vereadores e como condio para a aprovao delas . O Estatuto da Cidade assegura a realizao de audincia para esses dois casos: no caso do oramento, como obrigatoriedade, no caso de empreendimento de impacto significativo, como diretriz (art. 2. XIII e art. 44.). Estratgias prprias e definidas de maneira autnoma pelo municpio foram minoritrias. Identificaram-se os casos previstos de realizao de audincia para aprovao de leis como a de uso e ocupao do solo e de planos e projetos complementares aos Planos Diretores, assim como para reviso ou
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alterao do PD (casos previstos em alguns Planos dos estados do Rio de Janeiro, Paran e Par). A realizao de audincias como condio para aprovao de operaes urbanas consorciadas teve maior incidncia no estado do Paran. Em alguns Planos, a realizao de audincias pblicas constitui-se como instrumento de referncia para a tomada de deciso no Conselho da Cidade, onde destaca-se a prerrogativa de aprovar o Estudo de Impacto de Vizinhana EIV. Como casos interessantes do ponto de vista da ampliao do debate e da participao sobre questes fundamentais para a cidade, cumpre citar o Plano de Mag RJ, que prev audincias para debate e avaliao dos critrios de aplicao dos recursos do Fundo Municipal de Habitao propostos pelo Conselho Gestor; e os Planos de Duque de Caxias, Mesquita e Queimados, no estado do Rio de Janeiro, que preveem audincias que subsidiem a deciso do Conselho quanto aprovao dos contratos de concesso dos servios pblicos de gua, esgoto, lixo e transporte. No caso de Mesquita esto previstas
Quadro VI Previso de casos obrigatrios de audincias pblicas
Estados / Total de Planos Diretores avaliados ACRE / 1 ALAGOAS / 11 AMAP / 1 AMAZONAS / 8 BAHIA / 47 CEAR / 22 ESPRITO SANTO / 14 GOIS / 14 MINAS GERAIS / 54 PAR / 21 PARAN / 33 PIAU / 4 RIO DE JANEIRO / 28 RIO GRANDE DO SUL / 42 RORAIMA / 1 SO PAULO / 92 TOCANTINS / 4 DF+ RIDE, MA, MS, MT, PB, PE, RN, RO, SC e SE Preveem casos obrigatrios 1 municpio 6 municpios 1 municpio 8 municpios 23 municpios 10 12 municpios 6 municpios 37 municpios 8 municpios 14 municpios 1 municpio 21 municpios 16 municpios _ 13 municpios 2 municpios No preveem casos obrigatrios _ 5 municpios _ _ 24 municpios 12 2 municpios 8 municpios 17 municpios 13 municpios 19 municpios 3 municpios 7 municpios 26 municpios 1 municpio 79 municpios 2 municpios

Os relatrios estaduais no trazem informaes a respeito dos casos obrigatrios de realizao de audincia pblica.

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Quadro VII - Tipos de casos obrigatrios de audincias pblicas


Estados / Total de Planos Diretores avaliados ACRE (Rio Branco) - 1 ALAGOAS / 5 Tipos de casos obrigatrios de audincias pblicas Para debate das propostas de leis oramentrias. i) Avaliao de projetos com impacto urbanstico relevante 4 municpios; ii) para eleger o Conselho das Cidades 1 municpio; e iii) para acompanhamento do PD de 2 em 2 anos. i) Para debate das propostas de leis oramentrias; ii) para parcelamento, uso e ocupao do solo; iii) para parmetros urbansticos especiais; iv) para aplicao de instrumentos em casos em que haja transformao de uso de uma rea; v) para EIV; vii) e para o estabelecimento de consrcios imobilirios. Nos poucos casos identificados destacam-se os referentes aos empreendimentos que requerem a realizao de EIV e os casos relativos apreciao da proposta oramentria a ser encaminhada Cmara. i) Para os casos de EIV ou de implementao de atividades de significativo impacto urbanstico ou de relevante interesse pblico 10 municpios; ii) para aprovao das leis oramentrias 2 municpios; iii) para os processos de regularizao fundiria 1; e iv) para os casos de reconhecimento de patrimnio ambiental 1. i) Para EIV ou grandes projetos 5 Planos; ii) para debate das leis oramentrias e para a aprovao da gesto oramentria 3 Planos; iii) para delimitao de AEIS 1 Plano; iv) elaborao e reviso do PD 2 Planos; v) elaborao de Planos 1 Plano; iv) e projetos de lei e para delimitao de bairros 2 Planos. i) Casos que requerem EIV e atividades de impacto 10 Planos; ii) para debate propostas de leis oramentrias 4 Planos; iii) para alterao de deliberao de Conferncia 4 Planos; iv) para aprovao de operao urbana consorciada 4 Planos; v) para implementao de planos relacionados ao PD 4 Planos; vi) para reviso ou alterao do PD 3 Planos Somente 1 municpio (Corrente) prev audincia, mas o relatrio estadual no explicita se estas so obrigatrias e em que situaes i) os casos que requerem EIV 13 Planos; ii) como condio para aprovao das leis oramentrias 6 Planos; iii) para aprovao de contratos de concesso de servios pblicos 3 Planos. Casos identificados em 1 Plano apenas: aprovao das leis de uso, ocupao e parcelamento do solo; definio ou alterao dos parmetros das AEI; reconsiderao dos regimes urbansticos - plano de bairro; planos e projetos complementares ao Plano Diretor; critrios de alocao do Fundo de Habitao; e prestao de contas da execuo oramentria O PD de Boa Vista no prev casos obrigatrios de audincias pblicas.

AMAP (Macap) - 1

CEAR / 10

ESPRITO SANTO / 12

PAR / 8

PARAN / 14

PIAU / 1

RIO DE JANEIRO / 21

RORAIMA (Boa Vista) 1

AM, BA, DF+RIDE, GO, MA, MG, MS, MT, PB, PE, RN, RO, Os relatrios estaduais no especificam os casos obrigatrios de audincias pblicas. RS, SC, SE, SP e TO

ainda audincias anuais para a avaliao do cumprimento dos objetivos e das metas previstas nos contratos de concesso. Tendo em vista que grande parte dos Planos no instituiu as audincias pblicas como obrigatrias, os Conselhos da Cidade ou similares tm grande responsabilidade na efetivao desse mecanismo de participao. As audin270

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cias organizadas pelos Conselhos podem se constituir em uma importante ferramenta para tornar pblicos os debates dos Conselhos e democratizar as suas decises, fortalecendo essa instncia de representao de segmentos sociais na poltica de desenvolvimento urbano.

5 Conferncias Municipais da Cidade (ou de assuntos de interesse urbano)


Os Planos Diretores em geral reconhecem as Conferncias Municipais da Cidade (ou sobre assuntos de interesse urbano) como instncias de participao e gesto democrtica; entretanto, a maioria dos Planos Diretores no define suas finalidades e atribuies. Um nmero significativo de Planos estabelece como atribuio do Conselho Municipal da Cidade a convocao e a organizao das Conferncias, e, em alguns casos, no mbito das Conferncias que deve ser realizada a escolha dos representantes dos segmentos sociais no Conselho. Em vrios casos, h vinculao da Conferncia com o ciclo nacional de Conferncias, tanto em termos dos temas a serem tratados, como em termos da sua periodicidade (em geral, de dois em dois anos ou de trs em trs anos). Em geral, os Planos no definem os participantes das Conferncias, remetendo para o Conselho a atribuio de convocar, organizar e definir o temrio. Os casos de Itabora e Vassouras, no estado do Rio de Janeiro, merecem ser destacados pela vinculao dos participantes a uma base territorial (regional/distrito). Itabora define que somente os delegados eleitos por segmento nas assembleias regionais podem participar, e Vassouras permite a combinao entre representantes das assembleias distritais e delegados indicados por entidades representativas. As conferncias de polticas setoriais so realizadas desde os anos 1990, com predominncia das relativas s polticas de sade, assistncia social, direitos da criana e do adolescente, de meio ambiente e de educao. A legislao que regulamenta cada uma dessas polticas setoriais criou um ciclo nacional de conferncias, combinando etapas municipais, estaduais e de mbito nacional. bastante semelhante o sentido das conferncias, independentemente da poltica setorial em foco. Associada ideia de conferncia est a noo de balano da poltica pblica, de balano das aes desenvolvidas pelo poder pblico e pelo Conselho e de definio das diretrizes de planos, programas e projetos. As conferncias constituem-se em espaos amplos de participao
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da sociedade para avaliao da execuo da poltica pblica e para a definio de objetivos, diretrizes e prioridades que orientem o planejamento e a implementao da poltica pelo poder pblico e pelo conselho da poltica respectiva. O ciclo nacional de conferncias de determinada poltica, por incluir etapas de mbito municipal, estadual e nacional, o momento privilegiado para o aprofundamento do debate no plano local das polticas desenvolvidas pelos governos estadual e federal. O ciclo nacional tambm caracterizado por apresentar um tema bsico a ser abordado em todas as etapas. Pela importncia das conferncias em termos dos assuntos tratados e do carter amplo de participao e mobilizao da sociedade , estas devem ser planejadas para atender os objetivos propostos. O que implica em que se garanta tempo suficiente para debate e tomada de decises, infraestrutura (divulgao, alimentao etc) e a elaborao de materiais e subsdios, como documento-base, indicadores de avaliao de programas, projetos e da atuao do poder pblico e do Conselho. No caso da poltica urbana, o ciclo de conferncias foi impulsionado pela criao do Ministrio das Cidades, que organizou a I Conferncia Nacional das Cidades ainda no primeiro ano do Ministrio (2003). De 2003 a 2009 j foram realizados trs ciclos nacionais de conferncias das cidades. Cabe registrar que mesmo que a realizao de Conferncia Municipal esteja inserida no tema do ciclo nacional de conferncia, o municpio tem autonomia para organizar debates sobre temas de interesse local. Nesse sentido, a definio dos Planos Diretores sobre o funcionamento desse mecanismo de participao fundamental, ainda mais pelo fato do Estatuto da Cidade no definir os objetivos das conferncias sobre assuntos de interesse urbano. A lei apenas expressa que as conferncias devem se realizar nos trs nveis de governo. A partir dos relatrios estaduais, possvel identificar que em seis estados a maioria dos Planos Diretores prev Conferncias Municipais da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano: Rio de Janeiro, Amazonas, Tocantins, Par, Cear e Alagoas. Mais do que a inscrio formal da Conferncia como instrumento de gesto democrtica da cidade, interessa saber as definies quanto sua finalidade. Nos Planos que especificam as finalidades das Conferncias, sobressaem-se a avaliao da implementao do Plano Diretor e da poltica de desenvolvimento urbano e a definio de diretrizes, metas e prioridades. Essas finalidades (gerais e outras especficas que guardam o mesmo sentido) sobressaram nos Planos dos estados do Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Paran, Par.
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Articuladamente a essa definio geral, alguns Planos explicitam mais detalhadamente essas finalidades quanto participao na avaliao, na elaborao de planos e projetos e na implementao da poltica de desenvolvimento urbano. Nesse sentido, alguns Planos estabeleceram que as Conferncias tm como uma de suas finalidades debater os projetos complementares ao Plano Diretor e as propostas de alterao da legislao urbanstica. Na lgica da avaliao da poltica e da participao na elaborao da mesma, destacam-se os Planos que estipulam a elaborao de relatrios anuais de gesto como mecanismo de monitoramento, em que, a partir de sua avaliao, a Conferncia deve definir estratgias de ao, metas e prioridades para implementao da poltica de desenvolvimento urbano. Alguns Planos dos estados do Par e do Rio de Janeiro se distinguem por definir que as Conferncias deliberam sobre o plano de trabalho para o binio seguinte. Cabe destacar que nos estados do Paran e do Par foi dado destaque vinculao entre Conferncia e reviso ou alterao do Plano Diretor (tambm em alguns Planos do estado do Rio de Janeiro). Foram identificadas algumas inovaes nas finalidades das Conferncias, conforme previstas por alguns Planos Diretores: os planos de Benevides, de Mocajuba e de Marab, ambos do estado do Par, definem que as Conferncias deliberam sobre o plano de investimentos das leis oramentrias (PPA, LDO e LOA); e o Plano de Vassouras RJ define que a Conferncia deve ser realizada quando convocada pelo Conselho Nacional das Cidades e, ordinariamente, a cada quatro anos, a fim de debater e apreciar o plano plurianual.

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Quadro VIII Instituio das Conferncias Municipais da Cidade


Estados / Total de Planos Diretores ACRE / 1 Preveem Conferncias 1 municpio Finalidades No preveem Conferncias

i) sugerir ao executivo adequaes nas aes destinadas implantao dos objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos; ii) _ avaliar o Conselho de Urbanismo; iv) definir agenda (plano de ao com metas e prioridades). No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias. _ No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias previstas. No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias. No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias. No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias. No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias. 1 municpio 1 municpio 2 municpios 29 municpios 10 municpios 7 municpios 9 municpios 41 municpios

ALAGOAS / 11 AMAP / 1 AMAZONAS / 8 BAHIA / 47 CEAR / 22 ESPRITO SANTO / 14 GOIS / 14 MINAS GERAIS / 54

10 municpios _ 6 municpios 18 municpios 12 municpios 7 municpios 5 municpios 13 municpios

PAR / 21

12 municpios

i) propor alteraes no PD 7 Planos; ii) apreciar (ou aprovar) as diretrizes da poltica urbana 6 Planos; iii) deliberar sobre plano para o binio seguinte 6 Planos; iv) sugerir alteraes na implementa- 9 municpios o de planos e projetos 6 Planos; v) debater os relatrios anuais de gesto 3 Planos; e vi) deliberar sobre os investimentos 2 Planos. i) 6% para alterar legislao urbanstica; e ii) 33% para: debater propostas de alterao do PD; discutir metas e prioridades e ava- 22 municpios liar o processo de implementao do PD. No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades . 3 municpios

PARAN / 33 PIAU / 4

11 municpios 1 municpio

RIO DE JANEIRO / 28

21 municpios

Somente 11 PDs definiram a(s) finalidade(s): i) debater poltica urbana; ii) definir metas e prioridades; iii) avaliar relatrios anuais de gesto; iv) aprovar plano para o binio seguinte; v) alterao do PD 7 municpios e legislao complementar; e vi) propor alterao na implementao de planos e projetos. i) Avaliao do PD; ii) planejamento territorial; iii) assuntos de interesse urbano; iv) avaliao da poltica de desenvolvimento; 31 municpios v) apreciar e propor objetivos e diretrizes; e vi) debater relatrios anuais de gesto da poltica urbana. _ No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias previstas. No se teve acesso s informaes a respeito das finalidades das Conferncias previstas. No se teve acesso s informaes a respeito das Conferncias. 1 municpio 81 municpios 1 municpio

RIO GRANDE DO SUL / 42 RORAIMA / 1 SO PAULO / 92 TOCANTINS / 4 DF+ RIDE, MA, MS, MT, PB, PE, SC, RN, RO e SE

11 municpios _ 11 municpios 3 municpios

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6 Sistema de gesto e planejamento da poltica urbana


Em relao ao sistema de gesto e planejamento urbano, o perfil dos Planos Diretores nos diferentes estados muito parecido. Mesmo nos estados onde se verificou um nmero significativo de Planos que criaram ou instituram um sistema de gesto e planejamento urbano, a definio dos rgos integrantes, suas atribuies e forma de articulao das aes foi realizada por uma minoria deles. Em, geral, as definies so relativas : i) criao de rgo ou definio de secretaria responsvel pela coordenao e articulao das aes; ii) definio dos objetivos do sistema de planejamento, como a articulao de rgos referentes poltica para implementao e monitoramento do PD; e iii) incluso do Conselho da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano no sistema de gesto e planejamento. Quanto ao monitoramento do Plano Diretor, sobressaem-se as situaes de estruturao ou definio de secretaria ou rgo responsvel pelo monitoramento da implementao do Plano e a definio desta atribuio para o Conselho. Alm disso, a estruturao de um sistema de informao como instrumento fundamental para o monitoramento incorporada por vrios Planos; entretanto, so raros os Planos que definem os indicadores e as informaes a serem produzidas. Tambm se destaca como instrumento de monitoramento do Plano Diretor a exigncia de formulao de relatrio anual de gesto por parte da prefeitura, a ser divulgado e debatido no mbito das Conferncias Municipais da Cidade (conforme j foi comentado anteriormente). Os relatrios anuais esto previstos em seis Planos e tm como objetivo avaliar o cumprimento dos objetivos e metas do Plano Diretor e sugerir ao poder executivo adequaes nas aes estratgicas. Formas descentralizadas de gesto e planejamento da poltica de desenvolvimento urbano foram adotadas por poucos Planos Diretores, com exceo de alguns estados, como o Amazonas, onde seis dos oito Planos adotam mecanismos de descentralizao administrativa ou mecanismos regionalizados de participao. Tambm se destacam os estados do Rio de Janeiro (sete dos 28 Planos) e do Par (cinco dos 21 Planos). Cabe registrar alguns processos importantes que combinam descentralizao administrativa com participao. Cinco Planos do estado do Rio definem que os Planos Urbansticos Regionais e de ZEIS devem ser realizados com a participao dos moradores e de representantes. Em dois Planos esto previstas a representao dos bairros no Conselho (um plano do estado do Cear tambm define essa diretriz) ou a constituio de cmaras distritais vinmauro rego monteiro dos santos

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culadas ao Conselho. Em quatro Planos do estado do Amazonas so previstos mecanismos regionalizados de participao atravs de conselhos gestores comunitrios, assembleia regional de poltica territorial e conselhos distritais. A criao de instncia de participao distrital ou regionalizada tambm foi instituda por um Plano do estado do Mato Grosso (conselhos regionais e distritais) e pelo Plano de Macap AP (comits gestores locais).

7 Consideraes finais sobre participao e gesto democrtica


O Estatuto da Cidade, ao colocar a gesto democrtica como instrumento para se alcanar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade, estabelece que a participao da sociedade condio para a garantia do direito cidade. Nesse sentido, mais do que a verificao da incorporao dos instrumentos e mecanismos de participao e gesto democrtica estabelecidos pelo Estatuto, importa saber se os Planos Diretores se constituem como instrumentos para a promoo do acesso terra urbanizada, habitao e aos servios urbanos e de reverso do modelo de apropriao privada do desenvolvimento urbano. Pela anlise dos relatrios estaduais possvel dizer que os Planos Diretores, de maneira geral, no estabeleceram estratgias claras para a aplicao dos instrumentos de poltica urbana, no sentido de reverter as desigualdades sociais no acesso cidade. Poucos foram os Planos que instituram instrumentos voltados para a ocupao dos vazios urbanos infraestruturados em reas centrais por parte da populao de baixa renda, como as ZEIS em reas vazias e o parcelamento de interesse social. Mesmo as definies e delimitaes das ZEIS voltadas para a regularizao fundiria e urbanstica so frgeis no sentido de orientar o investimento urbano, tendo em vista que as definies dos Planos no apresentam vnculo com o oramento municipal. Tambm cabe destacar que os instrumentos de poltica urbana, na ampla maioria dos casos analisados, no so autoaplicveis e necessitam de regulamentao em lei especfica. Poucos Planos, por exemplo, regulamentam na prpria lei o instrumento do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento de ttulos. A expectativa da Campanha Nacional por Planos Diretores Participativos era de que os Planos Diretores pudessem expressar um pacto socioterritorial, tendo como base as diretrizes e os objetivos do Estatuto da Cidade. Mesmo
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que os mecanismos de participao estabelecidos nos Planos Diretores sejam colocados em funcionamento, muito difcil e improvvel que o municpio se coloque em campanha permanente e consiga manter mobilizados os diferentes segmentos sociais. Outro grave problema parece ter permeado o processo de elaborao dos Planos: a manuteno da ciso entre uma viso tcnica da cidade e uma viso comunitria/popular. Em alguns estudos de caso, certos temas foram tratados bastante superficialmente ou no foram tratados. Os parmetros utilizados no zoneamento da cidade e a definio dos parmetros relativos classificao de terreno no utilizado ou subutilizado no foram objeto de debate nos espaos de participao criados para a elaborao do Plano em Duque de Caxias RJ. Nesse sentido, cabe perguntar sobre a efetividade dos mecanismos de participao previstos nos Planos Diretores, na medida em que estes, em sua maioria, no sinalizam para a construo de um sistema de participao na poltica urbana com claro carter deliberativo, tendo em vista que poucos foram os Planos que estabeleceram definies precisas quanto forma de funcionamento dos mecanismos de participao e previram a articulao entre os mesmos. O risco de burocratizao da participao reforado pela avaliao realizada pelo IV ciclo de Conferncias da Cidade compreendido pelas etapas municipais, estaduais e de mbito nacional , que em grande parte apontou que a existncia de Conselho da Cidade no significava a garantia de participao e controle social do PAC Programa de Acelerao do Crescimento e do programa Minha Casa, Minha Vida. A anlise da trajetria do planejamento urbano e a leitura dos relatrios estaduais fornecem algumas pistas para que se entenda os fracos resultados obtidos: i) O poder dos grupos privados sobre a produo e a apropriao da cidade no se altera somente com um chamamento participao de todos os segmentos sociais, tendo em vista que preciso iluminar os interesses contraditrios e s vezes inconciliveis entre esses segmentos. A no explicitao dos conflitos permite que aparentemente todos os segmentos sociais sejam beneficiados atravs da definio de diretrizes genricas, mas que na prtica estas no se materializem em instrumentos e mecanismos de interveno para a promoo do direito cidade. ii) A precariedade dos diagnsticos que orientam a elaborao dos Planos tambm pode ter contribudo para a no explicitao dos conflitos e para a fragilidade das definies; e
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iii) a baixa compreenso dos mecanismos de apropriao privada da cidade e dos instrumentos de reforma urbana inscritos no Estatuto da Cidade por parte da maioria dos tcnicos de prefeituras e das lideranas dos movimentos populares. Por outro lado, a anlise dos Planos deve levar em considerao alguns aspectos: i) por mais que a mobilizao em prol da aprovao do Estatuto da Cidade por parte de alguns segmentos seja antiga, a lei bastante recente (2001) e precisa ainda ser apropriada pelos diversos segmentos da sociedade; ii) a maioria dos municpios no tinha institudo nenhum mecanismo de participao na poltica de desenvolvimento urbano, reforando assim a tradio tecnicista no planejamento urbano; e iii) a inexistncia de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano contribuiu para reforar o padro clientelista no atendimento das demandas. preciso lembrar que a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, envolvendo as polticas de habitao, de uso e ocupao do solo urbano, do saneamento ambiental e de transporte e mobilidade, bastante recente e a retomada de investimentos iniciada em 2004 ganhou impulso a partir de 2007, com o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento PAC. Nesse sentido, cabe destacar alguns aspectos positivos do processo de elaborao dos Planos Diretores no que diz respeito participao e gesto democrtica: 1. O processo de elaborao/reviso dos Planos foi fundamental para a criao do Conselho Municipal da Cidade ou de Desenvolvimento Urbano (ou Poltica Urbana). O caso do estado do Rio de Janeiro expressivo, pois dos 28 planos analisados somente seis tinham implementado rgos colegiados. Com a aprovao das leis, somente um municpio no criou rgo do gnero nem estabeleceu diretrizes para a criao de um. 2. Alm dos Conselhos de Poltica Urbana, a maioria dos Planos incorporou outros mecanismos de participao, como as audincias pblicas obrigatrias, as conferncias e os mecanismos de democratizao do oramento. 3. Mesmo que a pesquisa no avalie a qualidade do processo de participao na elaborao dos Planos (com exceo dos estudos de caso), possvel inferir que atravs do registro de centenas de experincias de participao no site do Ministrio das Cidades tenham sido disseminados debates sobre as cidades em contextos de total ausncia de dilogo sobre as polticas urbanas.

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4. Por fim, cabe registrar que mesmo sendo frgeis em termos de operacionalizao dos instrumentos da poltica urbana, as diretrizes e as concepes do Estatuto da Cidade foram incorporadas pela maioria dos Planos, o que pode contribuir na disputa da regulamentao dos instrumentos da poltica urbana e nos planos setoriais de polticas urbanas. Por fim, a anlise do captulo dos Planos Diretores referente gesto democrtica provoca a necessidade de se retomar o debate sobre a efetividade e o sentido da participao na poltica urbana, principalmente da participao dos segmentos populares, mais vulnerveis aos processos de apropriao privada da cidade e geralmente excludos dos projetos de desenvolvimento urbano. O Conselho Nacional das Cidades tem um papel significativo na criao do sistema nacional de desenvolvimento urbano com participao social. Mais do que monitorar e incentivar a criao de Conselhos Municipais e Estaduais da Cidade, preciso que ele efetive suas atribuies de exercer o controle social sobre os programas de desenvolvimento urbano e planejar a democratizao do acesso habitao, ao saneamento ambiental e ao transporte e mobilidade, de forma articulada com os conselhos estaduais e municipais. A vinculao da retomada de investimentos na poltica urbana com a implementao dos instrumentos de democratizao do acesso terra urbanizada e com a implementao dos mecanismos de gesto democrtica, ambas previstas pelo Estatuto da Cidade, pode contribuir significativamente para alterar o quadro das cidades brasileiras, na perspectiva da justia e da democracia.

8 Referncias Bibliogrficas
SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. Conselhos Municipais: a participao cvica na gesto das polticas pblicas. Rio de Janeiro: FASE, 2002. SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro; e AZEVEDO, Srgio de Azevedo (Orgs.). Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan; Fase, 2004. TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Movimentos Sociais e Conselhos. A participao popular nos conselhos de gesto. Cadernos da ABONG, So Paulo, n. 15, p. 7-19, jul. 1996.

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IX

Captulo

educAo crticA e gesto democrticA dAs cidAdes: A experinciA de cApAcitAo no mbito do projeto de AvAliAo e cApAcitAo pArA A implementAo dos plAnos diretores pArticipAtivos
Patrcia Ramos Novaes1

1. Introduo1
O objetivo desse estudo fazer um balano e uma reflexo sobre o processo de capacitao desenvolvido no mbito do Projeto Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos Planos Diretores Participativos. O acesso educao e informao constitui um direito de cidadania fundamental. Nesse sentido, possvel afirmar, quando se trata da participao scio-poltica, que o acesso ao conhecimento e ao pensamento critico um requisito central para a gesto democrtica. Nessa perspectiva, entendemos que para a efetividade da dinmica democrtica necessrio garantir a produo sistemtica de conhecimento comprometido com os valores da democracia, da solidariedade e da justia social, voltado para a promoo da participao do cidado nas esferas pblica (SANTOS JUNIOR, 2005). Ao partir desse pressuposto, o Projeto Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos REDE PDP constituiu uma rede de pesquisadores e de agentes sociais, com o objetivo de avaliar os instrumentos do Estatuto da Cidade que foram incorporados pelos Planos Diretores e promover atividades de capacitao de agentes do poder pblico e atores da sociedade civil , na perspectiva de impulsionar estratgias de im1 Mestre em Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ), assistente social e assistente nacional da Pesquisa de Avaliao dos Planos Diretores Participativos.

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plementao desses instrumentos, seja atravs do monitoramento desse processo, seja atravs de aes de presso e exigibilidade junto ao poder pblico. Dessa forma, o projeto, iniciado no ano de 2008, foi desenvolvido em duas etapas: a avaliao dos Planos Diretores, ocorrida em 2008 e 2009; e a capacitao em torno dos instrumentos aprovados, ocorrida em 2008 e 2010. A primeira etapa constituiu-se da avaliao de 526 Planos Diretores de 26 estados do pas e do Distrito Federal. A segunda etapa constituiu-se da capacitao, visando a implementao dos Planos Diretores (PD), de agentes do poder pblico e da sociedade civil. As atividades de capacitao tinham como objetivo especfico a impulso de um processo de mobilizao social, apoiando a construo de estratgias locais e fortalecendo os atores sociais, com nfase nos movimentos sociais, para o monitoramento e o controle social na implementao dos instrumentos previstos nos PD, em conformidade com Estatuto da Cidade. As atividades de capacitao foram divididas em dois nveis: de carter nacional e de carter regional ou local. As atividades nacionais ocorreram em parceria com os movimentos populares urbanos organizados em mbito nacional, com o Frum Nacional de Reforma Urbana e com o Ministrio das Cidades. As atividades regionais ou locais foram desenvolvidas nos diferentes estados do pas e no Distrito Federal. Assim, foram realizadas aproximadamente sessenta oficinas, entre nacionais e regionais, que mobilizaram cerca de trs mil pessoas, entre as quais representantes de movimentos sociais, rgos do governo, ONG e universidades. Busca-se neste estudo apresentar, de forma sinttica, os principais resultados do processo de capacitao no mbito do projeto da Rede de Avaliao dos Planos Diretores. Para isso o ponto de partida ser uma discusso sobre a relao entre educao, cidade e democracia, em que se buscar refletir sobre a importncia das prticas educativas na promoo da participao scio-poltica e na efetividade da dinmica democrtica. Em seguida ser sistematizada a metodologia da etapa de capacitao para, ao fim, serem apresentados os resultados das oficinas de capacitao.

2 Educao e cidade
A relao entre educao cidad e cidade educadora se encontra na origem etimolgica das palavras cidade e cidado, pois ambas derivam da palavra
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civis. Cidade (civitas) uma comunidade poltica cujos membros, os cidados, se autogovernam; e cidado a pessoa que goza do direito de cidade, membro livre da cidade a que pertence por origem ou adoo, portanto sujeito de um lugar. Cidade, cidado, cidadania so termos que se referem a uma concepo da vida das pessoas, daquelas que vivem de forma civilizada, participando de um mesmo territrio, construindo uma civilizao (GADOTTI, 2003). Como afirma o educador Paulo Freire, aprender e ensinar fazem parte da existncia humana, histrica e social: a educao, como formao e processo de conhecimento, ensino e aprendizagem se tornou, ao longo da aventura no mundo dos seres humanos, uma conotao da sua natureza, gestando-se na histria como vocao para a humanizao (FREIRE, 2001). Assim, uma condio ser humano estar envolvido em certa prtica educativa, pois ele jamais para de educar-se. O autor no restringe pratica educativa escolarizao, ao contrrio, ele a concebe como reflexo sobre a realidade existencial, articulando com essa realidade as causas mais profundas dos acontecimentos vividos, procurando inserir sempre os fatos particulares na globalidade das ocorrncias. O autor amplia o conceito de educao ao estend-lo aos contedos, mtodos, processos e instrumentos tecnolgicos relacionados vida na cidade. Para ele a educao vista como prtica de liberdade, como prtica problematizadora. Nesse sentido, Freire, aponta duas funes da cidade: a educadora e a educanda. Isso porque a cidade, enquanto educanda, ser o resultado da dinmica poltica e das diferentes maneiras conforme as quais os agentes sociais exercero o poder, em dadas condies histricas, na cidade. Pode-se dizer que o autor est se referindo forma como as polticas pblicas incluindo as polticas de gastos pblicos, a poltica educacional e cultural, a poltica de sade, a poltica urbana, de habitao, de transportes, entre outras incidem sobre a cidade. O carter da cidade como educadora tambm est relacionado dinmica de participao scio-poltica, especificamente cultura associativa de cada coletividade; aos valores de reciprocidade, confiana mtua, solidariedade compartilhados; e aos processos de construo de identidades coletivas, o respeito mtuo entre as pessoas nas ruas, a maneira como a cidade tratada pelos seus habitantes, por seus governantes, [pois] a cidade somos ns, nossa cultura e tradies, a cidade nos faz e refaz (Op. Cit. p. 14). Ou seja, vivendo na cidade est-se permanentemente aprendendo a conviver com o outro, com o diferente, com os demais cidados. Assim, pode-se dizer que abordar
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o papel educativo da cidade implica discutir as condies para a constituio de atores sociais e para a promoo da participao scio-poltica na gesto das polticas pblicas. Portanto, conceber a cidade como educadora e educanda perceber que a abertura de canais de participao social, a renovao das instituies democrticas, o desenvolvimento de regras de reciprocidade e de sistemas de participao cvica podem transformar a prtica poltica na perspectiva da democratizao da democracia (SANTOS JUNIOR, Op. Cit). Partindo do entendimento de que a educao, o conhecimento, a informao e o pensamento crtico so recursos sociais fundamentais para democracia, ou seja, para o exerccio do direto cidadania, um dos objetivos do Projeto era promover a capacitao para a reflexo crtica, instrumentalizando e qualificando lideranas populares e gestores pblicos para uma ao participativa e consciente na implementao dos Planos Diretores nos municpios. Com inspirao freiriana, pode-se dizer que o programa de capacitao foi fundado em uma concepo pedaggica compartilhada nacionalmente, com base nos seguintes aspectos: Entendimento da problemtica urbana como uma questo social estratgica para pensar-se um novo projeto de sociedade, democrtica e sustentvel; Concepo dialgica de educao, na qual a educao concebida como prtica de liberdade e educao problematizadora; Articulao das dimenses ao e reflexo, definida como prxis, em que a reflexo e a produo de conhecimento alimentam-se das problemticas vividas pelos participantes e onde o resultado da reflexo alimenta novas prticas. Compromisso com a humanidade e crena na capacidade e no poder dos seres humanos em fazer e refazer, criar e recriar, buscando-se engajar o conjunto dos(as) participantes em universos sociais e em aes scio-polticas na perspectiva da universalizao dos direitos de cidadania, incluindo o direito educao permanente. Compromisso com o pensar crtico e com a ao para a transformao coletiva da realidade, onde se destacam as aes de fortalecimento dos sujeitos coletivos e a aposta em esferas pblicas que promovam a democracia participativa e a transformao da sociedade.
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3 Metodologia da capacitao
Devido dimenso nacional do projeto, foi acordado2 que a metodologia da etapa de capacitao no seria unificada. Isso permitiu que os estados adequassem as atividades de capacitao s suas necessidades, definindo as temticas para as oficinas de acordo com a realidade de cada localidade. No entanto, foram firmadas algumas recomendaes, de carter metodolgico: (i) O pblico alvo da capacitao deveria ser amplo, para alm dos municpios contemplados na etapa de avaliao, envolvendo gestores os municipais (poder executivo, legislativo e judicirio) e a sociedade civil organizada; (ii) A articulao entre as atividades promovidas pelos ncleos estaduais da pesquisa e as atividades nacionais, promovidas em parceria com os movimentos populares, deveria ser garantida pela coordenao nacional da pesquisa e pelos ncleos estaduais; (iii) A coordenao executiva da pesquisa deveria recomendar critrios nacionais para o processo de capacitao nos estados, dentre os quais vale destacar: equilbrio na participao entre os segmentos, contedo mnimo dos processos de capacitao e representao intrarregional; (iv) Deveriam ser utilizadas e divulgadas as informaes contidas nos relatrios estaduais na etapa de capacitao; (v) Deveriam ser levados em considerao os casos promissores, com potencial de avanos; (vi) Os processos de capacitao deveriam ser registrados (fotografias, documentos, materiais didticos) e arquivados todos os materiais produzidos nos estados; e (vii) Deveria ser estimulada a realizao de campanhas de difuso dos instrumentos dos Planos Diretores Participativos atravs das rdios comunitrias e de outros meios de comunicao.

O projeto se organizou atravs de: (i) uma coordenao executiva, composta pelo IPPUR/ UFRJ, pelo Ministrio das Cidades e pelas ONG FASE e Polis; (ii) ncleos, coordenados por pesquisadores responsveis, organizados nos estados do pas, que envolviam os pesquisadores e representantes do poder pblico e da sociedade; (iii) uma coordenao ampliada, composta pela coordenao executiva e pelos pesquisadores responsveis pelos ncleos.

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Desse modo, foi necessrio que cada ncleo estadual apresentasse um plano de trabalho, o qual contivesse uma proposta em termos quantitativos e qualitativos adaptada realidade de cada unidade da federao. Como canal de difuso das atividades, foi construda a pgina na internet da Rede de Avaliao para Capacitao de Planos Diretores Participativos, onde pudessem ser disponibilizados todas as informaes e todos os materiais produzidos pelas redes estaduais.

4 O processo de capacitao 4.1. A primeira fase do processo de capacitao


Na primeira fase do projeto entre maio e setembro de 2008 foram realizadas as primeiras atividades de carter regional em 23 estados, com o objetivo de apresentar a metodologia da pesquisa para os atores sociais locais e proceder escolha dos municpios que teriam seus Planos Diretores avaliados.3 As oficinas foram organizadas a partir do contato dos pesquisadores responsveis e dos conselheiros das cidades em cada estado, articulando os conselhos das cidades existentes e os ncleos da campanha do Plano Diretor. No total foram realizadas 26 oficinas regionais, que reuniram cerca de mil pessoas, conforme mostra o quadro ao lado. Essas oficinas tinham como eixo de discusso questes-chave para que se procedesse avaliao dos Planos, tais como: i) acesso terra e instrumentos de gesto da valorizao imobiliria; ii) acesso aos servios e equipamentos urbanos, com nfase no acesso habitao, ao saneamento ambiental, ao transporte , mobilidade e questo ambiental; iii) sistemas de gesto democrtica e instrumentos de participao; vi) gnero, etnia, raa e polticas afirmativas; v) grau de autoaplicabilidade. Como resultados dessas atividades foram criadas em cada estado as Redes Regionais de Avaliao de Planos Diretores, constitudas por representantes de universidades, prefeituras, movimentos populares e centros de pesquisa. As Redes foram responsveis pela indicao dos 526 municpios que teriam
3 Nos estados do Acre, Amap e Roraima no foi prevista a realizao de oficinas em razo da pequena quantidade de Planos Diretores em cada uma dessas unidades da federao (um plano em cada um dos estados). Em Sergipe no foi prevista a realizao de oficina porque o trabalho foi planejado em conjunto com o ncleo de Pernambuco.

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Quadro 1: Primeira fase as oficinas regionais realizadas no pas


Unidade da Federao AC Acre AL Alagoas AM Amazonas AP Amap BA Bahia CE Cear DF Distrito Federal ES Esprito Santo GO Gois MA Maranho MG Minas Gerais MS Mato Grosso do Sul MT Mato Grosso PA Par PB Paraba PE Pernambuco PI Piau PR Paran RJ Rio de Janeiro RN Rio Grande do Norte RO Rondnia RR Roraima RS Rio Grande do Sul SC Santa Catarina SE Sergipe SP So Paulo TO Tocantins TOTAL Data No prevista Junho/2008 Maio/ 2008 No prevista Junho/2008 Junho/2008 Junho e Julho/2008 Julho/2008 13 e 21 de junho/2008 Junho/2008 Junho/2008 Junho/2008 e setembro/2008 Junho/2008 Junho/2008 Junho/2008 Agosto/2008 Junho/2008 Junho/2008 Julho/2008 Junho/2008 Julho/2008 No prevista Julho/2008 Junho/2008 No Prevista Julho/2008 Junho/2008 26 Participantes (pessoas) 44 120 85 18 20 e 25 68 12 e 18 23 75 35 e 30 26 67 18 35 20 25 80 20 15 22 30 43 25 999

seus Planos Diretores avaliados, e tambm pela organizao da equipe de pesquisadores responsveis pelas anlises dos Planos e pela organizao da segunda etapa de oficinas de capacitao, nas quais se discutiriam os resultados das avaliaes dos Planos. Os municpios foram selecionados a partir do atendimento aos critrios de: distribuio por faixa populacional, constante no projeto Ministrio das Cidades; dados oriundos do cruzamento produzido a partir dos investimentos do PAC com a pesquisa CONFEA; demais informaes consideradas relevantes pelas coordenaes estaduais; e de terem tido leis aprovadas at 30 de junho de 2008.
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Alm das avaliaes dos Planos, as redes indicaram os municpios nos quais seriam realizados estudos de caso, escolhidos a partir de critrios scio-polticos (importncia do municpio, tipologia a ser definida, rede de atores nos estados etc.) e de informaes relativas aos investimentos realizados com recursos do Programa de Acelerao do Crescimento PAC, de forma a que se pudesse observar se os Planos Diretores estariam efetivamente orientando esses investimentos.

4.2. A segunda fase de capacitao


A segunda fase de capacitao do projeto, iniciada aps a concluso da etapa de avaliao dos Planos Diretores selecionados, foi fundamentada em dois processos articulados entre si: i) atividades nacionais de capacitao promovidas em parceria com o Frum Nacional de Reforma Urbana, com o Ministrio das Cidades e com os movimentos populares de carter nacional; ii) e atividades de capacitao promovidas pelos ncleos estaduais, com o objetivo de fortalec-los, bem como de impulsionar processos de capacitao junto aos gestores e aos atores da sociedade civil. As oficinas, os cursos e os seminrios ocorreram entre dezembro de 2008 e agosto de 2010. Foram realizadas diversas atividades, que envolveram o Frum Nacional de Reforma Urbana, os movimentos populares de carter nacional, o Ministrio das Cidades, os ncleos regionais e outras organizaes sociais, conforme descrito abaixo.

Atividades nacionais
a) Oficina Os Planos Diretores Participativos, as polticas urbanas e a construo do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, realizada em parceria com o Frum Nacional de reforma urbana 06 e 07 de julho de 2008, em Braslia. Essa oficina contou com a participao de cinquenta pessoas, entre representantes dos movimentos populares, de ONG e de entidades profissionais, e teve por objetivo capacitar os(as) conselheiros(as) eleitos para a Conferncia Nacional das Cidades, atravs de um conjunto de conceitos e instrumentos para monitoramento e implementao dos Planos Diretores Participativos e das polticas pblicas urbanas, na sua atuao nos estados e no Conselho Nacional das Cidades.
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b) Realizao de duas sesses livres no mbito do XIII Encontro Nacional da Associao Nacional de Ps-Graduao em Planejamento Urbano e Regional ANPUR, realizadas nos dias 26 e 27 de maio de 2009, em Florianpolis. A primeira sesso, intitulada Planos Diretores Participativos e os instrumentos de acesso terra urbanizada, teve por objetivo realizar uma avaliao preliminar do processo de elaborao de Planos Diretores Participativos no Brasil, a partir da leitura de aproximadamente 30% dos Planos elaborados em funo da obrigatoriedade estabelecida pelo Estatuto da Cidade em todo o pas. A discusso apontou tenses e contradies entre elementos de inovao, introduzidos por atores sociais envolvidos com a agenda da Reforma Urbana, e a pesada herana de um planejamento urbano excludente e tecnocrtico, estruturado por meio de um zoneamento correspondente aos mercados imobilirios de mdia e alta renda, tomando-se como foco os instrumentos destinados a ampliar o acesso terra urbanizada para os setores de menor renda, tais como IPTU progressivo, parcelamento compulsrio e as Zonas Especiais de Interesse Social. A segunda sesso, denominada Participao e planejamento urbano: limites, possibilidades e desafios a partir dos novos Planos Diretores, teve como objetivo discutir os resultados parciais da pesquisa, buscando avaliar os instrumentos de gesto democrtica e os bloqueios e desafios para a participao no planejamento das cidades. As duas atividades contaram com cerca de cinquenta pessoas, entre professores, pesquisadores e estudantes que participavam do encontro da ANPUR. c) Atividades de capacitao desenvolvidas em parceria com os movimentos populares c.1) Parceria com a Unio Nacional por Moradia Popular: realizao de quatro seminrios regionais (Norte, Nordeste, Centro Oeste e Sul-Sudeste) e do Seminrio Nacional de Balano da Implementao dos Instrumentos Urbanos para Habitao Popular nos Planos Diretores, realizado nos dias 6 e 7 de novembro de 2009, em Belo Horizonte. As atividades tiveram como objetivo a capacitao de lideranas populares em relao implementao dos Planos Diretores Participativos e, em particular, aos mecanismos de acesso terra urbanizada e bem localizada para moradia de interesse social, envolvendo cerca de duzentas lideranas populares, de 22 estados brasileiros. O Seminrio Nacional discutiu a contribuio dos movimentos de moradia para a efetiva implementao dos Planos Direto289

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res Participativos, nos seguintes aspectos: (i) poltica fundiria para habitao de baixa renda; (ii) integrao dos Planos Diretores e dos planos locais de habitao; (iii) financiamento das polticas e integrao dos sistemas de habitao; (iv) articulao dos Planos Diretores com os Planos Plurianuais, as Leis de Diretrizes Oramentrias e os Oramentos. c.2) Parceria com a Confederao das Associaes de Moradores CONAM: realizao de seis seminrios regionais com 60 participante por regio num total de 360 participantes:
Norte I Estado Acre: 26 e 27 de novembro de 2009 Norte II Estado Amap: 27 e 28 de novembro 2009 Sul - Estado Porto Alegre: 04 e 05 de dezembro de 2009 Sudeste Estado Minas Gerais: 16 e 17 de janeiro 2010 Centro-Oeste Estado Mato Grosso do Sul: 16 e 17 de outubro. Nordeste Estado Recife: 13 e 14 de janeiro 2009

Realizao do Seminrio Nacional de Balano da Implementao dos Instrumentos Urbanos para Habitao Popular nos Planos Diretores, entre os dias 12, 13 e 14 de agosto de 2009, reunindo 80 lideranas. c.3) Parceria com a Central dos Movimentos Populares CMP: realizao de um Seminrio Nacional sobre os Instrumentos Aprovados nos Planos Diretores, realizado nos dias 08 e 09 de maio de 2009, em Braslia. Reunindo cem lideranas de diversos estados da Federao, a oficina teve como objetivo a capacitao de lideranas populares da Central de Movimentos Populares CM, em relao aos mecanismos de discusso e debates sobre os Planos Diretores municipais e regionais em 17 capitais brasileiras e regies metropolitanas. d) Oficina Direito Cidade e Instrumentos do Plano Diretor, realizada em parceria com o Frum Nacional de Reforma Urbana, no mbito do Frum Social Urbano, de 23 a 25 de Maro de 2009, no Rio de Janeiro. Nessa atividade, realizada em parceria com o Frum Nacional de Reforma Urbana, estiveram presentes quarenta pessoas de diversos estados do pas. A oficina visou capacitar lideranas dos movimentos sociais a respeito do direito cidade e dos instrumentos do Plano Diretor; mais especificamente,
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buscou promover uma analise dos marcos legais referenciais dos instrumentos do Plano Diretor, que podem garantir a aplicabilidade e a exigibilidade da implementao do direito cidade. Nessa oficina foram abordados os seguintes contedos: os fundamentos do direito cidade com base na nova ordem legal urbanstica; e os instrumentos e componentes do Plano Diretor, considerando as incorporaes trazidas pela Lei n 11.977/09 (Programa Minha Casa Minha Vida). e) Oficinas nacionais de discusso sobre a avaliao dos Planos Diretores com o Grupo de Trabalho de Acompanhamento da Pesquisa do Comit Tcnico de Planejamento Territorial do Conselho das Cidades, desenvolvidas em parceria com o Ministrio das Cidades. Realizadas nos dias 10 e 11 de junho de 2010 e nos dias 24 e 25 de agosto de 2010. As duas oficinas promovidas pelo Ministrio das Cidades tiveram como objetivo discutir os resultados parciais da pesquisa e planejar a etapa de capacitao. Enquanto a primeira oficina envolveu especificamente as equipes tcnicas de todas as secretarias nacionais vinculadas ao Ministrio das Cidades, em especial da Secretaria de Programas Urbanos, a segunda foi voltada para os integrantes do Comit Tcnico de Programas Urbanos do Conselho das Cidades e para os parceiros institucionais convidados. Em ambas as atividades, as discusses foram organizadas a partir de sete eixos temticos retirados das avaliaes estaduais dos Planos Diretores: acesso terra urbanizada; habitao; saneamento ambiental; mobilidade urbana; sistema de gesto e participao democrtica; questo ambiental e gesto metropolitana. Como resultados dessas atividades, foram definidas indicaes para a consolidao do Relatrio Nacional e propostas para o desenvolvimento das atividades de capacitao. f) Produo do material didtico Como produzir moradia bem localizada com os recursos do PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA? Implementando os instrumentos do Estatuto da Cidade (Organizao de Raquel Rolnik. Braslia: Ministrio das Cidades, 2010). Esse material, produzido pelo IPPUR/UFRJ e pelo Ministrio das Cidades, foi distribudo nas oficinas regionais, nas oficinas realizadas com o Ministrio das Cidades, na 4 Conferncia Nacional das Cidades, no Frum Social Urbano e em atividades acadmicas, como a XVI Semana de Planejamento Urbano e Regional da UFRJ, com o objetivo de difundir o conhecimento sobre o potencial
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dos instrumentos do Estatuto da Cidade, possibilitando aos gestores municipais e a sociedade como um todo maior apropriao dos contedos. g) Elaborao de material tcnico para orientao sobre a aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade novembro de 2010.4 Na perspectiva de se avanar na orientao tcnica para a implementao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, foi desenvolvida uma sistematizao da aplicao de alguns instrumentos, selecionados no universo de uma amostra de municpios pesquisados, com o objetivo de disponibilizar um quadro referencial de aplicao dos instrumentos. No total foram produzidos cinco cadernos temticos: (a) Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e Desapropriao; (b) Transferncia do Direito de Construir e Outorga Onerosa; (c) Operaes Urbanas Consorciadas; (d) Zeis Zonas de Especial Interesse Social; e (e) Contribuio de Melhoria. h) Produo de programas de radiofuso voltados para rdios comunitrias, em parceria com a Agncia de Notcias Pulsar Brasil. A coordenao da pesquisa estabeleceu uma parceria com a Agncia Radiofnica Pulsar (agncia de notcias voltada para as rdios comunitrias, vinculada Associao Mundial de Rdios Comunitrias AMAR), visando a difuso da problemtica urbana e dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Atividades realizadas entre novembro de 2009 e novembro de 2010. Foi produzida uma cobertura especial, intitulada Reforma urbana por cidades mais justas, com foco na discusso sobre o crescimento desordenado das cidades brasileiras e o direito cidade. Entre as reportagens produzidas, destacamos as seguintes reportagens em udio: (i) Cidades: o Plano Diretor pode permitir mais qualidade de vida (06/11/2009). Este foi o primeiro programa da srie Reforma Urbana; nele, foi explicado o que so os Planos Diretores, previstos na lei 10.257, o Estatuto da Cidade; (ii) Olimpadas de 2016 podem gerar mais desigualdades no Rio (13/11/2009). O programa abordou o problema dos conflitos decorrentes da realizao das Olimpadas de 2016, em especial a questo das ameaas de despejos; (iii) Preparao do V Frum Urbano Mundial (12/11/2009). Tendo em vista que estava prevista para maro de 2010 a realizao, no Rio de Janeiro, do V Frum Urbano Mundial, o programa foi dedicado a esse tema. Em novembro de 2010, outra srie de trs reportagens foi produzida, dessa vez com programas educativos em torno de temas relacionados aos Planos Di4 Os cadernos tcnicos produzidos esto disponibilizados no DVD que acompanha este livro.

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reitos: (i) O Plano Diretor e suas ferramentas, onde busca-se explicar sua importncia para as cidades e seus principais instrumentos, como as ZEIS e o IPTU progressivo, voltados para a promoo da funo social da propriedade; (ii) O direito moradia e cidade, no qual se discute os conceitos de direito moradia e direito cidade, apresentando exemplos de desrespeito a esses direitos, que esto previstos na Constituio Federal e em leis federais, como o Estatuto da Cidade; e (iii) A regularizao fundiria, que abordou algumas maneiras que tem sido utilizadas para regularizar as ocupaes populares, discutindo sua efetividade no sentido de prevenir os riscos de remoo e produzir melhorias nos bairros.

Atividades Regionais
Nas atividades promovidas pelos ncleos regionais, foram realizadas 27 oficinas em 17 estados.5

5 Consideraes finais na perspectiva de um balano do processo de capacitao


Em geral, pode-se destacar como resultados alcanados: (i) a ampliao e democratizao da informao e do debate sobre a importncia dos Planos Diretores como instrumentos de democratizao do acesso a terra; (ii) o desenvolvimento de atividades e aes integradoras entre os diferentes segmentos da sociedade; (iii) a percepo , por parte dos grupos, da importncia da participao no processo de implementao dos Planos Diretores Participativos; e (iv) a reflexo sobre os princpios contidos no Estatuto da Cidade, principalmente na perspectiva da garantia da funo social da cidade e da propriedade. Pode-se afirmar que o processo de capacitao contribuiu para o fortalecimento da aprendizagem sobre o papel poltico e a importncia do acompanhamento da poltica urbana , bem como realou a reflexo sobre as repercusses dos processos participativos nas tomadas de deciso no mbito do processo de implementao dos Planos Diretores Participativos.
5 Cabe registrar que nem todos os estados realizaram atividades de capacitao nesse segunda etapa. Nos estados do Acre e de Roraima, as oficinas no estavam previstas, tendo em vista a pouca quantidade de Planos Diretores avaliados (um em cada). No Distrito Federal e nos estados de Gois, Rondnia, Rio Grande do Norte, Par, Paraba, Maranho e So Paulo no tinham sido realizadas atividades at o final de outubro, por problemas organizacionais.

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Quadro 2: Segunda fase da capacitao oficinas regionais realizadas


Unidade da Federao AC Acre AL Alagoas AM Amazonas AP Amap BA Bahia CE Cear DF Distrito Federal ES Esprito Santo GO Gois MA Maranho MG Minas Gerais MS Mato Grosso do Sul MT Mato Grosso PA Par PB Paraba PE Pernambuco PI Piau PR Paran RJ Rio de Janeiro Atividade Realizada No prevista Novembro/2009 Oficina realizada em /08/2008 Abril 2009 Oficina realizada em Salvador/ Maio de 2010 Oficina realizada em Fortaleza/Maio de 2010 No realizou at o fechamento desse balano Oficina realizada em Vitria/ Dezembro de 2008 No realizou at o fechamento desse balano No realizou at o fechamento desse balano Participantes (pessoas) 120 125 19 78 100 62

Seis oficinas descentralizadas, nas seguintes regies: Sul, Norte, Zona da Mata, Regio Metropolitana de 31 e 168 Belo Horizonte, Regio Metropolitana do Vale do Ao e Tringulo Noroeste/ Novembro de 2009 Oficina realizada em Maio de 2010 Oficina realizada em Maro de 2010 No realizou at o fechamento desse balano No realizou at o fechamento desse balano 51 87

Trs oficinas realizadas em Outubro/ 2009, 13 e 14 24, 36 e 32 Novembro/2009 e 19 e 20 Novembro/2009 Agosto/2009 Dezembro/2008 e Julho/2009 19 34 e 12

Trs oficinas realizadas nos municpios de Duque de 32, 50 e 37 Caxias, So Joo de Meriti e Rio de janeiro. 70 e 124 90 47 25 No realizou at o fechamento desse balano No prevista Abril 2009 e maio 2010 Agosto 2010 Agosto 2010 No realizou at o fechamento desse balano Oficina realizada em Palmas/ dezembro de 2009

RN Rio Grande do Norte No realizou at o fechamento desse balano RO Rondnia RR Roraima RS Rio Grande do Sul SC Santa Catarina SE Sergipe SP So Paulo TO Tocantins

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Sabe-se que muitos Planos Diretores foram elaborados sem um processo de participao efetivo por parte da sociedade e que outros tantos, apesar de contarem com processos participativos, instituram instrumentos de promoo da funo social da propriedade e do direito cidade que requerem regulamentao complementar, sem a qual no podem ser aplicados. De fato, como ressalta Santos Junior, os limites observados no processo de elaborao dos Planos Diretores so diversos e complexos. Sem cair em uma viso ingnua em torno da capacitao, esse processo foi uma aposta no fortalecimento de certos agentes sociais comprometidos com o iderio do direito cidade, em especial os movimentos populares, visando, coletivamente identificar os processos sociais e econmicos de produo do espao urbano e os agentes individuais e coletivos que atuam nesses processos, segundo seus interesses e valores, com suas identidades e antagonismos (SANTOS JUNIOR, 2008). Espera-se, assim, que uma semente tenha sido plantada e que as atividades desenvolvidas tenham trazido resultados positivos, no sentido de permitir a todos que participaram desse processo uma melhor compreenso da dinmica das cidades brasileiras. Mais do que isso, espera-se que uma semente tenha sido plantada e que o projeto tenha fortalecido as organizaes sociais nele envolvidas, trazendo consequncias para as suas estratgias de luta na perspectiva da promoo do direito cidade.

6 Referncias Bibliogrficas
FREIRE, Paulo. Poltica e Educao. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2001. p. 11. GADOTTI, Moacir. Escola cidad, cidade educadora: projetos e prticas em processo. V frum de educao. Salvador, outubro de 2003. SANTOS JUNIOR, O. A. prxis educativa e democracia participativa: a experincia da rede observatrio das metrpoles. In:______; PEREIRA, Tatiana Dahmer; PEUCKERT, Gert; BRANGSCH, Lutz (Orgs.). Cidade cultura e democracia participativa. Rio de Janeiro: FASE, 2005. _____. SANTOS JUNIOR, O. A. Reforma urbana: desafios para o planejamento como prxis transformadora. In: COSTA, GeraldO Magela e MENDONA, Jupira Gomes de (Orgs). Planejamento urbano no Brasil: trajetria, avanos e perspectivas. Belo Horizonte: C/Arte, 2008. p. 136-135.

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A produo grfica deste livro foi realizada na Letra Capital Editora. Utilizou-se a fonte Minion Pro corpo 11 com entrelinha 14. Impresso em papel offset 75g/m nas oficinas da MCE Grfica Rio de Janeiro, em janeiro de 2011.