s:

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O Ncleo de Antropologia da Poltica

c o Ie o

AnbouoIOII.ia

da

Por-dica

[NuAP) congrega pesquisadores dos

Programas de Ps-Graduao em
Antropologia Social da UFRJ [Museu

rt
OJ
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Nacional), da Universidade de Braslia

[UnB) e do Programa de Ps-Graduao

em Sociologia da Universidade Federal

[D
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N
CD
.,
.,
[l)

do Cear [UFC). alm de manter estreita

colaborao com alguns pesquisadores
do Programa de Ps-Graduao em
Cincia Poltica da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul [UFRGS) e do
Programa de Ps-Graduao em
Sociologia e Antropologia da UFRJ [IFCS).

O NuAP representa a cristalizao

lm

.2

de vnculos estabelecidos h alguns anos

em torno de pesquisas etnogrficas
sobre a esfera da poltica e de questes
tericas por elas suscitadas.

lmi

Marcos

Otvio Bezerra

A preocupao comum ao Ncleo

menos a construo de algum ou alguns

c
2:11

EM NOME
DAS IIBASES''

rn
:::

m
,,.
rn
m

grandes modelos tericos substantivos

do que lanar um olhar antropolgico
[que no

privilgio de antroplogos)

sobre instituies, relaes e atividades

pensadas socialmente como polticas.

A aprovao de um amplo projeto de

rn

Poltica. Favor
e Depenpncia Pessoal

:::

pesquisas- Uma Antropologia da Poltica:

Rituais, Representaes e Violncia pelo Programa de Apoio a Ncleos de
Exc.elncia [Pronex) do Ministrio de
Cincia e Tecnologia permitiu que o

NuAP comeasse a existir formalmente

ln!J Ncleo de

nr:1 Antropologia
t.ll.ll da Poltica

RELUME

DUMAR

em dezembro de 1997.

Em nome das "bases"

 Ncleo de

r.tr."' Antropologia

t.iJLil da

Poltica

Quinta da Boa Vista s/n - So Cristvo

Rio de Janeiro - RJ - CEP 20940-040
TeI.: (02 1 ) 568 9642 Fax: (02 1 ) 254 6695
E mai l : nuap@ax.apc.org
Publicao realizada com recursos do
Programa de Apoio a Ncleos de Excelncia
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Responsveis pela Coleo Antropologia da Poltica
Moacir G. S. Palmeira
Mariza G. S. Peirano
Csar Barreira
Jos Sergio Leite Lopes

MARCOS TAVIO BEZERRA

Em nome das "bases"

Poltica, favor e dependncia pessoal

RELUME

DUMAR

Rio de Janeiro
1999

Copyright 1 999, Marcos Otavio Bezerra

Direitos cedidos para esta edio
0UMAR DISTRIBUIDORA DE PUBLICAES LTOA.
Travessa Juraci, 37 - Penha Circular
2 1 020-220 - Rio de Janeiro, RJ
Fax: (02 1 ) 590 O 1 3 5
Telefone: (02 1 ) 564 6869

Reviso

Argemiro de Figueiredo
Editorao

Dilmo Milheiros
Capa

Simone Yillas Boas

CIP-Brasil. Catalogao-na-fonte.
Sindicato Nacional dos Editores de Livros, RJ.
Bezerra, Marcos Otavio
B469e

Em nome das "bases": poltica, favor e dependncia pessoal/Mar

cos Otavio Bezerra. -Rio de Janeiro: Relume Dumar: Ncleo de Antro
pologia da Poltica, 1999
. -(Coleo Antropologia da poltica; 3)
ISBN 85-7316-171-X
I. Cmaras legislativas-Brasil. 2. Polticos-Brasil. 3. Brasil
Dotaes e dispndios. 4. Oramento-Brasil. 5. Influncia (Cincias so
ciais)- Brasil. I. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Ncleo de An
tropologia da Poltica. li. Ttulo. lll. Srie.
CDD 328.81

99-0555

CDU 328.18(81)
Todos os direitos reservados. A reproduo no-autorizada

desta publicao, por qualquer meio, seja ela total ou parcial, constitui
violao da Lei n 5.988.

Para Maria Jos

AGRADECIMENTOS

Este livro uma verso revisada de minha tese de doutorado defendida, em

outubro de 1 998, no Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social (MN/UFRJ).
Agradeo aos professores Moacir Palmeira, Mariza Peirano, Luiz de Castro Faria,
Csar Barreira e Eli Diniz as valiosas sugestes feitas durante seu exame. Aos pro
fessores, funcionrios e colegas do PPGAS/MN/UFRJ sou grato por terem propor
cionado um ambiente intelectual e pessoal propcio ao desenvolvimento dos estudos
e da pesquisa que resultaram neste trabalho.
Para a realizao da tese, beneficiei-me mais diretamente das observaes e
crticas efetuadas, em circ.unstncias distintas, pelos professores Joo Pacheco de
Oliveira Filho, Mrcio Goldman, Lygia Sigaud e Antonio Carlos de Souza Lima,
cujo interesse por questes relativas ao Estado e administrao pblica tem contri
budo para a intensificao de nosso dilogo e amizade.
Ao orientador da tese, professor Moacir Palmeira, sou grato de modo especial.
Com pacincia, interesse e generosidade, discutiu sua proposta inicial e acompanhou
a elaborao de suas verses sempre oferecendo sugestes e apontando caminhos
alternativos. O meu reconhecimento, portanto, pela confiana, incentivo, reflexes e
oportunidades de trabalho em conjunto que me tem proporcionado.
Aos colegas do Departamento de Sociologia e Metodologia em Cincias So
ciais, da Universidade Federal Fluminense, que autorizaram meu afastamento dos
compromissos docentes. Graas a isto, pude dedicar-me integralmente s atividades
de doutoramento.
Parte do material utilizado nesse trabalho e algumas de suas reflexes foram
elaboradas, inicialmente, no mbito do projeto intitulado "Subvenes sociais e
clientelismo: uma proposta de estudo acerca da relao entre Estado, mediadores e
entidades assistenciais", financiado atravs da Dotao para pesqu i sa FORO/
ANPOCS-95 (tipo Aesp) e realizado em conjunto com Moacir Palmeira, Renata
Menezes e Adriana Vianna.
Nos anos de 1996 e 1 997, fui bolsista do Programa de Apoio Pesquisa em
Administrao Pblica (PAP/ENAP/CAPES), ao qual sou grato pelo apoio material e
logstico recebido durante o desenvolvimento e a elaborao da tese.

EM NOME DAS "BASES"

Ao longo da redao da tese e do livro, beneficiei-me ainda dos debates efetuados

no contexto do Ncleo de Antropologia da Poltica (NUAP), coordenado pelo profes
sor Moacir Palmeira. As discusses das pesquisas desenvolvidas no mbito do proje
to "Uma Antropologia da Poltica: Rituais, Representaes e Violncia", aprovado
pelo PRONEX, contriburam, indubitavelmente, para as reflexes aqui desenvolvi
das.
A Universidade de Braslia, ao acolher-me em um de seus apartamentos funcio
nais, ajudou-me de modo inestimvel para que pudesse usufruir das condies ade
quadas para a reunio do material de pesquisa. Isto s foi possvel graas interven
o do Departamento de Antropologia (UNB) e, especialmente, da professora Mariza
G. S. Peirano, a quem tambm sou grato pelas sugestes ao longo da realizao da
pesquisa e pelo estmulo intelectual.
Em Braslia, usufru tambm da ajuda e amizade dos colegas Carla Teixeira,
Hnio Barreto, Maia e Henrique. Pude conta ainda com o conhecimento e a generosi
dade do pesquisador Paulo Rocha.
Este livro no teria sido possvel no fosse a disponibilidade de parlamentares,
funcionrios do Senado e Cmara, assessores parlamentares, tcnicos da Consultoria
e Assessoria de Oramento do Congresso e funcionrios e tcnicos dos rgos minis
teriais. Agradeo a todos aqueles que, apesar dos compromissos, reservaram um tem
po de seu trabalho ou lazer para me relatar algo a respeito de seus conhecimentos e
experincias.
Durante a realizao da tese e do livro pude desfrutar da afeio e incentivo de
meus pais, irmos e afins: Marcos Luiz, Amasilda, Mirna, Jnior, Jos Bessa, Consuelo
A l faro e D. Aurlia. Com Adriana Vianna, Maurcio Parada, Gabriela Scotto, John
Comerford, Beatriz Herdia e Lgia Dabul dividi ao longo dos ltimos anos a alegria
proporcionada pelo trabalho e a diverso em comum.
No fosse o amor e o bom humor de Maria Jos, a vida nos ltimos anos no
teria a mesma graa.

SuMRIO

INTRODUO

PARTE I
Representao parlamentar e interveno na elaborao do
oramento da Unio .
. ..
.

. . . . . . .

li

. 31

CAPTULO I

Atividade parlamentar e representao poltica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

.

CAPTULO li

Oramento da Unio: consideraes histricas e aspectos formais .

52

CAPiTULO li I

Recursos oramentrios e poder poltico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

.

CAPTULO IV

A luta pela aprovao de emendas oramentrias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

.

PARTE li
Atendimento de pleitos e criao de dependncias pessoais . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
.

CAPTULO v

Os pleitos e as redes polticas locais

IOI

121

1 44

CAPiTULO VI

A dinmica da relao entre parlamentares e prefeitos

CAPTULO v li

O acompanhamento dos pleitos nos ministrios

10

EM NOME DAS "BASES"

CAPTULO VIII

Os pleitos e a ao dos parlamentares nos ministrios

164

181

203

Parlamentares, prefeituras, entidades assistenciais e apropriao irregular

de recursos federais

207

CAPTULO IX
A dinmica da relao entre parlamentares e governo

PARTE III
Condutas polticas e prticas corruptas

CAPTULO X

CAPTULO XI

Liberao dos recuros federais e ao dos escritrios de consultoria

219

CAPTULO XII

Os pleitos e a ao das empreiteiras nos rgos pblicos.

Consideraes a partir do estudo de um caso
.

CONCLUSO

BIBLIOGRAFIA

23 1

255

267

INTRODUO

A questo

r:::J ste livro trata da poltica no Brasil de um ponto de vista singular. Nesse sentido,
L.::::l considero meu dever alertar o leitor de que ele no vai encontrar nas pginas

adiante afirmaes a respeito de como os polticos devem se conduzir, como as insti

tuies polticas devem funcionar ou possveis frmulas para a resoluo dos "pro
blemas polticos" nacionais. Este estudo no est preocupado com o dever ser da
poltica, mas com o modo como efetivamente ela praticada. Privilegia, portanto, a
poltica em ao; sem desconsiderar, no entanto, que a reflexo sistemtica sobre a
mesma um passo necessrio para o aperfeioamento das prticas e instituies po
lticas. Para isso, recorro tradio dos estudos de antropologia social que, apesar de
ser freqentemente associada ao exame de sociedades qualificadas como "primiti
vas", "exticas" ou "distantes", tem seu desenvolvimento recente marcado pelo fato
de seu modo de construo de problemas e instrumental terico serem aplicados s
anlises das sociedades "modernas" e suas instituies- como a poltica e o Estado.
Para o estudo aqui realizado, a referncia a esta perspectiva implica, sobretudo, mas
no apenas, a construo da anlise a partir do modo como as pessoas que participam
do exerccio da poltica concebem sua experincia. Enfim, este livro toma como pon
to de partida uma dimenso patticular da poltica, qual seja, a atuao de parlamenta
res orientada para a liberao de recursos federais. Uma definio mais precisa des
sas questes e de outras a elas relacionadas so desenvolvidas ao longo dessa intro
duo.
As atividades polticas a que se dedicam parlamentares na Capital Federal du
rante o exerccio de seus mandatos no se restringem s atribuies formais (como
discusso e proposio de leis e controle das aes do Poder Executivo) que compe
tem aos membros do Congresso Nacional. Ao se entrevistar parlamentares e seus
assessores, acompanhar suas aes e o trabalho desenvolvido por seus gabinetes na
Cmara e no Senado, observa-se que uma parcela significativa de deputados e sena
dores, em graus diferentes, atribui importncia e mobiliza parte de suas energias para

12

EM NOME DAS "BASES"

o atendimento de pedidos de carter particularista (internaes hospitalares, agilizao

de processos nos rgos governamentais e recursos federais, entre outros) provenien
tes do que designam como suas bases eleitorais. Isto considerado por deputados e
senadores como um item do que experimentam como dever parlamentar. Vejamos
alguns exemplos. Em 1988, durante as investigaes da chamada Comisso Parla
mentar de Inqurito da Corrupo (C P! da Corrupo), em uma entrevista impren
sa, o ento senador Marco Maciel argumenta que "a luta poltica por mais verbas para
os estados uma funo inerente ao parlamentar". 1 Alguns anos depois, em depoi
mento Comisso Parlamentar Mista de Inqurito criada, no final de 1993, para
investigar as denncias de irregularidades na elaborao e execuo do oramento
(CPMI do Oramento), o deputado Genebaldo Correia (PMDB-BA), um dos investi
gados, defende a mesma idia: "Considero que um dever do parlamentar lutar bra
vamente para conseguir a maior soma de recursos possveis para o seu estado ou para
a sua regio" (Genebaldo Correia, C PMl do Oramento, 191 11/93, p. 6). Ao descre
ver-me, em 1996, as atividades desempenhadas por parlamentares, um deputado (PTB
RS) observa que eles podem "atender pedidos dos municpios para incluso no ora
mento de verbas das dotaes oramentrias para construo de escolas e estradas".
Analisar as concepes, prticas e relaes sociais estabelecidas por parlamentares
em funo dessa convico a respeito de suas atribuies concernentes aos estados e
regies pelos quais so eleitos constitui a preocupao central deste trabalho.
Pode-se precisar melhor o objeto desse trabalho desdobrando-o em duas ques
tes. Primeiro, examinar o sistema de relaes sociais produzido em torno da atuao
dos parlamentares dirigida para a liberao de recursos pblicos federais para suas
bases eleitorais. Isto significa focalizar, por exemplo, os laos complexos que se
tecem entre as lideranas polticas locais (sobretudo os prefeitos), parlamentares e
autoridades governamentais, isto , as relaes entre os poderes "local" e "central".
Segundo, analisar as concepes especficas sobre a instituio (no sentido
durkheimiano) da representao parlamentar e da poltica que parecem estar associa
das a esta conduta dos parlamentares em favor de suas bases. Para tanto, a anlise
construda a partir da interveno dos parlamentares no processo de elaborao e
execuo do oramento da Unio tal como definido a partir da Constituio Federal
de 1988.
As aes de deputados e senadores voltadas para o atendimento dos pedidos
vindos de suas bases eleitorais, sobretudo de verbas federais, parece consistir numa
parte no menor da atuao parlamentar. Esta importncia contrasta, no entanto, com
a pouca ateno que a literatura especializada tem concedido a essas aes. Isto pare
ce resultar, entre outros aspectos, da maior preocupao por parte de socilogos e
cientistas polticos - profissionais que tm se dedicado mais sistematicamente ao
exame das instituies polticas caractersticas dos estados-nao- com o estudo dos
aspectos formais e institucionais da atividade parlamentar.

INTRODUO

13

A atuao de parlamentares como mediadores de demandas de eleitores e lide

ranas polticas junto aos rgos pblicos federais um aspecto que possui tanto uma
profundidade histrica - registros nesse sentido so apresentados, entre outros, por
GRAHAM ( 1997) para o Imprio e LEAL ( 1975) para a Primeira Repblica- quanto
uma disperso pelos vrios nveis de representao (municipal, estadual e federal)
, o que pode ser verificado a partir dos trabalhos de GREENFIELD (1977), DINIZ
( !982) e KUSCHNIR ( 1993). Essas prticas e relaes estabelecidas em funo da
atuao dos parlamentares em favor dos estados e municpios aos quais se encontram
politicamente vinculados constituem, portanto, o ponto de partida deste trabalho e
estabelecem os limites no interior dos quais ele construdo. 2
Duas ressalvas concernentes delimitao do trabalho precisam ser acentuadas.
Ao focar a anlise nesse aspecto da atuao parlamentar, no estou sugerindo que os
parlamentares orientem suas aes exclusivamente por referncia aos seus interesses
e vnculos com as bases eleitorais. Se considerar esses vnculos pode ajudar-nos a
entender um pouco mais os motivos que conduzem os parlamentares a intervir nos
procedimentos oficiais de liberao de recursos pblicos federais, certo, todavia,
que deputados e senadores atuam tambm, entre outros aspectos, em funo de suas
atribuies formais, afiliaes partidrias, interesses de classe e corporativos. 3
Segundo, se a destinao de verbas federais para as bases eleitorais mobiliza
uma parte significativa de parlamentares, deve-se observar, contudo, que ela no
partilhada e defendida igualmente por todos eles4. No realizei um levantamento
sistemtico para verificar quantos so os parlamentares que afirmam atuar desse modo
ou a sua distribuio por partidos ou regies a que pertencem. Proponho, no entanto,
que esta no uma prtica exclusiva de membros de partidos ditos de "direita" (ou
"conservadores") ou de parlamentares eleitos por estados "atrasados" (ou "pobres"),
como sugerem as formulaes mais freqentes. Mesmo no interior de partidos (de
"esquerda") que se posicionam publicamente contra essa forma de atuao parlamen
tar e eleitos por estados "desenvolvidos" ("ricos") encontram-se parlamentares que,
em nome de um certo pragmatismo, se voltam para a busca de recursos para suas
bases. Mas isto no deve ser tomado como um elemento para se conceber os parla
mentares, como feito freqentemente pelo senso comum, como uma categoria ho
mognea. Como veremos adiante, especialmente em relao ao oramento da Unio,
os parlamentares no tm uma mesma posio quanto ao sentido de sua interveno
em sua elaborao e execuo.
A atuao dos parlamentares dirigida para o entendimento de demandas origina
das de suas bases eleitorais so comumente objeto de crticas e qualificaes negati
vas. De maneira geral, so rotuladas - por polticos, analistas e imprensa - como
"clientelistas" e "fisiolgicas". 5 Nestes casos, menos do que como categorias anal
ticas, os termos so utilizados em sentido pejorativo. Servem para caracterizar estas
prticas como "atrasadas", "tradicionais" e/ou "oligrquicas". Esta apropriao e uso

14

EM NOME DAS "BASES"

dos termos esto, no entanto, relacionados diretamente a uma linha de interpretao

(identificada com as teorias modernizantes) dos fenmenos sociais conhecidos como
patronagem e clientelismo. Como argumento ao longo deste trabalho, as noes de
patronagem e clientelismo so utilizadas como conceitos analticos, no tendo, por
tanto, o sentido (de acusao e denncias) que lhe atribudo mais comumente nas
disputas polticas. De outro modo, a utilizao destas noes no expressa um juzo de
valor acerca das condutas examinadas, mas visa dar uma inteligibilidade s mesmas.
A destinao por parte de polticos de benefcios pblicos (recursos, cargos,
servios e outros) para lideranas polticas e moradores das localidades aos quais se
encontram vinculados politicamente uma das principais questes examinadas pela
literatura a respeito do clientelismo poltico. 6 Analisadas inicialmente por historia
dores da Antiguidade e Idade Mdia, as relaes patro-cliente 7 passaram a receber,
especialmente a partir da dcada de 1950, uma ateno crescente de antroplogos e,
posteriormente, de socilogos e cientistas polticos envolvidos com pesquisas em
pases da Amrica Latina, Mediterrneo e Sudeste da sia (LAND, 1983, p. 435).
Descritas freqentemente como uma forma de relao de poder (GELLNER,
1977; WATERBURY, 1977 e ABLE S, 1990) ou um tipo de relao poltica
(GELLNER, 1992 e DAVLS, 1983), as relaes de patronagem e clientelismo tm
sido, entretanto, objeto de um extenso debate quando de trata de estabelecer sua defi
nio e caracterizao. Apesar disso, predomina um certo consenso de que as rela
es assim denominadas se caracterizam especialmente por serem relaes do tipo
assimtricas, isto , so estabelecidas entre pessoas (patro e cliente) que no possu
em o mesmo poder (econmico e poltico), prestgio e status. Alm disso, ela se
distingue por ser uma relao do tipo pessoal (em que predominam os contatos face a
face), pela troca de servios e bens materiais e imateriais (gentilezas, deferncia,
lealdade e proteo.) entre os parceiros e pelo seu contedo moral (que remete fre
qentemente honra dos parceiros). Observo que o destaque dado pela literatura
sobre clientelismo poltico aos aspectos materiais que so permutados pelos parcei
ros da relao parece estar mais de acordo com uma viso econmica dessa relao
que, entretanto, no aqui partilhada na medida em que, entre outros motivos, tende
a negligenciar aspectos como prestgio, poder e gentileza que, como demonstraram,
entre outros, MAUSS ( 1974) e ELIAS ( 1987), podem integrar as relaes de troca.
Se esses elementos servem para identificar as relaes de patronagem e clientelismo,
preciso estar atendo, todavia, para o fato de que, como nota J. Waterbury, o conte
do moral da relao, as diferenas de poder, a natureza das trocas, a durabilidade da
relao e a afetividade entre os parceiros so elementos que sofrem variaes segun
do o contexto social analisado ( 1977, p. 332).
Mais do que a manifestao de uma simples preferncia por um dos termos da
relao (patro-cliente), as noes de patronagem e clientelismo passaram, com o
desenvolvimento das inestigaes, a refletir uma distino quanto a recortes analti-

INTRODUO

15

cos e perspectivas disciplinares. De modo geral, a pattir do estudo de comunidades,

os antroplogos, sob a rubrica de patronagem, priorizaram o exame do contedo e
dinmica das relaes entre patro e cliente. Por sua vez, os cientistas polticos diri
giram seus estudos para os sistemas polticos e preferiram uti lizar o termo clientelismo
para designar um tipo de relao mantida entre partidos e eleitores (exemplo so os
estudos sobre mquinas polticas) e a relao entre Estado e sociedade. Neste caso,
como observa C. Land, o conceito foi empregado como uma alternativa para pensar
as "afiliaes verticais" que escapavam s anlises polticas construdas a partir dos
modelos de classe ou de grupo de interesse at ento utilizadas ( 1 983, p. 436). Dito
de outro modo, ao se recorrer noo, predominava a preocupao em dar conta, em
termos analticos, das relaes do tipo pessoal presentes nas instituies polticas e
que esses modelos ignoravam. Essa distino de foco foi destacada por A. Weingrod
ao se referir ao que estudavam antroplogos e cientistas polticos quando se reme
tiam ao termo patronagem. Assim, para os antroplogos, o estudo da patronagem "
a anlise de como pessoas de autoridade desigual, mas l igadas atravs de laos de
interesse e amizade, manipulavam suas relaes a fim de alcanar seus fins". J para
os cientistas polticos " o estudo de como os lderes dos partidos polticos procuram
desviar as instituies pblicas e os recursos pblicos para seus prprios fins e de
como favores de vrias espcies so trocados por votos" (traduo do autor) ( 1 977, p.
324). A idia da troca de benefcios pblicos por votos e apoio poltico marcar,
particularmente, os estudos sobre cl ientelismo poltico.8 Voltarei a esse ponto mais
adiante. Cabe registrar, no entanto, que esta ltima perspectiva acaba por negligenci
ar, entre outros aspectos, o modo como essas trocas constituem relaes sociais e so
forjadas por elas.
Embora correndo o risco de ser demasiado sucinto, observo que as relaes de
patronagem e cl ientelismo tm sido submetidas mais comumente a duas l inhas de
interpretao. Na primeira delas, em que predomina o ponto de vista das teorias
modernizantes, essas relaes so interpretadas como "tradicionais" e, por conse
guinte, como uma espcie de "resqucio" em vias de desaparecimento devido ex
panso das relaes impessoais, universais e racionais- representadas, por exemplo,
pelo mercado, pela burocracia-estatal e pela institucionalizao das relaes polti
cas. 9 Na segunda l inha de interpretao, as relaes de patronagem e clientelismo
tm sido consideradas como uma espcie de complemento, de adendum, para uti lizar
o termo difundido por LAND (1977). Elas aparecem para cobrir lacunas (gaps) e
falhas geradas pelo funcionamento inadequado das instituies sociais ou amenizar
incertezas decorrentes seja da ausncia, seja da presena das relaes de mercado ou
estatais.10 De qualquer forma, tendem ao desaparecimento num contexto imaginado
como de pleno funcionamento destas instituies.
O que parece comum a essas duas l inhas de interpretao, entre outros aspectos,
o fato de elas atriburem s relaes de patr_ onagem e clientelismo uma espcie de

16

EM NOME DAS "BASES"

lugar secundrio nas anlises. Dito de outro modo, as relaes e prticas que tm sido
descritas sob a rubrica de clientelismo - os vnculos fundados na troca de favores,
servios e apoio, as exigncias de lealdade e os compromissos polticos, por exemplo
-no so tratadas como fenmenos que detm um estatuto sociolgico prprio. No
so consideradas propriamente como ordenadoras das relaes polticas. 11 O aspecto
secundrio atribudo a essas relaes parece decorrer, entre outros aspectos, do pres
suposto, que no parece se sustentar, de que a poltica, sobretudo a poltica oficial
(estatal), se faz, exclusiva ou predominantemente, atravs dos canais e instituies
oficiais do sistema poltico (partidos, eleies, Congresso) que, ademais, se supe
que funcione segundo um modelo (ideal). Assim, ao se atribuir, por exemplo, um
carter funcional a essas relaes, como a de suprir falhas, minimiza-se o que me
parece ser um de seus aspectos sociolgicos importantes, ou seja, o seu carter
estruturante de relaes sociais. 12
A idia de pensar a organizao da poltica em termos das relaes de patronagem
foi desenvolvida por J. Davis ao discutir, a partir da literatura antropolgica dispon
vel sobre as sociedades mediterrneas, as formas de representao poltica a existen
tes. Partindo do pressuposto de que "toda representao politica se ocupa do controle
e uso do poder" (1983, p . l 34), o autor identifica trs modos de representao e atri
bui a eles um estatuto sociolgico equivalente: a reivindicao dos direitos, a luta de
classes e a patronagem.13 A possibil idade de coexistncia de duas ou trs dessas
formas de representao num mesmo universo social prevista pelo autor. Nestes
casos, as pessoas dispem de mais de uma forma de representao e podem recorrer,
dependendo das circunstncias, a uma ou mais dessas formas. Como lembra o autor,
em certas situaes, pode ser mais fcil conseguir um emprego mobilizando-se rela
es de patronagem do que atravs da exigncia de cumprimento de direitos, de uma
greve ou da organizao de um partido poltico.
A considerao da patronagem e do cl ientel ismo como relaes dotadas de uma
certa autonomia e racionalidade 14 um passo importante para a anlise aqui desen
volvida, uma vez que abre a possibilidade para se pensar nas trocas de servios,
favores, apoios, votos e lealdades entre parlamentares, lideranas polticas locais e
autoridades governamentais no como sobrevivncia de relaes pretritas ou meca
nismos que cobrem certas falhas, mas como relaes constitutivas do universo polti
co.15
Isto exige, todavia, que se esteja atento para o modo como as trocas conformam
e so conformadas pelas relaes sociais. Este aspecto, examinado exemplarmente
por MAUSS ( 1 974), no deixou de ser explorado pela literatura sobre patronagem e
cl ientelismo (cf., por exemplo, PITT-RIVERS, 1971 , FOSTER, 1 967 e WOLF, 1 966).
Esta dimenso do fenmeno das trocas tem sido, porm, minimizada em anlises
efetuadas sobre o clientelismo poltico realizadas, sobretudo, por cientistas polticos.
Como sugerido acima, estas anlises tm dado destaque idia de que o c1iente1ismo

INTRODUO

17

implica troca de benefcios pblicos por apoio poltico e votos. Se o clculo poltico
eleitoral um dos elementos desta relao, ele, entretanto, no o nico presente. O
fato da troca de benefcios e apoio (ou votos) constituir um momento de uma relao
mais ampla entre os atores envolvidos ou instituir obrigaes morais entre eles no
so aspectos considerados. De modo geral, o que parece evidente que predomina
uma perspectiva, reducionista a meu ver, que tende a mercantilizar estas trocas. Elas
so tratadas de modo mecnico, utilitarista e tornam-se uma espcie de toma-l-da-c.
Desse modo, predomina a frmula: beneficios pblicos so retribudos com votos.
Neste caso, a dimenso propriamente sociolgica dessas trocas deixada de
lado. Assim, as mediaes necessrias para que os benefcios sejam concedidos e os
votos obtidos no chegam a ser examinados. Entre outros aspectos, no levado em
conta o intervalo de tempo que existe entre a concesso dos favores ou benefcio
pblico e os votos, por conseguinte, as prticas- como as que so responsveis pela
demonstrao de interesse na continuidade da relao (correspondncias, pequenos
favores, visitas etc.) - que se interpem entre estes atos. 16 Some-se a isso o fato de
que ao se dar nfase troca de beneficios pblicos por apoio e voto, ignora-se que a
mesma ocorre num contexto complexo onde esto em jogo a busca de prestgio, po
der e o cumprimento de obrigaes formais e morais.
Ao longo deste trabalho, procuro examinar o interesse- entendido no sentido do
que levam as pessoas a fazer o que fazem- dos diversos agentes sociais envolvidos
no processo de liberao de recursos federais para as bases eleitorais. Todavia,
importante ressaltar que ao utilizar a noo de interesse no estou me referindo ex
clusivamente aos interesses materiais ou utilitaristas. Essa, como j notei acima ao
me referir ao clculo poltico-eleitoral, urna das possibilidades. O interesse das
pessoas em agir num determinado sentido pode fundar-se em motivos os mais diver
sos. Nas concluses do "Ensaio sobre a Ddiva", M. Mauss relativiza a busca de
interesses relacionada utilidade material ao observar que "nas morais antigas,
epicuristas, so o bem e o prazer que se procura, no a utilidade material (1974, p.
176).
Para que se possa pensar no lugar que os favores, a reputao e as relaes de
dependncia pessoal ocupam na ordenao das relaes polticas, preciso evitar
uma outra formulao que tende a circunscrever a importncia das relaes do tipo
patro-cliente poltica local.17 Essa concepo decorre de um duplo raciocnio:
primeiro, a introduo de uma distino em termos do modo como so estabelecidas
as relaes polticas nas "pequenas comunidades" e nas "instituies nacionais" e,
segundo, a associao feita entre a patronagem e as relaes tidas como "tradicio
nais", que so identificadas como caractersticas das pequenas comunidades. Esta
distino entre o "local" e o "nacional" foi questionada por BAILEY ( 1 97 1 ) ao suge
rir que os mesmos recursos polticos- como o jogo de reputaes, o acionamento das
lealdades primordiais e a troca de favores - so mobilizados tanto nas "pequenas

18

EM NOME DAS "BASES"

comunidades" quanto nas instituies formais da poltica oficial. 18 A probl_ematizao

desses limites foi desenvolvida por M. Palmeira ao sugerir, inspirado em Bailey, que
assim como a "pequena comunidade" recortada (" invadida") pela "poltica ofi
cial", esta ltima, ou seja, a poltica institucional (a "grande poltica") reserva espa
os ( "invadida") para a "pequena poltica" (a "poltica das reputaes") ( 1 998).
Como j foi assinalado, a literatura sobre patronagem e clientelismo faz meno
com freqncia s mediaes efetuadas por diferent(fs agentes sociais junto ao poder
pblico para a obteno dos mais variados recursos. Observa-se, todavia, que as an
lises no avanam no sentido do exame do modo como atuam esses agentes no inte
rior dos rgos pblicos para que seus interesses sejam contemplados. Ao centrar a
ateno na atuao dos parlamentares, mas tambm dos escritrios de consultoria e
empreiteiras, creio que se pode formular uma idia melhor a respeito do modo como
essas mediaes so efetuadas e das relaes que so mobilizadas no domnio dos
rgos pblicos federais. Entre outros aspectos, este procedimento pode ajudar-nos a
compreender as condies sociais que precisam ser satisfeitas por esses agentes so
ciais e de que modo as relaes que tm sido descritas em termos de patronagem e
clientelismo se fazem presentes nos rgos governamentais e, por conseguinte, con
tribuem para definir sua forma de funcionamento. 19
A atuao dos deputados e senadores em favor da transferncia de verbas para
suas redes polticas pode ser observada de modo privilegiado durante as etapas de
elaborao e execuo do oramento da Unio. Um dos instrumentos por excelncia
de gesto financeira do Estado, o oramento contm, de modo geral, a previso de
receitas e despesas da administrao pblica federal a serem respectivamente arreca
dadas e executadas no perodo de um ano fiscal. Em termos ideais, no oramento
que se objetivam as decises sobre como e em que programas e empreendimentos
sero empregados prioritariamente os recursos federais.
A elaborao do oramento da Unio aps a Constituio de 1988 te sido
examinada a partir de diferentes questes e perspectivas disciplinares. De modo ge
ral, os juristas tm se preocupado com o problema da natureza jurdica da legislao
tributria e oramentria; os administradores com a anlise do oramento como ins
trumento de organizao da administrao pblica; os economistas com a relao
entre poltica econmica e fiscal e os efeitos do processo de elaborao do oramento
na poltica macroeconmica do governo; e, por fim, os cientistas polticos tm se
voltado para a questo da participao da organizao civil na elaborao do ora
mento, a relao entre Executivo e Legislativo e a dinmica da participao do Con
gresso na elaborao da lei oramentria (ROCHA, 1 997). Ao dirigir minha ateno
para o oramento, ressalto, meu objetivo no realizar uma anlise sobre o oramen. to da Unio ou, especificamente, sobre a participao do Executivo ou Legislativo
em sua elaborao. Considero a participao dos parlamentares na elaborao e exe
cuo do oramento como um lugar sociolgico privilegiado para se estudar a atua-

INTRODUO

1.9

o e as relaes estabelecidas por deputados e senadores em funo da concepo

que partilham a respeito de suas obrigaes funcionais
Se a anlise aqui desenvolvida construda do ponto de vista dos parlamentares,
isto no significa que ela esteja circunscrita ao mbito do Congresso Nacional. Para
tornar compreensvel a atuao dos deputados e senadores no aspecto aqui examina
do, foi necessrio focalizar outros planos de ao como a relao dos parlamentares
com lideranas polticas locais (especialmente prefeitos), autoridades governamen
tais e agentes privados (como escritrios de consultoria e empreiteiras). somente
no contexto dessas relaes que a atuao dos parlamentares, e dos agentes sociais e
a eles relacionados, torna-se inteligvel.
Neste sentido, este trabalho est organizado de modo que se possa acompanhar,
em diferentes planos de ao e domnios governamentais, a atuao dos parlamenta
res em favor, sobretudo, da liberao de recursos federais para os prefeitos. A primei
ra parte dedicada ao exame da concepo que possuem parlamentares a respeito de
suas atribuies e, sobretudo, a sua atuao durante a elaborao do projeto de lei
oramentria - pa11icularmente na etapa em que esta encontra-se em discusso na
Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMPOF). No cap
tulo I, procuro mostrar como a atuao de deputados e senadores est marcada por
uma certa concepo a respeito das atribuies parlamentares que tende a dar desta
que aos vnculos com os estados e municpios pelos quais so eleitos. Os captulos
seguintes (captulos II, III e IV) so dirigidos para a anlise da atuao dos parlamen
tares na fase legislativa de elaborao da Lei Oramentria Anual (tambm oramen
to da Unio). Aps traar um esboo dos aspectos formais e institucionais que regu
lam a elaborao do oramento, examino os interesses, as estratgias e os recursos
sociais mobilizados pelos parlamentares a fim de inserirem no projeto de lei as emen
das de seu interesse.
Na segunda parte, procuro examinar as condutas dos parlamentares no contexto
das relaes de interdependncia20 estabelecidas com prefeitos e autoridades gover
namentais em virtude do atendimento s solicitaes de verbas que lhes so encami
nhadas. Argumento que , sobretudo, no contexto destas relaes que se pode enten
der o empenho dos parlamentares no sentido da liberao de recursos para suas bases
eleitorais. No captulo V, examino de modo mais detalhado como o atendimento dos
pedidos pessoais e principalmente de verbas (os pleitos) est incorporado atividade
parlamentar. A anlise procura demonstrar como os contatos efetuados em funo
dos pedidos e o atendimento dos mesmos propiciam o estabelecimento de relaes de
dependncia pessoal. O captulo VI dirigido para o exame das obrigaes, expecta
tivas e interesses que, do ponto de vista dos parlamentares, os vinculam aos prefeitos.
No captulo VII, o foco passa a ser dirigido para a atuao dos parlamentares junto
aos rgos ministeriais de modo a que os pleitos que lhes so encaminhados e as
emendas que so inseridas na Lei Oramentria sejam liberadas. Desse modo, o cap-

20

EM NOME DAS "BASES"

tulo dedicado anlise do que designado como trabalho de acompanhamento de

processos. No captulo VIII, procuro examinar o modo como os parlamentares inter
vm nos rgos governamentais e o tratamento que seus pedidos (seus pleitos) rece
bem por parte das autoridades governamentais. Mas para que a ao parlamentar nos
ministrios seja compreensvel, ela situada na dinmica das relaes estabelecidas
entre parlamentares e autoridades governamentais. Este o foco do captulo IX, no
qual so examinados os termos em torno dos quais so estabelecidos os vnculos
entre parlamentares e representantes do poder executivo. Ressalta-se, neste caso, a
importncia do fenmeno do governismo na ordenao dessas relaes.
A participao dos parlamentares nas etapas de elaborao do oramento tem
sido marcada por suspeitas e denncias de irregularidades. o caso, por exemplo,
das denncias de elaborao de emendas que atendem a interesses de empreiteiras e a
aplicao inadequada por parte de prefeituras e entidades assistenciais de verbas que
so liberadas em funo da atuao dos parlamentares. H, portanto, uma certa con
tinuidade entre as relaes e prticas parlamentares dirigidas para a destinao de
recursos federais para suas bases eleitorais e os procedimentos que, do ponto de vista
legal e tico, tm sido designados como corruptos e corruptores. De fato, a relao
entre o clientelismo e a corrupo uma questo freqente na literatura tanto sobre
clientelismo quanto corrupo poltica. Desse modo, a atuao dos parlamentares em
torno da liberao dos recursos federais um bom caso para se pensar a relao
existente entre os mecanismos e prticas poltico-administrativas e as condutas tidas
como corruptas (cf. MNY, 1 992 e THOMPSON, 1 995).
importante ressaltar, no entanto, que apesar de focalizar a questo da corrup
o na ltima parte, o objetivo dos captulos no realizar uma anlise propriamente
da corrupo. Neste sentido, no deve-se ler as partes anteriores como se fossem
construdas para convergir para um estudo sobre a corrupo. O que eu gostaria que
as condutas e prticas focalizadas nessa ltima parte fossem apreendidas como uma
parte do estudo sobre as relaes polticas analisadas. Assim, na terceira parte, exa
mino como o interesse de prefeitos e parlamentares na obteno de recursos federais
e as prticas poltico-administrativas relacionadas liberao destes recursos articu
lam-se com os interesses e aes dos escritrios de consultoria e empreiteiras. No
captulo IX, examino o caso de dois parlamentares que se empenharam pela liberao
de recursos para entidades e prefeituras de suas bases eleitorais e sobre os quais
foram reunidas informaes sobre a aplicao irregular dos recursos. O captulo X
dedicado ao exame da atuao dos designados escritrios de consultoria. No captulo
XI, a partir do estudo de um caso, procuro analisar alguns aspectos da relao das
empreiteiras com as lideranas polticas locais e parlamentares no que concerne
liberao de recursos federais para a realizao de obras nos estados e municpios. Na
concluso, retomo algumas das questes examinadas e demonstraes construdas ao
longo do trabalho.

INTRODUO

21

Sobre o material analisado e o trabalho de campo

As informaes fornecidas pelo pesquisador sobre o material analisado e os pro

cedimentos utilizados para reuni-lo no resultam apenas de seu preciosismo. Essas
informaes so parte da apresentao da pesquisa na medida em que oferecem ao
leitor elementos para que reflita sobre as condies sociais de produo dos dados
examinados e possa formular um juzo mais preciso a respeito dos limites e do alcan
ce do trabalho.21
Os depoimentos concedidos em Comisses Parlamentares de Inqurito podem
ser utilizados, tomados certos cuidados, 22 como uma fonte importante de informa
es a respeito, entre outros aspectos, dos valores e prticas que orientam a conduta
dos parlamentares.23 A atuao de deputados e senadores com vistas transferncia
de recursos federais para as prefeituras e entidades assistenciais foi discutida, sobre
tudo, durante as investigaes realizadas pela Comisso Parlamentar Mista de Inqu
rito (CPM I) do Oramento. 24 Esta foi constituda para investigar denncias- efetuadas
por Jos Carlos Alves dos Santos, ex-funcionrio da Comisso de Oramento do
Senado e ex-diretor do Departamento de Oramento da Unio- sobre a participao
de parlamentares em irregularidades perpetradas durante as fases de elaborao e
execuo do oramento da Unio. A Comisso iniciou seus trabalhos em 20 de outu
bro de 1993 e apresentou o relatrio final em 2 1 de janeiro de 1994. Para o desenvol
vimento deste trabalho, utilizo-me das informaes disponveis nos depoimentos
taquigrafados, relatrios produzidos pelas Subcomisses (Subcomisso de Assuntos
Bancrios, de Subvenes Sociais, de Emendas Oramentrias e de Assuntos
Patrimoniais e Fiscais) e documentos relativos Construtora Norberto Odebrecht,
apreendidos pela Comisso. 25
Sobre a CPMI, reuni tambm artigos assinados e matrias publicadas pela im
prensa escrita. Os recortes de jornais e revistas cobrem todo o perodo de funciona
mento da Comisso. Este material se mostrou til para o acompanhamento cronolgi
co das investigaes, debates, acusaes e defesas dos envolvidos nas denncias de
irregularidades investigadas e das discusses a respeito do funcionamento da prpria
CPMI. Da imprensa, utilizo-me ainda de informaes publicadas a respeito da elabo
rao e execuo do oramento.
O interesse em reunir informaes de carter etnogrfico (entrevistas, observa
es e acompanhamento de atividades, por exemplo) sobre os procedimentos gover
namentais e a participao de parlamentares na liberao de recursos federais levou
me a permanecer na Capital Federal no perodo de 27/03/96 a 05/07/96. Durante
esses meses foram feitos contatos e realizadas entrevistas com deputados, senadores,
assessores e chefes de gabinete dos parlamentares, funcionrios das lideranas dos
partidos, funcionrios da CMPOF, funcionrios da Assessoria de Oramento e Fisca
lizao Financeira da Cmara e da Consultoria de Oramento do Senado, funcion-

22

EM NOME DAS "BASES"

rios da Secretaria de Oramento e Finanas (SOF/Ministrio do Planejamento e Or

amento), funcionrios da Coordenao de Oramento e Finanas de dois ministrios,
funcionrios da Secretaria de Ao Social, tcnicos do Tribunal de Contas da Unio,
ex-dirigentes e autoridades ministeriais e proprietrios de escritrios de consultoria.
Ao longo da permanncia em campo, foram efetuadas 57 entrevistas. Destas, 34 fo
ram gravadas e totalizaram cerca de 40 horas. As 23 restantes foram registradas em
caderno de campo. Para tornar explcito alguns dos problemas enfrentados ao se efe
tuar trabalho de campo neste contexto e sobre o tema proposto, passo, a seguir, a
discutir com mais detalhes algumas questes relacionadas ao acesso aos informantes
e realizao das entrevistas. Estas informaes me parecem importantes pois so
um dado a respeito do lugar que algumas das questes aqui propostas ocupam no
universo social investigado.
Os procedimentos governamentais e as prticas polticas relativos liberao
dos recursos pblicos no so fenmenos a que o pesquisador tem acesso fcil. As
dificuldades so, de modo geral, de duas ordens. Primeiro, dificuldade para obter
informaes sistematizadas sobre os dados oficiais do governo. Segundo, receio por
parte de funcionrios e autoridades de discutirem a questo. Este lado da pesquisa
tornou-se mais claro na medida em que expunha o tema de meu interesse e estabele
cia os contatos para solicitao das entrevistas. Menciono alguns exemplos. Ao che
gar em Braslia, no dia 27/03, dirigi-me imediatamente Escola Nacional de Admi
nistrao Pblica (ENAP), onde ficaria hospedado por um perodo. Aps acomodar
me, encontrei-me com funcionrios responsveis pelo programa de Apoio Pesquisa
em Administrao Pblica (PAP), do qual eu era bolsista. Em linhas gerais, expus a
pesquisa que me propunha a realizar. A primeira dvida sobre a viabilizao da mes
ma foi lanada neste momento. Um dos funcionrios que participava da conversa
mostrou-se ctico quanto sua realizao. Disse que achava "difcil que as pessoas
falassem", "que se tratava de um assunto que as pessoas preferiam no falar devido
s implicaes que poderia ter". Este mesmo argumento me foi apresentado em ou
tras ocasies. Durante uma entrevista, o chefe de gabinete de um senador comentou:
"Voc escolheu uma coisa difcil e delicada para estudar". Em seguida, explicou a
razo de sua impresso: sobre esse assunto, "as pessoas no falam". A associao do
tema com a violncia ficou por conta de duas funcionrias de um escritrio de
consultoria. Uma delas sugeriu que "trabalho que envolve dinheiro barra pesada".
A seguir, comparou os "bandidos engravatados de Braslia" com os " bandidos das
favelas do Rio" e lembrou das mortes, ocorridas h pouco tempo em Braslia, de dois
empresrios que mantinham relaes comerciais com o Ministrio da Sade. O cui
dado das pessoas, principalmente de funcionrios e assessores do Legislativo e do
Executivo, ao discutir questes relativas elaborao e execuo do oramento esta
vam associadas tambm s investigaes realizadas pela CPMI do Oramento e s
lembranas ainda recentes de seus desdobramentos.

23

I NTRODUO

De fato, os primeiros contatos com virtuais informantes confirmaram que a en

trada em campo atravs da discusso sobre o oramento no era a melhor via para
obter as informaes necessrias anlise das questes que me propunha a investi
gar. De maneira geral, as pessoas manifestavam resistncia para a concesso de en
trevistas. Foi necessrio, p01tanto, redefinir o foco das investigaes e, por conse
guinte, o eixo das entrevistas. Desse modo, ao invs de centrar o foco no oramento
- espcie de tema tabu -, pareceu-me mais razovel dirigir a ateno para fenmenos
a ele relacionados, como os vnculos dos parlamentares com suas bases eleitorais e
as atividades que efetivamente mobilizavam deputados e senadores durante seus perodos de permanncia em Braslia. Sem que fosse a questo central, a atuao dos
parlamentares na elaborao e execuo do oramento foi alvo de inmeras consi
deraes na medida em que os pedidos de recursos federais e de sua liberao aos
ministrios consistiam, respectivamente, numa das principais solicitaes dos pre
feitos e uma das razes principais pelas quais os parlamentares recorriam aos mi
nistrios.
As dificuldades encontradas para a realizao das entrevistas tornam ainda mais
necessrio, para que se possa fazer uma avaliao mais adequada dos dados apresen
tados, que se explicite o modo como se deu o acesso aos informantes.
Ao chegar em Braslia, eu contava com o apoio do PAP para poder dar incio
pesquisa. Alm da bolsa, o compromisso de seus promotores com o apoio aos pesqui
sadores no "sentido de facilitar o acesso s instituies objeto de pesquisa" consistia
num outro atrativo do Programa. Minha expectativa era de que os contatos institucio
nais - lembro que a ENAP subordinada ao Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado - facilitassem meu acesso a tcnicos e funcionrios dos rgos do
Poder Executivo. Aos funcionrios da ENAP, manifestei meu interesse em obter aju
da para o estabelecimento dos contatos iniciais. As pessoas no s se prontificaram a
me ajudar, como efetivamente o fizeram. No entanto, no foi elaborado um ofcio,
catta de apresentao ou dado um telefonema de carter institucional. Prevaleceu, na
verdade, a mobilizao das redes pessoais dos funcionrios. Diante da solicitao da
ajuda, eles passaram a listar nomes de amigos e conhecidos que trabalhavam no Con
gresso, de conhecidos que por sua vez tinham algum vnculo com pessoas que traba
lhavam no Congresso e de pessoas- ligadas a ONGs e ao Congresso- que lidavam
profissionalmente com a questo do oramento federal. Quando se tratavam de pes
soas mais prximas aos funcionrios, eram dados telefonemas atravs dos quais eu
era apresentado e era feita a solicitao para que fosse recebido. Como o andamento
da pesquisa demonstrou, seguir pelas redes pessoais foi a forma mais eficiente de
ter acesso aos informantes.26 Nestes casos, o que pesava para que eu fosse atendido
era sobretudo o pedido direto das pessoas ou o fato de me apresentar em nome das
indicaes pessoais que me haviam sido feitas. Do ponto de vista da anlise, esta
forma de acesso j consistia em um dado. Demonstrava, entre outros aspectos, a
,

24

EM NOME DAS "BASES"

importncia da mobilizao das redes pessoais como forma de acesso aos poderes
pblicos.
As mediaes e indicaes no eram, todavia, uma garantia de acesso s pessoas
ou de realizao das entrevistas. Isto ficou bastante claro em relao especialmente
aos parlamentares. D iante da impossibilidade de contatar cada um dos 5 1 3 parlamen
tares, eu procurava os que tinham sido em algum momento, membros da Comisso
Mista de Planejamento, Oramento e Finanas e aqueles me haviam sido indicados
pelo fato de se ter conhecidos trabalhando em seus gabinetes. No demorei muito a
perceber as dificuldades que teria para entrevistar os parlamentares. Diante da solici
tao de uma entrevista, os funcionrios dos gabinetes ficavam de consultar o parla
mentar e definir a melhor ocasio. Reagiam com espanto quando, diante da questo,
eu lhes informava que a entrevista duraria pelo menos uma hora. Assim, a falta de
tempo, as agendas lotadas e os compromissos de ltima hora eram motivos freqen
temente apresentados para adiar o encontro. A sugesto de que passasse em outro
momento, no raras vezes, me levava a procurar o mesmo parlamentar trs ou quatro
vezes. Na maioria das vezes, essa insistncia no evitou o fracasso do encontro. As
sim, entrevistei ao total sete parlamentares: cinco deputados (PSDB, PTB, PT, PFL e
PMDB) e dois senadores (PMDB e PT). Quatro dessas entrevistas foram efetuadas
graas a mediaes realizadas junto a funcionrios de seus gabinetes, uma em atendi
mento solicitao de um outro parlamentar do mesmo partido e as outras duas em
funo de meus pedidos aos gabinetes. Nenhum dos parlamentares fez objeo a que
as entrevistas fossem gravadas.27
A freqncia ao gabinete dos parlamentares e as conversas com seus funcion
rios revelaram-se, do ponto de vista da anlise, mais interessantes do que inicialmen
te previsto.28 Alm de acompanhar parte do trabalho real izado nos gabinetes, a foi
possvel contatar prefeitos e lideranas polticas estaduais que se encontravam de
passagem por Bras lia.
Nos gabinetes, observei, por exemplo, que havia, em diferentes graus, uma
mobilizao de funcionrios em torno da sistematizao dos vrios pedidos (pleitos)
encaminhados aos parlamentares, que havia funcionrios encarregados no s de rece
ber e organizar esses pedidos, mas de tomar as providncias j unto aos rgos governa
mentais para que os mesmos fossem atendidos. Entre estes pedidos, encontravam-se os
referentes a recursos federais. Isso para mim foi uma surpresa. Percebi, ento, que para
entender o significado da atuao dos parlamentares orientada para garantir a transfe
rncia de recursos federais para suas bases eleitorais era necessrio reunir maiores
infonnaes sobre a estrutura montada em torno do atendimento desses pedidos.
Ao dar-me conta do envolvimento dos funcionrios de gabinete com as ativida
des do parlamentar - preparando discursos e artigos, realizando contatos com prefei
tos e e leitores, encaminhando os interesses dos parlamentares nos rgos ministe
riais, recebendo e acompanhando lideranas polticas locais -, este me pareceu um

INTRODUO

25

bom caminho para reunir informaes sobre a atuao dos deputados e senadores. A
proximidade e o envolvimento de certos funcionrios com as atividades dos parla
mentares tornava-os no apenas um meio de acesso a estes ltimos, mas os elevava
condio de informantes.
As dificuldades para estabelecer contatos e realizar entrevistas com funcion
rios dos gabinetes e funcionrios, assessores e tcnicos do Legislativo e Executivo no
eram da mesma natureza daquelas encontradas em relao aos parlamentares. Se a
questo do tempo se apresentou em vrias situaes como um problema, ele era solu
cionado atravs de minha disponibilidade de me adequar ao horrio e local sugerido
pelos informantes. O obstculo maior a ser superado residia, na maioria das vezes, na
preocupao das pessoas com as possveis conseqncias que poderiam sofrer em
virtude da entrevista. As mediaes e indicaes pessoais no eram suficientes para
dirimir o temor das pessoas em relao idia de um possvel prejuzo em suas car
reiras profissionais ou a perda de seus empregos. Isso me foi observado, aps alguns
encontros, por um assessor ao lembrar que as informaes que me passava tinham
carter sigiloso e que, se associadas ao seu nome, poderiam lev-lo a perder o empre
go. Dois outros entrevistados foram menos sutis. O assessor de um deputado, preocu
pado ao iniciarmos nossa segunda entrevista, voltou a me consultar sobre o sigilo das
informaes. Assegurei-o, mas ele no deixou de dizer, em tom de brincadeira, que
me "ferraria" caso seu nome fosse publicado. A tenso que a concesso da entrevista
podia gerar nas pessoas me foi revelada em outro momento por esse mesmo assessor.
Ao encontr-lo em certo momento no Congresso, contou-me que havia sonhado co
migo e que no sonho eu era um j ornalista. Tive que reconfirmar que no era essa a
minha condio. Um outro entrevistado, tcnico da Consultoria de Oramento do
Senado, no deixou por menos e afirmou, aps a finalizao da entrevista, que me
processaria caso seu nome fosse divulgado.
Devido ao meu acordo com os informantes, no poderia deixar de lembrar que
ao longo do trabalho utilizo nomes fictcios, exclusivamente masculinos, para identi
ficar os entrevistados. Da mesma forma, evito fazer referncias s propriedades soci
ais ou pessoais que possam permitir qualquer tipo de identificao. Neste sentido,
procuro, dentro do possvel, atender exigncia acadmica de qualificao dos infor
mantes e necessidade tica de resguardar suas identidades.
Entre as pessoas que se dispunham a conceder a entrevista, a preocupao com a
mesma voltava a manifestar-se de forma mais clara quando se discutia a utilizao ou
no do gravador. Para justificar a opo pela no-gravao um funcionrio do
Legislativo chegou a mencionar, ao iniciar a entrevista, que havia uma norma que
definia que os funcionrios s poderiam conceder entrevistas com a autorizao de
seus superiores. Como este, outros informantes preferiram que a entrevista no fosse
gravada. E em duas situaes, me foi solicitado, inclusive, que alguns relatos feitos
durante a entrevista no fossem sequer anotados.

26

EM NOME DAS "BASES"

Este ltimo aspecto remete ao problema- que no se deve perder de vista quan
do da anlise das entrevistas- dos limites que os entrevistados se colocam em relao
s informaes que esto sendo transmitidas. Dois casos so i lustrativos. Ao terminar
uma srie de trs entrevistas com o assessor de um deputado, perguntei-lhe se tinha
alguma coisa que gostaria de acrescentar. Este assegurou que tinha dito tudo que
podia. Mas disse em seguida que havia coisas que, na verdade, no havia dito e acres
centou que "se fosse para falar dessas coisas venderia as informaes para a [revista]
Veja". O segundo caso envolve o assessor de um senador e i lustra bem a situao de
constrangimento introduzida pelo gravador. Xavier tinha formao em cincias so
ciais e eu supunha que isto contribuiria para o entendimento acerca do processo de
entrevista. Equivoquei-me ao subestimar a sua condio de assessor parlamentar e de
envolvimento com o universo pol tico. Em um momento da entrevista, contou com
detalhes que ele prprio preparou e apresentou ao parlamentar uma emenda oramen
tria para a real izao de obras na escola onde havia estudado durante sua infncia.
Mas em seguida desligou o gravador. Acrescentou, ento, que uma tia administrava a
escola e havia um problema entre a prefeitura, a Secretaria Estadual de Educao e a
construtora encarregada da obra que, pelas informaes que obteve, estava interessa
da tambm em ficar com uma porcentagem de 5% do valor da mesma. O gravador
voltou a ser l igado e desl igado durante outros momentos da entrevista. Ao finalizar a
entrevista, com o gravador ligado, perguntei-lhe se podia falar algo acerca da atuao
dos lobbies no Congresso. Respondeu que nada sabia. Encerrada a entrevista, lem
brei-lhe que minutos atrs, com o gravador desligado, ele havia espontaneamente
feito referncias aos lobbies. Ele reconheceu que havia contado alguns casos e que
sua resposta minha pergunta final foi "inconsciente", "automtica". Rindo, apontou
para o gravador.
A condio de pesquisador colocava-me tambm diante de uma situao inversa
relatada acima. Em alguns casos, os entrevistados viam-me no como uma pessoa
da qual deveriam esconder certos acontecimentos, mas como algum a quem podiam
transmitir suas reflexes e denncias. Nos dois casos, portanto, no reconheciam a
condio de exterioridade na qual eu procurava me manter. Exemp lar neste sentido,
foi a solicitao efetuada por um tcnico do Senado, o mesmo que afirmou que me
processaria. Ao acertar por telefone o horrio da entrevista, pediu-me que levasse o
gravador e assegurou que tinha muitas coisas a dizer sobre "cultura poltica". No
entanto, durante a entrevista restringiu-se crtica mais freqente dirigida ao proces
so oramentrio, isto , o interesse dos parlamentares em torno da aprovao e libera
o de emendas que beneficiem especificamente suas bases eleitorais e o favorecimento
de empresas de construo.
As prticas sociais, como bem lembrou F. Weber, no possuem o mesmo grau de
visibil idade, reconhecimento social ou legitimidade. 29 Neste sentido, elas no so
igualmente apreendidas pe!os diferentes mtodos de pesquisa (por exemplo, estatsti-

27

INTRODUO

ca, entrevista por questionrio o u pesquisa d e campo). O trabalho etnogrfico, argu

menta a autora, mostra-se particularmente til para o estudo dos fenmenos menos
oficiais (1989, p. 26).30 Este, me parece, o caso do tema de investigao deste
trabalho.
Notas
1 Folha de So Paulo, 7/2/88. A CPI da Corrupo foi constituda pela Resoluo n 22/88, do
Senado Federal, para investigar "as denncias de irregularidades, inclusive corrupo, na ad
ministrao pbl ica". Instalada em I O de fevereiro de 1 988, o relatrio final foi apresentado
em 29 de novembro de 1 988. Ver SENADO FEDERAL ( 1 989).
2 Cabe aqui observar que este

um recorte distinto do realizado, por exemplo, por BOURDIEU

( 1 989), em trabalho sobre a representao poltica, uma vez que o autor constri sua anlise a
partir da perspectiva das classes sociais.
3 Examinar como estes distintos princpios se cruzam e ordenam as condutas dos parlamenta
res uma questo importante do ponto de vista do entendimento da atuao parlamentar; no
entanto, ela ser tratada aqui apenas superficialmente.
4

Lembro, por exemplo, que DINIZ ( 1 982) e KUSCHNIR ( 1 993) fazem referncias, respecti
vamente, a parlamentares e vereadores que afirmam pautar sua atuao na defesa de princpios
gerais ("vereador ideolgico").

5 A "m reputao" do clientelismo entre os intelectuais brasileiros foi registrada por N. Leff
em trabalho publ icado originalmente na dcada de 1 960. Afi rma o autor: "A falta inerente de
teoria poltica, e a importncia dos incentivos que so 'especficos' e 'materiais', em oposio
ao geral e ideolgico, deram poltica de clientela m reputao entre a maioria dos intelec
tuais brasileiros" ( 1 977, p. 1 06).

6A

literatura sobre patronagem e clientelismo extensa. Para uma idia a respeito das discus
ses sobre os dois conceitos e anlises efetuadas a partir dos mesmos, consultar, entre outros,
os textos reunidos em GELLNER e WATERBURY ( 1 977), SCHMIDT ( 1 977), STRJCKON e
GREENFIELD ( 1 972), EISENSTADT e LEMARCHAND ( 1 98 1 ), RONIGER e GUNER
AYATA ( 1 994) e artigos reunidos no nmero especial da lnternational Political Science Review,
vol. 4, n 4, 1 98 1 .
7 Os termos patro e cliente tm sido utilizados pela literatura para caracterizar, respectiva
mente, as pessoas que se encontram socialmente - em termos econmicos, de poder e status
em posio de superioridade e inferioridade. Eles no remetem a uma relao contratual de
trabalho. Note-se, ainda, que os termos patro e cliente podem no aparecer ou ter equivalen
tes em termos nativos, o que no significa, entretanto, que tais relaes no estejam presentes
nestes universos sociais.

8 A noo de clientelismo pol tico utilizada tambm para se pensar a relao dos partidos
com os eleitores e do Estado com a sociedade. Nos dois casos, o modelo analtico que parece
prevalecer o produzido nos estudos sobre as mquinas pol ticas (cf., por exemplo, DINIZ,
1 982). Neste caso, as relaes clientelistas so consideradas, sobretudo, como um meio do
Estado e dos polticos atenderem s demandas especficas das populaes mais pobres e integr
las ao sistema poltico e uma forma de se cooptar novos grupos sociais (cf. por exemplo,

28

EM NOME DAS "BASES"

SCHWARTZMAN, 1 982 e NUNES, 1 997). A idia de que as relaes clientelistas so uma

espcie de instrumento poltico mobi lizado pelos grupos dominantes para perpetuar seu poder
pode ser encontrada em GRAHAM ( 1 997).
o lugar desta interpretao nas anlises sobre o clientelismo, ver B RIQUET ( 1 995) e
A VELINO FILHO ( 1 994). Um exemplo da presena deste tipo de interpretao em anlises
sobre o clientelismo no Brasil pode ser encontrado no artigo de Jos de Souza MARTfNS
intitulado "Clientelismo e corrupo no Brasil contemporneo". N a introduo do l ivro, em
uma passagem na qual o autor prope uma i nterpretao sobre o Estado brasileiro, l-se, por
exemplo: "E Estado baseado em relaes polticas extremamente atrasadas, como as do
clientelismo e da dominao tradicional de base patrimonial, do o ligarquismo. No Brasil, o
atraso um instrumento de poder" ( 1 994, p. l 3).
9 Para

1 0 O raciocnio, neste caso, assemelha-se ao realizado por S. M intz em anlises efetuadas

sobre o mercado no Haiti. As relaes pessoais (pratik) estabelecidas pelos comerciantes so
interpretadas como uma forma de se l idar com as incertezas geradas pela introduo e expari
so das relaes de mercado ( MfNTZ, 1 967).
esta perspectiva que parece estruturar, para citar apenas um exemplo de um estudo
brasileiro, o artigo de Jorge A. Filho a respeito do "Ciientelismo e a poltica no Brasil"
(AVELINO FILHO, 1 994). Atento questo do clientelismo eleitoral, particularmente elei
o dos parlamentares, o autor observa que a "baixa institucionalizao do sistema pol tico" e
a "fragilizao dos partidos" introduzem um alto grau de " incerteza" na "competio polti
ca". Como sugere o autor, "a desmoralizao dos partidos, as regras eleitorais que induzem
proliferao de legendas e candidatos e competio individual, e a generalizao do desen
canto e do cinismo entre os eleitores tornam cada vez mais incerta qualquer perspectiva pol
tica de longo prazo" (p. 239). Este quadro favorece a atuao "individualizada" dos parlamen
tares tanto em relao ao Executivo quanto s suas bases eleitorais. As relaes cl ientel istas
estabelecidas pelos parlamentares com suas bases eleitorais so concebidas, portanto, como
um mecan ismo atravs do qual estes buscam minimizar as incertezas em relao s suas can
didaturas.

1 1 A util izao do conceito de clientelismo - e noes correlatas como mandon ismo e

coronelismo - na anlise das relaes entre o "poder local" e o "poder nacional" no Brasil,
discutida por CARVALHO ( 1 997). Preocupado com as distores e confuses estabelecidas
em torno d e conceitos como mandonismo, coronel ismo, c l i entelismo, feudal ismo e
patrimonialismo, o autor procura restabelecer as distines e a preciso dos conceitos. Obser
vo, contudo, que o artigo no me parece avanar no sentido da construo do clientelismo
como um objeto de investigao.
12 U m passo no sentido do tratamento das relaes d o tipo clientelistas e m termos positivos foi
dado por C. H. Land na discusso que desenvolve sobre as relaes didicas (cf. LAND,
1 977). Concebida como um tipo de relao interpessoal (de carter horizontal ou vertical), as
relaes didicas so descritas como um acordo voluntrio entre pessoas que se d ispem a
trocar bens, servios e ajudas em tempo de necessidade. Seguindo FOSTER ( 1 967), o autor
lembra que as relaes baseadas nos contratos voluntrios so capazes de suprir certas neces
sidades dos indivduos que no podem ser satisfeitas atravs das relaes fundadas em contra
tos institucionais, formais e explcitos. Entretanto, as relaes voluntrias e seletivas no for
necem uma base suficiente para a organizao da sociedade, o que faz com que as mesmas
precisem se apoiar em um quadro de relaes contratuais (p. XVIII). O aspecto positivo da
formulao do autor vem a seguir quando argumenta que as relaes fundadas nestes dois

INTRODUO

29

tipos de contratos no s coexistem, como se superpem e estimulam-se mutuamente. Essa

formulao, no entanto, no levada frente pelo prprio autor na medida em que mais adian
te ele trata as relaes didicas (dades, clientelas etc.), j observando anteriormente, como
adendum s relaes do tipo contratuais.
13 A cada um desses modos de representao corresponde uma forma de estratificao social
analisada anteriormente por DAVIS ( 1 983): a burocracia, as classes e a honra, isto , formas
pelas quais as pessoas nas comunidades estudadas expressam as diferenas em termos da
distribuio dos recursos materiais.
14 Mais recentemente, em um artigo sobre o "dualismo poltico" na Crega e no sul da Itlia,
BRIQUET ( 1 995) argumenta no sentido do tratamento das relaes clientelistas como rela
es autnomas e dotadas de uma racionalidade prpria. Concebe o clientelismo poltico como
dotado de regras cognitivas e pragmticas. Assim, a obrigao de reciprocidade, a personalizao
das relaes polticas e a apresentao das trocas polticas nos termos do desinteresse consti
tuem, a seu ver, a racionalidade autnoma do clientelismo poltico.
15 Em trabalho em que se prope a discutir as l inhas de investigao do que seria uma antropo
logia do Estado, M. Ables observa que h uma "mtua alimentao" entre o sistema clientelista
e o Estado. para essa articulao complexa, a seu ver, que deve estar atento o antroplogo
( 1 990).
1 6 A importncia de se considerar o interv-lo de tempo nas anlises sobre as trocas de dons
ressaltada por BOURDIEU ( 1 996b).
17 O problema da extenso das relaes de patronagem e clientelismo e da aplicao dos con
ceitos para a anlise das instituies e sistemas polticos, ou seja, a passagem das anlises
micro para as anlises macro - aparece na literatura na forma da discusso sobre as unidades
e nveis de anlise a que so apl icados os conceitos. Para uma idia a respeito dessa discusso,
ver especialmente KAUFMAN ( 1 974) e LEMARCHAND ( 1 98 1 ).

18 O artificialismo da distino entre o local e o nacional e a associao que se faz do primeiro

ao tradicional e do segundo ao moderno tambm questionada por HERZFELD ( 1 993) ao
mostrar que o racionalismo e a burocracia partilham com as sociedades locais formas espec
ficas de simbolismo como aqueles fundados no sangue e na famlia.
19 Esta mesma preocupao em dar ao clientelismo um tratamento positivo pode ser encontra
da no instigante trabalho realizado pelo historiador GRAHAM ( 1 997) sobre o clientelismo na
poltica brasileira no sculo XIX. A importncia do clientelismo na relao entre "Estado" e
"sociedade" discutido tambm por NUNES (I 997).
20

Sobre o conceito de interdependncia, ver ELIAS ( 1 980 e 1 987).

21 Para uma defesa da necessidade de reflexo e controle sobre os passos dados na pesquisa
etnogrfica, consulte-se, entre outros, WEBER (I 989) e BEAUD e WEBER (I 997).
22

Como demonstrou POLLAK (I 990), ao trabalhar com relatos individuais de mulheres que
sobreviveram aos campos de concentrao, para se interpretar os testemunhos, preciso levar
em considerao a relao entre a disposio de falar e as possibilidades de ser ouvido. essa
relao que define os limites do dizvel e do silncio. Os relatos, por conseguinte, deslocam-se
num eixo que vai do testemunho solicitado (como o judicirio) ao testemunho espontneo
(como as autobiografias). As estratgias discursivas e os constrangimentos de j ustificao que
pesam sobre as pessoas variam nessas duas situaes. Ao se trabalhar com os relatos das CPls,

30

EM NOME DAS "BASES"

preciso ter em conta, portanto, que se tratam de relatos concedidos em uma situao de forte
constrangimento com implicaes tanto morais quanto jurdicas. De modo geral, observa-se
que os parlamentares procuram j ustificar suas aes desingularizando-as, isto , demonstran
do que suas condutas individuais no esto em desacordo com aquelas praticadas rotineira
mente por seus colegas.
23

O material produzido por Comisses Parlamentares de Inqurito foi uti l izado, por exemplo,
por BEZERRA ( 1 995a), para a anlise das relaes sociais presentes em trs "casos de corrup
o", SCHILLING ( 1 997), para discutir as interpretaes e as demandas presentes nas denn
cias de corrupo nos anos 80 e 90, e por TEIXEIRA (I 998), para examinar, a partir do
dispositivo constitucional do "decoro parlamentar", como a valor da honra se faz presente no
universo poltico.
24

Denncias sobre a interveno de parlamentares nos procedimentos oficiais relativos libera

o de recursos federais esto presentes no Relatrio Final da CP! da Corrupo (cf. SENADO
FEDERAL, 1 989) e, de forma mais sistemtica, no Relatrio Final da CP! do PC, mais especifi
camente na parte dedicada anlise do designado "ciclo oramentrio" (cf. MENDES, 1 992).
25 Segundo o

Relatrio Final, o nmero total de depoimentos tomados ao longo das investiga

es atingiu o nmero de 77, sendo que 48 deles ocorreram no p lenrio da Comisso. Os
demais foram real izados em reu nies i nternas, d i l ignci as externas e no mbito das
Subcomisses. A maioria dos depoimentos foi concedida por parlamentares: 35 deputados e
seis senadores. Alm disso, foram convocados trs governadores, quatro ex-ministros, empre
srios, funcionrios do Congresso e de rgos ministeriais. Para a realizao desse trabalho,
fao uso de 45 depoimentos, sendo 27 de parlamentares: 2 1 deputados e seis senadores. Os
outros 1 8 depoimentos incluem governadores (3), ex-ministros ( 3 ), empresrios e ex-funcio
nrios do Legislativo e do Executivo.
26 A

idia de que no s os favores, servios ou mercadorias transitam pelas redes pessoais,

mas tambm as prprias pessoas pode ser observada de modo especial em BOISSEVAlN
( 1 966). Sobre o uso do conceito de redes na antropologia social ver, por exemplo, BARNES
( 1 987) e MAYER ( 1 987).
27

As entrevistas duraram entre 3 0 e 60 minutos e se concentraram na relao dos parlamenta

res com suas bases eleitorais e o Poder Executivo. Com exceo de uma entrevista ocorrida no
Plenrio da Cmara (deputado do PSDB) e outra iniciada no gabinete e encerrada na entrada
do Plenrio do Senado (senador do PMDB), as demais foram efetuadas nos gabinetes dos
parlamentares.
28 No

Congresso, cada parlamentar tem direito a ocupar um gabinete e d ispe de uma cota para
pagamento dos funcionrios. A composio e o nmero de funcionrios so definidos pelo
parlamentar. De maneira geral, os gabinetes contam com um chefe-de-gabinete, assessores,
telefonistas e datilgrafos. As entrevistas para a realizao desse trabalho foram feitas princi
palmente com chefes de gabinete e assessores parlamentares. No entanto, por razes que fica
ram mais claras adiante refiro-me a essas pessoas sempre como assessores.
29

Sobre o carter invisvel de certos fenmenos sociais e a utilizao do mtodo de trabalho de

campo para apreend-los, ver especialmente a d iscusso de B. Malinowski acerca do direito
posse da terra (cf. MALINOWSKI , 1 93 5 - especialmente captulo XI).

30

Sobre os problemas de mtodo colocados pelos estudos das "prticas oficiosas", ver os
comentrios efetuados por BRIQUET ( 1 995).

Parte I
REPRESENTAO PARLAMENTAR E
I NTERVENO NA ELABORAO DO
ORAMENTO DA UNIO

 om algumas excees (cf., COSTA, 1 980 e TEIXEIRA, 1 998), os estudos ela

...:;;;J borados sobre o Congresso Nacional e o funcionamento do Poder Legislativo

tm se concentrado na discusso sobre suas atribuies formais (funcionamento das

comisses e apresentao e aprovao de projetos de lei). As atividades que no se
enquadram nessas atribuies, o que no quer dizer que sejam irregulares, no tm
recebido a mesma ateno. Este o caso das relaes e prticas produzidas em torno
da atuao dos parlamentares em favor dos estados e municpios que representam.
Neste sentido, inicio a discusso examinando o modo como os parlamentares efetiva
mente atuam e vem suas prprias atividades. Assim procedendo, pode-se verificar o
lugar que ocupa o atendimento das demandas por recursos federais no contexto das
atividades parlamentares e de que modo a sua conduta est relacionada a uma certa
concepo a respeito da representao parlamentar.
O interesse dos parlamentares no oramento federal como uma meio de atender
s demandas por recursos abordada em seguida. Ao se discutir a questo do ora
mento da Unio com tcnicos do legislativo, parlamentares e seus assessores e con
sultar a literatura sobre o tema, no raro depararmo-nos com a afirmao de que o
oramento uma "pea de fico". 1 O sentid atribudo expresso, no entanto, nem
sempre o mesmo. De modo geral, ela utilizada para chamar a ateno para a
pequena parcela do oramento total que objeto de emenda dos parlamentares, para
indicar a ineficincia da Lei Oramentria como um instrumento efetivo de p lanej a
mento e para ressaltar o fato de que, por ser uma lei autorizativa, o Poder Executivo
acaba realizando somente as despesas que lhe so convenientes. Apesar disso, no
so menores as referncias ao fato de que a participao dos parlamentares na elabo
rao do oramento marcada por disputas, brigas e lutas tanto para definir os mem
bros da Comisso de Oramento quanto para determinar onde devem ser alocados os
recursos pblicos. Desse modo, ao dirigir a ateno para a questo da elaborao do
oramento, procuro analisar os interesses que mobilizam os parlamentares quando da
apresentao de suas emendas e os recursos sociais que acionam para garantir a sua
aprovao.

34

EM NOME DAS " BASES"

Nota
1 Para uma idia das d iscusses em torno do oramento neste perodo, ver, entre outros,
JORGE ( 1 99 1 ), GUARDIA ( 1 993), IBASE ( 1 993), SOUSA JR. ( 1 993), ROCHA ( 1 993, 1 994
e 1 997), SERRA ( 1 994), CALMON ( 1 993), ROCHA E MACHADO ( 1 995) e SANCHES
( 1 995).

CAPTULO I

Atividade parlamentar e
representao poltica

[!]

ma das imagens mais comuns associadas poltica a do Congresso Nacional.

Responsvel pelo exerccio do Poder Legislativo, ur1 dos trs Poderes da Unio
ao lado do Executivo e Judicirio, o Congresso se compe, segundo um modelo
bicameral, da Cmara de Deputados e do Senado Federal. De fato, para fms legislativos,
o Congresso s existe quando deputados e senadores se renem. A competncia do
Congresso, C mara e Senado no so idnticas e encontram-se especificadas na Cons
tituio Federal e, respectivamente, nos Regimentos Internos do Congresso, Cmara
e Senado. So estes dispositivos que estabelecem tambm as atribuies e os marcos
da atuao dos deputados e senadores.
Cmara dos Deputados cabe a representao da populao em geral. Os depu
tados so eleitos pelo sistema proporcional em cada estado, territrio e Distrito Fede
ral para mandato de quatro anos. O nmero de representantes por estado e pelo Distri
to Federal , a cada eleio, definido proporcionalmente populao. O Senado Fe
deral representa paritariamente as unidades da federao. Os senadores so eleitos
pelo princpio maj oritrio. Os estados e o Distrito Federal elegem trs senadores para
mandato de oito anos.
Quanto s atribuies do Congresso Nacional, estas so distinguidas entre as
que so compartilhadas com o presidente da Repblica, isto , so submetidas san
o presidencial, e as exclusivas. No primeiro caso, incluem-se as matrias relativas
ao s istema tributrio, oramento da Unio, operaes de crdito, matria financeira,
criao dos municpios e rgos da administrao pblica, criao e extino de car
gos pblicos, planos e programas nacionais e regionais de desenvolvimento e, enfim,
telecomunicaes e radiodifuso. Entre as atribuies exclusivas, incluem-se as
concernentes a tratados e acordos internacionais que possam afetar o patrimnio na
cional, questes relativas defesa do Estado e da sociedade civil, controle do Poder
Executivo, sustar atos inconstitucionais, julgar as contas do presidente da Repblica,
convocao de ministros para prestar esclarecimentos e autorizao para o presidente
declarar guerra e ausentar-se do pas.
Ao Senado, compete privativamente processar e j ulgar autoridades do Executi-

36

EM NOME DAS "BASES"

vo, Judicirio e Ministrio Pblico e dispor sobre matrias relativas ao equilbrio

financeiro da Unio, estados, Distrito Federal, territrios e municp ios. E le desfruta
de autonomia para elaborar seu Regimento Interno e definir sua organizao e ftm
cionamento.
Cmara dos Deputados compete privativamente autorizar a instaurao de
processo contra o presidente, vice-presidente e ministros de Estado, proceder toma
da de contas do presidente da Repblica, elaborar seu Regimento Interno e definir
sua organizao e funcionamento.
Quanto aos parlamentares seu dever comparecer s sesses legislativas ordin
rias e extraordinrias, sesses do plenrio, das reunies das comisses 1 das quais so
membros e sesses conj untas do Congresso Nacional. assegurado aos parlamenta
res, entre outros, o direito de oferecer proposies, discutir e deliberar sobre qualquer
matria em apreciao nas respectivas Casas, fazer uso da palavra obedecidas as
disposies do Regimento, solicitar s autoridades informaes sobre fatos relativos
administrao pblica. O Regimento da Cmara ainda assegura aos deputados o
direito de "promover, perante quaisquer autoridades, entidades ou rgos da adminis
trao federal, estadual ou municipal, direta ou indireta e fundacional, os interesses
pblicos ou reivindicaes coletivas de mbito nacional ou das comun idades repre
sentadas" (Regimento Interno da Cmara dos Deputados, Art. 226, V).
Dentre as novas prerrogativas asseguradas pela Constituio de 1 988 ao Con
gresso Nacional, cabe destacar a recuperao por parte dos parlamentares do direito
de intervir efetivamente no processo de elaborao do oramento da U nio. Esta
prerrogativa apontada por estudiosos como a mais impo1tante conquista do Con
gresso (cf. Figueiredo e Limongi 1 994, p. J 76).
Estas diversas atribuies e direitos a que esto submetidos os parlamentares se
manifestam no cotidiano do Congresso atravs de um conjunto de atividades e con
cepes acerca da representao parlamentar. Apesar de trabalhar com informaes
sobre o perodo anterior Constituio de 1 988, o estudo de COSTA ( 1 980) sobre a
"dialtica" entre as relaes pol ticas e as relaes pessoais no Congresso Nacional,
fornece um quadro bastante amplo e atual das tarefas a que se dedicam os parlamen
tares. Entre as atividades inseridas no que os parlamentares consideram como traba
lho parlamentar, a autora destaca: produo de leis, participao em debates, uso da
palavra, freqncia ao plenrio e comisses (o que tido como a face pbl ica do
trabalho parlamentar), redao de projetos e discursos, declaraes imprensa, dis
cusso de projetos, encaminhamento de correspondncia aos eleitores e atendimento
s bases eleitorais. Com as mudanas introduzidas pela nova Constituio, cabe acres
centar o interesse dos parlamentares na elaborao lo oramento. Deputados e sena
dores no se dedicam com o mesmo empenho s diversas atribuies que lhes compe
tem. Geralmente, eles dividem seus esforos entre as atividades ou especializam-se
em algumas delas.

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

37

A o descreverem o trabalho que desempenham e m Braslia, comum o s parla

mentares, assim como os funcionrios de seus gabinetes, estabelecerem uma distin
o entre duas frentes de atuao. A primeira, remete mais propriamente s atribui
es legislativas. A segunda, s aes dirigidas para as bases eleitorais. A distino
no elaborada para indicar que os parlamentares dedicam-se a uma ou a outra, pois
trabalhar nestas duas frentes no algo excludente. O que a separao parece marcar
, sobretudo, o fato de que a atuao dos parlamentares no est circunscrita s atri
buies legislativas. Em alguns gabinetes, esta distino encontra-se objetivada na
prpria organizao do trabalho. Desse modo, comum encontrarmos funcionrios
contratados para cuidarem especificamente das questes legislativas e outros para
aquelas tidas como relacionadas s bases eleitorais.
As aes concernentes produo legislativa, mesmo quando o resultado pro
duz benefcios para estados, regies, categorias econmicas ou sociais especficas
so pensadas como algo que diz respeito totalidade da nao. Como informa um
deputado (PFL-PE) ao falar de suas atividades em B raslia: "Voc tem a atribuio de
legislar, ento, nesse caso, a legislao nacional". Nessa frente de atuao, so
includas tambm as tomadas de posio dos parlamentares acerca das questes na
cionais debatidas no Congresso no mbito das comisses temticas, especiais e ple
nrios da Cmara e Senado. So concebidos como questes ou problemas nacionais
especialmente os assuntos relativos a alteraes na legislao e implementao de
aes governamentais (discusses em torno das privatizaes e reformas constitucio
nais, por exemplo). As atividades reunidas nessa frente de atuao coincidem, de
modo geral, com as atribuies parlamentares defm idas constitucionalmente.2
Quando se observa anlises realizadas por cientistas sociais e avaliaes efetuadas
por parlamentares acerca da sua funo como formuladores de leis, constata-se que
somente uma pequena parcela bem-sucedida no sentido de viabilizar a aprovao
dos projetos de lei que apresentam considerao do Congresso. Referindo-se ao
perodo de 1 989- 1 99 1 , NOVAES ( 1 994) informa que dos 6.60 1 projetos de lei apre
sentados pelos deputados somente 43 foram aprovados. 3 A dificuldade para aprovar
um projeto de lei decorre, segundo um deputado (PTB-RS), da "limitada autonomia
desfrutada pelo parlamentar", isto , da dependncia que os parlamentares mantm
em relao aos seus pares no contexto do trabalho legislativo. Para que um projeto
chegue a ser votado, seu autor deve contar com o apoio dos colegas e, sobretudo,
como demonstram FIGUEIREDO e LIMONGI ( 1 994), corru>s pedidos de urgncia
que podem servir como elemento de "barganha" - efetuados pelo Colgio de Lderes
(constitudo pelos lderes das bancadas partidrias). Apesar de ser condio para a
tramitao e aprovao do projeto, a obteno de apoio, no entanto, vivida como
algo que compromete o parlamentar pois o apoio obtido em uma ocasio dever ser
retribudo em um momento posterior. Mas o que o deputado experimenta como "perda
de autonomia, decorrncia das dvidas morais contradas, somente um lado da rela-

38

EM NOME DAS "BASES"

o que vincula os parlamentares entre si. Como destacou COSTA ( 1 980), a troca de
apoio e favores entre deputados e senadores, ao permitir que o parlamentar tenha seus
interesses atendidos, um e lemento essencial para o desempenho da funo parla
mentar. Logo, esta troca tem um duplo efeito: se por um lado ela retira a autonomia
do parlamentar, por outro, o que permite que este desempenhe, ao garantir que se
relacione com maior faci lidade entre os pares, sua funo de forma mais eficiente.
A segunda frente de atuao mobi liza os parlamentares em tomo de questes
que dizem respeito, primeiramente, aos respectivos estados pelos quais so eleitos.
Referindo-se a este conjunto de atividades desempenhado pelo parlamentar, um de
putado (PFL-PE) informa que a ele cabe "representar seu estado no Congresso e em
Braslia. Porque na real idade as nicas pessoas que o estado e lege para vir morar na
capital do pas so os deputados e os senadores. Ento, na verdade, os eleitores,
consideram que, alm de legisladores nacionais, eles [os parlamentares] so os repre
sentantes do estado aqui . Que cabe a eles defender o estado aqui". Ressalte-se, ini
cialmente, que se legislar uma atividade tida como dirigida para a nao, represen
tar e ser representante algo relacionado ao estado. Como poder ser visto adiante,
no sem significado o fato de que a categoria "representar" estej a associada ao
estado. Isto, implica, entre outros aspectos, a idia de defesa do estado j unto ao Con
gresso e em Brasllia. Esta meno a dois lugares que poderia, primeira vista, ser
interpretada como uma tautologia, indica na realidade espaos distintos nos quais o
parlamentar atua: por um lado, o interior do Congresso e, por outro, para ser um
pouco mais preciso, os rgos da adm inistrao pblica federal situados em Braslia.
A concepo sobre a representao parlamentar associada, portanto, a algumas idias
bsicas: vinculao ao estado (o que converte os deputados numa espcie de senado
res), defesa de i nteresses relacionados ao estado e defesa destes interesses no s no
Congresso mas tambm j unto aos rgos do Poder Executivo.
Nessa segunda frente de atuao cabem tambm as aes que os parlamentares
consideram como dirigidas para municpios, comunidades e pessoas. A meno a
estas categorias uma forma de desdobramento da referncia ao estado. Como infor
mou um deputado (PMDB-ES), alm de d iscutir as questes nacionais, o "parlamen
tar corre atrs dos recursos de seus municpios, de seus estados; ele participa da dis
cusso do oramento da Unio para tentar angariar recursos para seu estado e muni
cpio. O deputado corre atrs de pequenas coisas de comunidades, de pessoas. ( . . . ) s
vezes, ele funciona tambm como um despachante". O deputado justifica suas aes
atravs da referncia a quatro categorias: estado, municpio, comunidades e eleitores.
Como poder ser observado adiante, essas categorias so combinadas de diferentes
formas. Na passagem acima, elas so reagrupadas com um tipo de demanda (recursos
e pequenos favores). Desse modo, tem-se, de um lado, o estado e o municpio. Neste
caso, a atuao est voltada principalmente para a obteno de recursos federais.
Prevalece a concepo de que atuar em favor do estado e dos municpios significa

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

39

especialmente lhes destinar recursos federais.4 Como a obteno destes recursos

um lado importante da atuao parlamentar, a interveno na e laborao do oramen
to da Unio algo valorizado. O oramento desperta interesse uma vez que uma das
oportunidades institucionais de que dispe o parlamentar para destinar verbas para o
estado e municpios aos quais representa. Assim, se a participao do Congresso na
discusso do oramento constitui uma de suas maiores prerrogativas, o que se perce
be - e este um aspecto que deve ser ressaltado - que a relao do parlamentar com
o estado e municpios constitui uma fora, sociologicamente falando, que contribui
para definir a natureza da participao do parlamentar na elaborao do oramento.
Este aspecto, todavia, ficar mais claro adiante quando da anlise da interveno dos
parlamentares na elaborao do oramento.
De outro lado, esto as demandas tidas como de comunidade e pessoas perten
centes s regies pelas quais o parlamentar se elege. Estas solicitaes so variadas.
Tm em comum, porm, o fato de em grande parte atender a interesses particulares e
exigir do parlamentar que este intervenha j unto aos rgos dos poderes Legislativo,
Judicirio e, sobretudo, Executivo. Esse trabalho de mediao j unto burocracia
governamental e a necessidade de dar resposta a essas solicitaes - compreensvel
se focaliza o queest em jogo na relao com o solicitante - faz com que o parlamen
tar se vej a, e seja visto por outros, como uma espcie de despachante. Atividade que
em termos de representao social, e pelo prprio parlamentar, classificada como
desqualificadora. A utilizao do termo despachante para defmir a atuao parla
mentar remete, ainda, a uma das maneiras pela qual a instituio da representao
parlamentar percebida. Noto que esta interpretao, que chama ateno para a in
corporao do atendimento dessas demandas particularistas idia de representao
parlamentar, destoa da sugerida por Carlos E. Martins, em prefcio escrito para o
l ivro de DINIZ ( 1 982), na medida em que o autor sugere que a idia de despachante
uma "farsa demaggica" que substitui o conceito de representao (p. 20). Ao no
admitir que os favores e servios particularsticos e as relaes que os fundamentam
e so por eles constitudos sej am incorporados idia de representao, essa formu
lao resguarda uma concepo ideal da representao parlamentar.
Ao exercer sua funo, o parlamentar tanto "corre atrs" dos recursos quanto
das "pequenas coisas". Como no caso da noo de luta, a idia de correr atrs remete
a uma concepo de trabalho parlamentar que est associada principalmente s aes
efetuadas em torno do atendimento das demandas originadas do estado, municpios e
populao. Observe-se mais esta declarao do deputado Jos Carlos Aleluia (PFL
BA) ao referir-se s demandas daqueles que representa: "Por isso, o meu interesse em
representar o meu estado a fim de para l enviar recursos maiores, e representar os
meus municpios, particularmente o municpio de Paulo Afonso, onde fui muito bem
votado, a fim de par.a l mandar recursos" (Jose Carlos A leluia, CPMI do Oramento,
07/0 1 194, p. 9). O que se observa a: incorporao das prticas de atendimento de

EM NOME DAS "BASES"

40

demandas particularistas e de l iberao de recursos federais para o estado e municpi

os a uma concepo de representao poltica que no partilhada somente por par
lamentares. Como informa o deputado Genebaldo Correia: " isto o que espera dele
o seu prefeito, o presidente da associao, cooperativa, sindicato e at o governador "
(Genebaldo Correia, CPMI do Oramento, 1 9/ 1 1 193, p . 6). H, assim, uma coinci
dncia, o que acaba dando fora a essa concepo, entre o que os p refeitos esperam
dos parlamentares e o que estes consideram como sendo sua atribuio. E se essa
concepo se afasta das formulaes clssicas discutidas pelos fi lsofos polticos,
ela, entretanto, parece estar prxima do modo como a idia de representao poltica
se realiza em termos prticos numa dada situao.
As condutas dos parlamentares apontariam, portanto, para uma das possibilida
des histrico-culturais de como a instituio da representao poltica se realiza em
termos prticos. A idia de que as instituies sociais so redefinidas e adquirem
novos significados quando inseridas em um novo contexto histrico-cultural tem sido
ressaltada sobretudo por estudos antropolgicos. 5 No me parece que a instituio da
representao poltica, cujas teorias modernas tm origem no sculo XVIl l ,6 esteja
livre deste: processo. Referindo-se ao Brasil e s eleies do sculo XIX, R. Graham
aponta para a questo da introduo do sistema representativo no Brasil ao observar
que "o governo representativo no era uma herana dos tempos coloniais, mas uma
extica ideologia importada; e os princpios democrticos no se aj ustavam
estratificada sociedade brasileira, ( . . )" ( 1 997, p. 1 05). Baseado em dados recentes
sobre como o voto percebido por populaes rurais, M. Palmeira observa - cha
mando ateno para o modo como este objeto de uma apropriao histrico-cultural
particular - que nessas circunstncias o voto tem o "significado de uma adeso".
Assim, "para o e leitor, o que est em pauta em uma e leio no escolher represen
tantes, mas situar-se de um lado da sociedade" ( 1 992, p. 27). Entre outros, estes so
dois exemplos, no universo poltico, de novos significados que as instituies sociais
podem adquirir. Neste sentido que sugiro que, em l inhas gerais, o destaque para o
vinculo com os estados e municpios, o atendimento e a interveno em favor dos
pedidos e a atuao fora do Congresso, so elementos que conformam uma concep. o especfica a respeito da representao parlamentar. 7
Esta atuao dos polticos no sentido do atendimento das demandas originadas
das lideranas polticas locals (prefeitos e governadores) e eleitores8 pode ser apre
endida em diferentes nveis de representao poltica (vereadores, deputados esta
duais, federais e senadores). Em estudo efetuado na Cmara de Vereadores do Rio de
Janeiro, i(uschnir ( 1 993 ) chama ateno para a questo ao discutir o ponto de vista de
vereadores que asseguram que o eleitor v o parlamentar como algum que, ao mes
mo tempo; deve tratar do i nteresse pblico e do seu caso particular. Como est em
j ogo a prpria sobrevivncia poltica dos vereadores, conclui a autora, estes conce
bem a funo de intermediao "como talvez o principal dever do cargo legislativo.
.

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

41

Assim, todos os vereadores mantm, de alguma forma, contatos com o Poder Execu
tivo" (p. 1 1 1 ). A funo de intermediao destacada tambm por DINIZ ( 1 982) em
sua anlise sobre a montagem e funcionamento da mquina poltico-partidria l idera
da por Chagas Freitas no MDB do Rio de Janeiro. Baseada em estudos real izados
entre os anos de 1 979 e 1 98 1 j unto a deputados federais e estaduais l igados ao
"chaguismo", a questo da intermediao abordada particularmente quando a auto
ra discute o que designa como " ideologia da representao" e volta-se para a anlise
do modo como deputados federais e estaduais concebem suas relaes com os "repre
sentados". Entre outros aspectos, E. D iniz destaca que os parlamentares vem no
"patrocnio" das demandas originadas de suas bases eleitorais um elemento crucial
de sua relao com os "representados". Com vistas ao atendimento dessas demandas,
grande parte da atuao do parlamentar desloca-se, por conseguinte, para o que de
signa como "arena extraparlamentar", ou sej a, especialmente os rgos do Poder
Executivo. Neste sentido, sugere a autora, "a intermediao percebida .[pela maio
ria da bancada chaguista] como mecanismo exclusivo da representao poltica, mui
to embora, no caso que estamos analisando, a valorizao das funes l igadas ao
agenciamento de demandas aparea associada questo do esvaziamento do poder
legislativo" ( 1 982, p. 1 83 ). Como as informaes para a realizao deste trabalho
foram reunidas num perodo de pleno funcionamento do Poder Legislativo, parece
me razovel supor que a ateno dos parlamentares ao atendimento dessas demandas
est menos relacionada s condies de funcionamento do Legislativo do que s ex
pectativas e obrigaes associadas ao desempenho da funo parlamentar e preocu
pao com a criao e consolidao de suas redes polticas.
Ao se voltar um pouco mais no tempo, mais precisamente ao Segundo I mprio,
possvel encontrar tambm referncias concepo de que o deputado deve atuar
como uma espcie de "procurador" daqueles que contriburam para e leg-lo. o que
destaca Maria I . P. Queiroz ao referir-se s relaes entre os "chefes polticos do
interior" e os deputados por eles eleitos. Citando um l ivro de Affonso Celso (Oito
anos de parlamento, de 1 90 I ) diz a autora: "Pelo fato de t-lo e leito, o coronel con
siderava que 'o deputado deve ser uma espcie de procurador ou comissrio geral
para todas as incumbncias, mesmo as de ordem mais particular'" ( 1 976, p. 82).
Mas por que recorrer aos deputados e senadores? Ao se considerar o motivo que
apresenta um deputado (PMDB-ES) para explicar a razo pela qual lhe so encami
nhadas as solicitaes, tem-se a indicao de uma das fontes de poder social do par
lamentar. Ela reside, em poucas palavras, no acesso que possui o parlamentar ao
Poder Pbl ico. Como informou o deputado, o que d istingue o parlamentar sua
maior "facilidade" de "chegar ao rgo pblico".9 Mas o acesso aos rgos pblicos
no diferencia apenas o cidado comum dos parlamentares. Ele serve como um ele
mento de distino dos parlamentares j que o acesso dos mesmos aos rgos tam
bm no idntico. Assim, apesar de no constar como um critrio de avaliao de

42

EM NOME DAS "BASES"

desempenho e prestgio dos parlamentares nas avaliaes efetuadas sobre os mesmos

(como ocorre com o nmero de projetos de lei apresentados), o acesso aos rgos
ministeriais opera como um elemento hierarquizante dos deputados e senadores.
indicativo, sobretudo, da reputao do parlamentar j unto aos rgos pblicos e ao
governo. Este um dado significativo para a relao do parlamentar com as l ideran
as polticas estaduais e municipais.
Do ponto de vista ideal, isto , das atribuies que os parlamentares reconhecem
como lhes sendo prprias e que tm como principal referncia a Constituio, as duas
frentes de atuao no so valoradas do mesmo modo. Isto se reflete na prpria se
qncia como os entrevistados descrevem as atividades que desempenham. Primeiro,
mencionam as atividades consideradas como legislativas e congressuais para, em
seguida, acrescentarem aquelas que dizem respeito aos estados, municpios e eleito
res. A atividade legislativa, portanto, v ista como a atribuio propriamente parla
mentar, a "funo primordial". Isto no significa, no entanto, como observam alguns
parlamentares, que esta atividade sej a considerada por eles, e pelos e leitores, como a
mais importante do ponto de vista do desempenho parlamentar. H, como em outras
situaes etnogrficas, 10 uma distncia entre o que formalmente concebido como
ideal e a prtica efetiva dos parlamentares. Aps referir-se ao fato de que o parlamen
tar dedica-se "defesa" do estado e municpios em Braslia, acrescenta um deputado
(PFL-PE): "Quer dizer1 isso tudo no tem nada a ver com a funo primordial do
deputado, que legislar sobre a questo nacional, mas os eleitores no acham isso.
Ento, [defender os i nteresses do estado] uma segunda atribuio que na realidade
os deputados tm; alm de legislar nas causas nacionais que eles [os eleitores] consi
deram menos importante ". Um deputado (PMDB-ES) segue na mesma d ireo ao
afirmar: "Mas a atividade bsica participar dos principais debates a nvel nacional e
discutir as leis para o pas". H, portanto, uma tenso entre a atividade tida como
ideal e aquela efetivamente desempenhada. A origem dessa tenso parece estar na
dupla referncia qual o parlamentar encontra-se preso. Por um lado, as atribuies
definidas constitucionalmente; por outro, as expectativas relacionadas s suas bases.
D ito de outro modo, esta situao revela um conflito entre uma defin io oficial
(poder-se-ia dizer estatal, constitucional) e uma defm io prtica da representao
poltica. Se no primeiro caso, o papel de legislador enfatizado; no segundo, o
papel de defensor e mediador dos interesses do estado e de e leitores que sobressai.
Em uma passagem da entrevista na qual procura j ustificar por que o trabalho
legislativo aquele que efetivamente deveria mobil izar os parlamentares, um deputa
do (PMDB-ES) constri seu argumento estabelecendo algumas oposies que permi
tem compreender os motivos que sustentam a defesa dessa forma de ao parlamen
tar. A distino essencial realizada aquela entre, por um lado, o que seria a defesa
dos interesses dos "brasileiros" e, por outro, a defesa de "grupos" ou de "uma pes
soa". Deixando de lado os questionamentos que podem ser levantados em tomo da

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

43

viso homogene izante sugerida pela idia de brasileiros, o importante a reter o

confronto entre, de um lado, a idia de que se est servindo ao coletivo (nao, bra
sileiros) ou, de outro lado, a interesses particulares (estado, municpios, grupos ou
pessoas). A nfase colocada na ao que tem como alvo a coletividade adequa-se, por
sua vez, representao mais geral que associa atividade poltica a interesses coleti
vos. Esta oposio conj uga-se com outra: o trabalho no Congresso (Plenrio, Comis
ses) e fora do Congresso (ministrios, secretarias). Logo, a atuao parlamentar
concebida como ideal aquela dirigida para o coletivo e realizada no mbito do
Congresso. 1 1
Se parlamentares vem o trabalho legislativo e a d iscusso das questes tidas
como nacionais como sua funo essencial, como explicar que, do ponto de vista da
atuao poltica, e les atribuam a este trabalho uma importncia menor do que s
aes dirigidas para os estados, municpios e o atendimento s pessoas. De outro
modo, o que faz com que os parlamentares se empenhem nesta ltima direo?
O argumento principal apresentado por parlamentares para j ustificar essa forma
de atuao pode ser resumido na idia de que eles esto, ao se conduzirem dessa
forma, respondendo s expectativas que os municpios e, em ltima instncia, os
eleitores tm em relao a e les. Os parlamentares acreditam que lhes cabe proporcio
nar benefcios para a localidade a que se encontram politicamente vinculados. Quan
to a esse aspecto, um deputado (PFL-PE) aponta o risco que existe em no se atender
s solicitaes que lhes so encaminhadas: "Pode dar a impresso quele municpio
que voc no se interessou, que no fez nada pelo municpio, sempre se espera que o
parlamentar faa alguma coisa pelo municpio. Quer dizer, no essa atribuio prin
cipal do parlamentar, mas essa a expectativa da populao". Demonstrar e ser visto
como algum que tem interesse e fez algo pelo municpio - o que nos ajuda a enten
der a importncia dada realizao das obras pblicas e, por conseguinte, obteno
dos recursos federais - so elementos tidos como essenciais para a vida poltica do
parlamentar. Na verdade, o que est em j ogo neste caso uma espcie de critrio de
avaliao a respeito da atuao do parlamentar. O interesse do parlamentar pelo mu
n icpio avaliado em funo dos benefcios que este capaz de lhe proporcionar.
notadamente concepo e convico dos eleitores a respeito da atribuio
parlamentar, como nota o mesmo deputado, que atribuda a responsabi l idade pelo
fato de deputados e senadores se dedicarem ao atendimento de i nteresses locais em
detrimento dos nacionais: "Mesmo que a finalidade principal do deputado seja legis
lar a nvel nacional, sempre as pessoas vo acreditar que os deputados so os repre
sentantes que elas tm daquele estado. impossvel voc convencer o sujeito que, na
realidade, no isso ". Referindo-se mais especificamente s i ntervenes junto aos
rgos do Poder Executivo devido s solicitaes de prefeitos e pessoas do estado,
um deputado (PMDB-ES) lembra que "s vezes o deputado levado pela prpria
sociedade a participar de outras discusses que no so prioritrias para o pas". Tudo

44

EM NOME DAS "BASES"

se passa, portanto, como se coagido, submetido s presses decorrentes das convic

es existentes sobre o desempenho de sua funo, os parlamentares adequassem
estas ltimas s suas condutas.
A mesma lgica se aplica questo da transferncia de recursos para os munic
pios. Segundo a percepo dos parlamentares a respeito dos critrios utilizados pelas
l ideranas polticas locais para julgar o seu desempenho, a l iberao de recursos fe
derais o critrio central nessa avaliao. Assim, a atividade parlamentar pratica
mente se confunde com as aes dos deputados e senadores voltadas para a obteno
de verbas federais. Essa concepo sobre o trabalho parlamentar pode ser observada
neste depoimento do deputado Paulo Bernardo (PT-PR): "A presso em cima dos
parlamentares para conseguir recursos no oramento existe, ( . . . ). Isso existe. Parla
mentar que no consegue se articular aqui para conseguir alguma coisa, ele pratica
mente no existe, porque do ponto de vista l das parquias, vamos chamar assim, ele
no est fazendo nada" (citado em NOVAES, 1 994, p. 1 03). Da perspectiva das l ide
ranas locais, o trabalho parlamentar valorizado o que est relacionado obteno
de recursos federais. Isto pressupe, por conseguinte, que o parlamentar estabelea
relaes ("se articular") - o que remete aos compromissos que devem ser estabeleci
dos tanto no mbito do Congresso quanto do Executivo. Neste sentido, o parlamentar
eficaz aquele que bem-sucedido na obteno desses recursos. E se, de modo geral,
essa prtica pensada como tradicional e atrasada, do ponto de vista dos eleitores e
das l ideranas locais, ela associada competncia do parlamentar.
As expectativas das l ideranas e eleitores em relao ao desempenho da fun
o parlamentar so apresentadas como uma realidade contra a qual no possvel
resistir. E ao responderem positivamente a essas expectativas - atendendo ou bus
cando atender a essas demandas -, os parlamentares contribuem de modo s ignifica
tivo para reforar a validade prtica dessa concepo e para reproduzir as relaes
que lhes esto associadas. Atender s solic itaes originadas das local idades que
representam faz, como diz um deputado (PFL-PE), " parte do jogo ". E, em seguida,
conclui: "No possvel convencer o sujeito de que o parlamentar no o repre
sentante do estado. ( . . . ) Enfim, a realidade mais forte do que as leis, do que a
Constituio, o que seja. As pessoas acham que o deputado que ele mandou para
Braslia o representante dele em Braslia. Essa no a idia fundamental do Par
lamento, mas a idia do povo, supera". O parlamentar, portanto, parece preso a
dois referenciais: s atribuies oficiais (estatais) e s concepes das pessoas ou,
de outro modo, s " leis " e "realidade ". E estes referenciais no tm o mesmo
peso na determinao da ao do parlamentar. Prevalece, na verdade, uma certa
forma de pragmatismo.
Ao colocar o acento nas expectativas dos eleitores e da populao, a explicao
oferecida pelos parlamentares responde apenas em parte porque estes despendem
muita energia, o que ser visto nos captulos adiante, no atendimento das demandas

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

45

locais que lhes chegam. Nesta formulao no so explicitados os interesses dos

parlamentares e dos demais agentes que esto em j ogo quando estes se conduzem
desse modo.
A resposta mais freqente oferecida pelos pesquisadores e politicos para esta
questo remete ao problema da reeleio do parlamentar (cf. DINIZ, 1 982; AMES,
1 986 e 1 995; GEDDES e NETO 1 992; KUSCHNIR, 1 993 e NOVAES, 1 994). 12 Ve
jamos, em princpio, como se apresenta esta questo da eleio e o modo como se
relaciona com as atividades dos parlamentares.
A preocupao com as eleies futuras faz com que parlamentares julguem o
valor de suas aes em termos das repercusses eleitorais que as mesmas tm j unto
aos seus eleitores. O que, diga-se de passagem, pode ser visto como uma forma de
controle democrtico da atuao parlamentar, uma forma dos eleitores do parlamen
tar avaliarem os beneficios que lhes so proporcionados. Neste sentido, a atuao
parlamentar est, em grande medida, marcada pela orientao para o estado e os
municpios onde obtm sua votao. isto que se pode observar no seguinte relato
feito por um deputado (PFL-PE) : "O nome federal, mas na realidade ele representa
um estado. Ento, ele s pode t irar voto naquele estado. Ento o que ele faz aqui, ele
tem que estar vo ltado para o estado dele". Dependentes dos votos que somente po
dem ser arregimentados no estado e em seus municpios, a atuao em prol destes
visto como condio para viabil izao de sua reeleio ou eleio para um novo
cargo.
A nfase no interesse eleitoral dos parlamentares tende a negligenciar, no entan
to, as presses e obrigaes a que estes esto submetidos devido insero em uma
rede poltica, as medidas que devem ser adotadas e as mediaes que so necessrias
. para que esses votos possam ser obtidos. o caso, por exemplo, das medidas de
assistncia que devem ser prestadas populao.
A necessidade de atender s demandas locais reforada pelas prprias d isputas
polticas locais. Este, portanto, mais um fator a direcionar a atuao dos parlamen
tares para suas bases eleitorais. A relao entre as disputas polticas locais pela ob
teno dos votos e a assistncia prestada pelo parlamentar destacada pelo assessor
de um deputado, Si lveira, quando este discorre sobre as atividades desempenhadas
pelos parl amentares. Aps referir-se part i c i pao dos parlame ntares nas
macrodiscusses, Silveira menciona a ateno s bases eleitorais e ressalta sua im
portncia ao afirmar:
Na realidade, um paradoxo que se tem a, mas acaba [o atendimento s bases]
sendo mais importante. Porque infelizmente no Brasil, se voc oferecer um par
de sapato furado o cara vai l e vota em voc. Ento, voc tem que dar assistn
cia base eleitoral. ( ... ) Ah, mas isso um vcio, isso um problema que tem
que ser sanado' . verdade, mas enquanto funcionar assim ...

46

EM NOME DAS " BASES"

A assistncia, neste caso, consiste na concesso de benefcios de carter

particularstico. 1 3 Conseqentemente, quanto maior a base eleitoral, maior o nmero
de pessoas a ser atendida. No se trata, porm, de uma prtica exclusiva das e leies,
apesar de geralmente se intensificar neste momento. A importncia da assistncia
como prtica poltica reside no fato - que aponta para urna forma de consagrao das
prticas clientelistas - de ser tida como um meio de se obter o voto. E como demons
tram estudos recentes realizados a respeito das concepes de poltica de populaes
rurais, do ponto de vista das pessoas beneficiadas, a concesso do voto a um candida
to tem, efetivamente, sido uma forma de retribuir um "favor" ou "servio" recebido
(cf. PALMEIRA , 1 996).
No deixa de ser interessante para se pensar no lugar que estas prticas ocupam
no universo poltico, o fato do informante retomar, espontaneamente, os j u lgamentos
que so dirigido s mesmas. A d istribuio de favores e servios visando obteno
de votos, apesar de sua funcionalidade prtica, tida como um "vcio", um "proble
ma". Trata-se, por conseguinte, de prtica condenvel. Para que se possa entender
estas crticas preciso, no entanto, no esquecer que elas esto assentadas em pressu
postos a respeito do funcionamento dos regimes democrticos representativos e, par
ticularmente, do significado do voto. A atribuio de um lugar menor a essas prticas
decorre de um julgamento construdo a partir de uma concepo do voto visto como
uma escolha individual, racional e capaz de expressar as preferncias ideolgicas do
eleitor.
A necessidade de dar assistncia s bases reforada pela crena, parti lhada por
parlamentares e seus assessores, de que um bom trabalho como congressista - discus
so no plenrio, nas comisses, e laborao de projetos de lei, etc. - no suficiente
para viabilizar uma eleio. Para demonstrar a validade dessa crena, geralmente so
descritos casos de parlamen.tares que, no obstante a boa atuao no Congresso, no
conseguem um novo mandato. Mas se a falta de atendimento s demandas das bases
apontada como um fator que pode levar derrota do parlamentar em futuras dispu
tas eleitorais, 1 4 no se ouve, ao contrrio, consideraes sobre as conseqncias que
possui para a vida poltica do parlamentar o fato de ele no se dedicar s atribuies
legislativas.
O trabalho para a nao e o trabalho para as bases eleitorais podem ser conside
rados, inclusive, como alternativas concorrentes em termos de tempo, investimento e
retorno poltico. o que sugere o assessor de um deputado ao discutir - a partir do
caso de um parlamentar do Rio Grande do Sul que no obteve um novo mandato - a
importncia da assistncia s bases eleitorais e sua relao com a reeleio do parla
mentar:
O problema que o tempo que ele [o parlamentar] estava trabalhando para a
nao, outros estavam trabalhando para eles prprios nas bases deles. E o que

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

47

normalmente acontece. E no um caso isolado no. Se a renovao no Con

gresso foi em 65%, 68% como eles dizem, eu acho que desses 65% pelo menos
40% foram por motivos de no ... No que no tenha dado ateno [s bases],
mas acontece que, enquanto ele est aqui trabalhando na segunda, tera, quarta
e quinta ou tera, quarta e quinta, como muitos dizem, o pessoal [concorrentes]
est l, no lugar dele.
A insero na poltica nacional traz para o parlamentar o risco de seu afastamen
to do jogo poltico local, especialmente para o poltico cujo prestgio est fundado em
relaes do tipo pessoal com seus representados. A tenso entre os dois eixos de
atividade surge a partir do instante em que a dedicao s questes tidas como na
cionais resulta em maior distanciamento do parlamentar de suas bases . Este distan
ciamento abre espao para que pol ticos concorrentes realizem seu prprio trabalho
na base do parlamentar. Por conseguinte, isso constitui para este ltimo - da a neces
sidade da assistncia uma ameaa manuteno ou ampl iao do apoio poltico
que possui na localidade. Em termos sociolgicos, este problema assemelha-se ao
que C. Geertz considerou como o paradoxo da poltica do Negara (o Estado balins):
"Para ser a representao mestra do poder [ ideal poltico balins], era tambm neces
srio negociar a traficar nele", contudo, "quanto mais algum se aproximasse de uma
representao imagtica do poder, tanto maior era a tendncia para se distanciar da
maquinaria que o controlava" ( 1 99 1 , p. 1 66).
Se a insero na poltica nacional introduz um distanciamento em relao po
ltica estadual e municipal - o que pode ser visto como algo negativo pelo eleitor j
que o parlamentar parece menos disponvel para resoluo de seus problemas ime
diatos 1 5 -, um meio de minimiz-lo atravs do atend imento, especialmente atravs
do oramento, das demandas por verbas encaminhadas principalmente pelos gover
nadores e prefeitos e do atendimento dos pedidos de carter particular de eleitores,
alm do controle de cargos pblicos (federais, estaduais e municipais) existentes nas
localidades. 1 6 Desse modo, deixar de atender a essas demandas pode aumentar ainda
mais este afastamento na medida em que resulta num duplo distanciamento das bases
eleitorais. Alm do afastamento fsico, isto significaria o afastamento das atribuies
que lhes so associadas. A preocupao com a manuteno destes laos um exem
.
plo de como a relao dos parlamentares com suas bases no pode ser entendida a
partir somente de uma referncia questo da obteno de votos.
Para finalizar, gostaria de retomar algumas das questes tematizadas. Refiro
me, particularmente, s idias que os parlamentares manifestam a respeito de suas
atribuies e s expectativas que acreditam possuir eleitores e lideranas a respeito
do desempenho de suas funes. Esses dois ngulos apontam para uma concepo
especfica sobre a representao parlamentar e - o que parece ressaltar o lado mais
prtico do exerccio parlamentar - o trabalho parlamentar. Deputados e senadores se
-

EM NOME DAS "BASES "

48

vem e so vistos como exercendo suas atribuies quando so capazes de conceder

favores a e leitores e proporcionar benefcios s regies e municpios que represen
tam, o que ocorre, fundamentalmente, atravs da obteno de recursos federais. Para
isto, os parlamentares atuam tanto no Congresso - a e laborao do oramento da
Unio - quanto nos rgos ministeriais. Ademais, se essas atividades pautam o traba
lho parlamentar, e las, todavia, no so assim percebidas pela populao em geral
tendo em vista que prevalece a idia de que os parlamentares no trabalham. Essas
expectativas de eleitores e lideranas locais e essa forma de atuao dos parlamenta
res, no entanto, no so, diga-se de passagem, uma peculiaridade da sociedade brasi
leira. O fato de estes aspectos poderem ser identificados em outros contextos (cf.
BAILEY ( 1 963) para o caso indiano e MDARD ( 1 98 1 ) para o caso francs) parece
colocar uma dificuldade para as anlises que interpretam essas condutas em termos
de "cultura poltica".

Notas

1 As comisses parlamentares podem ter origem na Cmara, Senado ou Congresso - neste

ltimo caso so sempre mistas pois devem ser compostas por deputados e senadores. As co
misses distinguem-se, em princpio, segundo o seu carter temporrio ou permanente. Quan
to s primeiras, elas so institudas para del iberarem sobre assunto especfico, sendo extintas,
portanto, ao fim do objetivo para o qual foram constitudas. Na Cmara elas podem ser do tipo:
Comisso Parlamentar de Inqurito (CP! - visa apurar fato determinado e possui poderes
prprios das autoridades j ud iciais), Comisso Especial (constituda para dar parecer sobre
emendas Constituio, projetos de cdigo e proposies que devem ser apreciadas por mais
de trs comisses temticas) e Comisso Externa (para cumprir misso temporria fora do
mbito do Congresso). Alm da CPI e da Comisso Externa, com funes semelhantes da
Cmara, o Senado pode criar temporariamente Comisses Internas que so definidas segundo
o Regimento Interno. Quanto criao de comisses temporrias no Congresso, o Regimento
Interno no faz referncia. Na prtica tm sido criadas Comisses Parlamentares Mista de
Inqurito (com funes investigativas), Comisso Representativa do Congresso Nacional,
Comisso Mista para Exame de Medida Provisria e Comisso Mista para Exame de Delega
o Legislativa. Quanto s Comisses Permanentes, elas integram a estrutura da Cmara, do
Senado e do Congresso, possuem carter tcnico-legislativo e so organizadas em funo das
matrias que lhes cabe deliberar. O Congresso possui apenas uma comisso permanente, qual
seja, a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao.
2

Lembro que este eixo de atividades tem sido o foco principal dos estudos produzidos por
cientistas polticos e socilogos.

3 Parte da explicao para a diferena entre o nmero de projetos apresentados e aprovados

encontra-se, segundo Novaes, no fato de que os deputados apresentam os projetos de lei mais
preocupados em "mostrar servio" do que efetivamente em aprov-los ( 1 994, p. 1 09).

A questo da obteno de recursos federais para o estado e os municpios e a sua relao com
a ao dos parlamentares junto aos ministrios podem ser observadas no seguinte depoimento

49

ATIVIDADE PARLAMENTAR E REPRESENTAO POLTICA

do deputado I srael Pinheiro F ilho (PMDB-MG) citado em Novaes ( 1 994, p 1 0 3 ) : "O deputa
do , em geral, um procurador das partes, que no tem a menor participao no plenrio, ele s
fica nos ministrios ( . . . ). Ele trata de arrumar durante os quatro anos do mandato verbas para
os seus municpios ". A atuao dos parlamentares nos ministrios ser examinada especial
mente na parte li deste trabalho.
.

5 A introduo das instituies da democracia parlamentar e sua relao com os aspectos

tradicionais da poltica analisado por BAILEY ( 1 963) a partir de um estudo sobre o estado
de Orissa ( ndia).

Baseio minhas consideraes a respeito da representao poltica no exame efetuado por

LIMA JNIOR ( 1 997) a respeito das discusses modernas e contemporneas sobre a natureza
e o contedo da noo da representao pol tica. Sobre o assunto, ver tambm COTTA ( 1 986).

7 importante ressaltar que atuao semelhante por parte dos parlamentares pode ser identificada
em outros pases. Ver MDARD ( 1 98 1 ) para o caso francs e THOMPSON ( 1 995) para o
caso americano. Todavia, no estou preocupado aqui com a elaborao de uma investigao
que contemple outros pases. Ao me concentrar no caso brasileiro, espero poder destacar al
guns aspectos relacionados conduta dos parlamentares geralmente obscurecidos pelas abor
dagens que focalizam os elementos formais de sua atuao.
8

Note-se que a categoria eleitor e eleitores utilizada em diferentes sentidos. Ela pode reme
ter a uma grande abstrao, ou seja, populao em geraJ, aos portadores de ttulo eleitoral ou
a um grupo de pessoas que vota em u m candidato especfico.
9

o seguinte o depoimento do deputado (PMBD-ES), que destaca ainda o tipo de servio que
presta: marcar audincias e obter informaes. "Eu costumo vir tera-feira tarde para Brasl ia.
Eu vim ontem [segunda-feira] para hoje ficar correndo atrs de audincia, atrs de informa
es que as pessoas pedem porque essa dificuldade de chegar ao rgo pbl ico, o parlamentar
tem mais faci l idade".

10 Menciono aqui, a ttulo de exemplo, a anlise efetuada por LEACH ( 1 974) sobre o casa
mento Kachin. A distino entre a "esfera ideal do dever ser" e os "acontecimentos reais"
pode ser encontrada tambm em M. Weber quando chama ateno para as questes d istintas
que colocam j uristas e socilogos em relao ao direito ( 1 984, p. 25 1 ).
1 1 A formulao do parlamentar (PMDB-ES) efetuada nos seguintes termos: "Ento eu digo :
deve ser porque se eu participo no Congresso de uma d iscusso, eu estou defendendo o inte
resse de todos os brasileiros. Se eu saio do Plenrio para ir ao ministrio ou a um departamento
do Congresso Nacional ou a uma secretaria para ver um processo, estou dentro de um pequeno
grupo de cidados brasileiros, ou, s vezes, de uma pessoa."
12

Esta no , certamente, uma exclusividade dos parlamentares brasileiros. Para algumas

reflexes em torno do Congresso Americano, ver THOMPSON ( 1 995).
1 3 O que as pessoas consideram como assistncia e o julgamento sobre a assistncia adequada
a ser recebida ou concedida algo que varia em termos histricos e sociolgicos. No entanto,
o i nteressante a destacar que por trs da questo da assistncia, o problema que se coloca
o da expectativa dos eleitores em relao aos polticos. Neste sentido, ao menos curioso que
a idia de assistncia estivesse colocada para os cidados gregos e romanos com baixo padro
de vida como destaca M . I . Finley ao referir-se s expectativas destas pessoas em relao aos
l deres polticos: "Eles esperavam ou, pelo menos, desejavam alguma medida de assistncia,

50

EM NOME DAS "BASES "

ainda que no fosse alm do que tem sido chamado de ' seguro contra a crise de subsistncia"
( 1 985, p. 46).
1 4 Como reconhece AVELINO FILHO ( 1 994), os dados disponveis no permitem avaliar a
eficcia da utilizao dos recursos pblicos como um meio de viabilizar a reeleio dos parla
mentares.
15
16

Para depoimentos neste sentido, ver DINIZ ( 1 982, p. 1 1 8- 1 1 9).

Para uma discusso sobre a importncia do controle dos cargos pblicos no contexto das
relaes polticas, ver LEAL ( 1 975) e GRAHAM ( 1 997).

CAPTULO 1 1

Oramento d a Unio:
consideraes histricas e
aspectos formais

r.1 o se examinar as Constituies bras ileiras do ponto de vista da participao do

L.iJ Poder Legislativo na elaborao do oramento da Un io, percebe-se, pri

meira v ista, um certo movimento cclico. Os parlamentares ora tm assegurado o

d ire ito de participar efetivamente de sua discusso e elaborao, isto , definir onde
e de que modo dever ser apl icada parcela dos recursos pbl icos, ora so destitu
dos dessa prerrogativa. Considerando-se os perodos de efetiva participao, nota
se, apesar das distintas conjunturas pol ticas e histricas, certas recorrncias nas
observaes realizadas a respeito da natureza da interveno dos parlamentares na
e laborao do oramento. com freqncia, por exemplo, que cronistas e analistas
da vida pbl ica chamam ateno para o fato de parlamentares aprovarem emendas
oramentrias com o intuito de concederem "favores pessoais" e contemplarem
seus interesses "ele itoreiros". Se atualmente estas prticas so alvo freqente de
crticas - elaboradas sobretudo por parte da imprensa, ONGs e tcnicos do ora
mento - a respeito dos interesses pessoais, eleitorais e pecunirios dos parlamenta
res, observa-se, todavia, que estas no so prticas recentes na histria da partici
pao dos parlamentares na elaborao do oramento. Estas crticas, porm, res
tringem-se s condutas dos parlamentares e no levam em conta os demais aspectos
a e las relacionados. D ito de outro modo, estas prticas so aval iadas a partir de um
confronto com uma interveno parlamentar tida como ideal - na qual ganham
relevo as questes consideradas como nac ionais - e no no contexto das relaes
pol ticas mais amplas no qual se inserem.
com o obj etivo de situar historicamente a interveno atual dos parlamenta
res na elaborao do projeto de lei oramentria e chamar ateno para certas
recorrncias que exam ino, a seguir, algumas observaes e anlises realizadas a
respeito da atuao dos parlamentares. Logo aps, fao uma descrio mais deta
lhada dos instrumentos oramentrios e aspectos formais que regulam a elaborao
do oramento aps a Constituio de 1 988 pois so eles que definem os li mites a
partir dos quais atuam deputados e senadores na fase legislativa de elaborao do
oramento.

52

EM NOME DAS "BASES"

Notas sobre a participao do Legislativo na

elaborao do Oramento da Unio

No Bras il, a adoo do oramento como dispositivo legal de gesto dos recursos
pblicos ocorre, pela primeira vez, na Constituio imperial de 1 824. No entanto,
somente no ano fiscal de 1 83 0-3 I que o Imprio tem o seu primeiro oramento vota
do. A lei institua que a iniciativa de e laborao do oramento cabia ao Ministro da
Fazenda. Assemblia Geral, para onde a proposta oramentria devia ser enviada
em seguida, cabia a votao de todas as "despesas" e "rendas pblicas". A discusso
da "lei de meios", como era designado o oramento, realizava-se separadamente na
Cmara e no Senado. Os parlamentares t inham a prerrogativa de debater, d iscutir
com os ministros, apresentar emendas e votar o oramento, o que era feito em dois
turnos. A sistemtica de discusso estabeleceu que, primeiramente, eram fixadas as
despesas para, em seguida, serem fixadas as receitas. Neste momento, por conseguin
te, como observa CARVALHO ( 1 996), a preocupao central do I mperador e dos
parlamentares com respeito ao oramento consistia na criao de fontes de recursos
que pudessem garantir a manuteno da mquina do Estado e da Corte no Rio de
Janeiro.
O processo oramentrio passa a ser regulado por uma nova legislao com a
promulgao, em 1 89 1 , da primeira Constituio republ icana. Ela transfere ao
Legislativo a responsabi l idade, no s de discusso e votao, mas tambm de ini
ciativa de elaborao da proposta oramentria. No entanto, uma lei aprovada oito
meses aps a Constituio (Lei n 23 de 3 0/ I O/ I 8 9 1 ), atribui ao Ministrio da Fazen
da a obrigao de preparao da proposta oramentria a ser enviada ao Congresso
Nacional. Sob o risco de incorrer em crime contra as leis oramentrias (Leis n 2 3 ,
d e 30/ 1 0/ 1 89 1 ; no 3 0, d e 08/0 1 / 1 892; no 4.536, d e 28/0 1 / 1 922), o presidente da Re
pblica apresentava anualmente a proposta ao Congresso para ser votada ( SANT' ANA
E SILVA, 1 940). No obstante a mudana de regime poltico, prticas administrativas
consagradas no I mprio continuaram a ter vigncia nos primeiros anos da Repblica.
o caso da fixao das despesas antes da estimativa das receitas, o que contribuiu
para o desequilbrio das contas pbl icas que vigorou at 1 923, e a utilizao da lei
oramentria para a incluso de despesas e medidas admin istrativas (como a criao
de rgos pbl icos, promoes, aumentos salariais) que no deviam ser includas no
oramento. Assim, a criao de novos cargos, os aumentos salariais, as promoes,
as transfernc ias de funcionrios etc. eram realizadas atravs do que ficou conhecido
como "caudas oramentrias".
A "cauda oramentria" consistia em um anexo s tabelas principais do ora
mento. Como informa, a respeito de seu contedo, E. L. Berl inck, em texto no qual
discute e defende os procedimentos de elaborao do oramento vigentes no Estado
Novo, a "cauda oramentria" "continha em seu boj o o resultado de todas as demarches

ORAMENTO DA U NIO : CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

53

oriundas da ambio dos interessados" ( 1 940, p. 1 9). O predomnio do interesse pes

soal dos parlamentares na elaborao o oramento destacado por vrios autores.
Nas "caudas oramentrias" cabiam os "favores pessoais" como, por exemplo, a con
cesso de permisso para estudantes reprovados realizarem exames de segunda poca
(BALEEIRO, 1 955, p. 605) e as influncias regionais e partidrias (BERLINCK,
1 940, p. 6 e 1 0).
Para autoridades e defensores dos procedimentos administrativos implementa
dos pelo Estado Novo, a atuao dos parlamentares justifica a excluso do Congresso
da participao na elaborao do oramento. Referindo-se aos "vcios" na e laborao
do oramento na Primeira Repblica, Sant ' Ana e Silva, escriturrio do Ministrio da
Fazenda, ressalta a i mportncia atribuda s "caudas oramentrias" e aos "males"
que provocavam s "finanas nacionais": "Bastar aqui recordar as famosas 'caudas
oramentrias' , apensadas ao mesmo, tumultuariamente, em emendas de ltima hora,
em que se criavam cargos pblicos, majoravam-se vencimentos de funcionrios, ins
tituam-se ou suprimiam-se impostos e tarifas, criavam-se ou extinguiam-se servios
pblicos etc. ficando a cargo da admin istrao l ivrar-se depois das aperturas" ( 1 940,
p.25). Alm da associao negativa estabelecida entre a elaborao do oramento e a
participao do Congresso, interessantes so as observaes acerca dos procedimen
tos relacionados apresentao das emendas. Como se pode observar tambm em
relatos mais recentes sobre a participao dos parlamentares na elaborao do ora
mento, o processo descrito como "tumultuado" e marcado por dec ises de "ltima
hora".
Os interesses em j ogo na apresentao das emendas so destacados, em maro
de 1 952, por Arzio Viana, D iretor Geral do Departamento Admin istrativo do Ser
vio Pblico (DASP), durante o "Seminrio Internacional sobre organizao, direo
e funcionamento dos servios auxil iares e rgos de Estado Maior". 1 Atravs das
"caudas oramentrias", observa o diretor, "alguns representantes do povo procura
vam cumprir certas obrigaes assumidas com aqueles que lhes financ iavam as elei
es" ( 1 952, p. 22). Para alguns parlamentares, portanto, a participao na elabora
o do oramento no algo desvinculado das eleies. O oramento, desse modo,
surge como um espao institucional atravs do qual o parlamentar procura cumprir
"obrigaes" estabelecidas, particularmente, com aqueles que financiam suas elei
es.
No oramento, porm, no estava somente em jogo o cumprimento de obriga
es contradas pelos parlamentares quando das eleies. Atravs de dotaes ora
mentrias para as reparties pblicas, por exemplo, os parlamentares procuravam
manter seu "prestgio" e "arregimentar simpatizantes e e leitores". A ampl iao das
atividades dos rgos governamentais - o que aponta para uma forma de imbricamento
entre administrao pbl ica e atividade pol tica - era um meio utilizado para a multi
p licao dos "votos de favor". A destinao de recursos para as atividades governa-

54

EM NOME DAS "BASES"

mentais consiste, desse modo, numa frmula que permite ao parlamentar enfrentar
uma espcie de dilema vivido pelo "poltico profissional", ou seja, ao mesmo tempo
zelar pelo interesse pblico e pe lo "aumento de seus elementos de apoio no eleitora
do do pas" (B ERLINCK, 1 940, p. l l )
A relao entre a atuao dos parlamentares no oramento e a questo eleitoral
novamente mencionada quando E. Berlinck faz referncias sistemtica de aprova
o das emendas.
.

A discusso e aprovao dos oramentos nessa poca apresentava um quadro

desolador: os corredores da Cmara e do Senado eram freqentados por todos
os que tinham a pleitear medidas cuja adoo no pudera ser obtida do Execu
tivo, e que no raro refletiam interesses exclusivamente pessoais. Ao apagar
das luzes da sesso legislativa, o Congresso perdia o contrle na recomenda
o dos gastos; era a hora propcia do apadrinhamento dos maiores despauprios,
que, se sangravam o errio pblico, davam, em troca, eleitores para aqueles
que possuam a devida coragem para prop-los (BERLINCK , 1 940, p. 1 9).
A presso sobre os parlamentares na Cmara e no Senado constitua uma alter
nativa para aqueles que no tinham seus interesses contemplados na proposta elabo
rada pelo Executivo. Para que os interesses, geralmente de carter particularstico,
fossem incorporados proposta oramentria, isto , transformados em interesses
pblicos, buscava-se a proteo ("apadrinhamento") de um parlamentar.
Em nome dos excessos cometidos pelos parlamentares, o Presidente Epitcio
Pessoa vetou o oramento de 1 922. Isto no impediu, no entanto, que os mesmos
"erros" fossem cometidos nos anos seguintes (BALEEIRO, 1 955, p. 605). Somente
com a reforma constitucional de 1 926 fica proibido que a lei oramentria contenha
dispositivos que no os relacionados previso de receitas e despesas.
A legislao oramentria e a participao do Congresso na elaborao do ora
mento so redefinidos com a Constituio de 1 934. A iniciativa de preparao da
proposta oramentria fica restrita ao Poder Executivo. Ao M inistrio da Fazenda,
com a colaborao dos demais M inistrios, conforme estipulava o Decreto n 23. 1 5 0,
de 1 5/09/ 1 93 3 , cabia elaborar a proposta que devia ser remetida pelo presidente da
Repblica o Congresso Nacional . A este estava assegurada a prerrogativa de votar a
proposta, mas vetada a possibil idade de criar despesas sem a atribuio das receitas
necessrias (SANT 'ANA E SILVA , 1 940).
A Constituio de 1 93 7 aprofundou as restries quanto participao do Con
gresso na elaborao da proposta do oramento. No admitiu que Cmara ou Senado
propusesse qualquer emenda que versasse sobre matria tributria ou proporcionasse
aumento de despesa. A participao do Congresso foi, de fato, suprimida e a iniciati
va em torno das leis oramentrias ficou restrita ao Ministrio da Fazenda, mais pre-

ORAMENTO DA U NIO: CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

55

cisamente Seo de Estudos Econmicos e Financeiros. Ao mesmo tempo, a Cons

titu io determinou a criao do DASP, ao qual foi atribuda, alm da organizao e
"racionalizao" do servio pblico, a organizao e fiscal izao da execuo da
proposta oramentria atravs da Diviso de Oramento do DASP (SANT ' ANA E
SILVA, 1 940). Como o Congresso no se reuni u no perodo que se estendeu at 1 945
e a Diviso de Oramento s apresentou sua primeira proposta oramentria em 1 946,
a elaborao do oramento durante o Estado Novo ficou a cargo do Executivo e era
anualmente promulgada pelo presidente da Repblica sob a forma de decreto-lei
(SANT' ANA E SILVA , 1 940; BERLINCK, 1 940; V IANA, 1 952 e ROCHA, 1 994 ).
A participao do Congresso na discusso do oramento foi restaurada com a
Constituio de 1 946. De modo geral, foram retomados os princpios inscritos na
Carta de 1 934. Uma das excees, no entanto, foi a supresso do d ispositivo que
impedia a criao de despesas sem a respectiva definio das fontes de receita. O
Executivo continuava a elaborar a proposta oramentria que, em seguida, era enca
m inhada para ser d iscutida separadamente na Cmara e no Senado, onde era emenda
da e votada. A participao dos parlamentares na discusso oramentria volta a ser
tema de debates. 2
Em artigo publ icado na revista Digesto Econmico, em novembro de 1 948, Afon
so Arinos de M. Franco, compara as prticas relacionadas elaborao do oramento
vigentes durante a Primeira Repb lica com as observadas em 1 948. Para tanto, ele
recorre aos debates realizados na Cmara, nos dias 26 e 27 de novembro de 1 9 1 3 ,
entre os deputados Calgeras (que ataca a poltica governamental de aumento de
taxas e protecionismo industrial) e Carlos Peixoto, quando o proj eto de oramento
entrava em sua segunda discusso. Este ltimo, em resposta a Calgeras, discursa em
. defesa do governo e critica a elaborao desordenada do oramento e a criao de
despesas eleitorais por patte dos parlamentares.
As observaes de Peixoto em relao ao oramento podem ser tomadas como
dados acerca da atuao dos parlamentares tanto em 1 9 1 3 quanto, como sugere Afon
so Arinos, em 1 948. Retomemos, portanto, algumas passagens reproduzidas por este
ltimo autor. Referindo-se sistemtica de elaborao da proposta oramentria e os
interesses dos deputados, diz Peixoto: "Depois de assim organizados pela Cmara, e
carregados de bi lhetes eleitorais enviados pelos deputados aos seus campanrios, vo
afinal os oramentos para o Senado, onde s chegam undcima hora". As emendas
oramentrias so marcadas, portanto, pelo que interpretado como sendo interesse
puramente eleitoral dos parlamentares. Neste sentido, elas so elaboradas para bene
ficiarem especificamente as local idades s quais os parlamentares se encontram vin
cu lados . 3 Ao que completa Afonso Arinos: "eis o que, sem tirar nem pr, est ocor
rendo neste ano da graa de 1 948". Sobre os relatores do oramento e a concorrncia
entre eles pelo aumento das despesas de suas pastas, observa Peixoto que cada um
luta, em detrimento dos demais e para desespero do relator da receita, pelo aumento

56

EM NOME DAS " BASES"

dos recursos de sua pasta. A continuidade dessas prticas no obstante as mudanas

governamentais e a criao de novos rgos governamentais, chama a ateno de
Afonso Arinos: "Sobre as prticas cauterizadas pelo verbo de fogo de Peixoto passa
ram revolues e acordos, ditadores e salvadores, DASPS e DIPS, e a coisa fica tal e
qual". ( FRANCO, 1 948, p. 93-96). A manuteno dessas prticas aponta, entre ou
tros aspectos, para a capacidade de renovao e fora social das mesmas.
A crtica dirigida por Afonso Arinos ao processo de elaborao do oramento
deve ser entendida como uma critica dirigida mais aos procedimentos (a "anarquia")
do que a preocupao dos parlamentares com a aprovao de emendas em favor dos
municpios que representam. Em artigo publ icado na mesma revista em fevereiro do
ano seguinte, diante das acusaes dirigidas aos parlamentares, ele escreve em defesa
destes. Referindo-se elaborao do ltimo oramento, afirma ter ouvido m uitas
crticas "ao que se pretende ser exclusivamente manifestao de pol tica eleitoral por
parte dos deputados, que procuram beneficiar diretamente as zonas que representam,
por meio de verbas federais". O autor, portanto, desassocia a atuao de seus colegas
dos interesses puramente eleitorais. Introduz, a seguir, um critrio para distinguir
quando estas aes so legtimas ou i legtimas. Caberiam neste ltimo caso, logo
deveriam ser censuradas, as iniciativas que propiciem "favores" a entidades e servi
os (clubes de futebol, sociedades recreativas, bandas de msica) que no merecem o
apoio pblico. Ao contrrio, quando o "legislador se preocupa, dentro do oramen
to," em assegurar alguns recursos federais para o interior, isto , os pequenos munic
pios dos estados distantes da capital federal, "entendo, francamente que tal legislador
no est seno cumprindo com o seu mais comezinho dever". A canalizao de recur
sos federais para o interior concebida, portanto, como parte da atribuio em rela
o s regies que representam. Neste sentido, no h uma distino significativa
entre o modo como essa atuao justificada nesse momento e as formu laes de
parlamentares apresentadas na introduo deste trabalho. Trata-se, sobretudo, de um
"dever". E acrescenta:
O que nos cumpre , dentro dos quadros oramentrios, tentar, se no remover,
pelo menos atenuar as dificuldades populares de que somos testemunhas. Para
isso temos de colhr um pouco do sangue financeiro que a possante mquina
federal suga em todo o pas e reinjet-lo nas veias anmicas dos nossos pobres
municpios (FRANCO, 1949, p. 69-7 1 ).
A conduta em favor das local idades se justifica devido centralizao e s difi
culdades financeiras vividas pelos municpios.
Anlises efetuadas sobre a elaborao do oramento no perodo no vo deixar
de fazer referncias aos vrios interesses que nele se fazem presentes. A oposio
entre os "interesses nac\onais" e os "interesses de grupos, de regies, de clientelas

ORAMENTO DA UNIO: CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

57

eleitorais" , por exemplo, mencionada por Arzio Viana, ao observar que na destinao
do dinheiro pbl ico ("dinheiro alheio") nem sempre os primeiros predominam ( 1 952,
p. 34). Freqentes, tambm, so as menes incluso, por parte de parlamentares,
de emendas que proporcionam o "favorecimento pessoal" atravs da concesso de
penses, nomeaes para cargos pblicos, crditos para municpios e entidades4 e a
"entrega da execuo das obras pblicas no aos mais capazes, porm queles mais
chegados ao partido no poder" (MACHADO JR., 1 960, p. 83). Aqui, mencionada
uma outra forma de "interferncia poltica" no oramento, isto , a seleo de empre
sas para a real izao de obras pblicas. Neste caso, a qualificao da empresa um
aspecto menos importante, sendo a proximidade com o governo o critrio essencial
para a seleo das empresas.
O lugar das "dotaes eleitorais" no oramento federal objeto de discusso de
um interessante artigo escrito por Benedicto Si lva como prefcio ao livro de J. Teixeira
Machado Jr ( 1 960). Bened icto Si lva sugere, a partir da apresentao de uma classifi
cao no oficial, que os recursos pbl icos so divid idos em trs tipos de dotaes:
"tradicionais" (pol ticas na origem, representam as despesas fixas e os d ireitos adqui
ridos - "que amide se confundem com os chamados interesses criados"), as "consti
tucionais" (dispositivos constitucionais que garantem a participao de problemas
regionais no oramento e nas atividades do governo federal) e as "eleitorais". Sobre
esta ltima, diz o autor:
As dotaes eleitorais so incurses de interesses regionais e at paroquiais
no oramento geral, para fins de poltica partidria. Cada deputado e senador
sente-se na obrigao de conseguir, por meio de emendas proposta ora
mentria enviada pelo Executivo, recursos monetrios que no passam de
assistncia financeira a institu ies locais, a governos municipais, a gover
nos e autarquias estaduais, tudo isso intimamente entrelaado ao destino po
ltico dos legisladores.
Para demonstrar a mobilizao dos parlamentares em torno do oramento, o
autor lembra que o nmero de emendas por eles apresentadas atinge a cifra de 1 7 .000
mil. Essas emendas so relacionadas aos seus interesses polticos regionais e munici
pais. E ao se considerar para onde so destinadas as "assistncias financeiras", tem
se uma indicao das instituies que servem como uma espcie de canal atravs do
qual os parlamentares constroem suas relaes com as localidades que representam.
So elas: instituies locais, governos municipais e governos e autarquias estaduais.
A participao dos parlamentares na elaborao do oramento no perodo de
1 94 7-64 e o interesse dos mesmos em destinar recursos para as regies e municpios
onde obtm suas votaes, obj eto de uma anlise mais recente realizada por AMES
( 1 986). O autor concentra-se na questo da transfernc ia de recursos federais para os

58

EM NOME DAS "BASES"

governos estaduais. A partir de dados sobre as despesas, constata que os parlamenta

res do preferncia aos programas que podem ser d irigidos para seus "redutos eleito
rais" (pork-barrel), isto , recursos tidos como de carter "fisiolgico". interroga
o sobre por que os parlamentares procuram "recursos fisiolgicos", o autor oferece
uma resposta semelhante quela mencionada anteriormente, ou seja, a reeleio. Diz
ele: "Na esperana de que os eleitores os recompensaro, os parlamentares apiam
projetos que beneficiam suas bases eleitorais" (AMES, 1 986, p . 1 79).
Como nota B . Ames no mesmo artigo, para os mil itares que assumiram o gover
no em 1 964, a participao do Congresso na elaborao do oramento interpretada
como inflacionria. A Constituio de 1 967, por conseguinte, manteve a inic iativa de
preparo da proposta oramentria como atribuio do Executivo. No entanto, certos
dispositivos, mantidos na Carta de 1 969, retiraram do Congresso a prerrogativa de
propor modificaes na proposta e laborada pelo Executivo. A legislao, na prtica,
"conferia ao Legislativo apenas a alternativa de aprovar ou no a proposta oramen
tria, o que, ademais, poderia ocorrer por decurso de prazo" (GUARDIA, 1 993, p.
1 2). Ou sej a, restava ao Congresso somente homologar a proposta.
Se as referncias efetuadas pela literatura sobre a participao do Congresso
neste perodo tendem a dar destaque ao esvaziamento do poder dos parlamentares de
introduzir mudanas no oramento, encontram-se, no entanto, evidncias de que atra
vs de procedimentos informais uma parcela de parlamentares conseguia obter recur
sos para suas bases eleitorais. Por um lado, isto ocorria atravs da prpria Comisso
de Oramento do Congresso,5 mais precisamente atravs das cotas que os governos
m i litares reservavam para os parlamentares para que atendessem aos seus interesses
regionais.6 Por outro, atravs das aes dos parlamentares diretamente junto aos r
gos do Poder Executivo. 7
Com a vigncia da Constitu io de 1 988, so institudas novas regras para a
elaborao oramentria. Dentre as inovaes introduzidas pela nova Constituio
em relao s leis precedentes que orientavam a elaborao do oramento, tem-se
chamado a ateno, sobretudo, para a criao da Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a recuperao pelo Congresso do direito de discutir e propor, a partir do
exame das propostas do Executivo e da apresentao de emendas, como ser aplicada
parcela dos recursos pblicos federais (cf. , GUARDIA, 1 993 e TUBAKI, 1 994). A
seguir, apresento o arcabouo legal, institucional e os instrumentos que regulam a
participao d os parlamentares na elaborao do proj eto de lei oramentria.
Ciclo oramentrio: referncias legais e institucionais

A participao do Poder Legislativo no ciclo oramentrio, isto , nas fases

relacionadas e laborao, aprovao, execuo e controle do oramento da U n io,
regulada por uma ampla legislao e normas. No primeiro caso, encontram-se, por

ORAMENTO DA UNIO: CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

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ordem hierrquica, a Constitu io Federal, Atos das Disposies Constitucionais Tran

sitrias e Lei 4.320/64. 8 No segundo caso, incluem-se o Regimento Comum do Con
gresso Nacional, o Regu lamento Interno da Comisso M ista de Planos, Oramentos
Pbl icos e Fiscalizao, as regras apresentadas pela LDO e o parecer preliminar, no
qual so estabelecidos os parmetros e critrios que orientaro os relatores na elabo
rao do projeto de lei oramentria.9
Instrumentos oramentrios

Com as novas regras, trs instrumentos passam a regular o processo de planeja

mento e alocao dos recursos federais: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). Elaborados em momentos
distintos, esses trs instrumentos so, primeiramente, objeto de discusso nos rgos
do Executivo atravs de processos coordenados pelo Ministrio do P lanejamento e
Oramento. Em seguida, as propostas do Executivo para o PPA, a LDO e a LOA, que
corresponde ao oramento anual, so remetidas pelo presidente da Repbl ica ao Con
gresso Nacional. Na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao,
elas so analisadas, modificadas e votadas. Aprovadas pelo plenrio do Congresso,
as novas propostas retornam ao presidente da Repbl ica para que sej am sancionadas
- o que fe ito com ou sem vetos. Concebidos para se articularem entre si, esses
instrumentos, no entanto, distinguem-se, entre outros aspectos, quanto s suas fun
es, ao tempo de vigncia, ao detalhe do planej amento e aos prazos e trmites de
suas elaboraes. Para o desenvolvimento desse trabalho, dou ateno somente
atuao dos parlamentares no que concerne elaborao do projeto de lei orament
ria anual. durante a sua elaborao e discusso no Congresso que se tem maiores
informaes a respeito da atuao dos parlamentares em torno do oramento.
O PPA foi concebido para viabi lizar o planejamento das aes governamentais
no prazo de quatro anos. 10 Trata-se, portanto, de um instrumento para o planej amen
to dos investimentos pblicos federais a longo prazo. Ele deve conter todos os pro
gramas cuja real izao ultrapasse um exerccio financeiro. O PPA, enfim, a refern
cia a partir da qual devem ser elaboradas tanto a LDO quanto a LOA. As aes e
programas de governo devem estar de acordo com as metas e prioridades estabeleci
das pelo Plano P lurianual sob pena de crime de responsabi lidade.
Instrumento introduzido pela Constituio de 1 988, a LDO tem sido interpreta
da como o elemento de ligao entre o PPA e a LOA. A Lei de Diretrizes Oramen
trias deve, por um lado, ser compatvel com as prioridades e metas governamentais
estabelecidas pelo PPA, e, por outro, estabelecer as diretrizes que nortearo a apl ica
o dos recursos no prazo de um ano e que devem ser observadas ao longo da elabo
rao da Lei Oramentria Anual. De outro modo, LDO cabe especificar que parce
la das metas estabelecidas no PPA deve ser realizada ao longo de um ano.

60

EM NOME DAS "BASES"

Lei Oramentria Anual cabe o detalhamento da programao de um exerc

cio financeiro de acordo com as prioridades e metas estabelecidas pelos dois outros
instrumentos. Criada para substituir o Oramento Geral da Unio (OGU), a LOA foi
concebida de modo a promover a unificao dos oramentos do governo federal.
Neste sentido, ela contm o oramento fiscal (referente aos poderes da Unio), o
oramento de investimento das empresas estatais e o oramento da seguridade social.
Assi m como ocorre com a LDO, a coordenao da elaborao da proposta do
Executivo da LOA fica a cargo da Secretaria de Oramento Federal. A Secretaria,
inicialmente, faz uma estimativa das receitas e despesas obrigatrias (pessoal e en
cargos sociais; servio da dvida; contrapartida dos emprstimos efetuados por agen
tes financeiros internacionais) de cada ministrio com base em informaes disponveis sobre os mesmos, como as estimativas inscritas nas Leis Oramentrias prece
dentes. Em seguida, so fixados os parmetros para as demais despesas correntes
(aquelas que no contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem de
capital) e despesas de capital (que contribuem diretamente para a formao ou aqui
sio de um bem de capital). Reunidas essas informaes, a SOF envia para os "r
gos setoriais" 1 1 (por exemplo, Senado Federal, TCU, Presidncia da Repbl ica e
Ministrios) os tetos a que devem se conformar os programas e aes de cada um de
suas "unidades oramentrias" (por exemplo, Centro Grfico do Senado Federal,
PRODASEN, Escolas Tcnicas, Universidades Federais, PNER, EMBRAPA etc.).
Uma das referncias uti l izadas nos ltimos anos o oramento dos anos anteriores.
Para o oramento de I 997, a SOF tomou como referncia a mdia do oramento
efetivamente executado em anos anteriores. As propostas das unidades orament
rias vinculadas a cada ministrio (por exemplo, o DN ER no caso do Ministrio do
Transporte) so adequadas e consolidadas pelo setor de planejamento e oramento de
cada um dos rgos setoriais, geralmente a Coordenao de Oramentos e Finanas
(COF). As propostas dos M inistrios retornam para a SOF que, por sua vez, produz
uma nica proposta que encaminhada em forma de projeto de lei ao Congresso.
O prazo constitucional para que o projeto de lei chegue ao Congresso 3 1 de
agosto, quatro meses antes do final do exerccio financeiro, e dever seguir para a
sano presidencial at o encerramento da sesso legislativa. Ao receber o projeto de
lei, o presidente do Senado o encaminha para a CM POF, onde ser debatido, alterado
e votado. Aprovado pelo plenrio da Comisso e, em seguida, pelo do Congresso, o
proj eto de lei remetido para o presidente da Repbl ica que o sancionar com ou sem
vetos.
Durante sua vigncia, a LOA pode sofrer alteraes atravs da aprovao, pela
CMPOF, dos designados Crditos Adicionais. H trs modal idades de crditos. O
crdito suplementar destina-se a reforar dotaes oramentrias inc ludas na LOA.
O crdito especial, a atender despesas para as quais no existem dotaes orament
rias especficas. O crdito extraordinrio visa cobrir despesas urgentes ou imprevis-

ORAMENTO DA U NIO: CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

61

tas como as decorrentes de guerra ou calamidade pblica. Este ltimo aberto atra
vs de Medida Provisria, enquanto os dois primeiros por decreto do presidente da
Repblica. Os recursos para os crditos adicionais podem originar-se de cancelamen
to de despesas previstas na Lei Oramentria, excesso de arrecadao e emprstimos.
Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao

A importncia da CMPOF na fase legislativa de elaborao do oramento

demonstrado por ROCHA ( 1 997) em trabalho elaborado sobre a participao recente
do Congresso na elaborao do oramento da Unio. Apesar da legislao assegurar
uma diviso de responsabil idade entre a Com isso e o Plenrio do Congresso quanto
elaborao do oramento, o que predom ina em termos efetivos o domnio das
decises da Comisso. 1 2
Entre outros aspectos, a CMPOF distingue-se - o que demonstra a importncia
da discusso do oramento pelo Congresso - por ser a nica Comisso definida cons
titucionalmente. 13 Para o desenvolvimento de seu trabalho, a Comisso organizada
em subcomisses temticas permanentes que, no entanto, no podem exceder o n
mero de sete. Sob a coordenao de um relator setorial, cada subcomisso tem a
atribuio de apreciar e aprovar as emendas e apresentar um parecer (parecer setorial)
que dever ser consol idado pelo relator-geral. 1 4
Da perspectiva do nmero de integrantes, a CM POF a maior comisso do
Parlamento. Compe-se de 84 membros titulares, sendo 63 deputados e 2 1 senadores.
Os suplentes so em nmero de 28, sendo 2 1 deputados e sete senadores. Segundo o
Regimento Comum do Congresso, a indicao dos parlamentares que integram a
Comisso (titulares e suplentes) efetuada pelos l deres dos partidos ou bloco parla
mentar ao presidente do Senado Federal at o quinto dia til do ms de maro. O
nmero de vagas de cada partido ou b loco parlamentar definido pela Mesa do Con
gresso Nacional segundo o critrio de proporcionalidade partidria, o que faz com
que os maiores partidos fiquem com o maior nmero de vagas na Comisso e nas
subcomisses.
Para a direo dos trabalhos, os membros da Comisso elegem anualmente um
presidente e trs vice-presidentes. Na prtica, a escolha resulta de negociaes enca
minhadas pelas l ideranas pat1idrias com base no nmero de cadeiras dos partidos.
A presidncia, vice-presidncia, relataria geral da LOA e relataria da LDO so, a
cada ano, alternadamente, exercidas por membros do Senado Federal e da Cmara
dos Deputados. Cabe ao presidente da Cmisso designar, obedecendo ao critrio de
proporcionalidade partidria e as indicaes dos lderes de partidos ou blocos, o relator
geral da LOA, os relatores setoriais de cada subcomisso e os relatores dos projetos
de lei remetidos Comisso para exame. Decorre dessas determinaes, entre outros

62

EM NOME DAS "BASES "

aspectos, que os partidos com maior nmero de representantes no Congresso tm

ocupado as funes de maior importncia na Comisso. Desse modo, ao se tomar os
oramentos dos anos de 1 989 a 1 996, observa-se que os cargos de presidente, relator
geral e as principais relatorias tm sido ocupados alternadamente por membros do
P MDB e PFL. 1 5 Esse dados demonstram o peso que estes partidos possuem na elabo
rao do oramento neste perodo. Conseqentemente, a possibilidade de acesso dos
parlamentares aos cargos mais importantes estava condicionada ao pertencimento a
esses partidos. O que, por sua vez, refora a importnc ia desses partidos no contexto
do Congresso. Se so comuns as referncias fragil idade institucional dos partidos,
v-se, nessa s ituao, que a sigla partidria uma varivel sociolgica importante.
Quanto composio da Comisso no perodo de 1 989 a 1 987, ROCHA ( 1 997)
destaca, entre outros, dois aspectos. A respeito da participao da Cmara e do Sena
do, os dados demonstram que, percentualmente, os senadores tm uma maior partici
pao na Comisso do que no P lenrio do Congresso. Quanto representao das
regies na Comisso, o autor constata que ela no sofre variao significativa se
comparada com a participao dos deputados e senadores respectivamente no plen
rio da Cmara e do Senado. Entre os deputados, o maior nmero origina-se das regies
sudeste e nordeste, e entre os senadores, das regies nordeste e norte . Se so
identificadas pequenas variaes quanto a maior e menor representao estatstica
das regies em determinados momentos, elas no chegam a caracterizar um domnio
regional de deputados e senadores na CMPOF.
Ao chegar Comisso, o proj eto de lei oramentria examinado pelo relator
geral. Sua primeira tarefa consiste em elaborar o parecer preliminar, o q ue ocorre a
partir de uma ampla negociao com os l deres (informais) dos partidos na Comis
so. 1 6 O parecer deve, entre outros aspectos, conter uma anlise da proposta reme
tida pelo Executivo e fixar os prazos e os parmetros que devem nortear a apresen
tao das emendas e a anl ise das mesmas pelos relatores setoriais (e adj untos). No
parecer so definidos tambm os critrios para cancelamento dos recursos que cons
tam na proposta original do Executivo. esse cance lamento (do qual resulta o que
se designa como "bolsa de fontes" ou "banco de fontes") que define a margem de
realocao de recursos pelos relatores e permite a apresentao de emendas pelos
parlamentares.
Apoio institucional C M POF: Assessorias e Secretaria

Para a elaborao das propostas oramentrias e o acompanhamento de sua exe

cuo, os parlamentares podem recorrer s assessorias institucionais da Cmara e do
Senado dedicadas especificamente ao exame das questes oramentrias, quais se
jam, a Assessoria de Oramento e Fiscal izao Financeira da Cmara Federal e a
Consultoria de Oramento do Senado Federal.

O RAMENTO DA U NIO : CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

63

Apesar da determinao, contida na Resoluo n 1 /9 1 CN, de instalao, pela

CMPOF, de uma subcomisso para propor a criao de uma assessoria tcnica nica
para a Comisso, o que prevaleceu foi a renovao das assessorias j existentes nas
duas Casas.
Criada em 1 979, a Assessoria de Oramento da Cmara comea a estruturar-se,
de fato, a partir de 1 99 1 , quando realizado concurso pbl ico para contratao de
tcnicos na rea de oramento. Atualmente, est organizada em ncleos - sade,
educao, fiscal izao etc. - que correspondem aproximadamente s subcomisses
temticas da CM POF. A Consultoria de Oramento do Senado Federal criada em
1 994 . Ela resulta da transformao da Subsecretria de Apoio Tcnico para Ora
mentos Pbl icos, que integrava a antiga estrutura de Assessoria Legislativa do Sena
do. No momento da pesquisa, sua estrutura comportava quatro ncleos : Ncleo de
Estudo, Ncleo de Oramento (acompanhamento do oramento), Ncleo de Fiscal i
zao e Controle e o Ncleo de Apoio e S istema de Informtica e Normas (aval ia a
legislao, acompanha e prope novos projetos e medidas). Durante o perodo de
real izao do Oramento, a Assessoria da Cmara e a Consultoria do Senado [a pa 11ir
daqui tratadas apenas como Assessorias de oramento] auxi liam conjuntamente a
CMPOF. Para isso, os assessores organizam-se em grupos temticos de acordo com
as subcomisses que ficam disposio da Comisso.
De modo geral, as Assessorias possuem dois conj untos de atribuies. O primei
ro est centrado em torno do planejamento das aes do governo, o que se efetua
atravs das discusses do PPA, LDO, LOA e dos Crditos Especiais. O segundo est
voltado para a fiscal izao das aes do Executivo, o exame das contas apresentadas
pela Presidncia da Repblica e o controle da produo legislativa sobre a matria.
Alm das atribuies mencionadas acima, as Assessorias elaboram pareceres tcni.
cos sobre os projetos enviados pelo Executivo, sobre as emendas apresentadas por
deputados e senadores, orientam os parlamentares e relatores sobre a viabil idade tc
nica de alteraes oramentrias e tm oferecido cursos para assessores dos gabinetes
dos parlamentares a respeito do oramento e, particularmente, sobre a elaborao das
emendas parlamentares.
Para o desenvolvimento de suas atividades, a CMPOF conta ainda com o apoio
de uma secretaria permanente. secretaria cabe prestar servios eminentemente ad
ministrativo e de apoio logstico aos parlamentares. Em termos prticos, est organi
zada em trs reas: 1 ) informtica; recebe e processa as emendas dos parlamentares,
d apoio confeco dos relatrios, mantm o controle sobre a freqncia dos parla
mentares, 2) controle da tramitao das proposies :__ P PA, LDO, LOA e Crditos
, controle dos prazos, tramitao das emendas, convocaes, produo da correspon
dncia interna e externa, produo de documentos admin istrativos (atas, pareceres,
destaques para votao) e 3) informao, responsvel pela divu lgao das informa
es aos parlamentares e ao pb lico em geral.
-

EM NOME DAS "BASES"

64

Enfim, ter em mente essas referncias sobre as normas e instituies que regu
lam a participao dos parlamentares na elaborao do oramento um passo neces
srio para que se possa dar inteligibilidade s suas aes e localizar socialmente al
guns dos informantes.

Notas
1 O Seminrio foi realizado sob o patrocnio das Naes Unidas, FGV e UNESCO. O ora
mento foi objeto de d iscusso do "Tema 5: Organizao, funes e problemas dos rgos de
oramento".
2 As "acusaes recprocas" trocadas entre Executivo e Legislativo em torno do oramento
foram resumidas por Jos Augusto Guerra em matria publicada em O Observador Econmi
co e Financeiro : "Se o Executivo proclama: 'enquanto o Congresso Nacional puder votar
despesas sem citar as fontes de receita correspondentes, no poder haver equi l brio nas con
tas financeiras da Unio ' ; o Congresso replica, invertendo o sentido: ' Enquanto o Poder Exe
cutivo no se limitar s despesas previamente autorizadas pelo Congresso Nacional, no pode
r haver equil brio nas contas financeiras da Un io" (Guerra, 1 95 5, p. 1 1 ).
3

A disposio dos deputados para beneficiar as regies aos quais so vinculados politica
mente e o valor concedido a esse tipo de investimento so aspectos mencionados por Peixoto
e citados por Franco em outro momento: "Chegando do Senado voltam os projetos por ele
emendados Cmara e ento um verdadeiro delrio: os autores das emendas confederadas,
autorizando, por exemplo, grandes trabalhos de desobstruo em notveis crregos das suas
aldeias, vendo cortadas pelo Senado to legtimas aspiraes, entram em verdadei ra clera e
verificam no ser realmente esta a Repblica dos seus sonhos " ( 1 948, p. 93-96).
4

Em matria escrita para a revista Observador Econmico e Financeiro, intitulada "Oramen

to paralelo" - referncia votao dos crditos especiais -, o jornalista Jos Augusto Guerra
observa: "No oramento brasileiro legisla-se vontade. Criam-se crditos para atender a mu
n icpios que completam centenrios, a entidades que organizam campeonatos desportivos ou
congressos de quantas categorias possam existir, alm de se conceder penses a dezenas e
dezenas de pessoas" (GUERRA, 1 958, p. 59).

5 A Comisso Mista de Oramento compunha-se de 60 parlamentares, sendo 45 deputados e

1 5 senadores. A no ser que um tero da Cmara ou do Senado solicitasse, no eram votadas
emendas propondo modificaes a respeito das receitas e despesas anuais. Algumas informa
es sobre a participao do Congresso na elaborao do Oramento nos perodos de 1 9461 964 e 1 965- 1 985, podem ser encontradas em BAAKLINI (s/d).
6

Sobre essas cotas, ver, por exemplo, o depoimento do deputado Cid Carvalho CPMI do
oramento (Cid Carvalho, CPMI do Oramento, 041 1 1 /93, p. 9 e 20). Durante o depoimento
do deputado Genebaldo Correia, o senador Francisco Rollemberg lembra, contestando infor
maes de que a Comisso de Oramento nesse perodo no exercia atrativos sobre os parla
mentares, que presidente, vice-presidente e relatores determinavam uma verba especfica cha
mada "Verba 2" para que os parlamentares fizessem suas dotaes oramentrias. Em certo
momento observa o senador: "Ento, V.Ex.a. h de se lembrar que ns, de quando em vez,
ramos avisados, at mesmo por telefone, pelo presidente da Comisso, dizendo: 'tem uma

ORAMENTO DA U NIO : CONSIDERAES HISTRICAS E ASPECTOS FORMAIS

65

sobrinha oramentria. Mandem mais algumas emendas at 3 00 m i l cruzeiros ou 400"

(Genebaldo Correia, CPMI do Oramento, 1 9/ 1 1 /93, p. 39).
As relaes "clientelistas" estabelecidas entre Executivo e Legislativo durante os governos
m i litares so mencionadas em SERRA ( 1 994, p. 1 8).

A vignci a d a Lei 4.320/64 decorre da no elaborao da Lei Complementar, determinada

pelo artigo 1 65 em seu pargrafo 9 da Constituio Federal de 1 988. Sobre os "efeitos" nos
processos de elaborao do Oramento decorrentes da ausncia da Lei Complementar ver, por
exemplo, SERRA ( 1 994, p. 54).
9

A Resoluo n 2, de 1 995-CN (regulamento interno da Comisso) estabelece, no Art. 1 5,

que o parecer preliminar deve ser apresentado anualmente pelo relator-geral.

1 0 Observe-se que o PPA teve como referncia para a sua criao o "Oramento P lurianual de
Investimentos" (OPI), instrumento previsto pela Constituio de 1 967 e regulamentado pela
Lei 4 . 320/64. Esses instrumentos, no entanto, no se assemelham. Para algumas distines
entre eles, ver, por exemplo, SERRA ( 1 994) e ROCHA ( 1 997).

1 1 Utilizamos aqui as categorias "rgo" e "unidade oramentria" tal como apresentada na

''Classificao Institucional" do Manual Tcnico de Oramento - 1 997, preparado pela SOF.
12 Comparando o n mero de emendas apresentadas e aprovadas pela Comisso e Plenrio, o
autor constata que este ltimo no introduz mudanas significativas no parecer elaborado e
aprovado pela Comisso ( ROCHA, 1 997, p. 1 08).

13 A Constituio Federal em seu Art. 1 66, pargrafo I 0, incisos I e l i define as atribuies que
cabem Comisso M ista de P lanos, Oramentos Pblicos e F iscalizao : I "examinar e
emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo [PPA, LDO, LOA e crditos adicionais]
e sobre as contas apresentadas anualmente pelo presidente da Repblica"; II - "examinar e
emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta
Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem prejuzo da atua
o das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, ( .. .)"
-

14 A composio das relatarias sofreu variaes ao longo destes anos devido s novas resolu
es internas aprovadas pela Comisso de Oramento. Para uma anlise sobre essas questes,
ver ROCHA ( 1 997).
15 Uma anlise detalhada sobre a composio da Comisso aps a Constituio de 1 988 pode
ser encontrada em ROCHA ( 1 997).
16 A existncia do cargo de l der dos partidos na Comisso de Oramento no formalmente
prevista. No entanto, sob o argumento de faci litar a coordenao dos trabalhos, tem funciona
do na prtica. So esses l deres que cuidam dos interesses dos partidos e de seus membros na
Comisso.

CAPTULO 1 1 1

Recu rsos oramentrios

e poder poltico

s recursos remanejados pelos parlamentares durante a fase legislativa de elabo

rao do projeto de lei oramentria, isto , aqueles utilizados para a e laborao .
das emendas parlamentares, incidem somente sobre uma parcela do recurso total do
oramento da Unio. Ter uma idia mais precisa do que s ignifica esta parcela um
passo importante para se compreender a atuao dos parlamentares na elaborao do
oramento. Como tem sido divulgado, entre outros, pelos prprios parlamentares, o
valor remanejado atravs da apresentao das emendas individuais e coletivas tem
correspondido, nos ltimos anos, a menos de 2% do total do oramento. Essas emen
das incidem sobre os recursos destinados a investimentos.
O l imite dos recursos remanejados pelos parlamentares deve-se tanto s restri
es constitucionais quanto s regras introduzidas nos instrumentos legais (como a
LDO e parecer preliminar) que definem os parmetros dentro dos quais devem ser
realocados os recursos. No entanto, a interveno na fase legislativa do ciclo ora
mentrio no a nica forma de participao do Legislativo na defmio da alocao
dos recursos federais. 1 Este aspecto foi ressaltado por ROCHA ( 1 997) num esforo
efetuado para dissociar a participao dos parlamentares nas questes oramentrias
de sua interveno na fase legislativa de e laborao do projeto de lei oramentria .2
As primeiras restries para a realocao dos recursos pelos parlamentares so
definidas constitucionalmente. Neste sentido, no podem ser apresentadas emendas
que incidam sobre as transferncias constitucionais para estados, municpios e Distri
to Federal, servios da dvida pbl ica e dotaes para pessoal e seus encargos.3 Alm
dessas restries, outras tm sido includas nos instrumentos oramentrios. Na LDO,
as limitaes de alteraes de gastos tm sido estendidas a trs itens de despesa: as
contrapartidas de crdito interno e externo, a reserva de contingncia e os gastos
custeados pela emisso de ttulos da dvida pblica. O parecer preliminar tem tam
bm estabelecido l imites ao definir os tetos para cancelamento e alocao de recursos
constantes na proposta original da lei oramentria encaminhada pelo Executivo. Estas
restries, como observa (ROCHA, 1 997), tm assegurado que no haja uma mudan
a significativa na proposta encaminhada pelo Executivo.4

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

67

O interesse dos parlamentares em participar da Comisso de Oramento cresce a

partir da promulgao da Constituio de 1 98 8 . A possibilidade de propor realocaes
de recursos atravs da apresentao de emendas faz com que a cada ano um nmero
maior de parlamentares procure tornar-se membro da Comisso e, se possvel, ocupar
os cargos de maior importncia (como as relatarias) devido ao controle que exercem
sobre o processo. 5
De acordo com o critrio da proporcional idade, cabe a cada partido um nmero
especfico de vagas na Comisso. Como mencionado anteriormente, isto fortalece a
posio dos maiores partidos. A definio dos parlamentares que sero membros e
ocuparo as relatarias da Comisso uma atribuio das lideranas dos partidos.
Entre outros efe itos, esse mecanismo de seleo dos parlamentares, que envolve uma
complexa negociao, uma fonte de poder dos lderes na medida em que coloca os
parlamentares numa condio de dependncia em relao a eles. O processo de esco
lha, no entanto, marcado por presses e acordos. Envolve compromissos e troca de
apoio entre os parlamentares, por exemplo, nas disputas internas pelos cargos no
Congresso. Como se sabe, as lideranas dos partidos so definidas a partir de dispu
tas internas entre os parlamentares. 6 Desse modo, as indicaes para as Comisses, e
a de oramento uma das mais valorizadas, operam como uma forma de retribuio
aos parlamentares que apiam a l iderana e um meio de consolidao de sua posio.
Assim, as maiores bancadas e aquelas que sustentam as lideranas tm maiores chances
de ter seus parlamentares indicados pelas lideranas para integrar a CMPOF. Esse
peso das bancadas na definio dos membros da Comisso mostra a importncia dos
estados no interior dos partidos. Neste caso, como se o partido fosse englobado pela
bancada estadual.
As razes que levam os parlamentares a se empenhar para participar da Comis
so no so idnticas. O que se percebe que diferentes concepes a respeito do
oramento e distintos interesses concorrem e conjugam-se durante a elaborao do
projeto de lei oramentria no Congresso. Como registrou o ento deputado Jos
Serra em artigo publicado, em 03/05/9 1 , no j ornal O Estado de So Paulo, fazer parte
da Comisso era tido por parlamentares, por exemplo, como "um form idvel instru
mento de poder e de reeleio " (SERRA, 1 994, p. 9 1 ). Estes elementos so tambm
destacados pelo deputado Cid Carvalho em seu depoimento CPMI do Oramento
ao explicar o interesse crescente dos parlamentares em integrar a mesma. D iz ele:
"Quer dizer, podemos considerar, pelo menos por hiptese, que pertencer Comisso
era no somente prestgio, mas tambm um meio de se atender a interesses prprios e
a interesses de terceiros. Diria assim, nobre Relator: a idia geral era que dentro da
Comisso a pessoa defendia melhor os seus interesses eleitorais" (Cid Carvalho, CPMI
do Oramento, 04/ 1 1 /93, p. 21 ) . Do ponto de vista dos parlamentares, portanto, a
condio de membro da Comisso considerada como vantajosa. Ela introduz um
diferenciador entre os parlamentares, isto , contribui para a construo de uma repu-

68

EM NOME DAS "BASES"

tao diferencial que tem efeitos, por exemplo, na relao dos parlamentares entre si,
com as lideranas locais e o governo. Trata-se de uma posio qual esto associa
dos, por exemplo, "prestgio", "poder" e "fora eleitorill". Isto parece resultar, entre
outros aspectos, das possibilidades que so abertas para o atendimento tanto de "inte
resses prprios" quanto de "interesses de terceiros". Estar presente na Comisso sig
nifica estar em melhores condies para defender a aprovao das prprias emendas
e as emendas de interesse de outros que recorrem ao parlamentar. Ademais, a condi
o de membro da CMPOF valorada como recurso para viabilizar futuras candida
turas dos parlamentares ("interesses eleitorais"). Isto torna-se possvel na medida em
que a presena na Comisso permite que sejam construdas e consolidadas relaes a
partir da possibilidade de interveno na realocao dos recursos oramentrios.
Tem-se uma idia mais clara a respeito dos interesses que mobil izam os parla
mentares na Comisso quando se considera a resposta dada por Jos Carlos A lves dos
Santos aos membros da CPMI ao ser interrogado sobre os motivos que a seu ver
levavam os parlamentares a se tornarem membros da Comisso. Diz ele:
Sra. Deputada, s pode ser presuno tentar responder isso, s posso imaginar.
Uma resposta dessa subjetiva. Acho que a maior parte da Comisso queria
defender interesses de suas regies, de seus eleitores, de suas cidades, de seus
municpios ou estados. Creio nisso com absoluta convico. Outros no. Ou
tros teriam interesse ou em levar vantagem sobre os outros, ter mais emendas
aprovadas, at com o objetivo de beneficiar suas prprias regies etc. Mas a
Comisso de Oramento dava poder, fora, uma poro de coisas desse tipo,
claro (Jos Carlos Alves dos Santos, CPMI do Oramento, 20/1 0/93, p. 1 29).
Para os parlamentares, integrar a Comisso consiste numa oportunidade para
que obtenham benefcios para as regies, municpios e eleitores que representam. A
concepo que possuem a respeito de suas atribuies estende-se, portanto, para a
discusso sobre a elaborao do oramento. E a essa disposio dos parlamentares
para direcionar recursos para municpios e regies pelas quais so eleitos que asso
ciada a idia de "defesa de seus interesses ele itorais". 7
A referncia regio, contudo, j unta tanto condutas percebidas como legtimas
quanto ilegtimas. O l imite entre esses dois campos tnue. Como se depreende da
passagem acima, a defesa dos interesses de regies, eleitores e municpios algo
aceito. Ao .contrrio, mesmo quando est em j ogo a regio, condena-se o fato de uns
parlamentares buscarem "levar vantagem sobre os outros" e de aprovarem uma quan
tidade maior de emendas. A ilegitimidade surge, portanto, da perspectiva dos parla
mentares, quando introduzida uma distino entre os deputados e senadores, quan
do uns se apresentam em melhores condies do que outros para distribu rem os
recursos. Do ponto de vista interno, isto nega a suposta igualdade existente entre os

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

69

parlamentares. Do ponto de vista da relao com as local idades que representam, isto
contribui para a criao de uma reputao diferenciada dos parlamentares.
O interesse em ser membro da Comisso deve-se tambm concorrncia entre
os prprios parlamentares para proporcionar maiores benefcios aos municpios e
estados aos quais esto vinculados. Atravs da aprovao de um maior nmero de
emendas e recursos, os parlamentares buscam, j unto s bases eleitorais, distinguir
se, em termos de reputao e poder, de seus concorrentes. Os problemas que se apre
sentam aqui no so distintos daqueles mencionados quando da discusso da questo
da assistncia. A concorrncia dos polticos em termos locais tem, sobre o parlamen
tar, pelo menos dois efeitos: primeiro, define os termos atravs dos quais se d a sua
atuao no Congresso e, segundo, o modo como eles estabelecem suas relaes com
as lideranas locais e ele itores.
Se a todos os parlamentares est garantido o direito de apresentar emendas, por
que se valoriza a participao na Comisso? A pergunta se coloca sobretudo diante
da implantao informal das designadas cotas individuais, ou seja, uma parcela de
recursos idntica reservada para cada um dos parlamentares apresentar suas emen
das, o que vem ocorrendo desde 1 994. Parte da resposta a essa questo pode ser
encontrada no Regimento e no funcionamento da Comisso. Para no mencionar mais
que um exemplo, observa-se que somente aos membros da Comisso (tjtulares e su
p lentes) assegurada a prerrogativa para solicitar destaque para as emendas durante
a votao (nas subcomisses e no plenrio da Comisso) dos pareceres. Como vere
mos a seguir, este tem sido um dispositivo regimental utilizado pelo parlamentar para
dar incio negociao com os relatores em torno de emendas de seu interesse. Por
tanto, a presena na Comisso assegura ao parlamentar a possib ilidade de "brigar
. politicamente" por suas emendas. E e le est em melhores condies para isso na
medida em que possui conhecimento sobre seu funcionamento e poder para intervir
em suas decises.
As emendas individuais dos parlamentares, sobretudo durante as investigaes
efetuadas pela CPMI do Oramento, foram colocadas sob suspeita. De modo geral,
eram apresentadas como um meio de proporcionar algum tipo de vantagem irregular.
A suspeio existente em torno das emendas fez com que vrios parlamentares sob
investigao e membros da CPMI defendessem a licitude de apresentao destas
emendas. Ao fato de consistir numa atribuio constitucional, os parlamentares acres
centam o argumento de que a luta pela aprovao das emendas um dever quando
considerado do ponto de vista da sua relao com o estado e municpios que represen
tam. Em um comentrio ao longo de um depoimento, o presidente da Com isso,
senador Jarbas Passarinho, defende esta conduta nos seguintes termos: "Acho que o
deputado e o senador que no brigam pelas suas emendas, que no lutam pelos inte
resses do seu estado ou de seus municpios, isso sim, so omissos, no esto cumprin
do uma das misses porque vieram para c ( . . . ). O fato de um parlamentar brigar para

70

EM NOME DAS "BASES"

levar recursos para o seu estado, acho a coisa mais saudvel do mundo" (Messias
Gis, CPMI do Oramento, 2 1 1 1 2/93 , p. 1 7). Brigar, lutar pelas emendas, recursos e
interesses dos estados e municpios que representam tido como urna obrigao em
relao sua atividade profissional, por conseguinte, deixar de faz-lo caracteriza
"omisso" por parte do parlamentar. E se a aprovao de emendas uma demonstra
o do poder do parlamentar, a incapacidade para obter os recursos , ao contrrio,
interpretado pelos prefeitos como falta de poder e "ineficincia". 8 A ineficincia po
l tica coincide, desse modo, com uma ineficincia em matria oramentria, isto ,
para obter os recursos federais.
Como na obteno de recursos federais est em j ogo a reputao do parlamen
tar e seu prestgio eleitoral, observa-se neste caso da atuao dos parlamentares em
favor das suas bases um exemplo de transformao do capital econmico em capi
tal po ltico.
Ao interesse dos parlamentares em aprovar recursos para suas bases eleitorais
se ope a concepo de que a discusso do oramento em sua fase legislativa deve
priorizar a anlise das "grandes questes nacionais". Apesar desta posio ser defen
dida por alguns deputados, senadores e tcnicos das assessorias de oramento, as
evidncias apontam para o fato de que so as discusses a respeito das emendas para
as bases o que realmente mobi lizam os parlamentares. Alguns meses antes do incio
das investigaes da CPMI do Oramento, em um aparte, o senador Jutahy M aga
lhes chamava ateno para esta questo: ( ... ) "Ns nos preocupamos com a diviso
de recursos pelos parlamentares, mas no nos preocupamos com a pol tica global
voltada para o interesse nacional." (Aluzio Bezerra, Crticas ao Oramento da Unio,
discurso pronunciado em 26/03/93, p. 5).
As emendas que tm por objetivo o desenvolvimento de programas nos estados
e municpios aos quais os parlamentares esto politicamente vinculados so designa
das comumente como emendas paroquiais. 9 O termo tem um sentido pej orativo,
util izado em comparao com as emendas voltadas para as questes tidas como mais
amplas e remete preocupao dos parlamentares com a destinao de recursos para
suas bases eleitorais . Se esse tipo de emenda tida como paroquial, os parlamentares
que as elaboram no raras vezes so rotulados como vereadores federais e o ora
mento da Unio, por consegui nte, devido natureza dos proj etos aprovados ("peque
nos projetos"), comparado com os oramentos Municipais. 1 0 A aproximao do
poder federal do poder municipal fundada na constatao de uma certa continuida
de nas prticas polticas relacionadas elaborao do oramento nessas duas dimen
ses do poder pblico. A obteno de recursos (federal, estadual ou municipal) para
o atendimento de demandas particularsticas, ou sej a, de recursos que so dirigidos
para as localidades s quais os polticos so vinculados parece ser uma preocupao
presente em distintas instncias pol ticas e, neste sentido, um elemento sign ificativo
da atividade poltica.

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

71

A prioridade dada pelos parlamentares aprovao de emendas que atendam

aos interesses de suas bases eleitorais manifesta-se, por exemplo, no tempo gasto nas
discusses sobre estas emendas e aquelas relativas s "macro-alocaes". Tcnicos
das Assessorias de Oramento do Congresso indicam onde se concentram os interes
ses dos parlamentares, cujas energias so mobilizadas em torno da parcela de recur
sos que podem ser realocados para a implementao de projetos locais. Observe-se o
que diz Orestes, um dos informantes: "O Congresso gasta 99% de tempo de discus
so do oramento discutindo isso, que representa I ,5 a 3% do oramento. E no
discute o resto das macro-alocaes do oramento". Mas este diagnstico contm
tambm um j ulgamento a respeito da atuao dos parlamentares no que concerne
elaborao do oramento. I sto fica mais claro no comentrio efetuado por outro tc
nico, Garcia: "Lamentavelmente o que predomina ainda nas reunies da Comisso
ou das Subcomisses a discusso em torno dessa porcaria [emendas paroquiais] . O
relator setorial numa rea qualquer, e le perde 90% do tempo dele discutindo com
cada parlamentar as emendinhas de carter paroquial e os outros I 0% que ele vai
cu idar realmente das emendas de interesse coletivo". Aos olhos dos tcnicos (essa
uma posio freqente nas Assessorias) e de alguns parlamentares, as emendas paro
quiais so valoradas negativamente e consideradas como de menor importncia na
discusso do proj eto de lei oramentria. Este j ulgamento est assentado na concep
o, reforada pelas assessorias tcnicas, de que os parlamentares devem concentrar
seus interesses na discusso das grandes questes e prioridades nacionais. Neste sen
tido, estes tendem a incentivar e valorizar os debates a respeito das emendas coletivas
(bancadas e comisses).
Apesar das crticas prioridade concedida pelos parlamentares s emendas indi
viduais, do ponto de vista de seu significado pol tico, h tcnicos das Assessorias que
consideram a aprovao das mesmas como um "direito". Como informa Garcia: "Os
vereadores federais tm todo direito de pleitear obrinhas de menor porte para os mu
nicpios, porque, seguramente, eles tambm esto sendo pressionados pelos prefeitos
e vereadores locais". Essas emendas so j u lgadas como um "direito" quando consi
derada da perspectiva da lgica das relaes que vinculam os parlamentares s lide
ranas polticas estaduais e municipais. No entanto, se o referencial o papel do
Congresso na e laborao do oramento, este interesse dos parlamentares passa a ser
questionado quando predominante e exclusivo, ou sej a, sobrepe-se discusso
sobre as obras e programas de abrangncia nacional. A atuao dos parlamentares
vista como crtica quando estes cuidam exclusivamente de seus interesses.
O que j ustifica a conduta dos parlamentares a presso exercida pelas lideran
as locais. Mas essa presso no faria sentido para o parlamentar, isto , no funcio
naria se o parlamentar no fosse possuidor de obrigaes em relao a essas lideran
as. o reconhecimento social do dever em relao a essas lideranas que torna a
presso eficaz.

EM NOME DAS "BASES"

72

A valorizao das discusses das emendas coletivas pelas Assessorias, somada

preocupao com a elaborao de um projeto pautado pela legislao e tecnicamen
te correto, faz com que, em algumas ocasies, os tcnicos se indisponham com os
parlamentares. Os tcnicos interpretam estas situaes como resultado do conflito
institudo pelo confronto entre a aplicao de critrios tcnicos e os interesses dos
parlamentares. A burocracia, com suas exigncias tcnicas, aparece como um obst
culo para o encaminhamento de interesses politicos.
O conhecimento e o controle dos procedimentos relacionados elaborao e
execuo da lei oramentria fortalece a posio dos tcnicos frente aos parlamenta
res. Entre outros motivos, estes recorrem s assessorias a fim de obter informaes
sobre os programas que efetivamente esto sendo executados pelo governo, a distri
buio das emendas por regies e a correo tcnica das emendas. Este um aspecto
importante uma vez que, segundo as regras concernentes apreciao das emendas,
uma emenda que tenha sido rejeitada e foi solicitado o destaque somente poder ser
apreciada se estiver tecnicamente correta. 1 1
A insero de emendas paroquiais n a lei oramentria tem sido responsvel
pelo que se designa como pulverizao dos recursos pblicos, ou sej a, a distribuio,
por inmeras obras, de parcelas de recursos muitas vezes insuficientes para a conclu
so dos projetos. A questo da pulverizao colocada tambm em termos da nature
za das obras que so real izadas com esses recursos. Observe-se, por exemplo, o co
mentrio realizado pelo senador Epitcio Cafeteira (em aparte ao discurso pronuncia
do pelo senador Aluzio Bezerra): "O que desfigura o oramento e at a participao
do Congresso na sua confeco a pulverizao das verbas para obras que nada tm
a ver com o Governo Federal. ( ... ) Se vamos discutir o oramento federal para obras
puramente estaduais ou municipais, vamos desfalcar esse pas " (Aluzio Bezerra,
Crticas ao Oramento da Unio, 26/03/93, p. 7). As verbas, portanto, estariam sendo
destinadas para obras que seriam de atribuio estadual ou municipal.
A concepo de que a participao do Congresso responsvel pela pulveriza
o dos recursos oramentrios partilhada, sobretudo, por tcnicos do Poder Execu
tivo ligados ao oramento. O termo funciona como uma categoria acusatria e aponta
para a natureza da interveno dos parlamentares no oramento. De fato, uma tenso
permanente pauta a relao entre os integrantes dos dois poderes. Do lado dos rgos
ministeriais, domina o interesse de que seus programas de trabalho no sej am objeto
de emendas parlamentares que especifiquem a aplicao dos recursos, isto , sej am
carimbados s possam ser destinados a um municpio ou regio especfica. Ao
contrrio, a oportunidade para destinar verbas para obras e investimentos nos esta
dos e regies de seu interesse que atrai parte dos parlamentares para participar da
elaborao do oramento. 12
O conflito entre Executivo e Legislativo em questes oramentrias origina-se,
segundo o entendimento de um deputado (PFL-PE), das concepes a respeito do
-

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLiTICO

73

oramento predominantes nesses dois poderes. Se o Executivo, de um lado, trabalha

"setorialmente" (educao, sade, estrada etc .), o Legislativo, de outro, trabalha "re
gionalmente": "Porque eu sou deputado de Pernambuco, Paraba, eu no sou deputa
do do trabalho, da educao, da sade". As intervenes dos parlamentares, por con
seguinte, visam a assegurar que os recursos alocados nas distintas reas de atuao
governamental sejam canalizados para as localidades que representam. So esses vn
culos com os estados e municpios que defrnem o sentido da ao dos parlamentares
e, de certo modo, as suas obrigaes. Em vista disso, a chamada pulverizao nada
mais seria do que o resultado do esforo do parlamentar para canal izar os recursos
para as local idades ou programas de seu interesse.
Se o interesse do parlamentar garantir que os recursos sejam destinados con
forme seus obj etivos, o interesse dos ministros consiste em assegurar que os mesmos
sejam aprovados sob a forma de dotaes globais. Designa-se como dotao global
os recursos, alocados nos ministrios, que no possuem uma destinao especfica,
ou sej a, no esto vinculados realizao de um programa em uma dada regio ou
municpio e cuja aplicao definida geralmente pelos ministros. Para estes ltimos,
estes recursos constituem uma fonte de poder na mdida em que, por no terem uma
destinao especifica, podem ser liberados conforme suas preferncias. Ou seja, como
informam tcnicos das Assessorias de Oramento, a diviso dos recursos que criticada
como "irracional" quando efetuada pelos parlamentares, no deixa de ser realizada
pelos ministros atravs da assinatura dos convnios com os estados e prefeituras.
A participao do parlamentar na Comisso, como est indicado no trecho do
depoimento do deputado Cid Carvalho reproduzido acima, pode estar relacionada
defesa de " interesse de terceiros". Os agentes com interesses a defender j unto ao
. oramento so vanados: empreiteiras, categorias profissionais, ONGs, rgos pbli
cos etc. 13 Entre as opin ies emitidas por parlamentares a respeito da atuao das
empresas encontra-se, por um lado, os que consideram normal e natural receber e
ouvir as demandas das empresas - pois, como argumentam, os encontros no vo
alm disso - e, por outro, os que vem nisso um indcio de negociaes atravs das
quais as empresas cuidam de seus prprios interesses j unto ao oramento. A questo
de quem possui legitimidade para atuar j unto ao parlamentar quando da elaborao
do oramento pode ser depreendida da considerao efetuada por um deputado (PMDB
ES): "Quando vm os prefeitos eu no vejo com maus olhos porque o prefeito est
geralmente representando a comunidade. Ele foi eleito para aquilo. Quando for vere
ador, da mesma forma, o governador, mais ainda. Agora o que me indigna, s vezes,
ver empreiteiros. As grandes construtoras desse pas tm escritrio em Braslia.
Escritrio para fazer lobby e os lobbies so feitos de forma tranqila nos corredores
da Cmara, das Comisses Temticas, assim por diante ". Se a atuao das l ideranas
polticas estaduais e municipais considerada de modo positivo, a das empresas
concebida como indevida. Esta distino funda-se essencialmente na idia da repre-

74

EM NOME DAS "BASES"

sentao poltica. Ao contrrio das empresas, vereadores, prefeitos e governadores

tm como princpio de j ustificativa de suas aes a atuao em favor das comunida
des que representam. Esta perspectiva faz das lideranas polticas locais o canal so
cial e politicamente adequado de acesso aos parlamentares. Do ponto de vista das
empresas, governadores e prefeitos, portanto, renem ao menos um triplo capital: o
controle administrativo e financeiro das obras estaduais e municipais, legitimidade
para encaminhar as demandas e fora para solicitar os investimentos nas localidades
que administram devido a sua importncia nas redes polticas dos parlamentares.
Tratar com os assessores e parlamentares de suas relaes com as empresas de
construo no algo fc il. Se as perguntas sobre as atividades dos parlamentares,
seus vnculos com as bases, a seleo das emendas ou acompanhamento dos proces
sos junto aos rgos executivos so respondidas com detalhes e feitas menes a
casos, as que se referem s empresas de construo no estimulam os interlocutores a
falar. Como ocorre com as investigaes sobre os fenmenos de feitiaria e magia
negra em alguns universos sociais, os informantes se restringem a afirmar que sabem
que existe, j ouviram falar, mas no so capazes de oferecer outras informaes
alm destas. Nunca viram, nunca procuraram saber e, mu ito menos, participaram
dessas situaes. Ao se interrogar as pessoas sobre a relao entre parlamentares,
prefeitos e empresas tem-se, portanto, a sensao de que se est claramente entrando
num assunto socialmente censurado e sobre o qual prefere-se guardar si lnc io. Um
dos entrevistados, que me forneceu mais informaes sobre essa relao, no mais
exercia a funo de assessor parlamentar. A condio de ex-assessor, supostamente,
contribuiu para que fizesse afirmaes confirmando a existncia dessas relaes e
sua participao na ordenao das emendas de interesse das empresas. Segundo Gre
grio, as empresas e os parlamentares mantm um quadro, respectivamente, das emen
das distribudas pelos parlamentares e das emendas de interesses das empresas: "Eu
tinha esse controle. Tinha no computador e com cdigos especficos, que estavam em
meio magntico. Tinha um cdigo para cada responsvel-empresa pela emenda." Mas,
de modo geral, o que pode indicar tambm um certo limite de acesso atuao dos
parlamentares, os assessores alegavam que se o parlamentar mantinha contato ou
acerto com as empresas isto no passava por ele, restringia-se ao parlamentar e, por
consegu inte, no tomavam conhecimento.
Para a compreenso dos meios atravs dos quais os interesses das empresas se
transformam em programas governamentais, isto , ganham carter pbl ico, impor
tante destacar a sua associao com os procedimentos rotineiros de aprovao das
emendas parlamentares. No entanto, difcil saber a que interesses efetivamente es
to vinculadas cada uma das emendas. Na defesa da aprovao de suas emendas,
raramente os parlamentares apresentam outro argumento que no seja a inteno de
atender s demandas de suas bases eleitorais ("eu tenho base nesse municpio, eu tive
tantos mil votos nesse municpio, eu no posso deixar de atender a uma solicitao de

RECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

75

meus eleitores"). E, como informa Garcia, chamando ateno para a fora desse ar
gumento, "no d para questionar". Este um bom caso para observarmos o modo
como as categorias bases eleitorais e eleitores operam como uma espcie de
reconversor das aes. Ao serem acionadas, elas so capazes de conduzir as aes a
um padro de representatividade legal. Ou sej a, as aes adquirem legitimidade na
medida em que esto referidas aos representados.
Todavia, este pode no ser o nico interesse em jogo nas emendas. Como obser
va Orestes, todas as emendas so "meritrias" pois so montadas em cima da carn
cia da populao, mas o objetivo pode ser tambm "eleitoreiro" ou o "superfaturamento
de uma obra". Como poder ser verificado sobretudo na ltima parte deste trabalho,
as emendas ao mesmo tempo se prestam articulao das demandas locais, interesses
de empreiteiras, interesses pecunirios e eleitorais dos parlamentares. Quanto a este
ltimo aspecto, cabe reter a observao efetuada por Ribamar, ex-assessor do relator
de uma importante relataria de que para parte dos parlamentares atuar no oramento
de modo a obter apoio futuro para o financiamento de campanha no "considerado
uma coisa imoral". O que parece predominar nestes casos, como nota THOMPSON
( 1 995) a respeito do Congresso Americano, uma distino entre ganho pessoal e
ganho poltico. As contribuies para a campanha seriam includas neste ltimo caso,
e, dentro de certos l imites, tolerada. Esta conduta estaria de acordo, portanto, com
uma certa tica parlamentar.
Como a identificao de vnculos dos parlamentares com as empreiteiras levan
ta suspeitas sobre a existncia de prticas irregulares - tanto do ponto de vista da Lei
Eleitoral quanto da opin io pblica -, estes procuram dissociar suas aes dos inte
resses das mesmas. Neste sentido, diante de evidncias de que se est atendendo a
interesses de empresas atravs das emendas, os parlamentares uti lizam o argumento
de que os programas para os quais alocam recursos visam a atender a demandas de
prefeitos ou, quando se trata de um relator, de parlamentares. A referncia aos prefei
tos e aos parlamentares utilizada para desvincular a conduta do deputado ou sena
dor do interesse das empreiteiras. Tudo se passa, portanto, como se a referncia ao
fato das demandas terem sido real izadas por polticos, ou seja, se inserirem no circui
to poltico, produzisse uma espcie de purificao das emendas. 14 Mas quando o
interesse levantar uma suspeita ou acusar algum de alguma irregularidade faz-se o
movimento inverso. Busca-se estabelecer um vnculo entre a emenda apresentada e
empresas que estariam sendo beneficiadas.
Do ponto de vi sta legal, nada impede que o parlamentar, atravs de suas emen
das individuais, destine recursos para estados ou municpios pelos quais ele no foi
eleito. No entanto, essa uma prtica pouco comum. Quando isso ocorre e levado
ao conhecimento pblico, o parlamentar freqentemente alvo de suspeitas ou acu
saes por parte de seus pares e da imprensa. Suspeita de corrupo por estar favore
cendo a empresas que realizam obras em outros estados ou acusaes de estar desti-

76

EM NOME DAS "BASES"

nando recursos federais para outras regies em detrimento do prprio estado e muni
cpios pelo qual o parlamentar eleito.
Gregrio relatou-me uma s ituao, da qual foi protagonista, que i lustra bem o
que pode ocorrer em torno dessas emendas para outros estados. A pedido do assessor
de um outro parlamentar, de um outro estado e de um outro partido, e le, sem consulta
ao parlamentar para o qual trabalhava, decidiu elaborar a emenda para um hospital
beneficente que lhe havia sido solicitado. Por um lado, argumenta, qualquer outra
emenda que fizesse para o parlamentar em seu estado em "nada ia agregar aos com
promissos polticos dele" . Por outro, acrescenta, "j achava que essas emendas paro
quiais eram uma porcaria. E surgiu uma oportunidade de apresentar uma emenda para
uma instituio beneficente que prestava servio de assistncia". Mas ao tomar co
nhecimento da emenda, o parlamentar no s no a apresentou como sugeriu que
Gregrio o havia "trado". Avaliando posteriormente a situao, o assessor reconhece
que, sem perceber, estava aj udando a preparar uma armadilha para o parlamentar.
Era perodo de campanha eleitoral para governador. Um pouco antes da campanha,
Gregrio havia feito um exame das emendas de todos os parlamentares do estado
para identificar algum problema. Entre as emendas de um senador que concorria ao
cargo de governador em oposio ao candidato apoiado pelo parlamentar para o qual
Gregrio trabalhava, foram encontradas emendas para fora do estado e para a real iza
o de obras que estavam sendo executadas por uma mesma empresa em vrios esta
dos do pas. De posse da i nformao, o parlamentar, durante a campanha, denunc iava
que o candidato adversrio estava envolvido em corrupo e, sobretudo, "levando
dinheiro para outros estados". Logo, ao se dar conta de que uma de suas emendas
beneficiava um estado que no o seu, o parlamentar v iu cair sobre si prprio a ameaa
de suas denncias. O que s fo i evitado, segundo o assessor, porque a emenda no
chegou a dar entrada na Comisso. Em suma, o que este caso parece revelar que as
denncias dirigidas aos parlamentares que beneficiam outros estados atravs de suas
emendas acabam operando como uma espcie de coero a mais que faz com que
depotados e senadores elaborem suas emendas de modo a que atendam aos interesses
ligados aos estados pelos quais se e legem. Desse modo, apesar das ressalvas efetuadas
s emendas paroquiais, as presses, interesses e valores relacionados atuao do
parlamentar no oramento parecem desencoraj -lo no sentido de ter uma atuao em
termos nacionais.
O predomnio da interveno dos parlamentares na elaborao do oramento
nos termos de proposio de emendas que beneficiem suas bases eleitorais pode ser
observado a partir de alguns nmeros sobre as emendas apresentadas ao projeto de lei
oramentria.
O nmero de emendas individuais (prioritrias e ordinrias) que cada parlamen
tar pode apresentar Comisso vem sofrendo restries devido a dispositivos conti
dos na LDO e no Parecer Preliminar. Em 1 989, o nmero total de emendas chegou a

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

77

l i mil; em 1 990, 1 3 mil; em 1 99 1 , 7 1 mil; em 1 992, 76 mil; 1 993, 1 3 mil; 1 994, 23

m i l ; 1 995 e 1 996 mais de lO mil. 1 5 As restries impostas apresentao das emen
das individuais (que chegou ao nmero mximo de dez por parlamentar para o ora
_
mento de 1 996) e a valorizao das emendas coletivas tem visado garantir as condi
es para um exame mais adequado e limitar a elaborao de emendas de carter
paroquial (ROCHA, 1 997).
Porm, mesmo quando as emendas passveis de serem apresentadas eram em
nmero i l imitado, o parlamentar no estava l ivre de ter que indicar aos relatores,
como ainda ocorre atualmente, as emendas que deviam ser consideradas como priori
trias para aprovao. Predom ina, portanto, uma distino entre as emendas priorit
rias e ordinrias. E como os termos indicam, se as primeiras tm precedncia para
serem aprovadas, as ltimas dificilmente chegam a ser examinadas. Mas se somente
algumas emendas efetivamente so aprovadas pela Comisso e inseridas no ora
mento porque deputados e senadores se davam ao trabalho de preparar e apresentar
at duzentas emendas? Como informa Francisco, "antes de haver o escndalo do
oramento no havia um l im ite de emendas que o parlamentar podia apresentar. Eu
mesmo, no passado, chegava a preparar 200 emendas com o parlamentar que eu tra
balhava na poca, hoje est muito limitado". A apresentao de emendas alm do
limite do nmero que viria a ser acatado pelos relatores um caso privilegiado para
se perceber o que est em j ogo na sua elaborao e apresentao. Prevalece a preocu
pao do parlamentar, por um lado, em mostrar que est se esforando para obter os
recursos que lhe so solicitados - o que faz sentido do ponto de vista das expectativas
em relao ao parlamentar - e, por outro, em assegurar ou conquistar prestgio
j unto s l ideranas pol ticas locais. Observe-se a declarao feita pelo deputado
Eraldo Tinoco durante depoimento CPMI do Oramento: "No ano em que fu i
Relator [da Comisso] identifiquei pelo menos dois parlamentares ( . . . ) que apre
sentaram emendas para todos os municpios de seus respectivos estados. Uma no
setor de educao, outra no setor de sade. Eram centenas de emendas apresenta
das . uma opo po ltica do parlamentar apresentar emendas para dizer no seu
municpio: apresentei emenda, infel izmente no foi aprovada" (Eraldo Tinoco, CPMI
do Oramento, 06/0 1 /94, p. 23).
Se a apresentao de emendas para todos os municpios uma prtica restrita a
poucos parlamentares, 1 6 constata-se, todavia, que elas so uti l izadas tanto para efeti
vamente beneficiar os municpios com os quais se mantm algum lao quanto para
assegurar as relaes com os prefeitos e lideranas que no podem ser beneficiadas
atravs das emendas prioritrias. irrelevante, em ltimo caso, se as emendas ordi
nrias so aproveitadas pela Comisso. Elas se prestam, sobretudo, demonstrao
de interesse e dedicao do parlamentar aos municpios, entidades e demandantes.
Pdua, assessor para questes de oramento de uma l iderana poltica, faz meno a
essa prtica - cuja freqncia diminuiu aps a CPMI do Oramento - ao referir-se ao

78

EM NOME DAS "BASES"

comentrio real izado por um parlamentar no interior da Comisso de Oramento: "A

gente tem realmente isso, o deputado mesmo falou vrias vezes l, [nome do parla
mentar]: ' no me interessa aprovar. Interessa que eu apresente umas emendas e leve
l para as minhas bases, e depois eu culpo o governo". Essas emendas so freqente
mente reproduzidas e remetidas para os supostos beneficiados de modo que fique
demonstrado o esforo efetuado pelo parlamentar para atender s suas demandas.
Para o parlamentar, esse pequeno gesto consiste numa forma a mais, como indica
Josias, "de ele amarrar a relao com o prefeito". O importante, portanto, que atra
vs da apresentao da emenda, o parlamentar assegure sua relao com o prefeito.
Se os nmeros nos do uma viso geral do investimento dos parlamentares em
torno da apresentao das emendas, no oferecem, no entanto, maiores informaes a
respeito da natureza das mesmas. Um primeiro dado, neste sentido, pode ser obtido
atravs de uma avaliao dos subprojetos - isto , o menor nvel de programao
oramentria e meio pelo qual os parlamentares podem especificar como e aonde
querem que os recursos sej am aplicados - acrescidos pelos parlamentares ao projeto
de lei enviado originalmente pelo Poder Executivo ao Congresso. Segundo SANCHES
( 1 995), a proposta do Executivo para o Oramento de 1 992 continha 2.6 1 2 subprojetos
e o Congresso incluiu 8 . 1 3 1 ; em 1 993, 3 .690 e o Congresso incluiu 8 .546; em 1 994,
2. 872 e nenhuma emenda foi acrescentada (o oramento foi aprovado pelo Congresso
sem emendas de parlamentares) e, em 1 995, 2.7 1 0 subprojetos e adicionados 4 .440.
Apesar de aprovados pelo Congresso, nem todos esses subproj etos foram includos
nas leis oramentrias uma vez que os respectivos proj etos de lei foram submetidos
aos vetos dos presidentes da Repblica. Todav ia, estes nmeros so um indicador da
interveno dos parlamentares no sentido de buscar especificar, dirigindo para as
regies e municpios que representam, a alocao dos recursos.
Esta indicao reforada quando se considera os valores aprovados pelos par
lamentares segundo o modo como os recursos so aplicados, isto , examinando-se a
natureza das despesas segundo a categoria oramentria "modalidade de aplicao".
A "modalidade de aplicao" define se as despesas sero realizadas diretamente pe
los rgos (Un idades Oramentrias) onde os programas esto cons ignados, ou, indi
retamente, atravs de repasse para entidades pbl icas e privadas. Segundo ROCHA
( 1 997), as despesas com transferncias a Estados, municpios, Distrito Federal e "A
ser definido pelo Governo Federal" - categoria que, para o autor, utilizada para a
definio de aes paroquiais - "totalizam 85% dos recursos alocados pelo Congres
so na LOA de 1 996 e 84% para 1 997". A ateno dos parlamentares aos municpios
aumentou em 1 997. "Em 1 996", diz o autor, "os municpios receberam 30,7% dos
recursos alocados, que passaram para 40, 1 % em 1 997" (ROCHA, 1997, p. 1 32).
A interveno dos parlamentares, como indicado anteriormente, ocorre, prefe
rencialmente, em torno dos recursos destinados a investimentos. Dados neste sentido
podem ser encontrados em ROCHA ( 1 997). Ao comparar as alteraes, segundo a

79

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

categoria "natureza da despesa", efetuadas pelo Congresso ao proj eto oramentrio

elaborado pelo Executivo nos anos de 1 996 e 1 997, o autor mostra que as alteraes
significativas atingiram somente os investimentos. Estes aumentaram 1 8, 1 2 % em
1 996 e 22,3 8 % em 1 997. Em suma, para o autor, a expectativa eleitoral dos parla
mentares - aspecto este, entretanto, naturalizado e por isso tomado mais como princ
pio expl icativo do que como algo que merea ser examinado - o que j ustifica a
prioridade concedida aprovao de recursos paroquiais .
Enquanto dispositivo da administrao governamental, o oramento se presta,
portanto, implementao de prticas clientelsticas por parte de deputados e sena
dores. Isto parece ser reforado tanto pelas normas oramentrias (que restringem as
realocaes passveis de serem efetuadas pelos parlamentares) quanto pelos vnculos
polticos. Assim, na interveno dos parlamentares na elaborao do oramento pre
valece a preocupao com a obteno de recursos que proporcionem o atendimento
das demandas especficas das lideranas polticas locais. A aprovao de emendas ao
oramento um dos meios, no o nico atravs dos quais os parlamentares constroem
e conso lidam suas redes polticas. Alm disso, observa-se que o atendimento dos
pedidos de recursos, a busca de prestgio j unto s bases eleitorais e o estabelecimen
to de compromissos atravs da aprovao de emendas oramentrias no so coisas
dissociadas do que os parlamentares, mas tambm lideranas locais, assessores parla
mentares e outros concebem como sendo o exerccio da poltica.

Notas
1 Observe-se que o prprio Oramento no contm todos os recursos da Unio. Dele esto
excludos o FGTS, os recursos da poupana do Banco do Brasil utilizados para o crdito rural
e os depsitos compulsrios ( ROCHA, 1 997).

O argumento do autor a respeito da maior capacidade de interveno do Legislativo nas

questes oramentrias assenta-se na constatao da existncia de outros "processos decisrios"
( fora do ciclo oramentrio) que tm efeito no oramento e contam com a participao do
Congresso Nesse sentido, P. Rocha lembra que as decises relativas poltica macroeconmica
(cambial, monetria e j uros), a legislao tributria (como a criao de novos tributos), a
aprovao de legislao que obriga a Unio a realizar determinados gastos, em alguns casos
vinculando receitas e despesas (como os 1 8% de receita dos impostos para a educao), e as
decises a respeito do pagamento de pessoal da Unio e dvida pbl ica produzem impacto na
receita e despesa da Unio. Com a exceo das polticas macroeconmicas, observa, "as des
pesas constantes no Oramento Pblico citadas acima, necessitam da aprovao legislativa em
alguma fase de seu processo decisrio" ( ROCHA, 1 997, p 74 )
.

As transferncias obrigatrias aos estados, Distrito Federal e municpios so definidas cons

titucionalmente. As principais transferncias constitucionais so o Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e o Fundo de Participao dos Municpios ( FPM). Mas existem ainda outros
Fundos como o do Centro-Oeste (FCO), do Norte ( FNO), do Nordeste (FNE). Os Fundos so

80

EM NOME DAS "BASES"

constitudos com parcela dos recursos da arrecadao do I mposto de Renda e do I mposto

sobre Produtos Industrializados.

4 A partir dos dados apresentados pelos relatores dos Oramentos de 1 996 e 1 997, P. Rocha
analisa o efeito das restries sobre a realocao de recursos da proposta de lei oramentria.
Conclui que em relao ao valor total dos oramentos - R$ 3 1 2 .777 bilhes, em 1 996 e R$
428.927 bilhes, em 1 997 - foram realocados pelos parlamentares I ,29% ( R$ 2.57 1 bilhes),
em 1 996 e 1 ,37% (R$ 2.820 bilhes), em 1 997 (ROCHA, 1 997).
5 Em 1 988, a Comisso foi composta por 60 membros titulares (45 deputados e I 5 senadores);
em 89-90, este nmero cresceu para 84 (63 deputados e 2 1 senadores); em 90-9 1 , aumentou
novamente para 1 20 (90 deputados e 30 senadores), mas em 1 993 foi reduzido para o nmero
atual, ou seja, 84 (63 deputados e 2 1 senadores). O aumento das vagas na Comisso fo i a
soluo encontrada pelos lderes dos partidos, segundo SERRA ( 1 994), para amenizar as pres
ses que sofriam dos parlamentares interessados em tornarem-se membros da mesma.
6 Para uma anlise sobre o papel

( 1 994).

e o poder das lideranas no processo legislativo, ver NOVAES

Algumas anlises sobre o Congresso norte-americano referem-se a esses pequenos projetos

direcionados para seus estados e distritos eleitorais como pork-barrel. A importncia destes
projetos para o aumento do dficit pblico, a utilizao desses projetos pelo governo para
aprovao de legislao de seu interesse e a contribuio deles para a reeleio dos parlamen
tares so algumas das questes discutidas. Ver ELLWOOD & PATASHNICK ( 1 993). STEIN
& BICHERS ( 1 994) e EVANS ( 1 994). A util izao do termo em anlises sobre o Congresso
brasileiro pode ser encontrada em AMES ( 1 986 e 1 995) e SANTOS e MACHADO ( 1 995). O
problema a meu ver do uso dessa noo no caso brasileiro so pelo menos dois: primeiro,
trata-se de uma noo nativa (americana) transposta em funo da semelhana dos fenmenos
que buscam caracterizar. Porm, como chamaram ateno os estudos comparativos empreen
didos a partir da perspectiva funcionalista, h semelhanas que so mais externas do que subs
tantivas. Segundo, o termo pork-barrel chama ateno exclusivamente para os interesses elei
torais dos parlamentares.
8

Sobre a possibilidade de ser considerado como um parlamentar "inefi ciente", ver o seguinte
comentrio de ! cio Alvares: "Porque o eleitor do Esprito Santo ou de qualquer estado brasi
leiro pode cobrar dos senadores e deputados a sua ineficincia na participao oramentria"
(Manoel Moreira, CPMI do Oramento, 20/ 1 1 /93, p. 60). Referindo-se uti l izao do
"apadrinhamento" (que se manifestava particularmente nas nomeaes para os cargos ofi
ciais) nas disputas eleitorais durante o Imprio, R. Graham lembra que "no jogar o jogo do
apadrinhamento indicava fraqueza poltica" ( 1 997, p. 1 34).
Segundo o dicionrio AUR LIO, parquia designa uma "diviso territorial de uma diocese
sobre a qual tem jurisdio ordinria um sacerdote, o proco" (FERREIRA, 1 975). Durante o
Imprio, a parquia foi uma referncia poltica. Lembro que as urnas ficavam depositadas e as
eleies ocorriam nos prdios das igrejas.

10 Segundo Jos Serra, a expresso foi utilizada pelo deputado Nelson Jobim para caracterizar,
durante os governos militares, a ao dos parlamentares junto ao Executivo com o objetivo de
atender a demandas de suas "clientelas eleitorais" (cf. SERRA, 1 994, p. 1 8). Observe-se o que
diz um tcnico da Secretaria de Oramento e Finanas: "Parece que o indivduo [o parlamen
tar] vem para Braslia com o esprito de Cmara de Vereador". E mais adiante completa: "O
Congresso hoje uma Cmara de Vereadores".

R ECURSOS ORAMENTRIOS E PODER POLTICO

81

1 1 Note-se que sobretudo antes da CPMI do Oramento era comum os tcnicos das assessorias,
devido a pagamentos pecunirios, outras vantagens ou mesmo temor de uma represlia, prepa
rarem as emendas para os parlamentares. Em alguns casos, ex-tcnicos organizavam uma es
pcie de assessoria particular para atender s demandas por elaborao das emendas.
1 2 Negociaes entre os Poderes Executivo e Legislativo ocorrem nas vrias fases do ciclp
oramentrio. Quando da elaborao da proposta oramentria pelo Executivo, por exemplo,
parlamentares procuram garantir que programas propostos pelo ministrios sejam dirigidos
especifi camente para regies de seu interesse. Dessas negociaes entre parlamentares e r
gos do Executivo resultam, por exemplo, os recursos carimbados. As aes do Executivo
junto ao Legislativo tambm so freqUentes. Manter ou aumentar o "tetoh dos gastos dos
rgos ministeriais um dos objetivos desses contatos.
1 3 Um quadro das distintas categorias identificadas como presentes na fase legislativa de ela
borao oramentria durante seu trmite pelo legislativo pode ser encontrado no trabalho de
SANTOS e MACHADO ( 1 995) So elas: Poder Executivo (que se faz presente atravs dos
lderes de governo, lderes dos partidos governistas, ministros e representantes dos Minist
rios), governadores, prefeitos, empreiteiras e grupos da socedade civil (sindicatos, ONGs,
associaes, empresas etc.).
1 4 Observem-se, por exemplo, os depoimentos, respectivamente, dos deputados Jos Carlos
Aleluia e Jorge Tadeu Mudalem referindo-se ao perodo em que atuaram como relatores: "Ja
mais recebi pleitos de construtoras; sempre recebi solicitaes de Deputados ou Senadores.
Tenho correspondncias de deputados pedindo para represent-los, mas nunc diretamente de
construtoras" (Jos Carlos Aleluia, CPMI do Oramento, 07/0 1 / 1 994, p. 23). "Recebi cerca de
nove mil emendas, que englobavam FUNASA e INAMPS. Nurtca aprovei nenhuma emenda
de carter empresarial, mas sim acatamento de parlamentares que solicitam o acatamento de
suas emendas" ( Jorge Tadeu Mudalem, CPMI do Oramento, 07/0 1 /94, p. 4).
15 Um exame detalhado do nmero de emendas e das normas que regulam a cada ano a apre
sentao das emendas pode ser encontrado em ROCHA ( 1 997) .
. 16

A util izao das emendas para satisfazer aos membros de suas redes locais destacada pelo
assessor de um deputado que, contudo, tambm lembra que esta no era uma prtica geral. Diz
o assessor: "Ele [o parlamentar] pode por exemplo usar as emendas ordinrias como motivo de
fora. Faz 1 5, 20 emendas para cada municpio, todas ordinrias, presta, entre aspas, conta ao
municpio da sua atuao parlamentar. Mas as 30 prioritrias so as emendas de interesse dele.
Agora veja bem, importante lhe dizer, que isso pode ser prtica, mas de uma minoria".

CAPTULO IV

A luta pela aprovao de

emendas oramenrias

r::l e o estabelecimento informal de cotas individuais tem assegurado aos parlamen

t:J tares uma parcela idntica de recursos para que seja destinada conforme seus

interesses - o que tem amenizado, segundo os informantes, as disputas internas -,

durante grande parte do funcionamento da Comisso, no entanto, prevaleceu uma
concorrncia acirrada entre deputados e senadores pela aprovao de suas emendas
individuais. 1 Nessas circunstncias, pode-se perceber de forma mais clara como as
chances dos parlamentares terem suas emendas inseridas no proj eto de lei orament
ria no so idnticas. Examinar como se estabelece esta distino entre os parlamen
tares e os recursos sociais mobilizados para garantir a aprovao das emendas de seu
interesse constituem os obj etivos deste captulo.
As impresses e descries mais gerais efetuadas por parlamentares e tcnicos a
respeito do funcionamento da Comisso antes das investigaes da CPMI, chamam
ateno para um processo marcado pelo que eles experimentam como urna grande
desorganizao :
A impresso que sempre tive a de que ela [a Comisso] sempre era um cam
peonato de exausto fsica. Reunies desorganizadas, marcadas, s vezes, ale
atoriamente, varando madrugadas de fins de semana, gerando votaes de lti
ma hora no plenrio da Cmara sem que se tivesse do Congresso, dos deputa
dos e senadores, a efetiva posio dos cortes de receitas e despesas, exatamen
te pelo atropelamento de sua votao de ltima hora" (Paes Landim, CPMI do
Oramento, 28/ 1 2/93 , p. 6 ).
Ao se comparar a passagem acima com as descries efetuadas a respeito da
participao dos parlamentares na elaborao do oramento em outras conjunturas,
v-se que elas apresentam certas semelhanas. dado destaque ao carter tumultua
do do processo, s discusses e votaes ocorridas na ltima hora e desinformao
dos parlamentares sobre o que efetivamente estava sendo votado quando da aprova
o do projeto de lei. Do relato efetuado pelo deputado infere-se, entre outros aspec-

LUTA

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

83

tos, que a participao do parlamentar na Comisso no assegura que este tenha um

controle da total idade das decises que esto sendo tomadas no mbito da Comisso.
Mas se, por um lado, essa desorganizao produzia efeitos negativos do ponto
de vista do funcionamento da Comisso, por outro, gerava, como sugere Orestes,
uma "forma de poder polftico". Os parlamentares que detinham o conhecimento tc
nico necessrio elaborao do oramento e ocupavam as posies-chave na Comis
so tinham condies de exercer um controle sobre o processo. E, como ficar mais
claro adiante, a desorganizao no sign ificava que regras informais no estivessem
operando. O domnio desses procedimentos por alguns parlamentares dava a estes
um poder relativo maior no processo de elaborao do oramento.
As chances de aprovao das emendas variam, sobretudo, em funo das rela
es de poder no Congresso. Entre outros aspectos, a posio institucional ocupada
no Congresso e na CMPOF e as estratgias mobilizadas pelos parlamentares defir\em
as possibilidades de aprovao das emendas. E, como j foi mencionado anterior
mente, uma primeira distino significativa aquela existente entre os parlamentares
que so membros ou no da Comisso de Oramento. Todavia, apesar desta diviso
ser relevante, seria um erro concluir, de imediato, que os parlamentares que se encon
tram fora da Comisso esto em piores condies para aprovar as emendas de seu
i nteresse. I sto no se apl ica, s obretudo, queles que desempenham funes
institucionais e de liderana.
Assessores parlamentares e tcnicos da assessoria de oramento mencionam,
inclusive, o nome de deputados e senadores que no necessitam se preocupar com a
aprovao de emendas ao projeto de lei oramentria para obter a liberao de recur
sos junto ao governo federal. Encontram-se nessa condio os parlamentares com
influncia j unto ao Congresso e ao Poder Executivo. A influncia destes parlamenta
res nos rgos governamentais (decorrncia, p ot exemplo, das nomeaes) e o pres
tgio j unto aos demais congressistas so, entre outros, elementos apontados ao mes
mo tempo como fundamento e explic itao de seu poder. A mobilizao menor des
ses parlamentares em torno da elaborao do oramento explicada a partir da refe
rncia ao poder que estes possuem de obterem diretamente nos ministrios, sobretudo
atravs das dotaes globais, a l iberao de recursos pa.ra o atendimento de suas
demandas.
Entre os parlamentares que no so membros da CMPOF e tm interesses na
elaborao do oramento, as chances de sucesso concentram-se naqueles que ocu
pam posies institucionais no Congresso. Neste caso, destacam-se o presidente e os
membros das Mesas do Senado e da Cmara, os presidentes e relatores das comisses
permanentes e os lderes dos partidos. O poder das pessoas que se encontram nestas
posies de intervir na aprovao das emendas pode ser entendido a partir das rela
es de interdependncia que as vinculam aos parlamentares. Como j foi menciona
do anteriormente, passam por essas l ideranas, por exemplo, as nomeaes dos mem-

EM NOME DAS "BASES"

84

bros para a Comisso de Oramento. Acrescente-se a isso o fato de que se encontram

em posies que lhes permite conceder favores e servios especficos aos parlamen
tares ( indicaes para relatarias, passagens areas, apartamentos funcionais etc.).
importante ressaltar que identificar a influncia destes parlamentares na aprovao
das emendas uma tarefa difcil uma vez que suas intervenes ocorrem, freqente
mente, de forma indireta, isto , atravs de membros da Comisso.
O conhecimento tcnico e a experincia acumulada em anos anteriores na elabo
rao do oramento - o que, segundo assessores, hab i l ita o parlamentar a identificar
interesses que estejam por trs das emendas - constituem um capital social importan
te para aqueles que se encontram fora da Comisso.
Para os parlamentares que no so membros da CMPOF ou desfrutam de uma
posio de destaque no Congresso, a possibilidade de ter suas emendas aprovadas
depende, sobretudo, do acesso que tm aos relatores e pessoas-chave da Comisso.
Porm, o recurso acionado com mais freqncia a mobi lizao dos deputados e
senadores que integram a Comisso. Como sugeriu Orestes, estes parlamentares pro
curam arrumar um "padrinho". A ao dos membros da Comisso em favor de seus
colegas - mediando contato com os relatores, apresentando e defendendo emendas
que sej am de seu interesse - faz parte da srie de favores e servios que os parlamen
tares trocam entre si. Por conseguinte, a presena na Comisso pode ser importante
no s pelos vnculos com as redes polticas locais, mas tambm pelas relaes de
poder que l igam seus membros aos demais parlamentares.
Entre os membros da CMPOF, o poder de aprovao de emendas tambm no
est distribudo igualmente. Este se concentra, sobretudo, nos relatores. At a apro
vao da Resoluo n 02, de 1 995 CN, apesar das modificaes introduzidas na
composio das relatarias pelas vrias Resolues, o poder de insero de emendas
ao projeto de lei oramentria concentrava-se sobretudo no relator-geral . Com esta
Resoluo, a composio das relatarias modifica-se e este poder deslocado para os
relatores setoriais. O relator-geral passa a ficar impedido de aprovar emendas j rejei
tadas ou apresentar emendas de relator (artifcio freqentemente util izado pelos
relatores-gerais para aprovar emendas de seu interesse) que implique incluso de
subproj etos e subatividades. A aprovao e rej eio das emendas dos parlamentares e
a consolidao do parecer das subcomisses fica a cargo dos sete relatores setoriais
auxiliados por at cinco relatores setoriais adj untos escolhidos entre os membros da
subcomisso. O principal constrangimento que se impe sobre os relatores setoriais e
o relator-geral o de ter o seu parecer aprovado, respectivamente, pelos plenrios das
subcomisses e Comisso. Esta preocupao faz com que atuem voltados para a cons
truo de um consenso entre os parlamentares. Isto pressupe, sobretudo, ter que
negociar o atendimento de suas emendas individuais.
As relatorias no possuem o mesmo valor do ponto de vista dos partidos e dos
parlamentares. O volume de recursos passvel de ser realocado e a natureza dos pro-

LUTA

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

85

gramas discutidos em cada subcomisso so e lementos centrais na defmio dessa

h ierarquizao. So e les que definem as possibilidades para que os parlamentares
atendam aos seus interesses. Assim, as relatorias responsveis pela realocao de
recursos em reas como educao, sade, infra-estrutura (saneamento, eletrificao)
e rgos como DNE R e Rede ferroviria so disputadas e ocupadas por parlamenta
res dos maiores partidos. Aos membros dos partidos com menor representao cabem
as relatorias que envolvem rgos com menor peso oramentrio e poltico como o
Ministrio das Relaes Exteriores, Cincia e Tecnologia e Exrcito, por exemplo.
Apesar de tratar-se de uma negociao encaminhada pelas l ideranas polticas
dos partidos, a escolha dos relatores - especialmente os setoriais e adj untos (e antes
da Resoluo CN 2/95, os relatores parciais) - uma deciso complexa que pode
envolver, inclusive, segmentos econmicos com i nteresses em jogo no oramento.
Sobre a escolha do relator parcial do DNE R a quem prestou assessoria, um assessor
parlamentar, Ribamar, recorda que, alm de ter tido a concordncia das l ideranas
dos principais partidos, o nome do parlamentar foi aprovado por empreiteiras com
interesses em j ogo no rgo. O fato de empresas aprovarem e impedirem a nomeao
de um parlamentar para um cargo uma indicao de sua influncia nos partidos.
Dito de outro modo, esse poder das empresas em relao aos partidos nos conduz ao
problema da autonomia da esfera poltica. A influncia dessas empresas nos rgos
governamentais e nas decises partidrias um exemplo do modo como se d a arti
culao entre os poderes privado e pblico.
Quanto aos relatores, cabe observar ainda que os parlamentares indicados para o
cargo podem no ser efetivamente aqueles que elaboram o parecer. Como i nformou
Ivan, assessor de um deputado, nestes casos eles so apenas laranjas, isto , apare
. cem como formalmente no cargo, mas o poder de fato para tomar as decises est nas
mos de um outro parlamentar. Quando isso ocorre, as presses pela aprovao das
emendas devem ser efetuadas sobre estes ltimos.
A presso dos parlamentares sobre os relatores um elemento essencial no pro
cesso de definio das emendas que passam a constar no proj eto de lei. Quando deixa
de ser realizada, como informou Ribamar, o parlamentar automaticamente tem suas
emendas excludas do processo de avaliao. Diante das inmeras emendas a serem
examinadas, o fato de o parlamentar no procurar o relator para assegurar a aprova
o de suas emendas interpretado como um desinteresse deste pelas mesmas e sua
apresentao como o cumprimento de um dever formal ou somente um meio de pres
tar contas s bases eleitorais.
Ao serem e laboradas, as emendas so acompanhadas de uma j ustificativa para
que o relator possa avaliar a sua pertinncia. Mas essas j ustificativas dificilmente
chegam a ser l idas pelos relatores ou servem realmente como fundamento para defi
nir a sua aprovao ou rejeio. O fundamental, como ressalta Si lveira, assessor de
um deputado, a ao do parlamentar j unto ao relator: "O que importa mesmo o

EM NOME DAS "BASES"

86

parlamentar se interessar, ir l e conversar com ele e explicar o que est acontecendo.

( ... ) Ento, o cara que se preocupa, o cara que est lutando, que est l direto no
relator, pedindo as coisas dele ( . . ). o tipo de coisa, quanto mais voc trabalha, mais
voc conquista". A presso do parlamentar realizada atravs de um contato pessoal
com o relator. O fundamental a demonstrao da importncia da emenda e do inte
resse pessoal em sua aprovao. Lutar significa aqui manter contato, dar explicaes
e realizar os pedidos que assegurem que seus interesses sej am atendidos. Essas aes
apontam, portanto, para um contedo particular da noo de trabalho, isto , aquilo
que tido como trabalho para o parlamentar.
Para dar maior peo s suas emendas e tomar mais eficaz a presso, os parla
mentare procuram entrar em contato com os relatores acompanhados de governado
res, prefeitos e l ideranas comunitrias beneficiadas pelas emendas. Esse contatos
visam, como se diz, a "sensibilizar" os relatores. Tambm so freqentes as corres
pondncias e bilhetes encaminhados pelas lideranas polticas e parlamentares aos
relatores. Neles so ressaltadas a importncia social da emenda e o interesse do reme
tente em sua aprovao. Essa forma de ao j unto aos relatores descrita por assesso
res como uma presso carinhosa.
Mas as presses nem sempre so efetuadas nesses termos. O interesse do parla
mentar na aprovao das emendas e a tenso envolvida nas negociaes podem resul
tar em xingamentos e ameaas - como a retirada do interlocutor das funes que
ocupa. As negociaes mais freqentes, todavia, envolvem a troca de apoio para
acesso aos cargos (liderana de bancada, indicao de presidncia e relatoria das
comisses etc.).
A presso sobre os relatores efetuada ainda atravs da uti l izao de disposi
tivos regimentais. A ameaa de um membro da Comisso de pedir destaque para
suas emendas, o que levaria a que cada emenda fosse votada separadamente, tem
sido uma forma de abrir as negociaes com os relatores. A votao dos inmeros
destaques de cada parlamentar faria com que o trabalho da Comisso se estendesse
por vrios dias, o que, em termos prticos, inviabil izaria a elaborao do parecer
final nos prazos estabelecidos. Os acordos efetuados entre relatores e parlamenta
res ocorrem geralmente em torno do nmero e do valor das emendas a serem apro
vadas.
Os destaques e os impasses que surgem durante a votao do parecer final so
discutidos em reunies que envolvem principalmente os lderes dos partidos na Co
misso. Esses encontros so conhecidos como "Tribunal de N uremberg". O que pre
domina nesses encontros no a discussq de casos individuais, de parlamentares
que podem estar caus11ndo dificuldades para a aprovao do parecer, mas a tentativa
de chegar a acordos sobre questes gerais a respeito do andamento do trabalho: vota
o do parecer do relator . ressalvando os destaques, aprovao dos destaques com
determinadas caractersticas, por exemplo.
.

LUTA

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

87

Do ponto de vista da liberao dos recursos, o que ser discutido adiante, cabe
observar que a presso dos parlamentares, sobretudo das l ideranas partidrias na
Comisso, dirigida para que os ministrios geridos por representantes de seus res
pectivos partidos sej am contemplados com recursos suficientes para suas aes.2 Ter
esta conexo em mente importante para se entender a atuao dos parlamentares de
l iberao de recursos nos ministrios.
Coexistem na elaborao do oramento, portanto, vrias formas de disputas.
Entre outras, pode-se destacar as disputas pela destinao de recursos para estados e
regies, pela aprovao das emendas individuais dos parlamentares e pela alocao
de recursos nos ministrios.
Ao se considerar os depoimentos de parlamentares que ocuparam cargos de
relatoria na Comisso, obtm-se algumas informaes sobre o modo como estes ex
perimentavam as presses dos parlamentares, o lugar que estas tm na explicao que
do a respeito das medidas adotadas e os critrios util izados para definir as emendas
que foram inseridas no projeto de lei oramentria.
As condies sob as quais trabalham os relatores so mencionadas como um
aspecto que apresenta dificuldades para a realizao de um trabalho criterioso. Em
depoimento aos membros da CPMI do Oramento, o deputado Srgio Guerra desta
ca, por exemplo, o prazo exguo para anlise das emendas e definio de programas
governamentais, a grande quantidade de emendas a ser examinada e o nmero de
pessoas que so ouvidas (parlamentares, governadores, prefeitos, deputados estadu
ais, vereadores, empresrios e rgos pblicos): Assim, a imagem apresentada a res
peito do trabalho de exame das emendas a de um processo fundado menos nas
necessidades reais e nas informaes disponveis do que nas presses exercidas pelos
relatores. So sobretudo estas presses, afirma o deputado Jos Carlos Vasconcelos
em seu depoimento CPMI, que so levados em conta pelos relatores setoriais e
geral.
O grande nmero de emendas um problema principalmente para a opinio
pblica. Para os relatores, devido aos critrios utilizados, pode no chegar a se cons
tituir em uma dificuldade. Ribamar observa que as emendas so selecionadas devido
a seus autores. Desse modo, o relator atende primeiro aos parlamentares que, em vista
de seu poder de presso, podem inviabilizar o parecer. Os demais parlamentares tm
suas emendas aproveitadas de acordo com a disponibilidade dos recursos que restam.
O modo como a presso sobre os relatores exercida pode ser observado em
uma passagem na qual o deputado Fbio Raunheitti (PTB-RJ) faz meno sua expe
rincia, em 1 990, como sub-relator do Ministrio da Ao Social:
V.Ex.a., [senador lCio A lvares] pela experincia parlamentar que vive - evi
dentemente deve ter grande interesse na soluo dos problemas do seu estado,
aqui cada qual os tem na sua regio - sabe como assediado um sub-relator na

88

EM NOME DAS "BASES"

ocasio terminal a confeco do Oramento. ( ... ) Na verdade, esses oramen

tos sempre foram votados quase no apagar das luzes, s vezes at ultrapassava
o limite c;lo prazo. A gente fica feito louco. No sei se V.Ex.a. chegou a partici
par de algum final: uma verdadeira loucura, a gente quase perde a capacidade
de ao diante das presses sofridas (Fbio Raunheitti, CPMI do Oramento,
24/ 1 1 /93, p. 38).
O depoente inicia sua explicao a partir do consenso existente em torno da
concepo de que cabe ao parlamentares defender os interesses dos estados e muni
cpios que representam. este consenso, em certa medida, que j ustifica a presso dos
parlamentares. Exercida sobretudo nas ltimas horas de elaborao do parecer, pois
so nesses momentos que so feitos os ltimos acertos e tomadas as decises finais, a
presso torna-s ao mesmo tempo principio de ao e de explicao para as medidas
adotadas - mesmo que essas possam ser consideradas irregulares do ponto de vista
tico e administrativo, Desse modo, justifica-se a insero de emendas sem o conhe
cimento de sua finlidade e tendo por fundamento as exigncias dos pares.
Alm da seleo das emendas a serem inseridas em seus pareceres, os relatores
devem estabelecer os valores das mesmas. Esta uma deciso tomada de forma pou
co precisa. Sem referenciais claros para defmir o valor dos programas e proj etos
descritos nas emendas, prevalece ora o bom senso, ora o interesse daqueles que de
fendem as emendas. Observe-se, por exemplo, o dilogo entre os senadores Jutahy
Magalhes e Drio Pereira durante o depoimento deste ltimo CPMI do Oramen
to: "A locamos recursos sem saber, necessariamente, se sero suficientes ou no. s
vezes coloca-se de menos, s vezes de mais". Ao que completa o senador Drio Pe
reira: 1'Cabe aos parlamentares fazer adivinhaes" (Senador Drio Pereira, CPMI do
Oramento, 06/0 1 /94, p. 23). O valor proposto nas emendas, geralmente revisto pelos
relatores (com cortes ou acrscimos), aquele, portanto, fixado pelos prprios parla
mentares. Peputados e senadores alegam, inclusive, num c laro confronto com a buro
cracia governamental, que o fato de conhecerem os estados e municpios que repre
sent(\m os torna mais qualificados para definir o valor das emendas, em contraste com
os tcnicos do Executivo que tomam suas decises fechados em seus gabinetes. 3
As dificl,llqades enfrentadas e os procedimentos adotados por relatores durante o
exame das emendas foram acompanhados por Pdua, assessor de um l der encarrega
do de contrib4ir com o relator, de uma relatoria no muito expressiva, na elaborao
de seu parecer para o oramento de 1 996.
Segundo Pdua, de modo geral, a principal preocupao dos relatores com o
atendimento das emendas dos parlamentares. Desse modo, a lgica que os orienta a
de atender ao mximo de parlamentares possvel. Ao tomar conhecimento das emen
das elaborac;las para o rgo, o relator entra em contato com cada parlamentar e discu
te seus interesses ("o que que voc quer? Eu quero isso, q4ero aqui lo"). Assim proce-

LUTA

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

89

dendo, o relator espera que seu parecer passe mais faci lmente pela Comisso. Mas ao
agir dessa forma no so levadas devidamente em considerao as prioridades esta
belecidas pelos rgos. Para evitar este tipo de problema, no caso da elaborao de
seu parecer, teve-se o cuidado de consultar os rgos.
Isto no impediu, no entanto, que o processo de elaborao do parecer fosse
atravessado por decises, de certo modo, fortuitas. Como todos os rgos alegam que
trabalham no limite e que seus recursos no podem ser alterados, foi efetuado, ini
cialmente, um corte linear de 30% em todos os investimentos. Com isso, foi formado
a bolsa de fontes. A partir da foram realizadas as negociaes. A deciso sobre a
manuteno ou no dos cortes dependia, portanto, da capacidade do interlocutor de
convencer o relator e seus assessores a respeito da necessidade dos recursos. A difi
culdade para tomar a deciso correta e a sensao de irresponsabilidade gerada pelo
processo so destacadas pelo assessor ao observar que "era uma coisa realmente at
meio irresponsvel. Eu me sentia meio irresponsvel". E se foram cortados cerca de
mil proj etos, trinta tiveram seus valores convertidos proposta original. Ao que acres
centa, confirmando a importncia de se contemplar os interesses dos parlamentares:
"Porque, se voc tambm no fizer no mnimo isso [cortar alguns projetos], voc no
atende nenhuma emenda".
Como observou Ribamar, o problema maior para os relatores pode no ser as
emendas dos parlamentares, mas atender minimamente o interesse das empreiteiras.
No caso de relatarias, como do DNER, nas quais as empreiteiras tm muitos interes
ses em j ogo, o relator enfrenta a dificuldade de ter que contemplar as diversas empre
sas. As d ificuldades surgem, entre outros aspectos, devido s disputas entre as em
presas pela participao nos mercados nacional e estaduais.4 Acrescente-se a isso, a
determinao de parlamentares para aprovarem emendas especificas para uma regio
ou local uma vez que s mesmas esto associadas a sua sobrevivncia poltica.
A lm da posio institucional que ocupam os parlamentares e das presses que
so exercidas, outros critrios, alm das exigncias formais, interferem na seleo
das emendas que efetuam os relatores. Entre eles, tm um peso significativo as rela
es que mantm os deputados e senadores que pertencem a uma mesma bancada
estadual . Como os parlamentares vinculam suas atuaes aos estados e municpios
pelos quais se elegem, a condio de concorrentes no mesmo estado pode ser prej udi
cial para a aprovao das emendas. A disputa estadual pode atravessar inclusive os
vnculos partidrios. Gregrio conta um caso ocorrido com o parlamentar a quem
assessorava, que ilustra bem este tipo de conflito. Um dos trs candidatos relataria
- dentro de um mesmo partido - era opositor no estado do deputado com o qual
Gregrio trabalhava. Apesar de filiados a partidos distintos, o deputado se articula
com um dos candidatos para que seu opositor no estado no fosse a pessoa indicada
por seu partido. Para isso, monta e passa para o primeiro um dossi com denncias
sobre movimentaes irregulares de recursos feitas por seu opositor quando este foi

90

EM NOME DAS "BASES"

secretrio de estado. E de fato, isto acabou contribuindo para que este no fosse a
pessoa indicada.
Mesmo pertencendo o relator e o parlamentar mesma sigla partidria este tipo
de vinculo pode no significar muita coisa. O fundamental, como ressaltam assesso
res parlamentares, que se tenha acesso aos relatores. Neste sentido, cabe ressaltar a
importncia que possui o vnculo de amizade entre os parlamentares. Gregrio
quem nos oferece um outro exemplo, neste caso, do modo como a amizade entre
relator e parlamentares pode interferir positivamente na insero de emendas ao pro
jeto de lei. O deputado com o qual trabalhava no havia apresentado qualquer emen
da prioritria para a rea de educao, somente uma ordinria. Assumiu a relataria
um amigo do deputado. Durante o processo de exame das emendas, o relator tomou a
iniciativa de ligar para o parlamentar. Preocupado em saber se o deputado no tinha
interesses na rea que relatava e se no havia apresentado emendas prioritrias, este
fez meno emenda ordinria que acabou sendo aprovada.
Um recurso uti lizado com freqncia pelos relatores consiste na aprovao m
tua de emendas. Atravs desses acordos, cada relator aprova em seu relatrio emen
das que sejam de interesse do outro. A lm de assegurar a aprovao das emendas,
essa estratgia evita as acusaes de que os relatores agem em beneficio prprio.
Referindo-se ao ano de 1 99 1 , quando foi relator do sistema E letrobrs, observa o
senador Teotnio Vilela Filho: " Percebia que havia uma espcie de confraria, mas a
idia que tinha ou que me pareceu que era uma confraria mais no sentido de permu
ta de emendas, de favorecimento de emendas entre um grupo que comandava a Co
misso" (Teotnio Vilela Filho, CPMI do Oramento, 05/0 I /94, p. 3 1 ). Esta forma de
atuao, no entanto, como observa ROCHA ( 1 997), tem sido dificultada nos ltimos
anos em virtude das novas regras aprovadas pela Comisso. Entre estas medidas,
encontra-se a adoo informal das cotas de recursos para os parlamentares.
O poder distinto dos parlamentares e as estratgias mobilizadas durante a elabo
rao do projeto de lei oramentria acabam determinando um sucesso diferenciado
dos mesmos quanto defesa de seus interesses junto ao oramento. Isto se manifesta
tanto no nmero de emendas individuais aprovadas, quanto no valor dos recursos
destinados por cada parlamentar para os projetos e subprojetos de seu interesse. Com
base nesses resultados, os parlamentares produziam, inclusive, uma auto-classifica
o que refletia no s a interveno diferenciada na elaborao do oramento, como
o poder relativo dos mesmos. Neste sentido, com uma certa resignao, falava-se na
existncia de parlamentares de primeira, segunda e terceira classe.
O fato de uns deputados e senadores conseguirem aprovar mais emendas e re
cursos do que outros alvo de denncias freqUentes por parte daqueles que se sentem
prej udicados. O que se questiona, neste caso, o tratamento diferenciado a que so
submetidos os parlamentares. A questo no que estes estejam mobilizados em
tomo da aprovao de emendas que em princpio beneficiem suas bases eleitorais,

LUTA

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

91

mas que uns obtm recursos para isto e outros no. 5 Ademais, a diferena na aprova
o de emendas e recursos coloca o problema do valor e do resultado do trabalho do
parlamentar. Este ltimo utilizado, eventualmente, como critrio para justificar as
diferenas identificadas. Todavia, parlamentares observam que no h efetivamente
uma correspondncia entre o trabalho desenvolvido junto CMPOF e a insero de
emendas ao projeto de lei oramentria. D ito de outro modo, observa-se que a apro
vao de emendas decorre de outros fatores que no somente o trabalho realizado
pelo parlamentar na Comisso.6
Para evitar as desigualdades e as discusses da decorrentes, nos ltimos anos,
como afirmamos, foram estabelecidas i nformalmente cotas de recursos idnticas para
cada um dos parlamentares. 7 A idia de implantao das cotas anterior prpria
CPMI do Oramento. Como recorda o deputado Genebaldo Correia (PMDB-BA)
durante seu depoimento CPM I, nos anos de 1 99 1 e 1 992 a questo chegou a ser
discutida pelo Colgio de dderes. A soluo foi proposta para evitar "que uns pudes
sem emendar mais do que os outros", no entanto, no se chegou a um consenso
(Genebaldo Correia, CPMI do Oramento, 1 9/ 1 1 /93, p. 7). O argumento de que a
medida aumentaria as criticas de pulverizao do oramento evitaram que ela fosse
levada frente nessas ocasies.
Contudo, a soluo das cotas acabou sendo implantada a partir de 1 994. 8 Para o
oramento de 1 997, por exemplo, cada parlamentar dispunha de aproximadamente
um m ilho e quinhentos m i l reais para elaborar suas emendas. A aplicao desse
recurso definida pelo parlamentar e acatado pelos relatores. Do ponto de vista de
tcnicos das Assessorias de Oramento e assessores parlamentares, a medida contri
buiu para a diminuio das negociaes em torno do atendimento das emendas indi
viduais. Fala-se, inclusive, numa "democratizao do oramento" . Mas o temor em
relao s crticas que podem ser dirigidas ao Congresso por parte da imprensa per
manece. Isto mantm a cota na condio de um acordo informal. A preocupao no
exatamente com a chamada pulverizao. O que mantm a cota na condio de uma
medida informal o temor dos parlamentares de serem alvo da acusao de estarem
dividindo o oramento entre si.
De fato, o que a cota assegura de maneira i nformal ao parlamentar uma parcela
de recursos pblicos para que distribua de acordo com seus interesses. Isto permite,
por exemplo, que e le atenda s demandas de lideranas locais e empresas. Tudo se
passa, portanto, como se o Estado reservasse para o parlamentar uma parcela de re
cursos que lhe permitisse atender s demandas de carter c lientelstico. No entanto,
registre-se mais uma vez, o acordo no mbito do Legislativo no garante que os
recursos sejam liberados pelo Executivo.
Do ponto de vista dos princpios que fundam o j ulgamento dos parlamentares a
respeito dos procedimentos relativos aprovao das emendas, i nteressante compa
rar o modo como estes consideram a troca de aprovao de recursos entre os relatores

92

EM NOME DAS "BASES"

e a aprovao atravs das cotas . Como vimos, se o primeiro caso alvo de denncias
de irregularidades pelos prprios parlamentares e tm s ido tomadas medidas formais
para impedir que isto ocorra, este tipo de preocupao no se apl ica s cotas . Entre
outros aspectos, esta diferena em termos de avaliao parece estar assentada no fato
de que a troca entre os relatores consiste em um c ircuito fechado, enquanto as cotas
beneficiam a totalidade dos parlamentares. Desse modo, o carter restrito da aprova
o das emendas entre os relatores contrasta com a extenso da aprovao atravs das
cotas.
O estabelecimento das cotas defendido por tcnicos e parlamentares sob a
alegao de que tendo assegurado os recursos para o atendimento de carter
particularstico, estes ltimos deslocariam sua ateno para a discusso das questes
"macro" e os "grandes nmeros" do oramento. H, no entanto, indicaes de que a
disposio dos parlamentares para destinar recursos para os municpios e obras de
seu interesse no tem se restringido ao valor das cotas. o caso, por exemplo, das
emendas de bancada que tambm tm s ido utilizadas neste sentido. O que se observa,
portanto, que parlamentares deslocam a preocupao com o atendimento das de
mandas particularistas, o que de certo modo demonstra a fora destas, para o mbito
das discusses acerca das emendas de bancada.
Assim, por um lado, as bancadas esta'd uais passam a concorrer pela obteno de
uma parcela maior de recursos9 e, por outro, no interior das bancadas, so estabeleci
dos acordos no sentido de que os parlamentares, nos mesmos termos das cotas indiv i
duais, definam com os governadores, os municpios e obras onde querem que sej am
apl icados os recursos.
De acordo com as normas oramentrias, cada bancada estadual pode apresen
tar at I O emendas. Para tanto, cada uma delas precisa ter a assinatura de trs quar
tos dos parlamentares. Como informa o jornal O Globo, em 2 1 1 1 01 1 997, insatisfei
tos com a cota de R$ 1 , S m i lho, parlamentares das bancadas de Minas Gerais,
Alagoas e Paran, por exemplo, conseguiram firmar acordos com os governadores.
No caso de M inas Gerais, em troca da elaborao de emendas que atendiam aos
interesses do governo do estado, trs das 1 O emendas, num total de R$ 60 m i lhes,
foram separadas para serem aplicadas em locais e obras indicados pelos parlamen
tares. Em entrevista ao jornal, o deputado Mrcio Reinaldo Moreira (PPB-MG),
s ub-re lator do o ramento para Pres idncia da Rep b l i ca, Poder J u d i c i rio,
Legislativo e Ministrios M i litares, j ustificou a iniciativa nos seguintes termos:
"Como as emendas de bancada tm prioridade na l iberao de recursos, estamos
protegidos e as nossas bases tambm. No h mal n isso. ( . . .) Defendemos as emen
das do governo estadual e, dentro delas, haver trs para os deputados". Compara
da com emendas individuais, as emendas de bancada apresentam ainda uma virtu
de, qual sej a, a maior probabi l idade de que sej am l iberadas pelo Poder Executivo.
Assim, se o parlamentar, por razes que analisamos a seguir, no tiver suas emen-

LUTA

93

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

das individuais l iberadas, a parcela a ele reservada nas emendas de bancada serve
para atender ao menos parte de seus compromissos.
A interveno dos parlamentares na elaborao do oramento, marcada pelo seu
interesse em destinar recursos para os estados e municpios que representam, pode
ser vista, como sugeriu P. Bourdieu como exemplo do modo como a "redistribuio
burocrtica" est sujeita s apropriaes pessoais e clientelistas ( 1 996a, p. 1 6).
Enfim, consideremos a Comisso de Oramento no do ponto de vista dos parla
mentares, mas dos partidos e do Congresso. A indicao dos membros da Comisso e
dos parlamentares que devem ocupar os cargos-chave da Comisso, como vimos,
feita pelas l ideranas partidrias a partir de negociaes internas nos partidos e o aval
dos parlamentares que desempenham funes institucionais no Congresso (mesa di
retora, presidncia das comisses, lideranas dos partidos, entre outras). So estes,
portanto, que tm o controle sobre as indicaes. Como a participao na Comisso
tida como fonte de reputao e poder, o controle exercido pelos partidos e Congresso
sobre as nomeaes , por conseguinte, uma forma de controle sobre a distribu io de
poder social dos parlamentares.

Notas

1 O interesse dos parlamentares na aprovao de suas emendas individuais e a tenso presente

durante a fase de aprovao destas emendas podem ser percebidos no seguinte comentrio de
Orestes: "Ou bem se botava um critrio ou neguinho [os parlamentares) se comia faca l
dentro".
2

A esse respeito veja-se, por exemplo, o comentrio efetuado por um assessor de senador,
I.,iccio, referindo-se ao oramento de 1 996: "A LDO agora, por exemplo, disse que 80%, 90%
seriam para a manuteno das estradas. Voc s poderia ter 1 0% alocado em construo. O
PMDB achou que era pouco dinheiro para construo. E comeou a fazer presso. Disputar
dinheiro. Olha, voc tira do Ministrio do Exrcito, da Marinha, da Educao, da Sade, da
Presidncia da Repbl ica. Voc tira de rfo, de viva, dane-se. A gente quer recurso no
Ministrio dos Transportes, alocado dentro do DNER para a construo de estrada. E isso foi
feito. Isto disputa por recursos".
3

A defesa dos parlamentares como pessoas autorizadas para definir o valor das emendas pode
ser observada, por exemplo, no depoimento do deputado Musa Demes, relator parcial do Mi
nistrio da Integrao Regional para o exerccio de 1 993, quando este se refere aos critrios
que utilizou para estabelecer o valor das emendas: ( . . . ) Preferi, pela exigidade do tempo,
pela impossibilidade de fazer um exame mais aprofundado de cada emenda, atender aos pedi
dos de meus companheiros, dos parlamentares, por entender que ao deputado, ao senador, esse
direito deve ser conferido, at porque quem mais sabe o que necessrio no seu estado ou seu
municpio efetivamente o Parlamentar, no so os funcionrios da rea do poder executivo,
No so os burocratas, que administram refestelados confortavelmente nos gabinetes refrige
rados de Braslia, que sabem exatamente o que melhor para o meu estado ( . . . ) (Musa Demes,
CPMI do Oramento, 1 4/0 1 /94, p. 5).
"

"

EM NOME DAS "BASES"

94

4 Para contribuir com a elaborao de seu parecer, o relator solicitou a colaborao do DNER
e da ANEOR (Associao Nacional das Empresas de Obras Rodovirias). A participao da
Associao teve um fim especfico. Alm de dispor de um levantamento sobre a situao das
estradas brasileiras ela possua um levantamento sobre os contratos das empreiteiras. Desse
modo, sua participao visava garantir a uma melhor distribuio das obras entre as empreiteiras.
Como informa o assessor a respeito da ANEOR.
5

Observe-se, por exemplo, o que diz o senador Amir Lando (PMDB-RO) durante discurso no
Plenrio: "No admito mais essa hipocrisia de aqui fazermos de conta que tudo vai bem e que
uns tm o direito de levar os seus pleitos gordos e recheados de vantagens, enquanto outros,
que representam um povo como o meu povo de Rondnia, so tratados de forma diferenciada
e injusta porque no se observa o mnimo de eqidade" (Amir Lando, tica na Poltica, discur
so pronunciado em 23/03/93, p. 5).

6 Sobre a relao entre o trabalho e a aprovao de emendas o deputado Carlos Kayath

tece o seguinte comentrio: "Mu itas vezes, Sr. Presidente, j ulgava-me vitorioso por consegu ir alocar pequenas verbas para os meus mun icpios. Quando via o relatrio fi nal pu
blicado, surpreso, descobria que colegas que no eram membros da Comisso e que se
quer l compareceram eram, s vezes, signatrios de emendas de valores vultosos. Algo
que justo, que entendo e que vrios depoentes aqui defenderam que quem trabalha
mais haveria de, talvez, obter o maior retorno. No aceito; de forma nenhuma, a imputa
o de que eu no tenha trabalhado tanto como outros Deputados que jamais comparece
ram sala da Comisso e sempre aprovaram verbas vultosas" (Cid Carvalho, CPMI do
Oramento, 04/ 1 1 193, p. 59 )
.

Apesar da cota ser uti lizada para a elaborao de emendas e os recursos l iberados estarem
submetidos a um controle maior por parte dos rgos do Executivo, o fato de ela assegurar
uma parcela de recursos para que o parlamentar destine conforme seus interesses e ser utiliza
da para o atend imento de demandas de suas bases eleitorais a aproxima das verbas destinadas
s subvenes sociais. Tal como as "caudas oramentrias", as subvenes sociais constituam
um anexo ao oramento. Os parlamentares dispunham de uma pequena parcela de recursos
para destinar s entidades e instituies registradas junto ao Estado como de assistncia social.
Estas subvenes foram extintas aps a CPMI do Oramento. No deixa de ser portanto curio
so que apesar da adoo das cotas ser uma discusso antiga, ela tenha sido implantada pouco
tempo depois da abolio das subvenes sociais.

8 interessante observar que entre as sugestes oferecidas pelos parlamentares com o intuito
de aperfeioar o processo de interveno do Legislativo na elaborao do projeto de lei ora
mentria, destacam-se aquelas voltadas para contemplar o que poderamos considerar como
dois grandes eixos de interesses que se fazem presentes na elaborao do oramento do ponto
de vista dos parlamentares. A cota, como temos visto, pensada como uma alternativa para
dar conta das demandas individuais dos parlamentares. Mas h propostas tambm nt> sentido
da "regionalizao ou estadualizao" da discusso do oramento. Neste caso, parece prevale
cer a disposio dos parlamentares em atender s regies a que esto politicamente vincula
dos. Observe-se, por exemplo, o que diz o senador Gerson Camata (PFL-ES): "Acredito, ilus
tre Senador, que uma das medidas que se poderia adotar para melhorar o desempenho da
Comisso de Oramento seria regionalizar ou estadualizar a discusso do problema oramen
trio" (Amir Lando, Oramento da Unio, 1 5/05/92, p. 9). Neste caso, continua o senador, o
primeiro passo seria a definio de uma porcentagem de investimentos para cada estado. De
finido quanto cabe a cada estado, sua bancada caberia definir onde os recursos deveriam ser

LUTA

PELA APROVAO DE EMENDAS ORAMENTRIAS

95

aplicados. Ou seja, em termos amplos, a proposta significaria a ampl iao do que atualmente
realizado atravs das emendas de bancada.
9

Sobre as disputas entre as bancadas estaduais pela obteno de uma soma maior de recursos,
ver matrias sobre a votao do oramento para ano 1 998 publicadas pelo Jornal do Brasil nos
dias 1 1 e 12 de dezembro de 1 997. Em determinado momento, observa o deputado Paulo
Bernardo (PT-MG) "O congresso, em vez de discutir projetos nacionais, limita-se a fazer
emendas regionais, numa briga acirrada entre as bancadas".

Parte 1 1
ATENDIMENTO DE

PLEITOS

E CRIAO DE

DEPENDNCIAS PESSOAIS

 ancionada a Lei Oramentria Anual, prefeitos, governadores entidades e insti

t::J tuies contempladas com dotaes oramentrias passam a ter que se preocu

par com a sua execuo. Para os parlamentares, sobretudo aqueles interessados em

liberar os recursos aprovados para os programas resultantes de suas emendas indivi
duais, os esforos (a luta) para destinar os recursos para os municpios e regies que
representam continua. A importncia das aes dos parlamentares para a l iberao
dos recursos pode ser observada no comentrio efetuado por Luiz Bandeira Rocha
Filho em depoimento aos parlamentares da CPMI do Oramento. O depoente, fun
cionrio pblico, exerceu funes no Ministrio da Agricultura, Secretaria de Plane
j amento da Presidncia da Repblica, Ministrio da Educao e Casa Civil. Com
base nesta experincia, diz: "Como vejo, e tenho o meu testemunho na vida pbl ica,
os recursos pblicos obtm-se quem vai atrs, .quem pede, quem busca" (Luiz Ban
deira Rocha F ilho, CPMI do Oramento,. 03/0 l /94, p. 1 0).
O interesse dos parlamentares em obter recursos federais para suas bases eleito
rais e a atuao dos mesmos j unto aos rgos ministeriais para que os recursos sejam
efetivamente l iberados so melhor compreendidos quando examinados no contexto
das relaes de dependncia recproca e assimtrica que vinculam os parlamentares,
por um lado, s l ideranas polticas locais e, por outro, s autoridades governamen
tais. 1 Como observou M. Weber - ao lado do direito, da conveno e do costume -,
o interesse das pessoas opera como uma garantia de continuidade de uma determina
da conduta consensual ( 1 984, p. 267). Desse modo, procura-se, entre outros aspectos,
considerar como interesses mtuos aproximam prefeitos, parlamentares e autorida
des governamentais.
Assim, focalizo, inicialmente, o modo como a gesto e o atendimento de pedi
de
recursos encaminhados pelas l ideranas polticas locais esto associados
dos
construo e consolidao das relaes dos parlamentares com suas redes polticas.
Ao centrar a ateno nesses pedidos e no conj unto de relaes e prticas que eles
mob i lizam possvel pensar nas expectativas e obrigaes que vinculam parlamenta
res e prefeitos. Em seguida, a anlise deslocada para a atuao dos parlamentares

EM NOME DAS "BASES"

100

j unto ao Poder Executivo para que as emendas individuais e os recursos provenientes

das dotaes globais dos m inistrios sej am liberados. Privilegia-se, neste caso, o exa
me dos recursos sociais mobilizados pelos deputados e senadores para que os proces
sos de seu interesse sejam tratados de forma prioritria nos rgos ministeriais e a
relao dos parlamentares com as autoridades governamentais . Isto permite apontar,
entre outros aspectos, para o modo como a relao dos parlamentares com suas bases
est presente na relao destes com o Poder Executivo, como as mediaes dos parla
mentares so efetuadas no interior da burocracia governamental e as condies que
estes precisam satisfazer para que suas demandas sejam atendidas pelas autoridades
governamentais.
Nota

1 Ao comentar o trabalho de GRAHAM ( 1 997), CARVALHO ( 1 997) sugere que o autor incor
re num erro conceitual ao trabalhar com o conceito de clientelismo poltico e argumentar no
sentido de que o "Estado" mantinha uma relao de dependncia em relao "classe domi
nante rural". Segundo Carvalho, isto seria propor uma inverso no conceito de clientelismo na
medida em que, a seu ver, o Estado sempre o lado mais poderoso. No entendo assim a
proposta de R. Graham. A meu ver, a preocupao deste ltimo, como a de LEAL ( 1 975),
consiste em mostrar os vnculos de dependncia mtua existentes entre autoridades governa
mentais e chefes polticos locais. Devido a esse debate, observo, portanto, que ao formular a
questo em termos de dependncia recproca e assimtrica estou interessado em examinar as
razes que aproximam, por exemplo, prefeitos, parlamentares e autoridades governamentais.

CAPTULO v

Os pleitos e as redes
polticas locais

s distintos pedidos encaminhados aos parlamentares, pessoalmente ou atravs

de seus gabinetes, so geralmente designados como pleitos. Todavia, o termo

no utilizado somente por membros do Congresso. No mbito do Poder Executivo

possvel encontr-lo em oficios e formulrios dos rgos ministeriais. Neste caso,
so considerados como pleitos as solicitaes de prefeitos, governadores e parlamen
tares dirigidos s autoridades desses rgos. 1
O termo p leito no de uso exclusivo do universo poltico, mas nele ganha um
sentido particular. Os sentidos dicionarizados de "pleito" e "pleitear" destacam a sua
conotao j urdica ao registrar que ele pode designar uma "questo em juzo, deman
da ou l itgio" ou uma disputa, ao qual est associado a idia de "pleito eleitoral". 2 No
contexto a que me refiro, o termo esta mais de acordo com o sentido de uma deman
da, mas no de uma demanda j urdica. No caso, o termo pleito parece destacar a
dimenso poltica e particularista de um pedido encaminhado a uma autoridade pol
tica. Consiste numa espcie de traduo do pedido de carter pessoal para a l ingua
gem poltica.
O atendimento de pedidos de carter particular como mecanismo social de cons
truo da l iderana poltica algo destacado em trabalhos voltados para a anlise da
poltica no Brasil. Quanto s lideranas polticas municipais lembro, por exemplo, o
trabalho de Victor N . Leal que apresenta uma "lista incompleta" dos favores que lhes
so solicitados ( 1 975, p. 3 8). 3 Mais recentemente, os pedidos encaminhados aos po
lticos - parlamentares e polticos no exerccio de funes executivas - foram toma
dos como objeto de investigao em dois trabalhos sobre a poltica no Brasil. A partir
do exame das correspondncias enviadas aos polticos, GRAHAM ( 1 997) e
HEYMANN ( 1 997), circunscritos respectivamente ao sculo XIX e aos anos de 1 93040, analisam as relaes postas em jogo nas solicitaes de colocaes e nomeaes
para cargos pblicos.4
Entre os pedidos que chegam aos gabinetes, encontram-se os de prefeitos e go
vernadores interessados na obteno de verbas federais para investimentos em suas
localidades. So, de modo geral, solicitaes de incluso de verbas para os munic-

f;M NOME DAS "BASES"

102

pios no projeto de lei oramentria quando de sua passagem pelo Congresso e l ibera
o de recursos junto aos rgos ministeriais. Contudo, assim como ocorre com qual
quer pleito que chega aos gabinetes, os pleitos de verbas federais tm aos olhos do
parlamentar um valor diferenciado. Enquanto certos pedidos so selec ionados e pas
sam a contar com sua mediao para que o solicitante sej a atendido, outros, ao con
trrio, recebem menos ateno ou so, inclusive, deixados de lado. Os pleitos enca
m inhados aos parlamentares passam, portanto, por um processo de seleo e
h ierarquiZ&o. O exame dos critrios que fundam esse processo permite perceber o
interesse que possuem parlamentares em torno do atendimento desses pedidos.

O contato com

as bases eleitorais

Para que se pqssa compreendr o significado que possui para determinados par
lamentares a atuao em favor do atendimento dos pleitos originados de pessoas s i
tuadas em suas bases eleitorais e os sentidos atribudos a este ltimo termo, preciso
considerar com mais cuidado o que os mesmos concebem como base eleitoral. Ob
serve-se, neste sentido, o que diz um deputado (PMDB-ES):
Base eleitoral aquela rua que voc mora, o bairro que voc mora, a cidade que
voc mora, aquela cidade onde voc tem o vereador que seu conhecido, que
seu amigo, tem o lder da igreja que seu amigo, o presidente da associao
de moradores, da associao de bairro que seu amigo. Aquele lugar onde
voc chama a pessoa pelo nome, aonde voc tem o compadre, tem a comadre.
aquele lugar onde voc vai festinha, festa junina, voc vai festa da
igreja, vai ao campo de futebol. Essa que a base eleitoral propriamente dita.
aonde, naturalmente, voc volta e direciona sua atividade parlamentar.
Um primeiro aspecto que chama a ateno a mobilidade da categoria base
eleitoral. Ela no remete a uma realidade fixa, mas a diferentes referentes: uma rua,
um bairro ou uma cidade. A base definida ora pelo local de residncia, ora pelas
relaes sociais que o poltico mantm nas localidades. Neste sentido, e este outro
aspecto, ela no delimita simplesmente uma unidade geogrfica ou administrativa,
apesar do conceito de lugar ser fundamental para a definio da noo de base eleito
ral, mas, sobretudo, um espao de relaes sociais.
O parlamentar vincula-se s bases por relaes de conhecimento, amizade e
compadrio. Essas relaes so mantidas com lideranas locais e moradores. Ao se
considerar essas relaes tem-se uma indicao, por sua vez, dos meios atravs dos
quais parlamentares viabilizam sua entrada nas localidades. Este aspecto pode ser
depreendido tambm da descrio efetuada por um deputado (PFL-PE) ao informar
de que modo conserva o contato com sua base: "Especificamente, voc tem aquele

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

103

grupo principal [de municpios] onde voc tem muitos votos. ( . . . ) Ento voc conhe
ce as pessoas de l. Certamente, o prefeito que lhe apoiou, um vereador, um profissio
nal de l, um poltico tambm. Ento voc tem um contato permanente com essas
pessoas que conhece". Os vnculos com prefeitos, vereadores, lderes de igrejas, pre
s identes de associaes e profissionais so canais pelos quais o parlamentar cria e se
faz presente em suas bases. Ademais, pode-se ver nessas relaes o modo como o
poltico constri e mantm sua l iderana.
A relao com as bases efetua-se tambm por meio da participao em ativida
des coletivas, isto , que mobi lizam e agregam os moradores como o futebol, as festas
e a igrej a. A presena do poltico nestes eventos mostra a conexo da atividade pol
tica a outras formas de sociabi lidade. De modo geral, dois aspectos, portanto, so
utilizados pelo parlamentar para caracterizar as bases : os vnculos pessoais e a inte
grao "comunidade".
A base eleitoral est associada ao desempenho da funo parlamentar. Ela no
somente o local ao qual o parlamentar retoma, mas para onde dirige sua atividade.
Ressalte-se, portanto, a importncia atribuda s bases - em detrimento, por exemplo,
da referncia a grupos ou a idia de nao - na definio a respeito da atividade
parlamentar.
As regies e os municpios com os quais os parlamentares mantm relaes mais
intensas so aqueles nos quais obtm suas votaes mais expressivas. Se a idia de
base eleitoral engloba a totalidade dos municpios nos quais se obteve alguma vota
o, constata-se, contudo, que certas reas so privilegiadas pelos parlamentares. A .
maior ou menor votao obtida pelo parlamentar nos municpios opera, assim, como
um critrio que os distingue e hierarquiza. I sto tem efeitos no modo de atuao do
parlamentar. Os locais de maior votao so, por exemplo, visitados com maior fre
qncia e os pleitos das l ideranas e moradores desses municpios so os que rece
bem maior ateno por parte dos parlamentares.
O atendimento desses pleitos um elemento significativo na relao dos parla
mentares com suas bases na medida em que contribui para a criao e consol idao
de uma rede poltica do parlamentar na local idade. Uma distino central em relao
aos pleitos a estabelecida entre os pleitos de ele itores individuais e das l ideranas
polticas dos municpios onde se obteve uma votao expressiva. Quanto ao primeirb
caso, como informa um deputado do (PFL-PE), a assistncia prestada aos eleitores
individuais - isto , a cada uma das pessoas que compem esta ampla categoria que
o eleitorado - restringe-se queles que recorrem ao parlamentar. Mas o que define o
atendimento a suposio por parte do parlamentar e de seus assessores de que a
pessoa que o procura "seu eleitor". Concedida de modo particularstico, essa assis
tncia beneficia, portanto, um nmero restrito de pessoas. No trata-se de algo dirigi
do para um determinado eleitorado, prtica que poderia ser descrita como patronagem
pblica (cf. S I LVERMAN , 1 977). No entanto, ela proporciona um contato direto do

104

EM NOME DAS "BASES"

eleitor individual com o parlamentar e permite que este ltimo atenda a uma demanda
especifica da pessoa que lhe procura.
Como os parlamentares tm interesses e acreditam que a eles cabe atender a
essas solicitaes, estes criam uma estrutura logstica m inima para isso - o que signi
fica, entre outras coisas, dispor de funcionrios para cuidar dos pleitos . A existncia
dessa estrutura, da qual se ter mais informaes adiante, demonstra que esse tipo de
atendimento um aspecto significativo da atuao parlamentar e algo realizado no
de modo improvisado, mas organizado.
H tambm a assistncia quelas localidades onde a votao mais expressiva.
Nesse caso, como informa o mesmo deputado (PFL-PE), o tipo de assistncia dis
pensada outro, no bastam os atendimentos individuais: "A voc tem que ter um
pouco mais de cuidado . A voc procura conseguir... Pronto! isso que eu digo,
decide no oramento. Voc vai levantar um dinheiro para fazer uma obra que aquele
municpio acha relevante: uma estrada, uma ponte, uma escola. Voc fica lutando
aqui. E por isso, quando chegar na prxima eleio, voc vai dizer: essa estrada aqui . . ." .
No est em jogo aqui a resoluo de um problema particular de um eleitor, mas a
obteno de verbas federais para o municpio. A condio de " l der poltico" no mu
nicpio - liderana essa que em termos nativos objetivada na forma de votao - e
o interesse na manuteno da posio, exige do parlamentar que e le sej a capaz de
obter ("levante") os recursos necessrios para a realizao de investimentos pbl icos
nas localidades. E o oramento, como vimos, tido como um espao privilegiado
para a obteno desses recursos.
M anifestao de interesse pelos pleitos e
construo da dependncia pessoal

Avana-se na compreenso do funcionamento da organizao existente nos ga

binetes parlamentares para o atendimento dos pleitos de eleitores individuais e das
lideranas polticas - e, por conseguinte, no modo como o atendimento dos pleitos
age como um mecanismo de l igao entre o parlamentar e suas bases - ao se exami
nar os princpios e atuao e as condutas dos funcionrios dos gabinetes respons
veis por cuidar desse atendimento. Considerar mais detidamente como esse trabalho
realizado permite perceber o tipo de preocupao e interesse que possuem os parla
mentares, e por oficio os assessores, em torno dos contatos que so realizados em
virtude do encaminhamento dos pleitos.
Nos gabinetes parlamentares so os funcionrios que tm por funo manter os
contatos com os eleitores, prefeitos, lideranas estaduais e municipais, funcionrios
do Executivo e autoridades governamentais quem melhor incorporam as disposies
necessrias para se conduzir de maneira apropriada em relao queles que procuram
o parlamentar para encaminhar seus pleitos. Essas pessoas realizam o que elas pr-

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

105

prias designam - utilizando-se de uma referncia posio dos jogadores no futebol

- como trabalho de meio de campo. Dos profissionais que desempenham essa funo,
os parlamentares esperam, entre outros aspectos, que no os comprometam negativa
mente, que sej am s impticos, no irritem ou aborream as pessoas com as quais se
relacionam e no as constranj am. Essa conduta em relao s pessoas que recorrem
ao parlamentar conforma, assim, uma espcie de etiqueta.
O aprendizado a respeito do modo como se conduzir nessas s ituaes ocorre,
sobretudo, atravs da prtica. Como relatou-me um assessor, referindo-se ao incio de
sua carreira, h uma expectativa por parte dos parlamentares de que as pessoas que se
propem a realizar este trabalho j saibam como se conduzir. Todavia, para um jovem
que tomava um primeiro contato com a atividade, tratava-se da adoo de certas
prticas que nada tinham de natural. Por conseguinte, esse perodo de socializao
vivido como de "uma presso psicolgica terrvel". Se por um lado, preciso enca
m inhar o contato com as pessoas que procuram o parlamentar de modo que fiquem
satisfeitas, por outro, esse um perodo em que esto sendo incorporados novos
padres de conduta. A lguns deles, como saber mentir, reprovados socialmente. Ao
mesmo tempo, sabe-se que esse um momento em que se est sob avaliao e de cujo
resultado depende a manuteno do emprego.
Em termos amplos, o trabalho consiste em saber conduzir os contatos, sobretu
do, aqueles que envolvem eleitores e autoridades. Apesar de no tratar-se de uma
exclusividade do universo poltico, observa-se que os contatos pessoais so alvo de
cuidados e, inclusive, objeto de uma certa profissionalizao. Neste sentido, para
conduzir satisfatoriamente essas relaes necessrio possuir, entre outros aspectos,
"j ogo de cintura". Isto se ope "pureza", falta de "lapidao" e " ingenuidade" que
caracterizam os momentos de iniciao na atividade e que constituem dificuldades
para o seu desempenho. Ter "jogo de cintura", em outros termos, significa ter "sutile
za", "malcia". Estes atributos so apresentados como indispensveis para a realiza
o do trabalho que consiste, entre outros aspectos, em saber identificar e selecionar
as pessoas com as quais o parlamentar desej a manter contato e obter informaes
prvias sobre suas demandas. O serv io real i zado com efic incia quando o
interlocutor no percebe, no caso de uma negativa, que esto sendo utilizados subter
fgios para dissimular o desinteresse do parlamentar em atender s suas demandas.
N isso est o "jogo de cintura". O contato deve ser encaminhado tomando-se o cuida
do para no "chatear", "aborrecer", "agredir", "rejeitar" ou "constranger" quem pro
cura o parlamentar.
O que est em jogo nessa situao , sobretudo, a concepo de que cabe ao
parlamentar agir em favor de seus representados. A percepo por parte do demandante
de que isto no se realiza pode, em ltimo caso, fazer com que este j ulgue negativa
mente o parlamentar - considero-o ineficiente, "ingrato" (no caso de lhe ter concedi
do o voto), o que remete a uma espcie de no reconhecimento da dvida - e procure

106

EM NOME DAS "BASES"

outro parlamentar para atender s suas demandas. Em ltimo caso, o fato de no ter
suas expectativas em relao ao parlamentar atendidas pode levar o demandante a
punir o parlamentar atravs da ameaa de no concesso de seu voto em uma nova
eleio ("eu no posso mostrar para o sujeito que o parlamentar no quer atend-lo,
porque vai queimar um voto"). Busca-se, portanto, criar ou manter o interlocutor
numa condio de dependncia do parlamentar atravs de uma conduta dirigida para
que acredite que este ltimo se empenha pelo atendimento de sua demanda. Esse
modo de agir foi resumido por outro assessor ao afrrmar que recebeu do deputado,
assim que iniciou o seu trabalho, uma nica orientao: "Ao dizer no, diga de uma
maneira tal que a pessoa pense que voc est dizendo um sim".
Esse momento de contato do parlamentar, ou seu assessor, com a pessoa que o
procura no se caracteriza apenas pela preocupao em evitar a disso luo da rela
o. Existe, ao contrrio, um trabalho inverso que consiste, em poucas palavras, em
procurar vincular aquela pessoa ao parlamentar. A ocasio na qual o pedido realiza
do, uma oportunidade, sobretudo nos casos l imites nos quais ela sequer conheci
da, de "vincular", de "amarrar" a pessoa ao parlamentar. O trabalho do assessor to
mais eficaz na medida em que ele bem sucedido em transmitir ao interlocutor a
impresso de que o parlamentar tem interesse e est mobilizado em tomo da resolu
o de seus problemas ou procurando atender s demandas que lhes foram encami
nhadas. Neste sentido, procura-se particu larizar a relao fazendo com q ue o
demandante creia que especial. Independente de haver ou no efetivamente uma
disposio do parlamentar para atender o pedido efetuado, as aes do gabinete esto
voltadas, em poucas palavras, para criar a dvida pessoal.
Uma ateno especial por parte dos parlamentares concedida aos prefeitos
quando estes se dirigem a Braslia. Alm da prudncia no modo como o contato
encaminhado, as aes voltadas para os prefeitos se distinguem notadamente pela
preocupao em fazer com que os mesmos se sintam prestigiados pelo parlamentar.
Gestos de cortesia (como a recepo no aeroporto) e hospitalidade (como proporcio
nar o deslocamento por Braslia e organizar programas de lazer) so comuns. A razo
para esse comportamento reside particularmente - como notou QUEIROZ ( 1 976) ao
chamar ateno para o "paternalismo" e as "etiquetas refinadas" que regulavam o
comportamento dos coronis em relao aos seus inferiores imediatos - nos vnculos
de dependncia dos parlamentares em relao s lideranas polticas locais. 5 O trata
mento concedido aos eleitores, prefeitos e governadores, que tende a variar em fun
o do peso que estas relaes possuem para os parlamentares, um princpio de
diferenciao que opera de modo eficaz no funcionamento do universo poltico.
Muitos prefeitos, principalmente os de pequenos municpios e aqueles que exer
cem seus primeiros mandatos, informam parlamentares e seus assessores, ficam per
didos, desconhecem os rgos aos quais devem se dirigir ou as pessoas com as quais
devem falar para encaminhar suas questes. Essa dificuldade para lidar com os r-

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

107

gos estatais (ou de mercado) devido distncia ou falta de domnio dos meios ne
cessrios para isso (conhecimento, escrita etc.) um aspecto bastante discutido pela
literatura sobre patronagem e clientelismo. Lembro aqui apenas que esse tipo de situ
ao tem sido descrita, o que me parece correto, como favorvel ao aparecimento de
pessoas que agem como mediadores j unto s i nstncias nacionais. Assim, para acom
panhar os prefeitos no "emaranhado da politica federal", j que nem sempre esto
disponveis para isso, parlamentares contam, geralmente, com o servio dos mesmos
assessores que cuidam dos contatos do parlamentar com as bases eleitorais e os mi
n istrios ou contratam pessoas para tratar especificamente dos pleitos de interesse do
parlamentar nos m in istrios.
O trabalho consiste, de modo conciso, em oferecer aos prefeitos um apoio logstico
quando de sua estadia em Braslia e uma assessoria que os aj ude a resolver seus
interesses junto aos rgos ministeriais. Alm da reserva de hotel, passagens e recep
o no aeroporto, por exemplo, os assessores conduzem os prefeitos aos ministrios,
os ajudam a obter informaes sobre os processos de seu interesse, os acompanham
nas audincias com os m i!listros para explicar a situao dos processos de seu interes
se e os orientam na assinatura dos convnios.
O importante, como informou S ilveira, assessor responsvel pelo contato com
os prefeitos, que o prefeito se sinta "prestigiado".
Se for o caso, sai para jantar, sai para tomar um caf ou leva para almoar.
Acompanha sempre, voc est com ele direto, leva para o hotel, busca do hotel,
leva aonde tem que levar. ( ... ) Voc est dando sempre aquele auxlio, para ele
se sentir tambm prestigiado. Quer dizer, muita gente fala: "Isso uma babao
de ovo danada!" Pode ser, mas se o cara est gostando o que importa. Ento,
sem contar o principal, que voc estar ali junto no Ministrio, mostrando que
voc est conseguindo fazer as coisas para ele; que o deputado teu que est l.
Os gestos de cortesia e os favores concedidos sob a forma de dons aos prefe itos
so uma forma de deferncia aos mesmos. Se por um lado, isso j uma demonstra
o do quanto essas ligaes com parlamentares pode reverter em favor do prefeito,
por outro, esses atos de concesso de prestgio contribuem para a consolidao dos
vnculos existentes na medida em que se inserem no circuito de favores e servios
trocados entre o parlamentar e os prefeitos. Mas deve-se reter ainda a indicao dada
pelo assessor acerca da demonstrao de que o parlamentar est trabalhando pelas
questes de interesse do prefeito. Observa-se aqui como a concepo parti lhada por
parlamentares de que devem atuar em favor de suas bases eleitorais operacionalizada
em termos prticos.
A concepo predominante que esse tipo de ateno dispensada ao prefeito
contribui para que sej am criados laos com o parlamentar, mais precisamente laos

108

EM NOME DAS "BASES"

de dvida pessoal. A ateno dirigida ao prefeito introduz, inclusive, um diferenciador

entre os parlamentares. Interessados em obter os recursos necessrios para viabil izar
os projetos em seus municpios, comum os prefeitos encaminharem seus pleitos a
mais de um parlamentar. Predomina nessa situao a lgica de que quanto mais pes
soas interferindo j unto aos ministrios, por resultar numa presso maior, maiores as
chances dos recursos serem liberados. No entanto, este movimento do prefeito pode
acabar gerando dvidas a respeito do parlamentar responsvel pela l iberao das ver
bas. Ao fugir do exclusivismo, a ao do prefeito introduz uma incerteza na relao
com os parlamentares na medida em que no fica claro com quem estabelecida a
dvida. Nestes casos, cr Antunes, o prefeito tende a atribuir o "crdito" da liberao
quele que lhe deu maior ateno: "esperou no aeroporto"; "saiu noite com e le",
"arrumou hotel para ele ficar". Como a i nterveno em favor dos pleitos, apesar da
importncia diferenciada desse gesto no contexto da relao, esses atos de generosi
dade se prestam, portanto, criao e renovao de vnculos entre parlamentares e
prefeitos.
Do ponto de vista do parlamentar, o trabalho de conquista de novas l ideranas
polticas torna-se mais fci l j unto queles prefeitos que no se encontram vinculados
a qualquer outro parlamentar. Isto ocorre, por exemplo, quando um prefeito apia um
candidato que no se elege. Neste caso, a assistncia e a ateno concedida pelo
parlamentar um meio de ganhar a l iderana. o que se pode depreender da seguinte
informao fornecida por um assessor de deputado: "Ento, esses que apoiaram um
candidato que no se elegeu a posio mais fcil. Porque o parlamentar vai l e d
aquela ateno, toda aquela assistncia, e ganha aquelas pessoas e lder poltico para
ele". Isto talvez seja um dado significativo para se pensar na mobilidade dos polticos
pelos grupos ou siglas partidrias.
Em casos limites, quando no h por exemplo qualquer interesse da parte do
parlamentar em atender demanda, o tratamento concedido ao solicitante pode no
passar de uma forma de cortejo que ganha sentido, contudo, se reinscrito como parte
das estratgias mobilizadas para firmar compromissos ou evitar o rompimento de
laos existentes. o que se pode reter do caso mencionado por Antunes ao referir-se
a um contato do senador com um prefeito: "Agora, muitas vezes o parlamentar na
frente do prefeito diz: ' Esse um problema meu. Porque essa prefeitura m inha.'
( . . . ) Quando ele sai, no fala mais nada e diz: ' Esquece isso que eu te falei"'. Apesar
da demonstrao de interesse e de personal izar a relao com a prefeitura ("essa
prefeitura m inha"), como se estivesse em jogo a prpria reputao do parlamentar,
nestes casos, os pedidos no so objeto de ateno por parte do parlamentar sendo,
por conseguinte, deixados de lado.
Enfim, tudo se passa como se as l ideranas polticas, sobretudo os prefeitos,
fossem alvo de uma concorrncia entre os parlamentares em termos de generosidade.
A dependncia dos parlamentares em relao ao apoio dos prefeitos faz com que

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

109

sejam prudentes em seus contatos e ao mesmo tempo invistam nessas relaes de

modo a manter e expandir seus vnculos. Destaque-se, por fim, que a anlise desse
aspecto da relao entre parlamentares e prefeitos aj uda-nos a compreender em que
medida a relao estabelecida com as bases eleitorais mediada pela concorrncia
entre os prprios parlamentares por assegurarem apoio nos municpios.
H ierarquizao dos pleitos e hierarquizao
dos laos sociais

Ao referirem-se aos pleitos, parlamentares fazem meno predominantemente a

demandas que envolvem rgos pblicos municipais, estaduais e federais. Entre ou
tros aspectos, isto chama ateno para a concepo que se possui do poltico como a
pessoa qualificada para intervir nesses rgos. No realizei ao longo da pesquisa meu interesse estava dirigido sobretudo para as questes relacionadas aos recursos
federais - um levantamento sobre a origem ou a natureza dos pedidos dirigidos aos
parlamentares. 6 As informaes que disponho sobre a natureza desses pedidos se
resumem s menes efetuadas pelos entrevistados. Assim, quanto aos pedidos de
carter particular, so mais freqentes as referncias aos pedidos de internaes hos
pitalares; transferncias de rgos pblicos; processos relacionados a aposentado
rias, penses, salrios; reenquadramento funcional e demisses. So considerados
como pedidos absurdos, entre outros, os pedidos de emprego, passagens e aprovao
em concursos pbl icos. Quanto aos prefeitos, predominam os pedidos relacionados
aos recursos oramentrios para realizao de obras municipais (escola, hospital, sa
neamento bsico, construo de pontes, viadutos, estradas) e resoluo da situao de
inadimplncia junto ao governo federal. De modo geral, as pessoas e lideranas pol. ticas que entram em contato com o parlamentar esperam que este intervenha em favor
de seus pedidos. O solicitante acredita, como informa Antunes, que "uma palavra ou
um pedido do senador possa ajud-los a conseguir isso [ liberar qualquer verba] com
uma maior rapidez". H um reconhecimento - o que essencial para fundar a autori
dade do parlamentar junto aos e leitores e l ideranas polticas -, de que o parlamentar
detentor de um poder para atuar j unto burocracia governamental.
A importncia atribuda aos pleitos como e lemento de desempenho da funo
parlamentar e instrumento de manuteno de vnculo com as bases eleitorais expres
sa-se, por exemplo, no fato de gabinetes possurem funcionrios encarregados exclu
sivamente do cuidado desses pedidos. Receb-los, cadastr-los, tomar as providn
cias para que sejam atendidos se for o caso, manter contato com o solicitante, so
algumas das tarefas de que se ocupam. Em alguns gabinetes, como informou o asses
sor de um senador a partir de uma estimativa impressionista, o trabalho em torno dos
pleitos corresponde a cerca de 50% de suas atividades. Em dois gabinetes de senado
res - ambos l deres partidrios - tive informaes a respeito do nmero de pleitos

110

EM NOME DAS "BASES"

registrados no momento. No primeiro, o assessor falou em 86 e, no segundo, cadas

trado em nove meses, constavam cerca de 450 pleitos.
Apesar dos investimentos diferenciados em termos de organizao e s istemati
zao, os gabinetes de parlamentares com os quais estabeleci contato mantm alguma
forma de controle dos pleitos. Estes so dispostos em fichrios, pastas suspensas e
m icrocomputadores com programas especficos para o registro dos pleitos. Como os
pedidos encaminhados aos parlamentares so distintos, os gabinetes os classificam
em categorias especficas. Essa classificao, todavia, no idntica e est relaciona
da s informaes a respeito dos pleitos que se quer ter acesso e os objetivos l igados
ao mesm-o.
Existem formulrios especficos, cujos modelos variam de acordo com os gabi
netes, para o cadastramento dos pedidos. So solicitadas informaes como: nome do
solicitante, telefone, fax, data de aniversrio (em algumas verses solicitado o en
dereo completo, empresa/cargo (em alguns casos profisso), data do pedido, espao
para descrio do pleito, responsvel pelas informaes e espaos para anotaes
sobre o seu andamento. No espao em branco reservado para o registro sobre o anda
mento, so realizadas as anotaes a respeito dos esforos efetuados pelo parlamen1ar em favor dos pleitos: o local e a situao em que se encontram nos rgos m inis
teriais, os funcionrios e autoridades governamentais com as quais o parlamentar ou
o assessor conversou, a data em que isso foi feito e as informaes repassadas aos
solicitantes. Quando trata-se da solicitao de verbas, registrado tambm o valor do
pedido. Estes dados so atualizados na medida em que existam novidades em relao
a cada um dos pleitos.
Pela natureza dos vnculos postos em ao, criados e renovados atravs do aten
dimento desses pleitos, o registro desses peaidos pode ser visto como uma forma de
objetivao das prticas clientelistas. De outro modo, os esforos efetuados no senti
do da racionalizao das aes de ordenamento e uti l izao das informaes relativas
aos pleitos parecem indicar uma certa preocupao em tornar mais eficaz o atendi
mento de carter clientelstico.
Nem todos os pedidos dirigidos aos parlamentares recebem sua ateno ou a de
seus funcionrios. Uma triagem define quais sero efetivamente objeto de providn
cias. Essa triagem - responsvel pela separao dos pedidos que podem ser atendidos
dos pedidos "absurdos" - real izada, primeiramente, pelos prprios assessores a
partir da experincia de trabalho com o parlameQtar, isto , da inculcao de certos
princpios de seleo. O parlamentar consultado, sobretudo, quando devem ser to
madas decises acerca dos pleitos de prefeituras, como a e laborao das emendas
oramentrias e a l iberao dos recursos. Este envolvimento dos prprios parlamen
tares com as decises e o andamento dos pleitos das prefeituras revela, entre outros
aspectos, o peso maior que estes do a esses pedidos e a importncia que possuem em
seus arranjos polticos. Isto ficar mais claro ao se discutir alguns dos critrios uti l i-

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

111

zados por parlamentares e seus assessores para definir os pleitos que sero mediados.
De modo geral, os pleitos de governadores e prefeitos - devido importncia destes
ltimos nas disputas eleitorais - so considerados como prioritrios e recebem, por
isso, maior ateno - por exemplo, iniciativas so logo deslanchadas pelo gabinete e
pelo prprio parlamentar para que o pedido possa ser atendido. 7
No j ulgamento efetuado pelo parlamentar e seu gabinete sobre o atendimento o u
no dos pleitos, especialmente no caso dos prefeitos, entram variveis que d izem
respeito especificamente relao do solicitante com o parlamentar. Todavia, se cada
caso parece guardar suas particularidades, parece-me possvel examinar, no entanto,
alguns critrios que operam de modo mais recorrente nessas selees. D iscuti-los,
por sua vez, contribui para que se apreenda os princpios sociais que orientam os
parlamentares na estruturao de suas relaes com as bases e de que modo isso
interfere na discriminao dos pleitos.
O fato do solicitante pertencer ao estado pelo qual o parlamentar foi eleito ,
indubitavelmente, o critrio essencial na triagem dos pedidos. Se a liderana poltica
ou a pessoa que encaminha o pleito pertence ao estado do parlamentar, h uma boa
probabi lidade de que ele receba ao menos uma primeira ateno por parte do gabine
te. A partir de uma estimativa impressionstica Xavier informa que cerca de 40% da
correspondncia que chega ao gabinete do senador imediatamente rasgada. Uma
parte, porque trata de assuntos que o senador j tem sua posio definida e, outra,
porque no so do seu estado. Antunes confirma a importncia desse critrio ao afir
mar: "Os pleitos que so de outros Estados, raramente nos interessam". Os pedidos
originados de outros estados acabam sendo inc ludos na categoria de pleitos conside
rados como "inviveis" ou "sem futuro".
H situaes, todavia, como pude observar em uma ocasio, na qual se atende a
pedidos que beneficiam a pessoas que residem fora do estado do parlamentar. Mas
esse o tipo de exceo que confirma a regra. Isto ocorre na medida em que
estabelecida uma distino entre beneficiado e solicitante. Se o beneficiado pelo plei
to residia em outro estado, o solicitante - a pessoa que encaminhou o pedido ao
senador - pertencia ao estado do parlamentar e era considerado, ademais, como um
cabo eleitoral do mesmo, portanto, decidiu-se atuar em favor de seu pedido. Desse
modo, os funcionrios do gabinete consideravam que o parlamentar prestava um ser
vio pessoa de seu estado apesar de estar intervindo em favor de um terceiro. Como
deixou claro um assessor, a exceo se justificava na medida em que o parlamentar
adquiria um crdito no com o beneficiado, mas com a pessoa do estado que encami
nhou o pedido. A utilizao do vnculo com o estado como critrio para definio da
pertinncia dos pleitos um bom exemplo do peso do "local" na definio dos termos
em que se d a atuao parlamentar no mbito do poder federal.
Mas os pleitos priorizados so freqentemente os dos municpios onde os parla
mentares obtiveram votao expressiva. Observe-se, por exemplo, o que diz Arlindo:

112

EM NOME DAS "BASES"

"A gente tem uma escala e tem uma estatstica de quantos votos o nosso parlamentar
teve j unto quele municpio. ( ... ) Ento, a nossa prioridade pelo que eu entendo poli
ticamente disso, que o prprio senador j transpareceu isso, que a gente atenda
prioritariamente aqueles municpios que o elegeram". O mapa da votao do parla
mentar no estado serve, desse modo, como referencial para definir quais so os muni
cpios e prefeitos a serem priorizados. Como poder ser observado em outros mo
mentos desse trabalho, a votao do parlamentar aparece com critrio para defm io
de suas aes. Isto interessante uma vez que aponta para uma reapropriao parti
cular dos votos. De outro modo, tem-se aqui o exemplo de um certo uso social par
ticular do voto. Neste caso, ele no est associado, por exemplo, escolha de repre
sentantes. Um dos efeitos dessa apropriao que ela cria, do ponto de vista da
atuao parlamentar, divises nos estados e entre os municpios.
Na avaliao realizada a respeito do pedido tambm levado em conta o vnculo
partidrio e o grupo poltico a que pertencem o parlamentar e o prefeito . Se a priori
dade concedida aos pleitos dos prefeitos que partilham a mesma legenda e grupo, o
atendimento a prefeitos de outros partidos algo que pode ocorrer. No entanto, esses
pedidos so colocados em segundo plano, o empenho do parlamentar por e les me
nor. "Se eles so do estado", informa Antunes referindo-se a prefeitos de outros par
tidos, "normalmente a gente toca para a frente. Claro que no com o mesmo empe
nho, a no ser que seja uma pessoa amiga mesmo do Senador. Claro que no com o
mesmo empenho que a gente d para uma pessoa do mesmo partido" . Filiaes parti
drias distintas resultam, portanto, em um investimento menor por parte do parla
mentar no que concerne ao atendimento do pleito. Mas o peso do vnculo partidrio
pode ser relativizado pela existncia de outros vnculos como o caso das relaes
pessoais. A deciso sobre o atendimento dos pedidos depende, por conseguinte, do
cruzamento de uma srie de variveis: regio, votao, partido e relaes pessoais.
Mas, resumindo, completa o assessor: "A prioridade sempre quem do estado e
quem do partido".
Alm desses critrios, ao longo das entrevistas. foram feitas menes a outros
fatores que influem nas decises sobre os pleitos dos prefeitos. O conhecimento que
este possui sobre a honestidade do prefeito um deles. "Tem prefeito ' x"', diz Xavier,
"que a gente sabe que metade da verba usada de forma indevida". Outro, o interes
se que possui o parlamentar em estabelecer vnculos com novos prefeitos. Se as me
diaes so efetuadas sobretudo em favor daqueles com os quais j se tem um com
promisso, atender a um pedido de uma l iderana com a qual no existe um vnculo
poltico pode ser uma oportunidade para o estabelecimento de novos laos. O atendi
mento do pedido torna-se uma estratgia de aproximao e, inclusive, de limitao
das aes do inimigo. "Porque ele no nosso e pode nos trair a qualquer momento",
informa Xavier, que o adversrio recebe um tratamento especial. Ao que completa:
"Ele pode vir a ser um dos nossos e provavelmente ser. Porque inimigo, no co-

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

113

nhece o senador. Eu costumo usar a expresso: vamos botar o senador na prate leira.
Esse a, vamos botar na prateleira que a gente ganha". Como no caso de "amarrar" e
"vincular", o termo "ganhar" expressa em termos nativos a disposio para o estabe
lecimento de relaes de dom nio pessoal. Nestes casos, o atendimento do pleito de
um prefeito que no pertence sua rede de relaes um meio de estabelecer uma
proximidade com o mesmo e, se possvel, de incorporar novos apoios pol ticos sua
atuao parlamentar e futuras candidaturas.
Na deciso a respeito do atendimento de um pleito levada em considerao
ainda a possibil idade efetiva que possui o parlamentar de intervir em seu favor. Isto
vai depender, por sua vez, dos contatos que ele capaz de mobilizar tanto direta
quanto indiretamente. Determinados pedidos podem exigir do parlamentar que ele
atue j unto a rgos das administraes pblicas federal, estadual ou municipal nos
quais ele no possui contatos ou que esto sob a administrao de adversrios polti
cos. Nestes casos, o pleito difici lmente pode ser atendido, uma vez que o parlamentar
no tem acesso aos rgos. Trata-se, como formulou Antunes, de um empecilho pol
tico. O que permite afirmar que esses contatos so essenciais, por um lado, para
definir o poder social do parlamentar de atender aos pedidos, e, por outro, para deter
minar o seu campo de ao. Essa situao - que traz luz os limites do poder do
parlamentar - coloca em jogo o seu prestgio j unto aos demandantes.
Ao se considerar os critrios apresentados por assessores para defmir o atendi
mento dos pleitos de eleitores, percebe-se certas semelhanas quando comparados
aos critrios que definem o atendimento dos pleitos dos prefeitos. Eles apontam,
especialmente, para a preocupao com o estabelecimento e manuteno de vnculos
que possam ser convertidos, em ltima instncia, em votos. "Se o sujeito representa
votos para a atividade especfica do parlamentar", informa Josias, "ele [o parlamen
tar] tem interesse em atender, ainda que ele ache isso um horror, ache um absurdo a
quantidade de pedidos dessa pessoa. Mas quando um Z-ningum da vida, que s
vai 'representar o voto dele e no mximo da esposa e do fi lho j no tem mais a mesma
preocupao". O interesse pelos votos algo destacado com freqncia por assesso
res parlamentares como se estes partilhassem uma teoria comum acerca da atuao
dos deputados e senadores. Como viemos chamando ateno, esta interpretao, no
entanto, oculta outras questes como, por exemplo, a existncia de uma concepo
sobre a representao parlamentar e a construo e manuteno da reputao do pol
tico. E como no caso das eleies municipais em que os candidatos disputam o apoio
das pessoas que podem conceder-lhes outros votos alm do prprio, ser atendido
prioritariamente o pedido do "eleitor de voto mltiplo" (PALME IRA , 1 996, p. 5 1 ).
O conhecimento que o parlamentar e seus assessores possuem acerca da lealda
de e fidelidade do solicitante outro elemento levado em considerao. H uma pro
babil idade maior de que o parlamentar se empenhe para atender aos pedidos das
pessoas que sabidamente, informa Josias, sempre vestiram a camisa do parlamentar,

EM NOME DAS "BASES"

114

isto , que trabalham a seu favor e o apoiam. comum, portanto, que solicitantes se
apresentem aos gabinetes como cabos eleitorais dos parlamentares. Quando h dvi
das acerca do voto da pessoa, pode-se optar por deixar seu pedido de lado: "s vezes
se v que a pessoa no merece confiana. No se sabe nem se aquele voto realmente
garantido, ento, no vale a pena investir nesse tipo de eleitor". Neste caso, o vnculo
regional ou o fato de ser um eleitor no estado no suficiente para se ter a demanda
atendida. O elemento levado em considerao o trabalho efetuado para o parlamentar.

Uso social dos pleitos

Diante do risco das l ideranas locais se deslocarem em busca de outros parla
mentares para mediarem suas demandas j unto aos rgos governamentais, cada par
lamentar se esfora por viabilizar o atendimento dos pleitos que, em funo das rela
es em j ogo, lhes parecem mais importantes. O fato de que isso sej a realizado em
alguns casos mesmo contra a vontade do parlamentar, sobretudo quando tratam-se de
pedidos de supostos eleitores, demonstra o poder de coero que exercem as relaes
estruturais que unem parlamentares e lideranas pol ticas estaduais e municipais. O
aspecto coercitivo dessa prtica do atendimento expressasse no fato de que mesmo
diante de uma viso crtica ("ache isso um horror", "ache um absurdo") o parlamentar
ceda a uma espcie de pragmatismo. Como na descrio apresentada a seguir, e"fetu
ada por Xavier, outros entrevistados fazem meno a essa indisposio de parlamen
tares e presso que eles prprios exercem para que esses pequenos pedidos sej am
acatados.
O senador j no tem muita disposio para ir atrs desse trabalho mido, des

sa verba pequena de recuperao, sei l, de quatro mil reais para recuperar sala
de aula. E le faz isso com m vontade. A gente fica pressionando que tem que ir,
na verdade so pedidos muito chatos. Mas quando o pedido de construo de
uma barragem que vai atender a uma regio de quarenta municfpios, isso ele
no s apresenta para o oramento como pe a pasta embaixo do brao, vai aos
ministrios e tenta viabilizar isso. 8
O interesse de parlamentares em torno do registro dos pedidos e de sua media
o torna-se mais c laro ao se considerar os usos sociais a que se prestam as informa
es obtidas atravs do formulrio de cadastramento dos pleitos . Neste sentido, pode
se reter os objetivos que foram delineados por um gabinete em torno do que foi desig
nado como "sistema de pleitos": a) enviar carto ou telegrama por ocasio do aniver
srio dos eleitores e manter correspondncia com os eleitores; b) verificar qual a rea
onde existem maiores carncias: moradia, educao, sade etc.; c) criar um cadastro
de eleitores que o senador poder manter independentemente da funo pblica que

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

115

esteja exercendo; e, d) fornecer ao senador, em poucos m inutos, a l ista de pessoas e/

ou entidades que ele ajudou.
Essas diferentes iniciativas parecem dotadas de fins e eficcias prprias. Obser
ve-se, porm, que a disposio dos objetivos nesta ordem no expressa o maior ou
menor grau de importncia dessas iniciativas. Assim, no item "a", observa-se que o
registro dos pedidos possibil ita a abertura de um canal de contato com o eleitor atra
vs, sobretudo, de correspondncias. Os endereos so obtidos, por exemplo, atravs
do formulrio de cadastramento dos pleitos . A importncia de se obter o endereo do
solicitante destacada por Xavier ao informar: " a onde a gente amarra a atuao
do senador base". A correspondncia utilizada desse modo como uma forma do
parlamentar manter seu vnculo com ele itores e lideranas polticas no estado e nos
municpios. Como sugeriu Antunes, esse um meio do parlamentar se "mostrar pre
sente", de "manter esse pessoal cativo". Porm, alm das informaes sobre o exerc
cio do mandato, so remetidas correspondncias em datas simbl icas como an ivers
rios e Natal. Parlamentares e assessores partem do pressuposto de que as pessoas,
sobretudo das "classes baixas", sentem-se "homenageadas", ficam "fe lizes" quando
recebem correspondncia de um parlamentar. A fora do gesto reside no fato de fazer
a pessoa se sentir reconhecida por uma autoridade.
Quanto ao item "b", trata-se, no momento da pesquisa, de um projeto que a
assessoria do parlamentar tinha em mente implantar. Atravs de um levantamento
estatstico dos pleitos, visava-se conhecer as "reas" de maior carncia de modo que
o parlamentar pudesse elaborar projetos de lei voltados especificamente para sanar
estes problemas. Neste caso, os pleitos se atticulariam com a atividade legislativa do
parlamentar.
Atravs da organizao e sistematizao dos pleitos, procura-se, como est re
gistrado nos itens "c" e "d", montar um cadastro de eleitores do parlamentar. O regis
tro dos pleitos permite que o parlamentar mantenha um contato direto com os
solicitantes, ou sej a, que ele construa, sem a necessidade de mediaes, seus pontos
de contato em sua regio e estado. As pessoas cadastradas, sobretudo aquelas que
tiveram seus pedidos atendidos, constituem uma espcie de capital de relaes so
ciais mantido pelo parlamentar que pode vir a ser mobil izado em distintas circunstn
cias - como a prestao de um favor, servio ou apoio eleitoral. Desse modo, o siste
ma de pleitos visa fornecer ao parlamentar um mapa das pessoas e entidades que
obtiveram sua ajuda. Esses beneficiados so vistos pelo parlamentar e assessores
como potenciais eleitores na medida em que partem do pressuposto de que por terem
recebido um favor, eles, por sua vez, devem favores ao parlamentar. Mas se essa
expectativa em relao ao beneficiado enunciada para o pesqu isador, no cotidiano,
o que prevalece, como na troca de dons (cf. MAUSS, 1 974), so os atos aparente
mente generosos. Observe-se a expl icao fornecida por Antunes a respeito da orga
n izao dos pleitos:

116

EM NOME DAS "BASES "

Quando ns fizemos o pleito, ns no fizemos s para ter o pedido. Natural

mente, ns no somos to bonzinhos assim. A gente, com isso, consegue ca
dastrar, quer dizer, fazer cada dia um cadastro maior de eleitores do [parlamen
tar] . So pessoas que de alguma forma nos devem favor, quer dizer, devem
favor ao [parlamentar] . E o [parlamentar] , evidente que na hora que ele vai se
eleger, ele vai cobrar aj uda. Essas pessoas so futuros cabos eleitorais, com
toda a certeza, pelo menos daqueles que voc consegue atender os pedidos,
daqueles que voc consegue agi lizar os pedidos ( . .. ) . O objetivo final esse,
que voc tenha de quem cobrar. No cobrar porque eu fiz isso e agora voc me
deve isso. No, porque essas pessoas na hora que elas recebem uma corres
pondncia qualquer de um poltico que est se candidatando elas se sentem na
obrigatoriedade de fazer isso.
O interesse do parlamentar em torno dos pedidos, como indica o assessor, no se
esgota no arquivamento e atendimento dos mesmos ("s ter os pedidos"). Se por um
lado, o parlamentar age em funo das concepes vigentes a respeito de suas atribui
es, por outro, a mediao efetuada por ele para que o solicitante tenha seu pedido
atendido ganha sentido no contexto da relao que ele procura estabelecer com aque
les que o procuram. O importante, como foi enunciado anteriormente, "ganhar" as
pessoas, isto , t-las numa condio de dependncia pessoal.
Assim, o cadastro dos pleitos constitui uma espcie de radiografia das pessoas
que se acredita que possuem, em funo dos favores realizados, uma dvida pessoal
com o parlamentar. Sobretudo durante as disputas ele itorais, estas pessoas so
convocadas a retribuir. E isto feito sobretudo atravs de "aj uda" ao parlamentar.
Dito de outro modo, a mediao dos pedidos um meio de se ter o apoio poltico,
tendo, primeiramente e sobretudo, as pessoas atravs dos fayores. Logo, se apoio
poltico e voto so concedidos como uma forma de retribuio, isso ocorre no contex
to de uma relao complexa, na qual se destacam as obrigaes morais, entre o parla
mentar e os beneficiados.
O trabalho em torno dos pleitos visa, portanto, no s manter um eleitorado, mas
tambm produzi-lo (isto , aumentar o nmero pessoas que se sintam em dvida com
o parlamentar) fora do "tempo da pol tica" (PALMEIRA E H E RDIA , 1 993 ). Como
sugeriu Arlindo, assessor de um senador: "Isso que traz voto". A idia de que os
favores, servios e benefcios materiais ("par de sapato furado") so meios de se
obter os votos consiste numa espcie de modelo nativo sobre os princpios que defi
nem a concesso dos votos. H aqu i uma certa coincidncia entre o sign ificado que os
informantes atribuem realizao dos favores e servios aos eleitores e lideranas
polticas e a interpretao que se encontra de modo mais freqente sobre esses ele
mentos na literatura sobre clientelismo poltico.
A formu lao de que a concesso de favores e servios proporciona votos faz
sentido na medida em que os favores concedidos e recebidos instituem entre o paria-

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

117

mentar e os beneficiados uma relao do tipo credor e devedor. Porm, se o favor e a

sua retribuio aparecem para um observador externo relao como atos de oferta,
para as pessoas que vivem essa relao, como sugeriu LEACH ( 1 989) trata-se do
cumprimento do que elas experimentam como um conjunto de deveres e obrigaes .
Assim, um eleitor ou l iderana poltica que tem seu pedido atendido atravs da medi
ao do parlamentar sente, portanto, que tem com este uma dvida pessoal. E a con
cesso do voto no momento da disputa eleitoral, como destacou PALMEI RA ( 1 996,
p.47), uma forma de abater ao menos parte dessa dvida. nesse contexto de dvi
das e crditos morais que se inscreve a relao dos parlamentares com as l ideranas
polticas locais. Como venho ressaltando, os atos de generosidade, os favores e servi
os prestados pelo parlamentar contribuem para se ter, antes de mais nada, as pesso
as, isto , para se institurem relaes de domnio pessoal (c f. BOURDIEU, 1 976).
Como se cr que so os pleitos que trazem os votos, do ponto de vista eleitoral,
por conseguinte, as aes dirigidas para as bases so tidas freqentemente como algo
mais importante do que as que tm como motivao as questes nacionais . Como
afirmou um deputado (PMDB-ES): "Quanto ao xito eleitoral, eu digo que o varejo
d mais que o atacado, ou seja, esses pequenos p leitos eles tocam mais direto sensi
bilidade do eleitor brasi leiro . Porque s vezes ele toca na vida, vai direto ao interesse
do eleitor. E as questes nacionais, eleitoralmente, o eleitor no assimila como im
portante para ele. Ele acha que para todo mundo e no tem tanto efeito quanto
deveria ter". Para o parlamentar, a eficcia poltica do atendimento dos pleitos decor
re, portanto, do tratamento particularizante e da resoluo das dificuldades imediatas
do eleitor. Neste sentido, os "pequenos pleitos" se distinguem das "questes nacio
nais" na medida em que, para o eleitor, no se apresentam como vinculadas aos seus
.interesses diretos. Esse tambm o raciocnio de Arlindo ao observar que o trabalho
legislativo no "aparece". O que "aparece", uma forma de reconhecimento da efic
cia da patronagem pblica, o atendimento das demandas da "comunidade", especi
almente as obras. 9 Em outras palavras, a conexo entre a ao do parlamentar e o
interesse do eleitor fica mais clara no atendimento de seus pleitos e dos beneficios
proporcionados "comunidade" do que na discusso das questes legislativas. De
modo geral, esta forma de proceder dos parlamentares no se diferencia da concesso
de incentivos pessoais e da singularizao das relaes descritas pela literatura sobre
mquinas pol ticas (cf., por exemplo, SCOTT, 1 969 e DINIZ, 1 982). Se este tipo de
atendimento proporciona a criao de vnculos entre o parlamentar e os solicitantes,
o que no , no entanto, enunciado pelo parlamentar, o mesmo no ocorre com o
investimento nas questes legislativas.
Tendo em vista essas consideraes, e particularmente a afirmao do funcion
rio de que o objetivo final do sistema de pleitos consiste em que se "tenha de quem
cobrar", parece razovel supor que atravs do atendimento dos pleitos o parlamentar
encontre uma oportunidade para que sejam criadas as dvidas pessoais. No entanto,

EM NOME DAS "BASES"

118

preciso no esquecer a considerao feita pelo assessor no sentido de que no se trata

de uma cobrana explcita dirigida pelo parlamentar queles que obtiveram sua aj u
da. Na medida em que a troca de favores, servios, votos e apoio poltico toma a
forma de uma troca de dons, e la distingue-se precisamente, como destacou M. Mauss,
pelo seu carter aparentemente voluntrio, gratuito e desinteressado, mas, ao mes
mo tempo, obrigatrio e interessado ( 1 974, pp. 4 1 -42). Neste sentido, as noes de
dever favor e de obrigatoriedade parecem remeter a essa dimenso de obrigao
que se faz presente na troca de dons. 10
Mas nenhuma outra categoria usualmente util izada para caracterizar as relaes
existentes entre parlamentares, eleitores e lideranas polticas estaduais e mun icipais
parece expressar melhor esse carter de obrigatoriedade do que a noo de compro
misso. 1 1 Referindo-se ao vnculo criado entre parlamentares e prefeitos atravs da .
mediao dos pleitos informa um ex-assessor de um deputado: "Eu diria que um
compromisso poltico". No universo poltico, a idia de compromisso remete, mais
freqentemente, ao vnculo moral estabelecido entre polticos ou entre estes e "elei
tores" em virtude da troca ou promessa de troca de ajudas, servios e apoios. Tendo
como quadro de referncia a Primeira Repblica, LEAL ( 1 975), por exemplo, desig
nou como "compromisso do tipo corone lista" a relao existente entre as chefias
polticas municpais e os governos estaduais. Mais recentemente, ao analisar a ques
to da concesso do voto num contexto marcado por divises faccionais, PALM EI
RA ( 1996) sugere que os compromissos pessoais - firmados via a concesso e o
recebimento de favores, servios e aj udas - fundam a lealdade poltica entre o candi
dato e e leitores. 1 2 A noo nativa de compromisso mostra-se, portanto, essencial
para a compreenso de certos vnculos estabelecidos em distintos p lanos das relaes
polticas.

Notas
1 Para no citar mais de um exemplo, observe-se o comentrio efetuado pelo governador Val
dir Raupp (PMDB) a respeito de um pedido de recursos dirigido ao governo federal: "Houve
um pleito do governo [Rondnia] , durante quase trs anos, para que o governo federal liberas
se recursos para Rondnia" (Jornal Folha de So Paulo, 1 81 1 01 1 997, p. 5)
Sobre os sentidos do termo pleitear informa o dicionrio A urlio : " I . Questionar em juzo;
l itigar, requerer. 2. Falar a favor de; sustentar em discusso; defender, disputar. 3. Fazer por
conseguir; esforar-se, empenhar-se por; diligenciar. 5. Ir a concurso; concorrer a; disputar."
Quanto a pleito diz: " 1 . Questo em juzo; demanda; litgio. 2. Debate, discusso. 3. V. eleio
(3) Pleito eleitoral. (FERREIRA , 1 975).
2

3 Em seu trabalho sobre a Cmara de Vereadores do municpio do Rio de Janeiro, K. Kuschnir

lembra que grande parte das expectativas dos eleitores em relao aos vereadores, sobretudo
aqueles que procuram os gabinetes, diz respeito ao atendimento que pode ser concedido s
suas demandas pessoais ( 1 993, p. 53 e 57). O atendimento de pedidos particulares destacado

Os

PLEITOS

E AS REDES POLTICAS LOCAIS

119

tambm por DINIZ ( 1 982). No entanto, deve-se observar que a autora acentua a preocupao
dos parlamentares com o atendimento de demandas associadas a regies ou categorias profis
sionais nas quais o parlamentar obtm sua votao. Como tratam-se de beneficios coletivos
dirigidos para uma regio ou populao, se est mais prximo, neste caso, do que SILVERMAN
( 1 977) designou como "patronagem pbl ica".
4

Uma distino, em particular, cabe ser efetuada em relao aos dois trabalhos. Enquanto
GRAHAM ( 1 997) preocupa-se com o modo como os pedidos de cargos e sua distribuio
estruturam as redes de relaes clientelistas estabelecidas entre as l ideranas polticas munici
pais, provinciais e nacionais, HEYMANN ( 1 997) concentra-se na anlise das "estratgias
discursivas" uti lizadas pelos missivistas e na natureza das relaes (amizade, conhecimento,
parentesco, eleitor etc.) por eles acionadas a fim de legitimar seus pedidos. Ao dirigir minha
ateno para os pedidos, estou mais preocupado, como R. Graham, em perceber a importncia
que os mesmos possuem na ordenao das relaes polticas.
5 Discutindo a questo do coronelismo e particularmente da importncia das condutas dos
superiores em relao aos seus subordinados, observa Maria I. P. de Queiroz: "Esta dependn
cia do maior para com os de nvel imediatamente inferior, e, destes para com os de nvel
seguinte, e assim por diante at o sitiante, permitia ao voto se tornar realmente um "bem de
troca", e levava os grandes e mdios coronis a todo um comportamento de paternalismo e de
etiquetas refinadas, com relao a seus imediatos- comportamentos ainda hoje longe de terem
sido totalmente identificados, estudados e interpretados" ( 1 976, p. 1 78).
6

Em um nico gabinete, consultei o assessor acerca da possibilidade de olhar os pedidos que

haviam sido remetidos ao parlamentar. Ele me disse que no haveria problemas desde que
passasse em outro momento. No dia seguinte. no entanto, o chefe de gabinete, com quem
ainda no tinha tido contato, impediu-me de consultar as pastas alegando que eu no ia encon
trar ali nada de interessante e se colocou disposio para conversar sobre o que fosse de meu
interesse e o contedo dos pedidos.
7

A dificuldade para estabelecer prioridades e o fato de igualar os pedidos de pessoas aos de

prefeitos o que leva Gregrio, ex-assessor de um deputado, a considerar que o mesmo no
sabia trabalhar com os pleitos e no possua uma perspectiva estratgica de seu mandato.
Referindo-se ao trabalho no gabinete informa o ex-assessor: "Tinha duas dificuldades. A pri
meira, era a falta de uma capacidade de organizao e priorizao de demandas dentro do
gabinete. Ento, tudo para ele [o deputado] era importante. "Deputado: isso ou aquilo?"
'Tudo. Atenda os dois". Ento, muitas vezes eu que tinha que definir o que era mais impor
tante para ele. Ento, por exemplo, ele equiparava o pedido de pessoas a pedido de prefeitos:
"Porque essa pessoa muito importante" ( . . . ) Eu tive que, empiricamente, ir sacando e
priorizando, segundo o que eu achava que era mais importante para ele, eu dentro da minha
sensibilidade. ( . . . ) Eu acho que prefeito mais importante eleitoralmente. O prefeito mais
importante eleitoralmente, com certeza. Embora algumas pessoas sejam chaves por suas liga
es com o prefeito, com a poltica local".

8 Isto pode ser percebido tambm na seguinte afirmao de Gregrio: "Quer dizer, a verdade
que o [deputado] achava um saco esse negcio de ter que estar atendendo a essas demandas".
9

Como formulou o assessor de um senador, ao contrrio do trabalho no Congresso, o trabalho

que "aparece" aquele que resolve os problemas do eleitor: "Porque isso [o trabalho em torno
dos pleitos] o que traz voto. o que traz a ateno daquela comunidade. Quando, por exem
plo, tem um pleito coletivo de uma comunidade sobre uma construo de uma creche, constru-

120

EM NOME DAS "BASES"

o disso, construo daquilo. Ento, quando o parlamentar consegue aquilo, aquela comuni
dade em si vai ficar grata a ele por aquilo. Ento gera muitos votos. ( . . . ) o trabalho que
aparece. Porque muitos parlamentares eleitos tm um trabalho interessantssimo j unto ao Con
gresso, sobre os projetos de leis e tudo. Mas fora isso, ele tem que dar esse atendimento aos
eleitores. Porque se ele no fizer isso, como acontece com muitos, no voltam. ( . . . ) Porque ele
pode fazer mil projetos de leis que beneficiem o estado inteiro dele. Que beneficiem at a
regio dele, mas aquilo ali, para o eleitor no aparece. Aparece quando voc resolve a penso
da me dele. Resolve o problema de gua da cidade dele. Resolve o problema do concursado
ali, porque aquele cara que concursado tem I O irmos: 'Aquele deputado, aquele senador foi
que conseguiu que eu fosse chamado nesse concurso '. Ento, todo mundo vota naquele parla
mentar. Ento isso um trabalho importante para o parlamentar, porque gera votos para ele".

10 Referindo-se ao dom, P. Bourdieu observa que ele expressa-se sob a linguagem da obriga
o ( 1 996b, p. l 3).
11

No dicionrio A urlio encontramos, entre outras as seguintes definies do termo: "Com-

I . Obrigao ou promessa mais ou menos solene; 3. Dvida que se deve pagar em
determinado dia; 5. Acordo poltico; conveno; ajuste; pacto; 6. Promessa de trato a ser cum
prido; 9. Bras. Obrigao de carter social" ( FERREIRA, 1 975). Chamo ateno para a asso
ciao com o sentido de obrigao e a poltica.

promisso

1 2 Partindo tambm da anlise de eleies municipais, CHAVES ( 1 996, pp. 1 3 2- 1 33 ) destaca

que a noo de "compromisso" expressa a relao moral instituda entre o candidato e o
eleitor.

CAPTULO VI

A dinmica da relao entre

parlamentares e prefeitos

n disposio de deputados e senadores para atender aos pleitos das lideranas

[J polticas de suas bases eleitorais est relacionada s expectativas que estas l ide

ranas possuem em relao aos parlamentares. Contudo, o vnculo entre parlamenta

res e prefeitos no uma relao de mo nica. Os parlamentares, do mesmo modo,
tm expectativas em relao s lideranas pol ticas que contam com seu apoio e em
penho. Socialmente produzidas, estas expectativas e obrigaes mtuas que unem
parlamentares e lideranas polticas locais esto, em grande medida, associadas s
posies que estes agentes sociais ocupam no conj unto das relaes polticas. Exami
nar o contedo destas expectativas e o modo como essas coeres se exercem permite
pensar nos vnculos que ligam prefeitos e parlamentares, ou, de outro modo, na din
mica das relaes que se estabelecem entre pol ticos que participam da "pol tica lo
cal" e da "grande pol tica".

Interesses dos prefeitos em relao

aos parlamentares
Em l inhas gerais, os prefeitos esperam dos parlamentares que estes realizem
pequenos favores, encaminhem seus interesses j unto burocracia governamental e,
principal mente, consigam obter verbas federais para a realizao de investimentos
nos municpios. Uma das vias pelas quais os prefeitos tomam conhecimento da dis
ponibilidade de verbas federais atravs de comunicaes efetuadas pelos prprios
parlamentares. Este um aspecto interessante da relao entre ministrios, parlamen
tares e prefeitos na medida em que mostra, no uma mediao, por assim dizer, "para
cima", como ocorre no caso dos pleitos pelos quais os parlamentares intervm nos
rgos ministeriais, mas, "para baixo", que segue dos ministrios para os prefeitos.
As informaes so transmitidas aos parlamentares pelos ministrios e esses as re
passam para os prefeitos que lhes convm. O no repasse das informaes diretamen
te aos prefeitos uma forma de reconhecimento por parte dos ministrios da funo
de mediao exercida pelos parlamentares. Neste caso, de posse de informaes ofi-

122

EM NOME DAS "BASES"

ciais, especialmente valorizadas junto s lideranas polticas locais, o parlamentar

atua como uma espcie de mediador "para baixo".
Da perspectiva dos prefeitos, o trabalho legislativo desenvolvido pelo parla
mentar tem um significado menor. Quanto a isso, observo que ao discutir a relao
dos parlamentares com os prefeitos durante as entrevistas, em nenhum momento hou
ve meno a um possvel interesse do prefeito no trabalho legislativo desenvolvido
pelo parlamentar. A nfase posta na funo de mediao que pode ser desempenha
da pelo parlamentar. Isto pode ser observado no relato a seguir feito por um ex
prefeito e atual deputado (PMDB-ES) ao mencionar a importncia que possui para o
prefeito estar vinculado a um parlamentar. Diz:
Primeiro que ele [o prefeito] vai ter algum aqui em Braslia para ele marcar
audincia, para conseguir audincia em prazo mais recorde. Depois ele vai ter
algum para abrir portas. ( ... ) O outro ponto, a questo da prpria canalizao
de recursos financeiros. ( ... ) Acho que o objetivo maior que o prefeito tem
dinheiro, dinheiro para o municpio. Dinheiro pra ele fazer escolas, a ponte
que ele prometeu, melhorar sade e assim por diante, no geral recursos.
Parte da fora do parlamentar frente aos prefeitos reside, assim, na possibilidade
que o primeiro possui de viabilizar o acesso destes ltimos s autoridades governa
mentais. Nota-se, portanto, que no so necessrias muitas mediaes para que as
l ideranas polticas locais consigam fazer com que seus interesses se faam presentes
no governo federal. Da perspectiva das discusses acerca da relao entre o "poder
local" e "central", este um indicador de que a separao entre estes Jois poderes
pode ser mais formal do que prtica. As redes polticas e as relaes de interdepen
dncia que vinculam lideranas locais, parlamentares e autoridades governamentais
asseguram uma circulao ampla de servios, favores e pessoas.
Para o prefeito, o acesso aos ministros ao mesmo tempo um indicador de seu
prestigio e do.prestgio do parlamentar que propiciou a audincia, uma demonstrao
de seu poder pessoal. O registro desses encontros (os prefeitos freqentemente tiram
fotos do encontro com os ministros) e a sua divulgao atravs da publicao em
j ornais locais mostram que a l igao com altas esferas do poder poltico tem para o
parlamentar e para o prefeito um efeito positivo j unto s suas bases eleitorais. uma
demonstrao, em ltimo caso, da fora e eficcia de suas l igaes. 1 Mas ao promo
ver essas audincias, o parlamentar no s demonstra seu prestgio perante o gover
no, como acumula prestgio junto ao prefeito.
A l igao com o governo federal constitui, inclus ive, um capital social que qua
lifica o candidato a prefeito durante as disputas eleitorais. Ao longo da campanha,
por exemplo, a vinculao com parlamentares expl icitada e dado destaque ao fato
de que esta ligao um recurso importante para que o municpio receba beneficios

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

123

federais. Essa l igao valorada tambm por prefe itos, como se pode observar em
depoimentos reunidos por C. Chaves, nos quais o prefe ito do municpio de Buritis
(MG) destaca a importncia de sua l igao com o governo do estado e com os
deputados estaduais e federais para j ustificar o sucesso de sua administrao ( 1 996,
p . I 48).2
Alm de atender s demandas de carter particular, o prefeito espera do parla
mentar que ele "consiga trazer beneficios para a regio dele [do prefeito]". Viabilizar
a transferncia de recursos e garantir que investimentos federais sejam efetuados no
municpio , portanto, a preocupao principal dos prefeitos e a exigncia maior
dirigida aos parlamentares. Neste sentido, informa, por exemplo, um assessor de se
nador, Xavier: "Tem prefeito que semanalmente est aqui, so uns caadores de ver
ba". A expectativa dos prefe itos em relao aos parlamentares, completa, que o
parlamentar "l ibere verba para o municpio dele. nica e exclusivamente, essa a
preocupao" .
O interesse e m obter verbas federais para a s prefeituras leva o s parlamentares
no s a responderem s demandas que lhes so encaminhadas, como implementarem
aes voltadas para a obteno dessas verbas. Este o caso do levantamento real iza
do junto aos rgos ministeriais com o objetivo de identificar os programas passveis
de beneficiar as prefeituras, obter informaes sobre a documentao exigida e os
formulrios a serem preenchidos.
Para encaminhar seus pleitos, o prefeito procura preferencialmente o parlamen
tar a quem deu apoio nas eleies ou aquele que obteve a maior votao no munic
pio. Se junto a esse que o prefeito tem mais fora, o que pode ser observado pelos
prprios critrios utilizados pelos parlamentares para definir os pleitos que so aco
. lhidos, com freqncia, contudo, que os pedidos so encaminhados a mais de um
parlamentar. D istintamente das situaes clssicas descritas pela literatura sobre
patronagem e clientelismo, em que destacada a relao de exclusividade entre pa
tro e cliente, os prefeitos jogam eventualmente com os contatos disponveis. Isto
pode impl icar, inclusive, recorrer a parlamentares que no pertencem ao mesmo par
tido . Para o parlamentar isso significa uma diminuio de seu poder em relao aos
prefeitos. Da perspectiva do prefeito, agir desse modo aumenta suas chances de ter o
pedido atendido. Primeiro, porque o mesmo no fica na dependncia da iniciativa de
um s parlamentar, que pode deixar de encaminh-lo ou no ser eficaz em sua medi
ao. Em segundo, porque acredita-se que o pedido tem mais fora quando vrios
parlamentares intervm em favor do mesmo junto aos rgos ministeriais. Logo, v
se que apesar dos compromissos existentes, parlamentares e prefeitos contam com
uma certa margem de manobra para buscarem as melhores alternativas para atender
aos seus interesses.
Cabe observar, de passagem, que recorrer ao parlamentar a quem se deu apoio
ou quele que foi mais votado no municpio nem sempre o melhor caminho para se

124

EM NOME DAS "BASES"

ter um pleito atendido, sobretudo no caso de liberao de recursos, urna vez que esse
parlamentar pode defender posies contrrias aos interesses do governo. O parla
mentar com maior chance de l iberar recursos, observa um deputado (PM DB-ES), "
aquele que manda a carti lha do governo, ou seja, aquele deputado chamado deputa
do governista, aquele que est dentro do partido do governo, os partidos que apiam
o governo". Portanto, so os parlamentares que apoiam o governo os que tm uma
probabilidade maior de terem seus pedidos atendidos. Voltarei a tratar dessa questo
adiante.
As expectativas partilhadas em relao atuao parlamentar, a h istria da rela
o do parlamentar com o prefeito e o apoio concedido ao parlamentar quando candi
dato faz com que o prefeito se sinta no direito de exigir dele que se mobilize para a
obteno dos recursos. Mas se o interesse na liberao de verbas j unto ao governo
federal provoca uma presso dos prefeitos sobre os parlamentares, interessante no
tar que os prprios parlamentares apresentam como uma de suas contribuies aos
prefeitos o fato de poderem intervir em favor de suas demandas por recursos e inves
timentos. Xavier, cujo parlamentar pertence ao mesmo partido que o governador,
descreve essa mediao junto aos rgos governamentais como uma forma de ajuda
que o parlamentar pode dar ao governador ou aos prefeitos. Perguntado sobre de que
modo o senador poderia ajudar ao governador, ele ressalta o aspecto da liberao de
verbas federais. Diz: " liberao de dinheiro para o estado. Eu poderia mentir pra
voc, mas isso. liberao de verbas para o estado". Esta espcie de consenso
existente em torno da liberao de recursos acaba por conferir a essa prtica, aos
olhos dos envolvidos, uma certa legitimidade. Porm, no sem significado a refe
rncia efetuada pelo informante possibil idade de mentir. Ela revela uma certa cons
cincia de que a prtica de liberao de recursos no est de acordo com as atribui
es que so de modo geral e oficialmente associadas aos parlamentares, ao contr
rio, pode ser algo socialmente recriminvel.
Compreende-se melhor o interesse e o esforo dos prefeitos em torno da obten
o das verbas federais quando se considera o valor que atribudo, pelos polticos e
populao, realizao de obras pblicas. As mudanas introduzidas pela Consti
tuio de 1 98 8 asseguraram, comparativamente situao anterior, uma maior
descentral izao dos recursos pbl icos e o repasse de uma parcela maior de impostos
recolhidos pelo poder pblico central para os estados e municpios. Apesar disso, a
situao financeira das prefeituras, sobrecarregados com os custos de manuteno da
mquina administrativa, no permite que elas se responsabilizem pelas despesas de
investimento. Por isso, dependem, sobretudo, dos recursos obtidos junto ao governo
federal.3
Investir na promoo de benefc ios coletivos (festas, obras pblicas, etc.) tem
sido historicamente uma forma de acmulo de prestgio poltico.4 Entre outros auto
res, Victor N. Leal chamou a ateno para essa relao, ao destacar que atravs de

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

125

realizaes de "util idade pbl ica" que o "chefe municipal constri ou conserva sua
posio de l iderana" ou, ainda, que "nenhum administrador mun icipal poderia man
ter por m uito tempo a l iderana sem real izar qualquer beneficio para sua comuna"
( 1 975, pp. 3 7 e 45). Passados os anos, a associao entre l iderana poltica e real iza
o de obras ainda vigora. Como nota Gregrio, para os prefeitos a realizao de
obras uma forma de demonstrao de desempenho poltico e um meio de assegurar
o prestgio junto populao local: "Os prefeitos, por sua vez, precisam mostrar,
entre aspas no , mostrar servio para o seu eleitorado. Existe, pelo que eu percebo,
no Brasil, uma relao muito grande entre mostrar servio e fazer obra. Ento, os
prefeitos querem dinheiro para fazer obra e demandam ao parlamentar. Se ele no
atende, com isso o prefe ito no atende essa popu lao, esse eleitorado". O lugar das
obras nas campanhas eleitorais foi destacado recentemente pelo ento governador
Antnio Brito (PMDB-RS) ao afirmar: "Estamos fazendo a campanha em cima da
obra realizada". 5 Como vimos anteriormente, as obras tm a propriedade de ser algo
que "aparece" para a populao, isto , atende a seus interesses mais diretos. Do
ponto de vista dos polticos, a realizao das obras e a sua associao aos nomes
daqueles que as patrocinaram (em placas anunciando a sua realizao e placas come
morativas, por exemplo) opera como um elemento de distino dos mesmos.
O vnculo estreito existente entre "fazer poltica" e realizar obras ressaltado
por M. Palmeira, a partir de estudo realizado junto populaes rurais no estado de
Pernambuco, ao sugerir que "as obras so a face pbl ica da pol tica" ( 1 998, p. 1 1 ).
Em vista da importncia atribuda pela popu lao e por polticos realizao de
obras, compreende-se, ao menos em parte, o interesse dos prefeitos, governadores e
parlamentares em relao obteno de recursos federais.6 A importncia atribuda
s obras aj uda a entender ainda como se d a articulao das empreiteiras com o
universo poltico e atravs de que atividades elas se fazem presentes nos rgos p
b licos (municipais, estaduais e federais).
O interesse em torno da obteno de recursos para a realizao de obras nos
estados e municpios nos permite discutir uma outra questo, qual seja, a relao
entre as prticas cl ientel istas e o i nteresse pblico. De modo geral, as prticas
cl ientelistas so identificadas coino ganhos particularsticos e so confrontadas s
condutas que privi legiam o que se considera como interesse pblico.7 Neste caso
estabelecida uma descontinuidade entre as condutas clientelsticas, (ou vantagens
polticas) e o interesse pblico. Este tipo de afirmao, no entanto, como j indicou,
entre outros, S l LVERMAN ( 1 977) ao referir-se noo de patronagem pblica, pode
ser relativizado. O problema dessa associao parece estar assentado na noo de
pbl ico em jogo na formulao. O pblico, nestes casos, apesar de no ser especifica
do, remete de modo amplo idia de coletividades (em oposio ao particular), mas
coletividades que no so identificadas com os interesses locais (municpio, regio
etc.). Todavia, a vinculao entre interesse pbl ico e as aes dirigidas para as loca-

126

EM NOME DAS "BASES"

!idades foi claramente formulada por V. N. Leal. queles que acusam os chefes pol
ticos locais de "falta de esprito pblico" e "ideal poltico", o autor lembra que a
eles que se devem as principais melhorias (escola, estrada, correio, luz eltrica, hos
pital etc.) de seu municpio ou distrito ( 1 975, p. 37). O pblico, neste caso, est,
portanto, associado aos interesses locais. Esta concepo articula-se com algumas
das questes examinadas at aqui. Lembro, particularmente, o interesse dos prefeitos
e parlamentares em obterem recursos para os municpios que representam e a idia de
que o desempenho poltico passa pela realizao de beneficios pblicos.
A apresentao de emendas ao oramento da Unio constitui, para o parlamen
tar, o caminho institucional atravs do qual e le pode buscar atender aos pedidos de
investimentos e verbas encaminhados pelos prefeitos. Por conseguinte, o momento
de elaborao das emendas e de sua apresentao Comisso estratgico para as
relaes do parlamentar com as lideranas locais. De maneira geral, ele deve admi-
n istrar as presses e definir as opes sobre o atendimento dos pleitos. Suas decises
repercutem diretamente na ordenao de sua rede de relaes polticas.
O perodo de e laborao e apresentao das emendas Comisso de Oramento,
de grande movimento nos gabinetes de deputados e senadores. Neste momento, os
funcionrios se mobilizam sobretudo em tomo da organizao dos vrios pedidos de
verbas. O solicitante, de modo geral, notifica o parlamentar acerca de suas necessida
des: escola, posto de sade, saneamento, estrada, etc. Uma medida comum entre os
governadores a elaborao e distribuio aos parlamentares de uma lista dos inves
timentos priorizados pelo governo estadual.
A demanda por verbas sempre maior do que os recursos de que dispe o parla
mentar para atend-las, o que faz com que o parlamentar necessariamente realize uma
seleo dos pedidos. Isto no impede, no entanto, que o parlamentar tome a iniciativa
de consultar os prefeitos do partido, e aqueles aos quais esto vinculados, a respeito
de seus pleitos. Este gesto, por si s, uma demonstrao por parte do parlamentar
e reconhecido pelos prefeitos - como uma forma de ateno e interesse pelas bases .
Seguindo a lgica de investimento em suas redes pol ticas, dada maior ateno s
demandas dos prefeitos dos municpios nos quais o parlamentar teve uma boa vota
o e queles com os quais possui algum tipo de afinidade. U ma vez que a consulta
aos prefeitos no precisaria ser efetuada, pois do ponto de vista legal ou administra
tivo nada a torna obrigatria, ela reveladora dos referenciais e preocupaes que
possui o parlamentar quando da elaborao e discusso do oramento. Mas se, por
um lado, a consulta feita ao prefeitos insere-se no conj unto de medidas destinadas a
estabelecer ou atualizar os laos existentes, por outro, e la tida como um canal de
contato entre as lideranas pol ticas locais e parlamentares, o que expressa o lado
democrtico dessas consultas, permitindo assim que o parlamentar proponha aes
polticas que estejam em maior consonncia com as necessidades locais.
Ao contrrio do que ocorre com os pleitos individuais, sobre os quais assessores

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

127

tomam decises sem necessariamente consultar o parlamentar, as decises sobre as

emendas oramentrias so controladas diretamente pelos deputados e senadores.
Como informa Antunes, "ele [o parlamentar] quem seleciona. Isso realmente no
tem outra pessoa". 8
A tomada dessas decises precedida de contatos e negociaes entre o parla
mentar, seus assessores e os pleiteantes. Trata-se do trabalho de meio de campo poli
tico para a elaborao das emendas, ou seja, de avaliao das demandas encaminha
das e definio daquelas que devem ser apresentadas. Isto faz-se necessrio no
obstante as manobras realizadas por alguns parlamentares com vistas a atender ao
maior nmero possvel de pedidos: beneficiar vrios municpios com uma mesma
emenda, dividir os recursos que lhe so assegurados ou atender a diferentes municpi
os a cada oramento.
Ao se considerar os critrios que parlamentares e assessores dizem uti l izar para
definir para quais municpios e programas sero destinadas as emendas, percebe-se
que eles no se distinguem daqueles apl icados ao conj unto de pleitos . A votao
obtida pelo parlamentar na eleio anterior aparece, desse modo, como o critrio
essencial. A e le, contudo, so agregados outros. Um deputado (PFL-PE) informa, por
exemplo, que faz um mix: "Voc bota uns para aqueles municpios que voc tem mais
voto, bota uns que so mais insistentes e bota alguns de projetos de interesse estadu
al, um do setor que voc mais l igado e faz um mix". Cada um desses critrios est
associado a um objetivo, voltado para o atendimento de compromissos especficos do
parlamentar. Com a elaborao de emendas para os municpios onde foi mais votado,
o parlamentar, busca, entre outros aspectos, honrar compromissos assumidos em sua
campanha e atualiza os vnculos com as l ideranas polticas locais. Com as emendas
para proj etos estaduais (para os quais so utilizadas especialmente as emendas cole
tivas), so atendidos ao mesmo tempo vrios municpios e o prprio governo estadu
al. A preocupao em atender aos projetos do governo estadual maior entre os
parlamentares que apiam o governador. Com as emendas setoriais, o parlamentar
volta-se para as reas s quais sua atividade poltica e seu nome esto associados educao, sade, comrcio, agricultura, reforma agrria, assistncia social etc. Algu
mas emendas so destinadas tambm aos designados como mais insistentes, isto ,
aos prefeitos e lideranas que, alm de apoiarem o parlamentares, exercem uma pres
so maior sobre eles. Estes, como lembra Xavier, so beneficiados porque "vencem
pelo cansao".9
A definio dos prefeitos e lideranas que tero seus pedidos atendidos pode
ocorrer atravs da aplicao do critrio fidelidade. Mas como avaliar a (ide/idade dos
prefeitos e lideranas? A histria de suas participaes nas eleies anteriores o
e lemento levado em considerao ("[o parlamentar] tem registrado na cabea [os
lugares] onde foi mais votado"). Se possvel apreender alguns critrios que so
aplicados por um leque maior de parlamentares e de forma mais incisiva, como o

128

EM NOME DAS "BASES"

caso da votao e fidelidade, nota-se, no entanto, que cada parlamentar combina cri
trios particulares em funo de suas histrias e compromissos especficos. Lembro,
por exemplo, que o conhecimento que possuem das necessidades dos municpios e
das obras a serem realizadas so mais algumas das preocupaes mencionadas pelos
parlamentares.
Muitas das emendas, como se sabe, so vetadas pelo presidente da Repblica ou
no chegam a ser executadas pelos rgos ministeriais. Mesmo quando os municpios
recebem os recursos, as obras podem no ser final izadas. As verbas repassadas pelo
governo federal podem ser insuficientes para a execuo das obras, ou, ainda, soma
se a isto, o fato dos recursos serem apropriados indevidamente por pessoas e empre
sas envolvidas na execuo das obras. Mas se os recursos insuficientes ou a no
finalizao das obras aparecem como medidas i rracionais do ponto de vista adminis
trativo, elas ganham sentido se referidas s relaes polticas que as sustentam. Lan
ar a "pedra fundamental" um passo no sentido de ganho de prestgio poltico.
Considerar essas medidas do ponto de vista da concepo sobre a representao pol
tica em jogo, da importncia poltica e interesses econmicos relacionados s obras e
dos compromissos do parlamentar em relao sua rede poltica permite apreender
essas medidas em sua positividade. Mas observe-se ainda que a obra inconclusa pode
ser funcional ao poltico de uma outra forma. Em vista do interesse em ter a obra
finalizada, a populao, lideranas polticas e o prefeito podem se ver diante do di le
ma de ter que reeleger o candidato para poder assegurar a sua continuidade. Essa
associao, portanto, seria uma forma de buscar o apoio de eleitores e lideranas
transformando a finalizao da obra numa proposta de campanha.
A questo da utilizao das emendas oramentrias para retribuir os prefeitos de
municpios onde se obteve boa votao pode ser percebido num trecho do depoimen
to de deputado F lvio Derzi concedido durante os trabalhos da CPMI do Oramento.
Diz ele: "Tenho por norma na minha atuao parlamentar, com relao ao oramento,
premiar todos . . . Premiar no, atender, lutar pela aprovao, apresentar emenda em
quase todos os municpios do estado, porque, como lhe coloquei aqui no incio, de 72
municpios eu fui o mais votado em 34. Ns temos aquela responsabilidade" (Flvio
Derzi, CPMI do Oramento, 1 4/1 2/93, p. 33). Como temos visto, a votao no muni
cpio cria, segundo a lgica das dvidas e crditos pessoais, um lao entre o parlamen
tar e as lideranas que o apoiaram. A idia de responsabilidade que o parlamentar
afirma ter em relao a esses municpios onde obteve votao parece expressar o
sentimento de obrigao que o mesmo experimenta em relao queles que lhe aj uda
ram. A interveno no oramento , assim, um momento de retribuio pelo apoio
concedido, apesar da relao no se esgotar nos compromissos ele itorais, e uma for
ma de real imentar a relao. Como sugeriu o parlamentar atravs de uma espcie de
lapso de linguagem, ao participar do processo oramentrio este procura, sobretudo,
premiar os municpios.

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

129

A referncia de parlamentares ao atendimento de pleitos ou destinao de re

cursos para o estado e municpios deve ser considerada com certo cuidado. Ao viabi
lizar a transferncia de recursos, so sobretudo as redes polticas do parlamentar no
estado e nos municpios que esto sendo fortalecidas. Isto ocultado, de certo modo,
pela meno ao estado e aos municpios como beneficirios, isto , pela apresentao
de uma razo pblica para justificar suas aes. Observe-se outro trecho do depoi
mento do deputado F lvio Derzi: "Os senhores ho de convir comigo que no tenho
unanimidade no meu estado, tenho meu grupo do lado de c e tenho meus adversrios
do lado de l. ( ... ) Agora vejam bem qual a minha obrigao, o meu dever para com
o meu estado: aprovar uma emenda. Se houver demanda poltica, se as l ideranas que
fazem parte do meu grupo solicitarem, vou aos m inistrios pedir. Outros prefeitos so
adversrios, no me procuram" (Flvio Derzi, CPM I do Oramento, 1 4/ 1 2/93 , p. 1 1 ).
A poltica local pensada e operada em termos de "grupos" que se opem e do
pertencimento aos mesmos. 10 Desse modo, o atendimento dos pedidos e a transfern
cia dos recursos objetivam beneficiar, primeiramente, o grupo ao qual se est vincu
lado. Portanto, atravs do controle que esses grupos exercem sobre a aplicao
desses recursos que so criadas as oportunidades para se fortalecerem localmente.
H, portanto, uma relao estreita entre o controle poltico exercido por um determi
nado grupo em termos estaduais e municipais e a atuao de seus membros na admi
nistrao federal.

I nteresses dos parlamentares em

relao aos prefeitos
Ao se examinar os interesses que possuem parlamentares em relao aos prefei
tos, sobretudo aqueles aos quais se encontram vinculados, pode-se compreender as
razes que os levam a investir e cultivar essas relaes. Isso permite, ainda, apreen
der as p,resses a que esto submetidas as l ideranas polticas locais devido aos com
promissos assumidos e renovados com os parlamentares.
Ao viabilizar o atendimento de um pleito, o parlamentar ao mesmo tempo inves
te na continuidade da relao e renova os compromissos polticos existentes. A atua
lizao dos vnculos est associada prpria natureza do compromisso estabelecido
entre o parlamentar e as l ideranas locais. D iscutindo o "compromisso coronelista"
Victor N . Leal nos fornece uma pista para entender a necessidade dessa constante
renovao. Segundo esse autor, os vnculos, no caso entre as lideranas polticas
locais e a situao estadual, so geralmente momentneos visto que so firmados no
" base de princpios polticos, mas em torno de coisas concretas, prevalecem para
uma ou para poucas eleies prximas" ( 1 97 5, p. 4 1 ). O fato de estarem fundados em
torno de demandas concretas torna esses vnculos de certo modo frgeis, sujeitos s
osci laes m torno da capacidade de prefeitos e parlamentares de atenderem aos

130

EM NOME DAS "BASES"

interesses mtuos. 1 1 2 Observe-se, todavia, que no se trata de demandas fortuitas,

mas socialmente definidas em funo da posio ocupada por prefe itos e parlamenta
res no universo de relaes polticas.
Dos prefeitos e lideranas polticas locais, os parlamentares esperam, sobretudo,
que esses o apoiem politicamente em suas candidaturas futuras. Apesar da distncia
histrica e sociolgica que separa as eleies atuais das e leies realizadas em Roma
no sculo V a.C., a questo em jogo na atuao dos parlamentares parece ser aquela
mencionada por M. I . Finley ao observar que "o xito e leitoral [em Roma] exigia que
fosse cultivada a amizade de indivduos decisivos em cada tribo, os quais estavam em
posio de apresentar eleitores bastantes para garantir o voto u nitrio da tribo"
(FJNLEY, 1 985, p. 64). A relao dos parlamentares com as "personalidades locais
notveis" destacada tambm por Weber ao referir-se - tratando do caso francs queles que os primeiros recorrem quando desejam se reeleger: "Para ser reeleito, o
deputado, por sua vez, mantinha ligaes com os notveis locais" ( 1 982, p. 1 24 ). O
cultivo das relaes com os oligarcas e as l ideranas locais como condio para a
ascenso poltica e a vitria nas eleies no Bras i l foi tambm destacado, entre ou
tros, por GRAHAM ( 1 997) e LEAL, ( 1 975) rspectivamente, para o Imprio e a
Primeira Repblica. Como sugere o primeiro ao discutir o significado das eleies,
"a med ida de um homem dependia do tamanho de seu grupo de seguidores"
(GRAHAM, 1 997, p. l l 2).
Desse modo, a expectativa do parlamentar que os favores e servios prestados
contribuam para a consolidao de sua reputao e sejam retribudas sob a forma de
apoio poltico. Esta , segundo um deputado (PFL-PE), a expectativa poltica em
relao ao prefeito: " que ele [o prefeito] vote nele [parlamentar] na prxima elei
o, do ponto de vista eleitoral". Mas alm do voto (ou apoio), aspecto esse lembrado
primeiramente pelos parlamentares entrevistados quando interrogados sobre suas
expectativas em relao aos prefeitos, menciona-se tambm o interesse em que o
prefeito tenha um bom desempenho na administrao do municpio. O mesmo parla
mentar refere-se a este item como o aspecto tcnico. O apoio do prefeito - que pode
ocorrer sob a forma de pedido de votos para o parlamentar e a presena nos palanques
organizados pelo candidato - vivido como uma espcie de ajuda. Tendo passado
pela experincia de ter concedido apoio aos prefe itos na condio de vice-governa
dor e de no t-los recebido quando de sua candidatura ao Congresso, um deputado
(PMDB-ES) observa que o fundamental que os prefeitos sej am leais, isto , que
reconheam o investimento ("ajuda") efetuado pelo parlamentar em suas candidatu
ras e o retribuam: "Lealdade isso. Se hoje eu estou l aj udando o prefeito a ganhar
as eleies, que depois, ento, ele tambm me d a retribuio". A lealdade est
associada, portanto, ao reconhecimento das aj udas concedidas e recebidas. A meno
lealdade, por sua vez, aponta para o lado moral dessa relao. Esta expectativa em
termos de lealdade um bom exemplo de como a relao entre parlamentares e pre-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

131

fe itos mais complexa do que a troca concebida como envolvendo s implesmente

benefcios pblicos, apoio e voto. A valorizao da lealdade como princpio de con
duta se configura num aspecto importante na medida em que contar com o apoio das
pessoas condio essencial tanto para as disputas eleitorais quanto para o desempe
nho do mandato parlamentar. Fica evidente, portanto, a dimenso do domnio pessoal
presente nessas relaes.
Agir de modo distinto, no retribuir, significa introduzir uma ruptura na troca.
Isto abre a possibil idade de ser alvo de acusaes de deslealdade. Logo, agir de forma
leal se ope s condutas oportunistas. Este tipo de conduta recriminado na medida
em que, entre outros aspectos, gera tenso e incertezas sobre o retorno do servio ou
favor concedido. No universo poltico, porm, este comportamento descrito como
comum visto que h pessoas que agem por "convenincias". "Porque na pol tica",
continua o mesmo deputado, "essa questo de falta de lealdade, de coerncia um
negcio muito grande, ainda mais que tem algumas pessoas que agem por convenin
cias: hoje est favorvel, amanh est contra". A incerteza, no entanto, um aspecto
que tem sido pouco ressaltado pela l iteratura sobre clientelismo pol tico, j que a
retribuio - geralmente voto e apoio pelos benefcios pblicos obtidos - tem sido
considerada como algo automtico. Esta forma de abordagem, por conseguinte, no
considera as falhas e rupturas nas trocas, as estratgias para protelar a retribuio, os
efeitos gerados pela incerteza e os recursos util izados para a manuteno das relaes .
A questo da incerteza que atravessa essas relaes entre parlamentares e prefei
tos pode ser melhor observada a partir do comentrio abaixo feito por Josias, assessor
de um deputado.
Como eu estava dizendo, esses pol iticos que procuram um parlamentar e de
pois procuram outros tambm, geram insegurana no parlamentar porque no
tel)l sentido o parlamentar trabalhar, vestir a camisa por aquela determinada
pessoa, aquele determinado lder poltico, sabendo que futuramente ele pode
vir a votar ou no com ele e pode saber que a pessoa pode virar as costas.
Ento, gera essa insegurana no parlamentar. Eu, por exemplo, trato com al
guns prefeitos que tm somente o meu chefe como vlvula de escape, tm um
vnculo mais forte. Outros no, so pessoas muito articuladas, so pessoas que
tm bons contatos e pegam no s meu parlamentar como tambm outros par
lamentares. Mas basta eu apenas tomar conhecimento, saber que ele procurou
outro deputado, s vezes no precisa nem o deputado tomar conhecimento, que
a eu mesmo j no dou mais aquela ateno. Eu j comeo a ir barrando um
pouco o acesso daquele determ inado prefeito, determinado lder ao deputado
porque eu sei que no tem fidel idade, no existe fidelidade.
As lideranas polticas que procuram o parlamentar so classificadas em dois
grupos. O primeiro, formado por aqueles prefe itos que, cr o assessor, esto vincu-

132

EM NOME DAS "BASES"

lados unicamente ao parlamentar com o qual trabalha. Estes so vistos como tendo
um vnculo mais forte com o mesmo. Se esta relao mais apropriada para o parla
mentar, na medida em que lhe garante uma certa exclusividade, do ponto de vista do
prefeito, contudo, ela pode implicar maior dependncia em relao a esse parlamen
tar. O outro grupo constitudo pelos prefeitos que possuem um leque maior de alter
nativas, por conseguinte, uma dependncia menor em relao a um parlamentar espe
cificamente. Estas pessoas podem no votar com o parlamentar ou "virar as costas".
O fato de no manter uma relao exclusiva com esses prefeitos e lideranas locais
gera uma insegurana no parlamentar. A falta de fidelidade pode, assim, resultar em
punies aos prefeitos tais como um menor "empenho" do parlamentar pelas deman
das daquela liderana ou a restrio pelo assessor do acesso ao parlamentar. A incer
teza quanto ao retorno do apoio lana dvidas sobre o sentido de se cuidar dos inte
resses desses prefeitos ("trabalhar", "vestir a camisa"). Todavia, parece razovel su
por que em torno desses prefeitos e lideranas, sem fortes vnculos com um nico
parlamentar, que ocorre a maior concorrncia entre os parlamentares pelo seu apoio.
Tratam-se, pois, de pessoas cujo apoio pode transitar com maior facilidade de um
parlamentar para outro.
Os interesses dos parlamentares em torno dos vnculos estabelecidos com pre
feitos so melhor compreendidos, quando se focaliza como o apoio dos municpios,
dos prefeitos e das l ideranas locais se situa em relao aos arranjos efetuados por
parlamentares com vistas s suas candidaturas futuras.
Para obter os votos necessrios reeleio ou eleio para um novo cargo pbl i
co, os parlamentares dirigem-se sobretudo queles municpios com os quais mantm
uma vinculao poltica. Com exceo de uns poucos municpios nos quais tem uma
presena pessoal mais marcante - pelo fato de ter sido prefeito ou vereador, por exemplo
-, o lao com os municpios mantm-se graas s relaes que so estabelecidas entre
parlamentares e lideranas pol ticas locais. So essas lideranas que asseguram a
participao pol tica dos parlamentares nos municpios e suas votaes. Da perspec
tiva eleitoral, o apoio poltico do prefeito , portanto, essencial para uma parcela
significativa dos parlamentares. Observe-se a formulao efetuada por um senador
(PMDB-PB) a respeito das l igaes entre prefeitos, parlamentares e a "estrutura po
ltica" do parlamentar: "O municpio a base poltica de qualquer parlamentar, se o
municpio no quiser atend-lo toda a estrutura poltica estar deficitria. Ento, a
gente tem que comear a ter o apoio do prefeito e do municpio". Apesar da legisla
o assegurar ao parlamentar o direito de ser e leito em todo o estado, o que opera na
prtica, como tem sido apontado por vrios autores, uma forma de distrital izao do
voto. o que se pode observar, por exemplo, atravs do reconhecimento do munic
pio como base poltica. Desse modo, o apoio da l iderana local constitui um recurso
social importante para o parlamentar.
A necessidade de apoio dos prefeitos, compreensvel em vista do trabalho que

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

133

podem desenvolver em favor dos candidatos j unto populao, coloca o parlamentar

numa posio de dependncia em relao a estes e d, aos prefeitos, por sua vez, uma
fora frente ao parlamentar. Apesar das anlises destacarem mais freqentemente a
dependncia das lideranas municipais em relao ao "poder central, esta dependn
cia dos polticos federais e estaduais em relao s lideranas locais j foi destacada,
entre outros, por LEAL ( 1 975), QUEIROZ ( 1 976) e GRAHAM ( 1 997).
Para o parlamentar, o poder do prefeito resulta, entre outros aspectos, do contro
le sobre a administrao municipal e de seu prestgio pol tico no municpio, isto , em
ltima instncia, do apoio que capaz de lhe proporcionar atravs da mobilizao
dos membros locais de suas redes polticas e de seus pedidos de votos para o candida
to. 1 2 Este poder est associado, entre outros aspectos, ao controle que a gesto da
prefeitura lhe assegura de distribuio dos beneficios e recursos pblicos locais. Como
informa o mesmo senador (PMDB-PB): "A grande fora nessas regies [no nordeste]
o governo, a prefeitura. Quem est na prefeitura est com a fora". Note-se, inicial
mente, que governo e prefeitura so concebidas como uma nica coisa. A extenso
desse poder estabelecido a partir do controle da prefeitura parece variar segundo a
dependncia maior ou menor da populao em relao aos benefcios que podem ser
concedidos pelo poder pbl ico local. Nas circunstncias descritas pelo senador, a
fora da prefeitura emana da presena contnua na vida da "populao humilde" e,
especialmente, dos auxlios concedidos em momentos socialmente significativos como
nascimento e morte. Como h uma dependncia dessa populao em relao prefei
tura, v-se, portanto, que as disputas em torno da mesma - desenvolvidas no entre
candidatos individuais ou partidos, mas, efetivamente, entre grupos locais, como su
gerem as investigaes sobre o poder local no Brasil - ocorrem devido ao interesse
em se dispor dos instrumentos que permitem intervir diretamente na vida destas pes
soas ou evitar que os mesmos fiquem nas mos dos inimigos. E se, como vimos
acima, eleitores e comunidades tendem a valorizar o atendimento de suas demandas
imediatas e este um meio de manter pessoas numa condio de dependncia pessoal
("devendo favores"), o controle do Executivo Municipal, conclui-se, um meio de
atender a essas demandas e de construir uma base de apoio poltico atravs do estabe
lecimento de vnculos de dependncia pessoal.
Como chamam a ateno, entre outros autores, LEAL ( 1 975), QUEIROZ ( 1 976)
e LEWIN ( 1 993), a importncia dos municpios na histria poltica brasileira, do
ponto de vista de polticos que ocupam cargos estaduais e federais, est relacionada
ao controle dos votos que exercido pelos "coronis", "chefes polticos municipais"
e "parentelas".
Porm, a fora de lideranas polticas locais manifesta-se ainda no fato de que
e las exercem um controle sobre a presena dos candidatos nos municpios. As chances
destes ltimos desenvolverem suas campanhas e obterem votos no municpio depen
dem do apoio concedido por essas lideranas. O vnculo com estas constitui-se, in-

134

EM NOME DAS "BASES"

clusive, em uma condio para entrada dos parlamentares nos municpios. Quanto a
este aspecto, refere-se um deputado (PFL-PE): "No interior a e leio termia e nem
todos os candidatos participam em todos os municpios. Principalmente [a e leio]
proporcional, porque se ningum apia voc naquele municpio voc no vai nem l.
Ento, as lideranas locais fazem uma espcie de pr-seleo de quem vai participar
da poltica local. Ento se ningum apoiar voc, no adianta". Para os parlamentares,
portanto, cultivar as relaes com as lideranas locais, ter o seu apoio uma condio
para a implementao de suas campanhas nos municpios. 13
atravs do apoio dos prefeitos e l ideranas polticas locais que os parlamenta
res montam e expandem suas redes polticas pelos municpios. Este o meio pelo
qual as candidaturas podem se fazer presentes em vrios municpios. Tratando da
questo da eleio do parlamentar, informa um deputado (PFL-PE): "Ento, e le tem
que trabalhar mais ou menos no atacado, ele tem que ter os seus pontos de contato
espalhados pelo estado, que so vereadores e prefeitos ; que so os grandes cabos
eleitorais na verdade". Os prefeitos e vereadores so cons iderados pelos parlamenta
res, portanto, como seus arregimentadores de votos.
Se a imprensa escrita e a mdia so vistas pelos parlamentares como um canal
importante, tanto de divulgao das atividades que desempenham quanto de campa
nha eleitoral, eles observam, sobretudo aqueles que no tm acesso mesma, que
esse instrumento est disponvel para uns poucos deputados e senadores. Este tipo de
situao acaba por reforar a importncia da construo de redes de apoio poltico
nos municpios e, por conseguinte, do atendimento dos pleitos de lideranas polticas
locais e de eleitores como uma forma de assegurar a relao com as bases eleito
rais . 1 4
A campanha do parlamentar no municpio efetuada, por exemplo, atravs da
associao de seu nome s obras que foram realizadas. A referncia, neste caso,
tanto ao passado quanto ao futuro. O argumento apresentado por prefeitos e lideran
as pol ticas envolvidas na campanha do candidato, o de que sua eleio um
forma de reconhecimento pelos benefcios proporcionados pelo parlamentar e, ao
mesmo tempo, um investimento em possveis novas obras, cuja realizao, inclusive,
condicionada sua vitria. Essa forma de atuao das lideranas locais em relao
aos candidatos, assim como outros meios de garantir a influncia do parlamentar no
municpio, podem ser observados no relato de um deputado (PMDB-ES):
Quando voc volta o seu pensamento para a base eleitoral, para o municpio,
propriamente dito, o prefeito o cabo eleitoral mais importante. Ele traz recur
sos pra obra, faz a obra com os recursos pblicos e depois ele inaugura em
nome do candidato [ao parlamento] . ( ... ) Essa uma forma, faz e essa obra
inaugurada em nome do parlamentar e diz: 'Pra eu continuar inaugurando mais
eu preciso eleger fulano, eleger sicrano'. Outra forma so os empregos. Mas

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

135

voc pode dizer que a legislao no permite empregar, mas se emprega em

cargos melhores da administrao porque so cargos de confiana. Ento, o
deputado chega e pede ao prefeito e o prefeito emprega fulano, sicrano, quer
amarrar a famlia, a contratado algum daquela famlia e assim por diante.
At mesmo no empregando, segurando quem est no emprego. Segurando
quem est no emprego tambm, no est ligado eleitoralmente ao prefeito. Es
ses so os fatos mais comuns, tem outros, como uma comunidade quer um
beneficio, quer estrada; produtor quer algum morador, algum sitiante, ou pro
dutor quer uma represa, vai falar em nome do deputado e assim por diante.
A troca de favores e servios entre parlamentares e prefeitos pode incluir o pedi
do do parlamentar para que uma pessoa de suas relaes ocupe um cargo na adminis
trao municipa1 . 1 5 Alm de chamar a ateno para a interveno do parlamentar na
administrao municipal, estes casos apontam para o fato de que os pedidos de favo
res e servios seguem nas duas direes, ou seja, dos prefeitos para os parlamentares
e vice-versa. 16 Como no caso do encaminhamento dos pleitos pelo parlamentar j unto
burocracia federal, indicar uma pessoa para ocupar um cargo municipal uma for
ma do parlamentar amarrar - o termo expressa em termos nativos a relao de depen
dncia pessoal instituda - essa pessoa e integrantes de sua rede de relaes.
Se a vinculao com prefeitos e lideranas polticas locais apontado por mui
tos parlamentares como fundamental para suas candidaturas, essa no , certamente,
uma situao que diga respeito totalidade dos parlamentares. H parlamentares cuj as
candidaturas esto fundadas em outros vnculos e formas de representatividade e que
preferem, inclusive, dissociar-se daquelas sustentadas nos prefeitos. Observe-se, por
exemplo, o relato feito a seguir por um deputado (PSDB-PR), que confronta o que ele
. designa como uma candidatura comprometida com as comunidades e aquelas com
prometidas com os prefeitos:
Ento, a candidatura que nasce da sociedade organizada, atravs de decises,
assemblias e tudo, h um compromisso da sociedade em trabalhar pela vitria
da candidatura. Ento voc no precisa essencialmente de dinheiro para essa
candidatura. Voc tem o envolvimento de pessoas motivadas por uma causa.
Ao passo que as outras candidaturas, vinculadas a prefeitos, e tal, no tm essa
motivao. Tambm em termos de motivao, quando voc trabalha pelas leis,
voc sabe que voc est naturalmente trabalhando para setores que vo ser
beneficiados no Brasil inteiro. No s no seu estado ou no seu municpio. No
uma particularidade. ( ... ) Ento voc no est pegando dinheiro para uma
coisa, como a pessoa costuma denominar, paroquial. Quando voc tem o pre
feito apoiando, ou coisa semelhante, voc tem que levar dinheiro para aquela
circunstncia especfica: para aquele hospital, para aquela rua, para aquela es
trada. Voc fica, nesse tipo de candidatura, dependente da vontade de uma ou
duas pessoas. Porque de repente um prefeito briga com um deputado e todo

136

EM NOME DAS " BASES"

aquele apoio que aquele candidato tinha se perde. Ento, existe uma necessida
de assim de agrados permanentes de um lado e de outro. Uma coisa muito mais
pessoal, e qualquer dificuldade, qualquer discusso, de repente esse vnculo se
rompe. E quando se trabalha com a comunidade, um conj unto de pessoas e
fatores que vm junto com isso ( ... ) Ao passo que com prefeitos - como acon
tece com a maioria das candidaturas - isso no acontece, uma discusso com
uma pessoa ou coisa semelhante.
Alm da distino entre o compromisso com a comunidade e com os prefeitos,
observa-se mais uma vez a oposio entre a definio de um trabalho mais geral, que
atinge todo o pas, identificado com a produo legis lativa, e um trabalho mais
particularizante, voltado para o estado e os municpios. Todavia, pode-se reter da
passagem algumas das propriedades tpicas das relaes que aproximam parlamenta
res e prefeitos, segundo uma pessoa que posiciona-se criticamente em relao a esse
tipo de lao.
A primeira, a s ituao de dependncia na qual ficam os parlamentares em
relao s lideranas locais, visto que atravs de suas redes polticas que so obti
dos os votos no municpios. A segunda, a fragilidade dos laos entre parlamentares
e prefeitos, j que estes esto assentados em interesses especficos, como a obteno
de verbas ou apoio eleitoral mtuo. Por isso - e essa a terceira propriedade - h uma
necessidade de que os compromissos sejam renovados com freqncia. Neste caso,
os agrados so tanto uma forma mtua de demonstrao de interesse na continuidade
da r.elao como um meio de renovao das dvidas pessoais. A necessidade desses
agrados uma evidncia a mais para demonstrar que as relaes entre os parlamenta
res e lideranas locais no se restringem ou se encerram, como numa troca mercantil,
na simples troca de apoio e votos. Os agrados so um exemplo das mediaes, ou
sej a, dos atos e gestos que precedem obteno dos benefcios ou apoio polticos
almejados, mas que so fundamentais do ponto de vista da manuteno da relao.
Dada a fragil idade dos vnculos e a possibilidade de romp-los, como o parla
mentar pode ter a certeza de que a ateno e os benefcios concedidos aos prefeitos
sero convertidos posteriormente em apoio e votos nas disputas e leitorais? Essa se
gurana parece, de fato, no existir. Como a legislao eleitoral institui a separao
entre a eleio do Executivo Municipal e do Legislativo Federal, somente cerca de
dois anos aps a eleio municipal que o parlamentar pode vir a saber se o apoio
concedido na eleio dos prefeitos e as mediaes efetuadas durante este perodo lhe
sero retribudas em forma de apoio. Mas como lembra Xavier, a assistncia conce
dida ao prefeito no mnimo cria uma relao de intimidade e abre os canais de acesso.
Assim, se, por um lado, o intervalo de tempo entre o dom e o contra-dom introduz a
incerteza quanto retribuio pelos servios e favores prestados, por outro, ele per
mite que sejam efetuados os arranjos pol ticos e montadas as redes, com seus vncu-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

137

los locais e nacionais, que daro sustentao s campanhas de parlamentares e prefei

tos. No entanto, a incerteza no o nico efeito produzido pelo intervalo de tempo
que caracteriza a troca de dons. Como destacou P. Bourdieu, este intervalo que faz
com que a troca de dons aparea, ao ocultar o vnculo entre o dom e o contra-dom,
como ato generoso ( 1 996b, p. 7).

Ruptura dos laos entre parlamentares e prefeitos

Os compromissos que unem parlamentares e prefeitos podem ser desfeitos por
distintas razes. Esses vnculos so dissolvidos com a mesma freqncia com que
novas ligaes so estabelecidas. Como informa Francisco: "O rompimento poltico
coisa comum, s vezes o seu amigo de hoj e seu inimigo de amanh e vice-versa.
Isso do j ogo polftico". Se a troca de apoio poltico, a obteno de investimentos
para os municpios e a troca de cortesia fundam os compromissos entre parlamentares
e prefeitos, h condutas, ao contrrio, que propiciam ou servem como justificativa
para a dissoluo desses vncu los. Referindo-se aos chefes locais, Victor N. Leal
observa, por exemplo, que um ato de desconsiderao, a falta de atendimento de
alguma pretenso e a imposio da condio de oposio eram argumentos aceitveis
para a ruptura ( 1 975, p.4 1 ).
Um primeiro aspecto que aparece como uma espcie de ameaa aos compromis
sos a ineficincia do parlamentar para assegurar os investimentos federais. Como
informa Josias, assessor de um deputado: O que leva normalmente o prefeito a rom
per com o parlamentar a falta de assistncia, quando ele v que no obtm recurso,
que atravs daquele deputado no est conseguindo nada." Este, certamente, um
elemento importante para o entendimento do deslocamento dos vnculos entre prefei
tos e parlamentares. Quando um prefeito percebe que, atravs daquele parlamentar ao
qual ele est vinculado ou que foi bem votado no municpio, no est conseguindo
obter os recursos que almej a, uma das solues acionadas buscar outros parlamen
tares. A ruptura pode ocorrer, portanto, quando o prefeito faz uma avaliao negativa
a respeito da atuao daquele parlamentar quanto aos benefcios que proporciona
para o municpio ou acerca da ateno que vem recebendo dele ("se sente rejeitado, e
a encontra outro parlamentar mais atencioso"). Esta situao pode ser interpretada
como espcie de agravo, falta de considerao ou no cumprimento dos acordos esta
belecidos. Neste sentido, como destacou LAND ( 1 977) ao discutir os fundamentos
das alianas didicas, a pessoa que se sente prej udicada recorre aos prprios valores
que sustentam a relao - lealdade e reciprocidade, por exemplo - para j ustificar o
rompimento da relao. Dito de outro modo, os motivos apresentados para j ustificar
a ruptura acabam por reforar os termos em que os compromissos se sustentam.
O fato do prefeito considerar a ateno que recebe do parlamentar como um
critrio de j u lgamento sobre o valor de seu vnculo reala o aspecto positivo,
"

138

EM NOME DAS "BASES"

estruturante do tratamento e da cortesia dispensada pelos parlamentares aos prefei

tos. Agir de modo que o prefeito se sinta desconsiderado e desassistido ope-se,
portanto, s aes que so dirigidas para demonstrar o interesse do parlamentar na
manuteno dos laos com as lideranas locais.
Assim como a ateno concedida por um parlamentar ao prefeito est condicio
nada nawreza dos laos que os vincula, por exemplo, em termos de exclusividade e
lealdade, os prefeitos tambm se sentem preteridos quando percebem que o parla
mentar aos quais recorrem mostram suas preferncias por outros prefeitos. Nesse
sentido, um motivo pelo qual o vnculo "melindra", afirma um deputado (PTB-RS),
quando um prefeito percebe que o parlamentar conseguiu algum beneficio para um
municpio em detrimento do seu : "s vezes o prefeito melindrado com o deputado
porque o deputado deu para um outro municpio e no deu para e le". H, por conse
guinte, um interesse dos prefeitos em ter a preferncia dos parlamentares.
Para o parlamentar, no entanto, a demonstrao de preferncias coloca um pro
blema, concebido como poltico, para a gesto da sua relao com os demais prefei
tos. Nesse sentido, para os prefeitos que no tm suas demandas priorizadas, sobretu
do quando dizem respeito aos recursos federais, os parlamentares e seus assessores
negam a esses prefeitos que ocorra por parte do gabinete algum tipo de seleo. Em
vista disso, so tomados cuidados como o de no deixar transparecer nos documentos
enviados aos rgos ministeriais, aos quais os prefeitos poderiam ter acesso, a idia
de que se est solicitando a priorizao do pleito de uma prefeitura ("Porque voc
pode imaginar se uma outra prefeitura que no teve recurso liberado, sabe que ele [o
parlamentar] priorizou, isso uma briga"). A dificuldade de lidar com esse tipo de
situao exp licitada por Antunes nos seguintes termos: "Como que eu vou dizer
para voc, que eu vou atender prefeitura A e no vou atender a 8. Como que eu
vou falar para o prefeito da 8 que eu no estou atendendo". Uma forma de se resolver
esse problema - que pode influenciar negativamente na relao do parlamentar com o
prefeito - eximir o parlamentar da responsabilidade pela seleo e transferi-la para
os rgos ministeriais. 1 7 Quando os pleitos dizem respeito elaborao de emendas
oramentrias, uma outra alternativa acionada, sobretudo entre parlamentares do
mesmo estado e partido, o encam.inhamento do pleito por parte do parlamentar a um
outro colega.
Para evitar problemas com os prefeitos que no tiveram seus pedidos de verbas
priorizados, parlamentares contam, tambm, com a discrio daqueles que foram be
neficiados. Como os prefeitos esto inseridos numa espcie de concorrncia pelos
favores e servios dos parlamentares, constata-se que estes ltimos procuram admi
nistrar suas relaes preferenciais de modo que as mesmas no causem, pelo fato de
serem reveladas queles que no fazem parte do grupo seleto, danos manuteno
dos demais vnculos.
O enfraquecimento das relaes, devido explicitao do favorecimento de de-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

139

terminados prefeitos em detrimento de outros, pode ser evitado pelo parlamentar atravs
da diviso dos recursos disponveis entre o maior nmero possvel de prefeitos que
encaminham suas sol icitaes. Procedendo desta forma, o parlamentar evita que os
prefeitos que a ele recorrem fiquem sem receber qualquer tipo de beneficio. A preo
cupao com a ampliao do leque de prefeitos a serem atendidos acaba prevalecen
do e levando a uma fragmentao dos recursos que, em muitos casos, como j obser
vamos, podem ser insuficientes para viabil izar as obras programadas.
Entre os motivos mais comuns que conduzem dissoluo da relao entre par
lamentares e prefeitos est a troca de partido poltico por parte do prefeito. Na medi
da em que as trocas de favores e apoios ocorrem preferencialmente, mas no exclusi
vamente, entre parlamentares e lideranas locais que pertencem ao mesmo estado e
ao mesmo partido, as mudanas de partido podem introduzir dificuldades para a con
tinuidade da relao, j que isto significaria conceder apoio e aj uda a candidatos de
um partido concorrente.
No entanto, a situao inversa tambm parece ser freqente. No a mudana de
partido que pe fim troca de servios e favores, mas, ao contrrio, a falta de
assistncia, a dificuldade do parlamentar em atender s demandas do prefeito ou a
sua aproximao de um outro parlamentar que pode conduzir mudana de partido.
Na passagem, a seguir, pode-se observar como Josias associa a questo do atendi
mento de lideranas polticas vinculadas a outros parlamentares questo da mudan
a de partidos.

Ento, por exemplo, um lder poltico procura um parlamentar que no seja o

seu - do mesmo estado mas que no seja o seu. A esse que foi procurado vai
saber que essa pessoa est vinculada quele outro parlamentar. Ento, ele no
tem naturalmente aquele interesse em atender porque ele sabe que aquela pes
soa ou est traindo o chefe, da mesma forma que vai trai-lo futuramente, ou
aquela pessoa tem algum outro interesse. A menos que ele perceba que aquela
pessoa tem uma simpatia muito grande e tem um interesse muito grande em
mudar de partido, mas a a coisa tem que ser preto no branco. Se fi liar ao
partido, romper em definitivo com o outro parlamentar.
Atender s solicitaes de uma liderana local que est comprometida com ou
tros polticos coloca para o parlamentar ao menos duas possibilidades. Por um lado,
como vimos, mediar esses pedidos, assistir a essas lideranas pode ser uma fonna de
estabelecer uma proximidade e mesmo, pelos favores concedidos, colocar esta l ide
rana numa condio de dvida moral em relao ao parlamentar. Mas, por outro, este
um investimento marcado pelo risco. Em virtude da vinculao do prefeito a outro
parlamentar e de sua conduta ser concebida como traio, no certo que o prefeito
venha a retribuir a aj uda concedida. Nestas circunstncias, que podem entrar os
vnculos partidrios. A desvinculao do outro parlamentar e o ingresso em um novo

140

EM NOME DAS "BASES"

partido serve como uma espcie de garantia a mais para os novos vnculos estabeleci
dos. Neste caso, poder-se-ia ainda supor que uma das razes pelas quais os partidos,
sobretudo aqueles que encontram-se no governo, crescem, isto , so alvo do ingres
so de novos polticos que desempenham cargos municipais, estaduais e federais, seri
am as novas adeses proporcionadas pelos laos clientelsticos.
Do ponto de vista do parlamentar, um prefeito o est traindo quando retira o
apoio a sua candidatura ou decide transferir-se de partido. Quando isso ocorre, d iz
um deputado (PFL-PEJ : " como se ele tivesse trado, mas no quer dizer tambm
que voc agora fique inimigo". Josias tem uma opinio semelhante quando informa
que "uma traio partir para outro candidato, apoiar outro candidato". Note-se,
inicialmente, que categorias traio e inimizade so colocadas como num contnuo.
Neste caso, se a retirada de apoio na circunstncia mencionada experimentada como
uma conduta negativa, ela no chega - o que vai depender, no entanto, do modo como
a relao rompida e o que est em jogo na mesma - a transformar a pessoa que retira
o apoio em inimigo. A condio de traidor e inimigo so distintas. As acusaes de
traio so dirigidas, sobretudo, quelas l ideranas que no retribuem o apoio e os
favores recebidos, isto , no reconhecem que possuem uma dvida com o parlamen
tar. Desse modo, a retribuio ou no pelos servios e favores recebidos estabelece a
distino entre aqueles que se conduzem de modo leal e os que agem como traido
res. 18 Essas aes e j ulgamentos associados relao entre os prefeitos e parlamen
tares chamam ateno para o lado dramtico, por assim dizer, do gerenciamento das
relaes tidas como pessoais. De modo mais freqente destaca-se dessas relaes o
seu carter voluntrio, o sentimento amistoso e os beneficios afetivos e materiais que
proporcionam. No entanto, o que se percebe que essas relaes carregam tambm
um aspecto conflituoso. Os pequenos cuidados, as demonstraes de interesse na
relao e as retribuies apontam para o risco de dissoluo, reforado pelo carter
informal desses laos, que lhes parece inerente.
Os prefeitos que agem como se a retribuio no fosse necessria podem acabar
punidos pelos parlamentares. Josias, par exemplo, referindo-se aos primeiros anos da
dcada de 90, fala das vezes que interferiu junto aos ministrios para impedir que os
prefeitos recebessem os recursos cuja l iberao o prprio parlamentar vinha provi
denciando : "Hoje isso acontece muito pouco. Mas quando o parlamentar conseguia
um recurso para um municpio, depois descobria que esse prefeito desse municpio
tinha trado, a a gente ia correr atrs do prejuzo. Ento voc ia para o m inistrio para
retardar aquele processo para no sair mais, at anular a liberao daquele recurso.
uma forma de penalizar o prefeito pela sacanagem". Neste caso, ao segurar o proces
so no ministrio, o parlamentar d ao prefeito uma demonstrao de sua fora j unto
ao governo e reafirma a desigualdade de poder entre eles.
O momento de ruptura dos vnculos entre o parlamentar e as lideranas polticas,
coincide, como nas crises que caracterizam as trocas de dom, com a explicitao dos

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

141

interesses e coeres que vinculam os parceiros. A "ruptura do encantamento" que

prevalece nas trocas de dons, como notou BOURDIEU ( 1 996b), faz com que o lado
desinteressado e gratuito dos favores desaparea. Referindo-se assistncia concedi
da pelo parlamentar ao prefeito, Gregrio acredita que ela coloca uma dificuldade
para a ruptura dos vnculos na medida em que, quando bem feita, cria um "constran
gimento", estabelece um "dever moral" entre o parlamentar e o prefeito. Mas se a
ruptura inevitvel, os favores e servios prestados so trazidos tona e a questo
sobre o sentido dos investimentos realizados lanada ao parceiro. Como informou o
ex-assessor, reproduzindo uma virtual conversa de um parlamentar com um prefeito:
"Pode at romper. Mas se romper vai ser cobrado pelo deputado: ' Mas rapaz, eu
consegui isso para voc. Eu consegui isso. Consegui aquilo. Batalhei por isso. E voc
agora no me ajuda'. E cria esse tipo de situao".
Cabe destacar, enfim, que ao focalizar os motivos e j ustificativas que fundamen
tam a ruptura dos laos entre parlamentares e prefeitos, isto permite compreender
alguns dos mecanismos sociais que esto por trs da mobi lidade de prefeitos e parla
mentares entre grupos, faces e partidos polticos. As acusaes de falta de assis
tncia e traio, por exemplo, que remetem a uma espcie de curto circuito na troca
de favores e servios, so, nesse caso, chaves importantes para se entender porque
prefeitos desvinculam-se de certos parlamentares, aproximam-se de outros e ingres
sam em novos grupos e partidos. 1 9 O que parece mais evidente que essa interrup
o nas trocas e a expectativa de obter maiores beneficios a partir de novos laos
precedem e sustentam esses deslocamentos.

Notas
1 A importncia das relaes pessoais, sobretudo com os hierarquicamente superiores, como
uma forma de demonstrao de poder social no Brasil acentuada, entre outros, por DAMATIA
( 1 983 e 1 987). Lembro tambm que a ligao com as autoridades governamentais tem um
lugar central nas anlises desenvolvidas por GRAHAM ( 1 997).
2

Este parece ser um fenmeno mais amplo: as ligaes com o exterior constituem um dos
principais temas das campanhas polticas como observa DAVIS ( 1 983, p. 1 33 e 1 55) ao co
mentar a anlise de Bailey sobre eleies em Leoa ( Itlia). Mas como observa o mesmo autor,
esse vnculo com o exterior pode ser visto negativamente pela comunidade na medida em que
pode ser interpretado como uma forma de introduo de prticas estranhas mesma.

3 Em captulo dedicado especificamente anlise da situao financeira dos municpios desde

o perodo colonial, V. N. Leal observa que a escassez de rendas dos municpios tem limitado
sua autonomia perante os governos estaduais e federal ( 1 975, p. 1 78).
4

Ver, por exemplo, a discusso de S. Silverman sobre os patres e a patronagem pblica

( 1 977) e as discusses e de P. Veyne sobre o "vergtisme" (os dons de um indivduo coleti
vidade) ( 1 976).

142

EM NOME DAS "BASES"

5 A frase foi reproduzida por Rosngela Bittar em editorial publicado no Jornal do Brasil de
22/07/ 1 998, ao comentar a eficcia eleitoral que vinha tendo a estratgia de associao dos
candidatos s obras que haviam realizado.
6

A relao entre realizao de obras, particularmente obras sociais e de infra-estrutura, e a

avaliao positiva da populao acerca de um governante destacada pelo governador de
Rondnia, Valdir Raupp (PMDB), em entrevista imprensa: "Veja bem, qualquer governador
quer tocar obras, quer realizar obras sociais, de infra-estrutura. Se o presidente est bem em
Rondnia, se o governador est bem, porque estamos realizando obras, 78% da populao
est satisfeita com o rumo do Estado" (Folha de So Paulo, 1 81 1 01 1 997, p. 5).

7 A este respeito ver, por exemplo, BAHIA ( 1 997, p . 3 1 7). Esta oposio entre ganhos
particularsticos e interesses pblicos pode ser identificada numa nota introduzida pelo tradu
tor do texto de AMES ( 1 986) para explicar o significado da expresso pork-barre/. Vejamos:
"Pork, no contexto, significa recursos, obras ou empregos pblicos utilizados pelos pol ticos
como instrumentos clientelsticos, voltados mais para as vantagens polticas do que para o
interesse pbl ico" (p. 1 79).

8 O controle do parlamentar sobre a priorizao dos pedidos pode ser observada no depoimen
to do assessor de um outro senador: "Essa priorizao feita pelo prprio parlamentar. Ns
aqui na parte de assessoria vamos seguir a ordem dele nesse caso. A gente apresenta a relao
de quem pediu, diz o que est pedindo e ele depois faz a seleo com critrios pessoais".
9 Diz o assessor destacando a questo da presso sobre o parlamentar: "A gente termina aten
dendo os prefeitos que so mais problema. Tem um prefeito no [estado]que grita, que faz o
diabo e que muito amigo do senador. Por sorte um sujeito srio, que tem feito uma boa
administrao. Esse o primeiro da fila, porque se no sair para ele, ele vai berrar trs mil anos
no p do senador. E no o caso de ele no apoiar o senador, porque morre apoiando o senador
em qualquer eleio. Mas porque o cara chato e vence pelo cansao".

10 Lembro que este aspecto da organizao da pol tica brasileira tem sido destacado sobretudo
pela literatura sobre poder local.
1 1 A fragilidade dos interesses "puramente materiais" como fundamento para a dominao
destacado por M. Weber ao discutir os tipo de dominao. Referindo-se natureza dos motivos
(costume, afetivos, materiais, ideais etc.) que define o tipo de dominao, este autor observa
que, "Motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vnculo entre el
imperante y su cuadro impl ican aqu, como en todas partes, una relacin relativamente frgil"
( 1 984, p. l 70).
12 Observe-se, por exemplo, o comentrio efetuado pelo ex-prefeito (cinco mandatos) e atual
parlamentar do (PTB-RS) sobre as razes pelas quais os parlamentares procuram os prefeitos:
"Eu tenho a impresso que eles procuram a gente, por causa do problema de algum prestgio
que tem o prefeito, para poder espalhar o leque dos votos. Isso eles procuram".

13 Na medida em que os municpios, atravs de suas lideranas polticas locais, esto vincula
dos a determinados parlamentares, a tentativa de novos parlamentares ou de parlamentares
que no obtiveram ali uma votao significativa de se fazerem presentes no municpio pode
ser constrangedora ou gerar conflitos entre os prprios parlamentares. Neste sentido, parece
prevalecer uma certa tica entre os congressistas de que se deve evitar entrar nos municpios
onde colegas tm suas bases eleitorais. Mas apesar de constrangedor, isto ocorre. A passagem
abaixo um exemplo. Contudo, o deputado Paes Landim alega que a ligao com o prefeito

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E PREFEITOS

143

ocorreu por iniciativa do prprio prefeito. Diz ele: "Eu quero at, se V. Ex. a. me permite, dar
um esclarecimento. Eu nunca fui votado em Pedro l i e, agora, h at um fato constrangedor: o
prefeito atual, embora eleito pelo PSDB, tem me procurado, visitei a cidade de Pedro l i , agora,
a convite dele, at um pouco constrangido, primeiro porque de outro partido e, segundo,
porque a terra de um colega meu de bancada. Ento, a minha vinculao com Pedro 11, neste
momento. at se d com o atual prefeito do PSDB, que derrotou o candidato do prefeito ante
rior.'' ( Paes Landim, CPMI, 28/ 1 2/93, p. 49). No mesmo sentido, o assessor de um deputado
registra que a l igao com os municpios pode gerar conflitos entre os parlamentares: "Melin
dra muito voc entrar em um municpio que voc no foi bem votado em detrimento do outro
[parlamentar], que est tentando fazer alguma coisa, que foi bem votado l. Ento, mel indra o
teu relacionamento com outro parlamentar". A votao de um parlamentar em um municpio
legitima sua presena frente aos demais concorrentes.
14 Sobre o acesso limitado imprensa e a dedicao ao atendimento dos pleitos de eleitores
vej a-se a seguinte declarao do deputado (PMDB-ES): "Se voc pegar hoje os quase 600
parlamentares que tm em Braslia possvel que menos de I 0% tenham acesso grande
imprensa. Esse outro problema importante para registrar. A grande imprensa, no sei como,
elege alguns parlamentares e esses alguns esto quase todo dia na mdia. A grande maioria, ou
seja, 90% ou mais de 90% no tm acesso a ela. Ento, como no tm acesso a ela o eleitor no
est sabendo o que ele est fazendo Se ele estiver na Comisso o eleitor s est sabendo que
ele est trabalhando se a imprensa mostrar. Mas como a grande imprensa no mostra, s vezes
ele obrigado a se refugiar naquelas questozinhas que interessam ao eleitor de forma direta."
1 5 Creio que ainda se aplica questo das disputas em torno dos cargos pblicos, sobretudo, os
de direo, a observao realizada por J. M. de Carvalho, referindo-se ao trabalho de Leal
( 1 975), de que o que est em jogo nestas disputas menos o "empreguismo" do que a uti liza
o do cargo como um instrumento de dominao ( I 996).
16
Apesar de sugerir que comum os parlamentares indicarem pessoas para ocuparem cargos
nas administraes municipais, o deputado (PMDB-ES) destaca que isto no uma regra. H
parlamentares que no tm essa prtica.

1 7 Para evitar que os prefeitos tomem conhecimento das priorizaes realizadas pelos parla
mentares, assessores cuidam para que as mesmas permaneam ocultas. Estes cuidados se es
tendem , por exemplo, aos oficios encaminhados aos ministrios. Sobre isso informa o asses
sor de um senador: "Eu no digo nada no fax, o mximo que eu digo: 'Olha, sobre o assunto
que o senador conversou com o ministro e mando a relao' . No digo que para priorizar.
No coloco nada escrito que possa comprometer o senador. Porque voc pode imaginar se uma
outra Prefeitura que no teve recurso liberado, sabe que ele priorizou, isso uma briga. ( . . . )
Porque a o prefeito diz: "Bom, a ento, tudo figura [o parlamentar se mostra interessado em
atender ao pleito do prefeito, mas no o faz) . Quando ele manda essas cartas e tal, na realidade
ele tem as Prefeituras que so as meninas dos olhos dele no ".
1 8 A oposio entre lealdade e traio pode ser identificada tambm no caso de uma acusao
de traio, ocorrido no contexto de uma disputa eleitoral num municpio argentino, analisado
por Boivin, Rosato e Balbi ( I 998).
1 9 Sobre a mudana de partido por parte dos parlamentares por causa das promessas de con
cesso de beneficios e os debates desencadeados por esta prtica, especialmente no Congres
so, ver TEIXEIRA ( 1 998, p. l 84 e ss. )

CAPTULO VIl

O acompanhamento dos

pleitos nos ministrios

,..-:, ara que os recursos de interesse dos parlamentares, prefeitos e governadores

L11 sejam liberados, sejam eles oriundos das emendas individuais ou dotao global

dos ministrios, preciso que os interessados dem entrada em seus pedidos e cum
pram uma srie de exigncias dos rgos ministeriais. Neste captulo, por conseguin
te, examino como os parlamentares auxiliam os prefeitos e intervm na burocracia
governamental para que os pleitos que lhes so encaminhados sejam atendidos.

" M anuais de Orientao aos Prefeitos"

Com o ttulo de "Novo Manual de Orientao aos Prefeitos", senadores publ ica
ram, em 1 995, um conj unto de informaes sobre rgos federais da administrao
direta, indireta e agncias de fomento, que dispunham de programas de ao e l inhas
de financiamento s quais poderiam recorrer prefeitos interessados em obter recursos
ou viabilizar aes do governo federal nos municpios sob sua admin istrao. Exami
nar esses Manuais em termos dos motivos que sustentam sua elaborao, os obj etivos
para os quais esto voltados e as informaes que divulgam pode contribuir para o
entendimento dos interesses que administradores e l ideranas polticas locais possu
em junto ao governo federal.
Durante a pesquisa efetuada j unto ao Congresso Nacional, tive acesso a trs
verses desses Manuais. A repercusso da publicao do Manual no Congresso foi
grande como informa um dos assessores responsveis pela sua elaborao: "Mais de
1 00 parlamentares pediram para copiar para divulgarem tambm em suas bases".
Aproveito essas verses para desenvolver as consideraes a seguir. Eles foram pu
b licados sob os auspcios dos senadores Ney Suassuna (PMDB-PB), Edson Lobo
(PFL-MA) e Jos Sarney (PMDB-AP), ento presidente do Congresso Nacional. O
proj eto original desse "Novo Manual", verso atualizada da primeira edio editada
em 1 993, atribudo ao senador Ney Suassuna. Publicados com o mesmo ttulo e
subttulo - "Fontes de recursos para financiamento de projetos. Procedimentos para
captao" - os Manuais contm, em sua parte substantiva, as mesmas informaes

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

145

sobre os rgos governamentais. A distino encontra-se nos anexos, onde so

reproduzidas informaes de interesse especifico dos municpios do estado a que
esto vinculados os parlamentares e, no caso da verso editada por Edson Lobo,
reproduzidas as normas, exigncias, formulrios e orientaes dos rgos ministe
riais para apresentao das solicitaes de verbas.
Ao se observar as capas dos Manuais chama imediatamente ateno um conj un
to de bens e servios destacados em pequenos retngulos. A verso do Manual im
pressa pelo senador Jos Sarney, um pouco mais elaborada graficamente, substitui os
retngulos pela figura de um suposto prefeito imerso em uma reflexo cuj as idias,
expressas por pequenos bales, esto voltadas para alguns desses mesmos bens e
servios: escola, asilo, silo, creche, remdio, vdeo, saneamento, albergue, matadou
ro, hospital, l ote, galpo, habitao, artesanato e eletrificao. Apresentada como
uma forma de despertar a curiosidade pelo Manual, a relao um indicador dos bens
e servios que, aos olhos dos senadores, so de interesse dos prefeitos. Revelam, de
certo modo, as reas que so consideradas como de atuao da administrao munici
pal e, por conseguinte, em torno das quais se organiza a poltica municipal. Alm
disso, ela tambm aponta para os benefcios que os prefeitos podem vir a obter j unto
ao governo federal e os bens e servios que, por sua vez, os parlamentares tm busca
do j unto aos rgos federais para os municpios. Enfim, partindo do pressuposto de
que em tomo desses bens e servios que se concentram os interesses dos prefeitos e
as aes dos parlamentares, a relao antecipa o tipo de informao que pode ser
encontrado nos Manuais.
Nas introdues dos Manuais pode-se identificar os motivos que apresentam os
parlamentares para j ustificar sua elaborao. Sem perder de vista que se trata de um
discurso dirigido aos prefeitos, nota-se que um ponto em comum o destaque dado
necessidade de valorizao dos municpios. Isto significa, sobretudo, dispor as admi
n istraes municipais de meios financeiros para implementar suas aes. 1 As refe
rncias so tambm s dificuldades que possuem os prefeitos, e os cidados de modo
geral, em lidar com a burocracia governamental, o que justifica mais diretamente a
elaborao dos Manuais. Causa-lhes irritao, diz um dos senadores, a "impotncia
do c idado frente mquina burocrtica". A dificuldade de comunicao entre as
administraes federal e municipais um outro problema assinalado. Freqentemen
te, afirmam parlamentares, os prefeitos no recebem no momento adequado as infor
maes que lhes permitiriam obter j unto ao governo federal beneficios para os muni
cpios que administram. Diante desse quadro, especialmente no que conceme s ver
bas federais, os Manuais so apresentados como um instrumento voltado para tomar
o governo federal mais acessvel aos administradores municipais.
O desconhecimento a respeito do funcionamento da administrao federal e as
dificuldades de comunicao com as administraes municipais contribuem para criar
condies favorveis para o aparecimento de profissionais - como escritrios de

146

EM NOME DAS " BASES"

consultoria e lobistas - que transfonnam a mediao entre as prefeituras e os rgos

federais em uma atividade profissional. Os Manuais seriam, portanto, do ponto de
vista dos parlamentares e seus assessores, uma fonna de minimizar, ao fornecer in
formaes diretamente aos prefeitos, a necessidade destes recorrerem a estes profis
sionais (despachante, atravessador) para defender seus interesses j unto ao governo
federal. 2 Apesar de tratar mais detidamente dessas mediaes e dos chamados escri
trios de consultoria na ltima parte deste trabalho, observo que se em alguns casos
estes profissionais e escritrios concorrem com os parlamentares, em outros, ao con
trrio, o encaminhamento dos interesses dos prefeitos aos rgos governamentais
realizado de modo articulado.
A contribuio dos Manuais consistiria, por conseguinte, segundo seus signat
rios, na promoo de um maior conhecimento a respeito dos rgos federais e dos
procedimentos a serem adotados pelos prefeitos interessados em obter verbas fede
rais. Trata-se, como diz um dos Manuais, de "desmontar a caixa-preta dos cofres
pblicos, cujo segredo aparenta ser do domnio exclusivo de alguns lobistas privile
giados, e indicar o caminho das pedras para a captao de financiamentos,
desmitificando os meandros burocrticos do Estado brasileiro". Se a administrao
estatal descrita como complexa e permeada por segredos que funcionam como um
obstculo para os prefeitos que procuram ter acesso s verbas pblicas, nota-se, en
tretanto, que essas barreiras so transponveis desde que se conhea os caminhos
adequados a seguir. Caminhos esses que so de conhecimento, por exemplo, de lobistas .
De outro modo, preciso - aproveitando a designao dada ao Manual pelo j ornalista
Fbio Mendes na contracapa da verso editada pelo senador Edison Lobo - seguir
"o mapa da mina". Conhecer o oramento da Unio, as fontes de financiamento e os
procedimentos para ter acesso s mesmas so, enfun, sugestes fornecidas pelos par
lamentares aos prefeitos.
A parte substantiva dos Manuais idntica nos trs casos. Ela dividida em trs
partes: a administrao direta; a administrao indireta e as agncias de desenvolvi
mento. Antes de tratar de cada um dos ministrios e dos programas por eles gerenciados,
os Manuais apresentam uma relao dos "ministrios e suas respectivas reas de
competncia". 3 Comparando-se essa relao com os ministrios que so tratados na
parte substantiva dos Manuais, constata-se que alguns no foram considerados. So
eles: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado; Ministrio da Cin
cia e da Tecnologia; M inistrio das Comunicaes; M inistrio da Indstria, do Co
mrcio e do Turismo e Ministrio das Relaes Exteriores. Os relatrios no trazem
informaes sobre as razes dessa excluso. O mais plausvel que esses ministrios
no tenham sido includos pelo fato de desenvolverem programas que, do ponto de
vista dos prefeits, so de menor interesse.
O interesse dos prefeitos e parlamentares em tomo das verbas federais no se
apresenta da mesma fonna em relao totalidade dos ministrios. Se os programas

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

147

destinados aos investimentos municipais podem ser encontrados em distintos minis

trios, alguns desses ministrios e reas concentram os maiores interesses. o caso
de educao, sade, assistncia social e infra-estrutura urbana (saneamento, habita
o, estradas). Isto , sobretudo os ministrios que integram o que se convencionou
chamar de rea social. A concentrao dos interesses nessas reas e programas um
indicador, por conseguinte, das atividades em tomo das quais se organizam as aes
dos politicos. No entanto, a ateno dispensada a cada um deles no idntica. Esta
altera-se em funo do nmero e da importncia dos programas ministeriais passveis
de atender s administraes municipais.
Em termos gerais, ao abordar cada ministrio, os Manuais trazem informaes
sobre quais so suas unidades oramentrias e seus fundos (no caso do Ministrio da
Agricultura do Abastecimento e da Reforma Agrria, por exemplo, respectivamente
INCRA, EMBRAPA, SUNAB, etc. e Fundo Federal Agropecurio, Fundo de Eletri
ficao Rural de Cooperativas, etc.), os programas desenvolvidos, o tipo de projeto
que o ministrio pode apoiar, a definio da clientela em potencial, a necessidade ou
no de contrapartida dos municpios, isto , a parte dos recursos ou infra-estrutura
que caber ao municpio na implementao do projeto, as exigncias gerais para o
encaminhamento da sol icitao de recursos aos ministrios e o endereo e telefone
dos mesmos em Braslia e, caso existam, das representaes do rgo no estado ao
qual o parlamentar vinculado.
Alm dessas informaes, encontram-se nos Manuais algumas orientaes e in
formaes conj unturais dirigidas aos prefeitos interessados em obter recursos nos
ministrios. Uma vez que contribuem para que se compreenda as prticas relaciona
das l iberao de verbas para as administraes municipais cabe destacar algumas
delas. Sobre como devem proceder os prefeitos interessados nas verbas, o Manual
recomenda que os pleitos sejam "dirigidos diretamente ao Senhor Ministro por meio
de oficio". Em certas circunstncias, devido s prioridades e l inhas de ao defin idas
pelos ministrios, certos pleitos podem deixar de ser atendidos. Lembro que para
escapar deste tipo de problema, os parlamentares, ao elaborarem suas emendas ora
mentrias, tomam o cuidado de adequ-las aos programas priorizados pelo Poder
Executivo. Referindo-se ao M in istrio da Agricultura, do Abastecimento e da Refor
ma Agrria lembra o Manual : "O atual min istro decidiu no atender nenhum pleito de
matadouro pblico e parque de exposio". Quanto ao M inistrio dos Transportes, o
Manual observa que por dispositivo constitucional este ministrio no pode repassar
recursos para os municpios. Todavia, indicada uma soluo. Os Manuais lembram
que municpios tm sido beneficiados com verbas oramentrias na medida em que
"esses recursos oramentrios j vm ' carimbados' do Poder Executivo, quando do
encaminhamento da proposta oramentria apreciao do Congresso Nacional".
Esta uma forma de reconhecimento, portanto, da utilizao dos recursos "carimba
dos" como uma forma de assegurar a obteno de recursos.

148

EM NOME DAS "BASES"

A segunda parte dos Manuais dedicada a algumas instituies de crdito que

possuem l inhas de financiamento para os municpios. Aps listar as exigncias s
quais devem se submeter os estados e municpios interessados na contratao de ope
raes de crdito interno ou externo, como foi realizado em relao aos ministrios,
so apresentados os programas a que podem recorrer as prefeituras j unto ao Banco do
Brasil, Banco do Nordeste do Brasil S/A e Caixa Econmica Federal.
Enfim, na terceira parte, so arroladas as agncias de desenvolvimento . Tratam
se de organismos nacionais e internacionais com linhas de atuao diversas s quais
podem recorrer, entre outros, as administraes municipais.4 As informaes reuni
das no Manual do conta, como nas partes anteriores, das l inhas de atuao das enti
dades, do tipo de apoio concedido, dos potenciais beneficirios, das condies de
financiamento, dos procedimentos necessrios para encaminhar as sol icitaes e o
endereo para que sejam feitos os contatos.
Quanto aos anexos,5 fao apenas uma nica considerao em torno da utiliza
o da noo de pleito. Ao se observar os formulrios preparados pela Caixa Econ
mica Federal para que sejam encaminhadas as solicitao de recursos - a "Carta
Consulta" - no mbito do programa Pr-Saneamento e Pr-Moradia encontramos o
termo: "Este pleito refere-se proposta ( ... ); "Pleito relativo modalidade"; "Objeto
do p leito" e "caracterizao do p leito". Nota-se, portanto, que o termo incorporado
aos documentos oficiais e linguagem administrativa do Estado. E como ser de
monstrado ao longo desta parte do trabalho, os pleitos encaminhados aos ministrios
esto no centro das relaes estabelecidas entre autoridades governamentais, prefei
tos e parlamentares.

O trabalho de acompanhamento dos pleitos

Se os Manuais fornecem aos prefeitos uma primeira orientao a respeito dos
programas atravs dos quais podem obter verbas, a consulta aos mesmos, entretanto,
no suficiente para garantir que as verbas sejam repassadas aos municpios. Como
destacam assessores dos senadores que participaram da elaborao dos Manuais, para
isso preciso que os prefeitos conheam, entre outros aspectos, as exigncias de cada
ministrio, como preparar os proj etos, o trmite dos processos e, como observou um
senador (PMDB-PB), "quem quem nos m inistrios", isto , tenham informaes,
por exemplo, sobre a melhor forma de ter acesso a um funcionrio ou tcnico e te
nham contatos nos rgos. Em termos prticos no basta conhecer o "mapa da mina".
Para se ter acesso aos recursos preciso acionar mecanismos administrativos e pol
ticos que no esto mencionados nos Manuais.
Sobre a necessidade de recorrer aos ministrios aps a aprovao do oramento,
manifestou-se o senador Rachid Saldanha Derzi durante depoimento CPMI do Or
amento: "No se pode parar, aprovadas [as emendas], imediatamente, naturalmente,

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

149

temos que procurar os ministrios para liberar as verbas o mais rpido possvel para
os nossos municpios, para que essas obras sejam realizadas" (Rachid Saldanha Derzi,
CPMI do Oramento, 07/0 1 1 1 994, p. 1 0).
A atuao dos parlamentares nos rgos ministeriais concebida como dividida,
de modo geral, em dois momentos. Cada um deles visto como obedecendo a uma
lgica prpria e associado a domnios especficos dos rgos ministeriais. Assim,
feita uma d istino entre o lado "tcnico" e o lado "poltico" da aprovao dos plei
tos. Os assessores dos parlamentares afirmam que cuidam das questes tidas como
"tcnicas" (exigncias de documentos e tramitao dos processos, por exemplo) en
quanto os prprios parlamentares se encarregam do lado "poltico" (priorizao dos
processos). Tratam-se de esforos vistos como complementares e como condio para
l iberao dos recursos. A rigidez dessa diviso elaborada por parlamentares e asses
sores se toma menos clara, todavia, quando se observa as descries efetuadas por
eles a respeito de suas condutas nos rgos. Analiso as aes dos assessores para, em
seguida, concentrar-me nas aes dos parlamentares j unto aos m inistrios.
O trabalho executado por assessores parlamentares j unto aos rgos ministeriais
(e j udicirio), designado comumente como trabalho de acompanhamento de minis
trios ou, simplesmente, acompanhamento. Essa uma atividade mantida, em graus
diferentes, por grande parte dos gabinetes. Ele raramente realizado, no s pelo
tempo que dispensa, diretamente pelos prprios parlamentares. Dele encarregam-se
os assessores responsveis pela real izao dos contatos e pela recepo das l ideran
as polticas estaduais e municipais, isto , os assessores que cuidam do trabalho de
meio de campo politico. Para que possam realizar os contatos necessrios nos minis
trios, os assessores se identificam como representantes dos parlamentares. Isto
feito, freqUentemente, atravs da utilizao de crach de assessor parlamentar. Mas o
que contribui para garantir um acesso maior ao ministrio, ou seja, "abrir as portas",
a apresentao do assessor pelo prprio parlamentar aos funcionrios e tcnicos e a
delegao de poder ao mesmo para resolver seus interesses no ministrio.
As medidas para disciplinar a atuao dos representantes dos parlamentares nos
ministrios - inibindo as aes de pessoas que no estavam autorizadas a se apresen
tar em nome destes -, alm de ser um reconhecimento da prerrogativa do parlamentar
de defender seus interesses j unto aos rgos ministeriais, tem, entre outros, o efeito
de reforar o poder de mediao dos parlamentares j unto aos rgos.
em tomo dos processos administrativos relativos aos pleitos que se organiza o
acompanhamento. Do ponto de vista dos assessores este consiste, em l inhas gerais,
em fazer com que a parte burocrtica e tcnica da tramitao e anlise dos mesmos
flua. Para isso, informa Francisco, assessor responsvel pelo acompanhamento dos
processos de um senador: "Eu vejo j unto aos rgos se o proj eto est bem, se est
faltando documento, se a documentao est correta, se os clculos esto corretos, se
o proj eto est perfeito." Ao lado desta verso, que tende a acentuar o aspecto admi-

150

EM NOME DAS " BASES"

nistrativo do andamento dos processos, apresentada uma outra que destaca o papel
ativo do assessor, ou seja, de sua interveno no sentido de procurar dar . uma maior
rapidez tramitao dos processos, isto , garantir uma maior agilizao. Como ex
pressou-se Antunes: "O acompanhamento aquele cara que vai empurrando, que vai
carregando a criana [o processo]". 6 Atravs do trabalho de acompanhamento os
parlamentares asseguram uma espcie de tutela dos processos administrativos no in
terior da burocracia governamental.
A atividade de acompanhamento no idntica prtica de despachante. Ape
sar de alguns parlamentares recorrerem, como vimos anteriormente, categoria des
pachante para se referir s aes que desempenham nos rgos m in isteriais, assesso
res parlamentares estabelecem uma distino entre essas atividades. Enquanto o tra
balho de despachante visto como voltado e restrito ao atendimento das exigncias .
documentais dos rgos, o acompanhamento inclui aes junto aos funcionrios e
tcnicos ("papel de negociador", "cobrar", "ficar no p") com o obj etivo de viabilizar
a tramitao e priorizao dos processos.
Apesar do foco de anlise aqui desenvolvido estar dirigido para o acompanha
mento efetuado por assessores parlamentares, cabe notar, para que se possa ter um
quadro mais preciso do espao de relaes no qual se inserem essas aes, que o
acompanhamento de processos real izado tambm por funcionrios dos prprios
rgos ministeriais. Entre os assessores parlamentares entrevistados, dois informa
ram que realizaram este tipo de atividade durante o perodo que estiveram, nos pri
meiros anos da dcada 90, desempenhando funes no Executivo. Um deles, como
membro da assessoria do ministro, cuidava dos processos de prefeitos e l ideranas
polticas especificamente do estado do ministro. Outro, funcionrio de carreira do
Poder Executivo, lotado no gabinete do ministro, afirma que acompanhava, por con
ta prpria, processos de interesse de alguns prefeitos conhecidos que administravam
municpios em seu estado de origem.
Neste momento, detenho-me neste ltimo caso particularmente por duas razes.
Primeiro, porque me parece que o prprio relato feito pelo assessor aponta para uma
naturalizao da prtica do acompanhamento por parte de pessoas posicionadas no
Executivo e no Legislativo. Tomo como um dado que aponta neste sentido o fato, por
exemplo, do entrevistado fazer meno sua experincia mesmo estando ciente de
que, do ponto de vista do direito administrativo, cometia irregularidades. Em segun
do lugar, porque possvel apreender as razes que do ponto de vista do funcionrio
j ustificavam a realizao do acompanhamento . Neste sentido, ele apresenta trs mo
tivos: primeiro, estava atendendo a prefeitos que eram amigos e que lhe solicitavam
favores; segundo, como o cuidado dos processos tomava tempo, ele passou a ser visto
como trabalho e, por conseguinte, a ser remunerado; e, terceiro, esta era uma forma
de aumentar a renda, visto que o salrio de funcionrio era considerado baixo. Segun
do o assessor, por falta de tempo e infra-estrutura, no havia condies de atender a

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

151

mais de c inco prefeitos. Sua atividade consistia em cuidar da parte burocrtica de

andamento dos processos, isto , atender s exigncias de documentao, instruir os
prefeitos sobre o processo, elaborar cartas. Para tanto, passou a receber mensalmente
de cada prefeito, com base em um acerto informal, cerca de quatro salrios mnimos.
Note-se que a relao de amizade no resulta em no pagamento pela tarefa que tida
como trabalho. A amizade justifica ao menos duas coisas: primeiro, executar uma
tarefa que a condio de funcionrio pbl ico impedia e, segundo, o carter informal
do acerto quanto ao pagamento.
Se informaes a respeito dos processos so obtidas por telefone, sobretudo
quando os assessores j tm conhecimento dos funcionrios que atuam nos rgos, a
maior parte do trabalho de acompanhamento, todavia, realizado diretamente j unto
s reparties governamentais. O importante a presena pessoal nos ministrios.
e la que capaz de produzir efeitos no funcionamento da burocracia governamental,
como, por exemplo, que os processos sej am levantados, isto , recebam ateno e
cuidados especiais por parte dos funcionrios e tcnicos.
Para garantir que os processos tramitem e sejam analisados mais rapidamente
nos rgos ministeriais, os assessores estabelecem contatos com funcionrios e tcni
cos que desempenham diferentes funes nos rgos, sobretudo aqueles que ocupam
cargos estratgicos. Estes contatos incluem, particularmente, aquelas pessoas pelas
quais os processos devem passar, como funcionrios do protocolo, tcnicos encarre
gados da anlise dos processos e, em alguns casos, assessores do m inistro. Mas
sobretudo na chamada "rea tcnica" dos rgos onde se concentram as aes dos
assessores. a que se encontram os tcnicos encarregados de emitir os pareceres
sobre a convenincia dos projetos, que sabem dos documentos que precisam ser
apensados e que podem indicar as pessoas com as quais necessrio falar para que os
problemas existentes sejam sanados. Conhecer as pessoas que comandam essas re
as, portanto, um meio de viabilizar uma tramitao mais rpida dos processos.
Ademais, para que os processos sejam assinados pelas autoridades responsveis
- ministro ou secretrio - procura-se contar tambm com as pessoas que fazem, como
designou o assessor de um senador, o meio de campo junto ao ministro : secretrio
executivo, chefe de gabinete ou assessores. So as pessoas que se encontram nessa
posio que geralmente encaminham os processos para assinatura, definem a pauta
do m inistro e mandam "rodar" os convnios. Estas pessoas so tidas pelos assessores
como aquelas que integram a "parte poltica" dos ministrios. E esta "parte poltica"
define, segundo os mesmos, o limite de suas atuaes. A partir da as aes no senti
do de intervir nas decises relativas aos processos devem partir do prprio parlamen
tar. Tem incio, ento, o "lado poltico" da aprovao dos processos.
Os rgos ministeriais nos quais os assessores atuam mais sistematicamente
mudam em funo de alguns aspectos. O mais importante, indubitavelmente, a dis
ponibilidade de recursos para a implementao de programas e proj etos. Como vimos

152

EM NOME DAS "BASES"

anteriormente, estes programas so distribudos por vrios rgos e ministrios, mas

a ao dos parlamentares e seus assessores se concentra em tomo daqueles minist
rios que desenvolvem programas concebidos como sociais. No entanto, o oramen
to anual, de fato, que define onde se concentra a maior quantidade de pleitos, ao
estabelecer quais so as prioridades do governo para o perodo e alocar um maior ou
menor valor de recursos nos ministrios.
Como o acompanhamento est relacionado s demandas que so dirigidas aos
parlamentares e aos ministrios, o vnculo regional dos primeiros tambm interfere
nos rgos onde atuam. Neste sentido, deputados e senadores das regies Sul e Su
deste, por exemplo, tm um interesse menor em relao aos rgos responsveis pela
implementao de programas especficos para os estados do Nordeste.
Por fim, cabe acrescentar que, entre outros, o vnculo partidrio mais um ele
mento que ajuda a definir a opo quanto ao encaminhamento de pleitos aos minist
rios e o acompanhamento dos mesmos. Como informam alguns parlamentares, se o
ministro integrante do mesmo partido, ele uma pessoa conhecida e isto cria uma
maior facilidade de acesso. com base nessa lgica, como j foi mencionado, que as
lideranas polticas e os parlamentares procuram, durante a elaborao do oramen
to, aprovar recursos para os ministrios que esto sob a gesto de membros do parti
do.
Para que os pleitos sejam acompanhados, os assessores parlamentares seguem
as etapas burocrticas pelas quais os processos devem percorrer. Elas variam confor
me os m in istrios e o tipo de processo em questo. Se, de modo geral, os processos de
interesse dos parlamentares percorrem o trmite oficial, ou seja, se a lgica burocr
tica consegue se impor nesse aspecto, excepcionalmente, no entanto, como informou
Antunes, pode-se queimar etapas. Nestes casos, urgncia de um recurso por exem
p lo, pode-se seguir o seguinte caminho: os assessores entram com a solicitao no
ministrio e o parlamentar, somente com o protocolo, procura pessoalmente o m inis
tro e expe sua sol icitao. Mas fora essa situaes, ao se acompanhar os processos,
os assessores devem ficar atentos s exigncias oficiais. O fato de os assessores e
parlamentares intervirem no trmite dos processos no significa que a administrao
oficial no tenha um efeito sobre os interesses dos parlamentares. O peso da burocra
cia pode ser depreendido da observao efetuada por assessores de que, quando se
deixa de intervir no momento adequado, isto pode resultar no indeferimento do pro
cesso. Essa situao tida por eles como difcil de ser revertida. H, assim, um mo
mento certo para intervir. Isto ajuda a entender porque os assessores alegam que h
necessidade de uma presena freqente nos ministrios. Esse tempo certo para que
haja a interveno tende a valorizar a realizao do acompanhamento.
O servio de acompanhamento visto por parlamentares e assessores como algo
imposto pela prpria burocracia governamental, uma forma de contornar as dificul
dades enfrentadas pelas pessoas que tm interesses a defender j unto mesma. Do

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

153

mesmo modo que os prefeitos, os assessores vem a burocracia como um obstculo a

ser superado. No entanto, em funo da relao mantida com os rgos governamen
tais, a percepo dos problemas por prefeitos e assessores no idntica. O que pre
valece so duas experincias distintas com a burocracia. Enquanto, por exemplo, os
prefeitos falam da complexidade e desconhecimento, os assessores referem-se pa
ralisao dos processos. Assim, ao se observar a descrio que os assessores fazem
de suas atividades possvel apreender algumas das razes que apresentam para jus
tificar o acompanhamento. Considerando-se essas razes deparamo-nos, por conse
guinte, como sugeriu HERZFELD ( 1 993), com algumas representaes sociais sobre
a desordem ou o mal burocrtico. Ao mesmo tempo, tem-se indicaes acerca dos
recursos acionados com vistas resoluo dessas dificuldades. Isto condensado em
alguns termos que remetem a urna espcie de l inguagem burocrtica (priorizar, ur
gncia, arquivar, engavetado, parado, fluir etc.).
So basicamente trs os problemas mencionados, de modo mais freqente, pelos
assessores. O que surge de forma mais recorrente a meno quantidade, conside
rada como excessiva, de processos que funcionrios e tcnicos dos ministrios de
vem analisar. O nmero de pessoas disponveis para cuidar destes processos tido
como insuficiente. Assim, os assessores referem-se aos "milhares de processos", aos
"enes processos", "aos muitos p leitos", "aos muitos processos que existem na frente"
[do seu processo] para serem avaliados nos ministrios. Referindo-se ao acompanha
mento informa Peanha, assessor de um deputado: "Ento, voc tem toda essa
tramitao, [o processo do parlamentar] no o nico processo, so enes processos
correndo. Ento, voc estar l todo dia, todo dia mesmo, voc viabiliza urna tramitao
mais rpida. Porque voc vai ao tcnico e pergunta: "O que est acontecendo?". O
problema, portanto, a quantidade de processos a ser analisados e a tramitao roti
neira dos mesmos. O interesse do assessor, portanto, garantir que os processos que
esto sob seu cuidado tenham uma "tramitao mais rpida". Para evitar o ritmo
"normal" da administrao, o recurso social acionado a presena pessoal nos rgos
ministeriais e o contato pessoal com os tcnicos. Isto permite, por exemplo, que se
j am sanadas as dvidas em relao aos processos.
Os inmeros processos produzem tambm um efeito de homogeneizao e
impessoalizao dos mesmos. Observe-se o que diz Silveira, assessor de um deputa
do: "Como tem muito p leito dentro desses ministrios, voc tem que se sobressair, de
uma maneira ou de outra. E uma das maneiras a simpatia, voc ser agradvel. ( ... )
E isso faz com que as coisas fluam mais rpido, mais fcil dentro dos rgos para
voc". Para que os processos sejam analisados mais rapidamente ("fluam") impor
tante que sej am destacados, isto , no fiquem submetidos a um tipo de racionalidade
como a ordem cronolgica de entrada no ministrio. Como no caso do assessor men
cionado anteriormente, o recurso mobi lizado a relao estabelecida pelo assessor
com os tcnicos. Ser simptico, agradvel uma forma do prprio assessor se desta-

154

EM NOME DAS "BASES"

car e, desse modo, criar as relaes necessrias para que os processos de seu interesse
sejam avaliados preferencialmente. A preocupao, portanto, com a priorizao dos
processos, que eles sejam analisados antes do que os outros Para isso so uti lizados
alguns recursos como a conversa e os pedidos que, no entanto, devem ser efetuados
de um modo especial, ou seja, com carinho.
Os pedidos de priorizao na anlise dos processos no originam-se somente
dos assessores parlamentares. As presses para que determinados processos sej am
analisados com precedncia partem tambm das autoridades superiores dos minist
rios ("um pedido de cima") . V-se, portanto, que as aes de assessores j unto aos
tcnicos e funcionrios (uma espcie de presso vinda 'de baixo'), as solicitaes das
autoridades superiores (uma forma de preso ' vinda de cima ' ) e a avaliao segundo
a ordem de entrada dos processos (o que associado mais freqUentemente a uma
racionalidade burocrtica) so princpios que, no s operam ao mesmo tempo, como
so concorrentes .
Outro risco que correm os processos na burocracia governamental o de ficarem
parados. Tambm nessas situaes as aes do gabinete seguem no sentido de garan
tir que o processo tramite rapidamente, ou sej a, que e le seja agilizado. Como explica
Antunes, "o processo est parado, por exemplo, a gente pede para agilizar. A gente
pede em nome do senador: 'Olha, o senador [nome do parlamentar], uma pessoa da
relao dele e ele precisa que isso seja agilizado". O interesse do senador no processo
apresentado como uma justificativa para que o mesmo receba um tratamento prefe
rencial. Este interesse , inclusive, reforado a partir da idia de que a pessoa benefi
ciada pelo processo algum que tem uma proximidade pessoal com o senador. Mas
para se entender porque funcionrios e tcnicos so sensveis ao pedido de um parla
mentar preciso considerar mais especificamente as relaes entre os Poderes Exe
cutivo e Legislativo. Voltarei a essa questo adiante, mas aqui cabe registrar que alm
do poder do parlamentar de influir na definio do quadro de pessoal dos ministrios
(nomeando, transferindo) deve-se notar que muitos dos interesses dos ministrios
passam pelo crivo do j ulgamento dos parlamentares no Congresso.
Para caracterizar a situao de paralisao dos processos, os assessores, fazem
uso de categorias como engavetado e arquivado. Isto pode ser observado na passa
gem a seguir quando Josias apresenta os motivos pelos quais, a seu ver, o trabalho
j unto aos rgos ministeriais necessrio: "Porque seno fica arquivado, nada anda,
fica engavetado, l. Tem que saber que algum est querendo aquilo ali, algum pol
tico". Para evitar que os processos deixem de ser analisados em funo de alguma
exigncia ou da preferncia concedida a outros preciso, portanto, que um "polti
co", categoria que aparece como estando em melhores condies para atuar j unto ao
Estado, manifeste interesse em relao aos mesmos. A presena do assessor nos r
gos, ou seja, "ficar no p" dos funcionrios e tcnicos u meio de garantir que o
processo continue andando e de evitar que ele fique perdido na burocracia.

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

155

A perda de documentos mais um problema apontado pelos assessores para

j ustificar a atividade de acompanhamento nos ministrios. A alegao de que h
problemas com a documentao, no entanto, pode ser somente uma j ustificativa apre
sentada pelos funcionrios para explicar o atraso na anlise dos processos e a priori
dade concedida a outros. Nesses casos, cr este mesmo assessor, o problema no
resulta de urna ineficincia do funcionrio (ou da burocracia), mas de seus prprios
interesses - que em alguns casos so pecunirios - em priorizar determinados proces
sos. Ele explica porque esse tipo de situao ocorre: "Porque ele [o funcionrio] est
cuidando dos assuntos que lhe interessam ou o cara [interessado no processo] chega
l com uma lbia; no, tira esse aqui e coloca o meu e tal. E o cara [funcionrio] faz.
Voc tem que estar em cima. Muito em cima. ( ... ) Isso acontece com todos os minis
trios". E ainda sobre o que deve ser feito para evitar este tipo de problema diz ele: "
voc chegar l e fazer amizade com o cara que pode te sacanear. ( ... ) Ele pode at nem
te ajudar, mas pelo menos no te tira da lista, o que j um grande lucro". O que
visto como algo condenvel, paradoxalmente, a priorizao de outros processos que
no os de seu interesse. Tem-se aqui um problema de j ulgamento colocado pela posi
o da pessoa em relao s condutas. Se a priorizao dos processos algo desejvel
e considerado como normal quando tratam-se daqueles de interesse prprio, toma-se
algo reprovado quando outros so os beneficiados. 7 Assim, o que busca o assessor
escapar dos efeitos da prtica que ele prprio atualiza no interior da burocracia go
vernamental . Para evitar que outros processos sejam analisados e aprovados na frente
daqueles que esto sendo por ele acompanhados, ou seja, que outros sej am priorizados
em detrimento dos seus, o assessor sugere que preciso se fazer presente ("estar em
cima") e, se possvel, estabelecer uma amizade com o funcionrio.
De modo geral, as estratgias que os assessores dizem uti lizar para realizar o
acompanhamento
nenhum deles, por exemplo, fez qualquer meno ao fato de
realizar pagamentos pecunirios - esto pautadas no estabelecimento de contatos
pessoais com os funcionrios. Observa-se, assim, um confronto e adequao entre
dois princpios de ao. O primeiro, fundado nas regras do direito administrativo,
enfatiza o universalismo dos procedimentos.8 O segundo, referido s relaes pes
soais e c lientelistas, conduz ao particularismo, s excees e aos favores pessoais.
Mas se estes contatos pessoais so capazes de conduzir a um tratamento particularista
dos processos que esto sob o cuidado dos assessores importante no perder de
vista, no entanto, que na relao entre os parlamentares e o Executivo que devemos
buscar parte da explicao para este tratamento especial. Este aspecto ficar mais
claro adiante.
Se os rgos governamentais asseguram um espao de ao para os princpios
burocrticos e as intervenes particularistas, essa coexistncia pode, em certas cir
cunstncias, ser conflituosa. Um exemplo neste sentido ocorre quando o pleito de
urna liderana local objeto da mediao de vrios parlamentares ao mesmo tempo.
-

156

EM NOME DAS "BASES"

Nos ministrios, o processo relacionado a esse pleito , por conseguinte, acompanha

do por vrias pessoas. Isso " irrita" os funcionrios j que eles tm que dar repetida
mente as mesmas informaes sobre o mesmo processo a diversas pessoas. Isto toma
lhe, sobretudo, tempo. Este, portanto, um exemplo de uma situao em que a racio
nalidade burocrtica e a lgica clientelista se chocam.
O modo como esses contatos pessoais operam na burocracia governamental pode
ser melhor examinado ao se dirigir a ateno para a atuao dos assessores parlamen
tares. O estabelecimento de um lao de proximidade com os funcionrios, isto , que
conduza a um tipo de contato que no se restrinj a a relao entre pessoas que desem
penham o papel de servidor pblico e c liente da burocracia, favorecido pela presen
a freqente dos assessores nos ministrios. Assim, da perspectiva dos assessores, os
vnculos surgem como que naturalmente, devido periodicidade dos contatos com as
mesmas pessoas nos rgos ministeriais. Contudo, o que se percebe que h por
parte dos assessores toda urna predisposio para que sej am estabelecidas outras rela
es que no somente as funcionais. Mais do que isso, na verdade, eles tomam inicia
tivas voltadas para o estabelecimento de relaes amistosas. Acredita-se, e as expe
rincias cotidianas reforam essa crena, que seus interesses na burocracia so resol
vidos de forma mais favorvel quando amparado por relaes amigveis com os fun
cionrios. I nteressados na execuo de sua atividade, esses assessores procuram so
brepor relaes funcionais e pessoais na medida em que, desse modo, conseguem
garantir uma maior eficincia do servio burocrtico.
Talvez pelo fato desses vnculos se estabelecerem a partir de procedimentos os
mais naturalizados - como a troca de cumprimentos e conversas as mais gerais -, os
assessores demonstram uma certa surpresa diante da questo sobre como so criados
estes laos ("Sei l, uma vez se apresenta, coisa e tal"). Uma vez que a conversa abre
espao para a discusso de outros assuntos que no o estritamente profissional e
propicia, sobretudo com o tempo, uma maior aproximao entre as pessoas, o desen
volvimento de um dilogo com funcionrios e tcnicos estrategicamente incentiva
do pelos assessores. Para tanto, estes assessores adquirem um saber prtico - sobre o
que falar, como falar, em que momentos, como mudar de assuntos, entendimento das
entrelinhas - que os habilita a fmnar esses vnculos. Como sugeriu o assessor de um
senador diante da mesma questo, trata-se sobretudo de um "trabalho" de construo
e manuteno de "relaes". Neste sentido, ele recorda que alm de dar cursos de
relaes pbl icas, lhe muito til todo o aprendizado adquirido durante o perodo
que trabalhou como publicitrio, urna vez que fazia parte de seu trabalho realizar
visitas freqentes aos clientes.
com o tempo e com os contatos rotineiros que essas relaes vo se consoli
dando. Como informa este mesmo assessor: "Sorte sua se um amigo seu estiver num
cargo que possa influenciar naquele pleito que voc est fazendo". relao de ami
zade associada um acesso maior ao rgo. E como informa Gregrio: "A gente

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS M INISTRIOS

157

sempre tem que criar uma relao de proximidade com essas pessoas dentro dos mi
nistrios". H um investimento consciente dos assessores no sentido de que sejam
criadas essas relaes - concebidas, inclusive, como uma espcie de condio para a
execuo do acompanhamento - que se assemelham, em grande medida, idia de
"amizade instrumental" discutida por WOLF ( 1 966).
interessante observar que as relaes estabelecidas em determinado momento
podem ser mobilizadas em outras circunstncias. Os contatos constituem uma refe
rncia e uma espcie de capital social independentemente da posio ocupada pelas
pessoas. Como diz o assessor de um parlamentar: "Os contatos at hoje me servem,
porque h um rodzio muito grande, mas as pessoas so sempre as mesmas em pontos
diferentes". No se deve perder de vista tambm que como ponto em uma rede de
contatos no s sua posio em termos institucionais pode mudar como alm de acio
nar as pessoas para atender a seus interesses ele tambm pode ser acionado para
atender aos interesses desses seus contatos. De outro modo, estes contatos operam
em mo dupla.
A disposio dos assessores de estabelecer contatos mais pessoais com os funcio
nrios pode lev-los a doar presentes a estes ltimos. As datas preferidas so as co
memorativas: aniversrio, Natal e Dia da Secretria. O assessor de um senador, que
diz presentear os funcionrios com seus prprios recursos, informou que suas doa
es costumam ser de uma caixa de chocolate, flores, "bobagenzinhas" e, no Natal,
vinhos. Os presentes so oferecidos, sobretudo, quelas pessoas com as quais se man
teve contatos ao longo do perodo ou se "empenharam" em resolver os assuntos de
interesse do assessor. A doao do presente vista pelos assessores ao mesmo tempo
como uma forma de retribuio e agradecimento pelos servios prestados pelo funcio
nrio ou tcnico e de investimento na relao.9
Mas alm de agradar o beneficiado, o presente tem o efeito de l igar as pessoas.
Como ressaltou MAUSS ( 1 974 e 1 98 1 ) ao estudar as relaes de direito em numero
sas sociedades, os presentes, servios e gestos trocados sob a forma de dons compro
metem moralmente os parceiros. Este aspecto pode ser observado nas informaes
fornecidas pelo assessor quando este lembra que com o presente "ganha-se" a pessoa.
O gesto de delicadeza retribudo atravs da ateno ao assessor e seus interesses.
Tudo se passa, no entanto, como uma troca de dons. O assessor faz questo de ressal
tar que no est em j ogo a compra do funcionrio ou do tcnico. Ao acentuar a retri
buio e gratido ao invs da compra, este parece procurar afastar uma possvel acu
sao de que, atravs dos presentes, que poderia do ponto de vista legal ser interpre
tado como suborno, estaria comercializando servios oficiais.
A mobilizao dos vnculos de conhecimento e amizade concebido como uma
alternativa ao pagamento de propina e suborno. Se da perspectiva do assessor, e
tambm do ponto de vista j urdico, recorrer ao pagamento de funcionrios para a
obteno de informaes ou mesmo a priorizao de processos algo visto como

EM NOME DAS "BASES"

158

ilegtimo e i legal, recorrer mobi lizao de vnculos de conhecimento para obter

esses mesmos benefcios, ao contrrio, algo no s aceitvel como tido legtimo.
A importncia de se manter um bom relacionamento com funcionrios e tcni
cos pode ser percebida de um outro modo, ou sej a, atravs daquelas condutas que os
assessores procuram evitar durante suas aes nos ministrios. Assim, o que os asses
sores afirmam que no podem fazer, sob o risco de terem suas atividades prej udica
das, tratar mal os funcionrios e tcnicos. A questo do tratamento dos funcionrios
foi abordada por Arlindo nos seguintes termos:
Voc no pode tratar mal as pessoas, isso bsico. Por mais que as pessoas
estejam mal humoradas, irritadas. Voc sabe que dentro do servio pblico o
cidado muito mal atendido, qualquer cidado, independe de ser eu ou voc.
( ... ) Ento, eu j levei muita malcriao, aquela histria: 'No levo desaforo
para casa', voc tem que levar mesmo. ( ... ) Ento no adianta voc entrar na
dele; o que no se pode fazer de maneira alguma tratar as pessoas mal, porque
a voc pensa que no influencia. Essa pessoa est l no 1 0, 20 escalo no
sei do que, mas para aquele processo sair dali ele tem que levar um carimbo e
aquele carimbo quem vai fazer aquela pessoa, se tu tratar mal aquela pessoa,
ela vai j ogar aquele processo debaixo da gaveta l e vai ficar l mofando. E por
mais que voc v l, insista e tudo, eles vo sempre te enrolar, porque realmen
te existe; eu j vi acontecer isso. ( ... ) Voc vai ser mal tratado, mas voc j tem
que estar preparado para isso. ( . ) O [princpio] bsico esse: voc chega l
com toda simpatia, porque no adianta tratar mal as pessoas, se tratar mal vai
danar. E quem vai sair prejudicado no voc, aquela prefeitura, aquela
comunidade, um pleito do prprio parlamentar. ( ... ) Isso te d a tua tica
profissional.
..

Devido referncia mesma lgica, ou sej a, das relaes pessoais, os assesso

res acreditam que os vnculos de amizade podem ajudar e as indisposies pessoais
prej udicar. Estes seriam, como se diz, lados opostos da mesma moeda. Se uma amiza
de pode contribuir para que um processo tramite rapidamente, uma inimizade, ao
contrrio, pode gerar um engavetamento ou paralisao do mesmo. Para evitar as
situaes de conflito com os funcionrios, preciso desenvolver certas disposies
para suportar situaes tidas como inconvenientes: espera, informaes incorretas,
brincadeiras, mal humor ou impacincia dos funcionrios. A capacidade para absor
ver esses gestos, que pode inclusive atingir sua honra, reforada pela idia de que o
que est em jogo nessas situaes no so interesses prprios, mas interesses do par
lamentar e de integrantes de suas redes polticas.
A disposio dos assessores para no fomentar situaes de conflito nos minis
trios chama ateno ainda para a relao de poder que se faz presente nos contatos
estabelecidos com os funcionrios e tcnicos. Pela posio que ocupam nos rgos

ACOMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

159

administrativos, funcionrios e tcnicos tm chances de influir, positiva ou negativa

mente, no trmite dos processos. Esta possibilidade de intervir no trmite do proces
so, varia, no entanto, segundo alguns aspectos como funo que desempenha, situa
o do funcionrio (se estvel ou no) e se est ligado ou no a pessoas que tm
condies de sustent-lo no cargo no obstante suas medidas ("costas quentes"). H
um certo temor, por parte dos assessores, por exemplo, de que os funcionrios no
dem andamento aos processos ou retardem a elaborao de um parecer, isto , sen
tem em cima do processo.
A execuo do acompanhamento nos ministrios exige daqueles que o reali
zam ao menos um duplo conhecimento. Conhecimento da estrutura e funcionamen
to dos rgos na medida em que definem o trmite oficial dos processos e conheci
mento dos funcionrios, tcnicos e autoridades visto que so os responsveis de
fato pela dinmica do rgo. Estas exigncias so mais facilmente atendidas por
pessoas que desempenham ou desempenharam funes nos rgos ministeriais. 10
Entre os assessores entrevistados, aqueles que tiveram uma passagem por rgos
do Executivo reconhecem que essa experincia cria facilidades para o desempenho
de seu trabalho. 1 1
Freqentemente, em oposio aos lobistas - termo comumente uti l izado para
designar funcionrios dos escritrios de consultoria e de empreiteiras que prestam
servios de intermediao j unto aos rgos governamentais -, que os assessores pro
curam construir uma imagem socialmente aceitvel da atividade que desenvolvem. 1 2
Assim, a atuao dos escritrios e empreiteiras associada a imagens e prticas
desqualificadoras, legal e socialmente, como mfia, mercenrios, suborno e corrup
o. Enquanto isso, os assessores se apresentam como profissionais que desenvol
vem um trabalho srio em favor do parlamentar.
O vnculo profissional com o parlamentar, o fato do assessor estar agindo em
defesa de um interesse que esteja l igado a um deputado ou senador introduz uma
espcie de diferenciador no que diz respeito s atuaes e, mais, outorga sua atua
o uma certa legitimidade. Ademais, o tratamento concedido aos assessores e aos
processos de interesse dos parlamentares demonstra que no so somente os assesso
res, mas tambm os funcionrios e autoridades dos rgos ministeriais que conside
ram como legtimo, particularmente do ponto de vista das relaes pol ticas, que os
parlamentares defendam os interesses de eleitores e lideranas polticas, isto , atuem
como mediadores j unto aos ministrios. Logo, os pedidos de priorizao dos proces
sos efetuados por parlamentares e assessores so considerados tanto por estes quanto
por membros dos rgos ministeriais como, nos termos de um assessor de senador,
um jogo normal.
O acompanhamento realizado pelos assessores em torno dos processos uma
prtica aceitvel, na medida em que visto como relacionado aos interesses do parla
mentar j unto s suas bases eleitorais, mas pode passar a ser identificado como lobismo

160

EM NOME DAS " BASES"

quando o mesmo assessor encontra-se a servio de vrios parlamentares ou recebe

pagamentos dos prefeitos, por exemplo, pelos processos que acompanha. Isto o que
pude depreender da resposta que me deu Josias quando, sem me dar conta de que
estava fazendo uma pergunta que colocava o entrevistado numa situao delicada,
perguntei se o mesmo trabalhava para mais de um parlamentar: "No, em absoluto,
porque eu nunca fui lobista, eu nunca fiz esse tipo de trabalho com fins de ganhar
propina ou coisa parecida, dinheiro por fora. Eu sempre fiz meu trabalho pensando
somente e unicamente em promover o parlamentar j unto s bases".
A dificuldade dos assessores para estabelecer um limite claro entre o que seria
aceitvel ou no do ponto de vista social pode ser percebida nas declaraes apresen
tadas por Francisco. Alm do vnculo com o parlamentar e da alegao de que no se
faz uso de suborno, esse assessor fez referncia, para distinguir suas aes das condu
tas de lobistas, ao tipo de interveno realizado durante o trmite dos processos.
Diante da questo sobre que cuidados tomava no dia a dia para que sua atuao nos
ministrios no fosse confundida com a de um lobista, o assessor argumentou dizen
do que o essencial seguir as rotinas burocrticas dos rgos, ater-se s regras e
apresentar os documentos exigidos. A seu ver, no caberia nesses procedimentos o
que designa como agilizao j que, neste caso, diz, "j uma pessoa que tem algu
ma influncia para que aquele processo queime etapas, que ande mais rpido, etc. A,
j vai saindo um pouco dessa parte de assessoria propriamente". Se o assessor se
apega s normas burocrticas para legitimar suas aes, isto parece decorrer do fato
de que esta referncia permite construir uma resposta socialmente aceitve l. Pois, ao
continuarmos a entrevista, ele acrescenta que a agilizao uma prtica rotineira e
normal 1 3 ; justificvel em vista do nmero de processos que devem ser examinados
pelos funcionrios. As diferentes opinies do assessor em relao priorizao pare
cem resultar de uma mudana em seus referenciais. Assim, se em um momento ele
tem como parmetro as regras da burocracia tidas como ideais, em outro, o parmetro
so as prticas efetivas que prevalecem na relao com os rgos.
Mas como explicar este abismo entre as expl icaes? N o me parece que seja o
caso de cinismo por parte do entrevistado. Antes, o que parece estar em j ogo um
posicionamento no sentido de defesa do prprio trabalho como algo legtimo, isto ,
de construo de um espao de atuao, que se quer legitimo, de parlamentares e seus
assessores junto burocracia do Poder Executivo. em relao a esse movimento
dos assessores, de diferenciao e legitimao de suas condutas, que se pode compre
ender a concepo deles a respeito de suas atividades, como sendo algo particular
mente tcnico ou burocrtico, mesmo quando est em jogo um conjunto de aes
voltadas para garantir que os processos sobre seus cuidados recebam um tratamento
particularizante. Apegando-se aos e lementos "tcnicos" para definir o limite de sua
atuao e les procuram escapar das suspeitas e denncias que so dirigidas, por exem
plo, aos representantes de escritrios de consultoria e empreiteiras que atuam nos

A COMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

161

ministrios, alm de reconhecerem uma certa diviso de trabalho com os parlamenta

res no que conceme aprovao e seleo dos processos.

Notas
1 Note-se de passagem, que a questo da dependncia das administraes municipais ao
poder central em virtude das dificuldades financeiras , entre outras, discutida por LEAL
( 1 975).
2

A preocupao dos senadores com a divulgao junto aos governadores e prefeitos das for
mas como so obtidas as verbas federais, levou, mais recentemente, o Senado a realizar uma
primeira teleconferncia, via Embratel, para 1 1 2 auditrios em todo o pas. Reconhecendo que
este tem sido um domnio favorvel atuao de intermedirios, o presidente do Senado afir
mou na ocasio, referindo-se s "assessorias" prestadas para liberao de verbas federais, que
o objetivo da iniciativa " acabar com a malfica intermediao que lesa os errios de estados
e municpios" (Jornal do Brasil, 6 de agosto de 1 997, p. 7).

3 So os seguintes os ministrios relacionados: Ministrio da Administrao Federal e Refor

ma do Estado; Ministrio da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria; Ministrio
da Cincia e da Tecnologia; Ministrio das Comunicaes; Ministrio da Cultura; Ministrio
da Fazenda; Ministrio da Indstria, do Comrcio e do Turismo; Ministrio da Justia; Minis
trio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; Ministrio de M inas e
Energia; M inistrio do Planejamento e Oramento; Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Sade; Ministrio do Trabalho e
M inistrio dos Transportes.
4

As agncias arroladas so as seguintes: Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP - Progra

ma de Apoio a Usurios de Servios de Consultoria), Programa das Naes Unidas para o
desenvolvimento (PNUD/FAO), Fundo das Naes Unidas para a infncia (UNICEF), Orga
nizao das Naes Unidas para a educao, cultura e cincia (UNESCO), Banco Internacio
nal de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), Banco I nteramericano de Desenvolvimento
(BID), Acordo de Cooperao Brasi l-Comunidade Econmica Europia, Cooperao Tcnica
Internacional (CTI) e Fundao Ford no Brasil.
5

Na medida em que esta seleo pode ser, mais uma vez, uma indicao dos ministrios e
programas de maior interesse dos prefeitos ou dos locais nos quais se faz presente a atuao
parlamentar menciono-a a seguir. O primeiro conjunto de anexos constitudo de publicaes
do Ministrio da Educao e do Desporto sobre a "Sistemtica de financiamento do ensino
fundamental - (FNDE)" e a "Descentralizao do programa nacional de alimentao escolar".
O segundo conjunto de anexos formado por publicaes do Ministrio da Fazenda (STN)
com as tabelas de clculo dos Fundos de Participao dos estados e municpios. As normas
concernentes "Contratao de Operaes de Crdito com recursos do FGTS" e os "procedi
mentos relativos ao Pr-Moradia e Pr-Saneamento" publicados pelo Ministrio do Planeja
mento e Oramento e a Caixa Econmica Federal formam o terceiro conjunto de anexos.
Enfim, o ltimo conjunto de anexos formado pelas orientaes, publicadas pela Secretaria da
Assistncia Social, para a criao do Conselho, Plano e Fundo de Assistncia Municipal den
tro do programa de descentralizao poltico-administrativa implementado pelo Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social.

162

EM NOME DAS " BASES "

6 A concepo de que o acompanhamento implica em uma interveno na tramitao dos

processos pode ser observada tambm na informao fornecida por um funcionrio da asses
soria de oramento da Cmara dos Deputados. Diz ele: "Acompanhar o seguinte: saber em
que gaveta est o processo que vai levar liberao, em que gaveta est o processo que permi
tir o empenho[ dos recursos] . Em que p est o processo de inscrio, da autorizao ora
mentria, no SIDOR, que a base para poder fazer o empenho no SIAFI. Acompanhar isso,
estar informado para poder intervir. Ningum acompanha s por acompanhar; mas para
poder intervir onde o processo for interrompido".

7 A questo que se coloca neste caso semelhante a observada por Stirling ( 1 968) ao referir
se prtica das "recomendaes" no sul da Itlia. O julgamento das pessoas modifica-se em
funo da sua posio em relao prtica. Assim, a "recomendao" pode ser algo decente e
normal quando esto em causa os interesses prprios. No entanto, quando empregado por
outras pessoas pode tornar-se intriga, corrupo ou algo imoral.
8

A dificuldade para o funcionrio pautar as aes a partir da referncia a princpios univer

sais, ou de outro modo, atuar segundo o burocrata do modelo weberiano, percebida por
i
Gregrio ao observar: " muito dif cil voc encontrar um burocrata assim que estabelea uma
relao mais impessoal, que atenda todo mundo igualmente, por exemplo. Encontrei algumas
pessoas assim. Mas muito dificil".

9 Esta dupla funo do presente pode ser observada na seguinte declarao do assessor: "Quando
eu perturbo muito a pessoa, eu vou l, do meu dinheiro, e dou uma caixa de chocolate para
agradar, levo flores para aquela pessoa. Isso faz parte de uma maneira de voc agradar. Aquela
pessoa foi to atenciosa com voc, foi to empenhada em resolver aquilo para voc. ( ... ) 'Ah,
hoje eu trouxe um negocinho para voc' . Com aquilo ali voc ganha aquela pessoa assim, pelo
resto do tempo que ela estiver ali. Sempre que voc precisar daquela pessoa, ela vai te atender
bem. Isso no uma maneira de comprar as pessoas. Eu fao isso a maneira de agradecimento,
mas muitas vezes as pessoas realmente ficam, te tratam super bem. ( ... )".
1 0 Em trabalho que aborda a questo da burocracia do INCRA, Palmeira ( 1 994) observa que
ex-funcionrios do rgo com base no conhecimento do mesmo e nos vnculos com funcion
rios que continuavam ativos criavam escriirios de consultoria para tratar de ssuntos relaci
onados ao rgo.
1 1 A relao entre a experincia nos ministrios e a execuo do acompanhamento pode ser
apreendida em dois casos. Sobre isso informa, em primeiro lugar, o assessor de um senador:
'A burocracia do Executivo eu conheo. Porque eu j trabalhei l dentro. Ento para mim
facilita muito". E sobre as pessoas completa: "Porque a eu conheo muitas pessoas, porque eu
trabalhei muitos anos no Poder Executivo, ento s por telefone voc j conhece tanta gente".
O conhecimento da burocracia e a necessidade de conhecer as pessoas que desempenham as
funes destacada tambm pelo assessor de um deputado: "Minha experincia dentro do
Executivo me ajudou a realizar esse trabalho porque eu j sabia toda a tramitao de um
processo no ministrio, e, ento, como toda a estrutura de todos eles so semelhantes, me
ajudou muito. O que eu tive que aprender foi quem eram os titulares daquelas pastas, daquelas
secretarias, daqueles rgos para poder fazer o contato em nome do deputado".
12
Uma distino entre os diferentes tipos de prticas que recebem rtulo de lobby pode ser
observado no comentrio a seguir efetuado pelo assessor de um deputado: "Existe esse lobby
de consultoria - que como se chama - e que quem chegar e falar: ' Eu preciso, dou tanto!
voc vai l e faz?' ' Fao' . E existe o que o muita gente chama de lobby, que so as prprias

ACOMPANHAMENTO

DOS

PLEITOS

NOS MINISTRIOS

163

empreiteiras. [As pessoas] acabam colocando tudo no mesmo saco. S que, na minha viso,
um est trabalhando nos interesses de quem paga um mercenrio, o outro est trabalhando nos
interesses da sua empresa; ento existem esses dois tipos que voc encontra". Noto que o
termo aqui no coincide com o sentido que comumente atribudo pela cincia poltica idia
de lobby na medida em que o termo utilizado para caracterizar a atuao de grupos de pres
so sobretudo durante a fase de produo legislativa.
13 Referindo-se priorizao dos processos nos ministrios diz o assessor: " normal, depen
de do ponto de vista. Tem gente que acha que no, que deveria ter uma regra muito rgida, de
seguir uma fila rigorosa".

CAPTULO VIII

Os pleitos e a ao dos
parlamentares nos ministrios

,-:, s pedidos polticos de deputados e senadores encaminhados aos rgos do Po

der Executivo, tambm designados como pleitos, constituem o outro lado do

"trabalho" de acompanhamento, ou seja, o lado "poltico" de liberao dos recursos

federais. '
O encaminhamento de pedidos aos rgos m inisteriais uma funo h istorica
mente associada ao desempenho do cargo. Analisando as correspondncias recebidas
por membros dos Gabinetes onde constam solicitaes de nomeaes, R. Graham para ficarmos apenas em um exemplo - observa que "os mais freqentes autores
desses pedidos eram deputados e senadores que escreviam a membros de Gabinete
em favor de terceiros. Escrever tais cartas era uma das principais atividades de um
deputado" ( 1 997, p. 272). 2
A realizao dos pedidos polticos considerada por parlamentares e ministros
como uma prtica de carter rotineiro e geral.2 O aspecto rotineiro desses pedidos
pode ser observado, inicialmente, no trecho de uma resposta concedida pelo deputa
do Joo Alves aos integrantes da CPMI do Oramento, ao referir7se l iberao de
dotaes globais dos ministrios sob a rubrica de "subvenes sociais": "O Congres
so no tem nada a ver com essa matria [ liberao de recursos], a no ser o fato de
que a gente faz pedidos. Todos pedem um pouco e o governo s vezes atende'1 (Joo
Alves, CPMI Oramento, 221 1 0/93, p. 23). Alm de constituir uma prtica geral,
pode-se reter da passagem a indicao de que no est em j ogo nesses pedidos uma
relao institucional entre Congresso e ministrios. Trata-se, antes, de uma relao
que envolve individualmente os parlamentares e o "governo". A desvinculao des
sas aes do Congresso parece estar de acordo com a diviso que fazem parlamenta
res entre as atividades propriamente legislativas e aquelas consideradas como "extra
parlamentares", se avaliadas do ponto de vista das atribuies constitucionais, mas
que esto referidas aos seus laos com a poltica local.
A possibilidade do parlamentar encaminhar pedidos polticos aos m inistros prerrogativa, lembro, assegurada pelo Regimento Interno da Cmara dos deputados
pode ser apreendida nas consideraes que faz o deputado Srgio M iranda (PCdoB -

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

165

MG) ao encaminhar questo ao deputado Joo Alves (PFL-BA): "Esses pedidos eram
polticos, ou sej a, qualquer deputado poderia fazer um pedido ao ministro, qualquer
deputado, independentemente da sua condio de membro da Comisso [de Ora
mento] ou no. Era um pedido poltico, para favorecer uma regio, uma obra impor
tante" (Joo A lves, CPMI do Oramento, 221 1 0/93, p. 24). Se esses pedidos so tidos
como passveis de serem efetuados, isto advm do fato de que os mesmos so consi
derados como de natureza politica. Como pode-se depreender das passagens acima,
este carter politico dos pedidos decorre ao menos de duas razes. Primeiro, pelo fato
de ser efetuado por um poltico e, segundo, por ele ser realizado em nome do interes
se das localidades que os parlamentares representam.
O encaminhamento de pedidos pelos parlamentares mencionado por funcion
rios e autoridades do Poder Executivo como algo normal. Parlamentares e ministros,
respectivamente, realizam e ouvem esses pedidos como parte de suas atribuies. O
ex-chefe de gabinete de um ministro, Freitas, recorda que de 50% a 60% da agenda
do ministro era dedicada ao atendimento dos parlamentares.4 Geralmente, estes soli
citam audincias para se informar a respeito das prioridades do ministrio - o que
importante, por exemplo, para a preparao das emendas e o encaminhamento de
demandas aos rgos - e pedir a l iberao de recursos para municpios e estados.
Durante seu depoimento CPMI do Oramento, o ex-ministro do Interior, Joo Alves
Fi lho, observou que "90% do Congresso Nacional freqentava o ministrio e atenda
mos normalmente" (Joo Alves Filho, CPMI do Oramento, 08/0 1 194, p. 1 2). Infor
maes mais precisas sobre as audincias concedidas a parlamentares, governadores,
prefeitos e empresrios pelo ex-secretrio nacional de saneamento do Ministrio da
Ao Social, em 1 99 1 , foram publ icadas pelo j ornal Folha de So Paulo, de 1 51 1 1 1
1993 , e depois confirmadas pelo ex-secretrio, Walter Annichino, em seu depoimen
to CPMI do Oramento. O valor dessas informaes como instrumento administra
tivo e poltico se revela na prpria preocupao de se montar um "quadro demonstra
tivo" das pessoas que comparecem s audincias. Segundo o ex-secretrio, conside
rando que algumas pessoas eram recebidas mais de uma vez, foram os seguintes os
nmeros: 556 audincias com deputados e ex-deputados, 3 5 7 com empresrios, 300
com prefeitos, 74 com governadores e 53 com senadores. Estes nmeros podem ser
tomados como um indicador das categorias com maior presena ou aquelas que, da
perspectiva da secretaria, valem a pena ser registradas. Assim, se destacam deputa
dos, ex-deputados,5 empresrios e prefeitos. As audincias eram realizadas em con
junto com prefeitos e parlamentares, prefeitos e empresrios e deputados e empres
rios. A presena dos empresrios ressaltada, sobretudo, pelo fato da secretaria ser
responsvel por obras de infra-estrutura urbana. Assim, se as razes para o entendi
mento das relaes entre parlamentares e prefeitos j foram mencionadas anterior
mente, aqui cabe destacar que a aproximao de parlamentares e prefeitos dos empre
srios decorre, sobretudo, dos interesses mtuos em torno da realizao das obras

166

EM NOME DAS "BASES"

locais.6 Quanto ao desenrolar das audincias, argumenta que as pessoas iam em bus
ca de "orientao", de informaes sobre os programas, aproveitavam para tirar foto
grafia com o secretrio e dar entrada em seus processos.
Como venho observando, somente no quadro das relaes que os parlamenta
res mantm com as l ideranas locais que possvel compreender essas suas inter
venes j unto aos rgos ministeriais. Ao efetuarem os pedidos, deputados e senado
res esto, de modo geral, dando andamento aos pleitos que, como vimos, lhes so
encaminhados pelas lideranas polticas aos q uais se encontram vinculados. Para al
guns parlamentares, a l iberao de recursos para o estado e os municpios justifica,
inclusive, todo tipo de esforo. Observe-se, por exemplo, o comentrio efetuado pelo
senador Ney Maranho, na condio de inquiridor, em um dos momentos de trabalho
da CPMI do Oramento:
Com respeito questo dos pedidos de liberao de verbas ao governo, quero
dizer a Y.Ex.a. e a este Congresso que se tenho uma verba aprovada para mim,
como se diz l no nordeste, pode tratar-se do satans de asas, mas se ele tem
um cargo que pode me aj udar a conseguir a liberao da verba, eu lhe peo
isso, escrevo-lhe, pois o que quero que a verba v para o meu municpio, para
o meu estado. Eu tenho um exemplo em Pernambuco, pois sou o homem que
mais ajudou, mais liberou e mais brigou para liberar verbas para o prefeito
Jarbas Vasconcelos. Podia haver 200 Jos Carlos Alves dos Santos nos cargos,
se para liberar para Pernambuco e para Jarbas, no h conversa, vou l e
libero. H coisas que temos que dizer o seguinte: confunda, mas no misture
(Rachid Saldanha Derzi, CPMl do Oramento, 7/1 /94, p. 1 1 ).
As presses exercidas nos ministrios, em poucas palavras, so concebidas como
algo legtimo pol iticamente. Fazem parte da luta pela transferncia de recursos fede
rais. Dispostos a liberar os recursos, os parlamentares recorrem a todos aqueles que
em. funo de suas posies institucionais, vnculos sociais e prestgio podem de
algum modo contribuir para que isso se efetue.
Os contatos estabelecidos incluem aqueles com d iretores e tcnicos dos rgos
ministeriais que, devido s suas posies estratgicas, tm condies de intervir fa
voravelmente na liberao dos recursos almejados. O fato dos parlamentares gasta
rem tempo e energia para que esses contatos sej am efetuados e acreditarem que as
intervenes pessoais tm que ser realizadas para que os seus pleitos sej am atendidos
em si um dado interessante, visto que aponta para a concepo que possuem os
parlamentares a respeito da burocracia governamental e, particularmente, dos proce
dimentos relacionados transferncia das verbas federais. Entre os depoimentos to
mados durante os trabalhos da CPM I do Oramento, possvel encontrar vrias refe
rncias s solicitaes de liberao de recursos efetuadas ao ento diretor do DOU,
Jos Carlos Alves dos Santos. Sobre um bilhete enviado a Jos Carlos solicitando seu

Os

I
r

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

167

apoio para a l iberao de recursos que se encontravam contingenciados, informa o

senador Rachid Saldanha Derzi, acrescentando, porm, que no houve a l iberao:
"Dependamos dele para a l iberao dessas verbas todas contingenciadas. V. Ex.a. h
de ver que peo apenas para dois municpios" (Rachid. S. Derzi, CPMI do Oramen
to, 07/0 1 /94, p. 09). O lado i nformal dessas solicitaes e intervenes nos m inistri
os, que no ignora mas articula-se com os procedimentos oficiais, encontra-se
objetivado no prprio bilhete como um instrumento de ao administrativa e comuni
cao entre representantes de dois poderes oficiais. Essa no parece uma prtica iso
lada. O deputado Carlos E. Benevides tambm inquirido a respeito de um bilhete
deixado para Jos Carlos. Alega que o fez aps aguardar durante um longo tempo
para falar com o destinatrio que se encontrava em reunio. Assim, quanto ao bilhete,
expl ica que estava "apenas lutando, brigando pelas minhas coisas - de interesse p
b lico -, diga-se de passagem" (Carlos E. Benevides Neto, CPMI do Oramento, 29/
1 2/93 , p. 1 3 ). Do ponto de vista parlamentar, o fato de estar lutando pela liberao
dos recursos que legitima suas iniciativas. Este mesmo argumento uti lizado para
j ustificar a mobilizao das pessoas que podem intervir na liberao. Sobre Jos Carlos,
o deputado Cid Carvalho informa aos parlamentares: "Eu tinha relaes dois anos e
tanto, se ele era uma fonte possvel de eu conseguir liberao, eu considerava inteira
mente legtimo procur-lo para liberar. Eu lutava pela liberao das minhas verbas"
(Cid Carvalho, CPMI do Oramento, 04/ 1 1 /93, p. 60).
Entre aqueles que atuam como mediadores dos parlamentares j unto aos rgos
do Executivo encontram-se ainda os prprios parlamentares. Destacam-se, neste caso,
os deputados e senadores que possuem afinidades partidrias e pessoais com os mi
nistros e, sobretudo, os parlamentares que desempenham as funes de l iderana no
Congresso: de governo e partidrias. O encaminhamento dos pleitos dos parlamenta
res s autoridades governamentais tido como uma atribuio das lideranas do go
verno (Cmara e Senado) e de lideranas dos partidos. Essas lideranas constituem
uma ponte para contatos e negociaes entre governo e parlamentares. 7
O efeito do pedido de um parlamentar - que tende certamente a variar em
funo de aspectos como o prestgio de quem pede, a sua relao com o ministro e
o poder de retaliao sobre o rgo - sobre o trmite de um processo ou a l iberao
de recursos foi destacado pelo coordenador geral de uma secretaria. O interessante
do ponto de vista da anlise que as consideraes do coordenador expressam a
perspectiva de algum que possui uma viso de dentro do rgo . Na medida em que
se trata de uma prtica rotineira, o coordenador reconheceu que, estando um pro
cesso de l iberao de recursos dentro das normas, um pedido tanto "agiliza o pro
cesso", quanto atribui solicitao de um prefeito ou entidade um peso maior. E le
considerou estes aspectos (a agi l izao e priorizao) como a "parte poltica do
processo". Como sugeriu, chamando ateno para a naturalizao dessas prticas,
"isto poltica".

168

EM NOME DAS " BASES"

Quanto s solicitaes de recursos que no se encontram vinculadas aos pedidos

de parlamentares, o mesmo coordenador da secretaria afirma que "demorariam um
pouco mais" para serem atendidas. Todavia, lembra que numa situao onde os recur
sos so insuficientes para atender a todas as demandas e onde as necessidades das
"comunidades" so sempre muitas e reais, "a interveno do parlamentar pode esta
belecer prioridades", pois "os pedidos [de recursos] tm um padrinho". O coordena
dor, ressalta, portanto, o poder efetivo que possui parlamentar de intervir em favor
das solicitaes de recursos, que altera-se, no entanto, em funo de seu prestgio e
vnculo pol tico. Este poder reside, particularmente, em agilizar e priorizar os pe
didos.
Ainda a respeito dos pedidos de l iberao de recursos, o coordenador lembra
que os mesmos so realizados em audincias solicitadas ao secretrio. Apesar da .
poltica de descentralizao implementada pelo governo federal, feita entre outros
motivos em nome do fim do "clientelismo", e apesar dos esforos efetuados no sen
tido de definio de "critrios tcnicos", o entrevistado sugere que "a secretaria no
tem como escapar aos pedidos".
A presena de parlamentares, prefeitos e lideranas polticas nos rgos minis
teriais descrita por tcnicos e funcionrios destes rgos, de modo geral, como
voltada para a busca de informaes e o exerccio de presses que viabilizem os
pleitos de seus interesses. Tendo em mente a sua experincia, o tcnico de uma secre
taria, - com status de ministrio, informa que parlamentares e l ideranas polticas lo
cais se dirigem especialmente aos tcnicos e ao secretrio. As reas do rgo mais
procuradas so aquelas responsveis pela anlise dos processos. O contato do parla
mentar com o tcnico segue um certo padro . Procura-se, por um lado, sensibilizar o
interlocutor em relao s dificuldades por que passa o. municpio ou a populao a
ser beneficiada pelo projeto e, por outro, destacar a necessidade e importncia que
possui o projeto para a populao a ser atendida. Sobre a ingerncia dos parlamenta
res na Secretaria, observe-se o que diz um tcnico:
A gente tem parlamentares e parlamentares. Ento, alguns vm at com
uma conscincia pol tica, querendo realmente fortalecer o seu mun icpio,
levando informao correta, propiciando agregao da comunidade e dos
conselhos com qualidade. Outros no, outros querem prioridades, querem
privilgios, querem a priorizao e se eles no conseguem aqui, eles recor
rem a outros meios. ( . . . ) De um esquema mais alto . Por exemplo, se eles
no conseguem a l iberao aqu i, eles vo acima, com o ministro, com o
presidente, eles tm os esquemas deles. ( . . . ) Se ele alcana o atendimento
ou no? Concretamente que dependendo da coisa pol tica alcana mesmo.
Infel izmente. s vezes, voc tem que atender um proj eto pol tico com um
recurso mu ito maior em detrimento de um que tem um alcance social e com
maior qualidade.

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

169

Se a atuao do parlamentar no sentido de garantir uma maior articulao entre

as aes da Secretaria e a populao beneficiada tida como positiva, o esforo
visando a priorizao de seus pleitos recebe crticas, sobretudo pelo fato de colocar
os "projetos polticos" como prioritrios em relao a projetos que podem gerar mai
ores beneficios sociais. Essa crtica pode ser vista como fundada numa oposio re
corrente, efetuada especialmente por funcionrios e tcnicos dos ministrios, entre as
decises de "carter tcnico" e "poltico". Assim, critrios tcnicos e polticos cons
tituem dois plos em permanente tenso.8 Observe-se, contudo, que o atendimento
de um pleito em virtude de critrios polticos no impl ica desconsiderao em rela
o s exigncias formais. Como temos visto, o trmite formal dos processos e as
presses pol ticas no so caminhos excludentes.
Da passagem, pode-se reter, ainda, a indicao a respeito do modo como os
parlamentares buscam priorizar os proj etos de seu interesse. Neste sentido, v-se que
suas aes - que so experimentadas como presses - so efetuadas diretamente
sobre os dirigentes dos rgos e, indiretamente, atravs da mobilizao de autorida
des s quais os dirigentes esto subordinados .9
Como nota o ex-presidente de um rgo governamental, a ao do parlamentar
diretamente sobre o rgo ou atravs de instncias superiores tem implicaes dife
rentes tanto para o prprio dirigente quanto para o parlamentar. Os pleitos encami
nhados pelas instncias superiores (ministrios ou Palcio do Planalto, por exemplo)
causam maior constrangimento ao dirigente que pode se sentir mais pressionado para
atender a solicitao. Desse modo, o parlamentar tem maiores chances de ter seu
pleito atendido. A presso sobre o dirigente pode ser menor quando o parlamentar
procura diretamente o rgo. Se em certas circunstncias isso pode diminuir suas
chances de ter o pleito atendido, essa , no entanto, uma forma do parlamentar no ter
o seu pedido "registrado em instncias superiores" e desse modo, ficar menos sujeito
s "presses que o governo possa fazer sobre ele no futuro".
O modo como o comentrio do senador Ney Maranho finalizado na passagem
citada acima mostra que para alm de uma descrio de suas aes, o senador sai em
defesa dos pedidos polticos encaminhados por parlamentares aos m in istros. Recor
de-se que a CPMI investigava denncias de irregularidades por parte de parlamenta
res no s na elaborao, mas tambm na execuo do oramento. A atuao dos
parlamentares j unto aos ministrios encontrava-se, portanto, em discusso. dentro
deste contexto que o senador argumenta sobre a necessidade de se distinguir as prti
cas ("confunda, mas no misture") dos parlamentares nos rgos ministeriais. Um
trecho de uma resposta dada pelo deputado Genebaldo Correia aos parlamentares
esclarecedor: "Outro conceito que me parece equivocado e que corriqueiramente cir
cula na imprensa classificar o empenho do deputado na liberao dos recursos j unto
ao Poder Executivo como uma ao ilcita, denominada "intermediao de verbas"
(Genebaldo Correia, CPMI do Oramento, 1 91 1 1 /93 , p. 6). Entre outros, os dois par-

170

EM NOME DAS " BASES"

lamentares parecem preocupados, portanto, em demonstrar a legitimidade da ao

dirigida para a liberao dos recursos. 1 0 E, ao faz-lo, e les esto, certamente, contri
buindo para definir um espao de atuao do parlamentar no interior dos rgos go
vernamentais.
Se essa posio parece dominante entre os parlamentares, h, todavia, aqueles
que olham criticamente para a condio que deputados e senadores assumem quando
se dirigem aos rgos do Executivo. Este o caso, por exemplo, de um deputado
(PTB-RS) que afirmou no se envolver com a l iberao dos recursos alocados para os
municpios no oramento. Para j ustificar sua opo, recorre a dois motivos: primeiro,
considera como uma funo menor, de certo modo vexatria, o fato do parlamentar
servir de mediador para os prefeitos para que estes tenham chances de ter os recursos
liberados e, segundo, isto faria com que vrios prefeitos o procurassem para viabili
zar a liberao das verbas.
Apesar de no ser um posicionamento contra a ao dos parlamentares nos m i
nistrios, o ponto de vista do deputado Lzaro Barbosa, exposto durante a CPMI do
Oramento, de que essa conduta tem produzido um desvirtuamento da funo par
lamentar: "Entendo que o que tem acontecido nos ltimos anos o abastardamento
da funo parlamentar. Deputados e Senadores so transformados em despachantes
de luxo, que correm de ministrio em m inistrio fazendo trfico de influncia pesso
al, agradando funcionrios com a finalidade de levar recursos para este ou aquele
municpio" (Genebaldo Correia, CPMI do Oramento, 1 9/ 1 1 /93, p. 68). O interesse,
socialmente constitudo, de deputados e senadores em viabil izar a transferncia de
recursos para os municpios aos quais se encontram pol iticamente vinculados, tem
por efeito uma espcie de deslocamento da atuao parlamentar que tende, por conse
guinte, a se concentrar nos rgos min isteriais. Mas o que ainda critico aos olhos do
deputado so os recursos sociais a que recorrem seus colegas para obter as verbas
federais: "trfico de influncia e agrado de funcionrios".
Enfim, em um depoimento realizado pelo deputado Jesus Tarj a, tem-se um mo
tivo a mais pelo qual a ida aos ministrios para a liberao dos recursos aparece como
crtica aos olhos dos parlamentares. Trata-se, segundo o deputado, de assumir uma
"posio incmoda, humilhante". O parlamentar transformado em uma espcie de
"contnuo graduado": "Eu considero umilhante um deputado ou senador andar de
sala em sala de ministrio, at o quarto, quinto escalo, pedindo um favor para se
apressar o andamento de um processo desses. I sso tem que acabar, no pode continu
ar" (Jesus Tarj a, CPMI do Oramento, 1 41 1 /94, p. 1 3 ). Se para liberar os recursos
preciso dirigir-se aos rgos ministeriais, a condio em que se colocam os parlamen
tares para que isso sej a feito experimentada por eles de modo negativo. Particular
mente durante todo o de ms de j unho de 1 996, devido s eleies municipais e
determinao da Lei Eleitoral de que os convnios fossem assinados at o final do
ms, observei em minhas idas aos ministrios uma presena freqente e crescente de

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

171

prefeitos e parlamentares procurando e aguardando tcnicos e fu..ncionrios para dis

cutirem as assinaturas dos convnios. Houve, inclusive, dificuldades para realizar
entrevistas com funcionrios, sobretudo aqueles envolvidos com a anlise dos pro
cessos, que alegavam recorrentemente estarem ocupados com o atendimento de pre
feitos e parlamentares. Os pedidos de audincia ao ministro, atendidos com maior ou
menor brevidade em funo do prestgio de quem solicita; a necessidade de ter que
aguardar a disponibi l idade de min istros e tcnicos para que sej am ouvidos; fazer
contatos e solicitar favores de pessoas que podem viabilizar a tramitao dos proces
sos e, enfim; fazer o pedido ao ministro so situaes vividas pelo parlamentar como
incmodas e humi lhantes. Recorrer a esses expedientes algo considerado no con
dizente com sua condio. O que se explcita o lado assimtrico da relao com o
governo.
Quanto a essas avaliaes dos parlamentares sobre os pedidos polticos e as
situaes que vivem nos ministrios, cabe ainda destacar que se h um certo desagra
do relativo s condies assumidas nos ministrios para viabil izar a transferncia de
recursos aos estados e mun icpios, no posta em questo, todavia, a participao e
interveno dos parlamentares na liberao dos recursos.
O sentimento que desperta no parlamentar a condio que assume nos rgos
presta-se para pensar, entre outros aspectos, nos limites do poder social do parlamen
tar. O acesso aos ministros e aos funcionrios, em funo do poder diferenciado de
cada deputado e senador, no constitui um problema idntico para a totalidade dos
parlamentares. A funo institucional desempenhada, a histria poltica, o vnculo
partidrio e a relao com o ministro so exemplos de variveis que podem facilitar
ou no esse acesso. Com isso em mente, parece razove l supor que o tratamento e a
. condio a que so submetidos os parlamentares nos rgos apontam para uma certa
limitao de seu poder, especialmente como mediadores. Esta no , no entanto, como
vimos, a imagem que os parlamentares procuram transmitir e que partilhada por
alguns prefeitos.
A questo do acesso s instituies e pessoas como fonte de poder social tem
sido abordada especialmente pela literatura centrada na discusso das intermediaes
e mediaes sociais. 1 1 Este acesso - sustentado por propriedades sociais distintas
como status, poder econmico e poltico, domnio da escrita e de regras de conduta,
contatos com pessoas que desempenham funes em rgos pbl icos ou instituies
privadas, dependendo do universo social analisado - qualifica socialmente certas
pessoas para o exerccio da mediao. Quando se reflete sobre a relao que mantm
as pessoas com o poder pblico, o acesso s autoridades e funcionrios um elemen
to que diferencia o cidado comum do parlamentar. Notadamente, quando se trata dos
rgos ministeriais, o acesso aos ministros, por exemplo, algo quase impossvel
para os primeiros e mesmo para pessoas que desempenham funes pblicas, como
os prefeitos. Esta dificuldade amen izada, contudo, se o contato mediado pelo

172

EM NOME DAS "BASES"

parlamentar. Observe-se, por exemplo, o comentrio efetuado por um deputado (PFL

PE) a respeito da diferena de tratamento dispensado pelos ministrios a u m cidado
e aos parlamentares: "A diferena mais no acesso, quer dizer, o cara quer falar com
o ministro, ele no consegue, se ele for com o parlamentar, ele consegue. ( ... ) Nor
malmente ele consegue colocar o p leito dele, a se consegue tem uma chance de
resolver, mas se voc no consegue no tem chance nenhuma". Se o pedido pessoal
ao ministro o que aumenta efetivamente as chances de um pleito ser atendido, isto
acaba valorizando as mediaes que so realizadas para que o contato sej a estabele
cido. Logo, nessa possibilidade de fazer com que os pleitos recebam um tratamento
prioritrio nos rgos ministeriais que reside, ao menos em parte, a fora social do
parlamentar j unto sua rede poltica. O acesso aos rgos governamentais torna-se
fonte de poder social. De outro modo, do ponto de vista das pessoas que tm deman
das j unto aos ministrios, o parlamentar torna-se um elemento-chave. Essa autorida
de dos deputados e senadores reforada pelos prprios rgos ministeriais na medi
da em que reconhecem, em funo de seus interesses especficos, que os mesmos
merecem ser atendidos e ouvidos.
A dependncia em relao a uma deciso do ministro, ao mesmo tempo, torna
necessrio e valoriza o contato direto com ele. Os parlamentares apresentam seus
pedidos atravs de solicitaes informais e instrumentos oficiais da administrao
pblica. Freqentemente, esses dois recursos so conj ugados. Um ofcio solicitando
a liberao de recursos pode ser seguido de um telefonema ou audincia com o minis
tro, ou, ao contrrio, um sinal positivo por parte de autoridades ministeriais de que o
recurso pode ser liberado leva o parlamentar a remeter solicitaes oficiais ao minis
trio. As audincias, ofic ios e solicitaes dos parlamentares anexados aos processos
de l iberao de recursos mostram que este tipo de pedido, nos quais so destacados os
interesses particulares dos solicitantes e os beneficios que sero proporcionados aos
beneficiados, efetuado, no por fora, mas atravs de canais formais da burocracia
governamental. Trata-se, a meu ver, de mais uma forma de obj etivao das relaes
clientelistas que fundam as medidas governamentais e, nesse caso, particularmente,
as relaes entre autoridades e parlamentares.
Na medida em que possibil itam a realizao do pedido pessoalmente ao minis
tro, as audincias so particularmente valorizadas pelos parlamentares e os benefi
ciados (como os prefe itos) pela liberao dos recursos. Apesar dos parlamentares e
seus assessores reconhecerem que deputados e senadores conseguem marcar uma
audincia com os ministros desde que assim o desejem 12 - o que varia, em funo do
prestgio, o tempo que o parlamentar leva para conseguir esse encontro - nta-se
que parlamentares se mostram gratificados somente pelo fato de serem recebidos
pelos ministros. Mesmo em casos em que no tm seus pedidos acolhidos por e les,
observa um deputado (PMDB-ES), "o deputado no vai voltar satisfeito, alegre mas
plo menos se sente atendido". Ser atendido, sobretudo se acompanhado das pessoas

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

173

para as quais se realiza o pedido, algo experimentado como um dom pelo parlamen
tar. Como no caso das condutas dos prprios parlamentares em relao aos pleitos
que lhes so encaminhados, o que se tem nessas s ituaes uma simp les manifesta
o de interesse dos ministros pelos pedidos dos parlamentares.
As audincias so descritas por parlamentares e seus assessores, ora como uma
ocasio marcada pela formalidade e cordialidade - na qual simplesmente so encami
nhados os pedidos - ora como uma ocasio de negociaes - na qual, de forma mais
ou menos sutil, os parlamentares pressionam os ministros no sentido do atendimento
de seus pleitos. O ministro ouve os pleitos dos parlamentares, freqentemente j ustifi
cado em termos da necessidade da populao e do mrito do projeto ou programa que
se quer ver desenvolvido, 13 porm, dificilmente d uma resposta de imediato. O que
os interlocutores conseguem mais freqentemente do ministro uma promessa de
que estudar a possibi l idade de atendimento do pedido na medida em que houver
disponibilidade de recursos. Esta, na verdade, constitui uma espcie de frmula de
negao.
Os posicionamentos contrrios dos parlamentares em relao s aes dos mi
n istrios ou rgos so experimentados pelos seus dirigentes como uma forma de
presso. Ministros e dirigentes dos rgos ministeriais so de fato sensveis s crti
cas dos parlamentares a respeito de suas atuaes. Freitas, ex-chefe de gabinete de
um ministro, lembra que para terem seus pleitos atendidos, os parlamentares pressio
nam o ministro atravs de discursos no Congresso, "plantando matrias" nos j ornais
e retirando o seu apoio aos projetos de interesse do ministrio na Cmara e Senado. A
preocupao dos min istros e dirigentes dos rgos em no se indispor com os parla
mentares revelado pelo modo como conduzem as audincias com os parlamentares.
Receber e escutar os parlamentares algo vivido por eles como uma obrigao. Mes
mo diante de pedidos que no h interesse em atender, preciso dar ateno ao parla
mentar. Observe-se, por exemplo, o que diz o ex-presidente de um rgo: "Voc no
pode pegar e mandar para fora, voc tem que no m n imo escutar o cara [o parlamen
tar], enrolar o cara, est certo? ( . . . ) tudo isso implica trabalho. Voc tem que ficar
pedindo informao ao cara, voc tem que estar sabendo receber o deputado, s vezes
h situaes constrangedoras". Como fazem os parlamentares em relao s l ideran
as polticas que lhes encaminham os pedidos, os ministros e dirigentes procuram ser
sutis em suas negaes. Desse modo, procuram mostrar que os pedidos no se inclu
em nas prioridades dos ministrios ou j ogam para o futuro a deciso a respeito de um
possvel atendimento.
Do ponto de vista dos ministrios, os pleitos podem ser uti l izados como instru
mento de presso sobre instncias superiores (Ministrio da Fazenda e Presidncia da
Repblica, por exemplo), visando a obteno ou l iberao de uma parcela maior de
recursos federais. Isto explica, por exemplo, a iniciativa de alguns ministrios de
divulgao da existncia de programas para os quais de fato no existem recursos

174

EM NOME DAS " BASES "

disponveis. Os formulrios a serem preenchidos so distribudos aos parlamentares e

prefeitos. Sem saber da inexistncia de recursos, estes preenchem, entregam seus
planos de trabalho e ficam na expectativa de uma resposta do ministrio. Estes pas
sam a formar uma espcie de passivo a ser atendido pelo ministrio. Todavia, os
processos acumulados e a ausncia de recursos para atend-los presta-se como justi
ficativa para a reivindicao de maiores recursos por parte do ministrio. Trata-se,
pois, de uma apropriao especfica dos pedidos. Assim, eles passam a ter um sentido
no s na relao dos ministrios com os parlamentares, mas na concorrncia entre os
prprios ministrios por verbas federais.
A funo legitimadora do pedido poltico torna-se evidente quando se constata
que a sua existncia pode ser condio para o ministrio l iberar um recurso. o caso,
por exemplo, de recursos destinados a empreiteiras para a real izao de obras sob sua
responsabi l idade. Observe, por exemplo, o relato feito por Silveira a respeito dessa
exigncia dos pedidos polticos por parte dos ministrios.
E s vezes, em alguns casos h at uma necessidade que isso [o pedido polti
co] acontea. Porque, quando chega uma empreiteira interessada em determi
nados pleitos, se o Ministro solta, libera aquilo, a imprensa pode vir caindo,
matando em cima depois. Por que eles descobrem. Ento o qu que eles fa
zem? s vezes podem pedir assim: 'olha, eu posso soltar isso para vocs [para
a empreiteira] , no tem problema nenhum. Mas eu preciso de um pedido pol
tico que para eu j ustificar isso depois se der algum problema.
A incluso do parlamentar no processo atribui, portanto, uma conotao poltica
liberao. V-se, assim, que o pedido do parlamentar tem a propriedade de transfor
mar em matria poltica uma matria econmica. 14 Alm disso, significativo nesse
processo a inverso dos procedimentos. No o parlamentar que toma a iniciativa
de encaminhar a solicitao, mas o ministrio que, atravs da empresa, busca um
parlamentar a fim de sacral izar a l iberao do recurso.
O parlamentar ideal para encaminhar esse tipo de pedido aquele que pode
beneficiar-se politicamente da realizao do empreendimento, ou sej a, um parlamen
tar que tenha sua base eleitoral na regio ou municpio onde executada a obra. Isso
atende aos prprios interesses polticos do parlamentar na localidade na medida em
que pode apresentar a obra como fruto de seu trabalho. Do ponto de vista do Execu
tivo, o fato da obra estar associada a um poltico da regio lhe fornece os elementos
necessrios para construir o argumento de que com a l iberao dos recursos atendeu
se ao pedido de um poltico da regio.
Registre-se, contudo, que nem sempre a dimenso poltica tem um carter posi
tivo. Decises baseadas em aspectos polticos, ao invs de tcnicos, por exemplo,
podem ser motivo para acusaes de favorecimento. Lembro, por exemplo, que os

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

175

assessores parlamentares durante a realizao do acompanhamento procuram afas

tar-se do que consideram como a dimenso poltica do processo de l iberao de re
cursos. Pois, neste caso, a poltica esta associada aglizao e priorizao de pro
cesso nos m inistrios. O que contraria os princpios idealizados da burocracia (racio
nal idade, imparcialidade etc.).
Os pedidos dos parlamentares so tambm encaminhados aos ministros, secret
rios e presidente dos rgos atravs das assessorias parlamentares dos m inistrios. As
assessorias operam em mo dupla. Encaminham as demandas dos parlamentares aos
rgos competentes dos ministrios e, ao contrrio, desses para os parlamentares.
Elas no existem institucionalmente. Como sugeriu o coordenador de uma dessas
assessorias, e las constituem uma estrutura informal. No obstante existirem somente
informalmente, as assessorias possuem uma infra-estrutura com salas e funcionrios,
tanto nos ministrios quanto no Congresso.
Na Cmara, estive em uma destas assessorias. Ela operava com trs funcionrios
fixos, alm do coordenador que realizava parte do seu trabalho no Congresso, parte
no ministrio. O trabalho dos funcionrios instalados na Cmara consiste, por um
lado, em acompanhar os projetos de interesse do ministrio - e laborados pelo minis
trio e pelos parlamentares - que se encontram em tramitao no Congresso. Pude
consultar, ento, uma listagem impressa onde estavam arrolados os projetos, a situa
o de cada um, as Comisses em que se encontram, o nome dos relatores e a posio
do ministrio a respeito de cada um. A partir desta l istagem e de pareceres elaborados
por tcnicos do ministrio, os funcionrios procuram parlamentares e sobretudo o
relator da matria, a fim de que seja exposta a posio do ministrio. Mas alm do
trabalho em torno dos proj etos, essas assessorias se preocupam tambm em acompa
nhar os debates parlamentares na rea especfica do ministrio, os discursos e as
sugestes. Durante a entrevista com o coordenador de uma dessas assessorias, ele me
mostrou com satisfao, e a uma pessoa que por um instante esteve em sua sala, a
cpia do discurso de um parlamentar elogiando a iniciativa de implementao de um
programa social pelo ministrio. Este tipo de ao do parlamentar e o posicionamento
favorvel em relao aos projetos do governo so bem vistos pelas autoridades mi
n isteriais uma vez que constituem uma manifestao de apoio ao mesmo.
O outro lado do trabalho dessa assessoria est voltado para o encaminhamento
dos interesses dos parlamentares j unto aos ministrios. Um dos funcionrios com o
qual conversei afirmou-me que, alm das funes mencionadas acima, seu trabalho
restringia-se ao encaminhamento das informaes solicitadas pelos parlamentares ao
coordenador da assessoria: pedidos de encontros com o mesmo e audincias com os
ministros. Os pedidos dos parlamentares so feitos diretamente ao coordenador que
os repassa ao ministro. Apesar de confirmar que em torno desses pedidos que ocor
rem os acertos entre o ministro e os parlamentares, assegurou que dificilmente eu iria
"vir a saber desses acertos". No acreditava que o coordenador, com o qual eu havia

176

EM NOME DAS "BASES"

desde o incio manifestado o interesse em conversar, falasse "tudo". Esta considera

o, antes de mais nada, indicava que estes acertos constituam uma prtica social de
dificil acesso para os no-iniciados. Mesmo assim, voltei a procurar o coordenador e
por telefone me foi sugerido um horrio para um encontro.
Fui recebido no prprio ministrio por alguns minutos. Enquanto aguardava para
ser atendido, assessores parlamentares compareciam assessoria em busca de infor
maes a respeito de processos de interesse de seus parlamentares. Aps aguardar um
pouco, o coordenador atendeu-me na sala da assessoria. Devido s informaes que
j havia reunido e o interesse em verificar que papel desempenhava a assessoria na
articulao dos min istrios com os parlamentares, fiz algumas perguntas dirigidas
para a compreenso do trabalho desenvolvido. Pude perceber, ento, que a assessoria
realiza um investimento significativo no estabelecimento de relaes amistosas com
os deputados e senadores. Isto manifesta-se na dinmica da assessoria que, segundo o
coordenador, desenvolvido de modo pessoal. Com isso, ele referia-se ao fato de que
constitui atribuio da assessoria cuidar dos vrios pedidos pessoais dos parlamenta
res relacionados ao ministrio. A lm do funcionrio com quem havia conversado,
este aspecto foi ainda apontado pelo assessor de um senador ao observar que os pedi
dos pessoais dos parlamentares, geralmente visando o atendimento de um pleito, so
feitos atravs das assessorias e no pelo protocolo geral dos ministrios. Ao lhe per
guntar sobre as demandas dos parlamentares, o coordenador dirigiu-se at um grande
armrio localizado no fundo da sala e voltou com duas pastas que me passou em
seguida. As pastas eram identificadas pelo nome do parlamentar. Nela encontravam
se oficios encaminhando solicitaes de prefeitos e governadores, pareceres dos r
gos do ministrio sobre o pleito, a indicao de documentos necessrios e o nome do
assessor do parlamentar autorizado a tratar com o ministrio. Havia uma pasta para
cada parlamentar que tivesse enviado uma solicitao. Em seguida, o coordenador
me passou uma lista que estava ao seu lado. Eram trs folhas de computador com
pleitos de um nico parlamentar. Sem que eu lhe fizesse qualquer pergunta, aps
e logiar o Congresso e acentuar a sua importncia enquanto instituio, observou,
justificando as solicitaes dos deputados e senadores, que "no gostaria de estar na
pele dos parlamentares pois [esses] sofrem uma presso constante e intensa dos pre
feitos". Mas a boa imagem que, segundo o coordenador, desfruta o ministro j unto aos
parlamentares no advm somente do atendimento de seus pedidos. H, por parte
dele, uma preocupao em "cuidar da relao" com os parlamentares. I sto feito, por
exemplo, atravs de pequenos gestos que demonstram a ateno do ministro e que
contribuem para singularizar a relao. Nesse sentido, o coordenador mencionou a
disposio do ministro de atender aos telefonemas dos parlamentares, s solicitaes
de audincias e gestos como o envio de telegramas, quando um parlamentar tem
algum problema pessoal. Em suma, do ponto de vista do ministro, o cultivo dessas
relaes estratgico na medida em que cria uma base social para a defesa de seus

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

177

proj etos e a obteno de apoio no Congresso para seus interesses. No h dvidas,

portanto, de que a mediao exercida pela assessoria nos dois sentidos contribui para
tecer as relaes entre ministrios e parlamentares.
A meno aos recursos util izados pela assessoria para cultivar as relaes com
os parlamentares mostra que tais recursos no se distinguem daqueles uti l izados pe
los parlamentares em relao s lideranas polticas locais: gestos de cortesia, aten
o, s ingularizao da relao e demonstrao de interesse pelos pleitos, por exem
p lo.
O acionamento das assessorias dos ministrios pelos parlamentares e seus asses
sores est diretamente relacionado estruturao e funcionamento das mesmas. Quando
funcionam de modo adequado, segundo os assessores, al iviam a necessidade de l iga
es ou de presena constante nos ministrios. Atravs delas so tratados tanto os
pleitos individuais de eleitores quanto os de prefeitos e governadores. 1 5 Mesmo nes
ses casos, porm, o trabalho de acompanhamento dos assessores nos ministrios no
deixa de ser realizado.

Notas
1 A diviso entre a parte "tcnica" e "poltica" da liberao pode tambm ser observada no
seguinte comentrio feito por um assessor de senador: "Resolvido o problema tcnico e buro
crtico, a segue essa parte poltica de priorizao que vai depender muito do prestgio do
parlamentar".
2

Para o perodo da Primeira Repblica consultar Leal ( 1 975).

Destaca-se, todavia, que no contexto da CPMI do Oramento, marcado pelas suspeitas e

denncias de irregularidades a respeito da conduta dos parlamentares, h por parte dos depoen
tes, um tom de defesa de suas aes. No entanto, parece-me indicativo do consenso existente
em torno dos pedidos feitos aos ministrios, o fato de que alguns inquiridores ao encaminha
rem suas questes a antecedam de comentrios que seguem no sentido do reconhecimento da
normalidade dessa prtica. Est observao me parece importante de ser efetuada para que no
se considere algumas respostas dos depoentes unicamente como uma estratgia de defesa em
relao s acusaes que lhes pesan1. Se esse o eixo principal que orienta os depoimentos,
cabe notar que isso feito freqentemente, recorrendo-se a condutas consideradas como pr
prias atividade parlamentar.

4 Alm dos parlamentares, o ex-chefe de gabinete lembrou que o ministro procurado por
empresrios que possuem interesses j unto ao ministrio (estes procuram "estar bem com o
poder" e ''indicar pessoas para os postos-chave"), polticos sem mandato, profissionais liga
dos s aes desenvolvidas pelo ministrio (levam propostas, convidam para participar de
eventos, fazem visitas), entidades classistas (fazem reivindicaes e denuncias) e funcionrios
que possuem cargo de confiana.
5

Curioso. sem dvida, que "ex-deputados" aparea como uma categoria. O que parece
revelar que apesar de no estar no exerccio de um mandato legislativo o ex-parlamentar
mantm um certo prestgio. Isto pode resultar de sua fora junto s redes pol ticas locais, o

178

EM NOME DAS " BASES"

vnculo partidrio, conhecimento das autoridades governamentais e funcionrios do Poder

Executivo.
6 Interesses, todavia, que no so idnticos. De modo geral, a partir das evidncias j apresen
tadas, pode-se assegurar que as obras interessam aos prefeitos na medida em que lhes atribuem
prestgio poltico em seus municpios. O mesmo se aplica aos parlamentares, mas acrescente
se que atravs da destinao de recursos para essas obras, eles tambm consolidam seus com
promissos com as l ideranas polticas locais. Para os empresrios, as obras so uma oportuni
dade de desenvolvimento de seus negcios. Porm, os interesses podem ser mais amplos e
formar um quadro mais complexo. Somente a ttulo de exemplo, pois evidncias a esse respei
to podem ser encontradas especialmente na ltima parte deste trabalho, parlamentares e pre
feitos podem ter interesse em acrescentar, aos ganhos polticos, ganhos pecunirios. Desse
modo, podem acertar entre si e com a empresa o pagamento de comisses tendo por referncia
os valores dos recursos liberados para as obras. Uma outra possibilidade a destinao por
parte das empresas de recursos para as campanhas eleitorais dos parlamentares e prefeitos.

7 Sobre com quem mantido o "dilogo" visando a obteno de recursos para os municpios e
estados diz um deputado (PMDB-ES): "Ele pode ser feito a nvel, do governo como um todo,
mas ele pode ser feito a nvel do presidente, pode ser feito a nvel de ministro, ele pode ser
feito, sobretudo, com as l ideranas do governo no Congresso, lideres de governo, lderes de
partido. O governo tem os seus pontos de referncias dentro do Congresso que, por sua vez,
no visa simplesmente o dilogo, s vezes, visa negociao".

8 A esse respeito cabe observar que o mesmo tcnico considera como uma espcie de vitria,
o fato do novo dirigente do rgo elaborar um discurso em cima da implementao da lei. Diz
ele: ' . . . Foi uma direo que j veio dizendo assim: 'ns vamos implementar a lei ' . O que era
o contrrio das anteriores porque nas anteriores a gente tinha que vender a lei, como se fosse o
tcnico vendendo um produto para o dirigente. Dessa vez, o dirigente j chegou sabendo que
a misso dele era fazer aquela lei cumprir".

9 Em outro momento, informa o mesmo tcnico da Secretaria: "So presses que as pessoas
buscam junto aos seus aliados, buscam junto s instncias polticas, a interferncia no sentido
de priorizar uma determinada atividade, pelo processo poltico normal, no existe nenhuma
conotao distinta." Ao mesmo tempo que as priorizaes efetuadas politicamente so, do
ponto de vista tcnico, objeto de crticas, as presses polticas so tidas como normais. Elas,
contudo, distinguem-se das situaes em que esto em jogo "projetos fantasmas", que no
"tenham relevncia".

10 Interessante no sentido da defesa da atuao dos Congressistas nos m inistrios o comen

trio feito pelo senador Roberto Franca recriminando dois dos depoentes por negarem, apesar
do alto valor dos recursos liberados, qualquer ao junto aos ministros. Diz ele: "No depoi
mento de ontem, fiz questo de ressaltar que legtimo o parlamentar atuar no sentido da
l iberao de recurso. Acho que isso faz parte da atividade parlamentar. O que estranho que
os dois depoentes, V.Ex.a [Fbio Raunheitti] e o deputado Feres Nader, fizeram questo de
negar que no tiveram nenhuma participao, que nem tentaram. Eu, por exemplo, tenho feito
esforos - mencionei ontem - infrutferos. Talvez no tenha adotado o caminho correto, o
procedimento correto. ( . . . ) Mas a verdade que os parlamentares tm negado uma coisa que
legtima. Isso traz a ns uma suspeio de que, realmente, alguma coisa estranha est aconte
cendo" ( . . . ) (Fbio Raunheitti, CPMI do Oramento, 24/ 1 1 /93, p. 45).
11

Ver, entre outros, SILVERMAN ( 1 977}, BOISSEVAIN ( 1 966) e MICHAELSON ( 1 976).

Os

PLEITOS

E A AO DOS PARLAMENTARES NOS MINISTRIOS

179

1 2 Sobre se h alguma dificuldade para marcar audincias diz um parlamentar (PMDB-ES):

'"No muita. s vezes tem que esperar porque o nmero grande de audincias. Mas eu te
diria que a rea econmica mais complicada. s vezes eles do barrigadas nos parlamentares
e no atendem. Mas a rea poltica do governo bem atendida. S ouve, atende s ouvindo
praticamente. bem recebido, mas no viabiliza o projeto".
1 3 A ttulo de comparao cabe observar que esta justificativa, que d nfase defesa dos
i nteresses dos municpios que o parlamentar representa, difere da registrada por Graham ( 1 997)
a respeito dos pedidos de nomeaes para cargos pblicos no sc. XIX. Segundo este autor, os
pedidos - que tambm eram encaminhados pelos parlamentares aos Gabinetes - eram acom
panhados de argumentos que apontavam particularmente para a posio social do indicado.
1 4 A necessidade do pedido poltico para legitimar a l iberao de recursos aparece, por exem
plo, em anotaes efetuadas por Jos Carlos Alves dos Santos durante o perodo que foi Dire
tor do DOU . Em depoimento concedido a integrantes da CPMI do Oramento na Polcia Fede
ral, Jos Carlos explica para os parlamentares o contedo de documentos apreendidos em sua
casa. Um deles - identificado como envelope 6, documento 1 9 - contm anotaes do prprio
Jos Carlos a respeito de um pedido que seria enviado pelo senador Mauro Benevides. O
i mportante a destacar aqui a vinculao entre a l iberao das verbas, o pedido do parlamen
tar e o interesse da empresa de construo. Sobre o documento informa Jos Carlos: "Trata-se
de uma folha de papel manuscrita, em que, alm do manuscrito, havia algumas informaes
minhas. Uma delas era: "Descontingenciamento na segunda para Castanho". Havia a seguin
te observao com a minha letra: "Descontingenciamento. O Senador Mauro Benevides vai
encaminhar o pedido". Se no me engano, eram obras de interesse da Construtora Andrade
Gutierrez." (CPMI, Reunio de Trabalho na Polcia Federal, 24/1 0/93, pg. 1 8 )
1 5 Referindo-se aos pedidos de funcionrios do Banco do Brasil e prefeitos preocupados com
o fechamento de agncias em seus municpios, o assessor de um senador informa que esse foi
o tipo de situao em que acionou bastante a assessoria parlamentar. Explica: "O caso do
Banco do Brasil, que agora teve essa reformulao, a gente utilizou o tempo inteiro a assesso
ria parlamentar. Porque ns recebemos inmeros pleitos. Gente que no quer ser demitida,
gente que no quer ser transferida, os pedidos dos prefeitos que no feche essas agncias". O
mesmo assessor lembra do caso da priorizao de algumas prefeituras indicadas para recebe
rem recursos federais: "Hoje, por exemplo, essa questo dessa priorizao, dessas prefeituras
que eu te falei, eu vou acionar a assessoria parlamentar".

CAPTULO IX

A dinmica da relao entre

parlamentares e governo

sucesso diferenciado dos parlamentares na l iberao dos recursos s pode ser

compreendido considerando-se as relaes que l igam autoridades governamen

tais e parlamentares.
No se pode ignorar, inicialmente, que as relaes estabelecidas entre ministros
e parlamentares esto em parte fundadas em suas posies institucionais. A Consti
tuio Federal, ao definir os "princpios fundamentais", em seu Art. 2, estabelece
que "So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio". A independncia instituda para fins de organizao da
estrutura do Estado no impl ica, no entanto, como se pode observar nas Sees
dedicadas definio das Atribuies do Congresso Nacional e Presidente da Rep
blica (respectivamente Artigos 48 a 50 e Artigo 84), em ausncia de relaes entre os
Poderes.
Essa relao de interdependncia ajuda a compreender a questo j mencionada
do acesso e do atendimento que recebem os parlamentares e seus pedidos nos rgos
m inisteriais. Entre outros aspectos, as audincias e o tratamento especial concedido
s solicitaes dos deputados e senadores so uma forma das autoridades governa
mentais construrem uma boa relao com os parlamentares. Referindo-se s audin
cias, Josias, que tambm trabalhou como assessor de um m inistro, lembra que as
mesmas so "uma forma dele [o ministro] fazer a mdia com o Congresso e o Con
gresso fazer uma mdia com as bases. sempre isso, o jogo sempre esse". J Antunes
explica o atendimento dispensado pelos funcionrios dos ministrios aos interesses
dos parlamentares nos seguintes termos: "O obj etivo final o Executivo agradar o
parlamentar, para que o parlamentar vote aquilo que do interesse do Executivo".
Em termos gerais, o poder do parlamentar em relao ao Executivo funda-se, ao
menos em parte, no apoio que pode conceder aos i nteresses do governo, isto , em seu
voto e nos votos dos parlamentares que capaz de mobilizar. O interesse das autori
dades ministeriais em contar com este apoio j ustifica, portanto, o tratamento concedi
do ao parlamentar.
Quando se considera os relatos efetuados por parlamentares, assessores e fun-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

181

cionrios do Legislativo e Executivo verifica-se que a l iberao de verbas federais

para os estados e municpios concebida como pautada por negociaes que envol
vem sobretudo ministros e parlamentares. Referindo-se questo da l iberao de
recursos, um funcionrio da Consultoria de Oramento do Senado e ex-funcionrio
do Executivo, Abreu, tece o seguinte comentrio:
tudo troca poltica. Tudo troca. ( ... ) Voc est querendo voto. Ou o voto do

eleitor no parlamentar, ou o voto do parlamentar na proposta do Executivo. A

coisa se resume a voto. ( ... ) O parlamentar tem o poder grande na mo. Porque
ele vai votar contra ou a favor da Reforma, contra ou a favor de Medidas Pro
visrias que interessam para o Executivo (PROER e SIVAN, por exemplo).
Ento voc tem uma pliade de n, de projetos, de muito interesse do Poder
Executivo que est aqui . E o Executivo s consegue aprovar isso a, se der algo
em troca. O qu que algo em troca? voc liberar recursos. Basicamente
isso. Ou atender nomeaes de cargos. Ento, essa troca poltica existe.

O controle do governo sobre a execuo oramentria assegura seu poder em

relao aos parlamentares, sobretudo j unto queles que tm interesses em garantir a
transferncia de recursos federais para suas redes polticas. A negociao envolven
do os interesses de parlamentares e Executivo, vista, tanto por pessoas posicionadas
nos rgos ministeriais quanto do Legislativo, como uma troca, assentada na interde
pendncia institucional dos Poderes, que percebida como poltica.
A necessidade de negociar com o governo a l iberao dos recursos a partir dos
votos que se controla no Congresso, , em alguns casos, entendida como algo impos
to pelo prprio "sistema poltico". Essa a posio, por exemplo, do deputado Ricardo
Fiza. Durante a CPMI do Oramento, ao ser interrogado sobre a legislao ora
mentria, ele negou que esta sej a adequada, mas atribuiu ausncia de "fidelidade
partidria", de "partidos estveis" e concorrncia entre os parlamentares pela ree
leio, a responsabi lidade pelo modo como atuam os polticos. Diz o deputado: "O
defeito no do model o oramentrio; decorre, sim, do sistema poltico. O deputado
brasileiro no fisiolgico. O sistema o induz a ser fisiolgico, porque no h fideli
dade partidria e no h partidos estveis. Existe u m verdadeiro ' salve-se quem pu
der ' . Quando o governo precisa aprovar alguma coisa, o deputado vai l e pede outra.
Se e le no pedir, o seu concorrente pede e ele perde a eleio" (Ricardo Fiza, CPMI
do Oramento, 3 / l l/93, p. 1 O e 1 1 ) . Se, por. um lado, as consideraes efetuadas em
torno do "sistema poltico" reduzem a responsabilidade individual dos parlamentares
quanto s suas condutas - o que pode ser ti l ao depoente na medida em que o mesmo
encontrava-se sob suspeio - por outro, elas consistem numa espcie de anlise
sociolgica espontnea na medida em que apontam certas condies sociais que im
pulsionam os parlamentares a atuar numa determinada direo. Compreende-se a as
sociao efetuada pelo parlamentar entre a necessidade de pedir algo ao governo e a

182

EM NOME DAS " BASES"

sua eleio, se recordamos que ao encaminhar seus pedidos, o parlamentar est agin
do de acordo com as expectativas que as lideranas locais possuem em relao a ele
e ao mesmo tempo consolidando suas redes polticas. Portanto, quando se examina o
pedido poltico no contexto da relao dos parlamentares com o Executivo e as I ide
ranas locais, a transferncia de recursos para as bases eleitorais, surge, particular
mente, como uma espcie de necessidade que se tomou virtude.
O apoio aos proj etos do governo mencionado por outros parlamentares como
uma condio para que tenham seus pleitos atendidos pelos ministrios. Referindo-se
aos procedimentos adotados para obter os recursos, um deputado (PMDB-ES) regis
tra que no tem sido suficiente protoco lar os proj etos nos ministrios, acompanhar e
comparecer s audincias com as "pessoas que decidem". Alm disso, acrescenta,
necessrio ter um "sinal de pessoas importantes do governo". O essencial para se ter
esse "sinal" - ou sej a, o consentimento sobretudo dos ministros, como j se viu
apoiar o governo nas votaes no Congresso ("Esse sinal pode no vir se voc no
vota favorvel, incondicionalmente, naquelas matrias do governo"). Ao encaminhar
os pedidos aos ministrios esse mesmo deputado lembra que as assessorias procuram,
por exemplo, identificar o parlamentar pelo partido a que pertence. As chances de ter
seu pleito atendido so maiores se o parlamentar integra um partido que " aliado" do
governo, mas que, alm disso, ele vote no governo. O posicionamento favorvel ao
governo e, por conseqncia, a maior possibilidade de ter os pleitos atendidos, atribui
aos parlamentares que se encontram nessa condio um poder relativo maior j unto
aos prefeitos, aos prprios parlamentares, entidades e empreiteiras, uma vez que so
eles que podem intervir de forma mais eficaz em favor dos pleitos das lideranas
locais.
A prioridade concedida ao atendimento dos pleitos dos deputados e senadores
governistas, isto , que apoiam o governo em suas iniciativas, um princpio de
atuao que o governo procura por em prtica. Isto o que informa, por exemplo, um
deputado (PFL-PE): "Teoricamente para ser o seguinte: os partidos que apoiam o
governo, eles deveriam ter mais facil idade em resolver as coisas". A l iberao das
emendas individuais dos parlamentares que do seu apoio ao governo foi defendida
pelo lder do PMDB, deputado Geddel V. Lima (BA), aps uma reunio na qual os
lderes governistas, de acordo com a imprensa, definiram como seria atendidos os
pedidos de liberao de emendas individuais. Ao j ornal ista ele disse: "Em qualquer
pas do mundo o governo tratado como governo e a oposio como oposio" (Jor
nal do Brasil, 20/ 1 2/ 1 997, p. 2). Apesar do governo se esforar para manter o contro
le sobre as liberaes de recursos, um deputado (PFL-PE) reconhece que no isto,
todavia, o que efetivamente ocorre. A descentralizao e a desorganizao dos r
gos ministeriais, argumenta, permite que mesmo parlamentares de partidos de opo
sio ao governo consigam l iberar os recursos, devido a iniciativas pessoais e conta
tos existentes nos ministrios. Estes aspectos podem ser melhor observados no depo-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

183

imento a seguir. Nele, o deputado (PFL-PE) reconhece tambm que, ciente das pres
ses que sofre o parlamentar das lideranas polticas locais e da importncia que
possui o atendimento de seus pleitos na estratgia de sua reeleio, o Executivo utili
za-se do controle sobre a liberao do recursos como instrumento para criar o apoio
ao governo.' D iz:
O Executivo usa isso [a liberao seletiva dos recursos] principalmente a nvel
estadual e municipal. O nvel federal usa menos, no porque no queira, mas
porque o Executivo Federal to grande, que ele na realidade no tem controle
do que acontece. ( ... ) Ele [o Executivo] pode usar [a liberao seletiva dos
recursos] assim, por exemplo, s liberar recursos para os deputados que apoiam
o governo. S l iberar pleito dos prefeitos, cujo deputado apoia o governo. O
governo do estado, normalmente, ele usa isso. O municpio tambm, com os
vereadores do partido. Agora, j o Federal mais difcil, ele no faz isso. Por
que ele no tem controle da mquina, a mquina muito grande, ento ele no
tem controle. Ele no quer que libere para o PT, por exemplo, mas acontece
que o cara que est l, o burocrata, ele do PT, a ele libera. Ele tem um certo
poder de descentralizao que permite que ele faa isso. Mas, normalmente, a
idia essa, pode ser usada essa capacidade [de determinar a liberao] que o
Executivo possui.
Chama ateno na passagem a comparao efetuada pelo depoente entre os modos
de atuao do Poder Executivo nos trs nveis governamentais: federal, estadual e
municipal. Nas trs situaes, predomina um princpio semelhante de atuao que faz
com que sej a privilegiado o atendimento das demandas de polticos (senadores, de
putados federais, estaduais e vereadores) que apoiam os respectivos governos.
Esse princpio de atuao do Executivo e o efeito que isso produz em termos de
configurao poltica, ou sej a, a aproximao das l ideranas polticas dos partidos ou
grupos que tm o controle do Poder Executivo um fenmeno descrito por autores
que analisaram a histria poltica do Brasil. Referindo-se s relaes entre os chefes
polticos munic ipais e o governo estadual durante a Primeira Repblica, LEAL ( 1 97 5)
designou como "governismo" o movimento das l ideranas polticas municipais no
sentido de apoio "situao estadual". O argumento central do autor conhecido. Os
chefes locais dependem dos recursos, das nomeaes e favores do governo estadual
para poderem consol idar sua liderana poltica nos municpios. A "situao estadu
al", por sua vez, depende do apoio poltico (entenda-se votos) dos chefes locais para
viabilizar a eleio de seus candidatos. Na medida em que a condio de oposio
impe uma situao de sacrifcio, os chefes locais lutam para estarem ao lado do
governo, pois ao partido e aos "correligionrios" que o governo distribui seus bene
fcios. Tendo que lidar com recursos lim itados, nota o autor, a preferncia concedida
pelo estado aos municpios que estavam em mos de "amigos" consistia um "critrio

184

EM NOME DAS "BASES"

lgico", especialmente do ponto de vista eleitoral ( 1 975, p. 45). A mesma lgica se

apl ica s candidaturas federais que teriam suas reeleies ou promoes polticas
asseguradas, desde que contassem com o apoio da "situao estadual" ( 1 975, p. 56).
A partir de informaes sobre o mesmo perodo, Queiroz ( 1 976) lembra que se
as oposies eram freqentes, uma vez que os "coronis" e chefes locais faci lmente
se sentiam ofendidos pelo governo, este, ao mesmo tempo, exercia forte atrao, j
que conduzia a "posies de mando" e garantia de acesso a cargos. Mas no so
somente os chefes locais e o governo estadual que, finalizadas as disputas, passavam
a apoiar respectivamente o governo estadual e federal. A esse movimento das foras
polticas locais no sentido de aproximao das foras estaduais e federais vitoriosas,
acrescenta-se o movimento desses ltimos em relao aos primeiros. O governo fede
ral e estadual procuravam apoiar as foras polticas vitoriosas nos estados e munic-_
p ios. Apesar de no se distanciar da anlise efetuada por Leal ( 1 975) a respeito desta
questo, M. L P. de Queiroz considera mais apropriado util izar o termo "adesismo",
ao de governismo, para caracterizar esse movimento das foras polticas, nos dois
sentidos, de apoio aos partidos e grupos polticos vitoriosos nos municpios, estados
e governo federal ( 1 976, p. 1 30).
Ao contrrio dos dois trabalhos mencionados, que do maior nfase s relaes
entre as l ideranas polticas locais e o governo estadual, a anlise aqui desenvolvida
dirige seu foco para as relaes estabelecidas no plano federal. No obstante esta
diferena e os contextos h istricos estudados, as evidncias at aqui analisadas apon
tam, no entanto, para uma semelhana em termos dos princpios atravs dos quais o
Poder Executivo federal administra os seus investimentos. Assim como as nomea
es para os cargos pblicos, a l iberao de recursos federais segundo, o critrio de
apoio ao governo, constitui um beneficio do qual desfrutam aqueles que integram ou
lhe concedem o seu apoio. A apl icao desse critrio funciona como instrumento
poltico, como sugerem vrios estudos, de construo de maioria governamentaJ .2
A concesso de beneficios polticos por parte do Executivo em troca de apoio
Legislativo uma questo presente em estudos sobre a distribuio de pork-barrel e
anlises sobre a relao entre os poderes Legislativo e Executivo, como j foi desta
cado. Gostaria, no entanto, por um instante, de me deter neste ltimo aspecto, uma
vez que os dados apresentados permitem rever uma suposio presente em interpreta
es efetuadas a respeito da util izao desses benefcios por parte do governo para
obteno de apoio j unto ao Legislativo. Tomo como exemplo o trabalho de GEDDES
E NETO ( 1 992) a respeito das "fontes institucionais da corrupo no Brasil" . O argu
mento central dos autores que o aumento da corrupo no Brasil deve-se maior
dificuldade do Executivo em construir coalizes e assegurar o apoio no Congresso,
em razo das mudanas nas regras e leitorais e constitucionais (p. 643 ). Contribuiriam
nesse sentido: a fragmentao partidria, a falta de lealdade aos partidos e o aumento
da representao parlamentar de regies onde domina a poltica clientel ista. A distri-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

185

buio de recursos pblicos por parte do Executivo seria, portanto, o meio para obter
o apoio no Congresso. As entrelinhas sugerem, por conseguinte, que respaldado por
um partido forte e dominante no Congresso, o Executivo no necessitaria recorrer a
essas trocas para obter o apoio necessrio. Essa interpretao est fundada, todavia,
na suposio de que os governistas pautariam sua conduta sobretudo nas propostas
governamentais ou princpios programticos. No isso, entretanto, que as evidnci
as histricas tm sugerido. A atrao que a condio de governo tem exercido sobre
parlamentares decorre, sobretudo, da possibilidade de se ter um acesso mais fci l aos
benefc ios que podem ser concedidos pelo Executivo. isso, de certo modo, que
justifica a aproximao e a "adeso" ao governo. E como viu-se, so exatamente os
parlamentares governistas, sob o risco de sentirem que seu apoio no est tendo o
reconhecimento adequado, que tm maior expectativa em relao aos benefcios que
podem ser obtidos junto ao Executivo. 3 H aqui, portanto, uma concepo acerca do
governo. Ser governo estar em melhores condies para d istribuir os recursos (ma
teriais e imateriais) de que o poder pb lico dispe.4 Isto talvez ajude a entender a
concepo, observada por M. Palmeira j unto a populaes rurais, entre se ter poder e
"estar no governo" ou "com o governo" ( 1 998, p. 9).
Uma boa evidncia de que o atendimento dos parlamentares util izado como
critrio de liberao de recursos pelos ministrios foi oferecida durante as investiga
es realizadas pela CPMI do Oramento. Em novembro de 1 993, Jos Carlos Alves
dos Santos concede, na Polcia Federal, novo depoimento a integrantes da Comisso
Parlamentar. Na ocasio, e le explica o contedo de documentos apreendidos em sua
residncia. Um dos documentos - identificado como documento 23, envelope 08 -
um b ilhete do ento Ministro da Ao Social, Ricardo Fiza, ao Secretrio Executivo
do Ministrio, estabelecendo o montante dos recursos do saldo das dotaes de sub
venes sociais que deveriam ser liberados no prximo trimestre e indicando os crit
rios que deveriam ser aplicados para definir as entidades sociais que receberiam as
subvenes. Explica Jos Carlos:
Em anexo, na folha seguinte, est, de prprio punho do ministro, em carto dele,
com carimbo dele, os critrios que deveriam ser atendidos para que essas entida
des recebessem subvenes sociais nessas quotas globais indicadas. ( ... ) Primei
ro, entidades tradicionalmente atendidas, indicaes polticas, observados os tr
mites legais. Critrios: Valor mximo igual ao do ano anterior corrigido. Obser
vao: o mnimo para o Estado da Bahia, para no vincular com o Deputado Joo
Alves. Processo. Carta de cada uma solicitando urgente a liberao dos recursos.
(CPMI, Reunio de Trabalho na Polcia Federal, 24/1 0/93, p. 23)
Alm das entidades comumente atendidas, v-se que as "indicaes polticas",
nas quais se incluem as dos parlamentares, so consideradas pelo ministro como cri
trio para a definio das entidades a serem beneficiadas com os recursos federais.5

186

EM NOME DAS " BASES"

Um certo cuidado, todavia, devia ser tomado em relao ao Estado da Bahia. A men
o ao deputado Joo Alves e a recomendao de que o estado receba o mnimo para
que no seja feita uma vinculao entre a l iberao dos recursos e o deputado se
justifica, uma vez que o mesmo j tinha sido afastado da relatoria da Comisso de
Oramento em funo de uma srie de denncias de irregularidades publicadas pela
imprensa a respeito da aplicao dos recursos oramentrios.
Parape pensar no modo como se conjugam "as indicaes polticas" e as exign
cias forma is da burocracia governamental, importante destacar a preocupao do
ministro com a observncia do trmite oficial. Isto demonstra que ao invs de ser algo
desconsiderado, as normas oficiais constituem para o ministro um referencial vlido.
Ao atentar para os aspectos formais do processo, busca-se evitar qualquer punio
administrativa ou legal por falha no trmite dos processos ou possvei s denncias de
irregularidades, caso os processos no atendam s exigncias oficiais. E como um
item da formao e adequao dos processos que entram as cartas das entidades, e
tambm de polticos, solicitando a urgncia da liberao. Certamente, uma carta por
si s no suficiente para viabilizar uma l iberao de recursos. Mas se as cartas em
si, ao contrrio dos compromissos que muitas vezes as antecedem, parecem no ter
muito peso na definio das entidades que devem receber os recursos, elas ganham
sentido, no entanto, como vimos, quando analisadas do ponto de v ista da justificava
da l iberao dos recursos. A importncia dessas cartas est no fato de ofic ial izarem
uma solicitao de recursos j acertada, muitas vezes, informalmente.
Ainda sobre os critrios utilizados para o atendimento das solicitaes dos par
lamentares, cabe lembrar a imp01tncia atribuda pelos ministros fora ou prestgio
do parlamentar. Quanto a esses aspectos, reveladora a observao efetuada pelo ex
chefe de gabinete de um ministro. Tratando da questo do atendimento dos pedidos
dos parlamentares, este expl ica que o ministro procurava atender aos pleitos que se
encontrassem em consonncia com o programa do ministrio. No entanto, era consi
derado necessrio para a sustentao do m inistro que fossem abertas certas excees.
Incluam-se a os pleitos de "parlamentares importantes e que tm influncia j unto ao
presidente".
As presses polticas mais intensas pela liberao dos recursos originam-se dos
parlamentares que pertencem ao partido poltico do m inistro. Fre itas, o ex-chefe de
gabinete, observa que depois dos parlamentares que encaminham "propostas inde
centes", a maior dificuldade consiste em l idar com os parlamentares do partido do
ministro, uma vez que esses se achm no "direito de serem atendidos prioritariamen
te". Essa ao dos parlamentares parece, por um lado, demonstrar como o governismo
tomou-se um princpio de ao e, por outro, aponta para a concepo vigente a res
peito do que s ignifica apoiar o governo.
Alm das medidas rotineiras de controle da administrao pblica, os ministros
dispem de relatrios atualizados a respeito do posicionamento dos parlamentares

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

187

em relao ao governo. Estas so informaes que permitem que os ministros e sua

Assessoria elaborem uma espcie de mapa da atuao dos parlamentares em termos
de apoio s iniciativas do governo e do ministrio. Mais do que um instrumento de
controle administrativo, estes relatrios consistem em um instrumento tido como po
l tico. No caso do ex-chefe de gabinete entrevistado, este afirmou que ele prprio
mantinha a atualizao do registro dos pleitos atendidos. Porm, o que parece mais
freqente, que o controle dos pleitos solicitados e atendidos pelo ministrio fique a
cargo de suas assessorias parlamentares.
Essas informaes, acrescidas das produzidas pela assessoria da presidncia da
Repblica, servem de base para a elaborao de uma classificao dos parlamentares.
Essa classificao utilizada para avaliar e ju lgar os pleitos dos parlamentares. A
primeira vez que ouvi a meno elaborao de uma classificao dos parlamentares
por parte do Poder Executivo foi durante entrevista com um ex-assessor de deputado,
Almeida. Sua tarefa no gabinete consistia exclusivamente na l iberao de recursos
nos ministrios. Ao mesmo tempo, ao longo do governo Collor, sua me trabalhava
no gabinete do Min istrio da Ao Social. Ao discorrer sobre suas atividades e a
questo da liberao das verbas federais ele, espontaneamente, lembrou que o Minis
trio da Ao Social recebia quinzenalmente uma l istagem preparada pela Casa Civil
contendo uma classificao dos parlamentares que, no entanto, no se recorda se era
em termos de nmeros ( 1 0, 9, 8 ... ) ou letras (AA, A, B, . . . ) . Esta classificao era
real izada com base, entre outros aspectos, nos discursos em Plenrio, na presena em
votaes mais ou menos importantes para o governo e nas manifestaes dos parla
mentares em relao ao governo. Em funo da classificao obtida pelo parlamen
tar, seus pleitos eram tratados como "prioritrios" ou "congelados".
Durante a pesquisa, j amais consegui ter acesso a qualquer documento que se
parecesse com essa classificao. Porm, voltei a indagar outras pessoas a respeito de
sua existncia. Na Cmara dos Deputados, mais precisamente em uma assessoria
parlamentar de ministrio, fiz meno ao assunto durante uma conversa que mantive
com um integrante da assessoria. Sua funo restringia-se ao acompanhamento dos
proj etos de interesse do m inistrio no Congresso e o registro dos pleitos dos parla
mentares que eram, em seguida, transmitidos ao seu chefe. Apesar de sua posio na
assessoria, o funcionrio disse saber da existncia da avaliao feita pelo m inistrio a
respeito dos parlamentares. Tal como o ex-assessor, informou que esta avaliao pau
tava-se no desempenho do parlamentar em relao ao governo. Mencionou, inclusi
ve, a atribuio de conceitos tipo AA e A. Desse modo, cada parlamentar era tratado
pelo ministrio como tendo um peso especfico. I sto definia se teria seu pleito atendi
do, no todo ou em parte e de forma mais ou menos rpida.
O assunto tambm foi abordado pelo ex-presidente de um rgo da administra
o direta. Referindo-se mais especificamente ao controle do governo sobre as nome
aes, nota o entrevistado: "O pas hoj e tem um ministrio para isso. ( .. ) a gente

188

EM NOME DAS "BASES"

[pessoas que se encontram na direo dos rgos] tem um laudo dos caras todos que
nomearam, quem nomeou, onde nomeou". A organizao e o controle dessas infor
maes so uti lizados como um instrumento de administrao governamental . Sobre
essas informaes e os fins a que se prestam, completa o informante : "Evidentemente
que isso no uma informao que sej a acessvel, uma coisa guardada a sete cha
ves, ( . . . ) mas seguramente isso uma coisa organizada e a organizao disso visto
como uma coisa fundamental para o governo". Estas, portanto, so indicaes de que
o mapeamento da atuao dos parlamentares e das nomeaes por eles efetuadas
consiste, entre outros aspectos, em um instrumento de ao e presso do governo
sobre o Congresso voltado especificamente para a construo de sua sustentao po
ltica j unto ao mesmo. 6
A partir dessas evidncias possvel ainda tecer mais uma considerao. Se
correto afirmar que o atendimento dos pleitos dos parlamentares por parte do Poder
Executivo obedece lgica das trocas cl ientelistas, pode-se interpretar o esquema
montado em torno dos pedidos e seu atendimento como um dispositivo de ao go
vernamental que aponta para uma tentativa de racionalizao das prticas clientelistas.
Esta viso contrasta, de certo modo, com uma outra viso mais corrente a respeito da
relao entre cl ientelismo e administrao estatal, que tende de forma mais freqente
a sugerir uma incompatibilidade ou mesmo um processo de substituio das prticas
.
cl ientel istas por aquelas fundadas numa racionalidade burocrtica. Mas o que me
parece l cito supor a partir das informaes at aqui reunidas, que para alm de uma
coexistncia na b urocracia governamental de formas de ao fundadas e m
racionalidades distintas (por exemplo, a burocrtica, tal como descrita em termos
ideais por M. Weber, e a das prticas clientelistas),? o que se tem uma espcie de
burocratizao das prticas clientelistas. Nesse sentido, ao invs de promover uma
ruptura com as prticas clientelistas, o Poder Executivo as incorpora como dispositi
vo de ao governamental. com base nessas evidncias que se argumenta no senti
do de que a troca de favores, servios e os laos fundados na dependncia pessoal tm
um lugar estruturante na administrao pbl ica. No entanto, como as aes do tipo
cl ientelista no se coadunam com a representao oficial que, sobretudo, o governo
propaga acerca do Estado, estes dispositivos so deslocados para o lado no visvel
da administrao oficial. 8
A relao estabelecida entre ministros e parlamentares em torno do atendimento
dos pedidos e do apoio ao governo segue, de modo geral, o modelq da dvida/ crdito
pessoal. Ao ser atendido em um pleito de nomeao ou de recursos, o parlamentar
contrai uma dvida com o min istro ou presidente, ou, mais exatamente, se comprome
te em dar apoio s iniciativas do ministrio e do governo no Congresso. Como obser
vou o ex-presidente do rgo federal citado acima, quando as autoridades atendem s
solicitaes de nomeaes, elas contam com um "retorno" em termos de apoio. Logo,
no sem conseqncia para o parlamentar o encaminhamento de pleitos aos minis-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

189

trios. No comentrio efetuado por Antunes, pode-se perceber a implicao que pos
sui para o parlamentar o seu empenho em favor de algum pleito que lhe foi dirigido:
"Quando ele [o senador] pega o telefone e fala com algum, vai pessoalmente falar
de alguma coisa, ele est se comprometendo a alguma coisa. Ele est pedindo algo. E
ele sabe que este algo vai ser cobrado dele amanh ou depois, de uma forma ou de
outra. Pode ser de apoio a um determinado assunto que o ministro resolva criar na
rea dele. Isso vai ser cobrado, isso uma certeza". Como introduz uma dvida moral,
o pedido tido como algo que compromete, "desgasta" e limita a autonomia do
parlamentar. E se, como nesse caso, o objeto da retribuio no definido, o que lhe
atribui um carter difuso, o que parece ser socialmente aceito neste universo que
esta retribuio deva vir sob a forma de apoio s medidas do Poder Executivo e,
particularmente, do ministrio onde se obteve o benefcio.
Mas se os pedidos geram obrigaes para o parlamentar, o apoio concedido aos
interesses do Poder Executivo do fora aos pleitos que estes encaminham aos minis
trios. Ademais, o apoio s medidas do Poder Executivo concebido, neste caso,
como um meio de aquisio de "crdito", no com pessoas especficas, mas com o
prprio governo.
V-se, portanto, que para os parlamentares, assim como para funcionrios e as
sessores do Executivo e Legislativo, a troca de apoio poltico por nomeaes e recur
sos constitui uma espcie modelo nativo de orientao para a prtica e interpretao
das relaes institudas entre parlamentares e Poder Executivo.9
Podemos ter uma idia melhor do modo como so encaminhadas as negociaes
envolvendo parlamentares e autoridades do Executivo, se temos em mente que cada
um dos parceiros detentor de um poder social relativo. Por conseguinte, as negocia
es so complexas, podem envolver outros parlamentares, vrios artifcios e so
marcadas, o que no uma especificidade dessa situao, por resistncias e presses
mtuas. Tenho mencionado a importncia do voto do parlamentar como uma instru
mento de presso deste sobre o Executivo, mas, tambm, o controle das nomeaes e
da l iberao de recursos como uma forma do governo pressionar o parlamentar. No
entanto, os parlamentares tambm aproveitam das posies institucionais que ocu
pam no Congresso - como presidncia e relatoria das Comisses - para pressionar o
Executivo no sentido do atendimento de seus pleitos. Dois casos podem aj udar a
perceber a dinmica e as presses que atravessam esses acordos.
O primeiro me foi relatado pelo ex-presidente de um rgo da administrao
direta. A situao descrita como constrangedora e trabalhosa. O perodo era de
votao do oramento no Congresso. Ele procurou o presidente, o relator e parlamen
tares da Comisso de Oramento para solicitar que fossem acrescentados novos re
cursos para o rgo que dirigia, como fazem ministros e dirigentes dos rgos quando
da discusso da proposta oramentria no Congresso. Enquanto buscava introduzir
os acrscimos, teve, no entanto, que administrar um pedido do presidente da Comis-

190

EM NOME DAS "BASES"

so de nomeao de uma pessoa para o rgo em sua regio eleitoral. Apesar de no

estar disposto a nome-lo, isto no podia ser dito pois poderia, devido ao poder do
presidente na Comisso, impedir que as novas verbas fossem destinadas ao rgo.
"Ento", informa o dirigente, "era uma situao complicada. Embora isso nunca fos
se explicitado, tanto ele como eu sabamos muito bem uma srie de coisas que esta
vam em j ogo. Eu no queria nomear o cara de jeito nenhum, mas ao mesmo tempo as
emendas l tramitando e nunca que eram votadas". O importante, ento, ganhar
tempo. So, ento, criadas uma srie de exigncias e fatos que j ustifiquem a protela
o da nomeao sem que parea, porm, que as providncias para que isso ocorra
estejam sendo tomadas. O importante era que a votao fosse efetuada e o "poder de
retaliao" do presidente deixasse de existir.
O segundo caso foi objeto de discusso durante a CPMI do Oramento. Trata da
liberao de recursos federais sob a forma de subvenes sociais efetuada, em 1 989,
pelo Ministrio do Interior durante a gesto do Ministro Joo Alves F ilho. Nesse ano,
com a extino do Ministrio de Habitao e Bem-Estar Social, foram transferidos
para o Ministrio do Interior os recursos correspondentes a uma dotao global, de
signada subvenes sociais, destinada ao atendimento das entidades assistenciais
registradas no Conselho Nacional de Servio Social. As entidades sociais beneficia
das com esses recursos foram definidas a partir de uma listagem apresentada ao mi
nistro pelo deputado Joo Alves. Respaldado em uma designao por escrito feita
pelo Presidente da Comisso Mista de Oramento, deputado Cid Carvalho, o deputa
do Joo A lves se apresentava como representante da Comisso para resoluo dos
seus interesses em tomo das subvenes. Nesta condio, reivindicava a destinao
dos recursos. Durante seu depoimento CPM I , o ministro alegou que ao acatar a
listagem entendia estar atendendo ao Congresso, com quem, argumentava, procurava
manter boas relaes: "Entendamos que refutar uma relao que vinha do Congresso
Nacional seria confront-lo" (Joo Alves Filho, CPMI do Oramento, 08/0 1 194, p.
1 4). Mas a verso apresentada pelo funcionrio do Ministrio, Luciano E. Herzog,
acrescenta outros elementos. Segundo ele, o ministro concordou em transferir os re
cursos para as entidades apresentadas pelo deputado Joo A lves, desde que este aten
desse alguns "pleitos do ministrio do Interior". Assim, os recursos foram transferi
dos, mas os valores foram menores do que o inicialmente estipulado pelo deputado
Joo Alves.
Uma evidncia a mais no sentido de que constitui uma condio para o atendi
mento dos pedidos dos parlamentares o apoio que este concede ao governo federal,
o fato de que os parlamentares que fazem oposio ao governo tm mais dificulda
des, ou inclusive, no conseguem ter seus pedidos atendidos. Esta situao reco
nhecida tanto por parlamentares da oposio quanto pelos que do apoio ao governo.
Quanto situao da oposio, informa o assessor de um senador da base governista:
"Quem oposio no Congresso tem muito mais dificuldade de conseguir liberao

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

191

de qualquer recurso, qualquer nvel de pedido do parlamentar no governo federal.

Porque ele um opositor. A menos que se faa um troca nesse favor, se o favor no
for muito grande". Se a condio de oposio de um parlamentar cria um obstculo
para que um pleito sej a atendido pelo Poder Executivo, a "troca" aparece como um
mecanismo capaz de suspender, por um momento ou ao longo de um perodo, a situ
ao de rivalidade. 1 0 Neste caso, o pedido do opositor atendido, ou seja, o favor
realizado, desde que o mesmo se comprometa a dar algo em troca, o que pode ser,
pelo que temos visto, um voto de apoio ao governo.
Todavia, cabe observar que se o pedido em si explicita a posio de inferiorida
de do solicitante ao potencial doador, um pedido ao adversrio poli ti co pode gerar no
demandante um sentimento de humilhao, como percebeu Victor N. Leal ao discutir
as relaes entre os chefes politicos locais ( 1 975, p. 39). Mas se esse sentimento
superado e o pedido efetuado e atendido, passa a prevalecer o sentimento de grati
do, ou seja, a divida moral . 1 1 Como informou o ex-chefe de gabinete, os parlamen
tares de oposio ao governo "sempre ficam mais gratos", pois no se "sentem no
direito" de terem seus pleitos atendidos. V-se, portanto, que tanto do ponto de v ista
do Executivo quanto de parlamentares da oposio e governistas, o apoio ao governo
cria e estabelece uma espcie de distino em termos de direito quanto ao tratamento
que este deve dispensar aos pleitos dos parlamentares.
Alm do apoio concedido aos projetos do governo, outros fatores so apontados
pelos parlamentares e seus assessores como capazes de contribuir para que seus plei
tos sej am atendidos pelos ministrios. Uma boa assessoria para acompanhar os pro
cessos, disposio, tempo e conhecimento sobre como se conduzir nos ministrios
so e lementos que, aos o lhos de um deputado (PFL-PE), podem ser mais importantes
do que pertencer base de sustentao do governo. Ele comenta os fatores que po
dem intervir na liberao e o peso relativo do apoio ao governo em funo da desor
ganizao do Poder Executivo: "Ele [o parlamentar] ir l, falar, l igar para o ministro,
ficar cuidando s disso. ( ... ) Eu acho que depende mais da iniciativa do parlamentar e
do j e ito que ele tem. Tem gente que tem mais jeito para isso. O cara ser simptico, ir
l, falar com a secretria, com o funcionrio, criar um ambiente". A esses fatores, j
discutidos quando da anlise do acompanhamento, o mesmo deputado destaca a im
portncia da relao de conhecimento existente entre ministro e parlamentar em fun
o de pertencerem ao mesmo partido politico. A maior "facilidade" de acesso ao
ministro e de encaminhar o pleito no decorre somente do vnculo partidrio, mas de
um conhecimento pessoal desenvolvido no universo das atividades partidrias.
As relaes de amizade entre ministros e parlamentares so tidas tambm como
um fator que pode intervir positivamente no atendimento de um pleito. Em virtude
das obrigaes sociais associadas relao, sugere-se que o ministro experimenta de
modo mais intenso a necessidade de atender ao pedido. Observe-se, por exemplo, o
comentrio efetuado pelo assessor de um senador: "Talvez um ministro que seja do

192

EM NOME DAS "BASES"

mesmo partido do parlamentar que est pedindo e se eles forem amigos isso deve
contar. [Conta no sentido] do ministro se ver mais na obrigao de atender". As rela
es de amizade e sua importncia no universo das relaes polticas foram destaca
das ainda pelo ex-chefe de gabinete do m inistro. Referindo-se conduta do m inistro
em relao aos pedidos dos parlamentares, particularmente aqueles que tambm so
amigos, no teve dvidas em afirmar que a "um amigo mais difcil dizer no". O
imbricamento entre as relaes de amizade e as aes polticas e administrativas
destacado em seguida, quando afirma que "a poltica da amizade muita praticada".
Cita, como exemplo, a prtica de parlamentares, quando estes no tm um pedido
atendido pelo ministro, de recorrer a outros parlamentares que sej am ao mesmo tem
po amigos e tenham boas relaes com o ministro, de modo a que encaminhem o seu
pedido. Dito de outro modo, eles fazem uso da mediao de outros parlamentares,
para que seus pedidos tenham maiores chances de serem atendidos pelo ministro.
Como tem sido indicado, os vnculos partidrios, as relaes de amizade, os
compromissos, a possibilidade de recorrer a mediaes e o prestgio do parlamentar
junto ao ministro so, entre outros, alguns dos fatores que intervm na priorizao do
atendimento dos pleitos dos parlamentares. E les definem, por exemplo, as chances
maiores ou menores que os parlamentares possuem de ter seus pedidos atendidos. Por
conseguinte, as aes dos parlamentares e seus resultados no sero idnticos no
conjunto dos rgos ministeriais. 12
Pertencer a um dos partidos que tem o controle do Poder Executivo ou de alguns
de seus rgos ou apoiar o governo mesmo pertencendo a um partido que no integre
a sua base de sustentao poltica no , sem dvida, uma garantia de que cada pleito
efetuado seja atendido. Como informam assessores de parlamentares governistas,
comum os ministros negarem o atendimento de pedidos sobretudo quando se trata de
recursos. 1 3 Apesar do desagrado que isto costuma gerar, as negativas, se no so
sistemticas, no chegam a ser motivo para que o parlamentar rompa com o governo.
Um ministro, todavia, pode perder o apoio do parlamentar se este no se sente devi
damente retribudo. Observe-se o comentrio feito por Antunes a respeito do modo
como o parlamentar governista recebe as negativas:
Mal ! Mal ! Super-mal ! Sempre super-mal. Porque ele acha que aquela hist
ria. Ele acha que ele d para o governo, ele d apoio, ele d sustentao. Ento,
evidente que ele no se sente bem. E a claro, se a coisa for bem argumen
tada. Mas se ele no se convencer, ele vai somar isso a uma prxima. Se uma
prxima tambm for negativa, ele vai somar a uma prxima. Na hora que esse
ministro precisar dele, ele no vai ter, com toda a certeza.
A capacidade do ministro de fundamentar a negativa faz uma diferena para a
continuidade da relao entre ministro e parlamentar, na medida em que define o

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

193

efeito que a mesma vai ter j unto a este ltimo. O parlamentar pode ficar mais ou
menos convencido a . respeito das razes pelas quais no atendido. Se os motivos
apresentados no forem sficientes ou surgirem evidncias que permitam levar a ou
tras concluses, como sugere o relato acima, o parlamentar pode resolver retirar o seu
apoio, no do governo como um todo, mas especificamente do ministro que se nega a
atend-lo. Esta situao no chega a caracterizar uma ruptura, mas uma forma de
punio ao ministro.
A dependncia que tm os parlamentares dos benefcios controlados pelo Poder
Executivo opera como um desestmulo para que estes passem condio de oposi
o, o que significaria, em ltimo caso, reduzir ainda mais as chances de obteno de
beneficios junto ao Executivo. Como afirmou o ex-presidente do rgo entrevistado,
durante os meses em que esteve na presidncia, recebeu inmeros pleitos de nomea
es por parte dos parlamentares. Apesar de no ter atendido, completa, "ningum
chega ao ponto de romper com o governo por causa de um cargo [neste rgo)". Mas
isto, reconhece, muda em funo sobretudo da importncia que o rgo e o cargo
possuem no contexto regional. Tambm nesse sentido, um ex-chefe de gabinete lem
bra que mesmo diante das negativas, sempre transmitidas com sutileza, os "parla
mentares fisiolgicos" evitam as "brigas". Preferem, por exemplo, recorrer a outros
parlamentares que tenham maior influncia j unto ao ministro.
Se os parlamentares que concedem apoio aos proj etos governamentais se sentem
no direito de cobrar dos ministros o atendimento de seus pleitos, o inverso tambm
verdadeiro. Quando h matrias do interesse do governo tramitando no Congresso ou
sendo votadas, os parlamentares so procurados pelas assessorias parlamentares dos
ministrios, ministros ou autoridades governamentais e convocados a contriburem
com seu apoio. Os parlamentares so, de forma mais ou menos sutil, pressionados a
se posicionar em favor do governo. Essa "cobrana" do Executivo foi observada pelo
assessor de um senador quando disse: "[O parlamentar] cobrado por algumas aes,
ele mesmo [o senador] j foi cobrado por uma postura num determinado proj eto que
ele tinha diferenciado da postura do Executivo. No s porque do PSDB. O parla
mentar, mais do que ningum, tem conscincia de que quando ele pede algo, isso de
alguma forma vai ter que ser reposto". A "cobrana" associada a dois vnculos, o
vnculo partidrio e o institudo a partir dos pedidos efetuados s autoridades do
Executivo. Porm, mais do que o vinculo partidrio, o compromisso com as autori
dades, estabelecido em virtude dos benefcios obtidos, que coloca o parlamentar di
ante da necessidade de retribuir. O assessor de um outro senador, referindo-se s
obrigaes do parlamentar em relao ao ministro em virtude do atendimento dos
pleitos, informa: "Na hora que chega um problema que da alada da pasta dele [do
ministro], o senador tem obrigao de defender. J escutei um senador dizer: ' o lha,
quando alguma coisa de seu ministrio chegar aqui voc vai ver. Conte comigo". V
se aqui de forma mais clara como o compromisso, no s entre eleitores e polticos,

194

EM NOME DAS "BASES"

mas tambm entre os prprios polfticos situados em posies assimtricas, pode ser
criado a partir de uma promessa de retribuio, onde esto em jogo a palavra e a
honra dos parceiros (PALMEIRA, 1 996, p. 45). A ao direta dos ministros e diri
gentes dos rgos pblicos junto aos parlamentares destacada pelo ex-presidente de
um desses rgos: "Liga-se para o deputado e diz: 'Voc tem que votar a favor da
reforma da previdncia, porque seno ns vamos cortar fulano sicrano e beltrano e
tal, tais, tais e tais .. . ' Obviamente que a forma como isso colocado para o cara [o
parlamentar] pode variar no seu grau de sutileza, usar o implcito. Essa relao uma
relao de fidelidade: nomeia-se o cara e vota-se com o governo l " . N a medida em
que essas trocas constituem uma espcie de regra no escrita da relao entre o Exe
cutivo e o parlamentar, o que mais freqente que ela no sej a mencionada expl ici
tamente. So utilizadas frmulas sutis, cuja mensagem compreendida pelas pessoas
socializadas nesse universo social, atravs das quais os interlocutores so levados a
perceberem a necessidade de retribuir o apoio ou servio obtido . 1 4 O fato de se
evitar as cobranas de forma aberta aproxima essas trocas c lientelistas das trocas
de dons, na medida em que adquirem aparncia de que tudo se passa de forma
espontnea.
At aqui foram efetuadas algumas consideraes em torno do modo como so
bretudo os ministros agem com o obj etivo de obter apoio para projetos de interesse do
governo. Mas uma outra possibilidade se coloca para os ministros e dirigentes dos
rgos. Notadamente quando os ministros so tambm polticos, exercem, por exem
plo, um mandato parlamentar, alm de atuarem no sentido de buscar o apoio dos
deputados e senadores para os projetos governamentais, estes podem aproveitar ain
da de sua condio de ministro, e por conseguinte do controle dos recursos do minis
trio, para consolidar suas prprias redes polticas. Agindo, de modo geral, segundo
a mesma lgica que os parlamentares, eles tendem a dar maior ateno aos interesses
dos estados e regies aos quais se encontram vinculados politicamente. Isto ocorre,
por exemplo, atravs da priorizao do atendimento dos polticos do estado e canali
zao dos projetos e investimentos dos ministrios para essas localidades.
A preocupao em atender aos polticos do estado fez, por exemplo, com que
um ex-ministro, deputado federal l icenciado, criasse no ministrio uma assessoria
especial para atender s lideranas polticas do estado a ele vinculadas. Um de seus
assessores na poca informa que, para isso, foi montada uma estrutura especial que
no existia no organograma oficial. Esta resumia-se a uma sala reservada. Nela eram
atendidas somente as lideranas polticas da base do parlamentar - deputados estadu
ais, prefeitos, vereadores. Era um atendimento "suprapartidrio", onde o que impor
tava era o vnculo com o estado e com o ministro. Isto, todavia, no era feito direta
mente pelo ministro, ocupado com o atendimento de "todos os senadores, todos os
governadores, todos os prefeitos" (acompanhados dos parlamentares), mas por um
sobrinho do ministro assessorado por uma equipe. O sobrinho escutava os pleitos,

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

195

dizia que seriam repassados ao ministro e tomadas as providncias, porm, o mais

freqente, que isso no ocorresse.
A assessoria voltava-se, ainda, para a l iberao de recursos das prefeituras do
estado no m i nistrio. Para isso, dispunha de um mapa sobre a situao fiscal e admi
nistrativa de todas as prefeituras do estado. Com essas i nformaes, cuidava do acom
panhamento dos processos at que estivessem em situao de l iberao pelo minis
tro. 1 5 Ou seja, o que se tem nesse caso, uma estrutura montada pelo prprio ministro
para acompanhar, nos moldes dos gabinetes dos parlamentares, os processos de seu
interesse no ministrio. Como resumiu o ex-assessor, referindo-se a esta estrutura:
"Era uma embaixada [do estado] dentro do ministrio". Os critrios util izados pelo
ministro para atender s prefeituras lembram aqueles aplicados pelos parlamentares
para definir os pleitos que sero objeto de suas mediaes: "A amizade, a quantidade
de votos e a ligao com o municpio", conforme informa o assessor. V-se, portanto,
que parlamentares e m inistros, guardadas as diferenas quanto s possibilidades de
atendimento, podem atuar de modo semelhante no que concerne administrao das
suas relaes com as redes polticas locais.
Essa prioridade, concedida por ministros aos seus estados e aos municpios aos
quais se encontram vinculados politicamente, manifesta-se especialmente atravs da
destinao de recursos aos mesmos. Alguns dados publicados pela Secretaria de Ao
Social em "Relatrio de Atividades" do ano de 1 995 podem exemplificar este tipo de
situao. O Relatrio, assinado pela Secretria de Ao Social, Lcia Vnia A. Cos
ta, deputada federal l icenciada pelo estado de Gois, refere-se aos sete meses de sua
gesto. Quando trata da questo da aplicao dos recursos oramentrios, o Relatrio
observa que pelo fato da Secretaria ter sido criada com o novo governo (Fernando
Henrique Cardoso) no foram destinados mesma, alm das verbas de custeio, recur
so s oramentrios passveis de serem aplicados em aes de assistncia social. Con
tudo, observa o relatrio, foi efetuada uma "reformulao" no oramento da Secreta
ria, de modo que uma parcela dos recursos fosse dirigida para o financiamento de
proj etos e servios de atendimento populao. Em seguida, apresentada uma tabe
la demonstrando como foram apl icados os recursos ao longo destes sete meses. So
os dados apresentados nesta tabela, particularmente os que se referem aos municpios
atendidos, que nos interessam. De um total de R$ 5.360.656,39 ap licados em custeio,
R$ 2.678.7 1 1 ,39 foram destinados a municpios. Esses recursos foram transferidos
para prefeituras de 20 municpios. Dessas, I O prefeituras pertenciam ao estado de
Gois. Alm dessas 20 prefeituras, receberam recursos a Associao Goiana de Mu
nicpios-AGM (R$ 1 .623 .000,00 para o "Desenvolvimento de Lavouras Comunit
rias"), Associao de Municpios/GO e Secretaria do Entorno de Braslia e Nordeste
Goiano. Em valores, do total de recursos destinados aos municpios, as prefeituras e
associaes do estado de Gois ficaram com R$ 2 .044.000,00. Quanto aos recursos
destinados a investimentos foram apl icados R$ 1 2 1 .000,00. Todo ele coube Socie-

EM NOME DAS "BASES"

196

dade Goiana de Cultura U niversidade Catl ica de Gois ("Proj eto de Educao, sa
de de gerao de renda nas favelas" e "Execuo de obras, equipamentos e material
permanente"). Nota-se, portanto, uma coincidncia entre a concentrao de destinao
dos recursos para o estado de Gois e a origem poltica da Secretria. A ateno aos
polticos do estado pode ser ainda maior quando o ministro tambm postulante a um
cargo pblico. 16
A utilizao dos recursos por parte dos ministros vista por parlamentares e
assessores nos mesmos termos que a atuao dos deputados e senadores. Ou sej a, ela
entendida como parte das aes do m i nistro ( licenciados de seus mandatos
Legislativos) voltadas para viabilizar a sua reeleio ou eleio para um novo cargo
pbl ico. A identificao desse favorecimento dos estados por parte dos ministros
geralmente alvo de crticas da imprensa. As denncias so feitas em termos de
"favorecimento" ou uso "politiqueiro" dos recursos. Para se pensar nas situaes nas
quais as pessoas inseridas nos rgos governamentais utilizam a categoria corrupo
para designar certas condutas, vale acrescentar que, seguindo o ponto de vista da
imprensa, mesmo assessores de parlamentares mais crticos em relao destinao
dada aos recursos oramentrios, distinguem essa ao dos ministros de favorecimento
a seus estados das prticas rotuladas de corrupo. Nesse sentido, referindo-se s
notcias publicadas no j ornal a Folha de So Paulo a respeito do ento Ministro do
Transporte, Odacir Klain, diz Licnio: "Est em j ogo no caso do K lain a reeleio,
a eleio de prefeitos este ano. a reeleio dele, deputado. I sso que est em j ogo.
M uitas vezes no que o cara sej a corrupto". O que parece importante para entender
esta distino o fato de que essas aes do m inistro esto de acordo com um certo
modo de fazer poltica que, como venho destacando, pode ser melhor compreendido
se considerado em termos das prticas relacionadas a uma concepo especfica da
representao parlamentar.
Para finalizar, gostaria de retomar uma questo discutida no captulo 1 . Ao se
analisar a relao dos parlamentares com autoridades do Poder Executivo, vemos que
a distino efetuada, sobretudo por parlamentares e seus assessores, entre o trabalho
para a nao e o trabalho para as bases eleitorais no corresponde, necessariamente,
a uma separao entre as atividades que tm efeitos nacionais ou locais. Na verdade,
estes dois eixos de atividades no seguem caminhos paralelos, ao contrrio, e les se
cruzam em muitas ocasies. As negociaes com o Poder Executivo em torno da
aprovao de matrias de "interesse nacional" como mudanas constitucionais permitem que os parlamentares atendam aos seus interesses locais. Acrescento s
informaes j reunidas apenas mais um depoimento, de Abreu, ex-funcionrio do
Executivo e atualmente na Consultoria de Oramento do Senado: "Mesmo o grupo
governista usa o seu voto nas propostas do governo, particularmente reformas ou
legislaes mais importantes, como um elo de troca: s voto, se l ibera". A tomada de
posio do parlamentar em relao s questes discutidas, ou sej a, o seu apoio ou no
-

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

197

ao governo (Poder Executivo), passa, portanto, pela discusso sobre a liberao de

recursos de seu interesse.
A expresso "mesmo os governistas", a que se refere o informante, revela uma
certa surpresa e nos conduz a um outro problema. A surpresa parece decorrer do
pressuposto, j mencionado anteriormente, de que o apoio a um governo est fundado
em um compromisso programtico. Ou sej a, as pessoas esto no governo e o apoiam
em funo de uma crena e uma aposta em determinada ideologia ou programa. Se
essa uma possibilidade, h outras razes, no entanto, que levam parlamentares e
polticos a se aproximar e apoiar o governo. Entre e las est, como vimos, o interesse
na obteno de recursos e benefcios do governo federal. Assim, o fato dos gover
n istas pautarem sua conduta em funo de seus interesses locais e no em funo de
um compromisso com o contedo programtico do governo, que leva o assessor a dar
nfase e manifestar certa surpresa em relao ao comportamento dos governistas.
Essa conduta dos deputados e senadores nos conduz ao problema, que gostaria
aqui apenas de localizar, da natureza do voto do parlamentar. De certo modo, v-se
reproduzir na relao entre governo e parlamentares, a discusso, presente nos deba
tes sobre e leies e voto, 1 7 sobre os motivos que levam os eleitores a fazerem suas
escolhas eleitorais. Nota-se que a oposio entre o voto ideolgico (por "princpios")
e o voto como mercadoria (compra/venda de votos) util izada - por parlamentares e
assessores - para expl icar a conduta dos parlamentares. Observe-se, por exemplo, o
comentrio feito por Licnio, ex-funcionrio do senado e atualmente trabalhando com
um senador, " o j ogo do fisiologismo que continua valendo aqui dentro de forma
clara e inequvoca. Deputados e senadores que votam por ideologia, por acreditar no
que esto fazendo so muito poucos, infelizmente essa a verdade. ( ... ) A maioria
est a no j ogo de compra e vende". Mas a separao entre parlamentares que votam
por ideologia e parlamentares que comercializam seus votos pode ser um pouco mais
compl icada e no expressar o dilema que vivem certo parlamentares. Tome-se como
exemplo a declarao do deputado (PMDB-ES): "Eu fui eleito defendendo alguns
pontos de vista e eu no abro mo aqui desses pontos de vista. Se optar por votar no
governo eu vou ter que abrir mo desse ponto de vista". O que parece prevalecer,
neste caso, , sobretudo, uma tenso entre a defesa de seus "princpios" (e compro
missos de campanha) e o cumprimento dos compromissos estabelecidos com as auto
ridades governamentais em funo dos recursos obtidos (ou que se espera obter), mas
que pode, no entanto, contrariar estes "princpios". 18
Uma ltima considerao diz respeito utilizao da categoria "fisiologismo".
O termo aqui aplicado pelos informantes num sentido distinto do destacado por
Teixeira ( 1 998). Ao anal isar a util izao do dispositivo constitucional "decoro parla
mentar", a autora faz uso do termo "fisiologismo partidrio" para descrever o proces
so de troca de partido dos parlamentares em funo das promessas de vantagens ofe
recidas pelas novas legendas. Observe-se, todavia, que tanto no relato do assessor

EM NOME DAS " BASES"

198

acima quanto na passagem em que o ento deputado Ricardo Fiza defende que o
deputado brasileiro no "fisiolgico", mas o "sistema poltico" que o leva a ser
"fisiolgico", a categoria uti lizada para descrever a relao instituda entre parla
mentares e governo em funo da troca de apoio poltico no Congresso por beneficios
governamentais. Assim, se num caso o que est em j ogo a mudana de partidos por
parte dos parlamentares, no outro, o apoio destes ao governo em funo de benef
cios obtidos ou prometidos.

Notas
1 O controle poltico exercido pelo governo federal em relao l iberao das emendas individuais includas pelos parlamentares na Lei Oramentria foi objeto, recentemente, de de
nncias efetuadas pelo senador Roberto Requio (PMDB-PR) no Plenrio. Ele sustenta a de
nncia em uma gravao de uma conversa telefnica ocorrida, em 30/1 2/97, entre o deputado
Maurcio Requio (PMDB-PR), seu irmo, com o assessor do chefe de gabinete do ministro
da sade. Em uma parte da conversa, transcrita e reproduzida pela imprensa, aps o deputado
informar que tem estado em "contato permanente com o ministrio" a fim de "acompanhar a
liberao das minhas emendas oramentrias e das emendas do senador Requio" e de ter
ouvido do ministro e do secretrio executivo do ministrio que se as emendas "estivessem
tecnicamente corretas" elas seriam liberadas, o assessor explica que a informao que dispu
nha que havia "um problema poltico l no Palcio do Planalto". A pessoa autorizada para
resolver o problema, completa o assessor, o ministro da Articulao Poltica, Luiz Carlos
Santos. No se tratando de uma questo tcnica, a liberao, portanto, seria efetuada desde que
houvesse um sinal por parte do ministro. "Nesse problema poltico", explica o assessor do
ministro, "o senhor conversando com o ministro Luiz Carlos Santos ou Marco Aurlio Santullo
[secretrio executivo do ministrio], ele passa um fax e ns liberamos imediatamente" (Jornal
do Brasil, 09/0 1/98, p. 3).
2

O movimento no sentido de adeso ao governo pode ser percebido, por exemplo, quando se
considera as mudanas de partido efetuadas pelos deputados s vsperas do prazo final de
filiao para concorrer s eleies de 1 998. Em matria designada "Troca-troca incha base
governista", o Jornal do Brasil de 04/1 0/97, a partir de dados fornecidos pela Secretaria Geral
da Mesa da Cmara dos Deputados, registra que os partidos que mais cresceram foram os que
constituem a aliana governamental, ou seja, o PSDB e o PFL, para os quais se transferiram,
respectivamente, 33 e 25 deputados.

3 Em matria intitulada "Reforma custa caro ao governo", o Jornal do Brasil, 1 3/02/98, forne
ce alguns nmeros a respeito dos partidos e parlamentares que mais conseguiram liberar emendas
individuais nos ltimos 26 dias. A idia da troca sugerido pelo ttulo do quadro onde so
apresentados os valores: "Quem ganhou com a barganha". A l iberao dos recursos asso
ciada votao da reforma constitucional da Previdncia. Os nmeros mostram que os maio
res beneficiados foram os partidos e parlamentares governistas. Esses nmeros voltaram a ser
publicados na edio de 4/5/98, aps discurso feito pelo presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, reconhecendo que faltava "assepsia" nas negociaes entre o governo e o
Congresso Nacional. No dia 1 /05/98, o Jornal do Brasil voltou a publicar matria, associando

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

199

as dificuldades para votar a emenda constitucional de reforma da Previdncia no liberao

de emendas parlamentares por parte da Caixa Econmica Federal. "Segundo os lderes", diz a
matria, "pelo menos 30 parlamentares da base governista esto irritados com a demora na
liberao das verbas". A vinculao entre a atuao dos parlamentares e as expectativas de
suas bases eleitorais mencionada a seguir, quando a matria faz referncia a uma reunio
ocorrida entre os ministros da Previdncia, do Transporte, o relator da emenda da Previdncia
e l deres do PFL, PMDB, PTB e PPB; "Um participante da reunio disse que o sentimento em
suas bases eleitorais o de que 'devemos apertar o governo para conseguir que o oramento
seja cumprido" (Jornal do Brasil, 1 /05/98, p. 2).

4 Sobre a atuao do Executivo em relao liberao de verbas um ex-funcionrio, atualmen

te no Poder Legislativo, tece o seguinte comentrio: "O pessoal do Executivo politiqueiro
mesmo, eu j trabalhei l e s o que rola". Com politiqueiro o entrevistado se referia ao fato
de que para favorecer um candidato que tinha o seu apoio, o Executivo acaba favorecendo
determinadas localidades em detrimento de outras muito mais necessitadas.

5 Em seu depoimento CPMI do Oramento, o deputado Ricardo Fiza diz ter utilizado du
rante sua gesto no M inistrio dois outros critrios para liberar as subvenes sociais. So
eles: "bancadas ou deputados mais aguerridos nos seus pleitos" e " tamanho da entidade"
(Ricardo Fiza, CPMI do Oramento, 03/ 1 1 /93, p. I ). Do ponto de vista dos critrios utiliza
dos pelo ministro para definir de que modo sero distribudos os recursos, interessante obser
var que o ministro toma como um critrio a atuao e a luta dos parlamentares pela obteno
dos recursos. Este parece confirmar, portanto, a representao que partilham parlamentares de
que a transferncia de recursos para os estados e municpios constitui uma luta e est condi
cionada s suas aes e esforos efetuados junto ao Poder Executivo.
6

Sobre o uso especificamente dos registros das nomeaes como forma de presso sobre os
parlamentares por parte do governo observe-se ainda o comentrio feito pelo ex-dirigente: "
evidente, quer dizer, essas nomeaes vo constituindo num quadro de referncias que o Exe
cutivo lana mo dele quando necessita de votos no Congresso; ento a conduta do parlamen
tar, ela tem uma relao direta com isso. Se o cara comea a votar contra o governo, aquele
registro de que o cara nomeou no sei quem, no sei aonde, util izado como uma forma de
presso sobre ele".

7 Ver por exemplo LAND ( 1 977).

8 O problema da no adequao entre a representao oficial da burocracia estatal e a experi
ncia das pessoas na sua relao quotidiana com essa burocracia, abordado por Herzfeld
( 1 993) a partir da noo, inspirada em M. Weber, de "teodicia secular". Segundo o autor, a
concepo de que a burocracia-estatal transcende a vida quotidiana, est envolta em idias
sagradas, faz com que as falhas, os erros e as injustias cometidas na relao diria sejam
vistos como "pecados" individuais que, no entanto, no afetam a perfeio do ideal coletiva
mente partilhado. Desse modo, a teodicia secular serve a um objetivo programtico. Ela pro
v as pessoas com meios sociais para lidar com o desapontamento. A transcendncia, argu
menta o autor, encontra-se na base da autoridade de todas as ideologias do Estado.
9 Observe-se,

por exemplo, mais este comentrio feito por um ex-secretrio de ministro : "Mui
tas vezes os ministrios no tm recursos suficientes, ento tem que aguardar. [O ministro] diz:
' Eu vou aguardar esse recurso aqui e vou ver quem vai vir pedir ' . Porque na hora que os
deputados pedem eles ficam automaticamente devendo favores ao Poder Executivo, no senti
do de que quando precisar de votos no Legislativo, que seja retribudo".

200

EM NOME DAS " BASES"

1 0 A oposio entre a guerra e as relaes de troca foi destacada em diversos momento por M.
Mauss no "Ensaio sobre a ddiva". Nas concluses de "sociologia geral e moral", por exem
plo, ele sugere: "Em todas as sociedades que nos precederam imediatamente e que ainda nos
cercam, e mesmo em numerosos costumes de nossa moralidade popular, no h meio termo:
confia-se ou desconfia-se inteiramente; depor as armas e renunciar magia, ou dar tudo; desde
a hospitalidade fugaz at as filhas e bens" ( 1 974, p. 1 82).
11
Sobre o lugar do sentimento de gratido e das dvidas morais na regulao dos conflitos
entre patres e trabalhadores no "mundo dos engenhos", ver SIGAUD ( 1 996).

1 2 Quanto a esse aspecto, observe-se o comentrio realizado por Josias: "Depende [o resultado
dos pedidos] do prestgio que o parlamentar tenha junto ao Ministro. So relaes diferentes
que cada um mantm com determinados M inistros. Por exemplo, vamos supor que o meu atual
chefe tenha mais contato com o Ministro do Planejamento, ento, ele tem mais facilidade de
liberar l, ao passo que em outro M inistrio, apesar de ter mais recursos, o atual Ministro seja
um inimigo poltico ou coisa do tipo. Ento, [o resultado] no homogneo".
13 Como informa o assessor de um senador: "O Ministro nega muitas vezes. No sempre que
um parlamentar l iga, que ele consegue. A grande maioria das vezes ele tem uma negativa". Em
outro momento, o mesmo assessor volta a tocar na questo das negativas. A passagem inte
ressante pois revela uma certa representao acerca do poder social do parlamentar. Diz ele:"
Tem algumas pessoas inclusive que acham que isso [a negativa] impossvel. Eles acham que
o pedido do senador uma ordem. No bem assim. A coisa negociada. E algumas vezes
realmente no consegue. Seja por uma questo poltica, seja por falta de verba. Mas no con
segue". Alm disso tem aqui mais uma ind icao de que o atendimento dos pleitos dos parla
mentares mediado por uma negociao com autoridades do Executivo.

14 Nesse momento no disponho de informaes para avanar nesse sentido, mas certamente
um estudo sobre as frmulas ou categorias utilizadas para exigir a retribuio ajudaria na
compreenso dos termos em que se d essa relao.
1 5 Sobre o trabalho de liberao de recursos observe-se o seguinte comentrio feito pelo ex
assessor: "Quando o assunto dizia respeito liberao de recursos naquele Ministrio, para
aquele Municpio, ns amos, ou o sobrinho do Ministro, aos departamentos, nos setores,
vamos o que estava faltando para complementar o processo, a ligava para o prefeito, infor
mava: ' Voc tem que mandar a guia de recolhimento do INSS, voc tem que fazer o croqui
detalhado do projeto, que es faltando, o tcnico est cobrando uma planta'. A a gente man
tm informado, atende essas exigncias, mandava pelo Correio ou por fax, a gente ia l, com
punha as peas do processo e depois, quando o processo j estava todo O.K., que j tinha
tramitado, porque muito burocrtico, o Executivo todo burocrtico demais. Depois quando
j tinha tramitado por onde tinha que tramitar, j estava dependendo s do O.K., sinalizao do
ministro para comprometer aqueles recursos para atender aquela Prefeitura, a o problema era
do ministro".

1 6 Eventualmente, a imprensa publica notcias chamando a ateno para a prioridade concedi

da por ministros quanto liberao de recursos para seus estados de origem poltica. As sus
peitas de "favorecimento" so negadas pelos ministrios. Rejeita-se qualquer vinculao entre
a destinao dos recursos e os vnculos polticos do parlamentar. Alega-se, especialmente, que
a deciso sobre onde os recursos sero aplicados decorrem de decises tcnicas. Ver, por
exemplo, matria publicada no jornal Folha de So Paulo, de 30/ 1 1 1 1 997 intitulada "Para
ministros, no h favorecimento." A matria chama ateno tambm para uma possvel

A DINMICA DA RELAO ENTRE PARLAMENTARES E GOVERNO

201

vinculao existente entre os recursos liberados para os estados e virtuais candidaturas dos
ministros.
17 Para uma idia acerca deste debate ver Castro ( 1 992), Palmeira ( 1 992) e artigos publicados
em Palmeira e Goldman ( 1 996).
1 8 Sobre o dilema de votar segundo os "princpios" ou em funo dos compromissos assumi
dos com o governo, observe-se ainda o comentrio efetuado por Antunes referindo-se ao sena
dor para o qual trabalha: "Eu imagino que algumas vezes isso vai at contra os seus princpios
[do parlamentar] . Quer dizer, algum projeto que ele realmente no acredite, ou que ache que
no vai dar resultado, mas dependendo do nvel de comprometimento apoia".

Parte 1 1 1
CONDUTAS POLTICAS E
PRTICAS CORRUPTAS

n s aes de deputados e senadores dirigidas para viabilizar a l iberao de recur

tirJ sos federais para suas bases associada, freqentemente, a prticas irregulares

e denncias de corrupo, 1 como demonstram a criao da CPMI do Oramento2 e as

denncias publicadas pela imprensa durante a elaborao e votao do proj eto de lei
oramentria anual. Assim, nos captulos a seguir, procuro examinar como as rela
es e mecanismos sociais atravs dos quais se faz legitimamente a poltica, como os
examinados nos captulos precedentes, esto relacionados s condutas tidas como
corruptas e corruptoras. 3
O fato de abordar a corrupo nesta parte do trabalho no deve levar interpre
tao de que todas as condutas e prticas aqui descritas so necessariamente tidas
como ilcitas. Se a questo da corrupo discutida nesse momento isto deve-se,
sobretudo, a uma opo em termos de apresentao da anlise. Neste sentido, no s
prticas eventualmente rotuladas como de corrupo foram examinadas nos captulos
anteriores, como prticas tidas como legtimas e que integram o cotidiano da vida
- parlamentar so apresentadas adiante.
Se aceitamos, a partir do que foi analisado anteriormente, que a atuao dos
parlamentares e os procedimentos relacionados liberao dos recursos federais es
to pautados por uma lgica do tipo cl ientelista, o interesse em investigar as relaes
existentes entre as condutas poltico-administrativas e a corrupo nos conduz a um
outro problema: o da relao entre clientelismo e corrupo. 4 De modo geral, as rela
es clientelistas aparecem ora como uma espcie de contexto social, "meio ambien
te pol tico" que tende a favorecer o desenvolvimento da corrupo (MORRIS, 1 99 1 ;
GEDDES E N ETO, 1 992 e KURER, 1 993), ora como o contedo mesmo das rela
es de corrupo (MORICE, 1 9 9 1 e DELLA PORTA, 1 995). E como as relaes e
prticas polticas anteriormente descritas constituem o fundamento de uma concep
o sobre o exerccio efetivo da representao parlamentar, a questo aqui discutida
pode ser colocada mais precisamente em termos da relao entre as condutas funda
das nessa concepo e as prticas tidas como corruptas.
A seguir, procuro explorar essa questo atravs do exame de trs frentes distin-

EM NOME DAS " BASES"

206

tas, mas relacionadas: primeiro, a apropriao por parte de parlamentares de recursos

federais destinados a municpios e entidades assistenciais;5 segundo, a relao de
prefeitos e parlamentares com escritrios de consultoria e; enfim, a participao de
empreiteiras na liberao de recursos federais e sua relao com prefeitos e parla
mentares.

Notas
1 O problema da definio da corrupo tem sido uma das preocupaes centrais nos debates
sobre o tema. Para o desenvolvimento da anlise que fao a seguir considero importante que as
condutas e prticas examinadas tenham sido assim rotuladas tanto por parlamentares quanto
pela imprensa. Para uma discusso sobre a definio da corrupo ver os artigos reunidos em
HEIDENHEIMER ( 1 970) e HEIDENHEIMER et alii ( 1 990) e os trabalhos de THOMPSON
( 1 995), JOHNSTON ( 1 996) e PHILP ( 1 997).

2 Consulte-se tambm os depoimentos e o Relatrio Final da "CPI da Corrupo" (SENADO

FEDERAL, 1 989).
3

A preocupao em investigar as relaes entre as condutas poltico-administrativas e as

prticas tidas como corruptas pode ser encontrada, entre outros, nos trabalhos de M NY ( 1 992)
e THOMPSON ( 1 995).

4 A relao entre estes dois fenmenos aparece tanto na literatura sobre patronagem e
clientelismo quanto sobre corrupo poltica. Ver, por exemplo, STIRLING ( 1 968}, MORICE
( 1 99 1 ), MNY ( 1 992), KURER ( 1 993), DELLA PORTA ( 1 995, 1 996), M DARD ( 1 995),
DELLA PORTA e MNY ( 1 995), LITTLE e POSADA-CARB ( 1 996) e HEYWOOD ( 1 997).
Em relao especificamente ao Brasil convm lembrar GEDDES E NETO ( 1 992), MARTINS
( 1 994) e BEZERRA ( 1 995a).
5 A referncia s entidades assistenciais deve-se s informaes reunidas pela CPMl do Ora
mento a respeito da uti lizao de entidades assistenciais para a destinao irregular de recur
sos federais por parte de parlamentares.

CAPTULO X

Parlamentares, prefeituras,
entidades assistenciais e apropriao
i rregu lar de recursos federais

om a leitura pblica do relatrio final, a CPMI do Oramento encerrou seu tra

balho de investigao a respeito das denncias de irregularidades praticadas por

parlamentares no processo de elaborao e execuo do oramento federal. O relat

rio registrou que ao todo foram i nvestigados 43 parlamentares. Para 1 8 deles, foi
pedida a cassao de mandato, para 1 1 a continuao das investigaes e 1 4 foram
considerados inocentes. Para a anlise a seguir, focalizo a atuao de dois parlamen
tares cuj a cassao foi indicada pelo relatrio, Jos Geraldo Ribeiro (PMDB-MG) e
Carlos Eduardo Benevides (PMDB-CE). 1
Utilizo-me, a seguir, estritamente das informaes reunidas pela CPMI a respei
to da atuao destes prlamentares, das auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas
da Unio e dos depoimentos prestados Comisso. Lembro que a prpria CPMI
estabeleceu como limite de suas investigaes o perodo de 1 990 a 1 993.
Para que se possa compreender a atuao desses parlamentares, necessrio
observar que alm da destinao de recursos para obras, prefeituras e entidades
assistenciais atravs da aprovao e l iberao de suas emendas individuais, esses
parlamentares canalizaram recursos atravs da participao no que foi designado pela
CPMI como "esquema das subvenes sociais". O "esquema" funcionava graas a
um acerto entre parlamentares e ministros. Na Comisso de Oramento, eram aprova
das dotaes globais para determinados ministrios c lassificadas como subvenes
sociais. Sancionada a lei oramentaria, parlamentares encaminham a esses minist
rios listas contendo os nomes de prefeituras e entidades s quais deviam ser destina
dos os recursos. Em alguns casos, parte das verbas transferidas era devolvida aos
parlamentares que realizavam a indicao.

Caso Jos Geraldo Ribeiro (PM DBMG)

O deputado Jos Geraldo Ribeiro foi apontado por Jos Carlos Alves dos Santos
como um dos integrantes do "esquema do oramento no Congresso".2 Indicado pela
liderana do PMDB, foi membro titular da Comisso de Oramento nos anos de 1 989

208

\
I
I

EM NOME DAS "BASES"

(LOA/90), 1 990 (LOA /9 1 ) e 1 99 1 (LOA /92). Em 1 992, no integrou a Comisso e

em, 1 993, foi suplente. Uma evidncia da influncia do parlamentar j unto Comis
so consiste nos cargos que ocupou: LOA/ 1 990, sub-relator da Companhia do Vale
do Rio Doce; LOA/ 1 99 1 , Fundo N acional de Desenvolvimento (Operaes Oficiais
de Crdito) e LOA/ 1 992, Ministrio da Ao Social.
O desempenho do parlamentar na aprovao de emendas foi analisado pela
Subcomisso de Emendas Oramentrias. Segundo a Subcomisso, de acordo com
critrios util izados para avaliar a atuao dos parlamentares na Comisso, o deputado
Jos Geraldo Ribeiro apresenta um ndice de aprovao de emendas 92% acima da
mdia dos parlamentares. Esse nmero, no entanto, somente indicativo da forma
como os interesses do parlamentar se fizeram presentes na elaborao do proj eto de
lei oramentria. Referindo-se especificamente a 1 992, o relatrio observa que no
s o deputado apresentou emendas para outros parlamentares (caso de emendas apre
sentadas para o senador Ronaldo Arago, de Rondnia e Cid Carvalho, Maranho),
como emendas do interesse dele foram apresentadas por outros parlamentares. Em
relao LOA de 1 993, dado destaque ao fato de que apsar do acordo estabelecido
entre os parlamentares para a aprovao de 30 emendas prioritrias, Jos Geraldo
Ribeiro conseguiu aprovar no s as 30 prioritrias, mas ainda 80 emendas ordin
rias. Estes aspectos so interpretados pela CPMI como uma evidncia do poder do
parlamentar junto Com isso de Oramento.
Com o desenvolvimento das investigaes, a CPMI verificou que recursos de
interesse do deputado e liberados em funo de sua interveno - tanto decorrentes
de emendas individuais quanto de dotaes globais do Ministrio da Ao Social foram apl icados e apropriados irregularmente atravs do envolvimento de prefeitu
ras, associaes e empresas de construo vinculadas por uma rede relaes da qual
ele fazia parte. a articulao entre estes elementos que ressalto a seguir.
Como informa o deputado Jos Geraldo aos parlamentares da CPMI, por sua
"inspirao" foram criadas, em 1 990, ou sej a, um ano aps assumir funo na Comis
so de Oramento, trs Associaes: Associao Cultural Pampulha, Associao
Cultural Caldas da Rainha e Associao Cultural Porto Velho. Com sede no mesmo
endereo, as Associaes se habilitaram a receber recursos federais aps serem ins
critas, conforme exigncia da legislao, no Conselho Nacional de Servio Social
(CNSS). Segundo o parlamentar, o obj etivo inicial das entidades consistia na implan
tao de retransmissoras da Fundao Roquete Pinto (TVEIRJ) nos municpios mi
neiros de Arax, Araguari e Patos de M inas. Mas o custo para a implantao e fun
cionamento do sistema, alega, mostrou-se, aps novos estudos, mais alto do que o
inicialmente previsto.
Os objetivos das Associaes foram modificados e, em 1 992, o deputado en
caminhou ao M in istrio da Ao Social, na gesto do M inistro Ricardo Fiza, relator
geral do LOA /92, solicitaes de recursos de subveno social para a produo de

PARLAMENTARES, PREFEITURAS, ENTIDADES ASSISTENCIAIS

209

filmes de divulgao da "cultura mineira" e "conscientizao poltica", isto , di

vulgao dos trabalhos do Congresso Nacional, Assemblia Legislativa e Cmara
M un icipal. Os recursos, originados de dotao global do ministrio, foram libera
dos pelo ministro e, segundo o parlamentar, apl icados totalmente na produo de
audiovisuais.
A seguir, pode-se observar a data, o valor da l iberao dos recursos e as firmas
que, segundo as prestaes de conta das Associaes j unto ao Ministrio da Ao
Social, realizaram o servios:
- Associao Cultural Pampulha.

20/07/92. US$ 78.349,44.

Sempre V deo produes

S igma Tau Fotografias Ltda.

- Associao Cultural Porto Velho

2017/92 - US$ 9 1 .407, 68

Sempre Vdeo Produes Ltda. (contratada)

Macro Idia Comunicao e Planejamento Ltda. (subcontratada)
Sigma Tau Fotografias Ltda. (subcontratada)
Andrs 's Fotografias (subcontratada)

- Associao C u lt u ra l Caldas da Rainha

- 1 0/9/92 - US$ 95.304, 1 1

Sempre Vdeo Produes Ltda. (contratada)

J . F. Publ icidade (subcontratada)

Sobre as firmas que aparecem como prestadoras de servios para as Associa

es, o Tribunal de Contas da Unio verificou, entre outras irregularidades, que o
nmero de inscrio do CGC/MF da Sempre Vdeo Produes Ltda. invl ido. Em
relao a esta mesma empresa e a J .' F. Publicidade, observou que ambas no puderam
ser local izadas, e eram desconhecidas no endereo que constava nas notas fiscais
emitidas e apresentadas na prestao de contas.
O funcionamento das Associaes e a destinao dos recursos no podem ser
compreendidos se no se leva em conta a relao destas com empresas cujo acionista,
majoritrio ou m inoritrio, era o prprio deputado. Como indicado acima, as trs
Associaes estavam localizadas no mesmo endereo. Nele funcionavam tambm as
empresas RLMG S.A. Participaes e Empreendimentos e a Engesolo Engenharia de
Solos Ltda. Segundo a Subcomisso de Assuntos Patrimoniais e F iscais, a primeira
a "hold ing" das propriedades do depoente e da esposa. Ela tem o controle das empre
sas Engesolo Engenharia de Solos Ltda., ER Com. Adm. N eg. Ltda., Temac Tec.
Mats Concr. Ltda., Rede Eng. Emp. Part. Ltda. e Engebrs S.A. A empresa Engesolo,
segundo o deputado, trabalha com consultoria de obrs pblicas na rea de elabora
o de proj etos e gerenciamento de obras. Presta servios para rgos pblicos, clien-

210

EM NOME DAS "BASES"

tes particulares, empresas de minerao e empreiteiras. A Engebrs uma empresa

de construo da qual o deputado acionista minoritrio. O deputado tem como um
dos scios Elus Jos No li, diretor da empresa de construo TRATEX. N esta ltima
empresa, o deputado ocupou cargo de diretor durante sete anos.
As ligaes das Associaes com as empresas no se restringiam somente ao
parlamentar. As investigaes constataram que um mesmo conjunto de pessoas, atra
vs de diferentes combinaes, exerciam ao mesmo tempo funes nas associaes e
nas empresas. Isto, por si s, poderia no significar muita coisa, no entanto, certas
irregularidades apontam para uma ao concertada das associaes e empresas. Uma
idia da posio das pessoas pode ser observada a seguir.
Ricardo Correia de Almeida

Diretor-presidente da Associao Cultural Porto Velho

Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Pampulha
Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Caldas da Rainha
Diretor da Engesolo
Cludio Messias Viola

Diretor Superintendente da Assoc iao Cu ltural Porto Velho

Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Pampulha
Diretor Superintendente da Associao Cultural Caldas da Rainha
Engenheiro da empresa Engesolo
Haroldo M o reira Felcio

Diretor Superintendente da Associao Cultural Porto Velho

Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Caldas da Rainha
Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Porto Velho
Engenheiro prestador de servios s firmas Engesolo e RLMG
Roberto Augusto Barbosa Campos

Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Pampulha

Suplente do Conselho Fiscal fili Associao Cultural Caldas da Rainha
Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Porto Velho
Diretor da Engesolo
Joo Jos Figueiredo

Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Caldas da Rainha

Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Pampulha
Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Porto Velho
Diretor da Engesolo

PARLAMENTARES, PREFEITURAS, ENTIDADES ASSISTENCIAIS

211

Fern ando de M o u ra Costa

Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Caldas da Rainha

Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Pampulha
Conselheiro Fiscal da Associao Cultural Porto Velho
Diretor da RLMG
Mriam Bueno Teixeira

D i retora Presidente das Associaes Culturais Pampulha e Caldas da Rainha

Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Porto Velho
Funcionria da ENGESOLO
Gerente da RLMG,
Ivan A n t n io Gomes

Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Pampulha

Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Caldas da Rainha
Suplente do Conselho Fiscal na Associao Cultural Porto Velho
Chefe de setor da Engesolo
Foi encontrada na empresa Engesolo uma evidncia da uti l izao de procedi
mento irregulares para j ustificar os gastos dos recursos recebidos por parte das asso
ciaes. Com a funcionria M riam B ueno, foi achado o carimbo "recebemos" aposto
a diversas notas fiscais das firmas prestadoras de servio s associaes. Some-se a
isto, o fato de que o exame da movimentao bancria das associaes e de seus
membros mostrou que recursos eram sacados atravs de cheques assinados por Mrian
Bueno, endossados a responsveis pela entidade ou a Ivan Antnio Gomes, funCion
rio da ENGESOLO.
Alm do vnculo com as empresas, a CPMI identificou a ocorrncia de transfe
rncias para as associaes de recursos de prefeituras beneficiadas com subvenes e
emendas executadas pelo parlamentar. A anlise da movimentao bancria da Ass.o
ciao Cultural Pampulha demonstrou, por exemplo, que a mesma recebeu recursos
das prefeituras municipais de Taboeiras e de Rio Pardo de Minas. Nas eleies de 86
e 90, Jos Geraldo foi eleito deputado maj oritrio em Taboeitas. O deputado j ustifica
a destinao de recursos para o municpio, considerando-a como exemplo da atuao
dos parlamentares voltada para os municpios onde se obteve votao expressiva. Os
recursos provenientes de subvenes sociais do Ministrio da Ao Social, foram
l iberados, a pedido do deputado, trs dias aps terem sido solicitados ao Ministro
Ricardo F iza, atravs de ofcios datados de 22/07/ 1 992. O deputado Jos Geraldo
justificou a rapidez do atendimento mencionando a relao de amizade com o minis
tro, mas negou que tenha havido qualquer faci lidade. Nesse sentido, argumentou,
durante o depoimento, que precisou procurar o m i nistro cinco vezes e que tanto a l ista

212

EM NOME DAS "BASES"

apresentada quanto os valores solicitados eram maiores do que os efetivamente libe

rados.
A prefeitura de Taboeiras tambm destinou recursos para a Associao Cultural
Porto Velho. Em agosto de 1 992, por intermdio do deputado, a Prefeitura recebeu, a
ttulo de subveno social, US$ 2 1 .404, 1 1 para a aquisio de material escolar. O
Tribunal de Contas da Unio verificou que poucos dias aps a liberao, metade dos
recursos foi sacada pelo prefeito Manoel da Cruz Santos e a outra metade destinada
Associao Cultural Porto Velho, sob a alegao de compra de material audiovisual.
Na prestao de contas ao Ministrio da Ao Social, no foi mencionada a transfe
rncia de recursos para a associao.
Em 1 992, a prefeitura do municpio de Rio Pardo de Minas foi beneficiada com
a liberao de uma emenda do deputado destinada construo de casas populares no
valor de US$ 60 mil. As casas, entretanto, no foram construdas. Ademais, a dois
dias do trmino do mandato, o prefe ito, Edson Cordeiro Pau lino, sacou o dinheiro da
conta da Prefe itura. O destino dos recursos no foi identificado pelo Tribunal de
Contas. Todavia, como informa o deputado durante seu depoimento, poucos dias
depois de deixar a prefeitura o ex-prefeito contratado para a funo de assessor
parlamentar em seu gabinete.
A relao financeira entre o parlamentar e as entidades foi demonstrada atravs
da transferncia, que ainda dependia de confrrmao por parte do Banco do Brasil, de
recursos da Associao Cultural Caldas da Rainha para a conta corrente do deputado
na agncia do Banco do Brasil no Congresso Nacional. No dia 2 de outubro de 1 992,
foi emitido um cheque da Associao, assinado por Mriam Bueno, no valor de 30
m ilhes de cruzeiros. No mesmo dia, foi encontrado um crdito no mesmo valor na
conta do parlamentar. As coincidncias levaram os membros da CPMI a suspeitar da
transao financeira entre a entidade e o deputado.
Alm das Associaes, as empresas das quais o parlamentar acion ista, assim
como empresas de pessoas pertencentes sua rede pessoal, se beneficiaram de emen
das por ele aprovadas e l iberadas para os municpios de sua base eleitoral. A CPMI
investigou alguns desses casos, encontrando irregularidades na aplicao de recursos transferidos, por exemplo, para o Municpio de Jaqueri, terra natal do parla
.
mentar. A apresentao de emendas para o municpio foi efetuada tambm por ou
tros parlamentares que ocupavam cargos de relatoria. Desse modo, em 1 99 1 , foi
liberada emenda aprovada pelo deputado Fbio Raunheitti (RJ) para a construo
de casas populares. O deputado tinha sido o responsvel pela relatoria parc ial de
Habitao, Saneamento e Assistncia Social do LOA/9 1 . As obras, no entanto, no
foram realizadas. Em 1 992, foram l iberadas quatro emendas aprovadas pelo relator
geral do LON92, deputado Ricardo F iza. As obras previstas em duas delas no
foram realizadas: construo de uma praa de esporte e construo de casas popu
lares. A construo do Frum do Mun icpio, para o qual outra emenda destinava

PARLAMENTARES, PREFEITURAS, ENTIDADES ASSISTENCIAIS

213

recursos, foi concluda. E a construo da Prefeitura, obj eto da ltima emenda,

estava em andamento.
Ainda em 1 992, para o Hospital de Jaqueri, o deputado Jos Geraldo apresentou
e liberou recursos no valor de US$ 1 85 mil. A obra do Hospital foi realizada pela
empresa SEIGE. A empresa tem como um dos scios, o irmo do deputado, Antnio
Celso Ribeiro. Como ocorreu com o ex-prefeito do Municpio de Pardo de Minas,
aps o trmino de seu mandato, o prefeito de Jaqueri foi contratado pelo parlamentar
como assessor em seu gabinete.
A empresa Engesolo participa, atravs de prestao de servio de assessoria, da
solicitao de recursos de prefeituras ao governo federal. Para o Municpio de Conta
gem (MG), por exemplo, o deputado apresentou emenda contemplando obra no valor
de US$ 1 ,669 m ilho. A obra de i nfra-estrutura era de interesse da empreiteira
COWAN . O fato do parlamentar ter apresentado a emenda no impediu que a Engesolo
participasse do processo. No entanto, para ocultar qualquer vnculo com a empreiteira,
o deputado afirmou que o pagamento pelos servios prestados foi efetuado pela pre
feitura, no pela empreiteira. A Engesolo tambm participou do processo de l ibera
o de recursos no valor de US$ 79 mil, referente a abastecimento de gua, emenda
apresentada pelo parlamentar, segundo ele, a pedido da companhia de gua do estado
(COPASA), para os municpios de Tefilo Otoni e Rubim. Nesse caso, alm do par
lamentar apresentar a emenda e a Engesolo participar da liberao dos recurso, acres
ce-se o fato - que o parlamentar alegou em depoimento desconhecer -:- de que a
ENGEBRS, da qual era acionista, era a empresa encarregada da obra.
Um ltimo exemplo da articulao entre a atuao do parlamentar junto aos
rgos pblicos federais, a sua ligao poltica com os municipios e prefeitos e as
. atividades de suas empresas, pode ser observado no caso das emendas apresentadas
por ele para a obra do Ribeiro Areias, no Municpio de Betim (MG). Como ele
prprio j ustifica em depoimento aos parlamentares: "Fui um deputado muito votado
em Betim, nas eleies de 1 986. A razo de trabalhar, apresentando emendas para
Betim ( ... ) porque eu tenho presena poltica em Betim" (Jos Geraldo Ribeiro,
CPMI do Oramento, 1 8/ 1 1 /93, p. 2 1 ). De fato, como informa o senador Eduardo
Suplicy ao encaminhar uma questo durante a tomada de depoimento, a obra de cana
lizao do Ribeiro foi objeto de promessa - presente nos panfletos distribudos pelo
candidato - durante a campanha eleitoral em 1 990. Em dezembro deste ano, com
recursos proporcionados por emenda de autoria do deputado, o prefeito de Betim,
Tarcsio E. Braga, que tinha dado seu apoio a Jos Geraldo, pu l ica trs editais:
canalizao do Ribeiro Areias, construo de escolas e contratao de consultoria.
A nica empresa a se apresentar licitao a Via Engenharia. A empresa tem como
um dos scios, Jos Celso Valadares Gontijo, irmo do cunhado do deputado. Trs
meses depois, a empresa assina contrato com a Caixa Econmica Federal. Para fisca
lizao da obra contratada a empresa SAMAG. Segundo o deputado, dois anos

EM NOME DAS " BASES"

214

depois, esgotados os recursos, a VIA se desinteressa pela obra que, em 1 992, assu
m ida pela empresa ENGEBRS, com a SAMAG dando lugar a Engesolo.3 Dois
meses depois, em j unho de 1 992, o prefeito de Betim assina contrato com o Minist
rio da Ao Social. O Ministro Ricardo F iza, segundo o deputado Jos Geraldo
atendendo a pedido do prefeito do municpio, atravs da dotao global do minist
rio, libera recursos para a continuao da obras. Dois me$eS depois, o parlamentar
consegue aprovar dotao para a obra no oramento de 1 993, que, no entanto, no
chegou a ser l iberada.4

Caso Carlos Benevides ( P M DBCE)

O deputado Carlos Eduardo Benevides (PMDB-CE) teve seu nome includo na

lista de parlamentares investigados pela CPMI devido s afirmaes efetuadas por
Jos Carlos Alves dos Santos a respeito de sua participao no "esquema das subven
es sociais". Durante os sete anos de mandato, nunca foi membro efetivo da Comis
so de Oramento. Foi suplente no perodo de 22/5/ 1 9 9 1 a 1 5/2/1 992. Seu pai, Sena
dor Mauro Benevides, exerceu, durante dois anos, a funo de presidente do Con
gresso Nacional.
O exerccio de seu mandato marcado pela preocupao com a destinao de
recursos federais, sob as mais diversas formas, para as prefeituras e entidades
assistenciais localizadas em suas bases eleitorais. 5 Como informa o deputado aos
parlamentares da CPMI, reconhecendo o significado deste tipo de atuao na ativida
de poltica, a concesso de subvenes sociais uma forma de "consagrao" dos
polticos em funo da natureza dos servios que proporciona: "A subveno social,
no Cear, j consagrou vrios qomens pblicos que tinham a fama de carrear recursos
para entidades. uma atuao com a qual me preocupei. ( . . . ) Procurava por esses
recursos para levar s entidades sofridas do meu Cear" (Carlos Benevides, CPMI do
Oramento, 29/ 1 2/93 , p. 1 ) . 6 De fato, as investigaes realizadas pela Comisso
identificaram solicitaes de l iberao de subveno social para vrias entidades e
prefeituras encaminhadas pelo parlamentar a funcionrios e autoridades governa
mentais.
Na casa de Jos Carlos Alves dos Santos, a Comisso encontrou, por exemplo,
carta, datada de 22 de j unho de 1 992, assinada pelo deputado solicitando ao ento
Ministro da Ao Social, Ricardo Fiza, a liberao de subveno social. carta
anexada uma l istagem com os dados de 05 prefeituras e 49 entidades do estado. Na
prpria carta, o ministro d o despacho: "Autorizo, observados rigorosamente os tr
mites legais". Como constata a Subcomisso de Subvenes Sociais, houve liberao
de recursos para todas as prefe ituras e entidades.
Entre elas, encontram-se a Fundao Amadeu Filomeno e o Municpio de Acara.
A peqido da Comisso, a entidade e a prefeitura foram objetos de investigao pelo

PARLAMENTARES, PREFEITURAS, ENTIDADES ASSISTENCIAIS

215

Tribunal de Contas da U nio (TCU). Os relatrios apresentados pelo Tribunal identi

ficam vrias irregularidades na aplicao dos recursos federais liberados.
A Fundao Amadeu F ilomeno, localizada no Municpio de ltapipoca (CE), tem
seu registro no M i nistrio da Fazenda efetuado em j unho de 1 984. A entidade pre
sidida, at maro de 1 993, por Francisco F lvio S. Gomes. Apesar de fundada em
1 984, seu registro no Conselho Nacional de Assistncia Social ocorre somente no dia
04/06/92. Na verdade, at o ms de j ulho deste ano, a entidade no havia desenvolvi
do qualquer tipo de atividade. No entanto, poucos dias depois de registrada no CNSS,
o deputado Carlos Benevides encaminha ao Ministrio da Ao Social solicitao de
recursos para a entidade cuja liberao, no valor de U S$ 94,790 mil, e apesar de
infringir legislao pertinente, ocorre no dia I 0/07/92. Entre outras irregularidades, o
TCU observa que no foi atendida a exigncia de apresentao de um Plano de Apli
cao dos recursos.
Segundo informaes de seu presidente, em j ulho de 1 992, a Fundao passa a
funcionar em Fortaleza. O endereo da entidade o mesmo onde estava instalado o
escritrio da prefeitura do Municpio de Acara. O. prefeito do municpio era Anbal
Ferreira Gomes, irmo do presidente da Fundao. Aps deixar a Prefeitura, em de
zembro de 1 992, o ex-prefeito assume a presidncia da Fundao.
Quanto ao destino dos recursos recebidos pela Fundao, seu presidente infor
mou aos inspetores do TCU que "coincidentemente o recurso chegou na poca da
campanha eleitoral de 1 992, ocasio em que o material [adquirido com os recursos
liberados] foi distribudo em Acara". Na ocasio, foi eleito Francisco Jos Maga
lhes S ilveira, membro do Conselho Consultivo da Fundao.
Atravs de um cheque nominal prpria Fundao, no dia 1 3/07/92, todo o
recurso
depositado na conta foi sacado. Segundo o contador da entidade, os bens e
.
servios adquiridos foram pagos em espcie. Anlise das notas emitidas e das empre
sas fornecedoras dos servios demonstrou, no entanto, que entre elas havia firmas
tidas, pela Secretaria da Fazenda do Estado do Cear, como i nidneas e notas fiscais
irregulares.
Apesar da suspeita sobre a aquisio dos bens e a realizao efetiva dos servios
discriminados nas notas fiscais apresentadas, no deixa de ser interessante, do ponto
de vista do entendimento dos beneficios e aes que so relacionados campanha
eleitoral, mencionar as mercadorias e servios arrolados como distribudos pela Fun
dao durante as eleies. So eles: consultas mdicas ( 1 .440), medicamentos, filtros
(3 00), redes (300), cadernos (5.000), lpis (5300), borrachas (5000), estojo guache
(O 1 ), calas ( 1 00), vestidos (60), conjuntos infantis (300), blusas (30), pacotes de
leite em p ( 1 60), sacos de feijo (20), sacos de farinha ( 1 0), sacos de acar (30),
caixas de maizena (25), caixas de sardinha (50), caixas de caf (20), pacotes de ma
carro (90), pacotes de bolacha ( 1 80) e arroz beneficiado (50 kg). Isto , so produtos
que se prestam ao atendimento de demandas individuais em reas como sade, edu-

216

EM NOME DAS " BASES"

cao, vestimenta e alimentao. A distribuio desses produtos e servios so um

exemplo de como a assistncia ao eleitor pode se dar durante o perodo e leitoral.
Alm da subveno social, durante o ano de 1 993, a Fundao Amadeu Filomeno
assinou dois convnios com. o Fundo Nacional de Sade. Os convnios tinham por
objeto a construo do Hospital Regional de Itapipoca. Os recursos do primeiro con
vnio (FNS n 1 36/92) foram liberados em trs parcelas ( 1 1 102/93 ; 25/03/93 e 29/04/
93) e totalizaram cerca de US$ 1 82.353,72 mil.
Em maio de 93, a Fundao passou a funcionar no Municpio de l tapipoca.. Ins
talada numa sala cedida pela empresa I TA Informtica, a Fundao, no entanto, se
gundo os inspetores do TCU, no dispunha de infra-estrutura administrativa ou de
pessoal. Isto, no entanto, no impediu que os convnios fossem assinados.
Para a execup das obras, foi realizada tomada de preos da qual saiu vencedo
ra a empresa Escalmetro - Cqnstrues e Terraplanagem. Segundo os inspetores, a
l icitao apresentou vrias irregularidades.
Exame dos extratos bancrios da Fundao demonstram que os recursos foram
sacados no dia seguinte ao depito. Nenhum dos cheques foi emitido para a empresa
Escalmetro, mas no111i nais prpria Fundao e assinados pelo seu presidente, Fran
cisco Flvio da S. Gomes. Um dos cheques, entretanto, datado de 1 6/02/92, de valor
quase idntico ao total da primeira parcela, foi nominal a Ricardo Mesquita da Silveira,
cujo nome no consta no Cadastro de Pessoas Fsicas da Receita Federal, o que leva
suspeita de tratar-se de pessoa inex;istente. A Escallmetro, porm, apresenta notas
justificando a totalidade dos recursos recebidos (US$ 1 82.353 ,72).
Novos recursos (US$ 633 .456,37) para a construo do hospital foram l ibera
dos, em 3 1 /08/93, atravs do convnio n 1 1 4/93 . O convnio resultou de emenda
aprovada pelo deputado Carlos Benevides ao oramento de 1 993. A Subcomisso de
Emendas observou que a emenda apresentada pelo deputado recebeu do relator geral,
deputado Ricardo Fiza, um acrscimo de cerca de 550%. Para que fosse dada conti
n uidade s obras, nova concorrncia foi realizada. No item em que especifica a ques
to da fiscalizao, o edital determina que caber Fundao Amadeu Filomeno a
fiscalizao do obj eto da licitao. A vencedora da l icitao foi a Empresa de Cons
trues e Comrcio Ltda (EPA). Quando da realizao da auditoria, a obra ainda
encontrava-se em andamento.
A investigao realizada a respeito dp Municpio de Acara, revelou que a Pre
feitura recebeu recursos, nos anos de 1 99 1 e 1 992, sob a forma de subveno social.
Neste ltimo ano, os recursos (US$ 1 00,494) foram liberados pelo Ministrio da
Ao Social em atendimento ao pleito j mencionado do deputado Carlos Benevides.
Os inspetores do TCU constataram que no mesmo dia do depsito ( 1 4/07/92) metade
dos recursos foram sacados atravs de cheque nominal Prefeitura, assinado pelo
prefeito Anbal Ferreira Gomes. No dia seguinte, o mesmo procedimento foi util iza
do para sacar a outra metade. Segundo o prefeito, os recursos foram utilizados para

PARLAMENTARES , PREFEITURAS, ENTIDADES ASSISTENCIAIS,

217

efetuar pagamentos em espcie. Destaque-se que entre as empresas que emitiram as

notas encontram-se as mesmas que forneceram os bens e servios para a Fundao.
Assim, aps anlise, informam os inspetores: "O que se pode concluir que h fortes
indcios de que houve um arranjo na tentativa de justificar a regular aplicao destes
recursos".
O exame desses dois casos mostra como as condutas e prticas poltico-adminis
trativas tidas como legtimas podem estar articuladas com a apropriao irregular dos
recursos pblicos. Nesse sentido, observa-se que a atuao em favor dos interesses
das bases legitima a ao do parlamentar em diversas circunstncias: elaborao das
emendas e a liberao dos recursos, por exemplo. Mas para que os recursos possam
ser utilizados conforme seus interesses necessrio que as aes sej am articuladas
com membros de suas redes poltica e pessoal situadas em empresas, entidades
assistenciais e instituies pblicas que prestam servios aos municpios. Ademais, a
passagem de dirigentes das entidades para as prefeituras e das prefeituras para o
gabinete dos parlamentares, aponta para a mobilidade dos membros dessas redes e o
vnculo estreito entre a atuao poltica nos domnios federal e local.

Notas
1 A no ser pelas informaes reunidas a respeito da atuao desses dois parlamentares, nada
justifica, em particular, a escolha do caso destes dois deputados em detrimento dos demais
parlamentares investigados. Na verdade, cada um dos casos apresenta suas particularidades e
se prestaria para pensar as questes aqui discutidas. O caso do deputado Jos Geraldo inte
ressante pelo conjunto de elementos envolvidos (participao na Comisso de Oramento,
emendas apresentadas, prefeituras, entidades assistenciais, empresas de construo) e a confi
gurao de relaes estabelecidas entre eles. O caso do deputado Carlos Benevides, tido pela
Comisso como aquele em torno do qual foram reunidas "provas" consistentes sobre sua par
ticipao em todas as etapas do processo de liberao dos recursos.

2 Durante as investigaes empreendidas pela CPMI do Oramento, o deputado Jos Geraldo

ficou conhecido como um dos integrantes do "grupo dos sete anes". O foi termo utilizado
pela imprensa para referir-se aos setes parlamentares, todos de baixa estatura, tidos como
envolvidos nos "esquemas de liberao de recursos oramentrios".
3 Em 1 992, o municpio se beneficiou ainda de emenda apresentada pelo deputado para a
construo de escolas. A empresa Engesolo projetou e gerenciou a obra.

4 Segundo o Senador Eduardo Suplicy, auditoria externa realizada, em 1 993, para a prefeitura
pela PLANEG Engenharia constatou que os preos estavam majorados em 1 57%.
5 Observe-se o que diz o deputado aos parlamentares da CPMI : "Sem freqentar com assidui
dade a tribuna, mas procurando, nas Comisses Permanentes, nas de Inqurito e nas Especiais,
atender, sem negligncia, aos meus encargos legislativos, esforcei-me para garantir s minhas
bases eleitorais, atravs de prefeituras e entidades assistenciais, os beneficios do governo sob
as mais diversificadas modalidades, desde os recursos oramentrios carimbados [ao contrrio
da aplicao mais recorrente, o parlamentar util iza o termo para designar as emendas aprova-

218

EM NOME DAS "BASES"

das pelos parlamentares], os conseqentes de dotaes globais, de convnios, de projetos es

peciais, enfim, algo que pudesse positivar uma ao proficiente, voltada para o interesse pbli
co" (Carlos Benevides, CPMI do Oramento, 291 1 2/93, p. 3). Note-se, primeiramente, que o
parlamentar relaciona como trabalho legislativo a atuao na tribuna e nas diversas comisses.
Em segundo lugar, que as prefeituras e as entidades assistenciais so tidas como um meio de
atender s bases.

6 A razo pela qual as subvenes "consagram" os polticos objeto de dilogo entre os depu
tados Paulo Ramos e Carlos Benevides: - "PR. Elas politicamente consagram, na medida em
que h retribuio por essa prestao de servio no perodo eleitoral, especialmente nas comu
nidades mais miserveis, que rotineiramente no recebem os servios decorrentes. Essa uma
experincia genrica.
- CB. A Unio est sempre l para cobrar imposto, nunca para retribuir.
- PR. claro - e sabemos - que esse tipo de procedimento credencia nas chamadas bases
eleitorais, especialmente nas bases mais carentes (Carlos Benevides, CPMI do Oramento, 29/
1 2/93, p. 37). Mas para que os servios possam ser retribudos, como sugerem os parlamenta
res, preciso que os mesmos sejam associados iniciativa do parlamentar, ou sej a, sejam
percebidos como uma forma de assistncia prestada pelo parlamentar. No deixa de ser curio
sa tambm a meno Unio. Sua presena nas "comunidades" associada s "cobranas" e
no a algum tipo de "retribuio".

CAPTULO X I

Liberao dos ecu rsos

federais e ao dos escritrios

de consultoria

m o dia 1 7 de janeiro de 1 998, o Jornal do Brasil publica matria respectivamente

L..:J com o seguinte ttulo e subttulo: "Lobistas assediaram 45 prefeitos. Por carta

ou telefonema, empresas pediam percentual para apressar l iberao de verba do ora

mento do Ministrio da Sade em 97". As 45 prefeituras distribuam-se por 1 1 esta
dos. Segundo o j ornal, denncias a esse respeito j haviam sido feitas ao Ministrio,
em maio de 1 997, pelo prefeito do municpio de Avar (SP) que afirmou ter recebido
proposta de um escritrio de consultoria para "acompanhar pleitos e assuntos de
interesse da municipalidade junto ao ministrio". No h, nesses casos, referncia ao
fato dos prefeitos terem acatado a proposta dos escritrios. 1 No entanto, tem sido
uma opo uti lizada pelos prefeitos recorrer aos servios de pessoas ou escritrios
que se responsabilizam pelo encaminhamento de seus interesses nos rgos governa
mentais. Buscar o servio dos escritrios pode ser uma alternativa para os prefeitos
que no tm acesso ou no se contentam com a mediao realizada pelos parlamenta
res. Contudo, contratar o servio dos escritrios no s ignifica, necessariamente, ex
cluir os parlamentares do processo de l iberao dos recursos. As indicaes so de
que h, freqentemente, uma articulao entre o trabalho desenvolvido por esses es
critrios e o interesse de parlamentares. No entanto, em relao aos gabinetes que
procuram se estruturar para dar resposta s demandas dos eleitores, prefe itos e polti
cos do estado, estes escritrios parecem estar numa s ituao de concorrncia. Porm,
para alguns parlamentares, sobretudo os que assumem o primeiro mandato e os que
no possuem pessoas com experincia no gabinete, recorrer ao servio dos escrit
rios pode ser a alternativa disponvel para viabilizar o atendi mento dos pleitos.
Os termos mais freqentes uti lizados para descrever escritrios que atuam na
prestao deste tipo de servio so: escritrios de consultoria e escritrios de lobby.
No entanto, preciso observar que sob estes rtulos abrigam-se escritrios que de
sempenham um leque variado e distinto de atividades: acompanhamento dos traba
lhos e discusses no Legislativo, Executivo e Judicirio; marcar audincias para seus
c lientes; preparar avaliaes sobre medidas governamentais; debater com parlamen
tares ou autoridades do Executivo a respeito da convenincia ou no de determinada

220

EM NOME DAS " BASES"

matria; preparar minuta de convnio, preparar projetos tcnicos, inserir recursos no

oramento e liberar recursos nos rgos ministeriais. Estes escritrios conjugam es
tas e outras atividades de diferentes formas. O trabalho, por assim dizer, realizado
nos dois sentidos. Por um lado, trata-se de fazer com que interesses especficos, p
b licos e privados, sejam conduzidos aos rgos estatais e transformados em interes
ses do Estado. Por outro, informaes e medidas governamentais so transmitidas a
instituies e rgos pblicos (prefeituras e autarquias, por exemplo) e privados (como
empresas e organizaes classistas) que tm interesses a defender j unto ao Estado.
Quando se considera os motivos apresentados pelos prefeitos para j ustificar a
contratao dos escritrios, destacam-se a dificuldade para l idar com a burocracia
governamental: distncia, desinformao, falta de conhecimento sobre o funciona
mento dos rgos pblicos, entre outros. Essas no so explicaes distintas daquelas .
apresentadas pelos assessores de parlamentares quando referem-se s razes pelas
quais os prefeitos recorrem aos gabinetes. A burocracia, a dificuldade dos municpios
para atender s exigncias oficiais - apresentar documentos e preparar proj etos tcni
cos, por exemplo - e acompanhar os processos so motivos mencionados tambm
por proprietrios desses escritrios ao j ustificar a atividade que desempenham .2 No
deixa de ser significativo, no que concerne s representaes sociais elaboradas em
torno da burocracia governamental, que ela seja associada, pelo proprietrio de um
desses escritrios, Isaas, noo de inferno - que como se sabe, em nosso contexto
cultural, remete idia de tormento, martrio, desordem, algo insuportvel: "A buro
cracia uma coisa infernal".
Acrescente-se a este quadro, outro aspecto apontado por Isaas: a dificuldade
financeira dos municpios e a dependncia em relao aos recursos federais. Mas
para que a "rea governamental solte os recursos", acrescenta, "os prefeitos precisam
de um lobby estrutural". esse trabalho, denominado de "lobby estrutural", que e le
diz realizar. Este consiste, por exemplo, no exerccio de uma presso sobre os rgos
governamentais ("se voc no ficar em cima, no sai"). Como no caso do ponto de
vista expresso por parlamentares e seus assessores a respeito da burocracia governa
mental, a presena. nos rgos ministeriais descrita como um meio de garantir que
os interesses em j ogo sej am atendidos. A seu ver, h duas formas de "pressionar",
"forar" a burocracia. Primeiro, por "bem": "presentes, agrados, lembranas, dinhei
ro". Segundo, por "mal" : "passando por cima daquela pessoa" ou, se possuir articula
es com autoridades em cargos superiores, "removendo-a" da funo.
O contato inic ial entre prefeituras e escritrios conta em muitos casos com a
indicao de parlamentares. Ao lado das diferentes iniciativas implementadas pelos
escritrios para buscar seus clientes - telefonemas e visitas s prefeituras, emisso de
correspondncia, consultas ao oramento e ao Dirio Oficial para obter informaes
sobre as rubricas oramentrias e a assinatura de convnios3 - encontram-se as indi
caes dos escritrios efetuadas pelos parlamentares aos prefeitos. A indicao de

LIBERAO DOS RECURSOS FEDERAIS

221

escritrios uma alternativa acionada por deputados e senadores que no podem ou

no desejam dedicar-se pessoalmente l iberao dos recursos. Referindo-se a um
dos mandatos que cumpriu como prefeito, um deputado (PTB-RS) observa que "s
vezes [o parlamentar] no quer se dar ao trabalho de andar correndo para c e para l,
e indica [um escritrio]". No me parece demais destacar mais uma vez a meno ao
fato, naturalizado pelos prprios parlamentares, de que a l iberao dos recursos este
ja condicionada s suas aes j unto ao Poder Executivo ("trabalho de andar correndo
para c e para l"). O elemento novo aqui , no entanto, a idia da transferncia dessa
funo para os escritrios. A pergunta que surge, por conseguinte, d iz respeito a
como fica a relao do parlamentar com as lideranas polticas locais, uma vez que
esta forma de atuao tida como uma de suas funes. O que posso afirmar nesse
momento que a mobil izao dos escritrios no implica, necessariamente, excluso
do parlamentar do processo de l iberao dos recursos. O parlamentar que indicou o
escritrio ou outro parlamentar, preferencialmente do estado ou da regio, participa
do processo, sobretudo no momento em que se busca garantir a priorizao e a libera
o dos pleitos nos rgos ministeriais.
So mltiplos os caminhos para a escolha do parlamentar que ir intervir em
favor da demanda da prefeitura que est sob os cuidados de um escritrio. Entre as
possibilidades mencionadas pelos assessores, destacam-se a indicao do parlamen
tar pelo prefeito, o encaminhamento do pleito pelo escritrio a um parlamentar que,
em seguida, recorre a outro parlamentar que se encontre em melhores condies para
intervir em favor do atendimento da solicitao e, finalmente, os pedidos dos escrit
rios para que assessores parlamentares encaminhem os pleitos aos deputados e sena
dores com os quais trabalham.
Neste ltimo caso, o assessor atua como um elo de ligao entre a atividade do
escritrio e a atuao do parlamentar. Arlindo, assessor de um senador, refere-se a
esta situao ao lembrar que a "corrupo" algo presente no trabalho de acompa
nhamento e l iberao de recursos. Sobre como os assessores dos parlamentares so
abordados pelos lobistas, diz: "Esses lobistas chegam assim: 'Voc trabalha para qual
parlamentar?' A eu falo: ' Eu trabalho para o fulano de tal ' . Ele diz assim: 'Pois ,
olha, ns estamos a com um negcio bom, uma obra boa, de um municpio, voc no
quer ajudar a gente no? Voc passa a idia para o seu parlamentar para e le se envol
ver com isso, ns vamos te dar uma comisso assi m ' . Ento, esses caras, eles tentam
te corromper a toda hora". E acrescenta o assessor, "fcil ser corrompido nesse
meio" uma vez que, comparativamente aos salrios pagos, as "vantagens" oferecidas
so grandes.
Pode-se avanar na compreenso das condies sociais que devem ser satisfei
tas pelos escritrios para que desempenhem suas atividades, ao se considerar algu
mas das propriedades sociais reunidas por seus proprietrios. Neste sentido, tomo
aqui como exemplo o caso de Isaas.

222

EM NOME DAS "BASES"

Isaas no dissocia sua origem social do exerccio de sua atividade. Referindo-se

aos elementos considerados como importante para o desempenho de seu trabalho, ele
lembra particularmente do capital social - conhecimento e relaes sociais - herdado
de seu pai : "Voc no entra, voc no abre assim um espao sem uma origem. Voc
tem que ter um referencial". Esta origem ele classifica como politica - comum, se
gundo ele, a de muitas outras pessoas que se dedicam mesma atividade - e o
referencial, no caso, foi seu pai, um ex-senador. A contribuio desse referencial
reside, entre outros aspectos, nas possibilidades que abre para a realizao dos neg
cios, ou seja, no fato de se poder contar com "as portas abertas". Sobre o que signifi
cam estas "portas abertas" diz: "Relacionamentos, amizades, conhecidos, por ai".
Assim, as relaes cultivadas pelo pai com pessoas que continuam inseridas na pol
tica, sobretudo exercendo funes nos rgos governamentais, constituem uma esp
cie de base social a partir do qual ele desempenha sua atividade.
Essas relaes no so suficientes, no entanto, para viabilizar os negcios.
preciso contar com um segundo conjunto de relaes. Este deve ser estabelecido mais
especificamente com funcionrios e tcnicos dos rgos governamentais, "com o
segundo, terceiro, quarto, quinto, sexto escalo". A importncia dessas relaes resi
de no poder que detm os funcionrios e tcnicos de controlar as informaes e o
trmite dos processos nos rgos governamentais. So essas pessoas "quem efetiva
mente colocam os seus interesses para andar". A despeito da posio social diferen
ciada, v-se que a experincia e a percepo de Isaas a respeito do funcionamento da
burocracia governamental coincidem, em grande medida, com aquela explicitada pelos
assessores dos parlamentares. Os funcionrios so tidos como pessoas que podem
"agilizar" ou retardar o trmite dos processos e a relao estabelecida com os mes
mos (seja em termos pessoais ou monetrios) um dos fatores que intervm no modo
como esses processos so tratados.
Essa rede de relaes mantida pelo lobista pode definir os rgos nos quais ele
vai atuar. Como informa Isaas, o lugar em que esto os "amigos" onde se encon
tram as maiores faci l idades. Por conseguinte, uma mudana na posio de seus "ami
gos" no interior dos rgos governamentais faz com que este desloque a sua atuao
para os rgos onde essas pessoas passam a desempenhar funes.
O peso dos funcionrios na definio do tipo de encaminhamento ( lento ou rpi
do) a que so submetidos os processos no interior da burocracia no reduzido por
sua organizao, em termos formais, hierrquica. Ainda comentando sobre a impor
tncia das relaes com os funcionrios, observa Isaas: "No adianta o lder, o mi
nistro, o presidente falar: ' faa' . Voc est dependendo de uma parte tcnica. E aque
la parte tcnica comea a enrolar, a segurar". Neste caso, a hierarquia de postos no
uma garantia, como definiu Weber ao tomar a burocracia como exemplo ideal da
autoridade racional-legal (c f. WEBER, 1 982), de que as ordel}s sero efetivamente
cumpridas. De outro modo, o princpio da hierarquia de postos, nesse caso, no pare-

LIBERAO DOS RECURSOS FEDERAIS

223

ce operar plenamente. Este aspecto tambm destacado por M. Palmeira, a partir de

observaes reunidas no Instituto Nacional de Colon izao e Reforma Agrria
(INCRA), ao sugerir que menos do que o princpio da hierarquia, o que prevalecia era
"uma burocracia segmentada em verdadeiras faces, ( ... ). O que existia eram redes
de relaes pessoais ( . . . ) que se sobrepunham a questes ideolgicas" ( 1 994, p. 54).
Se este aspecto do funcionamento da burocracia governamental confere fora aos
funcionrios e, ao contrrio, esvazia o poder decisrio das autoridades que se encon
tram nos postos hierarquicamente superiores, o mesmo ocorre com respeito aos escri
trios que tm a capacidade de intervir na mesma.
A importncia do conhecimento pessoal para a atuao dos escritrios pode ser
dimensionada por um outro aspecto, a preparao das l istas de autoridades e funcio
nrios que ocupam cargos nos rgos da administrao pblica. Estas listas - atuali
zadas freqentemente atravs, por exemplo, do acompanhamento de nomeaes pu
b licadas no Dirio Oficial - consistem numa espcie de objetivao do interesse dos
escritrios em torno, sobretudo, das pessoas que tm algum controle sobre as aes
pbl icas. Como observa Peixoto, assessor do Senado e ex-funcionrio do Executivo,
referindo-se ao "material de trabalho" dos escritrios e lobistas, "a capacidade tcni
ca dele [do escritrio] conhecer o cara e o cara conhecer ele, ( . . . ) voc ter uma
relao pessoal com ele. A a capacidade tcnica da empresa comea a crescer. Ento,
por isso que muitas vezes e la montada por ex-tcnicos, ex-dirigentes, que conhe
cem todo mundo, aposenta e monta um escritrio". As l istas permitem, portanto, a
criao de uma espcie de mapa sobre a posio das pessoas na administrao pbli
ca e sobre os responsveis por suas nomeaes. Elas consistem no material a partir do
qual possvel acompanhar o deslocamento das redes pessoais no interior dos rgos
pbl icos e neles intervir. 4
Se o conhecimento de pessoas nos rgos governamentais algo valorado, isto
ocorre, notadamente, porque a mobilizao das mesmas capaz de introduzir uma
forma de particularismo no tratamento de seus interesses. Como notam, entre outros,
MNY ( 1 992) e DELLA PORTA e MNY ( 1 995), a introduo desses particularismos
nega, por exemplo, princpios associados burocracia (racionalidade, universalidade
etc.) e democracia (igualdade nas oportunidades e transparncia) ao garantir o aces
so privilegiado e secreto de determinados agentes aos recursos pblicos.
As bases sociais sobre as quais se sustentam essas intervenes particularistas
podem ser depreendidas das consideraes que faz Peixoto a respeito da atuao dos
escritrios (e lobistas). Vejamos:
Ele [o lobista] vai l, conversa com ele [o funcionrio] e faz algum tipo de
acordo. Que pode ser um acordo, pode ser at uma pescaria em conj unto. Pode
ser resultado de uma amizade que j existe entre eles. De um presente, no fim
do ano. Uma garrafa de whisky. Porque voc sabe que a troca humana nunca

224

EM NOME DAS "BASES "

de graa. Nunca de graa. Tem sempre uma coisinha ali. Ento, ele tem que
oferecer algo em troca. Quer dizer, pode ser talvez a expectativa do cara que
.est no ministrio de um dia ser scio do lobista. ( ... ) Porque, na verdade,
uma rede. Isso funciona como uma teia de aranha. uma rede em que essas
pessoas se conhecem e a coisa passa pela mo dessas pessoas. Essas pessoas
mudam de posio. Eu h dois anos atrs estava no Executivo dependendo de
quem estava aqui. Hoje eu estou aqui e a pessoa que esta l pode depender de
mim. Mas eu tambm dependo do cara do ministrio para me dar informao.
Ento eu vou l e peo para ele. Ele ento me atende. Quer dizer, mas depois
ele pode precisar de uma coisa: "Olha, eu tenho um projeto nosso tramitando
ai, v como que est? D uma fora a". Ento h uma troca permanente.
Em termos gerais, o que cabe reter da passagem a evidncia de que se a condu
ta de funcionrios e autoridades governamentais em favor dos interesses encaminha
dos pelos escritrios funda-se num "acordo", este "acordo", todavia, nem sempre
de ordem econmica ou visa um obj etivo imediato. O que se infere, que as condutas
dos representantes dos escritrios e dos funcionrios no esto dissociadas de rela
es sociais mais gerais que os vinculam: sair para pescar, dar e receber presentes,
por exemplo.
Uma indicao a mais a respeito do lugar que as trocas de servios e favores
ocupam no funcionamento da administrao pblica, oferecida pelo depoente ao
voltar-se, espontaneamente, para seu prprio caso. Ao fazer este movimento, para
que eu pudesse entender melhor suas afirmaes anteriores a respeito da relao dos
escritrios com os funcionrios, ele ressalta ao menos trs aspectos interessantes.
Primeiro, o fato dos funcionrios dos rgos pblicos se conhecerem e estarem l iga
dos como numa rede. Mas se a posio institucional das pessoas muda, os vnculos de
conhecimento permanecem e so mobi l izados quando necessrio. Segundo, a posi
o institucional dos funcionrios, e as dlvidas morais estabelecidas em funo dos
favores e servios trocados, institui entre eles uma relao de dependncia mtua e a
troca de favores e servios aparece como uma forma de desempenho das prprias
obrigaes funcionais. V-se, portanto, que, como nota LAND ( 1 977) aos canais
institucionais e oficiais de relaes entre os Poderes e os rgos governamentais se
sobrepem redes de relaes pessoais operando segundo a lgica da dvida/crdito
pessoal. E, enfim, nota-se que a dimenso temporal no est ausente da conduta das
pessoas. Elas agem a partir de uma referncia ao futuro. Ao concederem ou solicita
rem o favor h uma percepo, socialmente construda, de que isso pode ser til ou
dever ser retribudo adiante. neste universo que operam os escritrios.
Se os vnculos pessoais com membros dos Poderes Legislativo e Executivo so
essenciais para o desempenho da atividade dos escritrios, constata-se, como no caso
da atuao dos assessores parlamentares j unto aos rgos ministeriais, que predomi
na uma preocupao com o cultivo das relaes, sobretudo, com aquelas pessoas que

LIBERAO DOS RECURSOS FEDERAIS

225

"mandam internamente". Desse modo, como observa Isaas, importante as pessoas

serem simpticas, de bom relacionamento e agradveis. Devem procurar agradar
autoridades e funcionrios o que feito, por exemplo, atravs da doao de pequenas
lembranas. N o . infcio, acrescenta, "no precisa trabalhar com dinheiro. O dinheiro
pode ser depois, futuramente". Segundo o informante, somente aps o encaminha
mento de alguns processos que o dinheiro pode comear a fazer parte da relao.
Isto , a aproximao pessoal e os presentes podem dar lugar a uma relao pautada
pelos interesses econmicos. Dito de outro modo, a relao amigvel serve como
base para as prticas percebidas como corruptas. 5 O pagamento aos funcionrios
definido, entre outros aspectos, em funo do maior ou menor interesse do lobista em
relao ao negcio que est sendo realizado e ao andamento do processo nos rgos.
O fato da relao com os funcionrios estar pautada em "lembranas" ou em
"dinheiro" est associado fora que possui o lobista nos rgos. No primeiro caso,
o encaminhamento de seus interesses e as intervenes no trmite dos processos fi
cam condicionados disposio dos funcionrios de prestar favores pessoais. No
segundo caso, prevalece a cobrana de resultados. Referindo-se ao que ocorre quan
do a relao envolve dinheiro, informa Isaas: "Voc l iga e manda. Como voc viu
hoje. Eu quero isso. Porque a coisa mudou de figura. No mais presentinho. tanto
para c, tanto para l. A conversa bem escrachada, escancarada. Quanto que
meu? Quanto que seu? tanto e tanto. Ento t bom !". Como observa o informan
te, pude acompanhar parte de uma conversa que ele manteve durante alguns minutos
com um funcionrio do Ministrio da Sade a quem e le designou, em outro momen
to, como o "meu homem no Ministrio".
A conversa ocorreu em seu escritrio, uma sala, sem qualquer identificao
externa, de um prdio localizado na zona comercial de Brasfli. Eu ainda trocava
algumas palavras iniciais com Isaas, quando chegou o funcionrio. Isaas pediu-me
para aguardar um pouco na pequena sala de espera e iniciou a conversa com o fun
cionrio na sala ao lado, que no impedia, no entanto, que alguns trechos fossem
ouvidos. Os assuntos eram tratados rapidamente e o contedo da conversa consistia,
basicamente, em troca de informaes e acertos em tomo de processos existentes no
Ministrio.
Do ponto de vista da anlise, o que vale reter da conversa so as passagens que
do alguma indicao a respeito da atuao do escritrio e dos procedimentos rela
cionados liberao dos recursos federais. Desse modo, a vinculao entre a libe
rao dos recursos e as relaes polticas, mais precisamente as eleies munici
pais, surge logo nos primeiros dilogos quando Isaas pergunta sobre "quais eram
as chances desse processo sair". Seu interlocutor responde que eram grandes e faz
meno ao fato de que era ano de eleies (municipais). A questo da "agilizao"
dos processos aparece na seqncia da conversa. Consultando uma listagem, Isaas
volta a perguntar: "E esses municpios vo sair?". Ao que o funcionrio responde:

226

EM NOME DAS " BASES"

"Vai depender da agi lizao dos processos". Essa l istagem, trazida pelo funcion
rio, foi motivo de alguns telefonemas dados por Isaas durante a entrevista. Aos
seus interlocutores, sobre os quais no tive nenhuma informao, ele assegurava
que estava com a l ista dos processos e municpios e sugeria que fosse marcada uma
conversa.
Outro tema abordado foi o oramento. Havia uma preocupao, primeiro, em
saber se os recursos destinados aos programas podiam ser alterados e, segundo, se
haveria recursos para novos programas e quais eram eles. A obteno de informaes
sobre os programas a serem implementados pelos ministrios foi tema abordado por
Isaas na entrevista. Ao mencionar os funcionrios que recebem dinheiro, observou,
como a confirmar o que eu havia acabado de presenciar, que eles passam a trazer
informaes sobre os programas que vo ser abertos e as reas que sero beneficia
das. Aps a meno a um novo negcio que estava sendo encaminhado por solicita
o de uma pessoa de Belo Horizonte - que "no sabe o caminho das pedras" - e de
um favor j unto ao INCRA que lhe havia sido solicitado por um conhecido, h uma
discusso a respeito de pagamento. Isaas paga uma parcela, alega "problemas de
caixa" e pede para que R$ 1 00,00 deixem para ser pagos na semana seguinte. O
funcionrio concorda, mas argumenta que estava precisando comprar arroz e feij o
para casa.6
A ao dos escritrios nos rgos governamentais descrita por seus propriet
rios e empregados, de modo geral, como um trabalho de acompanhamento. O termo
o mesmo utilizado por parlamentares e seus assessores para descrever o trabalho
que desenvolvem nos rgos ministeriais em favor dos pleitos. H semelhana, tam
bm, nos objetivos, ou sej a, garantir a adequao dos projetos s exigncias tcnicas
dos ministrios e a priorizao dos mesmos para atendimento. A caracterizao do
servio realizado pela empresa Seval como de acompanhamento, foi feita, por exem
plo, por Normando Leite Cavalcante durante seu depoimento CPMI do Oramento
ao responder a uma pergunta sobre se ele liberava recursos. Ele responde: "Liberar,
teve uma poca que ns usvamos esse termo, depois foram criando problemas e eu
fui tirando esse termo. Ns passamos a acompanhar; s para acompanhamento de
processos" (grifos meus) (CPMI do Oramento, 26/I 0/93, p. 44). Menos do que uma
mudana na natureza do servio prestado, o que se observa a atribuio de uma
nova categoria a uma mesma prtia. Porm, nada indica que o obj etivo do servio
tenha deixado de ser a liberao dos recursos federais.
Assim como os assessores parlamentares, Normando Leite descreve o trabalho
de acompanhamento como algo colado e restrito aos trmites burocrticos. Dirigido,
particularmente, para a preparao da documentao exigida pelos rgos (planos de
trabalho, proj etos tcnicos, apresentao de declaraes, peties etc.) e a soluo
das dificuldades que surgem no andamento dos processos.7 Para isso, afirma, cuida
va apenas de manter-se informado sobre os processos atravs dos canais oficiais. Ao

LIBERAO DOS RECURSOS FEDERAIS

227

contrrio d e Isaas, portanto, e l e nega, o que pode e m parte ser explicado pelo fato de
estar depondo numa Comisso Parlamentar de Inqurito, que tenha a ajuda de fim
cionrios dos rgos para encaminhar seus processos. No entanto, em depoimentos
fornecidos Policia Federal e em entrevistas concedidas imprensa, funcionrios
dos ministrios afirmam qu Normando Leite apresentava-se como assessor do depu
tado Joo A lves,8 o que, tambm, negado por ele.
A necessidade de incorporao de deputados e senadores ao processo de l ibera
o de recursos federais, , todavia, apontada tanto por Normando Leite quanto por
Isaas. O poder atribudo ao parlamentar no distinto daquele analisado anterior
mente, isto , assegurar que os processos sejam priorizados pelos ministrios. A in
terveno do parlamentar descrita como uma condio fundamental - o que pode
ser entendido a partir da anlise realizada anteriormente sobre a relao entre os
parlamentares e autoridades governamentais - para a liberao dos recursos. Esta
interveno concebida, como vimos, como a "parte poltica" da liberao. Aps
associar seu trabalho parte burocrtica, acrescenta Normando L. Cavalcante: "Ago
ra, tem a outra parte, a parte poltica. Se um prefeito der entrada: num processo no
ministrio, ele, dificilmente - eu posso declarar -, certamente, no ser pago. A me
nos que tenha um deputado ou senador para pedir o ministro" (Normando Leite
Cavalcante, CPMI do Oramento, 261 1 0/93, p. 40). Em outro momento, ele ressalta
os interesses polticos que giram em torno de cada um dos processos: 11Esses proces
sos que eram encaminhados, sempre tinha um interessado poltico, e como eu no
tinha nenhum prestgio - apesar de ter sido indiciado por explorao de prestgio -,
s o parlamentar pedindo ao ministro que seria autorizado" (Normando Leite Ca
valcante, CPMI do Oramento, 26/ 1 0/93, p. 04). Esta uma evidncia, portanto, de
que a atuao do escritrio no se faz margem dos procedimentos governamentais
e prticas pol ticas que determinam a liberao dos recursos.
A ao dos escritrios, de modo geral, no vai estar dissociada das relaes que
unem prefeitos e parlamentares. Estes vo intervir nos processos que estej am rela
cionados consolidao ou expanso de seus vnculos polticos. Desse modo, se por
um lado, os parlamentares indicam a prefeitos os escritrios que devem recorrer, por
outro, os prefeitos tambm indicam, aos escritrios, os parlamentares que gostariam
de ver defendendo seus interesses.9 O argumento do interesse poltico apresentado
por Normando Leite para j ustificar a interveno do parlamentar a favor dos proces
sos: "O parlamentar, votado naquele municpio, tinha o interesse de atender aquela
obra ou aquele recurso e pedia ao ministro (Normando Leite Cavalcante, CPMI do
Oramento, 2611 0/93, p. 6). Articulam-se, portanto, os interesses dos escritrios,
parlamentares e prefeitos.
Mas os ganhos dos parlamentares no so, em algurts casos, somente polticos.
Uma parcela dos recursos repassados aos municpios pode retornar para os mesmos
em forma de comisso. A esse respeito Isaas tece o seguinte comentrio: ''O paria-

228

EM NOME DAS "BASES"

mentar usa o cargo dizendo que tem interesse para l iberar aqui lo. Tantos por cento do
que voc vai ganhar dele, tantos por cento seu".
Os escritrios instituem duas formas principais de remunerao. Primeiro, a
"comisso". Nesse caso, o valor a ser pago definido em funo da aplicao de um
percentual (5%, 1 0%, 1 5%) ao valor do recurso l iberado nos ministrios. um paga
mento realizado, como se diz, "em cima do servio resolvido". Segundo, o pr-labore
mensal. Nesse caso, o cliente acerta com o escritrio o pagamento de um valor men
sal pela contratao de seus servios. O pagamento na forma de comisses apresenta
alguns inconvenientes para as prefeituras e os escritrios. O valor da comisso no
pode ser pago com dinheiro repassado pelo governo federal uma vez que isso carac
teriza, segundo o direito administrativo, "intermediao de verbas". Do ponto de
vista do lobista, o pagamento por comisso um risco. Como os contratos entre
prefeituras e escritrios so contratos informais, no existem instrumentos legais que
assegurem, em caso de calote, que o pagamento seja efetuado. E no so raras as
reclamaes em relao aos prefeitos. Uma soluo, nesses casos, foi mencionada
por Isaas: "Voc tem que acionar os amigos, pegar e la [a prefeitura] atravs dos
impostos que est sonegando. Voc vai dar o troco nela. Mas um desgaste muito
grande". O canal utilizado , de certo modo, o mesmo que permite que o prefeito
tenha os recursos l iberados. Trata-se de acionar a rede de conhecidos de modo que se
descubra alguma irregularidade que permita exercer uma presso sobre a prefeitura.
Este um fato interessante do ponto de vista das relaes entre os aspectos instituci
onais e pessoais no contexto da administrao pblica na medida em que recorre-se a
uma irregularidade formal para se exercer uma presso para que um contrato infor
mal sej a cumprido.
A articulao do trabalho dos escritrios com as assessorias parlamentares ou o
trabalho paralelo em torno dos mesmos processos , em alguns casos, segundo asses
sores parlamentares, motivo de atrito. Menciona-se, por exemplo, o risco que correm
os assessores parlamentares de "desgaste" da relao com os funcionrios dos rgos
ministeriais em funo das vrias demandas em torno dos mesmos processos. Isto,
como vimos, pode criar um problema com o funcionrio, o que pode resultar em uma
maior dificuldade para o encaminhamento dos interesses no rgo. Alm disso, a
atividade desenvolvida pelos escritrios vista negativamente, entre outros aspec
tos, pelo valor da comisso cobrado, os mtodos (pagamento a funcionrios, por exem
plo) utilizados para viabilizar a l iberao dos recursos e a incerteza que em alguns
casos introduz a respeito do parlamentar responsvel pela l iberao dos recursos.
Porm, os escritrios no enfrentam a concorrncia somente das assessorias
parlamentares. Se as articulaes dos escritrios, em alguns casos, envolvem, alm
dos parlamentares, empreiteiras, certo tambm que elas disputam espao num mes
mo campo de atividades. O avano das empreiteiras foi destacado por N ormando
Leite Cavalcante em depoimento aos parlamentares. Diz ele: "Hoje, as grandes em-

LIBERAO DOS RECURSOS FEDERAIS

229

presas so as construtoras que esto dentro dos ministrios. ( ... ) Esse mesmo trabalho
que fao, as construtoras esto fazendo. ( ... ) E las passaram a fazer os projetos direta
mente nas prefeituras" (Normando Leite Cavalcante, CPMI do Oramento, 26/ 1 0/93 ,
p. 3 8 e 63). a essa atuao das empreiteiras j unto aos rgos pblicos municipal e
federal que dada ateno a seguir.

Notas
1 A partir de denncias publicadas na imprensa durante o ano de 1 988, particularmente em
funo das investigaes empreendidas pela "CP! da Corrupo", elaborei uma primeira an
lise sobre a atuao desses escritrios (cf. BEZERRA 1 995b).
2 Veja-se, por exemplo, as declaraes do empresrio Normando Leite Cavalcante, propriet
rio da empresa Seval. O empresrio foi convocado pela CPMI do Oramento para prestar
esclarecimentos sobre a participao da empresa na liberao de recursos para diversos muni
cpios ligados, sobretudo, ao deputado Joo Alves (PFL-BA). Sobre o que leva os prefeitos a
recorrer ao servio dos escritrios diz o depoente: "A falta de estrutura que os pequenos
municpios tinham - e continuam tendo - para elaborar os seus projetos e acompanhar o anda
mento de seus processos em Braslia." A questo da burocracia aparece em outro momento do
depoimento quando se refere s dificuldades criadas pelos rgos ministeriais para a liberao
dos recursos. Diz: "Todos eles criam dificuldades. Haja visto ( ... ) a srie de documentos exigi
dos. Depois esses documentos, processos, vo chegando, vo vencendo e vo criando parece
res inmeros, s vezes pareceres que no tm preciso, e vo fazendo." (Normando Leite
Cavalcante, CPMI do Oramento, 26/1 0/93, p. 2 e 39).
3

Um ex-prefeito e atual deputado (PTB-RS) menciona em certa passagem da entrevista o

modo como representantes de escritrios se apresentavam: "Pede uma audincia, comparece e
diz: Eu tenho um escritrio assim . . . e o Sr. tem tanto em verba em tal lugar, ns queremos ver
se possvel liberar e o nosso pagamento 5%.".

4 Referindo-se importncia das redes pessoais no interior dos rgos, o proprietrio de um

escritrio de lobby observou, durante uma conversa, que tinha essas redes mais ou menos

reconstitudas em dois rgos. Mencionou o caso de um ex-chefe da Casa Civil como exemplo
de uma das poucas pessoas que possui isso bem mapeado - sabe onde esto as pessoas quem
nomeou. A seu ver, esse seu "grande trunfo". A posse dessas informaes permite, sobretu
do, "atuar sobre o ego das redes. Procurar logo as pessoas que so responsveis pelas nomea
es".
5 Uma exame a respeito da relao entre relaes pessoais e corrupo pode ser encontrado em
BEZERRA ( 1 995a).

6 Os baixos salrios pagos aos funcionrios do Executivo so freqentemente mencionados

como um incentivo para que estes aceitem, de pessoas com interesses a defender junto aos
Ministrios, pagamentos (em dinheiro ou espcie) pelos servios que prestam. Como observa
A. Morice a partir de um estudo realizado em Guin, a participao em negcios corruptos
para aqueles que tm uma posio no poder pblico torna-se uma forma de obter um comple
mento salarial ( 1 987). Sobre a relao entre corrupo e baixos salrios ver ainda KLITGAARD
( 1 994, p. 9 1 -94 ). Em resumo, se o autor admite que os baixos salrios podem ser um incentivo

230

EM NOME DAS "BASES"

para a corrupo, ele reconhece, no entanto, que o simples aumento de salrio no suficiente
para pr um fim na mesma.

7 Uma descrio das etapas relacionadas preparao de um processo foi efetuada por !saias.
Vejamos: "Voc sabe que tem determinado prorama. Tem recurso para isso. Voc v um
recurso no Ministrio A. O Mif!iStrio A tem um I nstituto ou Fundao. Uma Carteira. Esse
I nstituto l, ou esse Ministrio, tem um programa, ou vrios programas para o Municpio. O
Prefeito faz um oflio ao Ministro. O Ministro determina que v para determinado rgo.
Nesse rgo, o oficio pode ser transformado em processo ou no. Se for transformado em
processo el pode ser priorizado ou no. Se ele for priorizado, ele est enquadrado dentro das
normas tcniCjlS e previses orament(lrias ou extra-orament(lrias. Com base nisso a, voc
vai montar ento um projeto tcnico. Esse projeto tcnico vai ser: as plantas, as plantas baixas,
as plantas do muro, certides, enfim, tudo. Voc montou toda a estrutura do projeto, voc
passa ento a contar com as pessoas que vo analisar o projeto. Quem analisa o projeto que
vai colocar esse projeto na mesa da pessoa que vai assinar o cheque, concorda? Ento, voc
tem que ter os tcnicos l."
8 Ver, por exeff!plo, matria publicada no Jornal do Brasil, em 3/1 1 /9 1 , intitulada "Indstria da
verba engana prefeitos".
9 Sobre a indicao dos parlamentares por parte dos prefeitos consultar o depoimento de
Normando Leite (Normando Leite Cavalcante, CPMI do Oramento, 26/1 0/93, p. 1 0).

CAPTULO X I I

Os pleitos e a ao das
em preiteiras nos rgos pbl icos.
Consideraes a partir do
estudo de um caso

F.1 o longo da anlise vimos que so efetuadas diversas referncias atuao das
titJ empreiteiras nas etapas e procedimentos oficiais responsveis pela transfern

cia de recursos federais para os estados e municpios. Para tanto, elas implementam
um conj unto de aes j unto aos poderes pbl icos locais (estados e municpios),
Legislativo e Executivo Federal. A partir de informaes reunidas sobre a Construto
ra N orberto Odebrecht (CNO), procuro examinar como, em determinado momento,
atua esta empresa para que obras de seu interesse sejam priorizadas pelo poder pbl i
co, tenham recursos alocados no oramento federal e esses recursos sejam efetiva
mente l iberados. Nesse momento, focalizo particularmente o modo como os interes
ses da empresa se articulam com os interesses de polticos locais e parlamentares e
suas aes se adequam aos mecanismos governamentais e polticos responsveis pela
l iberao dos recursos. 1

Sobre a atuao da empresa junto aos

poderes pblicos locais
A proposta de ser contemplado com recursos federais, ainda que atravs da me
diao de uma empreiteira e sob a condio de que as obras sejam realizadas pela
mesma, tem um apelo forte j unto aos prefeitos. A ele no deixam de atender, inclusi
ve, prefeitos filiados a partidos que se pautam por uma l inha de atuao mais crtica
em relao elaborao do oramento e interferncia das empreiteiras no Estado.
Trata-se, como argumentou um desses prefeitos a um assessor da liderana de seu
partido diante de uma proposta encaminhada pela Odebrecht, de um recurso que
"de graa".
Todavia, empresa e prefeito (ou governador) podem o estar de acordo quanto
s obras que cabem ser realizadas. A empresa pode propor uma obra que no
corresponde quela que o prefeito considera como fundamental: o consenso quanto
s obras a serem efetuadas no entanto, um dos efeitos produzidos pela ao da
.'
empreiteira j unto s administraes pblicas locais. A atuao da empresa, interfe-

232

EM NOME DAS "BASES"

rindo nas prioridades dos municpios e estados, pode ser observada em um documen
to intitulado "Relatrio de avaliao do PA/9 1 ", no qual se encontra uma descrio
sucinta das ativiqades da empresa relacionadas Caixa Econmica Federal no ano de
1 99 1 . Em um dos seus itens, 1 . 1 , l-se: "Conhecimento e participao na tentativa de
influenciar as prioridades a nvel municipal e estadual, participando j untamente com
os G.Cs [gerentes de contratos] das definies das programaes". Com a interfern
cia, a empresa procura converter seus interesses em prioridades dos governos estadu
ais e municipais, criando, desse modo, a possibilidade de realizao do empreendi
mento. Este esforo parece associado a dois aspectos. Primeiro, a concorrncia entre
as prprias empresas para obter dos governantes locais um acordo quanto execuo
dos empreendimentos a que estejam contratualmente vinculadas ou que tenham inte
resse em realizar. Segundo, a preferncia da empresa por uma obra em detrimento de
outra est relacionada s suas possibilidades de ao junto aos rgos federais, ou
seja, a maior ou menor chance de obteno de recursos j unto a um ministrio, autarquia
ou programa.
Para viabilizar a transferncia de recursos para os governos estaduais, munici
pais e autarquias, a empresa atua de modo a implementar as medidas necessrias
preparao das solicitaes de recursos a serem encaminhadas aos rgos federais.
como parte dessas medidas que se pode entender a meno, efetuada em documentos,
aos estudos sobre a capacidade de endividamento dos municpios e aos pedidos de
recursos aos rgos. 2 Tudo se passa, portanto, como se a empresa operasse, mesmo
antes de qualquer contrato formal, como um departamento dos rgos pblicos esta
duais e municipais. No entanto, a mediao realizada pela empresa geralmente fun
dada num acerto de que os recursos obtidos sejam utilizados em empreendimentos de
seu interesse.

O encaminhamento dos pleitos aos ministrios

O encaminhamento de pedidos de recursos para os municpios e estados uma
das atividades da empresa. Os oficios e minutas de oficios a serem dirigidos aos
ministros constituem uma parcela significativa dos documentos apreendidos.3 Tive
acesso a 1 1 3 destes oficios. Com exceo de um (O 1 ) oficio de 1 99 1 , dois (02) de
1 992 e dez ( 1 O) que no esto datados, os demais esto com datas de 1 993. De modo
geral, eles contm solicitaes de incluso de recursos nas programaes orament
rias dos ministrios e pedidos de priorizao na liberao de recursos de emendas
parlamentares ou dotaes globais dos ministrios j previstas no oramento. So
comuns tambm os oficios solicitando a assinatura de convnios e encaminhando os
planos de trabalho. Em alguns destes casos, so feitas referncias ao nmero das
emendas parlamentares ou rubrica oramentri cujos reursos poderiam ser utili
zados. Assinam os oficios; prefeitos, governadores, secretrios de estado e parlamen-

Os

PLEITOS

EA

AO

DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

233

tares. Alguns dos oficios enviados por prefeitos e governadores so acompanhados

ainda da assinatura de parlamentares e da bancada de parlamentares que, desse modo,
manifestam seu apoio ao pleito realizado.
O encaminhamento desses oficios aos ministrios faz parte da orientao dada
pela empresa aos seus clientes. Isto pode ser observado em formulrio de circulao
interna, datado de 09/ 1 0/92, no qual o escritrio da empresa em Braslia emite a
seguinte recomendao para os escritrios do Rio de Janeiro, Braslia, Recife, Belo
Horizonte: "Tendo em vista o novo perfil do governo, estamos encaminhando minuta
em anexo para ser encaminhada ao Ministrio do Bem Estar Social (ministro), reite
rando o pleito do estado/municpio com ao parlamentar cujo apoio seja identifica
do pelo governo". A minuta inicia-se com cumprimentos ao novo ministro e segue
com uma exposio sobre a situao do proj eto - nome, recursos previstos no ora
mento, n da rubrica, recursos liberados e a l iberar - em nome do qual feita a solici
tao. Registre-se o destaque dado atuao do parlamentar como representante dos
interesses de seus representados: "Venho reiterar reivindicaes das populaes ca
rentes do meu estado". O fato de ser encaminhado por uma autoridade pblica atribui
solicitao o carter de um pedido poltico.
Do ponto da vista da investigao, porm, na prpria instruo que podemos
obter alguns dados interessantes. Trata-se da preocupao da empresa com o apoio
poltico solicitao dos prefeitos e governadores. Nesse sentido, so efetuadas duas
recomendaes: primeiro, que se busque o apoio de parlamentares para os proj etos e,
segundo, que este apoio seja concedido preferencialmente por parlamentares gover
n istas. Destaque-se, inicialmente, que essas aes decorrem da representao que
possui a empresa acerca dos procedimentos governamentais relativos liberao dos
recursos para os proj etos estaduais e municipais. E como se pode observar, em linhas
gerais, estas aes esto de acordo com o conjunto de relaes e princpios sociais
que operam na transferncia de recursos federais por parte do Poder Executivo para
os estados e municpios. Desse modo, a instruo lembra que no suficiente que a
solicitao seja encaminhada pelo prefeito ou governador. Faz-se necessrio que a
ela estej a agregado o apoio, sobretudo, de um parlamentar governista na medida em
que este que se encontra em condies polticas mais adequadas para obter a libera
o dos recursos j unto ao Executivo. A preocupao com a obteno do apoio dos
parlamentares chama ateno para um outro aspecto quanto atuao da empresa, a
saber, a adequao de suas aes aos canais e relaes polticas que condicionam a
liberao dos recursos. A empresa no atua a partir de um "sistema" que se poderia
conceber como paralelo aos canais oficiais, mas atravs de relaes e prticas polti
cas consideradas por prefeitos, governadores, parlamentares e autoridades governa
mentais como legtimas.
A empresa, atravs de seus escritrios regionais, trabalha tambm para manter
seus clientes informados a respeito das exigncias e normas emitidas pelo governo

234

EM NOME DAS "BASES"

federal, a fim de efetuar a liberao dos recursos. Desse modo, ela faz chegar aos
governos locais os programas e regulamentos elaborados pelo poder pblico federal e
contribui com eles para que suas solicitaes e documentao atendam s exigncias
oficiais. Assim, em documentos do tipo "comunicao interna", utilizados especial
mente para troca de informaes e orientaes entre os escritrios da empresa, en
contram-se incumbncias dessa natureza. No dia 1 8/ 1 1 /92, o escritrio de Braslia
envia aos representantes dos escritrios regionais a recomendao de que fiquem
atentos aos prazos de vigncia dos convnios vinculados ao Ministrio do Bem Estar
Social (sob o risco de que os mesmos expirem e seja necessrio a abertura de novos
processos) e lembra que as solicitaes de aditivos de prazo devem ser encaminhas
pelos clientes. No dia 27/0 1 /93, outra "comunicao" recomenda que seja transmiti
do aos cl ientes o contedo da circular no 003 da Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica na qual o presidente da Repblica determina que nenhum rgo ou entida
de est autorizada a receber recursos financeiros, se os pagamentos ao governo fede
ral no estiverem em dia (exemplo, INSS e o FGTS). No dia 03/05/93, o escritrio de
Braslia solicita dos escritrios regionais a entrega dos "Planos de Trabalho" com a
documentao tcnica, j urdica, institucional e as cartas-consulta "para a formao
do processo e priorizao j unto ao MBES". A. atuao da empresa, atravs de sua
rede de escritrios, nos rgos ministeriais, estaduais e municipais (acompanhando
os processos, reunindo informaes, mobilizando as relaes, discutindo e negocian
do com as autoridades governamentais), no se resume ao encaminhamento de infor
maes e demandas entre as diversas instncias do poder pblico, apesar deste ser um
aspecto importante.
A Interveno na elaborao do oramento da Un io

Um primeiro aspecto que chama ateno a preocupao da empresa com a

obteno de informaes a respeito dos recursos de que dispe a U nio para a aplica
o em investimentos em suas reas de atuao. Assim, so efetuadas avaliaes e
realizados estudos com o propsito de se ter um quadro da situao financeira do
Estado e, inclusive, pensar em alternativas que possam ser acionadas para garantir
um aumento da capacidade de investimento do governo federal. Para tanto, a empresa
se funda, entre outras fontes, em informaes obtidas j unto aos rgos do governo
federal. Este o caso, por exemplo, do documento intitulado "Restries Orament
rias para 1 993". No h indicaes sobre a autoria do documento que possui uma
rubrica com a data de 1 1 /08/92. No entanto, ele apresenta como fonte o M EFP-DOU
(Ministrio da Fazenda e Planejamento, Departamento de Oramento da Unio). Nele
so arrolados os "motivos" tidos como responsveis pela "escassez de recursos que
atinge o ano de 1 993", como aumento das transferncias obrigatrias para estados e
municpios, diminuio de impostos de empresas e de importao, despesas obrigat-

Os

PLEITOS

EA

AO

DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

235

rias, menor margem no oramento para a destinao livre dos recursos. Diante deste
quadro, so apresentadas sugestes visando garantir o aumento dos investimentos no
oramento. o que se pode observar em um documento datado de I 0/09/92, no
assinado e intitulado "Ampliao da capacidade de investimentos do Oramento 1 993
(P.L. n 044/92 - CN)". Aps descartar algumas alternativas, o autor argumenta que o
melhor caminho seria a Comisso de Oramento considerar como subestimadas as
receitas apresentadas pelo Executivo - estratgia utilizada em diversas circunstncias
pelos parlamentares para disporem de um valor maior de recursos para elaborarem
suas emendas. E referindo-se ainda ao Congresso, lembra que as emendas dos parla
mentares constituem um instrumento importante de movimentao dos recursos. Este
um aspecto importante, pois demonstra o interesse das empresas nas emendas indi
viduais dos parlamentares no obstante as alegaes de que os valores emendados
pelos parlamentares so pequenos. Observa-se, portanto, que em virtude da vinculao
de seus interesses aos recursos disponveis para investimento, a empresa no s busca
informaes que possam orientar suas aes junto elaborao do oramento, como
elabora propostas que so encaminhadas aos Poderes Legislativo e Executivo con
tendo sugestes que contemplam seus interesses de modo mais adequado.
O acesso da empresa s informaes oficiais ocorre, por exemplo, atravs dos
contatos que seus representantes mantm com funcionrios e autoridades do Executi
vo e Legislativo. Com data de 1 5/09/92, tem-se uma pauta de assuntos a serem discu
tidos durante almoo com Jos Carlos Alves dos Santos que desempenhava na oca
sio a funo de assessor legislativo do Senado. Os itens selecionados para a reunio
revelam o interesse da empresa em obter informaes sobretudo a respeito das defini
es iniciais que pautam a elaborao do oramento no Congresso: nmero de
. subcomisses, definio dos relatores, nmero de emendas que podero ser realizadas por parlamentar, as fontes de recursos ministeriais que sero canceladas. Entre os
itens relacionados destaca-se o de nmero 3 onde explicitada a disposio da em
presa de manter um contato contnuo com o assessor: "Dilogo permanente com o
interlocutor (JC) [Jos Carlos] durante o processo do OGU/93, para a obteno dos
documentos e informaes, visando ao sucesso de nossos programas".
A fim de se obter informaes e dominar os procedimentos relacionados ao pro
cesso oramentrio, no ano de 1 993, a empresa promove palestras com funcionrios
diretamente responsveis, o que garante o acesso a i nformaes qualificadas e atuali
zadas, pela elaborao e controle do oramento no Executivo e Legislativo. Em do
cumento do tipo "comunicao interna" , de 1 4/04/93, Manoel Ailton S. Reis comu
nica aos escritrios da CNO a realizao de duas palestras sobre o oramento a serem
efetuadas nos escritrios da empresa em Salvador e Rio de J aneiro, em dias distintos.
Como informa o convite, o objetivo obter conhecimento da "forma que elaborado
o oramento" e de "suas realidades/dificuldades". Para tanto, so convidados o Dire
tor da Assessoria de Oramento da Comisso M ista e Oramento do Congresso Na-

236

EM NOME DAS " BASES"

cional (responsvel pela consol idao das emendas parlamentares e confeco do

oramento/93) e o D iretor da Secretaria de Oramento Federal (SOF-SEPLAN) (Res
ponsvel pela confeco do OGU/93 e pela elaborao da LD0/94 e Projeto de Lei
do OGU/94. Como indicam os itens da pauta da reunio, busca-se informaes, so
bretudo a respeito da disponibilidade de recursos e dos rgos nos quais e les estaro
disponveis.
Para incluir recursos para os estados e municpios onde possuem obras, a CNO
procura influir na elaborao do oramento antes mesmo deste chegar ao Legislativo,
ou seja, quando da preparao pelo Executivo da proposta oramentria. A fim de
consolidar suas propostas oramentrias, recorde-se, os m inistrios contam com as
informaes e os programas encaminhados por seus rgos setoriais e regionais. Quanto
s empresas, vimos acima, elas atuam j unto aos rgos municipais e estaduais procu- .
rando influir na definio de suas prioridades. A presso das empresas ocorre tam
bm em tomo das propostas oramentrias que os rgos estaduais encaminham aos
ministrios. Segundo Ribamar, assessor que colaborou com o relator do DNER, a
presso maior sobre os rgos efetuado exatamente nos departamentos estaduais.
Quando a proposta dos estados chega ao rgo central, ela ) est comprometida
pelas diversas presses exercidas. No rgo central, as empresas que tiveram seus
interesses contemplados ao nvel estadual vo atuar com vistas sua manuteno na
proposta do rgo, enquanto aquelas que no se saram to bem tm uma nova opor
tunidade para ver seus programas atendidos. Desse modo, at o momento em que os
recursos para as obras de interesse da empresa sej am transferidos efetivamente para
os rgos pblicos contratantes, a solicitao passa por diferentes instncias e etapas
oficiais. As chances dessa obra vir a ser contemplada com recursos federais aumenta
se a empresa a defende, no em uma ou outra etapa, mas ao longo de todo processo.
E na medida em que as propostas resultantes de cada etapa consolidam acertos, essas
chances aumentam se as obras j esto includas nas propostas originadas dos rgos
estaduais e ministeriais.
Para que os programas de seu interesse sejam contemplados na proposta de lei
oramentria, a empresa recorre presso que os parlamentares podem exercer j unto
aos ministros. Trata-se de uma medida voltada para "carimbar" os recursos. As em
presas contam, portanto, com a fora que os parlamentares podem exercer j unto aos
ministrios. A utilizao deste expediente pode ser observada em documento identi
ficado como "Agenda de reunio na SDR" [Secretaria de Desenvolvimento Regio
nal], datado de 26/05/92. Como participantes da reunio, o documento menciona do is
representante da CNO em Braslia e um membro do Departamento de Assuntos Inter
Regionais (Hdricos) da SDR, "Dr. N ino Bottini". Referindo-se ao LOA/93 registra o
documento: I ) "Desenvolver aes polticas j unto a senadores e deputados para que
estes levem ao ministro os nossos programas, solicitando que seja includo na priori
dade do m inistrio (PL do Executivo); 2) Levar ao NB (SDR) relao de programas

Os

PLEITOS

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DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

237

prioritrios da CNO para que este possa incluir no Oramento da Secretaria, a n vel
de Executivo, visando faci l itar gestes j unto ao Congresso na poca das emendas e 3)
os parlamentares que nos apoiaram iro defender suas solicitaes no perodo de
apresentao/discusso/votao das emendas j unto Comisso Mista de Oramen
tos". No entanto, como se pode depreender do item 2, a empresa no conta somente
com as solicitaes dos parlamentares, mas tambm com a atuao de autoridades do
prprio rgo para que os programas possam ser includos em sua proposta oramen
tria. Quanto aos parlamentares, atravs da designada "ao poltica", a empresa bus
ca obter seu apoio para os projetos de seu interesse e tem a expectativa de que esses
mesmos parlamentares defendam os projetos durante a tramitao da proposta ora
mentria no Congresso. A empresa move-se, portanto, na rede de dependncias que
vincula autoridades do Executivo, parlamentares e lideranas pol ticas locais. Joga
com a fora, diferenciada, que os parlamentares possuem junto aos rgos do Execu
tivo, do interesse que esses rgos tm no apoio dos parlamentares no Congresso e do
interesse destes em consolidar suas redes polticas.
A articulao da empresa com os governadores dos estados para a incluso de
recursos na proposta de Lei Oramentria apresentada pelo Executivo destacada em
uma "Comunicao interna" datada de 07/07/92 . A mensagem do escritrio de Braslia
dirigida aos escritrios regionais. Informa, inicialmente, que anexo Comunicao
seguem os quadros dos rgos - Ministrio da Agricultura e Reforma Agrria (MARA),
Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR), Superintendncia de Desenvolvi
mento do Nordeste (SU DENE) e Superintendncia do Desenvolvimento da Amaz
nia (SUDAM) - com os programas apresentados pelos escritrios regionais para suas
regies "que esto sendo apresentados e trabalhados j unto aos respectivos minist
rios/secretarias, para que sej am includos no Projeto de Lei de Executivo para o OGU/
93". Os programas so definidos pelos escritrios regionais e, em seguida, repassa
dos para o escritrio de Braslia, que realiza o trabalho nos ministrios. Para reforar
o pedido de incluso dos programas e dar-lhes o carter de um pleito, solicitado aos
representantes regionais da empresa que "seja cobrado o envio dos oficios pelos go
vernadores aos ministrios executivos pedindo a prioridade dos nossos programas e
respectivos valores com o descritivo tcnico/ financeiro em anexo". Os oficios en
contrados na documentao demonstram que essa uma solicitao freqUentemente
atendida. Mas a atuao da empresa no se resume ao encaminhamento dos pedidos
dos parlamentares, prefeitos e governadores. Como sugere uma outra passagem da
"comunicao", o representante de Braslia lembra que, para garantir a incluso dos
programas, equipes da empresa ("APE" e "AR", siglas cujo significado no poss
vel precisar) desenvolvem "aes em paralelo".
Remetida a proposta do Executivo ao Congresso, as atenes passam a se con
centrar na Comisso de Oramento. Representantes das empreiteiras atuam, por con
seguinte, mais diretamente junto a assessores e funcionrios da Comisso, parlamen-

238

EM NOME DAS " BASES"

tares e relatores. Buscam assegurar a aprovao dos recursos j alocados nas rubricas
oramentrias e aumentar os seus valores. Para as empresas que no foram bem suce
didas nas etapas anteriores de elaborao do oramento, as emendas parlamentares
(coletivas e individuais) constituem mais uma chance para que os programas de seu
interesse sejam includos no projeto de lei. Alguns aspectos da ao da CNO j unto
aos parlamentares tambm podem ser depreendidos dos documentos e depoimentos.
A atuao no oramento se estende pelas distintas etapas e rgos institucionais
(Assessorias de Oramento, Secretaria) envolvidos com a avaliao e modificao da
proposta oramentria no Congresso. o caso, por exemplo, do parecer prel iminar.
Este o assunto de um documento, datado de 09/09/92, que menciona uma reunio,
entre um representante da empreiteira em Braslia e duas outras pessoas, cuj as fim
es no foi possvel identificar, para tratar da LOA/93. Em negrito destacado o
contedo da reunio: "Aes para influenciar no parecer preliminar". O objetivo da
empresa consiste em aumentar os valores disponveis para as emendas dos parlamen
tares. Desse modo, um dos integrantes da reunio sugere que seja elim inado o limite
de remanej amento dos recursos para investimento (20%) e custeio (3%). Para que a
sugesto possa ser levada a efeito, a via indicada o encaminhamento da idia atra
vs de um parlamentar. Este um exemplo, portanto, de como a empresa procura
influir nas prprias regras que vo regulamentar a interveno dos deputados e sena
dores na elaborao do projeto de lei oramentria.
A atuao das empreiteiras durante a e laborao do Oramento no Congresso
Nacional foi um das questes abordadas por Jos Carlos A lves dos Santos em depo
imento aos parlamentares da CPMI do Oramento. I nformaes sobre a questo fo
ram fornecidas sobretudo em um novo depoimento ocorrido em 29/ 1 0/93. Porm,
antes de iniciar sua exposio, o depoente informa aos parlamentares que seu conhe
cimento sobre a ao das empreiteiras limitado. Diz basear-se no que observou, no
que ouviu e em "conversas informais" que teve com representantes das empreiteiras
e pessoas da administrao pbl ica. Ressalta que, sobretudo as grandes empreiteiras,
possuem funcionrios especializados para tratar de cada rea: ministrios ou grupo
de ministrios, Poder Legislativo e Presidncia da Repblica. Detalhes sobre o modo
como atuam podem ser observados nos seguintes trechos reproduzidos a seguir:
Quando se trata do oramento, s vezes, alguns desses funcionrios [que traba
lham nos ministrios e no legislativo] se juntam. Por exemplo, com o represen
tante do Legislativo, quando assunto do DNER, ou qualquer coisa desse tipo,
aquele que trabalha com o DNER aj uda o representante do Legislativo. De vez
em quando, no Legislativo, aqueles representantes do Legislativo que acompa
nham parlamentares, relatores, tcnicos, agentes, que inclusive vivem visitan
do a gente aqui, ali, s vezes vo acompanhados de outros, ou ouros funcion
rios da mesma empreiteira. A eles fazem o trabalho, aquele trabalho que se
chama de lobby, no Congresso, que no sentido de fazer aprovar emenda, de

Os

PLEITOS

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DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

239

preparar emenda ou se informarem do processo Legislativo, estarem perma

nentemente informados do que est acontecendo na Comisso de Oramento.
E, nesse sentido, esto sempre presentes na Comisso de Oramento, j unto
com os lderes da Comisso de Oramento, esto presentes nas assessorias
buscando informaes, conversando com tcnicos, diretores, etc. querendo es
clarecimentos de processo, novidade de data, de procedimentos, enfim, coisas
que possam ilustrar o trabalho deles; e procurando tambm se apresentar, va
mos dizer assim, se tornarem simpticos, se apresentarem, conversarem, fazer
relaes pblicas tambm.
Bom, nesse sentido, eles vo procurando apresentar emendas de interesse
e procuram, na realidade, em vez de pegar um parlamentar para assinar vrias
emendas, eles procuram trabalhar, inclusive, assim: se uma obra de interesse
de um Estado, eles procuram buscar um parlamentar daquele estado para assi
nar a emenda. Isso a gente nota claramente em relao de emendas apresenta
das, ou em conversas: "Isso aqui foi apresentado pelo deputado fulano de tal
estado", e coisas desse tipo.
Ento, eles procuram direcionar as emendas de um estado para serem apre
sentadas pelo parlamentar do prprio estado. claro que nem sempre isso acon
tece, mas normalmente eles procuram agir dessa maneira.
Depois de apresentadas as emendas, eles comeam o trabalho de acompa
nhamento dessas emendas, ou seja, de saber cada fase do processo com o sub
relator, com o relator parcial, com o relator-geral, etc. - enfim, de todo o pro
cesso - como que as emendas esto. Procuram ter acesso a assessores, a
tcnicos para saber como est o andamento dos pareceres, quando sero apre
sentados, se j foi feita alguma indicao, algum critrio do relator, procuram
descobrir os critrios. Quer dizer, procuram se informar sobre tudo o que est
acontecendo em relao a cada parecer que est sendo elaborado, vamos dizer
assim. E a tentam, evidentemente, colocar o mximo, e usam influncias de
pedir a um parlamentar para falar com o relator para pedir por aquela emenda,
e coisas desse tipo.
Isso realmente eles procuram fazer. Ou pegar um lder para falar sobre a
emenda, para pedir sobre o assunto. Isso acontece muito." (Jos Carlos Alves
dos Santos, CPMI do Oramento, 29/1 0/93 , p. 1 ).
Apresentada como um bloco, a passagem, contudo, remete a questes d istintas.
A primeira questo para a qual o depoente chama a ateno a da organizao das
empreiteiras para a insero dos programas de seu interesse no oramento. Como
temos visto, destaca-se quanto a este aspecto, o modo como a atuao da empresa nos
diferentes nveis da administrao pblica (municipal, estadual e federal) e nos dis
tintos poderes (especialmente Executivo e Legislativo) se articulam. A troca de infor
maes entre os funcionrios das empresas que atuam nas d iferentes pontas da elabo_.
rao do oramento assegura s mesmas, entre outros aspectos, um domnio amplo

240

EM NOME DAS "BASES"

das medidas que esto sendo implementadas pelos poderes pblicos. Especificamen
te em relao aos programas de interesse das empreiteiras, isto garante uma conti
nuidade dos trabalhos dirigidos para sua insero na Lei Oramentria. Atuando nes
sas vrias pontas, as empreiteiras conseguem, por exemplo, lidar com os distintos
interesses que pautam a relao do Executivo e Legislativo na elaborao do ora
mento.
Outra questo destacada por Jos Carlos Alves dos Santos refere-se presena e
conduta dos funcionrios das empreiteiras no Congresso durante a discusso do ora
mento. Quanto a esse aspecto, a CPMI do Oramento parece ter introduzido uma
mudana. Assessores parlamentares e funcionrios do Legislativo so unnimes em
reconhecer que aps a CPMI, a presena dos representantes das empreiteiras menos
visvel. Do relato feito pelo depoente, que est referido ao perodo anterior Comis
so Parlamentar, observa-se que as pessoas preferencialmente procuradas pelo fun
cionrios das empreiteiras so aquelas diretamente envolvidas com a discusso do
oramento, ou seja, parlamentares, tcnicos e relatores. Do ponto de vista do modo
como essas aes so percebidas e das categorias util izadas para descrev-las, inte
ressante observar que a atuao da empresa descrito como lobby. Como sugeri aci
ma, o uso da categoria lobby para descrever estas prticas est relacionado particular
mente a um esforo para tom-las aceitveis no obstante a inexistncia de uma regu
lamentao do lobby.
Quanto aos espaos freqentados pelos funcionrios das empresas, percebe-se
que estes privilegiam a Comisso, onde buscam entrar em contato com lderes dos
partidos, e as Assessorias de Oramento do Congresso, onde procuram os tcnicos e
diretores para manterem-se informados.
Registre-se, enfim, o comentrio efetuado pelo depoente a respeito do modo
como se conduzem esses funcionrios. Conversar, ser simptico, ou sej a, agir como
um "relaes pbl icas" consiste em uma estratgia para se ter acesso aos parlamenta
res e funcionrios do legislativo. O que se busca, em certa medida, estabelecer uma
relao amigvel com estes ltimos de modo a que possam, por exemplo, ter acesso
s informaes e encaminhar seus interesses. Nesse sentido, no util izada uma es
tratgia diferente daquela a que recorrem os assessores parlamentares e os funcion
rios dos escritrios de consultoria.
Para que estas relaes possam ser estabelecidas importante, por exemplo,
conhecer os funcionrios e as funes que desempenham no processo legislativo e
lacionado ao oramento. O conhecimento das pessoas no algo secundrio na forma
de ao das empresas, mas um elemento essencial em sua estratgia de atuao. Entre
os documentos da CNO, encontram-se, por exemplo, relaes de assessores e funcio
nrios da Secretaria da Comisso de Oramento. Tem-se aqui um exemplo das listas
de funcionrios, mencionadas quando da discusso sobre a atuao dos escritrios .
Trs listagens foram enviadas por fax da prpria Assessoria de Oramento e Fiscal i-

Os

PLEITOS

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DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

241

zao Financeira e datam de 09/ 1 2/92. O documento intitulado "reas de assessora

mento" registra o nome e nmero de cada rea da Assessoria (exemplo: rea 8 Ministrio da Educao), o nome dos assessores que integram cada rea e os respec
tivos ramais telefnicos. Em manuscrito aparecem ainda os nomes do diretor e de sua
secretria. Outra l istagem identificada como "Assessoria de Oramento e Fiscaliza
o F inanceira" consiste em uma relao com nomes dos integrantes da assessoria,
onde constam tambm seus endereos e telefones residenciais. A terceira listagem,
tambm designada "Assessoria de Oramento e F iscalizao Financeira" apresenta o
nome dos funcionrios e assessores por ordem alfabtica e especifica sua funo e o
ramal telefnico. A quarta listagem, impressa em papel timbrado do Congresso Nacio
nal (Comisso M ista de P lanos, Oramentos Pblicos e Fiscal izao) e intitulada
"Funcionrios da Comisso M ista de Oramento", relaciona o nome de nove funcio
nrios, endereo residencial e suas respectivas datas de aniversrio. Com essas infor
maes tem-se um mapa dos funcionrios que assessoram e atuam na elaborao do
oramento. O que se depreende que a interveno da empresa no processo institu
cional passa pelo estabelecimento de relaes com pessoas que so responsveis por
implementar as medidas e aes institucionais. M ais um exemplu de como relaes
pessoais e institucionais se sobrepem (cf. LAND, 1 977).
A presena dos representantes das empreiteiras na Assessoria de Oramento e
Fiscalizao da Cmara no perodo que antecede sua reformulao foi comentada
por um tcnico, Orestes. E le lembrou que a relao dos funcionrios das empresas
com os parlamentares e relatores permitia que freqentassem a Assessoria e acompa
nhassem de perto o trabalho, a ponto de permanecerem atrs dos assessores verifican
do se implantavam corretamente as emendas parlamentares de seu interesse. Havia,
tambm, um "assdio" freqente. Procurava-se "envolver" os assessores e criar as
condies para a atuao ao longo do processo de discusso do oramento. Sua des
crio sobre esse processo, ressalte-se, aponta para os mesmo elementos destacados
por Isaas e examinados no captulo anterior. O trabalho de "envolvimento" dos as
sessores e funcionrios, como nota o tcnico, realizado ao longo do tempo e feito de
forma sutil . D i fi c i l mente a relao tem incio com o oferecimento de ganhos
pecunirios. Estes vo ser oferecidos como uma forma de compensao por servios
ou favores j realizados. Uma forma de reconhecimento pelo que j foi feito.4
Alm dos contatos com os tcnicos da Comisso de Oramento, pode-se reter do
relato de Jos Carlos Alves dos Santos e dos documentos da CNO indicaes sobre a
relao das empreiteiras com os parlamentares e das estratgias utilizadas por estas
para inserir no oramento as emendas de seu interesse.
O objetivo da CNO em estabelecer contatos com parlamentares que ocuparam
posies importantes na Comisso ou que tm influncia junto mesma - devido ao
conhecimento tcnico, s funes j desempenhadas, aos contatos ou posio insti
tucional ocupada no Congresso - revelado em um documento a respeito de uma

242

EM NOME DAS "BASES"

reunio em Braslia ocorrida em 22/09/92. Trata do oramento de 1 993 e especifica

mente da "apresentao de emendas". A l ista de presena da reunio registra treze
pessoas, aparentemente todas integrantes da equipe da CNO em Braslia. As notas
sobre a reunio referem-se a uma definio dos procedimentos a serem adotados para
a apresentao das emendas. A preocupao com a coordenao das aes dos funci
onrios da empresa aparece na seguinte recomendao: "No devem ser feitas aes
isoladas". Quanto ao trabalho, ele deve ser realizado de forma discreta a fim de no
causar qualquer exposio da empresa e dos clientes. o que sugere o seguinte pon
to : "Evitar a todo custo expor clientes e a Organizao". Os contatos a serem estabe
lecidos foram arrolados no item 4: "Pessoas chaves para relacionamento". Segue,
ento, uma l ista de quatro parlamentares. Na frente de cada um, aparecem as siglas
dos nomes de duas pessoas que se encontram na reunio e que so apontados como os
responsvei s pelos contatos com os respectivos parlamentares. Ao examinarmos a
relao destes parlamentares com o processo oramentrio, constatamos que os qua
tro, tidos como pessoas-chave, desempenharam funes importantes na elaborao
do oramento do ano precedente ( 1 992): Presidncia, Relatoria Geral, Relatoria Par
cial - MAS e Relatoria Parcial - DNER.
Atravs dos acordos com os parlamentares, as empresas conseguem que as emen
das de seu interesse sejam no s apresentadas como tambm "defendidas" junto aos
relatores parciais e gera1.5 O compromisso de parlamentares com as emendas l igadas
aos interesses das empreiteiras e a atuao em favor das mesmas ficaram registrados
em notas tomadas por um funcionrio da CNO, em j aneiro de 1 993 , sobre uma con
versa mantida com o deputado Jos Carlos Aleluia6 a respeito do LON93 . D iz a
nota: "[O deputado] pediu que ns informssemos outros programas de nosso inte
resse para acrscimo de valores que ele levar para defender j unto ao relator-geral.
( . . . ) Ele disse ter certeza que os valores solicitados ao relator-geral por ele sero
atendidos na sua totalidade". Partindo das anotaes, o que se observa, primeiramen
te, uma demonstrao de fora por parte do parlamentar.7 Isto se man ifesta sobretu
do atravs da expl icitao de sua capacidade de intervir e obter resultados pos itivos
j unto ao relator geral. Mas o parlamentar demonstra ainda estar disposto a colaborar
com a empresa. Colocar-se, em certa medida, na condio de seu credor. Para tanto,
se dispe a mediar os interesses da empresa j unto ao relator geral, ou sej a, defender
os seus programas. Ademais, o parlamentar se prontifica. a obter informaes acerca
de programas que ele prprio no foi o "patrono". Esta ltima sugesto e a meno
idia de que as emendas tm seus "patronos" apontam no s para a l igao dos
programas com os parlamentares, como tambm para uma v iso limitada que estes
possuem acerca dos negcios que a empresa desenvolve no mbito do Congresso.
Quanto s estratgias utilizadas pelas empresas para apresentarem seus progra
mas, observa-se que elas procuram articular seus interesses regionais com parlamen
t'ares que as representam. Desse modo, j oga-se com os interesses polticos dos paria-

Os

PLEITOS

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DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

243

mentares em torno da realizao das obras e opera-se de acordo com a concepo de

que cabe aos parlamentares lutar pela destinao de recursos federais para as regies
pelas quais so eleitos. A empresa sustenta sua atuao, portanto, nas prticas polti
cas relacionadas l iberao dos recursos federais.
Esta concepo acerca da atuao parlamentar partilhada e reforada pelas
aes das empresas. Como pode-se observar numa declarao de Manoel Ailton S.
dos Reis, durante o seu depoimento CPMI do Oramento, a defesa dos projetos
estaduais pelos parlamentares tido como algo "natural", colocada, inclusive, acima
das disputas partidrias. Vejamos o que diz: " natural, i lustre senador, que um pro
grama sendo prioritrio no estado, todas as pessoas que tm projeo poltica, que
tm compromisso com a comunidade, queiram ver aquele projeto deslanchar. Eu te
nho certeza que o senhor ir defender os programas de Sergipe, independentemente
do partido poltico que o senhor apoia, porque, em Sergipe, se as foras polticas, pela
sua dimenso, no sarem em busca do seu estado, seria lastimvel" (Manoel A i lton
S. do Reis, CPMI do Oramento, 06/1 2/93, p. 3 0). Em termos das obrigaes parla
mentares, no "defender" os projetos d estado seria algo, inclusive, recriminvel
segundo o entendimento da empresa. Porm, um documento reproduzido no "Relat
rio Odebrecht" ainda mais esclarecedor a esse respeito. Ele refere-se ao "OGU/94"
e menciona "as premissas bsicas para a identificao dos parlamentares para a assi
natura das emendas ao OGU/94". Dentre as trs premissas destacam-se: "Ser parla
mentar da regio em que o programa ser/est sendo executado" e "Ter bom relacio
namento com o nosso c l iente (Governo/prefe ito)" (Subcomisso de Assuntos
Patrimoniais e Fiscais - Relatrio Odebrecht, p. 404). Como se pode observar, alm
de ser da regio, importante tambm que o parlamentar tenha uma boa relao com
as autoridades pol ticas locais. Assim, se num primeiro momento a empresa trabalha
para incluir seus programas na proposta oramentria do Executivo, jogando com a
presso que sobre seus rgos podem exercer os prefeitos, governadores e parlamen
tares, quando se trata de mobilizar estes ltimos, ela recorre especialmente aos vncu
los destes com suas redes polticas locais.
O vnculo poltico do parlamentar com a regio para onde foi efetuada a emenda
ou aonde est sendo realizada a obra pode ser acionado como um argumento de defe
sa em caso de suspeitas de que o parlamentar est, atravs de suas emendas, atenden
do aos interesses de empresas privadas. A l igao poltica com o estado ou o munic
pio, a idia de que se est atendendo a demandas pblicas faz, diante de suspeitas
desse gnero, desaparecer o vnculo, que de fato s existe em termos de compromis
sos informais, entre empresas e parlamentares.
Nem sempre os parlamentares mais adequados para apresentarem os programas
de interesse da empresa so, todavia, aqueles que representam as regies nas quais as
obras sero realizadas. Esta situao ocorre sobretudo quand os programas envol
vem volumes maiores de recursos. Nestes casos, como i nforma Jos Carlbs Alves dos

244

EM NOME DAS " BASES"

Santos, busca-se o apoio de parlamentares de maior "influncia", "mais expressi

vos", de "mais nome" no Congresso. Isto , aqueles parlamentares que possuem uma
reputao maior no Congresso. Pois so esses parlamentares que possuem, pela posi
o que desfrutam, condies de "influenciar" o relator ou, sendo relator, de negoci
ar, atravs de uma troca, o atendimento de emendas com outro relator (Jos Carlos
Alves dos Santos, CPMI do Oramento, 29/ 1 0/93, p. 2). Para que possa atuar de
modo eficiente, a empresa precisa, portanto, ter um conhecimento a respeito das hie
rarquias de poder que operam no Congresso e as regras que ordenam as relaes entre
os parlamentares.
Apresentadas as emendas, inicia-se uma nova etapa para as empresas. Trata-se
do acompanhamento da tramitao das emendas. Neste momento, a ateno dirigida
para o trabalho realizado pelos relatores e a elaborao de seus pareceres. Para garan- .
tir que seus programas sej am contemplados pelos relatores parciais e, posteriormen
te, o relator geral, os funcionrios das empresas procuram estabelecer um contato
direto com eles. Outro recurso mobilizado consiste em recorrer aos parlamentares,
particularmente os que assinaram as emendas, e aos lderes (de partidos e do gover
no) e incentiv-los a "defenderem" as emendas j unto aos relatores.

"Apoio poltico" e expectativas da empresa

em relao aos parlamentares
A contribuio das empreiteiras para a campanha politica de parlamentares e
polticos que disputam cargos estaduais assunto de um outro documento da CNO
referente s eleies de 1 994. Nele possivel apreender, entre outras coisas, as ex
pectativas que possuem as empresas em relao aos politicos em cujas campanhas
investem e uma classificao dos parlamentares segundo o critrio de seus vinculos
com a empresa. Em depoimento aos membros da CPMJ do Oramento, Manoel Ailton
S. dos Reis, afirmou que tais anotaes tm carter unilateral e, especi ficamente quanto
aos nomes mencionados, diz que nada mais significam do que a manifestao de
desejo dos representantes regionais da empresa quanto ao financiamento das futuras
campanhas (Manoel Ailton S. dos Reis, CPMI do Oramento, 061 1 2/93 , p. 27 e 3 1 ).
Em relao ao documento, a discusso entre parlamentares e depoente ficou restrita
interrogao acerca da existncia ou no de pedidos efetivos de contribuies e o
argumento do funcionrio de que nada mais eram do que estudos. Os demais aspectos
do documento, entretanto, no foram objeto nem de discusso, nem de negaes.
Mais do que os nomes ou o fato de ter havido ou no pedidos efetivos, o que interessa
para a anlise aqui desenvolvida so os pontos do documento que refletem uma estra
tgia da empresa em torno da participao nas campanhas eleitorais.
O documento datado de 22 de setembro de 1 993 . Seu cabealho indica o fim
para o qual foi elaborado: "Notas para a reunio de 28/09/93". Ou sej a, tratam-se de

Os

PLEITOS

E A AO DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

245

anotaes para uma reunio que ainda iria acontecer. O assunto abordado no docu
mento tambm especificado: "Apoio poltico - Nordeste". Destaque-se, inicial
mente, que a relao com os candidatos concebido como "apoio poltico". Esse
"apoio" entendido, em algumas passagens, como uma obtigao ("seremos fora
dos a participar", "teremos de apoiar") qual a empresa deve se submeter para que
seus crditos sejam pagos e seus programas sej am priorizados pelos governos estadu
ais. As notas esto divididas em dois blocos: o primeiro, refere-se aos governos esta
duais e, o segundo, Cmara e ao Senado.
Quanto aos governos estaduais, a proposta da empresa consiste em apoiar candi
datos nos estados onde especificamente ela possui projetos em desenvolvimento:
"Seremos forados a participar em apoio a candidatos naqueles estados, onde estamos
trabalhando". O critrio inicial utilizado para a definio do apoio a ser concedido
est, portanto, relacionado diretamente s obras da empresa. No h meno, por
exemplo, a uma identificao com questes programticas. Assim, os estados so
selecionados em virtude da existncia ou no das obras.
Os objetivos visados com a concesso do "apoio poltico" so apresentados a
seguir. Eles apontam, sobretudo, para as expectativas que possui a empresa em rela
o aos candidatos apoiados e eleitos. O primeiro, remete questo da priorizao
das obras de interesse da empresa ao nvel de governo estadual. D iz o texto: "Priorizar
os nossos projetos em andamento e que tero continuidade no prximo Governo".
Como vimos ao examinar a atuao da empresa j unto aos rgos pblicos municipais
e estaduais, atravs do apoio aos candidatos, a empresa espera que seus projetos
faam parte das prioridades governamentais. A empresa conta com que o governador
retribua o apoio recebido, transformando o interesse da empresa em uma ao gover
namental. O segundo objetivo refere-se aos pagamentos da empresa, pois visa "dar
l iquidez aos nossos crditos futuros e passados". Assim, o "apoio poltico" visto
como um meio de superar a dificuldade que a empresa assegura ter para o recebimen
to de seus crditos. Nos dois casos, ela espera que o investimento feito na campanha
seja retribudo sob a forma de um tratamento especial aos interesses da empresa.
Mas h ainda um terceiro item. Para que os dois primeiros objetivos sej am al
canados, preciso escolher candidatos cujo passado inspire confiana empresa. E
essa confiana, como na relao entre parlamentares e prefeitos, avaliada fut:da
mentalmente pelas relaes passadas. Partindo deste critrio, este item subdividido
em dois grupos: "Os candidatos da situao" e os "candidatos da oposio". Quanto
aos candidatos da situao o apoio condicionado " liquidez de nossos crditos
considerados desqualificados, facilitando a gesto". Neste caso, a definio sobre o
apoio depende de uma avaliao sobre as medidas efetivas implementadas pelas au
toridades governamentais quanto ao atendimento dos crditos da empresa. Como elas
j se encontram em posio de atender aos interesses da empresa, o apoio passa por
essa demonstrao de que a mesma pode contar com o governo. Neste sentido, o

246

EM NOME DAS "BASES"

apoio consiste, ao mesmo tempo, em uma retribuio pelos benefcios obtidos e um

investimento na continuidade da relao.
Quanto aos candidatos da oposio, o apoio condicionado confiana, chances
efetivas de vitria e a exp l icitao dos interesses. Sobre isso diz o documento: "Para
os candidatos da oposio, apenas aqueles em que confiamos, levando-se em conta,
grau de risco da vitria e definio clara dos nossos interesses futuros". Como no h,
nesta situao, uma forma de avaliao mais efetiva sobre o tratamento que o candi
dato dispensaria aos interesses da empresa - o que aumenta de certo modo o grau de
incerteza da relao - as negociaes so efetuadas sobretudo em cima de expectati
vas futuras. Do ponto de vista da estratgia da empresa para garantir que seus interes
ses transformem-se em aes governamentais, acentue-se o fato desta negociar seu
apoio ao mesmo tempo com a "situao" e a "oposio". Cria, desse modo, as condi
es para acesso s autoridades governamentais e, por conseguinte, s aes de go
verno.
Os pedidos de "apoio poltico" por parte dos candidatos podem ser experimenta
dos pela empresa como uma forma de presso. Neste sentido, o documento faz men
o solicitao de um candidato ao governo do estado de um "apoio" mensal em
forma de recursos financeiros. E em seguida complementa: "Nos demais estados no
houve presso ainda". Assim, se a empresa depende das autoridades governamentais
para que seus programas sejam implementados, os candidatos recorrem s empresas
para obter fmanciamento para suas campanhas. Essa interdependncia estabelece,
portanto, um canal de cooperao entre empresa e parlamentares. Mas tambm, sob o
risco de que a relao seja interrompida, gera uma obrigao de que as demandas
mtuas sejam m inimamente atendidas.
O segundo bloco de notas refere-se ao apoio aos candidatos Cmara e Senado.
Em cada estado (Pl, PE, PB, AL) esto relacionados alguns parlamentares. Estes
parlamentares, por sua vez, so divididos em trs grupos. O grupo I rene os "depu
tados amigos que nos apiam em CPis, proj etos, emendas, etc. sem cobrar e esperam
por apoio nas eleies". V-se, primeiramente, alguns dos espaos institucionais nos
quais os parlamentares ( 1 5 segundo a lista) atuam em favor dos interesses da empre
sa. Ao contrrio das negociaes efetuadas por alguns parlamentares em funo de
interesses especficos da empresa (como uma emenda oramentria), esses servios e
favores no so alvos de uma cobrana imediata. A retribuio jogada para o futuro
e sob outra forma. H uma expectativa por parte dos parlamentares, de certo modo
confirmada pelo prprio documento, de que a empresa contribua com suas campa
nhas eleitorais. Estabelece-se, assim, uma distino entre os parlamentares que nego
ciam o seu apoio em troca de um ganho imediato e geralmente monetrio e aqueles
que esperam que seu trabalho em favor dos interesses da empresa seja convertido em
apoio poltico durante a campanha. 8 O grupo 11 engloba os "deputados que esto em
postos chaves no Congresso, tais como: presidente da Cmara, l der do Governo,

Os

PLEITOS

E A AO DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

247

l der de partido, (lideranas de um modo geral/comisso de oramento) etc." Do pon

to de vista da empresa, essas so algumas posies institucionais importantes. Elas
coincidem, como vimos no captulo 3, com as posies que ocupam as pessoas que
tm uma capacidade maior de exercer influncia na elaborao do oramento. Contar
com o apoio dos parlamentares que as ocupam, apoiando-os em suas campanhas, ,
por conseguinte, um meio de viabilizar a atuao da empresa no Congresso. O grupo
I I I, definido como "oposio". Dois parlamentares so mencionados. No fica cla
ro, contudo, se a oposio feita ao governo ou empresa. Apesar disso, a concesso
de apoio a esses candidatos parece dirigida para evitar ataques a empresa. Justifican
do o motivo do apoio a esses parlamentares, informa o documento: "Necessidade de
composio com alguns, em funo de reduzir reas de agresso".
A interveno na execuo do oramento

Para conseguir transformar as previses de gastos aprovados na Lei Orament

ria em recursos efetivos, as empresas passam a concentrar sua atuao nos rgos
responsveis pela execuo de seus programas. Para tanto, e las continuam a mobili
zar os prefeitos, governadores, parlamentares e seus contatos nos rgos pblicos.
As aes das empresas nos rgos ministeriais assemelham-se, em termos dos
procedimentos e objetivos, em grande medida, ao executado pelos assessores parla
mentares e escritrios de consultoria. E ele descrito tambm em termos de "acom
panhamento".
Segundo Jos Carlos Alves dos Santos, aprovado o oramento pelo Congresso,
o primeiro passo dos funcionrios das empresas responsveis por determinado minis
trio ou grupo de m inistrios consiste em evitar que as emendas que beneficiam seus
programas sej am vetadas. E v i tado o veto, preciso i m p e d i r tambm o
contingenciamento dos recursos pelo Executivo e, caso e le ocorra, necessrio pro
videnciar o seu descontingenciamento. Como as indicaes de contingenciamento
so decididas nos rgos setoriais e seguem para o Ministrio da Economia, o traba
lho para evitar que isso ocorra realizado j unto a esses rgos. Para tanto, os parla
mentares que tm suas emendas aprovadas so estimulados pelas empreiteiras a enca
m inhar aos rgos pedidos de l iberao das dotaes. Ao mesmo tempo, os funcion
rios das empresas atuam em cada ministrio para que sej am "agilizados os convnios
e os pagamentos efetivos". Referindo-se sua prpria experincia como Diretor do
DOU, Jos Carlos informa que recebia relaes de obras de interesse das empreiteiras
encaminhadas pelo Congresso, pelos parlamentares, pelos relatores, pelo Executivo e
pelas prprias empreiteiras - "dizendo que ' so coisas do nosso interesse".9
O reconhecimento por parte das empresas da importncia do envolvimento do
parlamentar no processo de liberao de recursos federais tambm destacado por
Jos Carlos. As empresas procuram os parlamentares que assinaram as dotaes or-

248

EM NOME DAS "BASES"

amentrias ou que possuem interesse em sua liberao "para que o pedido saia, no
formalmente pela empreiteira, mas, normalmente atravs do poltico porque nos lti
mos anos o que tem sido feito, na realidade, se procurar agradar o Congresso, atra
vs de parlamentares, no sentido do Governo agradar determinado parlamentar e des
sa forma, haver troca de favores, de ser beneficiado com votaes, fidelidade, coisas
desse tipo" (Jos Carlos Alves dos Santos, CPMl do Oramento, 29/1 0/93, p. 2 e 3).
Do ponto de vista do poder Executivo, a importncia da insero do parlamentar no
processo de l iberao dos recursos est relacionada aos seus prprios interesses j unto
ao Congresso, conforme j mencionado.
A posio dos parlamentares que assinam as emendas das empreiteiras em rela
o ao governo outro pecto que pode ser apreendido no depoimento de Jos Carlos
A. dos Santos. Sem descartar a possibilidade de que parlamentares da oposio assi
nem essas emendas, ele observa, contudo, que a maior parte de deputados e senado
res ligados a partidos que do sustentao ao governo. Ao referir-se s relaes de
obras para as quais so solicitadas as liberaes de recursos, apresenta as razes que
levam as empresas a recorrer preferencialmente aos parlamentares governistas: "Nessas
relaes tem uma parte de parlamentares que, direta ou indiretamente, tem um apoio
maior ou menor do Governo, exatamente para que possam exercer influncia com o
governo para conse&uir as liberaes desses recursos" (Jos Carlos A lves dos Santos,
CPMI do Oramento, 2911 0/93, p. 3). A empresa joga com o fato de serem esses
parlamentares os que possuem maiores chances de ter sucesso na liberao dos recur
sos. Esta observao acerca da preferncia pelos parlamentares governistas corro
borada, como vimos acima, pelas orientaes presentes nos documentos da CNO no
sentido de se recorrer a parlamentares identificados com o governo para assinarem
suas emendas.
Aprovado o oramento, a ateno da empresa dirige-se para a preparao da
documentao necessria c\ realizao dos convnios. Isto implica, por exemplo, a
elaborao dos p lanos de trabalho a serem apresentados aos ministrios. essa preo
cupao com a agilizao da liberao dos recursos que faz com que, aprovado o
LOA/93, o escritrio de Braslia envie aos escritrios regionais (RJ, B H e RE), atra
vs de uma "comunicao interna" ( 1 2/03/93 ), uma solicitao para que sej am prepa
rados os planos de trabalho de acordo com os valores atendidos. 1 0 Esta ltima obser
vao chama ateno, ainda, para a necessidade de se adequar os planos aos valores
que foram efetivamente aprovados.
Paralelamente ao trabalho de seus funcionrios junto aos rgos, a empresa
mobiliza seus clientes e suas redes d contatos polticos e j oga com a presso que
esses podem exercer direta e indiretamente sobre os ministrios. Os contatos pessoais
no encaminhamento dos pedidos so, desse modo, valorizados. Este aspecto pode ser
observado em um conjunto de notas, de 09 de setembro de 1 993 (Braslia), dedicado
a uma explicao detalhada sobre os tipos de crditos adicionais e os procedimentos

Os

PLEITOS

EA

AO

DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

249

para obteno dos mesmos. Nas "consideraes finais", o documento sugere que os
ministrios dispem de "verbas genricas" que podem ser uti lizadas para os "nossos
pleitos". Para tanto, lembra que "a deciso de l iberao destes recursos do m inist
rio, portanto a presena do nosso c liente no momento da entrega da correspondncia
solicitando o p leito muita positiva". A presena dos prefeitos e governadores ,
portanto, incentivada.
Em alguns casos, a mobilizao de polticos descrita como condio para que
os recursos possam ser liberados. Isto pode ser observado em notas tomadas a respei
to de reunies mantidas entre funcionrios da empresa em Braslia e altos funcion
rios dos rgos governamentais. Do ponto de vista das prticas governamentais rela
cionadas l iberao dos recursos, interessante ressaltar a nfase dada, numa reu
nio entre a empresa e autoridades do Executivo, necessidade de mob i l izao de
polticos. Um primeiro documento, "Agenda de reunio na SDR [Secretaria de De
senvolvimento Regional] . BSB, 26/05/92, tem como participantes dois funcionrios
da empresa e um membro da Secretaria, "Dr. N ino Bottini - Departamento de Assun
tos Inter-Regionais (Hdricos)". Uma nota refere-se previso de l iberao de recur
so do LOA/92 no valor de 700 b ilhes para o SDR, que deve ser dividido pelos
rgos da SDR, SUDENE, SUDAM e outros. E, em seguida, acrescenta: "Aes
polticas de parlamentares (senadores e deputados) junto ao ministro, destacando as
nossas prioridades, juntamente com aes dos governadores/prefeitos/secretrios, sero
indispensveis. A rea tcnica somente atuar naqueles projetos que forem pressio
nados politicamente. O Enfoque eminentemente poltico". Os pedidos e presses de
prefeitos, governadores e parlamentares junto ao m inistro so descritos como condi
o para avaliao dos programas por parte do governo. Nessas circunstncias, as
avaliaes tcnicas no operam dissociadas das presses polticas. So essas que
definem os projetos que prioritariamente sero submetidos s consideraes tcnicas.
Uma outra reunio, datada de 28/05/92, ocorre entre os mesmos funcionrios da
empresa e um funcionrio da Secretaria de Administrao Geral do Ministrio da
Sade. Observando-se os assuntos listados, percebe-se que a cada um dos objetivos
associada a necessidade da "ao poltica". Em relao aos recursos considerados
como "resto a pagar" sugerido: "Ao poltica de peso junto ao ministro para
viabilizao do pagamento (Senadores Hugo Napoleo/Marco Maciel)". Quanto ao
descontingenciamento, feita a seguinte aval iao: "Com aes polticas j unto ao
ministro vivel que os programas de hospitais j em execuo e saneamento bsico
possam ser viabilizados (FNS)". A ao de parlamentares j unto aos m inistro opera,
desse modo, como uma senha para resoluo das dificuldades enfrentadas pela em
presa quanto obteno de recursos para os programas de seu interesse.
Mais um exemplo acerca das situaes e do modo como os contatos polticos
so mobil izados pela empresa pode ser observado em um relato, datado de 2 1 17/92,
sobre reunio ocorrida na Rede Ferroviria Federal, no dia 1 3/07/92, aps o resultado

250

EM NOME DAS " BASES"

de urna sentena judicial a respeito de uma licitao. A reunio realizada entre

representantes da CNO, da Rede e do j urdico da AG (aparentemente empresa Andrade
Gutierrez). Em sua sentena, o juiz aponta falhas na licitao e no cumprimento da
legislao vigente. Discute-se, por conseguinte, a necessidade de todos os envolvi
dos recorrerem da deciso do mesmo. No final do documento, ressaltada a impor
tncia de uma orientao do lll i nistro: "Salientamos que aes sobre a diretoria da
Rede, sem que haj a um orientao superior do ministrio sero incuas". O interes
sante do ponto de vista da anlise aqui realizada o que se segue. Trata-se de uma
lista contendo o nome de q iretores da rede com a indicao da relao mantida com a
empresa, o ministro e sua "fora" na diretoria. Nesse sentido, diz o documento: "Pre
sidente Rede, amigo do ministro; vice-presidente e diretor operaes, tambm do
Paran e amigo do fllinistro; diretor de investimento e desenvolvimento, sem fora;
diretor de Marketing, nosso amigo; diretor Financeiro, sem fora; diretor de Recur
sos Humanos, sem fora". Como dispe-se de uma avaliao de que o interesse do
presidente e do ministro no pela Qbra em discusso, a presso poltica de parla
mentares apontada como algo necessrio: "O interesse do presidente e do ministro
pelos corredores de exportao do Paran e M inas Gerais, no tendo interesse pela
obra de Paraguass". "Presso polltica necessria: 1 ) A.C. Magalhes, 2) Rui Bace
lar, face aos interesses regionais de salvar a obra". Observa-se mais uma vez que a
seleo dos parlamntares passa, entre outros aspectos, pelos interesses que tm na
realzao das obra no estado ao qual se encontram politicamente vinculados.
A partir de anlise efetuada sobre a relao de empreiteiras com o poder pblico
em Joo Pessoa (PB), MORICE ( 1 99 1 ) constri dois modelos de relaes corruptas,
tidos como concorrentes, para pensar nas relaes mantidas entre empreiteiras, go
verno estadual e Unio. A anlise aqui efetuada com base nas informaes sobre a
at1.1ao da CNO sugere que as relaes entre estes elementos, e outros no includos
nos modelos, so bem mais complexas do que as descritas pelo autor.
O primeiro modelo, est fundado em dois pares de relaes recprocas: Unio/
governo estadual e empresas/governo estadual. Este modelo, considerado como
tpico da "Nova Repblica", caracterizado pelo fato do governo possuir o poder
de distribuir os recu.-sos de modo discricionrio. Quanto ao primeiro par, a relao
est pautada na troca de recursos federais para investimentos locais por adeso
poltica das utoridades estaduais ao governo federal. Quanto ao segundo par, a
relao assenta-se na troq de obras pblicas por benefcios corruptos (dinheiro e
servios). O segundo mlelo funda-se numa "prestao circular". O que prevalece
o "lobismo na fonte". No mbit da Unio, atravs da corrupo, a empresa asso
cia seu nome a uma obra especifica. Os recursos federais so transferidos para o
governo estadual sob a condio de que a obra seja realizada pela empresa pr
definida. O governo estadual fica com os ganhos polticos e a empresa, com a rea
lizao da obra.

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PLEITOS

EA

A O

DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

251

Como pode-se observar, estes dois modelos tendem a simplificar o conj unto de
relaes e mediaes implementadas para que os recursos federais sejam destinados
aos poderes pblicos locais, de acordo com os interesses das empresas. Entre outros
aspectos, lembro que o poder da empreiteira de intervir nos mecanismos governa
mentais de liberao de recursos est, por exemplo, em sua capacidade de, ao mesmo
tempo e articuladamente, atuar nos poderes pblicos locais (por exemplo, definindo
prioridades, encaminhando documentao e preparando concorrncia) e federal (como
interferindo na definio de prioridades nos m inistrios, alocando recursos no ora
mento e atuando na l iberao de verbas). Essa atuao no deslocada das relaes e
prticas polticas vigentes, nesse sentido, a participao dos parlamentares essen
cial devido importncia que seu apoio possui para o governo federal e seus prprios
interesses polticos associados s bases eleitorais.
Gostaria de concluir ressaltando alguns pontos discutidos nos captulos acima.
A relao existente entre as condutas pol ticas tidas como legtimas e as prticas
denunciadas como corruptas pde ser observada atravs da descrio e anlise do
modo como estas ltimas articulam-se, por exemplo, com o vnculo do parlamentar
com suas redes polticas locais, de sua atuao na elaborao do oramento, de sua
interferncia nos rgos ministeriais e do interesse dos prefeitos e governadores em
obter recursos federais.
As condutas polticas, como vimos, servem ao mesmo tempo como apoio e defi
nem a forma de ao dos parlamentares, escritrios e empresas interessadas em terem
acesso aos recursos federais. Um exemplo disto, o fato da empreiteira examinada se
preocupar com o lao regional dos parlamentares e prefeitos envolvidos na obteno
de recursos para obras de seu interesse, de buscar o apoio de parlamentares governis
tas e de atuar nas diferentes etapas de elaborao e execuo do oramento. Desse
modo, o fato dos parlamentares, escritrios e empresas seguirem os trmites formais
e atenderem s exigncias oficiais no impede que estes obtenham beneficios corrup
tos. Como sugeriu SCOTT ( 1 969), este talvez seja um bom exemplo do modo como
a corrupo pode ocorrer, no no momento de elaborao das leis, mas de sua apl ica
o. O fato de estar colada s condutas polticas e aos procedimentos administrativos
assegura s prticas corruptas, inclusive, uma maior invisibilidade (cf. MNY , 1 992).
Do ponto de vista da relao entre a "poltica local" e a "grande poltica"
interessante destacar a importncia dos escritrios e empresas como um elemento de
ligao entre estas duas instncias. I sto ocorre na medida em que so capazes de
intervir nas d istintas etapas e articular os vrios interesses existentes em tomo da
l iberao dos recursos.
A anlise efetuada acima sugere, ainda, que diferentemente do caso italiano, por
exemplo, no qual a corrupo passa mais d iretamente pela intermediao dos parti
dos polticos (cf. LITTLE E POSADA-CARB, 1 996, p.6), no caso do Brasil, o
acesso aos recursos do Estado mediado por l ideranas polticas locais e nacionais.

EM NOME DAS " BASES"

252

O documento da CNO com o nome de parlamentares e governadores a serem finan

ciados pela empresa um bom exemplo nesse sentido.
Enfim, resta ainda uma ltima observao a ser efetuada a respeito da relao
entre os fenmenos do clientelismo e da corrupo. Como sugeriu Della Porta ( 1 995)
ao discutir os "crculos viciosos da corrupo", se o clientelismo pode favorecer a
corrupo, esta ltima tambm pode favorecer as prticas clientelistas. Isto ocorre
quando os recursos obtidos de forma irregular - cobrana de comisses para l ibera
o de recursos, desvio de recursos transferidos para prefeituras e entidades e finan
ciamento das campanhas por empresas alm dos l imites legais, por exemplo - so
investidos no prprio circuito poltico atravs da distribuio de favores e compra de
apoio. Uma vez que a concesso desses favores interfe na reputao do poltico, o
fato de dispor destes recursos pode, portanto, colocar determinados candidatos em
melhores condies de concorrncia pelos cargos.

Notas
1 Para essa parte do trabalho utilizo-me particularmente dos depoimentos e documentos da
Construtora Norberto Odebrecht (CNO) apreendidos pela CPMI do Oramento. Acompanha
dos de membros da CPMI, agentes da Polcia Federal apreenderam os documentos na casa de
Manoel Ailton Soares dos Reis, engenheiro civil, funcionrio h vinte anos da empresa e
diretor da CNO em Braslia. Sobre suas atribuies na CNO, explica Manoel Ailton Soares
dos Reis em depoimento aos parlamentares: "Verificar a incluso das obras por ns contrata
das no oramento da Unio, quando esta for a fonte; verificar a liberao dos recursos de
diversas fontes para as nossas obras; orientar as obras que devem ser iniciadas, paralisadas ou
continuadas em funo da projeo de fluxos de recursos; interagir com as equipes dos contra
tos, visando agilizar os processos burocrticos em rgos pblicos ou junto aos clientes, de
forma a no prejudicar o andamento das obras". Destaque-se a preocupao com o acompa
nhamento do oramento e dos processos junto aos rgos federais e os clientes, ou seja, os
Governos estaduais e municipais.
Os documentos apreendidos remetem especialmente aos anos de 1 992 e 1 993. Devido a
uma diviso das empresas do grupo Odebrecht em termos regionais, eles referem-se atuao
do grupo na rea da CNO, ou seja, os estados da regio norte, nordeste e centro-oeste. Isto
expl ica, por exemplo, porque as obras e polticos arrolados nos documentos so vinculados a
essas regies. Ter em mente este limite imposto pelos documentos importante para que no
se considere as aes e relaes estabelecidas pela empresa como algo que diz respeito exclu
sivamente sua atuao e ao exerccio da poltica nestes estados.
Como estou particularmente interessado no que os documentos podem informar a respei
to da relao da empresa com as lideranas polticas locais, parlamentares e rgos federais
quanto questo da liberao de recursos pblicos para os estados e municpios, no me
deterei num conjunto de documentos que tratam mais especificamente das parcerias e diviso
de obras realizadas pelas empreiteiras.

2 Durante a realizao da CPMI do Oramento, o assessor de um deputado que auxiliava os

trabalhos da Subcomisso de Emendas Oramentrias se demonstrou surpreso diante de infor-

Os

PLEITOS

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DAS EMPREITEIRAS NOS RGOS PBLICOS

253

maes, que me reproduziu, de que em certos municpios, para que estes pudessem estar aptos
para sol icitar os financiamentos, empresas se prontificavam, por exemplo, a saldar dvidas que
as prefeituras possuam com a Unio como FGTS, FINSOCIAL, INSS.
3

As minutas e modelos de oficios encontram-se datilografados e manuscritos. Entre as minu

tas manuscritas identificam-se algumas com a caligrafia do "colaborador" da empresa Luiz
Martius. Este um dado significativo, na medida em que aponta para o fato de que a empresa
cuidava da preparao de oficios para os rgos e autoridades pblicas. So exemplos disso, a
minuta do oficio do governador do Amap para a Ministra de Ao Social, do presidente da
Companhia de gua do Estado de Rondnia (CAERD) para a Construtora Norberto Odebrecht
(neste caso, a empresa elabora um oficio atravs do qual a Companhia convida a prpria
CNO a assumir obras relativas a abastecimento de gua em Porto Velho, ou seja, a empresa
elabora um convite a si prpria), do diretor tcnico da CAERD para a Diretoria Colegiada
da CAERD.

4 Referindo-se ao modo como funcionrios ou tcnicos obtm seus ganhos irregulares diz o
tcnico: "essa coisa no feita, ao contrrio do que as pessoas pensam: 'Vem c meu amigo,
voc quer quanto para liberar essa emenda?' O jogo no acontece desse jeito, um jogo de
envolvimento; que comea muito suave, muito sutil, muito controlado, muito elegante e com o
tempo ele vai mudando de conotao, de tamanho, de natureza".

5 Segundo Ribamar, o acordo mais comum entre as empresas e parlamentares consiste, assina
da a emenda, no compromisso da empresa em cuidar da sua tramitao e aprovao no Con
gresso e de sua liberao no Executivo.
6

O deputado Jos Carlos Aleluia foi suplente da Comisso Mista de Oramento no perodo de
051 1 99 1 a 02/ 1 992, membro titular de 03/ 1 992 a 03/1 993 e "colaborador" do Relator Geral no
oramento de 1 992.

7 Em depoimento CPMI do Oramento o deputado alegou que estas anotaes foram efetuadas
por quem quer "mostrar prestgio" junto aos seus superiores, mostrando que tem um relaciona
mento que no tem e atribuindo poderes ao deputado que todavia ele no possui (Jos Carlos
Aleluia, CPMI do Oramento, 07/01 /94, p. 7). Ao contrrio do que sugere a anotao, o depu
tado se defende negando a prpria capacidade para influir no processo.

8 Essa distino pode ser observada no comentrio efetuado por um ex-assessor acerca da
conduta do parlamentar em relao s empresas para as quais assinava emendas e procurava
"ajudar". Informa o assessor: "Nem com as empresas ele [o parlamentar] tinha algum tipo de
negociao financeira. Ele se empenhava, ajudava, mas na relao de amizade, obviamente,
esperando algum tipo de retribuio, mas no momento eleitoral. No tinha esse toma l d c.
Como muitos parlamentares tm. Eu j vi, ouvi at de parlamentares que cobram para assinar
[as emendas]".
Em depoimento concedido Pol cia Federal, Jos Carlos A. dos Santos fez meno a uma
srie destas listagens contendo obras de interesse das empreiteiras ao explicar aos parlamenta
res o contedo dos documentos apreendidos em sua residncia. Em algumas delas foi acres
centado, pelo depoente quando Diretor do DOU, o nome dos parlamentares interessados na
liberao dos recursos. Explica Jos Carlos: "O envelope Seis-Documento Oito. Diz respeito
a um carto de uma empreiteira chamada PLANURB, "Dr. Dirceu Cardoso", onde est anota
do, com minha letra, "Deputada Ziza Valadares", encaminhando solicitao de descontingen
ciamento.

254

EM NOME DAS "BASES"

Uma pasta amarela, identificada como Envelope Seis-Documento Nove. Contm uma
lista que tudo indica ser de uma empreiteira, com uma relao de obras dela. Parece-me a
OAS, mas no tenho certeza absoluta.
Junto est o Envelope Seis-Documento Nove "A", que tambm uma relao de
empreiteiras. Numa das folhas, est escrito com minha letra "Dr. Marcelo", que era um dos
representantes da OAS em Braslia na poca.
O envelope Seis-Documento Nove "B" um carto da Odebrecht, "Dr. Cludio Melo",
tambm com relao de obras. Deve ser de interesse da OAS. Essas relaes de empreiteiras
podem identificar, por quem apresentou as emendas, a relao Parlamentar-empreiteira.
O Envelope Seis-Documento Doze: um carto "Construtora OAS - Jos Nogueira Fi
lho" - no me lembro quem seja - que acompanha uma relao de trs entidades, onde est
escrito, com a minha letra."Deputado Messias Gis". Alis, a relao no para mim, para o
Dr. Pedro Parente: e o carto, ento, deve ter sido encaminhado ao Dr.Pedro Parente tambm.
Trata-se de relaes de obras de interesse do Deputado Messias Gis" (CPMI do Oramento,
Reunio de Trabalho na Polcia Federal, 24/ 1 0/93, p. 1 7).
10

O pedido justificado nos seguintes termos: "Desta forma estaremos concebendo uma an
tecipao dos nossos programas a serem apresentados nos Ministrios executivos, para maior
agilidade".

CONCLUSO

objeto deste trabalho foi definido como sendo o estudo das relaes, prticas e
concepes sociais produzidas a partir da atuao dos parlamentares para l ibe

rar recursos federais em benefcio dos municpios que representam. As evidncias

produzidas levam constatao de que esta atuao inscreve-se num sistema comple
xo de relaes de dependncias mtuas, constitudo, entre outros, por representantes
dos poderes "locais" (estados e municpios), "nacional" (governo federal) e agentes
privados. Este sistema funda-se em concepes sobre a poltica e, especificamente,
sobre a representao parlamentar em que ocupam um lugar central idias como o
atendimento de demandas particularsticas e a obteno de verbas federais para as
localidades s quais os parlamentares encontram-se politicamente vinculados. Desse
modo, ao analisar as relaes pol ticas a partir do exame da elaborao e execuo do
oramento, torna-se evidente uma estrutura social cuja anlise permite dar inteligibi
lidade as aes, entre outros, de l ideranas locais, parlamentares, autoridades fede
rais e agentes privados, cada um com interesses especficos, o que no impede porm
que se articulem, j unto ao poder pblico.
Pode-se alegar, todavia, que o exame das relaes sociais que vinculam estes
distintos agentes foi efetuado, em certa medida, s custas de uma qualificao mais
precisa deles - que permitiria, por exemplo, apreender de forma mais apurada distin
es significativas. Esta considerao talvez se aplique de forma mais clara no caso
dos deputados e senadores, uma vez que a anlise construda a partir do ponto de
vista dos parlamentares. Diante disto, no me parece demais retomar aqui a ressalva,
feita na introduo, de que no assumo como pressuposto que parlamentares ou elei
tores constituam categorias sociais homogneas. Entre outros aspectos, como ressal
tei ao longo da anlise, os parlamentares - independente de suas filiaes regionais
ou partidrias - tm posicionamentos diferenciados em relao, por exemplo, ao sen
tido de sua interveno na elaborao do oramento da Unio. O reconhecimento
dessa diferenciao interna no elimina, no entanto, o fato de que grande parte dos
deputados e senadores defronta-se, e v-se diante da necessidade de oferecer algum
tipo de resposta, com os pedidos de carter particularista e as expectativas de polti-

256

EM NOME DAS "BASES"

cos locais concernentes obteno de recursos federais. Neste sentido, um dos obje
tivos desse trabalho consistiu em descrever e analisar as foras sociais e presses
exercidas sobre os parlamentares, e outros agentes a eles relacionados, em funo da
posio que ocupam no universo polltico focal izado. Esta preocupao aproxima-se
da exposta por V. N. Leal quando lembra, comentando seu trabalho sobre o coronel ismo
na Primeira Repblica, que ao elabor-lo estava interessado em examinar o s istema,
"a estrutura e a maneira pelas quais as relaes de poder se desenvolviam" nesse
perodo ( 1 980, p . l 3 ). Porm, se Leal constri sua anlise a partir do municpio, aqui
o foco privilegiado a atuao de deputados e senadores na medida em que a que
a representao poltica produzida em tomo dos parlamentares parece ter sua p lena
eficcia.
Os favores e servios concedidos a "eleitores individuais", os esforos real iza
dos no Congresso e nos rgos ministeriais para viabilizar a l iberao de verbas fede
rais e as relaes sociais estabelecidas com autoridades governamentais e grupos
privados para que essas demandas possam ser atendidas so condutas que possuem
um lugar significativo na atuao parlamentar e na ordenao das relaes polticas
que envolvem os poderes "locais" e "nacional". Todavia, essas condutas so trazidas
luz somente sob a condio de se assumir um ponto de vista no institucional a
respeito da atuao parlamentar. Ao descreverem as atividades que concebem como
suas atribuies formais, os parlamentares remetem freqentemente aos dispositivos
legais contidos na Constituio Federal e nos Regimentos Internos que regu lamen
tam o exerccio da funo parlamentar: apresentao, discusso e aprovao de pro
jetos de lei; participao nas diversas comisses (permanentes e temporrias); solici
tao de i nformaes s autoridades governamentais e realizao de discursos e de
bates em plenrio. Esses aspectos tm sido examinados sobretudo por socilogos e
cientistas polticos. Curiosamente, no entanto, as aes que esto alm dos marcos
formais no tm recebido a mesma ateno. De outro modo, o lado efetivo da atuao
parlamentar que no coincide com as atribuies formais no tem sido incorporado,
por exemplo, s anlises efetuadas sobre o Poder Legislativo ou o exerccio da repre
sentao parlamentar.
Considerar o conjunto de prticas e relaes associadas atuao parlamentar
dirigida para os estados e municpios que representam faz emergir outra imagem dos
deputados e senadores. Estes no aparecem somente como porta-vozes de diferentes
pontos de v i sta e interesses presentes na soc iedade, e l aboradores de l e i s o u
fiscalizadores d o Poder Executivo, mas, sobretudo, como mediadores d e demandas
locais e interesses relacionados s suas redes polticas. O foco nesse lado da atuao
parlamentar mostra que a partir do acesso s instituies do poder pbl ico, como o
oramento da Unio, so construidos os fundamentos do poder local do parlamentar
e explcita-se o seu lugar na rede de relaes que vincula polticos atuando nas di
menses municipal, estadual e federal. A importncia dos parlamentares como medi-

CoNCLUSO

257

adores, reconhecida por polticos locais e pelo governo federal, aponta para uma
configurao distinta daquelas denominadas por V. N. Leal como "compromisso
coronelista",j mencionada anteriormente, e "um novo tipo de compromisso", que se
caracteriza pelo vinculo direto entre governo federal e chefes polfticos locais ( 1 97 5,
p. 257 e 1 980, p. 1 4). A configurao atual parece reservar aos membros do Congres
so um lugar significativo na relao que os municpios e estados mantm com o
governo federal.
Quando mencionado nos estudos sobre o Poder Legislativo e Executivo, os fa
vores e servios prestados aos eleitores, os vnculos de lealdade, os esforos efetuados
para a liberao de recursos para os municpios, as trocas de favores entre os parla
mentares, e as negociaes envolvendo o apoio destes ltimos ao governo, por exem
p lo, so considerados apenas marginal mente - q uando no so rotulados de
"clientelismo", "fisiologismo" ou "corrupo". Estas prticas e relaes no so pen
sadas, portanto, como detendo um estatuto sociolgico prprio, o que compreens
vel, em certa medida, devido influncia das teorias modernizantes, e das tipologias
por elas elaboradas (por exemplo, sociedades tradicionais, em desenvolvimento e
desenvolvidas). Ao contrrio dessa perspectiva, procurei considerar essas prticas
em sua positividade, isto , apreend-las em sua racionalidade e no contexto da din
mica do universo poltico examinado.
O argumento de que as prticas, relaes e concepes produzidas em tomo da
atuao dos parlamentares dirigida para as localidades que representam so secund
rias no se sustenta quando se constata, por exemplo, as diferentes reas governa
mentais, instituies e domnios polticos nos quais elas se fazem presentes e operam.
Lembro, neste sentido, a preocupao com o atendimento dos pleitos, o tratamento
dado a eleitores e lideranas polticas, a interveno e movimentao de processos
nos rgos ministeriais, a participao na elaborao do oramento em termos da
aprovao de emendas que beneficiem as redes polticas, a solicitao de audincias
e pedidos de l iberao de recursos s autoridades governamentais, os compromissos
estabelecidos com o governo federal e a relao com escritrios de consultoria e
empreiteiras em virtude da transferncia de recursos para as administraes estaduais
e municipais. Portanto, essas prticas e relaes esto associadas tanto a condutas
percebidas como legtimas e implementadas no dia a dia, quanto a condutas tidas
como i! feitas.
A extenso e a fora das relaes associadas ao atendimento das demandas ori
ginadas das localidades decorrem, em grande medida, dos distintos interesses que so
capazes de articular. Porm, se as aes orientadas para a concesso de favores e
recursos mobilizam e so legitimadas por estes distintos agentes sociais, elas, toda
via, no mobilizam ou so legitimadas do mesmo modo, uma vez que seus interesses
esto relacionados posio que cada um ocupa no sistema de relaes.
a identificao desses i nteresses especficos que permite perceber como paria-

258

EM NOME DAS " BASES"

mentares, l ideranas locais, autoridades governamentais, assessores parlamentares,

funcionrios e tcnicos dos rgos m in isteriais, escritrios de consultoria e empresas
de construo, entre outros, vinculam-se por relaes de dependncia mtua, mas
assimtrica. Este um aspecto importante a ser retido, visto que as anlises geral
mente apontam para a dependncia de um dos integrantes da relao, geralmente o
detentor de menor poder relativo (por exemplo, os prefe itos dos pequenos municpios
em relao aos parlamentares e destes em relao ao governo federal), e no levam
em conta a observao efetuada por WEBER ( 1 984) a respeito dos interesses mtuos
como um fator importante para se entender os investimentos na continuidade das
relaes. Desse modo, para entender as relaes que a l iberao de recursos mobiliza
foi necessrio, por exemplo, no s mostrar a dependncia dos prefeitos em relao
aos parlamentares e desses em relao ao governo, mas deste e dos parlamentares,
respectivamente, em relao aos deputados e senadores e prefeitos. Pode-se acres
centar ainda os interesses mtuos que vinculam os polticos municipais, estaduais e
federais e funcionrios governamentais aos escritrios de consultoria e empreiteiras.
Esses interesses, expectativas, obrigaes e relaes de dependncia mtuas consti
tuem, em ltima instncia, o sistema de relaes examinado.
Esses diferentes interesses e relaes se articulam, e ao mesmo tempo so j usti
ficados, a partir da referncia atuao dos parlamentares em favor de suas bases
eleitorais . Compreende-se melhor a legitimidade que a meno s bases atribui s
distintas condutas, quando se considera que mesma est relacionada uma concep
o especfica sobre a representao poltica. O fato dessa concepo ser partilhada
por diferentes agentes sociais (prefeitos, funcionrios e autoridades governamentais,
entre outros) explica em grande medida a fora social que possuem as condutas fun
dadas na referncia s bases eleitorais. Entretanto, quando se considera mais detida
mente o que significa a base, constata-se que a categoria remete a diferentes realida
des: estado, municpios, populao, comunidades, bairro, grupos que apiam, locais
onde se obtm votao e eleitores, entre outras. Ela, portanto, no uma categoria
precisa ou fixa. Essa propriedade da categoria permite que sej a apl icada a diferentes
situaes. Por conseguinte, a importncia dos estados e municpios na concepo da
representao parlamentar e a flexibi lidade da categoria fazem com que esta sej a
acionada para legitimar vrias aes e j ustificar a conduta dos agentes em diferentes
c ircunstncias.
Ao se considerar os i nteresses, relaes de interdependncia e dinmica das re
laes entre prefeitos, parlamentares, assessores parlamentares, funcionrios e auto
ridades ministeriais, escritrios de lobby e empreiteiras, percebe-se o quanto tem .de
essencial ista a explicao dada pelos parlamentares de que trata-se de um dever lutar
pela obteno de recursos para as localidades que representam. Esta uma frmula
que economiza em termos explicativos na medida em que, mais do que revelar, oculta
o significado e tudo o que est em jogo para os parlamentares, e os demais agentes

CoNcLuso

259

envolvidos, a atuao em favor das bases eleitorais: reputao, busca de apoio pol
tico, acesso aos recursos federais, ganhos pecunirios, beneficios para as comunida
des, financiamento para campanhas pol ticas, honrar compromissos, entre outros as
pectos. Analisado no contexto dessas relaes, a ao dos parlamentares aparece como
uma exigncia associada sua posio no universo social analisado que apresenta
da, todavia, como uma virtude.
A anlise da atuao dos parlamentares no contexto das relaes de interdepen
dncia que os vinculam s l ideranas polticas locais e autoridades governamentais
permite reconsiderar, entre outros aspectos, as acusaes que de modo mais freqente
so efetuadas aos parlamentares como sendo "clientelistas" e "fisiologistas". As evi
dncias reunidas ao longo do trabalho demonstram que a atuao dos deputados e
senadores no sentido do atendimento das demandas particularisticas e l iberao de
recursos federais no se viabiliza seno sob a condio de que sejam atendidos igual
mente interesses de prefeitos, funcionrios e autoridades governamentais. Estes lti
mos so sujeitos ativos no processo, esto, portanto, to comprometidos com as aes
dirigidas para as l iberaes de recursos quanto os prprios parlamentares. So, por
assim dizer, parceiros nessa empreitada. Pode-se argumentar, por conseguinte, que a
prtica de atendimento das demandas particularsticas por parte dos parlamentares e a
aproximao destes ltimos do governo, isto , o que tem sido mais comumente des
crito em termos do clientelismo e do governismo, so fenmenos sociais que se arti
culam e fomentam mutuamente.
A referncia base eleitoral e s categorias que ela engloba como estado,
regio, municpio, eleitores e comunidade, entre outras - como j ustificativa para as
condutas chama ateno para a importncia da noo de localidade como princpio de
organizao das aes polticas, ou seja, como um valor central para a atuao parla
mentar. ' J vo longe, certamente, as razes dessa conduta. Em 1 920, por exemplo, O.
Viana fazia meno ao "esprito do localismo" ao referir-se atuao dos deputados
brasileiros em relao s cortes de Lisboa: " de ver-se a falta de solidariedade de
todos e les [deputados], mesmo quando esto em j ogo os interesses do Brasil. Todos
denotam uma completa ausncia de sentimento nacional: cada qual age como repre
sentante apenas do seu grupo, da sua capitania, da provncia que o escolheu" ( 1 973,
p.2 1 6). 2 Essa referncia localidade - ressaltada tambm por Lim Junior atravs da
idia de federal izao da representao poltica ( 1 997, pp. 1 1 3- 1 23) - permite dar
inteligibil idade a um conj unto de condutas. em nome das localidades que represen
tam - o que no quer dizer que no estej am em j ogo tambm outros interesses como
viemos ressaltando - que os parlamentares lutam para aprovar suas emendas indivi
duais, defendem as cotas no processo de elaborao do oramento, encaminham seus
pleitos aos rgos ministeriais e intervm nesses rgos a fim de garantir que proces
sos de seu interesse recebam tratamento prioritrio. Essas condutas demonstram, por
sua vez, de que forma a atuao dos parlamentares nas instituies nacionais marcada
-

260

EM NOME DAS " BASES"

por seus laos locais. So exemplos de como os interesses locais se fazem presente
nas instituies "nacionais".
O interesse pelas localidades que representam define, por conseguinte, o modo
como deputados e senadores se inserem nas instituies "nacionais" e exercem o
mandato parlamentar. no contexto dessa valorizao das localidades pelos polticos
que se compreende a preocupao dos parlamentares com o atendimento das deman
das originadas de sua bases eleitorais. Observa-se, portanto, a existncia de uma
articulao entre, de um lado, o destaque concedido aos interesses locais e, de outro,
as prticas que tm sido descritas como clientelistas. A concesso de favores, servi
os, a obteno de recursos federais e o investimento na consolidao das redes pol
ticas locais so assim exemplos de coroao deste "esprito do localismo".
Os pleitos tm um significado estruturante no sistema de relaes do qual fazem
parte os parlamentares. A exemplo dos colares e braceletes da instituio do Kula
examinada por MALINOWSKI ( 1 976) eles so, por assim dizer, a moeda que circula
nos diferentes sentidos. o encaminhamento dos pleitos e o interesse em seu atendi
mento que abrem as possibilidades de estabelecimento dos compromissos entre, por
exemplo, prefeitos e parlamentares e estes e autoridades governamentais. em tomo
dos pleitos que atuam os escritrios de lobby e empreiteiras quando intervm na
l iberao de recursos. Ao descrever e analisar as concepes, as etiquetas, as trocas e
negociaes efetuadas e as relaes estabelecidas e rompidas em funo dos pleitos,
um dos obj etivos deste trabalho foi demonstrar o lugar central que as demandas de
carter particularstico ocupam no ordenamento e na dinmica das relaes polticas.
Uma evidncia neste sentido a organizao e o controle mantido pelos parla
mentares e rgos do Poder Executivo sobre os pleitos que lhes so encaminhados. O
que sobressai so os esforos efetuados para racionalizar os procedimentos que en
volvem a realizao e atendimento dos pedidos. No entanto, essa forma de b urocrati
zao, que, como lembra WEBER ( 1 984 ), uma forma de administrao da domina
o, no est orientada para assegurar a impessoal izao ou o universalismo do trata
mento. Ao contrrio, os gestos de deferncia dos parlamentares s lideranas locais,
as audincias concedidas aos parlamentares e prefeitos e a demonstrao de interesse
pelos seus pleitos por parte dos ministros, por exemplo, visam a singularizao e a
pessoalizao das refaes. Neste sentido, o trabalho desenvolvido em tomo dos pe
didos dirigido para se exercer o controle sobre as pessoas, atravs da criao de
dvidas morais. A reunio e seleo dos pleitos, o registro dos solicitantes, os conta
tos mobilizados e os esforos efetuados para atend-los constituem, assim, dispositi
vos polticos voltados para a manuteno e o estabelecimento de relaes de depen
dncia pessoal .
Um aspecto que chama ateno quando s e analisa a atuao dos parlamentares
o fato desta ser pensada em referncia a uma mesma dicotomia. A oposio "nacio
nal"f' local" (estados, municpios) introduz uma diviso no modo como os parlamen-

CoNCLUSO

261

tares vem e exercem suas atividades. Ela pode ser identificada operando em distin
tas circunstncias como, por exemplo, no modo como os parlamentares organizam o
trabalho de seus gabinetes, atuam na e laborao do oramento e pautam sua relao
com o Executivo. Essa concepo aparece sob a forma de diversas oposies aciona
das pelos informantes tais como: "nao"/"base eleitoral"; "leis"/"real idade"; "ela
borao de projetos e leis"/"assistncia", "legislador nacional"/ "representante do
estado" e "questes nacionais"/"pleitos". Se as atividades organizadas em funo
dessas duas referncias coexistem, os parlamentares, no entanto, do um peso distin
to a cada uma delas. Tome-se como exemplo o caso da elaborao e execuo do
oramento. Em funo de seus interesses (polticos e pecunirios), os deputados e
senadores mobilizam-se prioritariamente para assegurar a aprovao e l iberao das
emendas que beneficiam seus estados e municpios. O que se destaca nessa s ituao
o fato de que, do ponto de vista dos parlamentares, a noo de nao tem um peso
menor se comparada aos seus vnculos locais.
Um dos efeitos desse interesse em beneficiar os estados e municpios que repre
sentam a introduo e a legitimao - no plano da elaborao e execuo do ora
mento da Unio - da concorrncia entre os parlamentares (a "luta") pela l iberao
das verbas federais. Com efe ito, olhando da perspectiva do oramento e da interven
o parlamentar, o governo federal aparece recortado por distintos e concorrentes
interesses locais. A localidade opera, nesse sentido, como um princpio que cria divi
ses no interior do Estado. Porm, se, por um lado, a "luta" pelas verbas separa os
parlamentares que pertencem a estados distintos, ela capaz, por outro, de unir os
parlamentares do mesmo estado, passando por cima inclusive das fi liaes partid
rias, e criar um vnculo entre eles e os polticos locais.
A sugesto de que a oposio "nacional"/"local" opera no modo como os parla
mentares concebem e ordenam suas atividades no deve ser interpretada, entretanto,
como uma retomada da dicotomia "poder central"/"poder local" ou um reforo da
separao do que se concebe como "poltica nacional" e "poltica local". Pelo contr
rio, como propuseram, entre outros, LEAL ( 1 975) e GRAHAM ( 1 997) ao examina
rem os vnculos entre os l deres locais e autoridades estaduais e federais, argumento
ao longo deste trabalho que a atuao pol tica em termos municipais e estaduais est
associada s aes nas instituies federais e que a interveno nestas ltimas, por
sua vez, est orientada para estados e municpios. O movimento dos polticos nos
dois sentidos ("nacional" e "local") torna-se evidente quando se examina as relaes
de dependncia mtua que unem os polticos (parlamentares, ministros, governado
res e prefeitos, por exemplo) situados nos rgos da administrao federal, estadual e
munic ipal e sua mobilidade pelos cargos desses diferentes nveis administrativos .
Neste sentido, estou de acordo com M. Lanna quando sugere que a "estrutura local
gera - e no apenas "refora" - o controle do Estado, ao mesmo tempo em que
gerada por este" ( 1 995, p. 227).

262

EM NOME DAS " BASES"

nfase atribuda aos vnculos locais est associada a prtica de concesso de

favores, servios e beneficios coletivos por parte dos parlamentares s redes polticas e
localidades a que esto vinculados. Esta uma expectativa de lideranas polticas
locais, e leitores e algo que os parlamentares experimentam como parte de suas atri
buies. A troca de favores, servios e os esforos efetuados para a obteno de
recursos federais algo que no escapa observao de vrios autores que desenvol
vem anlises sobre a poltica no Brasil, em particular, e em outros pases (cf. V IANA,
[ 1 920] 1 973; LEAL, 1 975; QUEI ROZ, 1 976; MARTINS, 1 994; MDARD, 1 9 8 1 e
THOMPSON , 1 995). 3 Ressalte-se, no entanto, que se esses elementos so destaca
dos quando se analisa a "poltica local", e les no tm sido incorporados, como obser
vei acima, s anlises efetuadas sobre a "grande poltica". D ito de outro modo, os
favores e servios e as relaes nos quais eles se sustentam e que so constitudos a
partir deles, no so tratados como elementos centrais da poltica realizada a partir
das instituies nacionais. Entre outros efeitos, isto faz com que no haj a um avano
com respeito anlise de seu significado e implicaes. O investimento dos parla
mentares e das autoridades governamentais em torno do atendimento dos pleitos, por
um lado, e toda a coleo de relaes sociais que mobiliza, por outro, so, no entanto,
uma boa evidncia da importncia que possui este tipo de atendimento na conforma
o das relaes polticas no contexto da "grande poltica".
O peso dos compromissos e relaes de dependncia pessoal criadas e mantidas
atravs das trocas de favores, servios, apoio pol tico e recursos na "grande poltica",
por exemplo, pode ser percebido quando se tem em mente as medidas e decises
administrativas e governamentais que passam por essas prticas e relaes. o caso,
entre outros, da aprovao de projetos governamentais e mudanas constitucionais
que necessitam da aprovao dos parlamentares, do prestgio e poder dos deputados e
senadores nas localidades que representam na medida em que a estes elementos esto
associadas as possibilidades de se atender s sol icitaes de recursos, do funciona
mento da burocracia governamental sujeita s presses de polticos e agentes a eles
vinculados (assessores, escritrios de consultoria e empreiteiras, por exemplo), do
investimento dos recursos federais e da apropriao i !fcita dos recursos federais. Es
ses, portanto, no so aspectos menores relacionados ao funcionamento do Estado e
sua relao com a sociedade. Tendo em mente j ustamente esses aspectos, argumento
que as trocas de servios e benefcios materiais sob a forma de favores e as relaes
de dependncia pessoal, por exemplo, possuem um lugar constitutivo no ordenamento
das relaes pol ticas e conformam uma concepo especfica da instituio da repre
sentao parlamentar que valoriza os vnculos locais, a concesso de benefcios
particularsticos e as relaes estabelecidas em termos pessoais.
Quanto relao entre Estado e sociedade cabe ressaltar ainda um outro aspec
to. Como vimos ao longo da anlise, a concesso de favores relacionados aos rgos
pblicos e a obteno de recursos federais so mecanismos sociais atravs dos quais

CoNCLUSO

263

os parlamentares acumulam certo poder social. As chances de concesso desses favo

res e recursos passa, contudo, por relaes estabelecidas pelos parlamentares no m
bito do Congresso e do Executivo. Assim, de uma perspectiva mais ampla, vemos
que o Congresso - atravs por exemplo da Comisso de Oramento - e os rgos
ministeriais - atravs da execuo do oramento - exercem um controle sobre a dis
tribuio de poder social, na medida em que interferem e estabelecem as condies
para que os parlamentares distribuam os favores e recursos.
A concesso de favores e a busca de recursos federais para os estados e munic
pios funda-se - e ao mesmo tempo conforma - em uma concepo especfica sobre a
poltica que est a meu ver de acordo com a observada por M. Palmeira j unto a popu
laes rurais. Segundo o autor, a poltica, na situao anal isada, percebida "como
um saber fazer que se obj etiva em favores e obras" ( 1 998, p. 1 1 ). O movimento dos
parlamentares para atenderem aos pedidos particulares que lhes so encaminhados e
obterem recursos para investimentos nas localidades que representam corroboram,
no mbito das instituies polticas nacionais, essa percepo a respeito da poltica.
Estar atento para como estas prticas se articulam com uma concepo especfica
sobre a representao poltica pode contribuir para que as trocas de favores e servios
e as relaes de dependncia pessoal tenham um estatuto sociolgico nos estudos
sobre a pol tica. A identificao de uma concepo semelhante a respeito da poltica
nos p lanos " local" e "nacional" um elemento a mais que aproxima, por conseguinte,
esses dois planos pensados mais comumente como autnomos e destitudos de conti
n uidades significativas.
A anlise da atuao dos deputados e senadores no contexto das relaes de
interdependncia que os vincula a polticos atuando localmente, nacionalmente e agen
tes privados com interesses j unto ao poder pblico, permite constatar que, ao se mo
bilizar para atender aos pleitos, para o parlamentar no est em j ogo, como enfatiza a
literatura sobre clientelismo poltico", somente a formao de "cl ientelas eleitorais".
Ao considerarmos o modo como os parlamentares concebem sua prpria experincia,
isto , ao partirmos das categorias nativas, percebemos que est em exerccio uma
concepo sobre a representao parlamentar e a poltica que possui implicaes para
o ordenamento de relaes em diversas instituies e dimenses do universo admi
nistrativo e poltico.
A atuao de parlamentares para atender aos pleitos que lhes so encaminhados
e garantir a l iberao de recursos para suas bases eleitorais est associada a um con
junto de prticas tidas como irregulares, tanto do ponto de vista legal quanto tico.
Ao examinar alguns casos de apropriao irregular de recursos federais por parte de
parlamentares e a ao de escritrios de consultoria e empreiteiras em diferentes
instncias do poder pblico, procurei ressaltar a importncia de se discutir os proce
dimentos, tidos como legtimos, de atuao poltica para o entendimento de condutas
concebidas como corruptas.

264

EM NOME DAS "BASES "

Como observa Q. Skinner, em trabalho sobre os fundamentos do pensamento

poltico moderno, duas l inhas de abordagem marcaram os estudos polticos sobre o
fenmeno da corrupo. A primeira focaliza as instituies. Defende que um governo
ser eficiente sempre que suas instituies forem fortes e sujeito corrupo quando
elas no funcionarem de modo adequado. A segunda centra seu foco nos homens.
Alega que mesmo as melhores instituies esto sujeitas corrupo se as pessoas
que as administram so corruptas. Para estes ltimos, portanto, o problema no das
instituies, mas dos homens que as dirigem ( 1 996, p.66). Recentemente, a nfase no
aspecto institucional ou individual da corrupo est presente nas discusses a res
peito das abordagens "micro" (individual) e "macro" (estrutural) do fenmeno e nas
propostas de se analisar a interao entre estas dimenses (cf. DELLA PORTA, 1 996).
No Brasil, os debates pblicos sobre o fenmeno da corrupo tm privi legiado a
dimenso individual e, por conseguinte, tratado a corrupo notadamente como um
problema de desvio tico. Na ltima parte deste trabalho, procurei ir alm dessa pers
pectiva, ao examinar o modo como a ao de parlamentares, prefeitos, funcionrios,
autoridades, proprietrios de escritrios e representantes de empresas, por exemplo,
articulam-se com representaes e procedimentos que fundam as relaes polticas e
o funcionamento dos rgos governamentais.
Ao se examinar essas prticas tidas como irregulares no contexto das relaes
estabelecidas pelos parlamentares em funo da transferncia de recursos para suas
bases, observa-se que elas esto assentadas em condutas que no esto orientadas
necessariamente para a obteno de benefcios corruptos. Logo, parece-me pertinen
te a observao efetuada por Cartier-Bresson de que a corrupo no pode funcionar
se no se apia em objetivos mais amplos que o enriquecimento pessoal ( 1 992, p.
606). No caso, vimos como as aes que proporcionam os ganhos corruptos esto
associadas, por exemplo, a uma concepo especfica sobre o desempenho da ativi
dade parlamentar e aos procedimentos governamentais (como a elaborao e execu
o do oramento) relacionados l iberao dos recursos federais.
A idia de que o acesso aos recursos do Estado e a obteno de beneficios cor
ruptos esto ancorados em redes pessoais e clientelsticas sugerida em alguns traba
lhos sobre corrupo (cf. MORRJS, 1 99 1 e HEYWOOD, 1 997). Seguindo a preocu
pao de no separar o exame deste fenmeno das relaes polticas mais amplas,
procurei, todavia, demonstrar como essas redes se organizam no contexto das relaes
de interdependncia que vinculam os diversos agentes sociais envolvidos. Assim, alm
de apreender as condies sociais nas quais estas redes se organizam, pde-se constatar
que a apropriao irregular dos recursos no ocorre de modo descolado, o que torna a
situao bem mais complexa, da busca, por exemplo, de prestgio, votos, apoio polti
co, cumprimento dos compromissos e exerccio das obrigaes polticas.
Ao iniciar este trabalho reproduzi depoimentos nos quais parlamentares afir
mam que constitui seu dever lutar pela obteno de recursos federais para os estados,

265

CoNCLUSO

regies e municpios que representam . Para escapar a essa explicao essencialista

procurei, ao longo do trabalho, analisar esta forma de atuao no contexto das con
cepes, prticas, interesses e relaes sociais a ela associadas. Ao finaliz-lo, resta
observar que no parece sem significado o fato de que a defesa dessa conduta ocorra
sobretudo em ocasies nas quais so publicadas denncias a respeito do envolvimen
to de-parlamentares na apl icao irregular de recursos federais e so questionadas as
prerrogativas destes de apresentarem emendas individuais ao oramento. Irregulari
dades envolvendo a transferncia de recursos para os estados e municpios - sobretu
do a util izao ou apropriao dos recursos para fins pessoais - so repudiadas pelos
prprios parlamentares, como demonstram as cassaes de mandatos sugeridas pela
CPMl do Oramento. Assim, a idia de que se est atuando em favor das bases pare
ce conformar uma certa tica parlamentar. Deputados e senadores partilham certos
princpios comuns de ao que orientam e estabelecem os l im ites para suas condutas
tanto no Congresso quanto fora dele. Neste sentido, lutar pela obteno de verbas
federais para os estados e municpios que representam uma atitude valorada e con
cebida como legtima. Ao contrrio, apesar de no existirem impedimentos legais, a
destinao de verbas para outros estados algo que levanta suspeitas sobre a licitude
da conduta do parlamentar. A preocupao com as irregularidades relacionadas
elaborao e execuo do oramento parece ser tanto maior na medida em que elas
esto diretamente associadas s relaes e condutas tidas como legtimas de exerc
cio da poltica. O fato de prticas irregulares se apoiarem nessas relaes e procedi
mentos traz o risco, quando reveladas, de colocar em discusso tudo aquilo que est
em j ogo nessa forma de atuao parlamentar: entre outros aspectos, a natureza das
relaes com as bases eleitorais, os vnculos com as empresas e escritrios de
consultoria, a relao com o governo e os mecanismos sociais de criao e reprodu
o do poder social dos parlamentares.

Notas
1 Sobre a importncia de se considerar os valores nas anlises. A respeito do poltico ver
TEIXEIRA ( 1 998) e PEIRANO ( 1 998).
2 A respeito do localismo, ver tambm QUEIROZ ( 1 976).
3

Ver. tambm, sobre esre assunto a literatura sobre pork-barrel.

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WATERBURY, J. "An attempt to put patrons and clients in their place". In: Gellner, E. e
Waterbury (ed.). Patrons and clients in mediterranean societies. London: Duckworth,
1 977.

WEBER, Florence. Le travail -cot. tude d 'ethnographie ouvriere. Paris: INRA/EHESS,

1 989.

WEBER, Max. Economia y Sociedad. 2 ed. (7 reimpresso). Mxico: Fondo de Cultura

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. Ensaios de Sociologia. 5" ed .. Rio de Janeiro: Ed. G uanabara, 1 982.

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Banton, M. (ed.). The social anthropology ofcomplex societies. London: Tavistock,
1 966.

Tendo como sede o PPGAS da UFRJ

(Museu Nacional), o NuAP coordenado
por um grupo de professores dessa
instituio, da UnB e da UFC, reunindo
pesquisadores em diferentes estgios
da vida profissional. O Ncleo inclui trs
linhas de pesquisa que se complementam
nas nfases diferenciadas com que
focalizam o estudo da poltica:
Representaes da Poltica; Rituais
da Poltica e Violncia na Poltica.

Como pensar o funcionamento de uma instituio como

o Cong resso Nacional em termos outros que no aqueles
definidos pela prpria instituio o u pela legislao
que a instituiu? Como fugir do formalismo que se limita
a repetir que lei e prtica no andam juntas sem
cair na alternativa trgica da denncia pura e simples
ou da complacncia "realista"?
O livro de Marcos Otvio Bezerra escolhe o caminho
da anlise do trabalho parlamentar. Partindo do funcionamento
da Comisso de Oramento, sua anlise tran sforma-se

A Coleo Antropologia da Poltica,

da qual este livro faz parte, rene a
publicao de uma srie temtica que
visa intensificar o dilogo ent:re
pesquisadores e demais profissionais de
diferentes centros de produo acadmica.

na anlise do cotidiano da ao parlamentar. que em grande

parte se confunde com a busca de recursos . para
os estados e mun icpios de origem de deputados
e senadores. Pensar essa ao i nseparvel de pensar-se
o conjunto de relaOes sociais em que esto envolvidos
os parlamentares. que no se limitam q uelas que so
esta belecidas com outros parlamentares , e tampouco
aos limites do Congresso Nacional , e remetem a um mundo
em que esto presentes assessores, funcionrios,
prefeitos, governadores, min istros, empresrios, etc .
Mapeando essas relaOes, o autor vai mostrar a extenso

MARCOS OTVIO BEZERRA graduado

em Cincias Sociais pela UFF. onde

das relaOes pessoais na poltica nacional e vai descobrir

na formulao desse tipo de atuao parlamentar uma
concepo "nativa" d a representao poltica.

professor do Departamento de
Sociologia/ICHF, e mestre e doutor

Moacir Palmeira

em Antropologia Social pelo Programa

de Ps-Graduao em Antropologia
Social do Museu Nacional/Universidade
Federal do Rio de Janeiro. Revelou-se
um pesquisador da face oculta do
poder ao escrever o premiado livro

Corrupo

Um estudo sobre o poder

pblico e relaes pessoais no Brasil

(Relume Dumar,

1 995).

ISBN B!i-?3 1 6- l ? HC

JiUll

Ncleo de

r:1r.1 Antropologia
Lill.lll da Poltica

RELUME

.i/

DUMAR