Armas de Destruicao em Massa

ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA UM VELHO JOGO O PARADIGMA DA INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO (PSI) NO SCULO XXI: NOVAS REGRAS
S PARA
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
IBRAHIM ABDUL HAK NETO
Armas de Destruio em Massa no Sculo XXI: Novas Regras para um Velho Jogo O paradigma da Iniciativa de Segurana contra a Proliferao (PSI)
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Reviso: Jlia Lima Thomaz de Godoy Programao Visual e Diagramao: Maurcio Cardoso e Juliana Orem
Impresso no Brasil 2011 Hak Neto, Ibrahim Abdul. Armas de destruio em massa no sculo XXI : novas regras para um velho jogo o paradigma da Iniciativa de Segurana contra a Proliferao (PSI) / Ibrahim Abdul Hak Neto. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 236p. ISBN: 978.85.7631.323-6 1. Desarmamento. 2. Iniciativa de Segurana contra a Proliferao. 3. Contraproliferao. 4. Armas. CDU 341.67 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
A meu pai Georg, que partiu prematuramente, mas me deixou seu exemplo permanente.
Siglas e abreviaes
ABACC ABIN ABM ADM AGNU AIEA BRIC CD CIA CNEN COCOM CPAB CPAQ CPI CSNU CTBT CTA CTM DoS
Agncia Brasileira de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares Agncia Brasileira de Inteligncia Tratado de Proibio da Mobilizao de Msseis Antibalsticos Armas de Destruio em Massa Assembleia Geral das Naes Unidas Agncia Internacional de Energia Atmica Grupo composto por Brasil, Rssia, ndia e China Conferncia do Desarmamento Agncia Central de Inteligncia, dos EUA Comisso Nacional de Energia Nuclear Comit de Controle Multilateral de Exportaes Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas Iniciativa de Contraproliferao Conselho de Segurana das Naes Unidas Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares Centro Tecnolgico da Aeronutica Centro Tecnolgico da Marinha Departamento de Estado dos EUA
ENDC FCO GA GATT GDP GPO G-8 IM IMO INPE ITDB MoD MTCR NSG ONU OPAQ OTAN PSI SALT START SUA TNP UNCLOS UNCTAD UNSCOM UNMOVIC URENCO VLS
Comit das Dezoito Naes para o Desarmamento Foreign and Commonwealth Office, do Reino Unido Grupo da Austrlia Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio Grupo de Defesa contra a Proliferao, da OTAN Grupo de Peritos Operacionais da PSI Grupo dos Oito Instituio Multilateral Organizao Martima Internacional Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais Banco de Dados sobre Trfico Ilcito de Material Nuclear, da AIEA Ministrio da Defesa, do Reino Unido Regime de Controle de Tecnologias de Msseis Grupo de Supridores Nucleares Organizao das Naes Unidas Organizao para a Proibio das Armas Qumicas Organizao do Tratado do Atlntico Norte Iniciativa de Segurana contra a Proliferao Tratado de Limitao de Armas Estratgicas (EUA-URSS/ Rssia) Tratado de Reduo de Armas Estratgicas (EUA-URSS/ Rssia) Conveno para a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento Comisso Especial das Naes Unidas (no Iraque) Comisso das Naes Unidas para o Monitoramento e a Verificao (no Iraque) Companhia de Enriquecimento de Urnio (consrcio anglogermano-holands) Veculo Lanador de Satlites
Sumrio
Introduo, 11 Captulo 1 Por que e como os Estados cooperam perante o problema das armas de destruio em massa? Definies, 19 1.1. Fins, 20 1.1.1. A viso de Kenneth Waltz, 20 1.1.2. A viso de Scott Sagan, 23 1.1.3. A viso de Hedley Bull, 26 1.1.4. A viso de John Bolton, 30 1.1.5. Desarmamento, no proliferao, controle de armas e contraproliferao, 32 1.2. Meios, 34 1.2.1. Multilateralismo, 34 1.2.1.1. Multilateralismo principista, 34 1.2.1.2. Multilateralismo utilitrio, 37 1.2.2. Plurilateralismo e bilateralismo, 39 1.2.2.1. Limites do multilateralismo em questes de poder, 39 1.2.2.2. Distino entre bilateralismo e plurilateralismo, 42 1.2.2.3. O conceito de fachada multilateral, 44 1.2.3. Definies: multilateralismo, plurilateralismo e bilateralismo, 45 Captulo 2 Tratamento do problema das armas de destruio em massa: perspectiva histrica, 47 2.1. At o fim da Guerra Fria, 47 2.1.1. Primeiros ensaios de multilateralismo: de 1860 a 1945, 47 2.1.2. Incio da era nuclear e a poltica monopolstica dos EUA: de 1945 a 1949, 54 2.1.3. A no disseminao de armas nucleares: desde 1956, 59 2.1.4. A no proliferao: desde 1967, 62
2.2. No ps-Guerra Fria: a contraproliferao na doutrina e na prtica dos EUA, 72 2.2.1. Governo de George H. W. Bush (1989-1993), 76 2.2.2. Governos de William J. Clinton (1993-2001), 79 2.2.3. Governos de George W. Bush (2001-2009), 88 2.3. Principais reaes internacionais doutrina da contraproliferao, 93 2.3.1. A Europa e os aliados da OTAN, 93 2.3.2. Mundo em desenvolvimento, 97 Captulo 3 - Bilateralismo e contraproliferao: a Iniciativa de Segurana contra a Proliferao, 103 3.1. Motivaes e gnese, 103 3.2. Os Princpios de Interdio e os produtos das reunies plenrias, 107 3.2.1. I Reunio, em Madri, 107 3.2.2. II Reunio, em Brisbane, 108 3.2.3. III Reunio, em Paris: os Princpios de Interdio, 111 3.2.4. IV Reunio, em Londres, 113 3.2.5. V Reunio, em Lisboa, 115 3.3. Regulamentao da PSI e a definio de interdio, 116 3.4. Evoluo do quadro de Estados comprometidos com a PSI, 120 3.4.1. A hierarquia da PSI: Estados centrais e Estados avalistas, 120 3.4.2. Experincias da Argentina e da Rssia, 127 3.4.3. Posio das organizaes internacionais e painis de peritos, 131 3.5. As grandes ausncias, 135 3.5.1. China, 135 3.5.2. ndia, 138 3.5.3. Indonsia e Malsia, 140 Captulo 4 A Viso do Brasil, 143 4.1. Questionamentos sobre a PSI, 143 4.1.1. Aspectos legais, 143 4.1.2. Aspectos econmico-comerciais e tecnolgicos, 163 4.1.3. Aspectos polticos, 169 4.2. Reflexes sobre os interesses do Brasil na PSI, 176 4.2.1. Fins e meios da diplomacia brasileira, 176 4.2.2. Avaliao do interesse brasileiro de apoiar ou participar da PSI, 180 Concluso, 185 Anexos, 189 Bibliografia, 221
Introduo
A expresso armas de destruio em massa (ADM) apareceu, pela primeira vez, no jornal The Times, de Londres, em 28 de dezembro de 1937, em matria sobre os efeitos dos bombardeios sobre Guernica, durante a Guerra Civil espanhola: who can think without horror of what another widespread war would mean, waged as it would be with all the new weapons of mass destruction?1. Embora se referisse a armas convencionais, o esprito por trs da nova expresso era a indignao com a comprovada capacidade de o inexorvel processo de inovao tecnolgica, quando aplicado aos armamentos, gerar poder de destruio indiscriminada e em propores sem antecedentes histricos. Se bem as armas qumicas j tivessem demonstrado sua capacidade destruidora durante a I Guerra Mundial, foi necessrio esperar o advento da arma nuclear, em 1945, para identificar a existncia de uma categoria de armamentos parte, distintos dos convencionais, capazes de provocar destruio em propores nunca antes vistas. Sob a categoria das ADM, hoje, so comumente inseridas as armas nucleares, as armas qumicas e as armas biolgicas2.
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Vide http://library.thinkquest.org/ 05aug/00639/en/history.html. O Cdigo de Inteligncia dos EUA, Artigo 50, define as ADM como qualquer arma ou artefato destinado a, ou com capacidade de, causar morte ou danos corporais a um nmero significativo de pessoas por meio da liberao, disseminao ou impacto de produtos qumicos venenosos ou txicos, organismos causadores de doenas, radiao ou radioatividade.
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A partir de 1946, os EUA destacam-se como os principais promotores da construo do que hoje chamamos, latu sensu , de regime de desarmamento e no proliferao de armas de destruio em massa. Na verdade, trata-se de uma sucesso de regimes superpostos, construdos em fases e de forma complementar. O regime de no disseminao de armas nucleares nasceu do Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), fundada em 1956, e vigora at hoje. O regime de no proliferao tem o Tratado de No Proliferao de Armas Nucleares (TNP) como fundamento, vigorando desde 19703. Agreguem-se os regimes de armas qumicas e de armas biolgicas, originados do Protocolo de Genebra, de 1925, e fortalecidos pela Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas (CPAB), de 1972, e pela Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas (CPAQ), de 1993. Em todos, com matizes que no invalidam a regra, diplomacia multilateral e no uso da fora foram princpios de base. Desde o fim da Guerra Fria, contudo, o tratamento internacional do problema da proliferao de ADM vem passando por transformaes, cujos delineamentos ainda so imprecisos. Duas tendncias podem ser identificadas. A primeira a reduo do recurso ao multilateralismo, com a emergncia de iniciativas mais restritas. A segunda o surgimento de conceituaes novas: alm da no disseminao e da no proliferao, o lxico especializado passou a utilizar o termo contraproliferao, sem que isto esteja associado negociao de um novo instrumento internacional. Um balano do trabalho dos foros multilaterais de desarmamento e no proliferao durante a ltima dcada registra mais retrocessos do que avanos. Durante treze anos, de 1996 at 2009, a Conferncia do Desarmamento (CD) no alcanou consenso sobre uma agenda de trabalho. Seu ltimo produto, o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares (CTBT), foi rejeitado, em 1999, pelo Senado dos EUA, onde persiste resistncia sua aprovao. A VII Conferncia de Exame do TNP, em 2005, no adotou documento final em razo do nmero de questes em torno das quais no houve base mnima de consenso como a falta de avanos no cumprimento do Artigo VI do Tratado, relativo ao desarmamento nuclear. Depois de trajetria inicial promissora, a Organizao para a Proibio das Armas Qumicas (OPAQ) viveu a polmica em torno da destituio imediata, por iniciativa dos EUA, de seu Diretor-Geral, em 2002. Ficou, em seguida,
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Note-se, para ilustrar, que a ndia membro da AIEA e, portanto, aceita o regime de no disseminao, ao passo que no assinou o TNP, recusando, portanto, o regime de no proliferao.
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INTRODUO
marginalizada na controvrsia relativa suposta posse de armas qumicas pelo Iraque e no cumpriu o prazo de 2007 para alcanar o desarmamento qumico mundial. As negociaes do Protocolo de Verificao da CPAB foram interrompidas em 2001 e seu fortalecimento foi buscado por meios informais. A Conferncia de Cpula das Naes Unidas, em 2005, convocada pelo Secretrio-Geral Kofi Annan para tratar dos desafios da organizao, notadamente aps a interveno de EUA e Reino Unido no Iraque em nome do desarmamento, em 2003, adotou longo documento final no qual, contudo, no so tratadas as questes de desarmamento e no proliferao. Cresceu a percepo dos riscos relacionados proliferao, no apenas de armas nucleares, mas tambm de armas qumicas e biolgicas, tanto para Estados quanto para atores no estatais. Em 1995, a seita japonesa Aum Shinrikyo realizou ataque com gs sarin, de forma simultnea, em vrios pontos do metr de Tquio. Em 1998, ndia e Paquisto realizaram testes nucleares. Seguiram-se crescentes suspeitas sobre as intenes em matria nuclear do Ir e da Coreia do Norte, a qual, afinal, realizou testes nucleares em 2006 e 2009. A descoberta, em 2004, das atividades do cientista paquistans Abdul Qadeer Khan, que prestava consultoria comercial sobre a fabricao de armas nucleares, demonstrou como as rpidas transformaes no plano dos transportes e das comunicaes poderiam facilitar a disseminao do conhecimento e das tecnologias sensveis. Nesse contexto, foram lanadas iniciativas destinadas no apenas a elevar a eficcia dos instrumentos de no proliferao, mas tambm e a est um elemento novo a combater, inclusive pela fora, atos conducentes obteno de ADM por Estados e atores no estatais. Elevou-se, assim, nos ltimos anos, o perfil de alianas militares, coalizes de geometria varivel e foros mais restritos, que chamam a si novas responsabilidades perante o problema da proliferao. A Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) conta, desde 1999, com planos de ao conjunta em teatros blicos onde exista a possibilidade de emprego ou desenvolvimento de ADM. Em 2002, os EUA introduziram a doutrina da guerra preventiva, inclusive para combater a proliferao. Em 2003, aliana liderada pelos EUA invadiu o Iraque sob o pretexto de implementar as resolues do CSNU relativas ao desarmamento do pas. Em 2004, o CSNU imps obrigaes a todos os Estados-membros em matria de no proliferao e assumiu, por meio da Resoluo 1540, inovador perfil legislativo. O eventual uso da fora contra o programa nuclear
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do Ir mantm-se como hiptese de ao em crescente evidncia no planejamento militar dos EUA e de Israel. Estamos, assim, assistindo articulao de novas modalidades de ao internacional perante a proliferao, pelas quais foros restritos se estariam tornando produtores e executores de disciplinas com contornos impositivos sobre toda a comunidade internacional. Entre outras implicaes, est a desvalorizao do multilateralismo; a desvinculao entre a no proliferao, o desarmamento e os usos pacficos das tecnologias sensveis a chamada barganha bsica; alm do aprofundamento da discriminao entre Estados dotados de ADM e os demais. Para ilustrar esse processo de transformao do regime de desarmamento e de no proliferao, prope-se aqui examinar detidamente uma de suas manifestaes mais recentes e os interesses do Brasil perante ela: a Iniciativa de Segurana contra a Proliferao (PSI)4. Lanada em 2003 pelos EUA, a Iniciativa articula uma coalizo de Estados que mobilizam recursos de inteligncia, rgos de segurana interna e foras militares para realizar buscas e interdio de embarcaes suspeitas de transportar materiais passveis de uso para a obteno de armas nucleares, qumicas, biolgicas ou de msseis. Definida como atividade, em contraste com organizao, a Iniciativa no se assenta em tratado, nem se articula por meio de instituio internacional. Seus promotores valorizam seu grau de pragmatismo, informalidade e funcionalidade, que lhe elevariam a eficcia em comparao com os mecanismos tradicionais. Segundo seus membros, a PSI reuniria legitimidade poltica e seria a manifestao de um multilateralismo efetivo. Essas transformaes tornam oportuna uma reflexo por parte do Estado brasileiro a respeito de seus interesses e da forma como deve a elas responder. Para assegurar a participao do Brasil nos processos decisrios, entre outros objetivos, a diplomacia nacional tem tradicionalmente defendido a abordagem multilateral o que tambm se expressa por meio de reservas, em princpio, a arranjos restritos. Tambm verdade, hoje, que o Brasil vive um crescimento de seu perfil no mundo. No plano poltico, clara sua projeo internacional crescente, como demonstra sua capacidade de articular coalizes, como o
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Como se verifica em outros casos, em que a sigla formada a partir da denominao em lngua inglesa acaba se tornando mais comumente utilizada em outras lnguas do que aquelas formuladas nas lnguas nacionais (o MTCR, o NSG, a UNMOVIC, a UNSCOM, para dar exemplos), o presente estudo empregar a sigla PSI. Alternativamente, referir-se- a ela por meio do termo a Iniciativa. No proposta, aqui, sigla em portugus.
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INTRODUO
Grupo dos 20 na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), e de integrar o G-20 Financeiro, alm de sua respeitada candidatura a membro permanente do CSNU e seu papel no mbito de organizaes como a AIEA e a OPAQ. No plano tcnico, o Brasil ocupa lugar de destaque em termos de domnio das tecnologias nuclear, qumica, biolgica e espacial o que o levou a buscar sua admisso, nos anos 90, a dois grupos restritos: o Regime de Controle de Tecnologias de Msseis (MTCR) e o Grupo de Supridores Nucleares (NSG). Diante desse novo perfil internacional, legtima a dvida de diversos setores sobre eventual interesse do Brasil de participar de foros tomadores de deciso, ainda que restritos. Trata-se de questo que apenas pode ser respondida a partir de uma compreenso rigorosa do modelo da PSI. A perspectiva a ser adotada pelo estudo eminentemente diplomtica. A PSI ser examinada como instrumento para tratar o problema da proliferao, no contexto da poltica internacional contempornea e dos interesses diversos do Brasil. No se trata de estudo focado na teoria das relaes internacionais, no terrorismo, no direito, na histria, na economia, no comrcio, na navegao, na cooperao internacional em matria de inteligncia, de segurana ou de defesa. Esses aspectos sero tratados, porquanto so essenciais compreenso da Iniciativa , mas apenas nos limites de sua relao com a PSI e com os interesses brasileiros. O Captulo 1 tem por objetivo estabelecer as definies de trabalho. Falta clareza na literatura especializada a respeito dos conceitos, que so os instrumentos para proceder a um escrutnio rigoroso da PSI e do modelo por trs dela. Interessa-nos definir contraproliferao em oposio a no proliferao; desarmamento em oposio a controle de armamentos; multilateralismo em oposio a plurilateralismo e a bilateralismo. O mtodo escolhido a induo: primeiro, procede-se a uma reviso das ideias e anlises de diversos estudiosos do tema; a partir da, so construdas as definies para uso neste estudo. O Captulo 2 tem por objetivo mostrar o que h de novo nas transformaes atuais em matria de armas de destruio em massa. Busca-se situar a PSI no contexto da evoluo da prxis do tratamento do problema da proliferao, de forma a identificar as tendncias vigentes antes e depois do fim da Guerra Fria. Sem pretender apresentar uma histria completa da matria, percorre iniciativas representativas para os fins deste estudo, atentando para dois critrios: as oscilaes no emprego do multilateralismo e o fortalecimento progressivo das normas em matria de proliferao: da no
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disseminao para a no proliferao. Estuda, em seguida, o processo de incorporao do inovador conceito de contraproliferao na doutrina e nas prticas dos sucessivos Governos dos EUA desde o fim da Guerra Fria, bem como as principais reaes internacionais. O Captulo 3 apresenta os resultados da investigao conduzida sobre a PSI. So analisados: o processo diplomtico de sua articulao, seus objetivos, seus meios de ao e seus debates internos. Para elucidar a ampliao de sua base de apoio para 95 Estados atualmente (em dezembro de 2009), examina as formas de sua promoo. Identifica, ainda, a hierarquia interna dos Estados comprometidos com ela. Apresenta sntese das posies e experincias de pases que integram a Iniciativa, como a Argentina e a Rssia, e de pases que se mantm margem dela, como China, ndia, Malsia e Indonsia. O Captulo 4 examina a posio do Brasil frente PSI. Aprofunda a discusso sobre os questionamentos gerais suscitados pelo Governo brasileiro com relao Iniciativa, em particular seus aspectos legais, econmico-comerciais, tecnolgicos e polticos. Recorda os principais fins e meios da poltica externa brasileira em matria de no proliferao e desarmamento, e analisa o precedente de sua participao em arranjos restritos com o MTCR e o NSG. Avalia em que medida poderia interessar ao Brasil participar da PSI. No que diz respeito metodologia, no obstante o razovel nmero de artigos de setores governamentais e no governamentais sobre a PSI, a principal dificuldade encontrada derivou do enfoque neles prevalecente, centrado na perspectiva dos pases desenvolvidos. Isso motivou o autor, antes de entrar no exame da PSI, a identificar instrumentos que permitissem avaliar de forma crtica as premissas dos textos de referncia. A comparao entre vises de diferentes autores sobre os objetivos e os meios da cooperao internacional nas questes relativas s ADM permitiu desfazer ideias que, muitas vezes, so tomadas como premissas tais como a de que o desarmamento e o multilateralismo seriam sempre benignos, ou de que a proliferao e o plurilateralismo seriam sempre malignos. Foi possvel, assim, estabelecer modelo de anlise mais compatvel com a tica de um pas como o Brasil. Foram consultadas fontes diplomticas formais, como expedientes oficiais, a comear pelos do Governo brasileiro, discursos, tratados na rea da no proliferao e do desarmamento, avaliaes de organizaes internacionais
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INTRODUO
(ONU, AIEA, OPAQ, entre outras) e de instituies governamentais especializadas, notadamente centros de estudos ligados ao Pentgono, bem como de organizaes no governamentais. Os textos centrais da anlise foram aqueles que constituram a PSI, reproduzidos no Anexo. Serviram como fontes adicionais teses apresentadas em edies anteriores do Curso de Altos Estudos (CAE), artigos publicados em revistas especializadas, livros com relatos de eventos especficos, memrias, vdeos com entrevistas, artigos da imprensa e tambm da internet. A anlise dos documentos constitutivos da PSI requereu, contudo, em razo de sua impreciso, acesso complementar a fontes diplomticas informais, como autoridades que, de alguma forma, acompanharam mais de perto o processo de elaborao da Iniciativa. Em particular, este estudo beneficiou-se de testemunhos de diplomatas do Foreign and Commonwealth Office (FCO) e de funcionrio do Ministrio da Defesa (MoD), do Reino Unido; de diplomata do Departamento de Estado (DoS), dos EUA, bem como de think tanks, tais como o Instituto Internacional de Estudos Estratgicos (IISS), de Londres; e tambm de diplomata do Quai dOrsay, da Frana. As consultas com experientes diplomatas do Itamaraty e com funcionrios do Ministrio da Defesa e da Agncia Brasileira de Inteligncia (ABIN) muito contriburam para esclarecer a tica brasileira. Na publicao desta obra, opto por omitir a identidade de muito desses interlocutores, sem deixar de agradecer-lhes a riqueza das informaes e observaes transmitidas.
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Captulo 1 Por que e como os Estados cooperam perante o problema das armas de destruio em massa? Definies
O escrutnio das transformaes em curso no tratamento dos problemas das ADM, como o perigo de sua existncia e sua obteno por novos Estados, requer instrumentos conceituais rigorosos. A Iniciativa de Segurana contra a Proliferao (PSI) poderia ser descrita como multilateral, j que conta mais de 90 Estados, ou teria contornos plurilaterais ou bilaterais? Sob que categoria situ-la: no disseminao, no proliferao, controle de armas ou contraproliferao? Afinal, quais fatores tipificam cada um desses conceitos? As ambiguidades conceituais esto presentes em cada um dos termos que compem o lxico da rea em estudo. At mesmo as diferentes instncias governamentais encarregadas da elaborao de polticas na rea parecem guiar-se por uma variedade de definies de trabalho. Comparem-se, por exemplo, as denominaes das unidades responsveis pelo tema nas Chancelarias e organizaes internacionais. O Itamaraty tem uma Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis. O Departamento de Estado tem uma Subsecretaria para Controle de Armas e Segurana Internacional. Em 2003, o Foreign Office britnico transformou o Departamento de No Proliferao no Departamento de Contraproliferao. No Secretariado da ONU, h o Departamento para Assuntos de Desarmamento. Vale observar o que escreve Georges Lamazire a respeito:
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O prprio termo desarmamento toma matiz diverso conforme os autores (...) conceito caro aos estados perifricos e aos menos armados, recorda a certos pases polticas de appeasement de triste memria, ou mesmo a idia de um pacifismo utpico ou ingnuo5.
O problema das definies deriva no da falta de compreenso das palavras ou de incoerncias por parte dos que as empregam, mas do fato de que as premissas no necessariamente so as mesmas de agente para agente, de autor para autor e em particular de Estado para Estado. Na origem da situao, esto os diagnsticos variados sobre os problemas criados pelas ADM, que remetem a prescries variadas sobre quais devem ser os objetivos da cooperao internacional na matria. A existncia de ADM constitui um problema? Elas pioram ou melhoram as condies de defesa do Estado? Que benefcios e problemas so criados por sua obteno por novos Estados? Segundo as respostas que se ofeream, diferentes recomendaes so formuladas e os conceitos ganham matizes especficos. Para ilustrar, sem esgotar, as diferenas de diagnstico e, portanto, de prescries, til recordar algumas anlises de estudiosos ou praticantes do tema. A partir desse panorama, ser possvel, pelo mtodo indutivo, estabelecer as definies de trabalho sobre conceitos que remetem aos fins buscados pelos Estados desarmamento, controle de armas, proliferao, no proliferao e contraproliferao , bem como sobre os que remetem ao formato escolhido para alcanar esses fins multilateralismo, plurilateralismo, bilateralismo ou unilateralismo. 1.1. Fins 1.1.1. A viso de Kenneth Waltz Kenneth Waltz o autor de referncia de uma concepo otimista dos efeitos das armas nucleares6. Identifica uma contradio entre o passado nuclear que foi pacfico e um futuro nuclear que temido e, assim, considera
Lamazire, p. 10. Os primeiros escritos otimistas sobre a disseminao de armas nucleares so atribudos ao general francs Pierre Gallois, no contexto do debate interno na Frana sobre as vantagens e desvantagens da obteno da force de frappe do pas. Waltz foi, contudo, o melhor intrprete e promotor desse ponto de vista na academia. Vide Gallois, Pierre. Stratgie de lge Nuclaire, Calmann-Levy, Paris, 1960.
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POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS
equivocada a ideia de que a existncia de armas nucleares e sua disseminao sejam, a priori, eventos malignos. A experincia indicaria, segundo Waltz, que nem a posse de armas atmicas por alguns Estados nem sua obteno por outros foram perigosas. Pelo contrrio, teriam aportado uma contribuio para a estabilidade internacional. As armas nucleares gerariam estabilidade, ao diminurem as possibilidades de conflito, em particular, entre as potncias nucleares. Diferentemente das condies da guerra convencional, que no oferecem preciso quanto capacidade de defesa e de retaliao do inimigo, seriam mais objetivas e fceis de antecipar as condies de superioridade blica de um Estado dotado de armas nucleares o que reduziria a propenso para aes ofensivas contra ele7. Graas dissuaso mtua, as armas nucleares tornar-se-iam, assim, defensivas na relao entre Estados nuclearmente armados, levando a quase zero a possibilidade de enfrentamento entre eles8. Na leitura de Waltz, desde 1949, quando a URSS obteve sua arma nuclear, o sistema internacional teria demonstrado maior capacidade de prevenir um enfrentamento direto entre as principais potncias, modificando o padro histrico dos conflitos precedentes (guerras napolenicas de conquista, expanso da Prssia, expanso dos EUA, I e II Guerras Mundiais). A disseminao das armas nucleares, segundo Waltz, permitiria expandir os benefcios estabilizadores da dissuaso mtua para zonas de tenso que, de outra forma, poderiam estar sujeitas guerra convencional. A disseminao seria, assim, benigna como, segundo o autor, se teria verificado na relao entre ndia e Paquisto ou entre China e Rssia. Waltz ressalta que esse efeito se deve tambm baixa velocidade da disseminao das armas nucleares: no final das contas, desde 1945, num universo de 192 Estados, o
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Idem, p.49. Waltz opina que a probabilidade de uma grande guerra entre Estados que tenham armas nucleares prxima de zero e observa que as armas nucleares jamais foram usadas sob condies de dissuaso mtua, mas apenas fora delas quando apenas os EUA as detinham e no temiam qualquer retaliao, em 1945. Pode-se criticar a anlise de Waltz por focar a dissuaso mtua gerada na relao entre dois Estados nuclearmente armados, sem tratar da relao entre um Estado nuclearmente armado e um Estado no nuclearmente armado. As estatsticas por ele citadas possivelmente confirmam que houve uma diminuio do enfrentamento direto entre as grandes potncias desde que elas obtiveram suas armas nucleares. No entanto, guerras como a do Vietn no seriam a transferncia de um conflito entre potncias nuclearmente armadas para um terceiro territrio, no entendimento de que o enfrentamento dever dispensar as armas nucleares? A ampliao do diferencial de poder entre esses Estados e os demais no teria aumentado a propenso dos primeiros a intervenes blicas nos segundos?
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mundo conta, hoje, nove dotados de armas nucleares9. Sua contnua disseminao gradual poderia, na verdade, constituir fora estabilizadora nas relaes internacionais e tornar possvel uma Pax Atomica. Ao condenar a premissa de que a disseminao , a priori, maligna, Waltz avalia que o objetivo da cooperao internacional na matria deve ser gerenci-la, fazendo-o de forma ad hoc e lenta, com vistas a expandir polos de dissuaso, conforme as necessidades em termos de criao de estabilidade regional: we should adapt the policy to individual cases, sometimes putting pressure, sometimes consenting discreetly10. Critica o emprego da poltica de no proliferao para manter o status quo em benefcio dos interesses dos EUA e avalia que a busca de armas nucleares pode representar necessidade legtima de segurana de alguns Estados11. O autor rejeita, ainda, a avaliao de que a posse de armas nucleares por pases em desenvolvimento seria mais perigosa do que por Estados desenvolvidos, que, segundo eles prprios, seriam mais responsveis. A arma nuclear conteria sua prpria proteo contra os riscos de serem desviadas, por exemplo, para terceiras partes ou utilizadas fora de clculos de racionalidade. Na viso particular de Waltz, como condio para obt-las, um Estado deveria dispor de capacidade de planejamento e controle de toda sua cadeia de produo, o que lhe daria capacidade de proteger seus arsenais de eventual desordem interna12. Ademais, as partes em disputa dentro de um
Do monoplio nuclear norte-americano, em 1945, passou-se a cinco ou seis Estados com armas nucleares durante a Guerra Fria (EUA, China, Frana, Reino Unido, Unio Sovitica e, possivelmente, Israel), que aumentaram para dez no imediato ps-Guerra Fria (os anteriores mais frica do Sul, Belarus, Cazaquisto e Ucrnia), voltando a reduzir-se (desnuclearizao desses ltimos quatro pases) e a ampliar-se (testes nucleares da ndia, do Paquisto e, mais recentemente, da Coreia do Norte). 10 Sagan e Waltz, p. 43. Waltz passou a ser visto, sobretudo pelos seus crticos, como apologista da proliferao fato que ele lamenta, ao sublinhar que nunca a defendeu, mas, sim, ressaltou os efeitos potencialmente benficos da disseminao de armas nucleares: I argued that dissemination of nuclear weapons is better than no dissemination or rapid dissemination. 11 Na opinio de Waltz, os Estados no buscam automaticamente dotar-se de armas nucleares. Fazem-no apenas a partir de um clculo de custos e benefcios. Isso explicaria por que um conjunto de pases, mesmo com a capacidade de dotar-se de arma nuclear, teria abdicado de faz-lo e at mesmo decidido desarmar-se: pases como o Brasil ou a frica do Sul teriam capacidade para dotar-se da arma se o desejassem, mas seus clculos indicam que no lhes interessa no momento. 12 Trata-se possivelmente de um dos argumentos mais polmicos da anlise de Waltz e que encontra teste emprico no caso do Paquisto, cuja instabilidade interna, hoje, suscita preocupaes quanto sua capacidade de manter sob controle rigoroso suas armas nucleares.
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Estado instvel no chegariam ao ponto de ser irracionais e de usar armas nucleares13. Os riscos da guerra preventiva contra a proliferao so considerados questo abstrata por Waltz14. Ele reconhece que todo movimento que possa levar obteno de armas nucleares por um novo Estado gera a tentao de ataques preventivos por parte de outros Estados, temerosos de sua capacidade nuclear embrionria15. Distingue o estgio pr-nuclear, em que o Estado-alvo teria reconhecidamente grande dificuldade para obter a arma nuclear (por exemplo, o Iraque at o desmantelamento de seu programa a partir da I Guerra do Golfo) e o estgio quase nuclear, em que estaria mais ou menos claro que o Estado-alvo estaria prestes a dispor de alguma arma nuclear, ainda que rudimentar (seria este o caso da Coreia do Norte hoje). Em ambos os casos, segundo Waltz, vrias causas se combinam para criar relutncia dos Estados em atacar para evitar que adversrios obtenham foras nucleares. No primeiro estgio, um ataque preventivo mais promissor, sem o receio de que o Estado atacado retalie com a arma nuclear. No entanto, Waltz questiona se seria possvel atacar de forma to implacvel de modo a destruir tambm as bases para a retomada do programa de armas nucleares pelo adversrio. Se no, o adversrio retomar sua corrida nuclear. Se o ataque no for devastador, o atacante dever preparar-se para repetir suas incurses ou ocupar e controlar o territrio do adversrio. Qualquer das duas opes ser muito difcil (...). No segundo estgio, se o Estado-alvo tiver uma pequena capacidade nuclear (como armas radiolgicas), o risco de uma retaliao devastadora elevadssimo16. 1.1.2. A viso de Scott Sagan Para Scott Sagan, a viso otimista de Waltz est equivocada porquanto baseada em falsas premissas sobre o funcionamento do mecanismo de dissuaso nuclear. A dissuaso nem sempre funcionaria, visto que nem todos os Estados nuclearmente armados teriam condio de preservar parte de seu arsenal atmico de um ataque nuclear, de forma a poder operar uma retaliao
Sagan e Waltz, p. 11. Idem, p. 18. Vale observar que Waltz escreveu seu texto, em 1980, antes da realizao do ataque de Israel contra o reator iraquiano de Osirak, que se examinar no prximo captulo. 15 Sagan e Waltz, p. 18. 16 Idem, p. 19.
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com suas armas restantes (o chamado segundo uso). Sagan considera no estar claro se bastariam algumas poucas armas nucleares, passveis de ser escondidas e preservadas, para operar uma retaliao nuclear. Na prtica, os EUA e a URSS teriam escalado sua corrida armamentista ao longo da Guerra Fria, acumulando quantidades crescentes de arsenais nucleares, sem que algum dos lados considerasse j estar em condies de garantir uma retaliao nuclear e, assim, suspender a corrida quantitativa bilateral. Para Sagan, os setores militares teriam dificuldades para montar um sistema invulnervel de armas nucleares, reservadas para o chamado segundo uso e prefeririam fortalecer a dissuaso a partir da demonstrao de fora, com crescentes nmeros de bombas e exposio de seus msseis em desfiles militares17. Entre outros pontos de seu debate com Waltz, Sagan questionou, ainda, a avaliao de que seriam reduzidos os riscos de ataques preventivos proliferao. Avalia que os setores militares tm a disposio para conceber a guerra preventiva de forma muito mais favorvel do que o fazem as autoridades civis, porquanto esto treinados para ver a guerra como uma possibilidade de curto e mdio prazo e uma certeza a longo prazo18. Seu treinamento profissional baseado no axioma si vis pacem para bellum os tornaria cticos quanto a instrumentos no militares para equacionar desafios estratgicos (diplomacia ou sanes econmicas, por exemplo) e mais confiantes nos meios militares. Sua concepo de vitria estaria restrita a um objetivo operacional como destruir tal instalao nuclear e no teria em conta os efeitos diplomticos, morais e econmicos, entre outros, de mdio e longo prazo. Sua rotina burocrtica no estaria aberta ao exerccio de correo de rumos e contribuies de fora como vises de meios civis ou da opinio pblica. No estariam preparados para planejar cenrios ps-conflitos, considerando tratar-se de funes a serem feitas pelos polticos e pelos diplomatas. Nesse quadro, segundo Sagan, os militares tenderiam a tornar-se defensores de ataques preventivos contra a proliferao19.
Sagan no comenta a possibilidade de que o segundo uso seja operado no pelo Estado vitimado por um ataque nuclear, mas outro Estado aliado. Um ataque nuclear contra um pas da OTAN, por exemplo, considerado um ataque nuclear contra todos os pases da Aliana o que abre caminho para uma retaliao nuclear por terceira parte. Sua avaliao tende a exagerar o carter instvel da dissuaso. 18 Sagan e Waltz, p. 55. 19 Como se ver mais adiante, essa observao encontra comprovao emprica, na promoo do conceito de contraproliferao dentro do Pentgono a partir do fim da Guerra Fria.
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Sagan tambm criticou a ideia de Waltz segundo a qual seria baixa a probabilidade de acidentes com armas nucleares, porque a gravidade do risco incentivaria o Estado a tomar todas as precaues necessrias para preveni-lo. Contraps a racionalidade excessiva do pensamento de Waltz Teoria das Organizaes20. Segundo ele, se fossem altamente racionais, organizaes, como as militares, poderiam alcanar um grau confivel de gerenciamento das tecnologias sensveis; como so racionais apenas parcialmente e incorporam em seu processo decisrio disputas polticas sobre os objetivos e os meios, restaria uma avaliao mais pessimista dessa capacidade21. A experincia norte-americana conteria diversos casos de quase acidentes de propores catastrficas: Sagan cita, por exemplo, a deciso do Pentgono, durante a crise dos msseis em Cuba, em 1962, de mobilizar secretamente dez msseis nucleares de mdio alcance na Base Area de Vandenberg e realizar um teste com um deles sobre o Pacfico sem preocupar-se com a hiptese de que os soviticos detectassem o lanamento, o interpretassem como real e, assim, decidissem retaliar22. Na anlise de Sagan, a existncia de armas nucleares e sua proliferao seriam tanto mais perigosas quanto menor a capacidade de controle externo civil sobre os operadores militares. As organizaes militares profissionais em razo de vcios rotineiros, rotinas rgidas e interesses paroquiais
A teoria organizacional defende que, em grandes organizaes, como um Estado e tambm dentro de seu estamento militar, existem limites racionalidade, resultantes de mecanismos simplificadores para calcular custos e benefcios, de forma coletiva sob uma estrutura hierarquizada. Nesse processo, as organizaes no alcanariam a racionalidade ideal e objetiva, mas se contentariam com o mnimo denominador comum entre seus principais dirigentes. Elas podem ser mopes, refletindo premissas e interesses de um pequeno grupo ou ignorando elementos de juzo que seriam cruciais. Os membros das organizaes buscariam influir na deciso organizacional a partir de experincias pessoais ou prximas a eles, chegando a perder o foco das grandes questes. Quanto maiores e mais complexas as organizaes, mais ocorreriam conflitos de objetivos e competio poltica: o resultado pode apresentar desvios da racionalidade. 21 Idem, p. 73. 22 Idem, p. 76. Para ilustrar a dinmica descontrolada da desconfiana mtua, produzida pelo dilema da segurana, e seus efeitos deletrios para a segurana, poder-se-ia citar o modelo do nervosismo, elaborado por Thomas Schelling. Supe-se o caso de uma pessoa, armada, que flagra um ladro, tambm armado, em sua casa: even if he prefers just to leave quietly, and I wish him to, there is danger that he might think I want to shoot, and shoot first. Worse, there is danger that he may think that I think he means to shoot. Or he may think that I think he thinks I want to shoot. And so on. Self-defence is ambiguous, when one is only trying to preclude being shot in self defence. Para um estudo da dificuldade de interpretar os gestos do adversrio, vide tambm US perceptions of the Soviet Threat: Prudence and Paranoia, in C.G. Jacobsen, Strategic Power USA/USSR, Macmillan, Londres, 1990.
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apresentariam comportamentos organizacionais suscetveis de levar a falhas e tambm guerra deliberada ou acidental23. Salvo se forem administradas de forma profissional a partir de um efetivo sistema de controle civil, no renem, segundo Sagan, condies para garantir a estabilidade do mecanismo de dissuaso nuclear. A tendncia de que os novos casos de proliferao ocorressem em pases em desenvolvimento, em que haveria dbil controle civil sobre os militares e nos quais os programas seriam realizados de forma clandestina e opaca, seria, assim, altamente preocupante. Nesse sentido, para Sagan, no haveria proliferao benigna, mas vrios graus de proliferao maligna. A posse de armas atmicas pelos EUA seria perigosa, porquanto haveria riscos de acidentes, por exemplo. No entanto, seria menos perigosa do que a posse por um pas menos organizado e no qual a organizao militar no estivesse suficientemente subordinada autoridade civil. Toda proliferao deveria ser evitada por meio da cooperao internacional, segundo Sagan, mas a prioridade deveria concentrar-se naqueles Estados com condies mais frgeis de manejo das armas nucleares. 1.1.3. A viso de Hedley Bull O pensamento de Hedley Bull sobre o tema articulado em torno de uma crtica corrente pacifista, muito em voga nos anos 50 e 60, defensora do desarmamento como soluo inequvoca para a criao da paz24. Para Bull, a demanda por desarmamento no vem acompanhada por nenhuma
Sagan e Waltz, p. 47. A viso pacifista favorvel ao desarmamento antecede o surgimento das ADM, mas se concentrou particularmente, desde 1945, nas armas nucleares. A origem do pensamento desarmamentista atribuda a Kant, em sua Paz Perptua, de 1795, que considerou oportuno eliminar a capacidade dos Estados de conduzir hostilidades, de forma a promover uma transio de um estado de guerra potencial para um estado de paz. Podem-se identificar diversas variantes sobre o interesse do desarmamento: (1) ele promoveria a segurana internacional, j que as corridas armamentistas seriam causa dos conflitos ou fatores que os favoreceriam; (2) ele liberaria recursos econmicos para fins melhores, como os sociais; (3) a corrida armamentista, a posse e, em especial, o uso das ADM seriam moralmente condenveis; (4) o estamento militar, ao ganhar projeo por via de seus recursos armamentistas, afetaria as instituies liberais, fazendo prevalecer uma sociedade com vis belicista e reduzindo o espao para um processo decisrio que levasse em conta, de forma democrtica, o conjunto dos interesses civis e militares; e (5) o desarmamento operaria uma auspiciosa funo de equalizao nas capacidades de poder dos Estados, diminuindo-lhes as diferenas de foras e, assim, promovendo maior equilbrio e estabilidade para o sistema. Entre os expoentes dessa viso, esto Bertrand Russel e Albert Einstein.
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definio dos objetivos que ele possa promover, nem por qualquer conhecimento de eventuais conflitos entre esses objetivos25. Bull frisa que a existncia de armas e de movimentos armamentistas, como para a obteno de armas nucleares, no pode ser concebida como negativa a priori. Tratar-se-ia de processos importantes nas relaes interestatais, porquanto atuam na operao da balana de poder, no sentido seja do aumento, seja da reduo do nvel de armamentos, sempre com vistas a estabelecer equilbrios. Todos os movimentos armamentistas deveriam, para Bull, merecer atento acompanhamento internacional, sobretudo os que envolvem ADM, de forma a permitir identificar aqueles que requeiram interveno regulatria da comunidade internacional no sentido de prevenir desequilbrios. Para Bull, a aplicao sistemtica do desarmamento, sob filosofia pacifista, interferiria no funcionamento da balana de poder, com riscos de instabilidade26. Bull considera que essa rationale no se aplica apenas ao universo das ADM, mas constitui um quadro analtico que perpassa categorias especficas de armamentos: the issue is not the nuclear explosive (or any other weapon or weapons system in particular), but military technology and the problem of war in a society whose most distinctive feature is the tendency to continuous and accelerating innovation27. Portanto, o problema so os efeitos das tecnologias supervenientes sobre as relaes de poder. Sob essa tica, Bull considera que as ADM podem ser positivas em determinados de seus efeitos, mas tambm altamente perigosas em outros. O objetivo da cooperao internacional deveria ser, assim, explorar-lhes as vantagens e, ao mesmo tempo, mitigar-lhes os riscos, com o objetivo preservar a paz e a ordem28. Bull insiste na necessidade de distinguir-se o discurso dos Estados e suas polticas reais no tocante ao desarmamento. No discurso, a ideia da abolio
Bull, p. 3. Segundo Bull, military balances which are unstable and fluctuating are notoriously corrosive of international security: they give rise, in the power with a temporary preponderance, to the counsel of preventive war. Bull, p. 7. 27 Idem, p. 96. 28 Em determinadas circunstncias, o desarmamento pode favorecer a estabilidade como ocorreu na relao entre o Brasil e a Argentina a partir da renncia dos dois pases, em 1988, a programas nucleares para fins no pacficos. Em outras, o rearmamento pode ser til para alcanar esse objetivo na linha do argumento de Waltz quanto relao entre a ndia e o Paquisto desde 1998. Em outras, o controle de armas poderia servir ao objetivo de duas formas: seja por via do controle da reduo dos arsenais como seria o caso da srie de tratados bilaterais SALT e START entre os EUA e a URSS; seja por via da proibio da proliferao como por meio do TNP.
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das armas nucleares ocuparia lugar de honra, j que a renncia a esse objetivo seria desastrosa para quem tenha ambio de sobreviver na vida poltica: o desarmamento, segundo Bull, um objetivo profundamente enraizado nos temores e nas esperanas da humanidade29. Na prtica, contudo, ele seria utilizado de forma mais seletiva e utilitria, no esforo para o gerenciamento da balana de poder. Resultaria uma tendncia, inclusive nos meios especializados, a confundir os conceitos de desarmamento e de controle de armas o primeiro envolveria redues de armamentos com vistas a alcanar sua completa eliminao; o segundo buscaria equilibrar a relao de fora entre dois ou mais Estados, inclusive por meio da reduo (de quantidades) de arsenais ou restries sua disseminao para terceiros. Ao aprofundar o conceito de disseminao, Bull observa que a obteno de armas nucleares por um novo Estado gera alterao sbita das relaes de poder entre esse Estado e todos os demais, mas, sobretudo, vis--vis seus adversrios. Haveria efeitos em dois planos sucessivos: nos clculos daquele(s) Estado(s) que v(em) alterado seu poder relativo, notadamente as potncias nucleares, e decidem responder ao desenvolvimento por meio de ajustes qualitativos ou quantitativos em seus arsenais; e no plano da estabilidade do sistema e da segurana internacionais. A poltica de no disseminao deveria, assim, segundo o autor, preservar o sistema de transformaes abruptas, por meio da elevao das dificuldades para a obteno de ADM, porm sem impedi-la totalmente, caso sejam julgadas benignas para introduzir elementos de reforo de uma estabilidade ameaada. Trata-se, assim, no de proibir, mas de controlar a disseminao das armas nucleares em benefcio da estabilidade30. Bull deixa claro que suas recomendaes so feitas tendo em vista o interesse da segurana internacional no a tica individual do Estado31. No entanto, o autor observa que a poltica contra a disseminao tem tendncia a ser subjetiva, porquanto operada por Estados, e as reaes de cada um esto sujeitas seletividade e discriminao. Bull qualifica a questo como o N-th-power Problem, sendo N uma varivel dependente das circunstncias de cada um. Se a obteno de armas nucleares por um Estado determinado pode ser mais preocupante para esse ou aquele pas, poder s-lo menos ou nada preocupante para outros. Isso levaria cada ator no
Bull, p. 97. Idem, p. viii. 31 Bull, p. 25.
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sistema a distinguir entre casos benignos e casos malignos. Para ilustrar, tome-se a apreciao dos EUA perante a proliferao nuclear desde 1945. A expanso do clube nuclear para incluir o 2 membro (a URSS, em 1949) constituiu grande problema, pois rompeu seu monoplio nuclear. O surgimento do terceiro e do quarto membros (o Reino Unido, em 1957, e a Frana, em 1960) alterou a relao de foras em favor do bloco ocidental e, portanto, no constituiu problema. O quinto membro (a China, em 1964) gerou inquietaes. O sexto e o stimo (Israel, sem data precisa, e ndia, em 1998) no chegaram a ser vistos como problema pelos EUA, diferentemente do oitavo (Paquisto, em 1998) e do nono membro (Coreia do Norte, em 2009). Porquanto cada Estado definir a gravidade, de sua perspectiva, de cada episdio de disseminao de armas nucleares, a poltica internacional na matria ser definida pela interao entre os mais interessados, tendo em conta seus pesos relativos. O problema seria normalmente negativo da tica dos pases nuclearmente armados, podendo ser positivo em raras excees (disseminao em favor de um aliado ou o inimigo do meu inimigo). Como consequncia, o objetivo desses Estados seria, via de regra, impedir a expanso do clube nuclear32. Isso no estaria em conflito com a posio da maioria dos Estados no nuclearmente armados, que, com poucas chances de manufaturar as armas nucleares ou beneficiar-se da proteo das armas de outra potncia, podem preferir a perpetuao do crculo nuclear a sua extenso para incluir pases que no sejam eles mesmos33. As diferenas de viso se estabeleceriam na relao com aqueles Estados no nuclearmente armados com condies de aspirar a obter armas nucleares. Bull d o exemplo da Irlanda, que props, na ONU, em 1959, a absteno voluntria por parte dos have nots, observando que esse pas provavelmente ser sempre um have not. Distingue-a, porm, dos have nots mais significativos, como a ndia e o Brasil, que, segundo o autor, estariam no direito de aspirar a tornar-se haves34. luz da identificao dos trs grupos acima Estados nuclearmente armados, Estados no nuclearmente armados sem condies de aspirar a obter armas nucleares e Estados no nuclearmente armados com condies de obt-las , Bull sublinha os limites da poltica de no disseminao baseada na obteno do consentimento dos Estados-alvos, como por meio da subscrio
Idem. Idem, p. 150. 34 Idem.
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de um Tratado de proibio35. Diante da importncia estratgica de que se reveste a no disseminao para os Estados nuclearmente armados, ele introduz a possibilidade de que os meios dessa poltica se estendam ao uso da fora. O conceito de fora, segundo Bull, inclui medidas de presso diplomtica e pode ir at a conduo de uma guerra. Diferentemente de Waltz e de Sagan, que se mostram preocupados com essa escalada, o autor considera que o recurso fora suscita questes morais e jurdicas, mas no polticas. Como o objetivo maior a segurana internacional, que no se confunde com a paz, ele deve ser promovido inclusive a partir da fora. Para Bull, a guerra um dos instrumentos pelos quais o equilbrio de poder mantido36. 1.1.4. A viso de John Bolton Embora no seja propriamente um pensador dos temas de no proliferao e de desarmamento, John Bolton foi porta-voz de uma corrente dos praticantes na matria. Como Subsecretrio de Estado para Controle de Armas e Segurana Internacional, no Departamento de Estado dos EUA, entre 2001 e 2006, durante o Governo de George W. Bush, notabilizou-se por emitir avaliaes desprovidas dos cuidados da linguagem diplomtica, que explicitaram perspectiva afeta aos setores militares dos EUA37. A questo de saber se as ADM so perigosas avaliada por Bolton segundo o perfil do possuidor: o perigo no viria das armas, mas de quem poderia us-las. Para ele, the existence of nuclear weapons in the United States is no danger. But if our enemies get nuclear weapons, they are a danger to us and to world peace38. Diferentemente dos autores acadmicos, Bolton considera que o objetivo a ser buscado pela cooperao internacional em matria de ADM no a segurana internacional, mas a promoo dos interesses nacionais dos EUA39. Ao descrever suas funes no Departamento de Estado, Bolton explicou que a poltica relacionada aos armamentos estaria inscrita no marco dos
35 Idem. Os escritos de Bull datam antes do TNP (1967) e, portanto, da barganha bsica que permitiu articular um acordo entre os dois grupos, sem necessariamente recorrer fora. 36 Idem, p. 65. 37 Entre as principais atividades da gesto Bolton, constam a denncia do Tratado ABM e a campanha para obter a sada do Embaixador Jos Mauricio Bustani da Direo-Geral da OPAQ, em 2002. 38 Declaraes de John Bolton imprensa, Genebra, dezembro de 2001. Citado no site da organizao ArmsControl. Vide www.armscontrol.com. 39 Idem.
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objetivos de um setor especfico do Estado norte-americano a rea de defesa40. Em particular, ressaltou a importncia de, na articulao da poltica internacional em matria de ADM, os EUA serem capazes de suprimir os constrangimentos criados pelos instrumentos em vigor sobre seus planos de natureza militar41. Sublinhou, ainda, a primazia do interesse norte-americano, que justificaria um constante monitoramento, pelos EUA, da capacidade de determinado instrumento de desarmamento e no proliferao atender a seus interesses: quando no o fizer, dever ser substitudo. Nesse sentido, os tratados e demais mecanismos existentes em todas as reas seriam concebidos como expedientes utilitrios do interesse individual (dos EUA, no caso) e no elementos fundamentais para a construo de uma ordem internacional estvel42. Assim, se, para Hedley Bull, o objetivo deve ser gerenciar o equilbrio sistmico de foras em favor da estabilidade internacional, para John Bolton, o objetivo a manuteno e o fortalecimento do poder nacional. Bolton explicou que sua viso vai no sentido contrrio da arms control theology developed in the Cold War, segundo a qual o objetivo era evitar um enfrentamento nuclear entre EUA e URSS. Com o fim da Guerra Fria, segundo ele, abriu-se, para os EUA, a possibilidade de estabelecer um novo quadro estratgico e de aprofundar a posio de liderana dos EUA a longo prazo43. Tendo em conta o objetivo prioritrio de manter ou ampliar o diferencial de poder militar dos EUA, Bolton registra a importncia de prevenir e impedir que outros Estados se dotem de ADM. Ele reconhece que existe espao para um processo negociador, que desestimule o Estado-alvo de dotar-se de determinada arma. No entanto, mostra-se ctico quanto suficincia dos resultados que podem ser alcanados pela diplomacia quando existir determinao de um Estado-alvo em obter ADM. Nesse sentido, Bolton defende o papel dos setores militares contra a proliferao e faz uso do
Declaraes de John Bolton imprensa, Genebra, dezembro de 2001. Citado no site da organizao ArmsControl. Vide www.armscontrol.com. 41 Bolton relata que, no Pentgono, estava sendo desenvolvido o esforo de teste e desenvolvimento de defesa missilstica, reconhecendo a situao de quase violao do Tratado ABM. Menciona que o Secretrio de Defesa, Donald Rumsfeld, pediu para que os EUA se retirassem do tratado o quanto antes, porque seus dispositivos j estavam restringindo o que poderamos fazer. Idem. 42 Para Bolton, nos casos em que os tratados so ineficientes, contraproducentes ou obsoletos perante os interesses dos EUA, que devem poder evoluir, eles devem ser revistos e substitudos por instrumentos compatveis com os novos objetivos do pas. Idem. 43 Bolton, 2007, p. 74.
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conceito de contraproliferao, que seria uma continuao da no proliferao44. Recorrendo imagem da relao entre policial e criminoso e colocando os EUA na posio do primeiro, Bolton observa que a policeman does not negotiate with criminals: to enforce the law, force cant be ruled out45. Em sntese, a prevalncia do interesse nacional dos EUA sobre o interesse da comunidade internacional; o objetivo da manuteno da hierarquia no lugar da ordem, da estabilidade ou da paz mundial; e a possibilidade de recurso a meios coercitivos e no apenas negociados, inclusive a fora, so as marcas do pensamento de Bolton perante o problema da proliferao. 1.1.5. Desarmamento, no proliferao, controle de armas e contraproliferao Tendo em vista o que precede, podemos articular as seguintes definies de trabalho. O desarmamento ser definido pelo objetivo da eliminao de ADM, como forma de criao da paz e da estabilidade, ou alternativamente, como a reduo progressiva dos arsenais com o objetivo de alcanar a eliminao dessas armas. Redues que no se enquadrem no objetivo final de abolio, mas tenham por finalidade conformar um equilbrio mais estvel de foras se enquadram na definio de controle de armas 46. O desarmamento baseia-se na viso de que a paz e a estabilidade devem ser alcanadas por meio da eliminao dos meios da guerra (paz desarmada). O controle de armas ser definido pelo objetivo de administrar relaes de poder entre Estados possuidores e no possuidores de determinada categoria de ADM. Poder envolver redues (inclusive at zero) ou aumentos
Entrevista concedida por J. Bolton revista do Instituto Acronym. Washington, 14 de agosto de 2001. 45 Declaraes de John Bolton imprensa, Genebra, dezembro de 2001. Citado no site da organizao ArmsControl. Vide www.armscontrol.com. 46 Medidas de desarmamento de cunho abolicionista esto previstas nos dispositivos sobre proibio e destruio de armas qumicas e biolgicas na CPAQ e na CPAB, bem como, de forma rationae personae, em textos como a resoluo 687 do CSNU (que estabelece o desarmamento do Iraque) e, em linguagem mais fluida, no Artigo VI do TNP. No se confundem, contudo, com instrumentos como os Tratados de Reduo de Armas Estratgicas (START).
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das quantidades e qualidades das armas. O controle de armas est baseado na viso de que a paz pode ser alcanada por meio do gerenciamento dos meios da guerra. A proliferao aqui entendida como a tomada de deciso por um Estado ou um setor dentro dele em favor da obteno de ADM, que inicie atividades nesse sentido (pesquisa, desenvolvimento, importao, compra ou desvio de artefatos prontos, entre outros). Na definio do autor, a proliferao comea, portanto, antes da obteno das ADM. A no proliferao definida pelo objetivo de prevenir, por meios diplomticos, o surgimento da proliferao ou seja, que um Estado venha a tomar a deciso poltica de dotar-se de ADM e dar incio, assim, a um programa com esse fim. A subscrio por um Estado de compromisso jurdico de no obter ADM e as medidas tomadas para verificar o cumprimento desse compromisso (medidas de criao da confiana, salvaguardas, inspees) inserem-se no quadro da no proliferao. O TNP, a AIEA, a OPAQ, entre outros, se inscrevem no marco da no proliferao. A contraproliferao, na acepo deste estudo, inicia-se quando a preveno no tiver funcionado e algum Estado j tiver tomado a deciso de obter ADM, e tem por objetivo prejudicar o funcionamento de seu programa. Seus meios extrapolam a diplomacia e podem incluir o uso da fora em graus variados (policiais, militares) e, em sua verso extrema, a contraproliferao ganha a forma de guerra preventiva. Expresses como medidas contra a proliferao ou combate proliferao devem ser entendidas no quadro da contraproliferao47. Neste estudo, adota-se uma abordagem abstrata das diferenas entre as armas nucleares, qumicas e biolgicas e utiliza-se a expresso geral armas de destruio em massa (ADM). Concebe-se que, na essncia, o problema das ADM deriva do constante avano das tecnologias e de suas aplicaes para a criao de armamentos com capacidade de alterar subitamente as relaes de poder.
47 A base para a construo dessa definio extrada do lxico dos servios de inteligncia, que distingue os prefixos no e contra. O primeiro remete a ao de natureza preventiva, destinada a impedir deciso que leve ocorrncia de determinado ato. O prefixo contra refere-se a medidas destinadas a neutralizar preparativos de um plano, j decidido, inclusive por meio de aes de fora.
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1.2. Meios De que forma os Estados buscam alcanar seus respectivos objetivos em matria de ADM? Segundo Lisa Martin, da Universidade de Harvard, os meios que podem ser empregados para alcanar os objetivos definidos, segundo cada Estado, frente ao problema das ADM so variados: States can choose from a wide array of organizing forms () as patterns by which to organize interactions among themselves48. Essas formas vo desde o unilateralismo at o multilateralismo, passando pelo bilateralismo e pelo imperialismo49. Cada uma encerra determinadas possibilidades polticas. A depender da que prevalece na interao entre os Estados, abrem-se condies para promover esses ou aqueles fins. 1.2.1. Multilateralismo 1.2.1.1. Multilateralismo principista No obstante seu uso generalizado, inclusive pelo grande pblico, o conceito de multilateralismo compreendido de formas diversas50. Os autores neoinstitucionalistas liberais, que se aprofundaram no estudo da cooperao entre os Estados, no o empregam comumente, preferindo o conceito de regime seus princpios, normas, regras e instituies. Quando o termo multilateralismo empregado, a conceituao que o acompanha construda a partir da etimologia da palavra: vrios lados. Robert Keohane, por exemplo, define-o como the practice of co-ordinating national policies in groups of three or more states51. Essa definio apresenta limitaes, na medida em que no permite identificar diferenas entre, por exemplo, a Carta das Naes Unidas (documento praticamente universal); a coalizo de pases que, liderados pelos EUA, invadiu o Iraque em 2003 (com carter unilateral, no obstante o envolvimento de mais de trs pases); e a OTAN (aliana de defesa coletiva,
Martin, in Ruggie, 1993, p. 91. Idem. 50 O estudo no se prope a rever a trajetria das formas pela qual a academia pensou o conceito, mas concentrar-se em alguns autores cujas reflexes, quando comparadas, conduzem definio de trabalho que busca. 51 Keohane, 1990.
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cujos procedimentos internos seguem padres da diplomacia parlamentar, mas que discrimina os membros dos no membros). Ela no permite, em particular, apreciar claramente a Iniciativa de Segurana contra a Proliferao e distingui-la dos arranjos de controle de exportao como o NSG e o MTCR, alm dos tratados com o TNP e a CPAQ. Nos anos 1990, John Ruggie lanou linha de pesquisa acadmica para aprofundar a compreenso do conceito de multilateralismo. Em suas reflexes iniciais, destinadas a fornecer um ponto de partida para as pesquisas e sem pretenses de ser definitivo no estudo do tema, Ruggie defendeu que o multilateralismo se define a partir de critrios essencialmente qualitativos:
What is distinctive about multilateralism is not merely that is coordinates national policies in groups of three or more states, which is something that other organizational forms also do, but additionally that it does so on the basis of certain principles of ordering relations among those states52.
Para explicar o que chama de Princpios Gerais de Conduta (General Principles of Conduct), Ruggie ressalta que, para ser multilateral, a cooperao entre Estados no poder admitir discriminaes, inclusive com relao aos Estados no participantes. Direitos e obrigaes devero estar definidos sem distines entre os Estados e tambm ser implementados sem excees. No podero ser construdos, explcita ou implicitamente, rationae personae e devem refletir, em seu esprito e no apenas em seu texto, a impessoalidade. Devero trazer benefcios para todos, sem desequilbrios, e tambm oferecer a todos as mesmas condies: o que vale, vale para todos, inclusive para os no participantes. No campo da segurana coletiva, a no discriminao estaria contida na obrigao que tm todos os Estados de vir em socorro de qualquer Estado agredido, sem condicionamentos de qualquer sorte. Ruggie sublinha, ainda, a necessidade da indivisibilidade dos bens gerados pela cooperao. Isso significa que o produto deve vir em benefcio de todos, sem poder ser dividido de forma a favorecer alguns Estados e no outros. O multilateralismo, para ele, deve produzir um bem pblico, de interesse coletivo, e no bens privados, de interesse individual de um Estado ou grupo de Estados. Se o bem produzido por um exerccio de cooperao internacional for mais
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Ruggie, 1993, p. 7.
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individual do que coletivo como manter as condies de poder de determinada potncia, como defende John Bolton, em vez de favorecer o objetivo da paz e da estabilidade , ficar aqum da indivisibilidade. Outro aspecto frisado pelo autor a reciprocidade difusa situao pela qual a cooperao yield a rough equivalence of benefits in the aggregate and over time53. Assim, o Estado A presta determinada cooperao hoje e aceita seus custos, em benefcio do Estado B, porque sabe que, em algum momento no futuro, o Estado B cooperar com ele e assumir os custos. A cooperao no se condiciona a reciprocidades especficas e imediatas, mas difusa tanto no tempo quanto no tocante ao beneficirio. Na segurana coletiva, esse aspecto estaria presente na obrigao de um Estado de vir em socorro de outro Estado, quando este estiver ameaado ou for atacado, sabendo que poder contar no futuro com o socorro do outro. Mecanismos de cooperao ad hoc passveis de desfazer-se segundo clculos de interesse e de oportunidade de cada uma das partes no incluiriam essa qualidade. Pode-se criticar Ruggie por apresentar a viso de um multilateralismo principista articulado em torno de um modelo ideal, talvez utpico, de cooperao entre os Estados. Se aplicarem rigorosamente os Princpios Gerais de Conduta para avaliar a existncia de multilateralismo em diversos campos das relaes internacionais, chegar-se- concluso de que ele no existe. A Carta das Naes Unidas, por exemplo, nasceu como aliana contra os pases do Eixo at hoje, em seu texto constitutivo, Japo e Alemanha so considerados naes inimigas54 e contm diversos elementos que constituem derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta, como o poder de veto dos membros permanentes do CSNU. Em todo caso, embora no exista, de forma purista, num mundo marcado pela distribuio desigual de poder entre os Estados, o multilateralismo principista de Ruggie existe como aspirao. A conceituao de Ruggie permite qualific-lo como um idelogo do multilateralismo, porque d ao conceito inegvel carga valorativa. A viso de um mundo em que exista cooperao com base nos Princpios Gerais de Conduta no est na poltica dos Estados, mas est em seus discursos, em sua retrica, nas demandas de organizaes no governamentais e nas expectativas da sociedade civil e da opinio pblica.
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Idem, p. 12. Artigo 53 da Carta da ONU.
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1.2.1.2. Multilateralismo utilitrio Lisa Martin, em seguimento pesquisa acadmica lanada por Ruggie, deu maior destaque dimenso do poder na anlise do multilateralismo. Ela no se preocupa com o discurso, mas com a poltica o uso utilitrio do conceito de multilateralismo. Focalizou as razes que levam os Estados a escolher determinadas formas de cooperao em algumas circunstncias, mas no em outras, desenvolvendo a chamada Teoria da Escolha do Estado Racional. A autora postula que os Estados so orientados pela defesa de seus interesses nacionais e se voltam para o formato que mais lhes convm. Eles no levam em conta os interesses coletivos seno quando estes permitem veicular seus interesses nacionais. Cada Estado opera um processo decisrio interno no apenas sobre os fins buscados, mas tambm sobre os meios. Martin aceita os Princpios Gerais de Conduta como fatores que tipificam o multilateralismo. Concebe-os, contudo, como possibilidades, com chances variadas de serem incorporados a um exerccio de cooperao internacional. O alcance dessa incorporao visto como varivel que depende das condies polticas: o grau de multilateralismo possvel seria resultado da interao entre as preferncias dos Estados envolvidos, o poder de cada um deles, as condies da negociao em cada rea temtica, entre outros. Haveria, assim, gradaes de multilateralismo nos exerccios cooperativos entre os Estados. Como explicar o interesse dos Estados mais poderosos no multilateralismo, se primeira vista, no lhes interessa aplicar princpios que podero prejudicar sua posio superior na escala de poder? Para Martin, a deciso obedece a um clculo de custos e benefcios. Em contrapartida ao custo de transfer of resources in the form of decision-making power to other actors55, os Estados mais poderosos poderiam obter: (i) fixao no tempo (lock-in) de um paradigma de seu interesse, capaz de preservar seu maior poder relativo no longo prazo. Isso seria possvel em virtude de fatores como: inrcia das instituies multilaterais, contnua demanda por seus servios e, em particular, a expectativa de cada membro de beneficiar-se no longo prazo de seu funcionamento56;
Martin, p. 56. Para ilustrar: ao integrarem o CSNU, em 1945, a Frana e o Reino Unido conseguiram preservar status de potncia, que no necessariamente seria compatvel com seus recursos atuais de poder. Mesmo no auge das crticas s organizaes internacionais, durante o Governo de George W. Bush, os EUA jamais propuseram acabar com qualquer uma delas.
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(ii) manipulao do apoio de um nmero mais expressivo de Estados, ainda que de significado limitado, para contrapor-se posio de uma minoria de Estados recalcitrantes, isolando-os e estimulando-os na direo da maioria; (iii) gerao de reconhecimento mundial de que o tratamento de determinado tema deve ser feito em determinado foro e, portanto, sob determinado modelo e no alhures; e (iv) reduo dos elevados custos e inconsistncias que exigiria a negociao de uma srie de acordos bilaterais entre o Estado poderoso e cada um dos Estados menores57. Potncia vitoriosa da II Guerra Mundial, os EUA foram os principais promotores de uma srie de instituies multilaterais desde 1945. Segundo levantamento de Andrew Hurrell, registram-se no mundo, hoje, 260 instituies que, latu sensu, poderiam ser qualificadas como multilaterais, em comparao com 37 em 190958. Sob a tica das explicaes acima, o objetivo dos EUA no ter sido construir uma nova sociabilidade internacional, mas fazer prevalecer, por longo prazo, seus interesses financeiros, comerciais, monetrios e polticos, entre outros na ordem ps-guerra. Conforme Patrick Stewart, a ONU vista como um dos instrumentos do toolbox da poltica externa dos EUA59. Tambm para os pases menores, o multilateralismo pode ser utilitrio, na medida em que lhes oferece oportunidades que no teriam com base em seus recursos limitados de poder. Segundo Lisa Martin, entre outras possibilidades, esses pases podem pretender ter:
Sobre esse ltimo ponto, vide tambm Keohane, 1990, p. 90. Apud Fonseca, 2008, p. 125. 59 Vide Stewart Patrick e Shepard Forman, Multilateralism and U.S. foreign policy, 2002. Disponvel em books.google.com.br. Acessado em 10.06.2009. John Bolton notabilizou-se por explicitar esse entendimento enquanto Representante Permanente dos EUA junto s Naes Unidas, de 2006 a 2008. Observe-se que o modelo de multilateralismo aplicado pelos EUA a partir de 1945 ficou sempre aqum da concepo purista de Ruggie, evidenciando diferentes gradaes, segundo as diversas organizaes, tratados e instncias. O Presidente Roosevelt teria construdo modelos diludos de multilateralismo: o sistema de segurana coletiva preservaria um espao para a atuao das grandes potncias (assento permanente e veto no Conselho de Segurana, voto ponderado nas instituies financeiras, entre outras formas); o sistema monetrio seria mundial, mas adotaria o dlar norte-americano como moeda; o sistema financeiro seria governado por um conselho no de Estados soberanos e iguais, mas de acionistas (stakeholders), cujo peso na governana do sistema seria proporcional a seus recursos de poder.
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(i) maior participao, ainda que no necessariamente em condies de igualdade, no processo decisrio; (ii) acesso aos bens produzidos pela cooperao entre os grandes pases (paz, comrcio, etc.), inclusive com a possibilidade de faz-lo na forma de caronas, sem adeso formal e sem contrapartidas; e (iii) obteno de benefcios adicionais especficos, derivados de barganhas que, segundo suas capacidades negociadoras, possam obter em paralelo junto s potncias mais interessadas. A dimenso utilitria do multilateralismo faz com que seja subjetiva a avaliao de um Estado sobre o grau de aplicao dos Princpios Gerais de Conduta. Para um Estado poderoso, que no discriminado num determinado exerccio de cooperao, no est em questo a qualidade multilateral ou a falta dela. Assim, os EUA no distinguem entre o carter multilateral da ONU e da OTAN, podendo aplicar a imprecisa definio etimolgica de multilateralismo, que situa ambas no mesmo plano. Para outros Estados menores, que acusam a falta de aplicao razovel dos Princpios Gerais de Conduta, o contedo de multilateralismo naquelas mesmas organizaes menor. Tome-se o caso dos Estados-membros das Naes Unidas que raramente tm a oportunidade de ocupar assento no Conselho de Segurana. Para eles, a ONU mais discriminatria do que na percepo dos EUA. No entanto, caso ocorra reforma que lhes atribua assento permanente no CSNU, sua apreciao ser modificada. Isso indica que a apreciao de um Estado sobre determinado esquema de cooperao no dada objetivamente apenas pela aplicao, em maior ou menor grau, dos Princpios Gerais de Conduta, mas tambm por sua capacidade de beneficiar-se desses princpios, independentemente da situao dos demais Estados. Situaes de migrao de um Estado para o ncleo do processo decisrio de um exerccio de cooperao, em particular, alteram profundamente sua avaliao. Para ilustrar: quando fora do NSG, como se ver mais adiante, o Brasil criticava-lhe a falta de multilateralismo; uma vez membro, a questo no mais se ps. 1.2.2. Plurilateralismo e bilateralismo 1.2.2.1. Limites do multilateralismo em questes de poder No mundo de Estados soberanos, o processo multilateral nem sempre exitoso e encontra limitaes que devem ser compreendidas para alm do
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debate, simplificado, entre multilateralistas e unilateralistas. O que est em ao so foras de poder. Como observa Gelson Fonseca, as oportunidades para cooperar podem ser frequentemente bvias do ngulo da melhor racionalidade, mas nem sempre o so do ngulo do interesse poltico. No sempre que as Potncias querem ceder e aceitar constrangimentos (...) a ONU o que os Estados querem que ela seja: mas o que mesmo que eles querem?60. Lisa Martin identificou diferenas de condies na aplicabilidade do multilateralismo segundo o tipo de cooperao (ou rea temtica). Ela examinou dois grandes tipos: os que envolvem problemas de coordenao e os que envolvem problemas de colaborao como os relativos s ADM. Perante problemas derivados da falta de coordenao, os Estados cooperam para definir padres comuns e, assim, estabelecer condies para seu convvio coordenado. Essa propenso cooperao ocorre comumente nas reas tcnicas como na definio de frequncias para servios de televiso, rdio ou comunicao area. A cooperao gera sinergias positivas para todos os participantes: todos se beneficiam igualmente da fixao de cdigos de discagem internacional, por exemplo, e no existe risco da distribuio desigual de benefcios. Diante da reduzida desconfiana entre os Estados nessa modalidade de cooperao, todos estaro propensos a aceitar os Princpios Gerais de Conduta. No esto naturalmente esses processos isentos das dificuldades do processo negociador. Uma vez alcanado um acordo, contudo, todas as partes se sentem igualmente beneficiadas e reconhecem ter, cada uma delas, interesse no cumprimento do convencionado. Porquanto reduzida a desconfiana, no seriam, ademais, necessrios mecanismos de monitoramento do comportamento das partes. Nos problemas de colaborao, com os relativos ao desarmamento e no proliferao, a propenso ao formato multilateral afetada pela desconfiana mtua61. Neles, os Estados esto preocupados com questes como a repartio dos benefcios da cooperao e com discriminaes mais ou menos explcitas entre eles. Aqui, a tentao de abandonar a cooperao coletiva e atender a seus interesses por meios prprios, quando essa
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Fonseca, 2008, p. 68. Martin, 2001, p. 44.
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possibilidade existe, maior do que nos problemas de coordenao. Esse aspecto ilustrado na parbola de Rousseau62. A tentao de pases mais poderosos de agir por conta prpria ou no mbito de um grupo restrito de Estados ocorre, em particular, nos momentos de incapacidade de articular uma cooperao multilateral que consiga inserir seus interesses no denominador comum dos interesses coletivos. Ademais, segundo Martin, o multilateralismo no cumpriria, nos problemas de colaborao, funes necessariamente oportunas diante de dois problemas derivados dos Princpios Gerais de Conduta. O primeiro diz respeito aplicao de sanes. Segundo ela,
Theoretical and experimental studies of repeated prisoners dilemmas show the value of specific reciprocity, such as tit-for-tat and trigger strategies, for maintaining cooperation. Diffuse reciprocity, with its lack of direct retaliation for defections, is unlikely to maintain cooperation in demanding collaboration problems effectively. Under diffuse reciprocity, members rely on generalized norms of obligation to promote cooperation. However, if cheating is not punished, states will face short-term incentives to do so in spite of a longer-term sense of obligation63.
O segundo problema diz respeito aos Estados-carona (free riders): se todos Estados inclusive aqueles que optaram por no participar da cooperao devem poder beneficiar-se dela e ser tratados igualmente, a cooperao produzir bens pblicos onde, antes, havia bens privados. Quem no participa do processo se beneficia dele, sem oferecer contrapartidas. Assim, nos problemas de colaborao, o multilateralismo geraria incentivos para os Estados-carona64. Assim, para Martin, a cooperao articulada em termos multilaterais nos problemas de colaborao entra em conflito com a expectativa da eficcia, notadamente por parte das potncias mais interessadas. Nesse sentido, estimula aes de degradao ou derrogao em graus variados do multilateralismo. Entre elas, esto sanes individualizadas, positivas ou
62 Na parbola, cinco pessoas acordam caar um veado e dividi-lo em cinco para saciar a fome individual de cada um. Pelo tamanho da presa, somente podem alcanar o objetivo conjuntamente. Na execuo do plano, caso uma delas pudesse, por si s, encontrar uma lebre e saciar-se a fome sem a cooperao dos demais, deixaria as quatro outras pessoas desprovidas. 63 Martin, 2001, p. 43. 64 Idem, p. 44.
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negativas, e imposio de constrangimentos aos Estados-carona. Martin observa que a previso de sanes rene grau suficiente de razoabilidade para no constituir grave derrogao do formato multilateral. No entanto, outras aes podero ser percebidas como derrogaes para alm do tolervel sob o multilateralismo como, dentro da ONU, as denegaes de exportao de materiais sensveis para determinado pas, que ser discriminado , o que far com que sejam articuladas fora do quadro multilateral por grupo restrito de Estados. Como observa Fonseca a respeito da ONU, a competio de outros mecanismos quase simultnea criao das Naes Unidas, quando se estabelecem a OTAN e o Pacto de Varsvia, ambos para sinalizar a desconfiana dos blocos em relao segurana coletiva fornecida pela ONU65. Importa observar que a propenso derrogao dos Princpios Gerais de Conduta tende a ocorrer na fase da implementao. Segundo Martin, no estgio negociador, o multilateralismo oferece condies melhores do que os demais formatos para a obteno de um acordo de maior alcance geogrfico, na medida em que abre a participao a todos os Estados e os estimula a juntar-se cooperao. Se existe interesse em que o acordo alcance o maior nmero de partes possvel, ele dever ser promovido por meio do multilateralismo, analisa Martin66. Isso no significa, contudo, que sua implementao seguir suas qualidades multilaterais originais, como acima descrito. O que contar, em ltima instncia, ser aquilo que foi implementado e a forma como essa implementao ocorreu. 1.2.2.2. Distino entre bilateralismo e plurilateralismo A depender do grau das derrogaes sofridas, o multilateralismo pode chegar ao ponto de ser descaracterizado e dar, assim, origem a formatos mais restritos. John Ruggie apresenta o conceito de bilateralismo67, que se definiria em contraste com o multilateralismo. Sublinha que o bilateralismo
Gelson, p. 33. Tome-se o exemplo da deciso brasileira de no subscrever o Cdigo de Conduta contra Proliferao de Msseis, tomada em 2002, baseada, entre outros aspectos, no fato de o Brasil ter ficado margem das negociaes, conduzidas entre europeus e norte-americanos, embora fosse membro do MTCR. 67 O conceito de bilateralismo aqui examinado no quadro da cooperao internacional envolvendo temas de interesse coletivo como a questo das ADM e no temas de interesses restritos a apenas dois Estados, como questes relativas sua fronteira comum, em que a abordagem bilateral natural.
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no deve ser entendido de forma numrica, mas a partir das qualidades que a cooperao no explicita como os Princpios Gerais de Conduta. Ele pode existir mesmo quando h vrias partes pois a dimenso qualitativa que deve ser levada em conta. Assim, um grupo de Estados pode ser considerado bilateralista caso exista, por exemplo, posio privilegiada de um deles com relao aos demais. Para ilustrar, Ruggie cita o regime comercial estabelecido pela Alemanha nazista a partir de 1934. Berlim teria logrado organizar um sistema comercial envolvendo vrios outros pases, mas a partir de uma teia de acordos bilaterais no centro da qual estava a Alemanha. O sistema, formalmente, organizava relaes econmicas entre mais de duas partes, mas, em sua essncia, situava a Alemanha em posio superior de organizao e conduo, ao dar-lhe a capacidade de definir as regras aplicadas a cada produto e a cada relao bilateral. Ruggie no oferece, contudo, uma definio especfica para situaes em que os Princpios Gerais de Conduta se aplicam entre os participantes, mas no com relao a terceiros. No prope frmula para distinguir, por exemplo, o sistema comercial nazista, que ps Berlim em posio privilegiada com relao aos demais membros; uma aliana de defesa coletiva, que discrimina os no membros e entre eles identifica potenciais inimigos; e um sistema de segurana coletiva, que no discrimina nem membros nem no membros. Como assinala Antonio Patriota, em referncia a Henry Kissinger, a respeito das diferenas entre defesa coletiva e segurana coletiva:
Os conceitos so diametralmente opostos. Alianas tradicionais esto dirigidas contra ameaas especficas e definem obrigaes especficas na relao com grupos de pases ligados por interesses nacionais partilhados ou preocupaes comuns de segurana mtua. A segurana coletiva no define nenhuma ameaa em particular, no garante nenhum interesse nacional especfico e no discrimina ningum. As alianas sempre pressupem um adversrio potencial especfico68.
Assim, numa aliana como a OTAN, os Princpios Gerais de Conduta se aplicam na relao entre os membros como na noo de que um ataque contra um ser considerado um ataque contra todos, segundo o esprito do
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Apud Patriota, 1994.
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Contraponto.
Artigo 5 do Tratado do Atlntico Norte , mas no com relao aos no membros, entre os quais se situam potenciais adversrios. Seria necessrio, portanto, distinguir duas situaes dentro do conceito de bilateralismo de Ruggie. A primeira aquela em que a cooperao aplica os Princpios Gerais de Conduta entre os participantes, mas no o faz com relao a terceiros o que conduz introduo do conceito de plurilateralismo. A segunda aquela em que a cooperao no aplica esses Princpios nem com relao a terceiros, nem entre os membros o que remete ao conceito de bilateralismo strictu sensu. 1.2.2.3. O conceito de fachada multilateral A derrogao do multilateralismo em favor de formatos plurilaterais ou bilateralistas tem um custo poltico para seus promotores. Ao expressar, para alm de sua dimenso utilitria, expectativa de cunho humanista e enraizado nas suas sociedades quanto forma como deveriam organizar-se as relaes internacionais, o multilateralismo no pode ser eliminado do campo retrico das grandes potncias, nem estas poderiam admitir francamente que suas polticas se orientam por uma tica puramente funcional, conquanto no a neguem69. Surge para elas, portanto, o problema de justificar as derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta, sem parecer negar o multilateralismo. Martin se refere possibilidade de as potncias formarem grupos compostos por mais de dois Estados, de forma a montar uma fachada de multilateralismo: o apoio quantitativo de nmero razovel de Estados permitiria introduzir dvidas sobre as qualidades mais ou menos multilaterais de determinada cooperao. A montagem dos grupos de Estados avalistas notadamente quando envolve vrios pases de menor poder relativo, sem aparente interesse direto na matria tratada, liderados por uma ou algumas potncias qualificada por Martin como ao de suaso70. Pelo termo suaso, entenda-se uma combinao de persuaso, dissuaso e presso diplomtica, por parte dos Estados de maior poder
69 Os discursos norte-americanos a respeito das Naes Unidas confirmam esse postulado. Para Washington, the UN is a tool of US Foreign Policy. Vide Holmes, Kim. Why the United Nations Matters to U.S. Foreign Policy, dezembro de 2004. Disponvel em www.state.gov/p/io/rls/rm/2004/39496.htm. Acessado em 20.1.2009. 70 Martin, 2001, p. 56
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relativo, com os EUA, sobre os de menor poder relativo, como as pequenas ilhas do Pacfico71. Martin observa que o Estado mais potente se preocupa em manter a fachada da abordagem multilateral, situando o problema a ser gerenciado no no nvel de seu interesse privado, mas no de um pretenso interesse de toda a comunidade internacional. Os Estados menores, constrangidos pelos estmulos negativos e incitados pelos positivos, teriam iguais interesses em manter a aparncia notadamente perante seu pblico interno de que estariam entabulando uma cooperao entre iguais72. Todos, assim, buscariam qualificar os grupos restritos de que fazem parte como multilaterais. O exemplo estudado por Martin, que ser analisado na prxima seo, o processo de conformao do Comit de Controle Multilateral de Exportaes (COCOM), em 1947, por iniciativa dos EUA, de forma a evitar que as tecnologias sensveis, basicamente norte-americanas, fossem transferidas a Moscou: Washington preocupou-se em revestir os controles de um lustre multilateral e impessoal, para mascarar medidas unilaterais contra a Unio Sovitica. 1.2.3. Definies: multilateralismo, plurilateralismo e bilateralismo Tendo em vista o que precede, para efeitos deste estudo, distinguir-se-o trs opes na relao de formatos passveis de serem empregados na cooperao internacional perante o problema das ADM. O multilateralismo tipificado, a partir da tica utilitria e no a principista salvo quando expressamente indicado, pela existncia dos Princpios Gerais de Conduta. Esses Princpios podem ter facetas variadas, como a no discriminao, a indivisibilidade e a reciprocidade difusa, indicadas por Ruggie, bem como a prevalncia do interesse coletivo sobre o individual, a igualdade de direitos e obrigaes, a imparcialidade e a legitimidade, entre outros. No necessariamente esses aspectos devem estar verificados plenamente, mas dentro da razoabilidade, no entendimento de que sua aplicao purista seria utpica e de difcil utilizao na anlise diplomtica.
No lxico de Direito Administrativo norte-americano, o termo suaso significa an application of pressure, but not force, by an authority (such as the Federal Reserve Board) to get members to adhere to a policy. Vide www.investorwords.com/3119/moral_suasion.html (acessado em 25.05.2008). 72 Martin, 2001, p. 56.
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O plurilateralismo ser compreendido como formato de cooperao em questo de interesse de mais de dois pases, marcado por discriminao com relao aos no participantes, porm com observncia dos Princpios Gerais de Conduta na relao entre os participantes. O bilateralismo ser compreendido como formato de cooperao em questo de interesse de mais de dois pases, marcado tanto pela discriminao com relao aos no participantes quanto pela ausncia dos Princpios Gerais de Conduta na relao entre os participantes, de forma a conferir a um Estado participante posio privilegiada para a promoo de seus interesses e preferncias individuais.
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Captulo 2 Tratamento do problema das armas de destruio em massa: perspectiva histrica
Iniciativas como a PSI no so isoladas, nem podem ser explicadas apenas no quadro das posies crticas dos EUA com relao ao multilateralismo durante o Governo de George W. Bush (2001-2009). Para alm das preferncias particulares desse Governo, a Iniciativa deve ser situada no contexto da evoluo do tratamento internacional dos problemas criados pelas ADM, de forma que se ressaltem o que tem de continuidade e o que tem de novo. O objetivo deste Captulo retraar essa evoluo a partir de casos ilustrativos, sem pretender exaurir a parte histrica, frisando (i) a persistente busca, por iniciativa dos EUA, do fortalecimento do tratamento do problema da proliferao; e (ii) as oscilaes quanto aos meios escolhidos, em linhas tanto multilaterais, como plurilaterais ou bilaterais, ou ainda unilaterais. Em particular, observa-se que, aps o fim da Guerra Fria, o multilateralismo e a no proliferao so chamados a coabitar com o bilateralismo e a contraproliferao. 2.1. At o fim da Guerra Fria 2.1.1. Primeiros ensaios de multilateralismo: de 1860 a 1945 Os primeiros ensaios de cooperao entre Estados para gerenciar os efeitos adversos dos avanos tecnolgicos sobre suas relaes de poder
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militar relativo deram-se na esteira da Revoluo Industrial. A segunda metade do sculo XIX marcou processo de acelerao das aplicaes tecnolgicas no campo militar. Em particular, a indstria qumica em pases como a Alemanha e a Frana passou por uma revoluo das tcnicas, permitindo-lhes a obteno de novos produtos, como gases venenosos. Essas transformaes tcnicas estimularam os primeiros ensaios de cooperao entre Estados para gerenciar os efeitos adversos sobre suas relaes de poder. Em 1868, foi adotada a Declarao de So Petersburgo, que estabeleceu, pela via de um compromisso poltico, a proibio do uso, apenas entre as partes signatrias (entre os quais o Brasil), das primeiras armas qumicas73. Seis anos depois, em 1874, a Conveno de Bruxelas sobre as Leis e Costumes da Guerra deu carter jurdico Declarao e estabeleceu que:
Les lois de la guerre ne reconnaissent pas aux belligrants un pouvoir illimit quant aux choix des moyens de nuire lennemi (...) daprs ce principe sont notamment interdits: (a) lemploi du poison ou darmes empoisonnes ; (...); (d) lemploi darmes, de projectiles ou de matires propres causer des maux superflus, ainsi que lusage des projectiles prohibs par la dclaration de St-Ptersbourg de 186874.
A Conveno aplica Princpios Gerais de Conduta, salvo no que diz respeito discriminao contra Estados no partes. Pode, assim, sob as definies adotadas, ser considerada o primeiro instrumento multilateral em matria do que, hoje, se conhece como ADM. Em 1899, convocada no contexto de crescentes desconfianas quanto a movimentos de capacitao armamentista no plano europeu75, a I Conferncia de Paz da Haia lanou nova iniciativa para disciplinar as armas
73 Nos termos da Declarao, les Parties Contractantes sengagent renoncer mutuellement, en cas de guerre entre elles, lemploi par leurs troupes de terre ou de mer, de tout projectile dun poids infrieur 400 grammes qui serait ou explosible ou charg de matires fulminantes ou inflammables e Les Parties Contractantes ou Accdantes se rservent de sentendre ultrieurement toutes les fois quune proposition prcise serait formule en vue des perfectionnements venir que la science pourrait apporter dans larmement des troupes. 74 O texto completo da Conveno est disponvel em www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/135? OpenDocument. 75 Segundo Josef Goldblat, a nota diplomtica circulada pelo Ministro das Relaes Exteriores russo declarava que a paz armada tornou-se um nus para os povos da Europa porque foras intelectuais e fsicas, tal como trabalho e capital, esto sendo desviadas em grande medida de suas aplicaes naturais para fins improdutivos. Goldblat, p. 1994, p. 11.
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TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA
tecnologicamente mais avanadas. Adotou a Conveno da Haia sobre o Uso de Armamento Moderno e a Conduo de Hostilidades, que proibiu o lanamento, entre as partes, de projteis e explosivos a partir de bales, inclusive com o objetivo de dispersar gases asfixiantes76. Nova Conveno, adotada pela II Conferncia da Haia, de 1907, estendeu essa proibio aos novos participantes, inclusive o Brasil. O texto apresenta caractersticas multilaterais, mas prev a discriminao com relao aos Estados no partes ou seja, a possibilidade de emprego das armas qumicas contra eles77. Embora contivesse algumas derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta, a Conferncia ofereceu ao Brasil nova oportunidade de incluso em crculos decisrios78. No obstante a importncia do inovador tratamento multilateral das questes relativas paz, inclusive das armas qumicas, representado pela Conferncia da Haia, Jozef Goldblat considera modestos seus produtos79. De fato, as Convenes produzidas na Haia foram insuficientes para prevenir o uso massivo de armas qumicas pela Alemanha durante a I Guerra Mundial, como forma de reverter, em seu favor, o impasse na guerra de trincheiras. No muito longe da Haia, a cidade de Ypres, Blgica atual, se tornaria palco da primeira grande demonstrao do efeito destrutivo das tecnologias qumicas empregadas em cenrios blicos: no primeiro dia de batalha, em 22 de abril de 1915, treze mil pessoas morreram, sendo que cinco mil teriam sucumbido nos primeiros dez minutos do ataque80. At o final da guerra, cerca de um milho e quatrocentas mil pessoas sofreram algum tipo de sequela grave, sendo que cerca de cem mil sob ataques qumicos.
O texto da Conveno est disponvel em http://avalon.law.yale.edu/19th_century/ hague994.asp. 77 O texto da Conveno est disponvel em http://avalon.law.yale.edu/20th_century/ hague04.asp. 78 A dimenso multilateral da Conferncia da Haia, de 1907, e seu significado histrico para o Brasil so ressaltados pelo Ministro Celso Amorim nos seguintes termos: a participao do Brasil na Conferncia representava simbolicamente o ingresso do Pas na cena internacional. Era o primeiro evento verdadeiramente universal com a presena do Brasil. At ento, a experincia multilateral brasileira se restringia s conferncias pan-americanas. Amorim, 2007, p. 2. 79 Segundo o autor, pouqussimos homens polticos estavam interessados em suspender a corrida armamentista. Uma resoluo foi adotada declarando que restries em despesas militares seriam muito desejveis e expressou-se o desejo de examinar um futuro acordo para limitar as foras armadas e os oramentos de guerra. Na prtica, contudo, os gastos militares em praticamente todos os Estados continuaram a crescer. Goldblat, 1994, p. 11. 80 Informao da Universidade de San Diego. Disponvel em http://home.sandiego.edu/~hanley08/Ypres.html. Acessado em 20.11.2009.
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Em 1919, finda a I Guerra, o tratamento do problema das armas qumicas se fez de formas complementares. Por um lado, o Tratado de Versalhes proibiu a Alemanha de pesquisar, desenvolver, estocar, importar e usar armas qumicas, alm de proibir a importao de todos os precursores, sem distino quanto possibilidade de uso dual, passveis de servir para a obteno dessas armas81. Essa proibio foi especfica Alemanha, assumindo o formato de imposio no quadro de sua derrota na guerra. Por outro lado, novo mpeto idealista marcou uma reedio do esforo de tratamento multilateral do problema das novas tecnologias blicas. A Liga das Naes, criada, em 1919, para estabelecer a paz e a segurana, lanou o objetivo do desarmamento, em todas as categorias de armas, e encarregou seu Conselho Permanente de desenvolver um plano nesse sentido. Transferia-se da Haia para Genebra o lcus diplomtico das negociaes internacionais sobre a questo, as quais, ao se inserirem no mandato da Liga, ganham carter permanente. Segundo o artigo 8 do Pacto da Liga:
The Members of the League recognise that the maintenance of peace requires the reduction of national armaments to the lowest point consistent with national safety and the enforcement by common action of international obligations. The Council, taking account of the geographical situation and circumstances of each State, shall formulate plans for such reduction for the consideration and action of the several Governments. Such plans shall be subject to reconsideration and revision at least every ten years.
Assim, em 1925, a Liga organizou a Conferncia de Genebra para a Superviso do Trfico Internacional de Armas, a primeira conferncia multilateral dedicada aos armamentos. Entre outros temas, foi tratada, a pedido da Frana, o problema dos avanos tecnolgicos em matria de armas qumicas e biolgicas, tendo sido adotado o Protocolo de Genebra, ao Anexo IV da Conveno de 1907, sobre a Proibio do Uso de Gases Asfixiantes e Mtodos de Guerra Bacteriolgica, que entrou em vigor em 192882.
Artigo 171 do Tratado de Versalhes, de 1919. Disponvel em http://history.sandiego.edu/gen/ text/versaillestreaty/ver159.html. Acessado em 20.11.2009. 82 O texto do Protocolo de Genebra, alm dos acordos das I e II Conferncias da Haia, esto disponveis em http://avalon.law.yale.edu/subject_menus/lawwar.asp. Acessado em 01.01.2009.
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Assinado por 30 Estados, inclusive o Brasil83, o Protocolo reflete os Princpios Gerais de Conduta. Mantm, contudo, a discriminao contra no participantes, ao permitir que armas qumicas sejam utilizadas contra eles. Diante da preocupao em discriminar os no participantes, o Protocolo no proibiu a produo, a pesquisa, o desenvolvimento, a aquisio e a estocagem de armas qumicas pelos seus membros. Em 1932, convocada pela Liga, a I Conferncia Mundial de Desarmamento marcou novo grande exerccio multilateral na matria, no qual, contudo, se manifestou mais claramente a tenso entre os Estados mais poderosos e os demais. Compareceram a Genebra representantes diplomticos de 60 Estados, que, de incio, se comprometeram com moratria, de um ano, no aumento de seus arsenais. Entre os temas discutidos nos seus vrios comits, alm do tratamento das armas convencionais, esteve proposta britnica de proibio abrangente das armas qumicas e biolgicas dos Estados que no as possussem. O texto negociado no previu, contudo, o desarmamento. Caso tivesse entrado em vigor, teria representado uma derrogao ao grau de multilateralismo aplicado no Protocolo de Genebra, ao introduzir, ademais da discriminao com relao aos no participantes, a discriminao entre os participantes. Assim, os Estados que j possuam essas armas como Reino Unido, EUA e Alemanha poderiam mant-las e us-las contra no participantes; os demais, como o Brasil, no poderiam sequer det-las84. O mesmo padro de obrigaes desiguais foi reproduzido no TNP, como se ver mais adiante. Adicionalmente, a Conferncia de 1932 negociou um mecanismo de investigao coletiva de suspeitas de violao que pode ser considerado o primeiro antecedente dos atuais mecanismos de verificao coletiva (salvaguardas e inspees). O texto em negociao previa a criao da Comisso Permanente de Desarmamento, com poderes para fazer a verificao in situ dos compromissos assumidos pelos Estados e remeter casos de violao para as providncias do Conselho da Liga. Em 1936, contudo, depois de quatro anos de trabalho, a Alemanha anunciou sua sada da Conferncia de Desarmamento e tambm da Liga das Naes. Diante do
83 O processo de ratificao do Protocolo foi demorado, aguardando as condies propcias, como a dtente durante a Guerra Fria, para ganhar momentum. Tal como a maioria dos signatrios, o Brasil s veio a ratificar o Protocolo em agosto de 1970. Em maio de 2009, o Protocolo conta 133 Estados Partes. 84 Goldblat, p. 14.
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peso de Berlim no marco das preocupaes dos demais membros, a Conferncia decidiu suspender seus trabalhos sine die, os quais no mais foram retomados, frustrando-se, assim, as expectativas sobre a possibilidade de tratamento coletivo das questes relativas aos armamentos. Os anos 1930 e 1940 marcaram a abertura de nova rea de competio tecnolgica com aplicaes blicas, com o incio da era do tomo. Em particular, acirrada competio pela obteno da primeira bomba atmica ops Alemanha, Rssia e EUA 85. Durante a II Guerra Mundial, os fsicos e principais lderes tanto dos pases do Eixo como dos Aliados estavam cientes da revoluo na correlao de foras que beneficiaria aquele que fosse o primeiro a confeccionar a bomba nuclear86. Alm da competio nos laboratrios, esses pases mobilizaram seus respectivos setores de inteligncia para obter informaes que permitissem avanar o mais rpido possvel nas pesquisas; e tambm de contrainteligncia, para atrasar, inclusive por meio da fora, o progresso dos demais. Em tempos de guerra, a diplomacia cedeu lugar aos setores de segurana e defesa no tratamento das questes relativas ao surgimento da bomba atmica. Lanado em 1940 em reao s informaes sobre as conquistas cientficas dos alemes, o Projeto Manhattan, dos EUA, inclua uma seo encarregada de monitorar e dificultar os projetos de outros pases na rea. O foco principal era a Alemanha87. Com base em informaes de inteligncia repassadas por Washington, as Foras Armadas britnicas orientaram seus
Como observa Mouro: sabe-se que os soviticos vinham trabalhando, desde 1939, no projeto que denominavam o problema do urnio. Antes do final da guerra, o grupo liderado pelo fsico Igor Kurchatov, do qual fazia parte Yuli Khariton, reconhecido como o pai da bomba atmica sovitica, j havia conseguido avanos considerveis no campo da fisso nuclear. Documentos recentemente divulgados do conta, no entanto, de que os cientistas russos receberam informaes obtidas pelo servio secreto sobre o Projeto Manhattan. Teriam recebido tambm, pelas mos do espio Klaus Fuchs, diagramas e informaes detalhadas sobre as bombas nucleares e de hidrognio norte-americanas. Mouro, 2003, p. 14, nota de rodap. Entre outras fontes, esto Holloway, David, Soviet Scientists Speak Out, e Khariton, Yuli e Smirnov, Yuri, The Khariton Version, na edio de maio de 1993 do The Bulletin of the Atomic Scientist. 86 Gardner e Waller, 1994, p.8. 87 Segundo a inteligncia dos EUA, em meados dos anos 30, Adolf Hitler parecia ter os cientistas mais reputados; obtivera o controle da nica mina de urnio na Europa (com a ocupao da Tchecoslovquia), do nico cclotron europeu (com a ocupao da Frana) e da nica fonte comercial de gua pesada (com a ocupao da Noruega). Em 1938, o cientista alemo Otto Hahn realizou pela primeira vez a desintegrao dos tomos de urnio por meio de nutrons. Larsen, 1997, p. 32.
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ataques contra alvos especficos do programa nuclear alemo88. Igualmente, conquanto seus programas na rea no tivessem alcanado um nvel de desenvolvimento ameaador, o Japo foi objeto de medidas destinadas a impedir que obtivesse a arma nuclear89. A ttulo de precauo com relao a possveis avanos do programa nuclear japons, em 13 de abril de 1945, os EUA bombardearam o nico cclotron japons. Trs meses mais tarde, em 16 de julho de 1945, os EUA testaram exitosamente a primeira arma nuclear, no deserto do Novo Mxico, tornando-se os vencedores da competio pela aplicao blica da energia atmica. Sua conquista alterou radicalmente as relaes de poder e permitiu-lhes precipitar a capitulao do Japo a partir dos ataques nucleares s cidades de Hiroshima e Nagasaki, em agosto de 1945, e manter-se, at 1949, como a nica potncia nuclear do mundo. To logo encerrada a Guerra, a diplomacia norte-americana, com decisivo apoio britnico e francs, buscou estabelecer especificamente para os pases derrotados proibies no campo das ADM. Em 1947, foram celebrados os Tratados de Paz com Bulgria, Finlndia, Itlia, Romnia proibindo-lhes a posse, construo ou teste de armas nucleares. Em 1955, foi assinado o Tratado com a ustria, qual, ademais das armas nucleares, tambm se proibiu qualquer atividade com armas qumicas e biolgicas. No mesmo ano, a Alemanha Ocidental foi admitida ao Tratado de Bruxelas de Segurana
O Reino Unido focou, em particular, a neutralizao da instalao de produo de gua pesada Norsk-Hydro, em Vemork, na Noruega. Em 1942, Londres ordenou a infiltrao de paraquedistas na instalao, com vistas a sua destruio, mas a misso no obteve xito. Em 1943, seis sabotadores noruegueses, a servio dos britnicos, dinamitaram a instalao, paralisando-a por dois meses. Ao observar a reconstruo das partes afetadas, a Royal Air Force e a Fora Area dos EUA conduziram operao conjunta na qual despejaram cerca de 400 bombas na instalao que, contudo, sofreu apenas danos menores. O resultado do processo foi considerado contraproducente, ao dar cincia aos alemes da necessidade de deslocarem a instalao para rea sigilosa. Berlim ordenou a transferncia de toda gua pesada para o territrio alemo. As informaes sobre o momento e a rota a serem utilizados foram obtidas pelo MI6. Sabotadores noruegueses interceptaram a embarcao alem e a afundaram: a perda da gua pesada causou dano decisivo ao programa alemo. Larsen, 2007. 89 Em 1940, o Exrcito japons lanou amplo programa de pesquisa nuclear em Tquio e em Quioto. Em 1942, dois projetos paralelos foram iniciados no Instituto de Pesquisa Tecnolgica da Marinha. As perspectivas preliminares, contudo, foram pouco auspiciosas, j que uma bomba requereria centenas de toneladas de urnio e a separao do urnio U235 absorveria 10% de toda a capacidade eltrica anual do Japo. Ou seja, ela seria factvel, mas dificilmente seria obtida no contexto das hostilidades da II Guerra. A nica conquista concreta do Japo no perodo foi um cclotron, que padeceu por falta de recursos e dificuldades constantes no plano tcnico. Larsen, 2007.
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Coletiva, de 1948, assumindo o compromisso de renunciar ao desenvolvimento, posse e teste de armas nucleares, qumicas, biolgicas, bem como de msseis de longo alcance e msseis guiados90. No caso do Japo, a Comisso do Extremo Oriente, composta por representantes dos inimigos do pas na II Guerra, no estabeleceu proibio especfica em matria nuclear, qumica ou biolgica, a qual viria por meio da nova Constituio imposta ao pas. Tal com o Tratado de Versalhes, esses textos esto longe de incorporar os Princpios Gerais de Conduta, refletem as linhas bilateralistas a prevalncia do vencedor sobre o vencido e se do da maneira impositiva que caracteriza os armistcios. 2.1.2. Incio da era nuclear e a poltica monopolstica dos EUA: de 1945 a 1949 Em 1945, o problema no resolvido para os EUA era o crescimento do poder da Unio Sovitica e, em particular, o avano de suas pesquisas nucleares. Em tempos de paz, a Casa Branca entendia no haver margem para uso da fora contra o programa nuclear sovitico, tal como ocorrera contra a Alemanha e o Japo durante a II Guerra. Segundo Scott Silverstone, pesquisador militar norte-americano, a hesitao em agir militarmente estava ligada percepo de que a URSS, conquanto no pudesse responder na mesma moeda a um ataque nuclear, estava em posio de prejudicar gravemente no apenas a construo do mundo ps-guerra, mas tambm a paz na Europa, cujo Leste j estava sob sua ocupao ou influncia, e reabrir um conflito armado91. No Pentgono, contudo, iniciou-se intenso debate a respeito do chamado dilema da guerra preventiva: agir militarmente para neutralizar a ameaa crescente, correndo o risco de fracasso da operao, ou apostar em meios no militares, sob o risco de permitir a ascenso definitiva em poder do adversrio92. Por um lado, o General Leslie Groves, que dirigira o Projeto Manhattan, advogou em favor do uso da fora para manter o monoplio nuclear dos EUA93. Dentro das correntes histricas do Pentgono, Groves
Goldblat, p. 20. Silverstone, p. 5. 92 Larsen, 2007, p. 21. 93 If we were ruthlessly realistic we would not permit any foreign Power with which we are not firmly allied, and in which we do not have absolute confidence to make or possess atomic weapons. If such a country started to make atomic weapons we would destroy its capacity to make before it had progressed far enough to threaten us. Apud Trachtenberg, p. 5.
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, hoje, considerado defensor da preveno absoluta da emergncia de qualquer outra potncia nuclear um mentor do pensamento de que os fins (o monoplio nuclear dos EUA) justificam os meios (a guerra). Por outro lado, o Secretrio de Guerra, Henry Stimson, desenvolveu anlise baseada no entendimento de que os segredos da bomba atmica eram cientficos, por natureza, e que dificilmente os EUA conseguiriam monopoliz-los ad infinitum. Dividido entre as duas opinies, o Presidente Harry Truman constituiu comit de especialistas para formular as primeiras reflexes sobre os interesses e a poltica dos EUA perante as armas nucleares94. Contrariando as posies de Groves, o Relatrio Acheson-Lilienthal avaliou que a guerra preventiva seria inaceitvel diante dos valores da sociedade norte-americana e dos riscos de iniciar novo confronto internacional lanando, segundo Silverstone, um anti preventive war ethos95. Recomendou, no lugar da fora militar, uma abordagem diplomtica e multilateral que seria capaz de envolver o maior nmero de Estados no exerccio de pressionar Moscou a abdicar da obteno de armamento nuclear, sob a justificativa do interesse (coletivo) de promover a paz, e garantir a manuteno de um diferencial de poder pelos EUA. Props que as atividades nacionais envolvendo material fssil fossem retiradas da alada interna dos Estados e confiadas a uma organizao internacional sobre a qual os EUA deveriam exercer influncia. Em compensao, avaliou que, para articular um acordo internacional, os EUA deveriam sinalizar disposio para abdicar de seu monoplio nuclear. Deixou, contudo, a data a ser definida num momento futuro96. A partir de 1946, os EUA destacam-se como os principais promotores do tratamento multilateral dos temas relativos s armas nucleares e colocam a ONU em posio central na questo. A Carta de So Francisco, adotada em 26 de junho de 1945, pouco antes de o mundo conhecer a bomba nuclear, no se refere a ela e tampouco s armas qumicas e biolgicas. Seus Artigos 11 e 26 atribuem Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) a responsabilidade de formular princpios para a regulao da questo armamentista sem, portanto, enfatizar as ADM e ao CSNU o planejamento de uma disciplina internacional na matria.
94 O Comit foi integrado por Dean Acheson, que se tornaria Secretrio de Estado, e David Lilienthal, diretor da Tennessee Valley Authority, alm de J. Robert Oppenheimer, cientista-chefe do projeto Manhattan, e do General Leslie Groves. 95 Silverstone, p. 3. 96 Departamento de Estado dos EUA, The Acheson-Lilienthal & Baruch Plans, 1946. Disponvel em http: //www.state.gov/r/pa/ho/time/cwr/88100.htm. Acessado em 1.1.2009.
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A insero da questo nuclear na agenda da ONU ocorreu, contudo, j no primeiro ato da primeira sesso da AGNU. Em 24 de janeiro de 1946, na sede provisria em Londres, a Assembleia Geral adotou a Resoluo 1 (I), que lanou o objetivo da eliminao das armas atmicas e todas as outras armas adaptveis para a destruio em massa e criou a Comisso de Energia Atmica, com mandato para formular recomendaes naquele sentido97. A Resoluo 1 (I) apresenta caractersticas multilaterais, mas encerra algumas derrogaes aos Princpios Gerais de Conduta. Por um lado, a dimenso multilateral expressa-se na articulao de elementos que, sob o TNP, em 1968, conformariam a barganha bsica e atendem s expectativas das vrias partes. O mandato da Comisso inclua a formulao de propostas sobre usos pacficos da energia nuclear, superviso internacional dessas atividades e desarmamento:
(a) for extending between all nations the exchange of scientific information for peaceful ends; (b) for control of atomic energy to the extent necessary to ensure its use only for peaceful purposes; (c) for the elimination from national armaments of atomic weapons and of all major weapons adaptable to mass destruction; (d) for effective safeguards by way of inspections and other means to protect compliant States against the hazards of violations and evasions98.
Por outro lado, a resoluo trazia a seguinte disposio, que introduziu a desigualdade na ordem dos objetivos a serem buscados: the work of the Commission shall proceed in separate stages, the successful completion of each of which will develop the necessary confidence of the world before the next stage undertaken99. Como observa Goldblat, o controle da no disseminao deveria vir primeiro; o desarmamento viria depois100. Ademais, a Comisso tinha composio restrita aos membros do CSNU, mais o Canad, devendo submeter suas recomendaes aprovao do rgo. Ao espelhar o CSNU (salvo no caso do Canad) e a ele estar subordinada, a Comisso pode ser analisada como foro de composio restrita, cujo ncleo so as grandes potncias, porm sob o aval de todos os 51 membros da organizao101. Para o Brasil, o carter restrito da Comisso no constitua
Resoluo 1 da I AGNU, 24.1.1946, pargrafo 5. Disponvel em www.icanw.org/1946. Idem. 99 Idem. 100 Golblat, p. 31. 101 A Resoluo 1 (I) da AGNU foi aprovada de forma unnime.
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razo de preocupao, uma vez que, eleito membro no permanente do CSNU para o binio 1946-1947, o Pas tinha assegurada sua participao nas negociaes102. Em junho de 1946, na sesso inaugural da Comisso, o delegado dos EUA, Bernard Baruch, apresentou proposta que seria conhecida como o Plano Baruch. Segundo ela, o desarmamento e a no disseminao de armas nucleares seriam buscados por meio de uma Autoridade Internacional do Desenvolvimento da Energia Atmica103. Diferentemente da proposta do Relatrio Acheson-Lilienthal e refletindo a opinio do Secretrio de Estado Byrnes sobre a importncia do monoplio nuclear dos EUA, Baruch frisou a necessidade de sanes imediatas para casos de violaes, a cargo do CSNU, e props que os membros permanentes leia-se, a URSS abdicassem do uso do veto na apreciao desses casos. Segundo ele, o adequado funcionamento da Autoridade Internacional abriria, posteriormente, caminho para a confiana mtua e o desarmamento nuclear dos EUA. Na retrica de Baruch, nota-se esforo de associar o interesse nacional (impedir o surgimento novos Estados nuclearmente armados) com o interesse coletivo (a paz mundial)104. A URSS rejeitou o Plano Baruch, considerando-o uma interferncia em seus assuntos internos e sua soberania, e reprovou a relativizao do poder de veto no CSNU. Segundo Goldblat, Moscou desconfiava de que sua renncia arma nuclear no seria acompanhada do desarmamento nuclear
O Almirante lvaro Alberto, da Marinha do Brasil, chefiou a delegao brasileira na Comisso de Energia Atmica. Essa participao teve particular impacto em sua defesa, aps seu retorno ao Brasil, do desenvolvimento de um programa nuclear para o Brasil. Para aprofundar o tema, vide Soares de Lima. 103 Baruch props o seguinte mandato para a Autoridade: (i) controle de todas as atividades necessrias fabricao de explosivos, em qualquer pas, inclusive a extrao das matriasprimas (urnio, trio); (ii) cesso e aplicao de salvaguardas desse material para atividades nucleares com fins pacficos dos Estados, sujeitas ao licenciamento da Autoridade, em todos os Estados; (iii) exclusividade na pesquisa sobre explosivos nucleares, inclusive a produo de material fssil. Vide Discurso dos EUA na sesso inaugural da Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas, 14.6.1946. Disponvel em www.atomicarchive.com/Docs/Deterrence/ BaruchPlan.shtml. 104 We represent not only our governments but, in a larger way, we represent the peoples of the world. We must remember that the peoples do not belong to the governments but that the governments belong to the peoples. We must answer their demands; we must answer the worlds longing for peace and security. Discurso do Representante Permanente dos EUA, Bernard Baruch, na sesso inaugural da Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas, 14.6.1946. Vide nota supra.
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dos EUA. Em reao, submeteu proposta alternativa, de fundo idealista, conhecida como o Plano Gromyko: a proibio total e imediata do uso e da fabricao de armas nucleares, alm da destruio dos arsenais existentes. Enquanto o Plano Baruch condicionava o desarmamento no disseminao, em favor dos interesses dos EUA, o Plano Gromyko a condicionava ao desarmamento, em favor dos interesses da URSS. Uma segunda diferena diz respeito ao grau de multilateralismo propugnado: ao passo que o Plano Baruch previa sua aprovao pelo CSNU, criando obrigaes para todos os membros da ONU, o Plano Gromyko propunha a negociao de uma Conveno, cuja entrada em vigor dependeria do consentimento de um nmero mnimo de Estados e no de uma deciso do CSNU. Com o intuito de contornar, em vo, a recalcitrncia sovitica na Comisso, os EUA submeteram o Plano Baruch AGNU em 1948. No obstante sua aprovao por grande maioria, a oposio sovitica retirou do texto todas as condies para sua implementao105. A URSS retirou-se da Comisso de Energia Atmica em 1950, levando a um impasse no tratamento multilateral da questo das armas nucleares. Em 1951, a Comisso foi formalmente dissolvida. Esses desenvolvimentos demonstraram, pela primeira vez, os limites do tratamento multilateral do tema do controle das ADM a disputa pelo diferencial de poder entre EUA e URSS , no obstante a percepo da existncia de um interesse coletivo (a paz). As Naes Unidas tornaram-se, assim, o foro para as discusses das questes nucleares, mas em seu bojo que se manifestava mais claramente o conflito de interesses entre os EUA e a URSS. Os EUA passaram, ento, a buscar outros formatos para promover seu interesse de que a URSS no obtivesse a arma nuclear. J em 1947, quando o impasse na Comisso de Energia Atmica parecia cristalizar-se, lanaram o Comit de Controle Multilateral de Exportaes (COCOM). Apesar de trazer o qualificativo multilateral em seu nome, tratou-se de um foro restrito e discriminatrio, criado margem das Naes Unidas, destinado a restringir ao mximo o acesso sovitico a tecnologias nucleares passveis de lhe permitirem obter a arma nuclear. Segundo a ficha que apresenta Santiago Mouro sobre o COCOM:
a) integrantes: pases que percebem haver ameaas a seu territrio e forma de vida por parte dos pases que praticam o socialismo de Estado; b) pases alvo:
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Goldblat, p. 32.
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Unio Sovitica e seus aliados; e c) procedimento: forte presuno de denegao106.
Em anlise sobre o COCOM, Lisa Martin sublinha sua essncia unilateral sob a fachada do multilateralismo107. Washington estava ciente de que os pases europeus, abalados pela II Guerra, no realizavam exportaes que pudessem, nem em qualidade, nem em quantidade, contribuir para auxiliar a URSS a desenvolver seu programa nuclear; no entanto, insistiu em que integrassem o COCOM, de forma a evitar que o grupo fosse percebido, como o era, como uma iniciativa unilateral. Segundo Martin, ao estabelecer vinculaes entre a ajuda oferecida no mbito do Plano Marshall e a participao europeia no COCOM, os EUA teriam logrado inserir dezesseis Estados nesse Comit, alm deles prprios108. 2.1.3. A no disseminao de armas nucleares: desde 1956 Nos anos 50, a preocupao em Washington j no era concentrada especificamente na URSS, mas em todos aqueles pases capazes de exportar tecnologias sensveis que pudessem alterar o quadro estratgico mundial. A Unio Sovitica j havia obtido sua arma atmica em 1949, quebrando o monoplio nuclear norte-americano, e outros pases a seguiriam: em 1952, o Reino Unido realizou seu teste nuclear; havia sinais de avanos nos programas da Frana que obteve sua force de frappe em 1960 e da China, que a obteve em 1964. Como observa Maria Regina Soares de Lima, cada nova nuclearizao inseria novo supridor no mercado internacional de tecnologias nucleares, aumentando a oferta de bens passveis de serem utilizados por candidatos ao clube nuclear. As preocupaes estratgicas impedir o surgimento de novas potncias nucleares eram pressionadas pelos interesses econmicos exportar tecnologias de elevado valor agregado. A partir dos anos 50, os EUA passaram a preocupar-se com as exportaes de materiais sensveis por Londres, seu aliado, at mais do que com as da URSS, porquanto os britnicos se guiavam por critrios de controle de exportao mais fluidos do que os de Moscou. No entanto, reconheceram que dificilmente poderiam
Mouro, 2004, Cap. II, nota no 142. Martin, 2001, p. 51. 108 Alemanha Ocidental, Austrlia, Blgica, Canad, Dinamarca, Espanha, Frana, Grcia, Itlia, Japo, Luxemburgo, Pases Baixos, Noruega, Portugal, Turquia e Reino Unido.
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pretender impedir a disseminao dessas tecnologias, porque tanto sua oferta quanto sua demanda pareciam crescer inexoravelmente109. Para conciliar os interesses econmicos e estratgicos, os EUA passaram a promover a insero do maior nmero de Estados, tanto exportadores quanto importadores de materiais sensveis, sob um mesmo conjunto de normas e regras para impedir a disseminao de armas nucleares. Para isso, voltaram a favorecer a abordagem multilateral. Em dezembro de 1953, o Presidente Dwight Eisenhower compareceu AGNU para apresentar o programa tomos pela Paz, que reforou a vinculao110 entre a oferta de cooperao internacional para fins pacficos em matria nuclear e a aceitao de salvaguardas sobre as transferncias de materiais sensveis:
The United States knows that peaceful power from atomic energy is no dream of the future. That capability, already proved, is herenowtoday. Who can doubt, if the entire body of the worlds scientists and engineers had adequate amounts of fissionable material with which to test and develop their ideas, that this capability would rapidly be transformed into universal, efficient, and economic usage?111.
A nfase do Plano Baruch em um pretenso interesse coletivo de criao da paz por meio da no disseminao foi, assim, substituda, por uma barganha negociadora mais explcita no quadro multilateral, envolvendo no disseminao em troca de cooperao para usos pacficos da energia nuclear. Ademais, em comparao com as notas supranacionais do Plano Baruch, o programa tomos para a Paz foi elaborado de forma menos ambiciosa e mais realista112. Limitou as salvaguardas s transaes de transferncia de
Para um exame mais pormenorizado do tema, vide Soares de Lima, pp. 76-85. Essa vinculao j estava presente na Resoluo 1 (I) da AGNU. No entanto, limitava a oferta de cooperao a informaes bsicas sobre energia nuclear. 111 Interveno do Presidente dos EUA na AGNU, 8 de dezembro de 1953. Disponvel em http://www.atomicarchive.com/Docs/Deterrence/Atomsforpeace.shtml. 112 Em vez do controle supranacional sobre os estoques de material fssil, o programa tomos para a Paz propunha um mecanismo de contribuies de material futura organizao, em pequenas quantidades, para ser usado nos programas de cooperao internacional o que foi incorporado no Estatuto da AIEA, artigos III, A, 1 e 2. No entanto, sua implementao no avanou, diante tanto da reticncia das potncias nucleares em confiar AIEA o controle de estoques de urnio enriquecido e de plutnio, quanto das reservas dos beneficirios em aceitar condicionalidades externas sobre seus programas pacficos (gerao de energia, pesquisa, etc.).
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um Estado para outro. No tratou de disciplinar as atividades internas dos Estados na pesquisa nuclear, inclusive nos planos do enriquecimento de urnio ou do processamento de plutnio, possivelmente por antever as resistncias polticas que tais propostas enfrentariam. Para estimular as negociaes, a Casa Branca encaminhou ao Congresso projeto de nova Lei de Energia Nuclear, que foi aprovada em 1954 e abriu caminho para acordos de cooperao nuclear condicionados a controles estritos, em particular garantias de que no haveria desvio para usos militares, a partir da possibilidade de inspees no territrio do beneficirio da cooperao113. Na AGNU, os EUA sublinharam a importncia da abordagem multilateral e da mais ampla participao: in a world divided, such as our today, salvation cannot be attained by one dramatic act114. No entanto, as consultas iniciadas por Washington, a partir de janeiro 1954, para negociar o futuro Estatuto da AIEA se fizeram de forma restrita junto a URSS, por um lado, e a um grupo de oito pases, selecionados com base em sua condio tecnolgica em matria nuclear, como Reino Unido e Frana, ou sua capacidade de fornecer urnio, como frica do Sul, Austrlia, Blgica, Canad e Portugal. Essas conversas resultaram na iseno de EUA, URSS e Reino Unido j dotados de arma nuclear com relao s salvaguardas, uma vez que essas seriam exigidas apenas dos Estados que ainda no tivessem obtido esse armamento e cujos programas recebessem assistncia externa. Ademais, apesar da insistncia inicial da URSS, acordou-se que o futuro Estatuto da AIEA no contemplaria dispositivos de desarmamento nuclear. A posio distinta das potncias nucleares perante o resto dos Estados somente pde ser obtida luz do carter restritivo da fase inicial das negociaes. O Estatuto da AIEA, aprovado em 1956, inaugurou nova fase do tratamento do problema das armas nucleares, com a introduo, no plano multilateral, das salvaguardas sobre as transferncias de material nuclear e da cooperao internacional para fins pacficos, sem, contudo, prever o desarmamento115. No entanto, os limites do multilateralismo se expressam,
Entre 1955 e 1958, os EUA celebraram acordos com 43 pases. O contedo desses acordos variado, mas basicamente envolvia intercmbio de tecnologia bsica e de pessoal tcnico, alm de transferncia de reatores de pesquisa, entre outros. 114 Interveno do Presidente dos EUA na AGNU, 8 de dezembro de 1953. Disponvel em http://www.atomicarchive.com/Docs/Deterrence/Atomsforpeace.shtml. 115 Zaluar, p. 38.
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para alm das posies privilegiadas de Washington, Moscou e Londres, na desigualdade relativa entre os dois elementos da barganha: enquanto as salvaguardas so obrigatrias para os membros da Agncia, a cooperao para fins pacficos permanece no plano das possibilidades. Nos termos do Estatuto da AIEA, os Estados no tm o direito de receber assistncia ou tecnologia nuclear, mas apenas de solicit-la, o que poder, ou no, ser oferecido116. Na realidade, no poderia ser diferente, uma vez que o objetivo poltico de Washington era, com as salvaguardas, desestimular os Estados a adquirir capacidades passveis de lev-los a fabricar armas nucleares117. 2.1.4. A no proliferao: desde 1967 A criao da AIEA no bastou para atender s preocupaes dos EUA com relao China, que, segundo a CIA, poderia obter a bomba atmica entre 1963 e 1965. As foras militares norte-americanas iniciaram estudos sobre o uso da fora, em maior ou menor grau, contra a China118. Elas dispunham de imagens de satlites sobre o programa chins, mas havia fortes deficincias nas informaes de inteligncia sobre o tema. Por iniciativa do Pentgono, foram feitas sondagens diplomticas junto Unio Sovitica sobre possvel ao conjunta para prevenir a obteno de armas nucleares por Pequim. A firme resposta contrria desencorajou os planos militares, fortalecendo as vozes, no Departamento de Estado (DoS), segundo as quais os EUA poderiam conviver com uma China nuclear: relatrio do DoS, de 1963, questionou a anlise do Pentgono de que a bomba chinesa teria um unbearable impact sobre a segurana dos EUA, e defendeu que o pas poderia dissuadir agresses em razo da superioridade de suas foras nucleares (em termos numricos) e de suas foras convencionais (em termos qualitativos)119. Nessas condies, os planos de uso da fora contra o programa nuclear chins no
Zaluar observa o uso sistemtico do verbo pode (may) no artigo XI do Estatuto da AIEA, em oposio a deve (must). 117 Foge ao escopo do presente estudo aprofundar os limites na implementao do Artigo XI da AIEA, mas bastar aqui observar que existem, na prtica, reas proibidas de cooperao como na tecnologia de enriquecimento de urnio. 118 Burr e Richelson, pp. 54-99. Os autores baseiam sua pesquisa em documentos recm-desclassificados e entrevistas. 119 Idem.
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encontraram condies para serem executados. Em 1964, a China realizou seu primeiro teste nuclear. A conjuntura geral dos anos 1960 estava marcada por previses de aumento rpido do nmero de Estados possuidores de armas nucleares. As salvaguardas da AIEA reconhecidamente no foram suficientes para prevenir a obteno da arma atmica pela Frana, em 1960, ou pela China, em 1964. Para os EUA, a capacidade francesa de obter a bomba atmica, apesar de sua explcita oposio, poderia servir de incentivo para que a Alemanha Ocidental considerasse, secretamente, seguir o mesmo caminho120. As mesmas preocupaes se estenderam sia, onde Tquio poderia sentir-se na contingncia de no aceitar a posio de desvantagem diante da nuclearizao da China. Ademais, ndia e Israel emitiam sinais de interesse em avanar nas pesquisas nucleares. Pases como Austrlia, Sucia e Sua debatiam abertamente as vantagens e desvantagens de obter armas nucleares. Ficava comprovado pragmaticamente que a cada novo membro do clube nuclear, surgia tambm um ou mais candidatos a integr-lo. Esse quadro reforou as coincidncias de preocupaes entre os EUA e a URSS, em particular no tocante possvel obteno de armas nucleares pela Alemanha Ocidental121. Com esse inusitado interesse comum das superpotncias coincidia tambm aquele de um nmero elevado de Estados que no tinham condies tcnicas que lhes permitissem dotar-se de arma nuclear e concentravam, assim, esforos em evitar que outros Estados o fizessem. Em outubro de 1959, a Irlanda apresentou projeto de resoluo na AGNU, intitulado Preveno da Disseminao Mais Ampla de Armas Nucleares, que instava os Estados a concluir acordo pelo qual os que possussem armas nucleares se abstivessem de transferir seu controle ou conhecimento a respeito para os Estados que no as possussem; e estes ltimos se comprometessem a no fabricar ou adquirir essas armas122. De maro a setembro de 1961, os EUA e a URSS conduziram consultas bilaterais sobre a questo das armas nucleares, das quais emanaram as
Benjebbar, p. 48. Em sua investigao do programa secreto francs, o autor comprovou ter Paris recebido de Londres ofertas de transferncia de todo o conhecimento para a obteno da bomba nuclear, em troca da concordncia com a admisso britnica na Comunidade Econmica Europeia. 121 Zaluar, p. 45. 122 Resoluo 1665 da XIV sesso da AGNU (1959).
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primeiras ideias que constituiriam os principais dispositivos do futuro TNP123. Em particular, a observao de que, ao limitar-se a vincular o recebimento de cooperao na rea nuclear aplicao de salvaguardas, o Estatuto da AIEA deixava sem disciplina os esforos endgenos de capacitao nuclear dos Estados. Nesse sentido, em 1961, propuseram s Naes Unidas consolidar o compromisso jurdico de que os Estados que possussem armas nucleares no dariam seu controle a qualquer outro Estado que no as possussem, bem como informao necessria sua manufatura; e os Estados que no possussem no deveriam procurar fabric-las, obter o controle de armas nucleares de outros Estados ou obter informaes ou materiais para sua manufatura124. O proposto fortalecimento das normas e controles relativos obteno de armas nucleares representou uma evoluo conceitual no tratamento da questo, que se expressou pelos novos termos proliferao e no proliferao. Em 1964, mais preocupada com o aperfeioamento qualitativo das armas nucleares, como as dos EUA e da URSS, a Delegao da ndia introduziu o termo proliferao nos debates da ONU. At ento, como recorda Carlos Duarte, a expresso corrente era disseminao, que foi contestada por Nova Dlhi por no tratar do problema da produo adicional de armas nucleares pelos pases que j as possuam. A aceitao geral da nova expresso, contudo, no se fez exclusivamente em torno das preocupaes indianas (a proliferao vertical), mas sobretudo em torno da ideia de que programas nacionais, per se, poderiam levar ao surgimento de novos Estados possuidores (a proliferao horizontal)125.
A coincidncia de interesses entre Washington e Moscou no significa que no houve intensa e difcil negociao bilateral, at que alcanassem uma abordagem comum. No centro das divergncias, estavam seus interesses conflitantes de segurana na Europa: Moscou insistia em obter a proibio de que o acesso a armas nucleares ocorresse no seio de alianas militares; basicamente, temia os planos de criao de uma Fora Multilateral Nuclear da OTAN, que daria Alemanha Ocidental possvel controle sobre armas nucleares. Diante do impasse bilateral, os EUA apresentaram no ENDC projeto de Tratado que mantinha em aberto a possibilidade de Bonn deter controle operacional sobre foras nucleares da OTAN. A iniciativa se frustrou, diante do veto da URSS no Comit e da incmoda denncia de que a OTAN pretendia ter uma dimenso de disseminao de armas nucleares. A reao de Washington foi de negar essa possibilidade e de, na prtica, colocar de lado suas pretenses quanto Fora nuclear da Aliana Atlntica. Vide Soares de Lima. 124 Documento A/ 4891, de 25 de setembro de 1961, item C, alnea 5 (e), p. 5, submetido pelos EUA XVI Assembleia Geral das Naes Unidas. 125 Duarte, Carlos, p. 32.
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Em 1965, a XX Assembleia Geral emitiu resoluo pela qual registrou os parmetros a serem observados na negociao do futuro TNP: em particular, a resoluo 2028 estabeleceu equilbrio entre as obrigaes de desarmamento, no proliferao e cooperao internacional para fins pacficos elementos da chamada barganha bsica do Tratado. Em 1967, Moscou e Washington fecharam acordo em torno dos elementos que seriam o cerne do TNP. O texto estabeleceu: proibio de transferncia de armas nucleares, ou assistncia de qualquer gnero para sua obteno; proibio de obteno, por qualquer meio, de armas nucleares por parte dos Estados no nuclearmente armados; e obrigao, por parte destes ltimos, de sujeitar todas suas atividades nucleares a salvaguardas abrangentes da AIEA ou seja, tambm sobre atividades endgenas dos Estados. Em agosto de 1967, os EUA e a URSS apresentaram verses separadas, porm idnticas, de projeto de tratado ao ENDC. Pode-se dizer que a negociao do TNP ocorreu, assim, em dois nveis concorrentes um multilateral e outro bilateral, entre EUA e URSS. Competiram entre si fatores como, por um lado, a viso de um mundo de Estados iguais, no longo prazo, no tocante posse de armas nucleares e a expectativa de maior cooperao internacional para os usos pacficos da energia nuclear; e, por outro, a preocupao das potncias em manter seu oligoplio nuclear e seu diferencial de poder. A abertura do texto no Comit das Dezoito Naes para o Desarmamento (ENDC), em janeiro de 1968, foi um passo imprescindvel diante do interesse de seus promotores de que o tratado fosse minimamente aceitvel para os Estados no nuclearmente armados e para sua aprovao pela AGNU126. No se poderia sequer caracterizar como negociao as discusses sobre o TNP a partir de 1967. As possibilidades dessa negociao de aparncia multilateral foram condicionadas e limitadas pela postura pouco permevel dos EUA e da URSS em acomodar modificaes a seu projeto comum. Em diversos dispositivos do TNP, a realidade de poder e os entendimentos bilaterais entre Moscou e Washington levaram derrogao do multilateralismo incorporado no Tratado.
126 A Resoluo 2373 da XXII AGNU aprovou o projeto e recomendou sua assinatura e ratificao pelo maior nmero de Estados. Foram 95 votos a favor, 4 contra e 21 abstenes (inclusive o Brasil). Os votos contrrios so insignificantes (Albnia, Cuba, Tanznia, Zmbia). Entre os que se abstiveram, esto Estados com capacidade tecnolgica prospectiva de dotar-se da arma nuclear: alm do Brasil, a Argentina, a Espanha e a ndia.
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Como resultado desse processo hbrido, o TNP contm marcas multilaterais e outras no multilaterais. Por um lado, como observa Soares de Lima, ainda que as potncias nucleares objetassem a quase todas as demandas dos Estados no nuclearmente armados (...), algumas garantias foram includas (...), de forma a suavizar seu teor explicitamente discriminatrio127. Celebrou-se uma barganha bsica entre Estados no nuclearmente armados e Estados nuclearmente armados, articulada em torno das concesses mtuas em matria de desarmamento, usos pacficos da energia nuclear e no proliferao. As potncias nucleares assumiram, pela primeira vez, um compromisso jurdico com o desarmamento nuclear128. No tocante aos usos pacficos da energia nuclear, as discusses no ENDC permitiram melhorar razoavelmente a oferta inicial sovitico-norte-americana. O artigo IV, em particular, foi reforado de forma a expressar o direito inalienvel de todos os Estados Partes de desenvolver, pesquisar, produzir e utilizar a energia nuclear para fins pacficos (grifo do autor). Ademais, no obstante as crticas que se lhe podem fazer, o TNP um instrumento de Direito Internacional e, nesse sentido, apenas aqueles que o assinaram e ratificaram assumiram a obrigao jurdica de no dotar-se de arma atmica. O TNP deixou aberta, em seu artigo X, a possibilidade de que um Estado Parte se retire dele se considerar que, em razo de acontecimentos extraordinrios, seus compromissos sob o Tratado pem em risco seus interesses supremos. Por outro lado, o TNP incorpora explcita discriminao entre Estados no nuclearmente armados e Estados nuclearmente armados129. Outra marca o carter assimtrico ou desequilibrado dos elementos que conformaram sua barganha bsica. Enquanto as obrigaes em matria de no proliferao so precisas e engendram acordos operacionais, como os Acordos de Salvaguardas Abrangentes a cargo da AIEA, as obrigaes em matria de prestao de cooperao internacional e, em particular, de desarmamento so marcadas por termos imprecisos130. O artigo VI, sobre desarmamento
Soares de Lima, p. 90. Esse compromisso foi declarado como inequvoco na Conferncia de Exame do TNP de 2000 e utilizado, entre outros, como base do Parecer Consultivo da Corte Internacional de Justia, de 8.7.1996, sobre a legalidade do uso ou ameaa de uso de armas nucleares 129 Segundo o Artigo IX do TNP, so considerados Estados nuclearmente armados aqueles que fabricaram e testaram, com xito, uma arma nuclear ou explosivo nuclear antes de 1 de janeiro de 1967. 130 O TNP no alterou, contudo, a noo incorporada no Estatuto da AIEA de que, em matria de assistncia internacional no assunto, os Estados no esto obrigados a transferir tecnologia nuclear, existindo apenas o compromisso geral de prestar cooperao.
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nuclear, no estabeleceu, como defendido pela ndia e pelo Movimento dos Pases No Alinhados, a proibio de armas nucleares, a cessao da produo de armas nucleares, ou mesmo prazos determinados para a reduo dos estoques com vistas sua completa destruio131. Enquanto estabelece o desarmamento como objetivo tentativo de longo prazo, o TNP incorpora o conceito de no proliferao horizontal, ao introduzir o compromisso jurdico dos Estados no nuclearmente armados de no dotar-se de arma nuclear. A assimetria dos elementos da barganha bsica do TNP , at hoje, causa de controvrsia persistente nas Conferncias de Exame do Tratado. O TNP encerra uma contradio entre seus elementos mais multilaterais e outros mais discriminatrios: enquanto, internamente, discrimina entre Estados nuclearmente armados e Estados no nuclearmente armados, externamente, no discrimina entre membros e no membros. Deixa os no membros em condies de manter a porta aberta para, se o desejarem, dotarem-se de arma nuclear. No prev restries cooperao internacional para fins pacficos com Estados no partes, mantendo intacta a barganha articulada no Estatuto da AIEA. Tambm no prev benefcios exclusivos aos Estados Partes. A situao gerada pelo TNP est contida no conceito de pases-carona: eles se beneficiam do bem pblico produzido pelo Tratado, sem assumir qualquer das obrigaes previstas no instrumento, como a renncia a armas nucleares e a aceitao de salvaguardas abrangentes. Como observa Soares de Lima: carente de regras exclusivas para orientar as relaes com os no signatrios e gerar benefcios seletivos para os signatrios, o TNP realmente discrimina esses ltimos132. O TNP no foi, assim, impedimento para a proliferao nuclear em Estados que haviam decidido manter-se margem dele. Legalmente, a ndia realizou testes nucleares em 1974 e 1979, e surgiram, nos anos 80, indcios de que Israel e Paquisto tambm disporiam de programas avanados para fabricar material nuclear explosivo. Tornou-se progressivamente mais claro que o TNP continha uma vulnerabilidade em termos de sua eficcia. Unilateralmente, a partir de 1974, os EUA reforaram suas diretrizes nacionais de controle de exportaes nucleares, pelas quais estabeleceram
Segundo o Artigo VI do TNP, cada parte deste Tratado compromete-se a entabular, de boa-f, negociaes sobre medidas efetivas para a cessao em data prxima da corrida nuclear e para o desarmamento nuclear, e sobre um Tratado de desarmamento geral e completo, sob estrito e eficaz controle internacional. 132 Soares de Lima, p. 101.
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um embargo transferncia de tecnologias de enriquecimento e reprocessamento para todos os Estados no nuclearmente armados, independentemente de sua condio vis--vis ao TNP, e requereram a aplicao de salvaguardas abrangentes como condio de suprimento. A medida foi justificada com base no artigo III, pargrafo 2 do TNP, que dispe sobre a proibio de transferncias de materiais que levem obteno da arma nuclear133. Por outro lado, Washington buscou, nos anos 70, a cooperao de outros Estados supridores para definir parmetros comuns de controles de exportao. O objetivo era no apenas reforar a legitimidade poltica dos novos controles e desfazer a percepo de unilateralismo, tal como se verificara no caso do COCOM, em 1947, mas tambm assegurar um grau mnimo de eficcia, haja vista o surgimento de novos supridores no mercado internacional. As negociaes nesse sentido se deram junto a Estados identificados como grandes supridores: alm dos EUA, Alemanha Ocidental, Canad, Frana, Japo, Reino Unido e no obstante a hostilidade estratgica a Unio Sovitica. Em reunies conduzidas na capital britnica, entre 1975 e 1977, esses Estados, que se denominaram membros do Clube de Londres, negociaram critrios comuns para orientar as autorizaes de exportao de bens nucleares134. Em 1978, foram aprovadas diretrizes e listas conjuntas entre os principais Estados supridores de materiais e tecnologias nucleares. Com relao aos no participantes, o Clube de Londres discriminatrio. Seus controles coordenados de exportao contemplam restries adicionais quelas previstas no TNP, como no tocante a transferncias de tecnologias de reprocessamento, ao enriquecimento de urnio e produo de gua pesada, alm da exigncia de proteo fsica do material e instalaes transferidos e garantias de no retransferncia para terceiras partes. Ademais, o grupo desenvolveu mtodos de intercmbio de informaes de inteligncia para avaliar o cumprimento pelos Estados de suas obrigaes em matria de
O pargrafo 2 do Artigo III do TNP dispe: cada Estado Parte se compromete a no prover a Estado no nuclearmente armado, para fins pacficos: (a) fonte ou material fssil especial, ou (b) equipamento ou material especialmente concebido ou preparado para o processamento, uso, ou produo de material fssil para qualquer Estado no nuclearmente armado, salvo se a fonte ou o material fssil especial estiver sujeito s salvaguardas requeridas por este artigo. 134 A dificuldade das negociaes concentrou-se naqueles pontos defendidos pelos EUA, porm considerados inaceitveis pela Alemanha Ocidental e pela Frana, notadamente a aplicao de salvaguardas abrangentes como condio de suprimento e na proibio temporria da exportao de tecnologias de enriquecimento e reprocessamento.
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no proliferao modalidade que, segundo seus membros, complementaria, sem prejudicar, as salvaguardas da AIEA. Essa leitura difere da de outros Estados, como a ndia, segundo os quais o processo multilateral de aplicao de salvaguardas, pela AIEA, seria o nico capaz de fornecer avaliao objetiva, desprovida de interesses polticos individuais de outros Estados, sobre a questo do cumprimento. O tema dos controles de exportao aplicados por grupos restritos tornou-se dos mais controversos no mbito das sucessivas Conferncias de Exame do TNP135. Internamente, o Clube de Londres ps seus membros em posio de relativa igualdade. Suas decises sobre emendas s diretrizes e sobre a confeco das listas de bens controlados so tomadas por consenso o que diminui o poder relativo dos EUA perante os demais136. Nesse sentido, o Clube de Londres, que passou a chamar-se Grupo de Supridores Nucleares (NSG, em ingls) a partir de 1994, conforma um modelo plurilateral. No entanto, o Clube demonstrou preocupao em apresentar-se como parte integral dos esforos multilaterais de no proliferao137. Em 1978, suas Diretrizes foram levadas a conhecimento da AIEA, que publicou o documento INFCIRC/254 (emendado posteriormente) invocando, como base, o Artigo III.2 do TNP138. No perodo que vai de 1946 a 1980, todas as aes levadas a cabo para evitar a obteno de armas nucleares por novos Estados se fizeram sem o recurso a meios de fora embora, como visto, a fora foi contemplada por setores norte-americanos perante o programa nuclear chins. Em 1980, contudo, a fora foi empregada pela primeira vez desde o fim da II Guerra Mundial, contra o reator de pesquisas de Tammuz-I (Osirak), construdo por Bagd em cooperao com a Frana139. Em 1980, no contexto da guerra
Foram realizadas Conferncias de Exame do TNP em 1975, 1980, 1985, 1990, 1995, 2000 e 2005. 136 Ilustrativo o fato de que apenas em 1992 os EUA conseguiram fazer aprovar sua proposta, de 1975, relativa exigncia da aplicao das salvaguardas abrangentes como condio de suprimento precedente que ter importantes implicaes para o Brasil. 137 comum, nos pronunciamentos dos membros do Clube e tambm em seus documentos oficiais, encontrar a seguinte afirmao: as diretrizes so consistentes com, e complementares a, os vrios instrumentos internacionais juridicamente vinculantes na rea da no proliferao. Vide Inventory of International Non-Proliferation Organizations and Regimes (2009). Disponvel em http:cns.miis.edu/pubs/inven/index.htm. Acessado em 10.11.2009. 138 Em 1992, em reao s descobertas sobre os desvios iraquianos da cooperao nuclear recebida, o NSG criou uma segunda lista de bens, relativa aos de uso dual, em complementao primeira lista de bens relativos produo de armas nucleares. No mesmo ano, a AIEA publicou o documento INFCIRC/254, Parte II, com essa lista. 139 Para um relato completo, vide Cordesman, 1994.
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Ir-Iraque, o Chefe da Inteligncia Militar de Israel instou publicamente o Governo iraniano a atacar, sugerindo que, conquanto inimigos, Israel e Ir tinham o interesse comum de prevenir a nuclearizao do Iraque140. Teer no emitiu comentrios sobre a posio israelense. No entanto, nove dias depois, em setembro de 1980, dois jatos Phantom iranianos bombardearam o reator iraquiano. A operao, porm, no alcanou seus objetivos: os danos causados foram reduzidos e o reator voltou a seu pleno funcionamento em poucos meses. Ao longo dos sete anos de conflito com Bagd, Teer absteve-se de repetir ataques daquela natureza. Alvos de interesse para o programa nuclear do Ir foram, por sua vez, atacados pelo Iraque entre 1984 e 1998. Em maro de 1984, ocorreu uma primeira tentativa de bombardeio areo contra a instalao de Bushehr, que sofreu danos menores. Seguiram-se duas novas tentativas em 1985, uma adicional em 1986, duas em 1987 e uma ltima em 1988141. Em 1981, Israel conduziu a mais clebre operao militar para impedir, fora de contexto de guerras, a obteno de armas nucleares, lanando ataque contra o reator iraquiano de Osirak. O ataque representou a escalada de uma srie de aes de baixa intensidade que vinham sendo levadas a cabo pelos servios de inteligncia de Israel contra o Iraque142. Em 7 de junho de 1981, na Operao pera, oito avies F-16, protegidos por seis caas F-15, cruzaram a Jordnia e a Arbia Saudita para bombardear o reator iraquiano.
Os servios de inteligncia de Israel vinham acompanhando a cooperao nuclear entre Paris e Bagd desde 1974. Nas tratativas secretas com a Frana, o Governo iraquiano havia manifestado interesse inicial num reator a gs-grafite de 500 MW, que seria capaz de produzir grandes quantidades de plutnio, ideal para a obteno de armas nucleares. Paris teria rejeitado a proposta e oferecido seja um reator de 70 MW para fins de pesquisa, porm alimentado por urnio enriquecido, seja um reator mais potente de gua leve do tipo proliferation-resistant. A opo de Saddam Hussein pelo primeiro seria interpretada como reveladora de interesse na aquisio de material fssil e no na produo de energia. Weissman e Krosney, pp. 55-57. 141 Cordesman avalia que essa sucesso de ataques destruiu parte das capacidades iranianas de produzir material nuclear, que o Ir voltaria a conquistar a partir de 2005. Cordesman, p. 105. 142 Segundo Donald Neff: since at least 1979 Israel had been waging a secret war aimed at disrupting Iraqs nuclear program. The campaign was carried out by Israels Mossad under the name Operation Sphinx. The operation began at least as early as April, 1979, when bomb explosions in the nuclear facility of the French firm of Constructions Navales et Industrielles near Marseille blew up reactor cores about to be shipped to Iraqs facility. On June 13, 1980, Yahya Meshad, an Egyptian nuclear physicist working for Iraq, was killed in his Paris hotel room. Two months later, a series of bombs exploded at the offices or residences of officials of Iraqs key suppliers in Italy and France. The firms were supplying Iraq with a reactor and hot cells and their officials and workers were harassed by threatening letters. Washington Post, 9.7.1981.
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A instruo era aplicar o mximo de fora, porquanto no haveria uma segunda chance e as consequncias de um fracasso seriam elevadssimas. Ao explicar a deciso, o Governo israelense avaliou que a diplomacia lhe oferecia poucas garantias de sucesso e qualificou a ao contra o reator iraquiano, ainda que arriscada, como uma questo de vida ou morte para Israel: a alterao da relao de foras entre Israel e os rabes no poderia ser tolerada143. A reao internacional foi de condenao. O CSNU rejeitou o direito israelense de conduzir autodefesa preventiva e considerou o ato como uma violao da Carta da ONU e das normas de conduta internacionais144. Em particular, na Resoluo 487, o rgo declarou que a ao israelense constituiu grave ameaa contra o regime de salvaguardas da AIEA, considerando-o a fundao do Tratado de No Proliferao, e violou o direito do Iraque de estabelecer programas de desenvolvimento tecnolgico e nuclear para fins pacficos145. Uma das dvidas, persistentes at hoje, diz respeito posio dos EUA sobre o ataque de Israel a Osirak. Segundo Donald Neff, Israel no poderia ter levado a cabo a operao contra um aliado ttico dos EUA, como era o Iraque, sem ter obtido o aval de Washington. No entanto, revelaes posteriores indicaram que setores norte-americanos teriam contribudo para a ao, mas os EUA preferiram dela dissociar-se publicamente no contexto de seu apoio ao Iraque na guerra contra o Ir146. Formalmente, Washington votou em favor da Resoluo 487, que criticou Israel147.
Weissman e Krosney, pp. 55-57. Resoluo 487 (1981) do CSNU. 145 Idem. 146 Vide artigo de Neff, supracitado. Em particular, Israeli warplanes could not have flown to their target without having been guided by aerial photographs supplied by U.S. spy satellites. Under a secret arrangement, Israel had been granted access to U.S. satellite photography. However, Inman knew that access was to be limited to areas posing potential direct threats to Israel, in Inmans words. When he discovered Israel had drawn material on such far-away areas as Iraq, Libya and Pakistan, he made a decision to limit its access to photographs covering areas no farther than 250 miles from Israels border. 147 Numa demonstrao da evoluo da doutrina norte-americana no sentido de acomodar a contraproliferao, em 1992, o Secretrio de Defesa, Dick Cheney, reverteu a condenao oficial dos EUA ao ataque de Israel contra Osirak. Em particular, Cheney agradeceu publicamente o Governo israelense por impedir a obteno pelo Iraque de uma arma nuclear. No se pode, contudo, interpretar Cheney literalmente, uma vez que o ataque a Osirak no impediu o Iraque de retomar suas atividades clandestinas, como se verificou depois da Guerra do Golfo. O interesse maior dessa declarao demonstrar que a ao israelense convergiu com os interesses dos EUA.
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Ainda que incompleto, esse panorama histrico do perodo que antecede o fim da Guerra Fria permite observar alguns parmetros no tratamento da questo da no proliferao. Entre eles, esto: (i) o recurso, via de regra, ao formato multilateral, ainda que com vis utilitrio e com derrogaes em graus diversos, por iniciativa dos EUA, para tratar do problema da obteno de armas nucleares por outros Estados em particular, com respeito soberania dos Estados na renncia s ADM; (ii) um esforo progressivo para o fortalecimento das medidas destinadas a evitar o surgimento de novos Estados com armas nucleares, como se v na transio dos conceitos de no disseminao para no proliferao; (iii) o recurso, como meios excepcionais, a formas plurilaterais, porm no militares, para coordenar critrios para autorizar exportaes de bens sensveis e, assim, dificultar o acesso de determinados Estados a materiais passveis de desvio para a obteno de armas nucleares; e (iv) a prevalncia de um anti preventive war ethos148 na doutrina norte-americana durante o perodo e o no emprego da fora por parte dos EUA, desde o fim da II Guerra Mundial, para prevenir a proliferao. 2.2. No ps-Guerra Fria: a contraproliferao na doutrina e na prtica dos EUA O desaparecimento da URSS, em 1991, modificou a distribuio internacional de poder em favor dos EUA, configurando, no terreno militar, uma situao de unipolaridade. No cabe aqui examinar essa questo sistmica em suas diversas dimenses, mas salientar-lhe um aspecto de interesse para este estudo: a retirada do principal contrapeso que, nas quase cinco dcadas anteriores, constrangera o recurso pelos EUA a meios mais coercitivos, inclusive em temas de proliferao. Conforme explica a Embaixadora Nancy Soderberg, a nova configurao de poder no ps-Guerra Fria acrescentou novos instrumentos passveis de ser utilizados por Washington na defesa de seus interesses:
For more than four decades, most American foreign policy was made and measured in relation to the Soviet threat. Today, with the Cold War over, the security environment has changed. We must carefully decide which tools we are
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Silverstone, p. 3.
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willing to apply: persistent diplomacy and economic aid, or sanctions to military force. We must and will marshal whatever resources we need to get the job done right. Americas armed forces are the core of our nations power149.
Por outro lado, o contexto do ps-Guerra Fria alterou progressivamente a percepo dos riscos da proliferao de ADM. A descoberta do programa clandestino do Iraque (1991) e os testes nucleares da ndia e do Paquisto (1998) deixaram claro que a fronteira do acesso a tecnologias sensveis se expandia progressivamente em particular em zonas marcadas por tenso poltica, como no Oriente Mdio e no Sul da sia e que o foco da preocupao j no estaria limitado a pases razoavelmente avanados em termos tecnolgicos. Ademais, o efeito domin da proliferao pareceria poder ser posto em operao: diante de uma ndia e de um Paquisto nuclearizados, poderiam surgir incentivos para o vizinho Ir seguir o mesmo caminho e, em reao, levar a Arbia Saudita ou o Egito, entre outros, na mesma linha. Essa preocupao foi agravada pelas transformaes sistmicas geradas pela globalizao. O fim da Guerra Fria coincide com rpida liberalizao e desburocratizao dos fluxos comerciais no plano mundial, alm de facilidades nas comunicaes e transmisso de dados em nvel global. Essas transformaes criam condies mais fluidas para o trfico ilcito de materiais e conhecimento sensveis e aumentam a dificuldade de seu controle pelos Estados. Tambm nesse contexto, cresce o interesse dos Estados na energia nuclear para fins pacficos. Na chamada primavera nuclear, a busca pela elevao do peso relativo das fontes nucleares na matriz energtica dos Estados feita por motivos diversos como a diminuio do emprego de combustveis fsseis em benefcio da preveno da mudana do clima, o esgotamento das capacidades instaladas em outras reas de gerao de energia (hidroeltrica, petrleo, gs, etc.) e o desvio de recursos como o petrleo para fins de exportao e gerao de maiores receitas em divisas150. Esse processo,
A Embaixadora Nancy Soderberg foi Vice-Diretora da equipe de transio do Presidente Clinton, em 1992, encarregada de temas de segurana nacional. Foi tambm Alta Representante dos EUA para Temas Polticos Especiais junto ao CSNU (1992-1993-1997). Vide Soderberg, N. US Intervention in the Post-Cold War Era, in findarticles.com. Acessado em 3.7.2008. 150 Estes argumentos so invocados pelo Governo iraniano para explicar seus projetos no campo nuclear. Segundo o Vice-Ministro do Exterior, Hossein Sheikholeslam: o Ir ter petrleo por cerca de 100 anos e depois, apenas a energia nuclear pode ser seu substituto lgico. Declaraes agncia de notcias iraniana, 20.11.2008. Vide www.tehrantimes.com/ index_View.asp?code=183647.
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contudo, eleva o risco do desvio de tecnologias sensveis, no obstante os controles internacionais em vigor, para a produo de artefato nuclear. Os atentados de 11 de setembro de 2001 contra os EUA tornaram ainda mais complexo o quadro acima. Inseriram no rol de ameaas de segurana a possibilidade de emprego de ADM no apenas por Estados, na verso clssica, mas tambm por atores no estatais, como grupos terroristas. Em maro de 1995, a seita japonesa Aum Shinrikyo realizou ataque com gs sarin, de forma simultnea, em vrios pontos do metr de Tquio, causando 12 mortos, 50 feridos graves e danos viso de cerca de 1000 pessoas. O ensaio demonstrou a capacidade de acesso de atores no estatais a tecnologias sensveis, a qual poderia vir a ser aperfeioada. Os anos 1990 e 2000 marcaram, assim, o surgimento da percepo de novas ameaas, notadamente da tica da proliferao. Na identificao dos principais aspectos desses novos riscos, T. V. Paul e Norrin Ripsman listam: (i) o surgimento de um mercado negro internacional de produtos nucleares e o provvel interesse de grupos terroristas na compra de ADM; (ii) o fortalecimento da percepo de insegurana internacional derivada dos conflitos internos e do terrorismo; (iii) a liberalizao dos fluxos de comrcio e de tecnologia, bem como a revoluo nos transportes e nas comunicaes, que dificultam que o Estado exera controles adequados sobre bens e tecnologias sensveis; (iv) a emergncia de atores no estatais, que, ao lado dos Estados, passaram a ser ameaas segurana nacional e internacional; (v) a possibilidade de cooperao entre as redes internacionais clandestinas (relacionadas ao crime organizado, lavagem de dinheiro, ao trfico de seres humanos, de drogas e de armas) e organizaes terroristas; (vi) a natureza ubqua da difuso tecnolgica, tanto nos setores militares quanto nos no militares; e (vii) o crescimento do risco relativo das armas qumicas e biolgicas, que seriam mais fceis de obter do que as nucleares e, para efeitos de terrorismo, at mais adequadas151. Como nota de cautela, seria preciso no exagerar o diagnstico das novas ameaas e ter o cuidado de manter distanciamento crtico da gravidade
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Paul e Ripsman, 2004, pp. 355-380.
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do novo cenrio. Entre os principais argumentos que poderiam ser mencionados, est o fato de que a obteno de ADM, nas quantidades adequadas para seu uso, permanece tarefa altamente complexa, que exige grande infraestrutura, qualificaes especficas, pesquisa e financiamento elevado o que dificilmente poderia ser logrado fora das estruturas e dos recursos dos Estados152. No se trata aqui de pretender confrontar o diagnstico sobre os riscos apresentados pela proliferao, mas apenas de fazer um alerta: ao exagerar o diagnstico das ameaas, cria-se o risco de engajar-se num planejamento alarmista de defesa que, contraditoriamente, aceleraria os efeitos deletrios do dilema da segurana. Assim, ao temer eventual ataque, um Estado poderia julgar oportuno tomar aes de natureza antecipatria, inclusive blica. Empregando linguagem que remete aos casos excepcionais que, nos termos do Captulo VII da Carta da ONU, poderiam autorizar o uso da fora no sistema internacional, Paul e Ripsman defenderam, j nos anos 90, que a proliferao constitua ameaa paz e segurana internacionais153. Em todo caso, a percepo do surgimento de novas ameaas suscitou, nos EUA, o tema da adequao dos instrumentos tradicionais de no proliferao s novas ameaas e s capacidades militares do pas. Surgiram vozes favorveis a uma completa reviso dos instrumentos disponveis, que propugnavam deslocar a nfase em tratados e mecanismos de verificao para expedientes mais enrgicos, inclusive de natureza policial e militar. Em particular, importa ressaltar a centralidade do Pentgono como gerador dessa nova doutrina. Segundo Scott Silverstone, a primeira Guerra do Golfo exigiu uma reflexo interna a respeito da hiptese de, como poderia ter ocorrido no Iraque, as foras norte-americanas serem chamadas a travar guerras no convencionais. Diversos estudos e reflexes foram desenvolvidos na Academia de West Point, na National Defense University, na Naval Postgraduate School e na Air University, entre outros. A linha geral da anlise
Pelo menos at o presente momento, poucos foram os casos de atores no estatais que se teriam aproximado da obteno de ADM. O caso da seita japonesa Aum Shinrikyo, que realizou ataque com gs sarin no metr de Tquio, em maro de 1995, demonstra que, conquanto possam aspirar a dotar-se dessas armas, atores no estatais encontram grandes dificuldades operacionais para desenvolv-las. No obstante elevados investimentos e grande estrutura de trabalho, o grupo nunca conseguiu transformar patgenos em armamento (weaponization) e voltou-se, ento, para a produo de agentes qumicos, cujo uso no metr foi menos efetivo do que teriam sido explosivos clssicos, disponveis no comrcio. 153 Paul e Ripsman, 2004, pp. 355-380.
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foi favorvel incorporao da contraproliferao na doutrina, o que representou um rompimento importante com a viso prevalecente na Guerra Fria: o anti preventive war ethos seria substitudo pelo counterproliferation imperative154. Silverstone situa, assim, o surgimento da contraproliferao dentro de uma instituio decisiva no Estado norte-americano O processo de criao e explicitao da doutrina da contraproliferao, ao longo dos anos 90, insere-se, assim, no contexto maior das transformaes observadas no ps-Guerra Fria e dentro da reflexo das instituies norte-americanas responsveis por questes de segurana, notadamente o Pentgono o que sugere uma dimenso que perpassa os governos. Ver-se-, a seguir, como esse processo evoluiu na doutrina e na prtica dos EUA nos sucessivos Governos norte-americanos desde 1989. 2.2.1. Governo de George H. W. Bush (1989-1993) No que diz respeito doutrina, em agosto de 1991, o Presidente George H. W. Bush apresentou sua Estratgia de Segurana Nacional, que articula a poltica norte-americana com relao s ADM em duas vertentes o controle de armamentos e a restrio da proliferao ( stemming proliferation). A primeira vertente d continuidade abordagem da Guerra Fria, com variaes de ambies e intensidade. Busca eliminar a tenso remanescente na relao com a Federao da Rssia, por meio da reduo das capacidades militares russas e da elevao da previsibilidade dos movimentos militares de Moscou, recorrendo a acordos bilaterais e multilaterais. Essa vertente levou a mecanismos como os Tratados de Reduo de Armas Estratgicas (START), a Conferncia sobre a Segurana e Cooperao na Europa e o Tratado sobre as Foras Convencionais na Europa (1990). O segundo objetivo restringir a proliferao situado num contexto analtico bastante distinto do da Guerra Fria155. Segundo a Estratgia de 1991, muito embora constituam o ponto de partida para impedir a proliferao, os acordos internacionais no seriam suficientes para equacionar a ameaa
Silvertstone, p. 3. In the realm of military strategy, we confront dangers more ambiguous than those we previously faced. How does proliferation affect our traditional problem of deterrence? Proliferation poses an ominous challenge to global peace and stability. Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, 1991.
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crescente representada por ela156. Seriam necessrias aes em trs reas: fortalecer os acordos existentes como na rea de salvaguardas nucleares (o que dar origem ao Protocolo Adicional da AIEA) ou de controle de exportaes (pelo MTCR, NSG e Grupo da Austrlia); expandir a participao nos acordos de no proliferao (o que motivar uma rodada de gestes em favor da adeso ao TNP de pases como Brasil, Argentina, China, Frana e as novas repblicas no Leste europeu); e as chamadas novas propostas (como a CPAQ, as diretrizes internacionais para transferncias de armas convencionais para o Oriente Mdio e uma moratria internacional, politicamente vinculante, na aquisio, produo e testes de msseis terra-terra). A principal inovao residiria, contudo, no prenncio da necessidade do planejamento de medidas de contingncia militar na hiptese de falharem os instrumentos tradicionais de no proliferao: a successful non-proliferation strategy must encompass contingency planning to deal with these weapons should prevention fail157. Sobre o modo de ao, a linguagem oficial denota receptividade cooperao internacional, latu sensu, no combate proliferao, mas a concebe a partir do conceito bilateralista de aliana: to meet it, we will work with our allies to address the causes of strife while curbing exports to builders of weapons of mass destruction158. No que diz respeito prtica, j em abril de 1990, o Pentgono criara o Diretrio para Contramedidas de Proliferao. Foi constitudo grupo de trabalho composto da Agncia de Inteligncia de Defesa (DIA), a Agncia de Segurana Nacional (NSA), representantes das diferentes Foras e o Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas. No mandato do grupo, j estavam contidos alguns elementos que prenunciavam o maior envolvimento das foras militares em temas de proliferao:
to anticipate possible proliferation problems well enough in advance to allow policy makers and military planners enough time, either to diffuse them or to get properly prepared in advance literally to fight them159.
Idem. O documento cita o uso pelo Iraque de armas qumicas, no obstante ser parte no Protocolo de Genebra, de 1925, s Convenes de Paz da Haia, e seus trabalhos clandestinos na rea nuclear, no apesar de ser membro de TNP e de manter acordo de salvaguardas abrangentes com a AIEA. 157 Idem, p. 21. 158 Idem, p. 19. 159 Senado dos EUA, Comit sobre Servios Armados, sesso 102/02, Threat Assessment, Military Strategy, and Defense Planning, Washington, 1992, p. 93.
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O deslocamento da poltica dos EUA em favor de instrumentos mais coercitivos contra a proliferao pode ser visto na primeira Guerra do Golfo (janeiro e fevereiro de 1991). A ao dos EUA no teve por fim precpuo destruir a infraestrutura de capacitao nuclear, qumica, biolgica e missilstica do Iraque. Aps reverter a invaso do Kuaite, contudo, Washington se voltou para esse objetivo. Com base na Resoluo 678 do CSNU, de novembro de 1990, que autorizara o uso da fora para obter a retirada das tropas iraquianas do Kuaite sem, porm, dar mandato para o tratamento da questo da proliferao no Iraque , a coalizo liderada pelos EUA realizou 970 bombardeios contra alvos relacionados a programas de uso dual e 1500 contra alvos relacionados ao programa missilstico e qumico160. Isso representa a mais ampla e duradoura ao militar contra a proliferao jamais conduzida. Pela primeira vez, por exemplo, atacou-se militarmente um reator nuclear em funcionamento. Os resultados das aes conduzidas nos 43 dias da guerra no foram plenamente satisfatrios. Segundo a avaliao posterior do Pentgono e da Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM), apenas duas das vinte instalaes nucleares iraquianas foram identificadas e bombardeadas; mais de 150.000 cargas de armas qumicas ficaram intactas; nenhuma instalao de produo ou estocagem de armas biolgicas foi destruda, porquanto no foram detectadas; e o programa missilstico do Iraque permaneceu, em grande parte, operacional. A campanha area levada a cabo contra o Iraque seria completada, contudo, por formato inovador, sem precedente no tratamento da no proliferao: uma ao terrestre, amparada em mandato forte da comunidade internacional. A Resoluo 687 do CSNU, aprovada em abril de 1991, procurou introduzir, segundo Georges Lamazire, elementos revolucionrios no tratamento da no proliferao, ao impor ao Iraque medidas compulsrias, sob severa verificao internacional e ao amparo do captulo VII da Carta da ONU161. Houve preocupao dos EUA em recorrer s organizaes internacionais para a execuo dessa poltica: o CSNU, a AIEA e a UNSCOM. Pelo menos durante o Governo de George H. W. Bush, o esforo para impedir a proliferao no Iraque se fez por meio e com o aval de organizaes internacionais, o que contribuiu para dar-lhe aspectos de legitimidade e legalidade. As medidas contra o Iraque dificilmente, contudo, poderiam ser caracterizadas como multilaterais. Como relata Hans Blix, ento Diretor-Geral da AIEA, o carter de aliana da articulao internacional, liderada pelos
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Keaney e Cohen, 1993, pp. 78-79. Lamazire, p. 24
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EUA, contra os programas de uso dual do Iraque voltaria a evidenciar-se no CSNU, a partir das revelaes a respeito da promiscuidade entre a UNSCOM, os servios de inteligncia ocidentais e, especialmente, o Governo norte-americano. Foge ao escopo deste estudo examinar o modus operandi da Comisso Especial, tema tratado com profundidade no trabalho de Lamazire. Basta aqui resgatar a seguinte avaliao do autor:
Pode-se dizer que a UNSCOM obedece a uma lgica de terceirizao, ou mesmo de privatizao das Naes Unidas, a entendida metaforicamente como processo de devoluo aos Estados Membros no apenas do controle poltico dos rgos, mas em grande parte de sua execuo efetiva162.
2.2.2. Governos de William J. Clinton (1993-2001) No que diz respeito doutrina, se George H. W. Bush deu nova nfase a instrumentos mais enrgicos contra a proliferao, coube a William J. Clinton dar um passo adicional, ao explicitar o conceito de contraproliferao e inseri-lo oficialmente na doutrina de segurana norte-americana. O documento Reviso da Postura de Defesa Nuclear (Defense Nuclear Posture Review), produzido pelo Pentgono, em 1993, para avaliar a situao de segurana e adequao dos instrumentos de defesa dos EUA no ps-Guerra Fria, considerou the threat of weapons of mass destruction (WMD) in the hands of a small number of antagonistic regional adversaries such as Iraq as the number one security threat to the United States163. O relatrio ressalta a inadequao das foras dos EUA em termos de doutrina, quadro legal, treinamento e equipamento para enfrentar uma guerra no convencional. Como poderia ter ocorrido caso o Iraque tivesse feito uso de armas radiolgicas, qumicas ou biolgicas na Guerra do Golfo, a primazia militar dos EUA poderia ser desafiada por adversrios com acesso a ADM. O Pentgono ressaltou haver diversos constrangimentos em sua capacidade de retaliar na mesma moeda: morais, operacionais e legais164. Restar-lhe-ia, portanto, prevenir esse
Para um estudo das caractersticas da UNSCOM e das razes de seu encerramento, vide Blix, 2004. 163 Departamento de Defesa dos EUA. National Security in the Post-Cold War Era - A Defense Strategy for the New Era. Washington, 1993, p. 12. 164 Desde 1975, os EUA so parte da CPAB, de 1972, e do Protocolo de Genebra, de 1925, que probe o uso das armas biolgicas. Ao ratificarem a CPAB, abdicaram da reserva que fizeram ao Protocolo de Genebra, segundo a qual o uso de armas biolgicas contra eles tornaria sem efeito a aplicao daquele instrumento pelos EUA no que dissesse respeito ao autor do ataque.
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cenrio de guerra, por meio de uma poltica ativa de interrupo e reverso da proliferao. A doutrina da contraproliferao dos EUA foi oficialmente anunciada, em dezembro de 1993, pelo Secretrio de Defesa, Les Aspin, em discurso perante a Academia Nacional de Cincias. Aspin indicou que, em cumprimento da Diretriz do Presidente Clinton para que o Pentgono lhe submetesse proposta de uma nova abordagem para a questo da proliferao165, foi desenvolvida a Iniciativa de Contraproliferao (CPI). A contraproliferao representaria o reforo da poltica de no proliferao, a partir de medidas como: (i) preparao militar para a eventualidade do uso em teatros blicos, pelos inimigos, de armas qumicas, biolgicas, nucleares e de msseis; (ii) atuao militar para monitorar programas de proliferao em todo o mundo, inclusive em coordenao com os servios de inteligncia dos EUA no exterior e por meio do desenvolvimento de tecnologias de deteco de ADM e de msseis; e (iii) atuao militar para interromper programas de proliferao, inclusive a partir do desenvolvimento de armas capazes de penetrar instalaes subterrneas inimigas. Ao explicitar a dimenso militar na atuao contra a proliferao, a Iniciativa de Contraproliferao pode ser considerada como uma mudana conceitual na poltica dos EUA, at ento predominantemente baseada na abordagem diplomtica. A CPI desenvolveu-se nos anos seguintes com William Perry e William Cohen frente do Pentgono. Em 1996, foi adotada a Diretriz de Implementao da Contraproliferao, que esclareceu um conjunto de dvidas sobre o conceito e as atribuies dos diferentes rgos. Em particular, foram apresentadas as seguintes definies funcionais:
1. Counterproliferation: the activities of the Department of Defense across the full range of U.S. Government efforts to COMBAT proliferation, including the application of military power to protect U.S. forces and interests; intelligence collection and analysis; and support to diplomacy, arms control, and export controls.
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Governo dos EUA. Diretriz Presidencial no 18, de 1993.
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2. Nonproliferation: the use of the full range of political, economic, informational, and military tools to PREVENT proliferation, reverse it diplomatically, or protect U.S. interests against an opponent armed with nuclear, biological or chemical (NBC) weapons and the means to deliver them, should that prove necessary. Nonproliferation tools include: intelligence, global nonproliferation norms and agreements, diplomacy, export controls, security assurances, security assistance, defenses and the application of military force166.
Entre as medidas operacionais prioritrias, segundo a Diretriz, identificavam-se: operaes de interdio; aes de neutralizao dos cientistas e gerentes dos programas sensveis; ataques cibernticos com vrus de computador contra programas nucleares suspeitos; treinamento de foras especiais para operar intervenes de apreenso rpida de bens sensveis; e planejamento de ataques contra arsenais de ADM e instalaes engajadas em seu desenvolvimento e produo167. Estabeleceu-se, ainda, o Conselho de Contraproliferao, com mandato de monitorar o progresso no desenvolvimento da estratgia, da doutrina e do planejamento de fora para executar os objetivos da contraproliferao, bem como no treinamento, nos exerccios e no equipamento das Foras. O Governo Clinton defendeu a noo de que a contraproliferao e a no proliferao seriam compatveis: a primeira fortaleceria e complementaria a segunda, ao mobilizar inteligncia, monitoramento e meios coercitivos em nome de seu cumprimento. Segundo Les Aspin:
In past administrations, the emphasis was on prevention. The policy of nonproliferation combined global diplomacy and regional security efforts with the denial of material and know-how to would-be proliferators. The Defense Counterproliferation Initiative in no way means we will lessen our nonproliferation efforts. What the Defense Counterproliferation Initiative recognizes, however, is that proliferation may still occur. With this initiative, we are making the essential change demanded by this increased threat. Thus, we are adding protection as a major policy goal. We are adding the task of protection to the task of prevention168.
Departamento de Defesa dos EUA. Counterproliferation Implementation Directive, 9 de julho de 1996. No se trata da definio que adotamos em nosso estudo. 167 Collins e Davis, 1994, p. 3. 168 Discurso do Secretrio de Defesa Les Aspin na National Academy of Sciences, Comit sobre Segurana Internacional e Controle de Armas, 7 de dezembro de 1993.
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No segundo Governo Clinton, a rationale continuou a ser de que as ADM representavam a maior ameaa segurana dos EUA e do mundo, e a poltica norte-americana continuou a buscar reduzir as ameaas representadas pelos arsenais existentes, notadamente na ex-URSS, e bloquear a proliferao169. Houve, contudo, um cuidado formal, destinado a no ferir suscetibilidades: o termo contraproliferao passou a ser empregado com maior moderao. A Estratgia de Segurana Nacional de 1998, por exemplo, mantm o conceito intacto, mas no o menciona de forma explcita170. Houve mesmo preocupao em ressaltar uma dimenso mais multilateralista da postura de Washington na matria e enfatizar o apoio contnuo no proliferao (entrada em vigor da CPAQ, apoio ao CTBT e s negociaes do Protocolo da CPAB). Esse cuidado retrico estaria, segundo James Smith, ligado preocupao da Casa Branca em acalmar as tenses geradas entre as diversas agncias do Governo norte-americano pela incorporao da contraproliferao na doutrina dos EUA, sem, contudo, colocar o conceito em questionamento:
The CPI caught the government arms control community by surprise.The new military mission appeared to be in direct competition with the diplomatic approach and precipitated a behind-the-scenes bureaucratic battle over its compatibility with existing treaties. It created new tensions among inherently competitive bureaucracies (). While the second Clinton administration backed away from a primary public emphasis on more active counterproliferation, the relatively linear evolutionary trend line for US policy continued. Counterproliferation left the public policy limelight and returned to the purview of military policy, and a renewed international cooperative emphasis returned to give primary emphasis to strengthening failed nonproliferation tools. However, regardless of public emphasis, the three parallel lines of arms control, nonproliferation and counterproliferation of combined multilateral, bilateral, and unilateral actions continued side-by-side in the heart of US policy171.
Smith, 2004, p. 5. Weapons of mass destruction pose the greatest potential threat to global stability and security. Proliferation of advanced weapons and technologies threatens to provide rogue states, terrorists and international crime organizations the means to inflict terrible damage on the United States, its allies and U.S. citizens and troops abroad. We must continue to deter and be prepared to counter the use or threatened use of WMD, reduce the threat posed by existing arsenals of such weaponry and halt the smuggling of nuclear materials. Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, 1998, p. 6 171 Smith, 2004, p. 9. O autor Diretor do Instituto de Estudos de Segurana Nacional, da Fora Area dos EUA.
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No que diz respeito prtica, durante o Governo Clinton, foram consideradas operaes de contraproliferao, algumas das quais foram executadas. Trs casos merecem breve recapitulao, por demonstrarem a incorporao da contraproliferao ao processo decisrio norte-americano. A primeira foi a crise da Coreia do Norte, em 1993 e 1994. Pyongyang possua um reator operacional de 5MW, uma instalao de reprocessamento de combustvel gasto em Yongbyon e estava construindo dois reatores adicionais de 50MW e 200MW. A CIA estimava que a Coreia do Norte j poderia ter extrado at 12 kg de plutnio do reator. Em janeiro de 1993, a AIEA exigiu a realizao de uma inspeo especial, que o Governo norte-coreano rejeitou. Ademais, Pyongyang ameaou denunciar o TNP. A ameaa norte-coreana fez emergir propostas de setores diversos para que os EUA considerassem uma possvel ao militar. Brent Scowcroft, que fora Assessor de Segurana Nacional do Governo G. H. Bush, e o ex-Subsecretrio de Estado para Assuntos Polticos, Arnold Kanter, advogaram por um ataque militar antes que a questo norte-coreana ganhasse dimenses maiores172. Conforme Robert Art e Patrick Cronin, o Governo Clinton considerou seriamente a opo de ataques militares, tendo desenvolvido planos especficos, os quais previam um conflito de alto risco, inclusive em termos humanos e materiais173. A avaliao poltica dos planos de guerra, contudo, reconheceu os riscos de atacar Pyongyang174. Entre a determinao do Governo Clinton de no permitir que a Coreia do Norte obtivesse a arma nuclear e as hesitaes relacionadas aos riscos de escalada de eventual conflito, o fato novo foi a iniciativa do ex-Presidente Jimmy Carter de empreender misso Coreia do Norte. A aposta oficiosa nos meios diplomticos preencheu uma lacuna nos contatos bilaterais o ltimo encontro de funcionrios do Departamento de Estado com autoridades
The stakes could hardly be higher. The time for temporizing is over, segundo o editorial do Washington Post, Caderno A, p. 25, 15.6.1994. 173 Art e Cronin (ed.), 2003, p. 191. 174 Segundo as memrias do ento Secretrio de Defesa William Perry, by May 1994, the negotiations between North Korea and the IAEA had broken down and we were faced with the highly dangerous prospect that North Korea would have five or six nuclear bombs. I asked General Shalikashvili [chefe dos Estados-Maiores Conjuntos] for an update of a contingency plan, which had been requested earlier, for destroying key components at the reactor site with a military attack. The plan was impressive. However, both General Shalikashvili and I had concluded that such an attack was very likely to incite the North Koreans to launch a military attack on South Korea. Carter e Perry, 1999, p. 128.
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norte-coreanas teria ocorrido em junho de 1993175 e parece ter sido decisiva para evitar um conflito motivado por preocupaes com a proliferao que poderia ter evoludo para o uso de ADM. Em outubro de 1994, graas misso Carter e no obstante a irritao que sua iniciativa causou tanto na Casa Branca quanto no Pentgono, foi assinado Acordo-Quadro entre os EUA e a Coreia do Norte, que permitiu superar a crise, ainda que apenas temporariamente. O segundo caso foram os bombardeios dos EUA e do Reino Unido contra o Iraque em 1998. A Operao Raposa do Deserto, em dezembro de 1998, foi justificada com base na doutrina da contraproliferao. Segundo explicou a ento Secretria de Estado, Madeleine Albright, o propsito do uso da fora foi degradar as armas de destruio em massa de Saddam Hussein e sua capacidade de desenvolver e mobiliz-las. Os EUA reconheceram que no conseguiriam liquid-las todas, mas insistiram na necessidade de diminuir a capacidade do Iraque em guerras no convencionais176. Se bem que, em retrospectiva, esteja hoje confirmado que, em 1998, no havia ADM no Iraque177, as avaliaes internas do Pentgono, poca, sublinhavam a insuficincia das aes militares conduzidas durante a guerra do Golfo para anular as capacidades iraquianas na matria e destacavam a importncia desse objetivo para os interesses militares dos EUA178. Sujeito s atividades da UNSCOM, o Iraque no demonstrou, contudo, postura cooperativa, buscando despistar os inspetores (mobilidade das instalaes, fragmentao dos programas em vrias reas, instalaes de fachada) e criando desconfianas sobre suas reais intenes. Entre 1992 e 1998, no obstante os avanos registrados, a relao entre o Iraque e a UNSCOM foi qualificada por Hans Blix como um jogo de gato e rato179. Politicamente,
Art e Cronin (ed.), 1993, p. 192. Entrevista da Secretria de Estado, Madeleine Albright, ao programa NewsHour, no canal PBS, 17.12.1998. Disponvel em http://www.pbs.org/newshour/bb/middle_east/july-dec98/ albright_12-17.html. Acessado em 10.07.2008. 177 Comprehensive Revised Report with Addendums on Iraqs Weapons of Mass Destruction (Duelfer Report), 30 de setembro de 2004. Disponvel em http://www.gpoaccess.gov/duelfer. Segundo o relatrio do Governo norte-americano, a ser examinado mais frente, os programas iraquianos foram interrompidos em 1991 e os ltimos resqucios ou seja, fatores que lhe do capacidade de reconstituio foram eliminados entre 1995 e 1996. 178 Gulf War Air Power Survey, preparado pela Fora Area dos EUA, 1993. Disponvel em http://www.airforcehistory.hq.af.mil/ Publications/Annotations/gwaps.htm. Acessado em 10.07.2008. 179 Blix, p. 30.
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esse quadro melhorou as condies para que, nos momentos de crise com a Comisso, os EUA e o Reino Unido chamassem a si a responsabilidade de realizar, eles prprios, ataques contra o Iraque em nome do cumprimento da Resoluo 687 do CSNU 180. A Operao Raposa do Deserto gerou controvrsia internacional. O uso da fora, sem autorizao do CSNU, criou constrangimento poltico para Washington e Londres, que buscaram justificar sua conduta, na medida do possvel, com base em documentos legais, como resolues prvias do CSNU. Mesmo aqueles que, dentro dos EUA, concordavam com a validade do recurso fora no caso do Iraque acabaram por reconhecer os limites de aes militares areas em um teatro de ao to amplo como o iraquiano181. Em 1998, j surgiram indcios de que a operao contra Bagd tinha o objetivo da mudana de regime, embora utilizasse como pretexto os objetivos de desarmamento e no proliferao do Iraque, estabelecidos pela Resoluo 687 do CSNU. Scott Ritter, ex-oficial norte-americano e chefe de equipe de inspetores da UNSCOM, denunciou publicamente que o desarmamento do Iraque seria apenas veculo de uma poltica maior de Washington, e que as atividades da UNSCOM teriam sido concebidas tambm para coletar informaes de inteligncia teis a eventual ao militar futura. Segundo ele, por instruo dos servios de inteligncia dos EUA, inspetores norte-americanos teriam estimulado a no cooperao iraquiana com a UNSCOM, de forma a conduzir a uma situao de impasse na implementao da verificao que, possivelmente, justificasse um casus belli182. Ademais, um levantamento do
Merece registro a avaliao positiva que fez Hans Blix, que viria a chefiar a UNMOVIC, sucessora da UNSCOM, do papel da diplomacia brasileira no processo: Faced with this disarray, the Council decided at the end of January 1999 to set up three panels, all to be led by the Brazilian Ambassador, Celso Amorim, who was president of the Council at the time. With remarkable speed, Ambassador Amorim and his panels produced three reports () It was not until December that the Council was able to adopt the new Resolution 1284, which on major points followed the panels recommendations. Blix, pp. 38 e 39. 181 Henry Kissinger observou I would be amazed if a three-day campaign made a decisive difference. We did not do enough damage to degrade Iraqs programs for weapons of mass destruction for six months. It doesnt make any significant difference because in six months to a year they will be back to where they are and we cannot keep repeating these attacks. Entrevista televisiva ao programa NewsHour, no canal PBW, em 21.12.1998. Disponvel em http://www.pbs.org/newshour/bb/middle_east/july-dec98/iraq_12-21.html. Acessado em 10.07.2008. 182 Ritter, 2005, p. 4.
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perfil dos alvos atacados pelos EUA em 1998 sugere que os propsitos foram alm do desarmamento e da contraproliferao183. O terceiro caso foram os bombardeios contra o Sudo em 1998. Em 20 de agosto, os EUA lanaram msseis de cruzeiro contra a instalao farmacutica de Al-Shifa, em Cartum. O ataque ocorreu treze dias depois dos atentados contra as Embaixadas norte-americanas em Nairbi e em Dar Es-Salam, que Washington atribui a Osama Bin Laden. Houve diversidade de verses expressas pelas autoridades norte-americanas. O Secretrio de Defesa William Cohen frisou o interesse do terrorista Osama Bin Laden na aquisio de armas qumicas e o fato de aquela instalao produzir precursores para o gs nervoso VX: a Operao Alcance Infinito seria, assim, um ato combinado de contraproliferao e de contraterrorismo. Mais preocupado em fundamentar legalmente a ao, o Departamento de Estado no justificou o ataque em termos da poltica de combate proliferao, mas sob o captulo VII, artigo 51, da Carta das Naes Unidas ou seja, invocando o direito autodefesa. Investigaes da imprensa aprofundaram a controvrsia. O Assessor de Segurana Nacional, Sandy Burger, insistiu que a instalao produzia empta (precursor da arma qumica VX), conforme revelava a tomada de amostra ambiental, feita pela CIA, do solo da rea. Especialistas criticaram os mtodos utilizados, que deixaram de lado padres de verificao previstos na CPAQ, elaborados precisamente para garantir a iseno e o rigor da anlise. Surgiram indcios de que um inseticida agrcola poderia ter sido confundido pela inteligncia norte-americana com o produto de uso dual. A persistncia dos questionamentos levou a um isolamento diplomtico dos EUA na questo: at mesmo os britnicos, parceiros de Washington nas aes anteriores de contraproliferao, expressaram incmodo e nervosismo184. Fortaleceu-se a
The official rationale for Desert Fox may remain the degrading of Iraqs ability to produce weapons of mass destruction. But careful study of the target list tells another story. Thirtyfive of the 100 targets were selected because of their role in Iraqs air defense system, an essential first step in any air war, because damage to those sites paves the way for other forces. Only 13 targets on the list are facilities associated with chemical and biological weapons or ballistic missiles, and three are southern Republican Guard bases that might be involved in a repeat invasion of Kuwait. The heart of the Desert Fox list (49 of the 100 targets) is the Iraqi regime itself: a half-dozen palace strongholds and their supporting cast of secret police, guard and transport organizations. Arkin, W. The difference was in the details, in The Washington Post, 17.12.1999. 184 Benjamin, Daniel e Simon, Steven. A failure of intelligence, in The New York Review of Books, 20.12.2001. Disponvel em www.nybooks.com. Acessado em 08.07.2008.
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hiptese de que o Presidente Clinton buscava, com a ao no Sudo, desviar a ateno da crise interna. Isso mostra a permeabilidade da causa da contraproliferao a interesses escusos e a fragilidade das informaes de inteligncia que a pretendem sustentar185. O Sudo negou as acusaes de Washington e requereu ao CSNU uma investigao in situ da usina atacada, com amplo mandato e com a possibilidade da participao de tcnicos dos EUA186. Obteve apoio da Liga rabe, da Organizao da Conferncia Islmica, do Grupo de Pases rabes, do Movimento dos Pases No Alinhados e da Unio Africana o que representava todo o continente africano e o Oriente Mdio187. Os EUA opuseram-se a qualquer investigao. Questionaram a capacidade tcnica de organizaes internacionais como a ONU e expressaram insatisfao com a UNSCOM (posio que voltaria tona com relao ao CSNU, UNMOVIC, AIEA e OPAQ no contexto prvio segunda guerra do Golfo, em 2003)188. A OPAQ tinha pouco mais de dois anos de funcionamento. O Embaixador Jos Mauricio Bustani, poca Diretor-Geral, confirmou que a organizao detinha plena capacidade tcnica para conduzir uma investigao sobre suposta produo de armas qumicas. Foi, contudo, mantida margem do processo. Bustani relatou que vinha trabalhando em favor da adeso do Sudo CPAQ desde 1997, no quadro de seus esforos junto aos pases rabes, notadamente o Iraque e a Lbia. Depois do controverso ataque, suas gestes se reforaram, e o Governo sudans se convenceu da oportunidade de aderir, o que ocorreu em junho de 1999. O ex-Diretor-Geral comentou, ainda, sobre seu empenho para que o Sudo presidisse o Conselho Executivo da OPAQ, o que foi conseguido sem objees dos EUA. Nesse processo, Bustani tomou conhecimento de que houve um arranjo entre os EUA e o Sudo, pelo qual
Para um exame mais detalhado do caso, vide Barletta, 1998. Carta do Ministro das Relaes Exteriores do Sudo ao Presidente do CSNU, 21 de agosto de 1998. Vide tambm Sudan Urges NAM Support for UN Fact-Finding Mission, da Agence France Presse (AFP), 31 agosto de 1998. 187 O Grupo rabe tabulou projeto de Resoluo sobre o assunto no final de setembro, requerendo ao Secretrio-Geral que estabelecesse: a) whether al-Shifa has been engaged in the production of chemical weapons ingredients; b) whether there exists any link either financial, technical, logistical or otherwise between al-Shifa and the Osama bin Laden terrorist network. Apud Barletta, 1998. 188 Declarao do Representante Permanente dos EUA, Bill Richardson, imprensa. Vide No UN Security Council Decision on Sudan Fact-Finding Mission, Agence France Presse, 24 de agosto de 1998.
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este baixaria o tom sobre o ataque sofrido em troca de uma indenizao norte-americana. Em viagem oficial ao Sudo, em 2002, o Diretor-Geral visitou a instalao bombardeada: tratava-se, segundo ele, de uma casa de subrbio, ao lado de vrias outras, sem qualquer condio de abrigar qualquer laboratrio189. Tanto o caso do Iraque quanto o do Sudo confirmam a possibilidade de emprego da contraproliferao como pretexto para aes militares com outros objetivos individuais como a mudana de regime e o contraterrorismo. 2.2.3. Governos de George W. Bush (2001-2009) No que diz respeito doutrina, a contraproliferao encontra, sob o Governo de George W. Bush, grande receptividade, inclusive fora dos meios militares, e, com os atentados de 11 de setembro de 2001, um contexto ainda mais frtil para desenvolver-se. Segundo James Smith:
What many see as a departure, then, or at least an abrupt change in vector, for the Bush team following 9-11 is actually much more a deepening than a change: the attacks reinforced, extended and expanded, and placed the already developing Bush policy on a war footing190.
A Estratgia de Segurana Nacional (National Security Strategy), publicada em setembro de 2002, deve ser vista no quadro da evoluo da doutrina de segurana e defesa, iniciada nos anos 90 e acirrada pela percepo de nova ameaa representada pela possibilidade de obteno de ADM por atores no estatais. Seu ponto de partida a percepo de que os EUA se encontram em guerra contra um inimigo difuso o terrorismo. A nova Estratgia desloca a nfase da ao dos instrumentos de dissuaso militar, teis para enfrentar outras superpotncias estatais durante a Guerra Fria, para meios de natureza diversa: inteligncia, defesa interna, aplicao da lei e foras militares. Em particular, a Estratgia concebe eventual uso de ADM, seja por Estados-pria, seja por terroristas, como a principal ameaa contra a segurana nacional dos EUA. H quatro temas que merecem ateno. O primeiro deles a confuso deliberada entre ao de preempo (preemptive action) e ao preventiva
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Jos Mauricio Bustani. Entrevista ao autor. Smith, p. 10.
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(preventive action). Cabe recordar que o uso da fora em face de ataque iminente est respaldado pelo Artigo 51 da Carta das Naes Unidas, relativo legtima defesa. , portanto, legtima e legal a ao de preempo, quando destinada a bloquear um ataque prximo, com uso proporcional da fora e limitado ameaa especfica. No se confunde com o conceito de guerra preventiva, que busca evitar o surgimento de condies adversas em outro Estado tal como a obteno de ADM , ainda que estas no representem ameaa de ataque iminente. Diferentemente da ao militar para legtima defesa, a Carta da ONU no acomoda a guerra preventiva. Na Estratgia de 2002, contudo, ambos os conceitos so colocados no mesmo plano. Os EUA arrogaram-se, assim, um direito novo: empregar a fora contra Estados ou grupos terroristas que buscam desenvolver ADM191. Como fundamentao dessa evoluo conceitual, a Estratgia ressalta que os terroristas no deixariam de operar ataques com ADM se delas pudessem dotar-se. Nessas condies, a preempo e a preveno no se distinguiriam claramente:
We must adapt the concept of imminent threat to the capabilities and objectives of todays adversaries () The greater the threat, the greater is the risk of inaction and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemys attack. To forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the United States will, if necessary, act preemptively192 (grifo do autor).
O segundo aspecto a revelao de que os EUA tm por objetivo estratgico a manuteno de sua superioridade militar: our forces will be strong enough to dissuade potential adversaries from pursuing a military buildup in hopes of surpassing, or equaling, the power of the United States193. importante notar que se trata aqui de um conceito clssico a relao internacional de poder e no de fenmeno derivado do surgimento de atores no estatais. Isso indica que as polticas fortalecidas contra a proliferao tero um alvo duplo: os Estados, e no apenas os atores no estatais.
Idem, p. 16. A Estratgia reconhece que introduz inovaes nos conceitos de autodefesa e de ao preventiva e oferece alguns elementos que, segundo indicado, auxiliariam a evitar desvios: fortalecer e unificar as capacidades na rea de inteligncia, que apontariam com maior preciso a ocorrncia de ameaas; coordenar as respostas s ameaas com aliados; e adaptar as foras militares para fortalecer a capacidade de conduzir operaes precisas e rpidas. 192 Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, 2002, p.15. 193 Idem, p. 30.
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O terceiro aspecto que, no obstante a retrica afirmativa da capacidade dos EUA de agirem a ss para alcanar sua segurana nacional, a Estratgia de 2002 no questiona a cooperao com o mundo exterior, mas, sim, o formato que ela deve tomar. O conceito novo introduzido pela Estratgia o multilateralismo efetivo. Trata-se de uma concepo utilitarista, que d primazia ao alcance dos resultados da cooperao, embora se preocupe em manter a fachada do multilateralismo. Essa concepo no exclui instncias multilaterais, mas busca fazer derrogaes a elas, e complement-las com aes de cunho bilateralista ou unilateral para aumentar sua eficcia. Uma palavra-chave da Estratgia de 2002 aliana formato de cooperao que merece todo um captulo do documento o de nmero 3 e que, como se viu anteriormente, se distingue do conceito de ao coletiva194. O quarto aspecto a reincorporao explcita da contraproliferao doutrina de segurana e sua insero no marco da ao preventiva:
We must stop rogue states and their terrorist clients before they are able to threaten or use weapons of mass destruction () Our comprehensive strategy to combat WMD includes proactive counterproliferation efforts. We must deter and defend against the threat before it is unleashed195.
Poucos meses depois da publicao da Estratgia de 2002, foi adotada a Estratgia de Combate s Armas de Destruio em Massa, que descreve mais detalhadamente a poltica na rea. Ela concebe uma abordagem baseada em trs pilares: a contraproliferao, o fortalecimento da no proliferao e o gerenciamento de respostas para o caso de uso de ADM contra os EUA. A lgica do primeiro elemento que a no proliferao nem sempre obtm os resultados desejados pelos EUA e deve ser complementada em benefcio do interesse norte-americano196. O documento identifica um conjunto de campos de ao sob o guarda-chuva da contraproliferao o primeiro dos quais a interdio:
Chapter 3: Strengthen alliances to defeat global terrorism and work to prevent attacks against us and our friends. Idem. 195 Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, 2002, p. 14. 196 We cannot always be successful in preventing and containing the proliferation of WMD to hostile states and terrorists. Therefore, U.S. military and appropriate civilian agencies must possess the full range of operational capabilities to counter the threat and use of WMD by states and terrorists against the United States, our military forces, and friends and allies. Estratgia Nacional de Combate s Armas de Destruio em Massa, 2002, p. 2.
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Effective interdiction is a critical part of the U.S. strategy to combat WMD and their delivery means. We must enhance the capabilities of our military, intelligence, technical, and law enforcement communities to prevent the movement of WMD materials, technology, and expertise to hostile states and terrorist organizations197.
No que diz respeito prtica, o grande caso de contraproliferao, invocado pelo Governo norte-americano a partir de 2002, foi a questo do Iraque. Em setembro de 2002, o Presidente George W. Bush compareceu AGNU, perante a qual denunciou a posse de ADM pelo Iraque. Em maro de 2003, os EUA e o Reino Unido lanaram, sem autorizao do CSNU, ofensiva militar contra Bagd. Muitos dos aspectos relacionados controversa Segunda Guerra do Golfo escapam ao escopo deste estudo, mas til examinar aquelas questes relacionadas doutrina da contraproliferao. Primeiramente, observe-se a limitada disposio para a composio internacional e multilateral. Washington e Londres desconsideraram as organizaes internacionais o CSNU, a AIEA, a UNMOVIC e a OPAQ cada uma posta de lado, de uma maneira ou de outra, a uma determinada altura do processo. Sem entrar no caso de cada uma dessas organizaes, cabe ressaltar as avaliaes convergentes sobre as intenes norte-americanas e britnicas por parte de dois Diretores-Gerais. O Embaixador Jos Maurcio Bustani observa que:
O que ter sido um das causas mais profundas de meu afastamento foi a questo da possvel adeso do Iraque OPAQ e a conseqente aceitao por Bagd do regime de inspees da Organizao. Tivesse o Iraque aderido CPAQ, possvel que meus esforos diplomticos tivessem logrado importantes xitos no Oriente Mdio latu sensu e permitido a retomada da implementao do regime de inspees determinado pelo Conselho de Segurana. Mas provavelmente desapareceriam naquele momento os argumentos para justificar o que est acontecendo enquanto escrevo esta matria, em novembro de 2002: a preparao de uma ao militar contra o Iraque198.
Sobre o mesmo Hans Blix, ento Diretor da UNMOVIC e encarregado da verificao do desarmamento do Iraque, registra que:
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Idem. O conceito de interdio ser discutido no prximo captulo. Bustani, p. 81.
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Although the inspection organization was now operating at full strength and Iraq seemed determined to give it prompt access everywhere, the United States appeared as determined to replace our inspection force with an invasion army. () Keeping Saddam Hussein in his box and ensuring the disarmament of Iraq through UN inspections was deemed no longer acceptable. While the guidelines in the December 1999 UNMOVIC resolution were perfectly valid and called for a work program covering a first period of 120 days of inspections, the US, the UK and Spain had been taking their cues from Security Council Resolution 1441, adopted on November 8, 2002. In their reading, this resolution gave Iraq only a limited time and a last opportunity to cooperate to attain disarmament or else face serious consequences. Most of the Council were of the view that such a decision was for the Council collectively, not for individual members, as the US and UK insisted199.
Houve, por outro lado, preocupao dos EUA e, muito especialmente, do Reino Unido em fundamentar suas aes o que foi feito com dificuldade. O que se viu foi uma sucesso de argumentos e explicaes, que envolveram desde o objetivo do suposto desarmamento do Iraque (a palavra contraproliferao foi evitada) at a misso de difundir as liberdades e promover a democracia no Grande Oriente Mdio, passando pela meta de prevenir relaes de cooperao entre Bagd e grupos terroristas200. O esforo de fundamentao perante a opinio pblica chegou a envolver uma dramatizao das ameaas da proliferao para sublinhar o imperativo da contraproliferao201. Tais argumentos caram no descrdito pela falta de deteco das supostas ADM em territrio iraquiano, meses depois da derrubada de Saddam Hussein. Em 2004, sob presso da opinio pblica, o Governo norte-americano encarregou
Blix, p. 3. O zigue-zague explicativo em que se viu envolvido o Primeiro-Ministro Tony Blair, entre 2002 e 2005, bastante ilustrativo. Em setembro de 2002, perante a Casa dos Comuns, Blair admitia o desejo da mudana de regime no Iraque, mas argumentava que seu principal objetivo era o desarmamento: Let me be plain about our purpose. Of course there is no doubt that Iraq, the region and the whole world would be better off without Saddam. The ending of regime would be the cause of regret for no-one other than Saddam. But our purpose is disarmament. House of Commons, 6th series, vol. 390, col. 3. 201 Blair advertiu, de forma alarmista em 2003, perante os Comuns: Iraq has chemical and biological weapons, that Saddam has continued to produce them, he has existing and active military plans for the use of chemical and biological weapons, which could be activated within 45 minutes, including against his own Shia population; and that he is actively trying to acquire nuclear weapons capability. Idem.
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misso especial de avaliar a questo: o relatrio final do Iraq Survey Group concluiu que os programas de ADM de Bagd teriam sido interrompidos em 1991 com a imposio das sanes pelo CSNU e teriam, a partir de 1995, perdido a capacidade de serem reconstrudos202. Oficialmente, o Governo norte-americano atribuiu a situao a erros de inteligncia. Em sntese, o caso do Iraque ilustra o risco de erros de inteligncia ou reais desvios de propsitos a que se prestam aes de guerra preventiva, inclusive em aes de contraproliferao. Um caso mais recente de contraproliferao foi o ataque de Israel, em setembro de 2007, contra reator nuclear, em construo, localizado em Al Kibar, na Sria. Segundo o Governo israelense, tratar-se-ia de instalao que Damasco estaria construindo, secretamente, em cooperao com a Coreia do Norte, com vistas a extrair plutnio. Os EUA expressaram sua aprovao ao de Israel. Ex post facto, apresentaram vdeo e fotos de satlites que comprovariam as atividades proibidas e a cooperao norte-coreana. H suspeitas de que o ataque teve por objetivo demonstrar a disposio do Governo israelense para atuar na matria, com o objetivo de fortalecer a posio negociadora ocidental com relao ao programa nuclear do Ir203. Na sesso de junho de 2008 da Junta de Governadores, o Diretor-Geral da AIEA, Mohamed El Baradei, condenou o recurso a atos de contraproliferao e frisou que a Agncia a autoridade competente para verificar e assegurar, de acordo com seu Estatuto e seu sistema de salvaguardas, o cumprimento dos acordos de salvaguardas por parte dos Estados204. 2.3. Principais reaes internacionais doutrina da contraproliferao 2.3.1. A Europa e os aliados da OTAN Uma das preocupaes dos EUA, desde o anncio de sua Iniciativa de Contraproliferao, foi engajar seus aliados em favor da doutrina de contraproliferao. Conquanto influsse decisivamente na mudana da agenda,
Comprehensive Revised Report with Addendums on Iraqs Weapons of Mass Destruction (Duelfer Report), 30 de setembro de 2004. Disponvel em http://www.gpoaccess.gov/duelfer/. 203 H forte apoio de Israel doutrina da contraproliferao. Desde 2003, Israel tem emitido declaraes segundo as quais estaria preparado e disposto a levar a cabo ataques militares contra instalaes militares do Ir, se assim julgar necessrio. 204 Discurso do Diretor-Geral da AIEA na abertura da sesso de junho de 2008 da Junta de Governadores da AIEA. Disponvel em http://www.iaea.org/NewsCenter/Statements/2008/ ebsp2008n005.html.
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Washington estava sensvel necessidade de contar com respaldo para a nova doutrina, inclusive porque no lhe convinha ser o nico a fazer o trabalho de resolver as complexas questes polticas (legitimidade), jurdicas (legalidade), econmicas (custos) e operacionais derivadas. Os aliados europeus constituram o foco da promoo do conceito de contraproliferao. Em janeiro de 1994, os EUA submeteram o tema Cpula da OTAN, em Bruxelas. Em seu discurso, o Presidente Clinton argumentou que o desaparecimento da URSS no havia eliminado a razo de ser da Aliana Atlntica, uma vez que novas ameaas estavam se conformando entre as quais a proliferao. Foi, assim, criado o Grupo de Defesa contra a Proliferao (GDP), copresidido por EUA e Frana. Estava lanado um importante debate em torno da introduo do conceito de contraproliferao na doutrina da OTAN. Os principais atores nessa negociao foram EUA, Frana, Reino Unido, em posio favorvel, e Alemanha, em posio recalcitrante. Desde o fim da Guerra Fria, os estamentos poltico-militares franceses encontravam-se em plena reflexo a respeito da adaptao da poltica do pas no tocante s ADM no novo contexto do ps-Guerra Fria. Em 1994, depois de vinte anos sem o fazer, Paris publicou seu Livre Blanc sur la Dfense, no qual articulou uma nova viso sobre os desafios da Frana no mundo e sobre a abordagem a ser perseguida no novo contexto. O diagnstico das ameaas de segurana e o receiturio elaborado pelos franceses muito se assemelhavam queles desenvolvidos em Washington205. Franois Gere ressaltou que Paris concebia o problema da proliferao no apenas como ameaa segurana internacional, mas ao poder nacional das grandes potncias. Segundo ele, pour la France, la dissuasion et la contreprolifration constituent des actions complmentaires206. Paris viu na contraproliferao,
Il est craindre que les politiques de contrle prventif ne suffisent pas nous prmunir contre le risque de prolifration (...). Les hypothses demploi de nos forces et lvolution du concept stratgique font ressortir des caractristiques nouvelles: lapparition de missions dun type nouveau, loccasion du rle accru des oprations pour garantir la stabilit et la scurit internationales; ces missions requirent des moyens spcialiss, adapts des contextes de basse ou moyenne intensit, mi-chemin entre la guerre ouverte et ltat de paix. Plusieurs modalits daction sont retenues: laction militaire limite vise maintenir une crise ouverte ou naissante son plus bas niveau possible, soit par une action premptive, soit par des actes de rtorsion, permettant de rduire de faon significative le potentiel militaire adverse, in Rpublique franaise, Livre Blanc sur la Dfense, 1994, p. 158 (grifos do autor). 206 Idem, pp. 159-170.
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ademais, uma oportunidade para obter dos EUA, por meio da OTAN, tecnologias militares que lhe reforassem as capacidades na matria207. A Frana discordou dos EUA, contudo, com relao ao papel das organizaes internacionais. Defendeu, na OTAN, que as aes de contraproliferao no poderiam ser concebidas salvo se empreendidas sob a gide de uma organizao internacional competente para autorizar o emprego da fora208. Essa importante ressalva se fazia no mesmo contexto em que a poltica externa francesa expressava receio de que, com sua condio de hyperpuissance209, os EUA se sentissem cada vez menos constrangidos em operar aes de interveno, desta feita sob a fachada da contraproliferao. A Frana, como membro permanente do CSNU, defendeu que o rgo fosse consultado em casos que recomendassem o uso da fora por parte da OTAN, sinalizando limites ao da aliana por iniciativa prpria210. As reaes do Reino Unido ao conceito de contraproliferao, como se esperava do tradicional aliado dos EUA na Europa, foram de irrestrito apoio. Em intervenes pblicas sucessivas, o Secretrio de Defesa Malcolm Rifkind atualizou, ao longo de 1994, a doutrina do Reino Unido perante a proliferao, dando destaque ao uso de instrumentos militares, para alm dos diplomticos. Conquanto aceitasse a premissa de que a proliferao estimulada pela existncia de armas nucleares no arsenal de alguns pases, o Reino Unido comeou a argumentar que a banalizao das tecnologias e a facilidade para sua aquisio erodiam o diferencial de poder britnico. Para garantir sua defesa territorial e seu status de potncia, Londres considerou legtimo recorrer a todos os instrumentos possveis. O Governo britnico no considerou como premissa da contraproliferao a obteno de devida autorizao pelas organizaes internacionais competentes na matria211.
Existia interesse na questo da defesa antimsseis: a Frana desejava posicionar-se como fornecedora de tecnologias para a montagem de bases terrestres de mdio e longo alcance de deteco de msseis. 208 Gere, p. 13. 209 A expresso hyperpuissance de Hubert Vdrine, ex-Chanceler da Frana. 210 A explcita oposio francesa interveno norte-americana no Iraque, em 2003, refletiria sobretudo preocupao em afirmar a autoridade exclusiva do Conselho de Segurana na autorizao do uso da fora perante o que acabou por revelar-se uma interveno sob a roupagem da contraproliferao. 211 Segundo Rifkind, the American administration has made countering proliferation a major priority. We warmly welcome this, and we are looking forward to discussions with our NATO allies on this important subject over the coming months. The nature of the threat to Europe may have changed, while the central role of the Atlantic Alliance as the guarantor of European security has not. We cannot ignore the fundamental threat of a direct attack on an Alliance member. The circumstances of such aggression against a NATO Ally may be very different from those of the Cold War, but the principle of collective security is the same. Rifkind, M. Statement to Parliament. Londres, janeiro de 1994.
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A Alemanha, contudo, expressou reservas doutrina de contraproliferao e rechaou o uso da fora perante a proliferao, salvo nos termos do artigo 51 da Carta da ONU212. Alertou sobre o impacto adverso dessa doutrina sobre a no proliferao e o tradicional tratamento diplomtico do problema. A contraproliferao poderia, na viso alem, ser apenas uma soluo a curto prazo para questes emergenciais e no atuaria nas causas subjacentes da proliferao tais como a insegurana regional, os objetivos de prestgio ou o desequilbrio de poder ressentido por determinado Estado213. Para Berlim, a fora no resolveria o problema de forma sustentvel podendo, inclusive, precipitar decises de proliferao por parte de alguns Estados que se sentissem ameaados ou suscitar retaliaes. Segundo os alemes, haveria uma contradio entre a doutrina da contraproliferao e o Artigo VI do TNP: a primeira denota preocupao com a manuteno de diferencial de poder, inclusive por meio do uso da fora, em vez de buscar reduzir esse diferencial, em benefcio da paz, por meio do desarmamento214. Como forma de manter um controle coletivo sobre a nova doutrina, a Alemanha insistiu no requisito da aprovao de todos os atos de contraproliferao pelo CSNU, aproximando-se, nesse ponto, da posio da Frana. Na reunio ministerial de 1994, em Istambul, a OTAN aprovou a Nova Poltica-Quadro contra a Proliferao. A filosofia do documento que as aes de contraproliferao, conquanto vlidas, somente podero ser empregadas caso se verifique o fracasso das aes de no proliferao. O consenso gerado foi de que a Aliana tem um papel a cumprir para combater a proliferao, mas dentro de determinados limites. O documento atendeu s preocupaes franco-alems de no dar carta branca ao da Aliana em torno de conceito pouco delineado. Satisfez aos EUA ao registrar que a proliferao constitui ameaa possvel para os pases-membros da Aliana e
Em demonstrao da tenso que a CPI parece ter gerado na relao com os EUA, oito dias depois do anncio da CPI, em 1993, o Ministro das Relaes Exteriores da Alemanha, Klaus Kinkel, enunciou os dez pontos de sua Iniciativa de No Proliferao. A Alemanha parecia buscar lanar uma contraproposta europeia. 213 A pouco mais de um ano da Conferncia de Exame do TNP que, em 1995, examinaria a extenso indefinida do TNP, perguntava-se se o Tratado, caso expirasse, no acabaria sendo substitudo por outra abordagem em que prevaleceria o intervencionismo militar da principal potncia. 214 Uma das chaves para entender essas diferenas entre importantes membros da OTAN certamente o status nuclearmente armado de Paris, Londres e Washington, por um lado, e Berlim, por outro.
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que, preenchidos certos requisitos, a contraproliferao poderia vir a ser empregada. Aps os atentados de 11 de setembro, pela primeira vez, foi invocado o Artigo 5 da Tratado do Atlntico Norte, relativo defesa coletiva. Entre outras medidas, a OTAN criou, em outubro de 2001, a Operao Esforo Ativo (Operation Active Endeavor), com mandato de, a partir da base militar da Aliana em Npoles, patrulhar as guas do Mediterrneo e realizar buscas e interdio, se necessrio, de embarcaes suspeitas de contriburem para atividades terroristas, notadamente as originadas do Norte da frica e do Oriente Mdio215. Na Cpula de Istambul, em junho de 2004, a OTAN decidiu renovar a operao. Segundo informao da OTAN, em fevereiro de 2009, mais de 100.000 navios foram interpelados, sendo que 148 foram objeto de verificao in situ (no h meno ao nmero de cargas apreendidas)216. Embora no tratasse especificamente da questo da proliferao, a Operao Esforo Ativo pode ser considerada um antecedente da articulao com os EUA em matria de interdio martima. Os europeus evoluram no sentido de acomodar, em sua prpria doutrina regional, o conceito de contraproliferao, ainda que com limites. A Estratgia Europeia contra a Proliferao, celebrada em 2003, enunciou que o tratamento do problema de ADM teria revelado insuficincias, o que obrigaria a Unio Europeia a act to prevent, deter, halt and, where possible, eliminate proliferation programmes of concern worldwide (grifo do autor), notadamente em cooperao com os EUA217. No entanto, a UE deixou claro que sua postura levar em conta a prevalncia da no proliferao sobre outras opes e o necessrio envolvimento das organizaes internacionais competentes. 2.3.2. Mundo em desenvolvimento No mundo em desenvolvimento, o anncio da doutrina da contraproliferao dos EUA, em 1993, teve reduzida repercusso. Segundo Larsen:
So utilizadas embarcaes de superfcie, submarinos e avies de patrulha martima; as equipes de inspeo que abordam as embarcaes suspeitas tm, em mdia, 15 homens, com cobertura de outras embarcaes militares. 216 Para mais informao, vide http://www.nato.int/issues/active_endeavour/index-f.html. 217 Documento 15656/03 do Conselho Europeu, 10 de dezembro de 2003.
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Although significant latitude existed for developing states to allege that counterproliferation was part of the discriminatory regime, no one has raised this issue officially. It has not inflamed a NorthSouth debate. Many states, particularly developing nations and those belonging to the Nonaligned Movement, simply do not have the resources to focus on more than one or two WMD proliferation issues at a time. Few took more than a passing notice of an initiative designed to target the few states218.
Ter contribudo para isso o fato de a contraproliferao, como conceito, no ter sido suscitada pelos EUA nas organizaes multilaterais. Historicamente, como visto, os conceitos de no disseminao e, em seguida, de no proliferao foram discutidos e aprofundados no foro do ENDC. No caso da contraproliferao, os EUA levaram o conceito a discusso apenas no mbito da OTAN, abstendo-se de submet-lo a organizaes internacionais, como a ONU, a AIEA ou as Conferncias dos tratados (TNP, CPAQ, CPAB). No obstante, importa notar as reaes crticas de parte do mundo em desenvolvimento ao uso da fora diante do problema da proliferao. Por ao do G-77, as Conferncias de Exame do TNP de 1985 e de 1995 reprovaram expressamente o uso da fora e a ameaa de seu uso. Quatro anos depois do ataque a Osirak, os Estados Partes no TNP condenaram a ao de Israel contra as instalaes iraquianas, reiterando o entendimento das Resolues 487 e 481 do CSNU, segundo o qual ataques do tipo so ameaa ao sistema de salvaguardas da AIEA e s fundaes do TNP219. A linguagem da Declarao de 1995 reitera a condenao, mas tambm revela esforo dos interessados na contraproliferao para abrir uma brecha para ela:
Attacks or threats of attack on nuclear facilities devoted to peaceful purposes jeopardize nuclear safety and raise serious concerns regarding the application of international law on the use of force in such cases, which would warrant inappropriate action in accordance with the provisions of the Charter of the United Nations (grifo do autor)220.
Larsen, 1997, p. 31. Declarao Final da Conferncia de 1985 de Exame do TNP. Pargrafo 10, seo dedicada ao exame da implementao do Artigo IV do Tratado. 220 Ademais da impreciso sobre a quem competiria determinar o carter pacfico de determinada instalao, admite-se a ideia de que seriam lcitas as ameaas de ataques ou os ataques contra instalaes que no tivessem fins pacficos. Declarao Final da Conferncia de 1995 de Exame do TNP.
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Na Conferncia de 2000, os Estados Partes no TNP reiteraram sua condenao ao uso da fora perante a proliferao:
The Conference reaffirms that, in accordance with the Carter of the United Nations, States must refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any State or in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations221.
Preocupaes com a contraproliferao expressaram-se, ainda, de forma razoavelmente discreta, na postura de alguns grandes pases do Sul. Segundo Serguei Kortunov, as Foras Armadas da Rssia receberam briefings, entre 1992 e 1993, de altos oficiais do Pentgono a respeito do novo conceito o que pode ser interpretado como o ensaio de consultas entre Washington e Moscou222. No entanto, diante de suas dificuldades para garantir a integridade de seus arsenais de ADM e controlar desvios de bens de uso dual, a posio da Rssia era de debilidade, com reduzida margem para, pouco tempo depois do colapso da URSS, fazer valer sua posio. Segundo Larsen, no contexto histrico do surgimento da doutrina de contraproliferao dos EUA, Moscow changed from being a partner in the nonproliferation regime to being a part of the problem223. A impreciso do termo contraproliferao motivaria, de qualquer forma, desconfianas no estamento militar russo, preocupado com os possveis desvios de objetivos de Washington. Segundo Kortunov, j em 1994, havia suspeitas de que os EUA desejassem questionar a utilidade do Tratado de Proibio da Mobilizao de Msseis Antibalsticos (ABM) o que se confirmaria em 2001224. Naquele ano, Moscou levou a Washington as seguintes observaes, reservadas, sobre sua posio com relao contraproliferao:
Declarao Final da Conferncia de 2000 de Exame do TNP. Kortunov, p. 7. 223 Larsen, p. 25. 224 O Tratado, de 1972, estipulou severas limitaes defesa antimsseis balsticos entre EUA e a URSS, sendo considerado um fator central para a gerao, por meio da vulnerabilidade mtua, de estabilidade internacional. Foi denunciado pelos EUA em 2001, deixando de vigorar em 2002. A deciso de Washington abre caminho para projetos de defesa missilstica nos EUA e aliados da OTAN, que Moscou dificilmente tem condies de neutralizar ou compensar.
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(i) preferncia de tratamento da proliferao pelos mtodos polticodiplomticos; (ii) aceitao do emprego de medidas coercitivas contra o Estado que buscasse proliferar, tais como sanes econmicas e cientficotecnolgicas; e (iii) possibilidade de uso da fora em circunstncias excepcionais, mas sempre com a necessria autorizao do Conselho de Segurana225. A ndia viu-se como alvo prioritrio da CPI, quando esta foi anunciada em 1993. Logo ao assumir, o Presidente Clinton empenhou-se em impedir que Moscou transferisse motores e tecnologia de msseis para Nova Dlhi questo que se arrastou ao longo daquele ano e, vista em conjunto com o anncio da CPI, foi interpretada como empenho redobrado de Washington contra os programas sensveis indianos. Em 1994, foi aprovada a Emenda Glenn, que fortaleceu as sanes aplicadas pelos EUA contra a ndia desde os testes nucleares de 1974. As correntes indianas mais nacionalistas consideraram a nova doutrina norte-americana um sinal de alerta e passaram a defender uma demonstrao de sua capacidade blica nuclear plena e irreversvel o quanto antes. Em maio de 1998, a ndia realizou trs testes termonucleares em Pokhran. Os EUA adotaram sanes. O CSNU adotou a Resoluo 1172, exigindo que a ndia aderisse ao TNP na condio de Estado no nuclearmente armado226. Diante da reao inexorvel de Nova Dlhi, emergiram correntes contraditrias no seio do governo norte-americano. Segundo Strobe Talbott, que foi Secretrio de Estado Adjunto, a viso do Pentgono era de que estava em jogo a estabilidade da ordem nuclear global: se a ndia obtivesse a bomba, outros pases sentiriam a necessidade de ter uma igualmente227. No Departamento de Estado, contudo, prevalecia a anlise de que a dissoluo da Unio Sovitica criara uma janela de oportunidade para liberar as relaes dos EUA com o Sul da sia dos constrangimentos e distores da Guerra Fria228. Depois de decretar sanes contra Nova Dlhi, o Presidente Clinton aprovou a ideia de transformar a relao bilateral com a ndia, tendo em conta as perspectivas da emergncia da potncia econmica indiana.
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Kortunov, p. 17-25. Talbott, p. 52. Idem, p. 24. Idem p. 27.
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Progressivamente, a poltica dos EUA com relao ndia evoluiu no sentido de, segundo Talbott, allow it to pursue objectives that were in some tension with one another: keeping the lid on the proliferation (), nudging US-Indian relations forward229. A combinao desses fatores levou os EUA a buscarem um dilogo com a ndia em que, progressivamente, acomodaram suas ambies de potncia nuclear em troca de um novo padro de relacionamento230. No processo, foi possvel arrefecer as preocupaes de setores polticos da ndia com a doutrina de contraproliferao, sem, contudo, superar as desconfianas ainda presentes em setores nacionalistas indianos. No cabe aqui aprofundar o tema, que culminou com a celebrao de acordo de cooperao nuclear entre Washington e Nova Dlhi, de 2004. Basta registrar que a ndia passou por uma mudana fundamental de condio de uma das vozes mais crticas dos esforos de no proliferao e um dos alvos prioritrios desde que realizou seu primeiro teste nuclear em 1974 para, hoje, parte cada vez mais interessada na aplicao desses esforos com relao ao resto do mundo231. Seria possvel, assim, sintetizar as reaes internacionais ao conceito de contraproliferao no trinmio compreenso, apreenso, ressalvas. Notadamente entre os pases ocidentais, mas no apenas, houve compreenso com relao ao agravamento da ameaa representada pela proliferao num contexto internacional modificado pelo fim da Guerra Fria e pela globalizao o que justificaria polticas complementares, mas no substitutivas da no proliferao. No entanto, houve apreenso com relao verso mais extrema da doutrina (guerra preventiva, ataques preventivos). As ressalvas principais manifestaram-se quanto ao uso da fora e marginalizao dos foros internacionais.
Idem. The administrations grip on the levers that allowed it to apply pressure on India was slipping. With every passing month, the US Congress was more impatient to lift the remaining sanctions. Of the seven governments in the G-8 that had the power to continue blocking lending to India, the administration had solid support only from the Japanese and the Canadians. Seeing France and Italy breaking ranks, the UK and Germany showed signs of being tempted to step up the pace of restoring to normal their own relations with India. They were inclined to lower the bar for sanctions relief as much and as soon as possible, and to do so in return for the most modest of progress on the benchmarks. Idem. 231 Em 1994, nas primeiras reunies de dilogo com os membros permanentes do CSNU, mais o Paquisto, o Japo e a Alemanha, Nova Dlhi insistia na incorporao tambm do Ir, da Lbia e da Coreia do Norte. Em compensao, em 2006, a ndia surpreendeu ao votar na Junta de Governadores da AIEA em favor do envio da questo nuclear do Ir ao Conselho de Segurana, em apoio aos pases ocidentais.
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Assim, no continuum de opes situadas ao longo do eixo que vai da contraproliferao plena (o uso da fora de forma unilateral) no proliferao exclusiva (o no uso da fora e a prevalncia do formato multilateral), identifica-se uma zona de contraproliferao moderada, que envolve o uso da fora em menor intensidade e com alguma articulao internacional. Nessa rea, determinadas medidas de contraproliferao encontraram condies de serem articuladas com grau razovel de aceitao internacional, sem prejuzo de reservas e crticas. Entre tais medidas, est a interdio.
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Captulo 3 - Bilateralismo e contraproliferao: a Iniciativa de Segurana contra a Proliferao
The success of the initiative is in part attributable to the much different approach that we took from traditional nonproliferation initiatives. This is not a treatybased approach.
John Bolton, 2007232
O Presidente George W. Bush lanou a Iniciativa de Segurana contra Proliferao (PSI), em visita Polnia, em maio de 2003, com base no entendimento de que when weapons of mass destruction or their components are in transit, we must have the means and the authority to cease them233. Bush convidou os friends and allies dos EUA a conformar a PSI234. 3.1. Motivaes e gnese As publicaes especializadas registram alguns casos prticos que, alm da dimenso doutrinria, teriam motivado o Governo Bush a lanar a Iniciativa ou confirmariam sua utilidade.
Entrevista do Subsecretrio para Segurana Internacional e Controle de Armas, dos EUA, John Bolton, ao jornalista Jeremy Paxman, da BBC, em 1.12.2007. Disponvel em www.youtube.com/watch?v=gZCb4 5xgF44 233 Discurso do Presidente dos EUA em Cracvia, 31 de maio de 2003. Disponvel em http:// www.whitehouse.gov/news/releases/2003/05/print/20030531-3.html 234 Idem.
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O primeiro o do navio So San. Como relata Mark Shulman, pesquisador do Exrcito norte-americano, no final de 2002, a inteligncia dos EUA havia detectado transferncias financeiras suspeitas entre o Imen e a Coreia do Norte. Imagens de satlite indicaram que oxidantes de combustvel de msseis SCUD foram embarcados no So San. Monitorada por satlite pelos EUA, a embarcao revelou um comportamento suspeito em alto-mar: alm de no seguir itinerrio em linha reta, viajou em zigue-zagues e no hasteava, seno ocasionalmente, a bandeira norte-coreana. A marca de identificao do navio no casco havia sido pintada de branco, em tentativa aparente de apag-la, e o nome So San, que ainda era possvel ler, no constava dos registros da frota da Coreia do Norte. Nos termos da Conveno sobre o Direito do Mar, os EUA consideraram verificadas as condies para a busca e eventual interdio do navio. A pedido da Marinha norte-americana, a fragata Navarra, da Espanha, interceptou o So San, onde foram encontrados quinze msseis SCUD, escondidos entre sacos de cimento. Madri e Washington avaliaram como um xito sua operao conjunta. No obstante, no dia seguinte, tiveram de liberar o navio e a carga, uma vez que o Imen declarou tratar-se de encomenda sua e frisou no haver norma internacional que o proibisse de adquirir msseis. O segundo caso foi a descoberta da rede do cientista paquistans A. Q. Khan, que montou uma consultoria de provimento de bens e servios para programas nucleares, inclusive com fins no pacficos235. Entre 1972 e 1974, Khan trabalhara nos Pases Baixos para uma companhia que prestava servios Companhia de Enriquecimento de Urnio (URENCO), de onde repassou informaes sensveis para a inteligncia paquistanesa. De volta ao Paquisto, em 1975, chefiou o programa oficial de enriquecimento de urnio, encarregando-se tambm dos fornecimentos externos. Manteve, assim, os contatos comerciais que tinha junto a agentes ligados rea nuclear (empresrios, executivos, peritos, agentes financeiros e de transporte). Paralelamente a suas atividades oficiais, Khan organizou uma rede transnacional de fornecimento de materiais e conhecimento nucleares. No final dos anos 90, a rede era capaz de fornecer todos os elementos necessrios produo de urnio altamente enriquecido, bem como desenhos tcnicos e instrues de armas nucleares. Em 2004, os EUA expuseram publicamente a Rede A. Q. Khan e citaram-na como exemplo dos novos desafios diante do problema da proliferao. O
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Clary, 2005, p. 4.
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A INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO
Diretor-Geral da AIEA, Mohamed El Baradei, considerou ter sido descoberto um Walmart internacional de bens nucleares236. Diante das presses norte-americanas e internacionais sobre Islamabade, o cientista admitiu, em depoimento televisado, seu envolvimento em mecanismos que permitiram a proliferao de tecnologia nuclear sensvel. Segundo se noticiou, entre os clientes de Khan, teria estado o Ir237. Relatos indicam que outros pases, como Egito, Iraque e Sria, haviam sido consultados sobre seus interesses na matria, mas teriam declinado as ofertas. Pesam suspeitas de que Khan tenha chegado a oferecer colaborao ao Governo do Talib, no Afeganisto, para onde realizou diversas viagens entre 1997 e 2003238. Um terceiro caso frequentemente citado para demonstrar a utilidade da PSI. Em outubro de 2003, foras navais dos EUA interditaram o navio BBC China, de bandeira alem, interceptando-o no percurso entre Dubai e a Lbia e escoltando-o, com autorizao de Berlim, at a costa da Itlia. Dentro da jurisdio italiana, o navio foi inspecionado e nele foram encontrados milhares de componentes destinados fabricao de centrfugas nucleares. O Governo norte-americano atribuiu PSI o xito na apreenso. Essa demonstrao de eficincia dos controles internacionais, segundo Washington, teria sido decisiva para reverter as ambies de Trpoli em matria de ADM: after we and our allies in the Proliferation Security Initiative seized a nuclearrelated shipment headed for Tripoli, Libya permitted the first Americans into the country and made the admissions that ultimately ended their programs239. A PSI tem origens e ambies mais complexas cuja elucidao pode ser encontrada no processo de consultas, conduzido entre 2001 e 2004, de forma informal entre algumas potncias, como EUA, Reino Unido e Frana, a respeito do fortalecimento da no proliferao e da implementao de medidas de contraproliferao240. O ponto de partida era a percepo da existncia de lacunas no tratamento do problema das ADM como a falta de
Vide http://www.fas.org/irp/congress/2007_hr/aqkhan.pdf. AIEA, Documento GOV/2004/83 Implementation of the NPT Safeguards Agreement in the Islamic Republic of Iran: Report by the Director General, 15.11.2004. 238 Para um estudo abrangente das possveis contribuies da Rede Khan para os programas nucleares desses pases, vide Clary, 2005. 239 Declarao imprensa da Secretria de Estado Assistente para Verificao e Cumprimento, Paula DeSutter, 22 de setembro de 2004. Em dezembro de 2003, Reino Unido e EUA anunciaram a deciso da Lbia de renunciar a seus projetos sensveis, em troca de um novo modus vivendi com o Ocidente. 240 Entrevista a funcionrio do Ministrio da Defesa britnico.
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mecanismo de verificao da CPAB e de disciplinas na rea missilstica , o que abria flancos para a proliferao241. Nas consultas, Reino Unido e Frana defenderam maior envolvimento do CSNU, inclusive no sentido de aes de contraproliferao. Para Paris, o CSNU deveria contar com uma estrutura de verificao permanente, que fizesse uso da experincia e dos recursos humanos da UNSCOM e da UNMOVIC, no Iraque242. Para Londres, seria oportuno criar um comit de contraproliferao, nas linhas do Comit de Contraterrorismo estabelecido pela Resoluo 1373 do CSNU243. Os EUA concordaram em aproveitar a experincia extrada do Iraque, mas de forma seletiva. Destacaram a eficcia da Fora Martima de Interdio, autorizada pela Resoluo 665 (1990) do CSNU, com o objetivo de garantir o embargo de armas contra o Iraque244. Tambm citaram a possibilidade de aproveitar a experincia da Operao Esforo Ativo, da OTAN, para criar uma operao que fosse ilimitada nos aspectos geogrfico e temporal. No obstante a convergncia em torno da proposta de um mecanismo de interdio contra a proliferao de alcance mundial, uma diferena rapidamente se manifestou. Enquanto Reino Unido e Frana insistiam na centralidade do CSNU, notadamente para emprestar a legitimidade necessria s aes pretendidas, Washington considerou ser preciso escapar dos constrangimentos inerentes s organizaes internacionais. O CSNU seria inadequado para os fins pretendidos, haja vista o poder de veto detido tanto pela Rssia quanto pela China. Para os EUA, seria preciso que as aes de contraproliferao, inclusive as de interdio, fossem operadas de forma flexvel, sem depender de um processo decisrio multilateral245.
A CPAB estabelece a proibio do desenvolvimento, produo, transporte e armazenamento dessas armas, mas no cria instrumentos de verificao o que teria, segundo a literatura especializada, levado vrios de seus membros a viol-la. As negociaes de um Protocolo de Verificao foram interrompidas, em 2001, por deciso dos EUA, sob o argumento de que a abordagem no seria a mais adequada. 242 O Presidente Jacques Chirac apresentou essa proposta no debate geral da LVIII AGNU. 243 A Resoluo 1373 foi adotada pelo CSNU em 28.11.2001, aps os atentados contra os EUA. 244 Sob a operao, realizada entre 1990 e 1991, more than 165 ships from 19 coalition navies challenged more that 7,500 merchant vessels, boarded 964 ships to inspect manifolds and cargo holds, and diverted 51 ships carrying more than 1 million tons of cargo in violation of UN Security Council sanctions. These interdiction activities completely suspended all high-volume imports to Iraq. Vide Joint Interdiction, in Joint Publication, 3-03, Department of the Army, Department of the Navy, Department of the Air Force, United States Coast Guard. Washington, maio de 2007. 245 Entrevista de funcionrio do Departamento de Contraproliferao do Foreign Office.
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No estava ainda madura a discusso entre aquelas potncias quando o Presidente Bush anunciou a PSI, em Cracvia, em maio de 2003. O fato de ter sido anunciada em pronunciamento presidencial foi interpretado pelos britnicos como impacincia dos EUA com a demora das discusses e, de certa maneira, como forma de forar a aceitao do modelo novo poltico e informal da PSI246. No se pode dizer, portanto, que a PSI tenha sido objeto de negociaes plenas, nem sequer entre as principais potncias que esto em sua origem. Foi, na verdade, tentativa de imposio de uma viso a respeito da forma para o aproveitamento, em nvel mundial, da experincia de interdio acumulada no Iraque em 1990 e 1991. 3.2. Os Princpios de Interdio e os produtos das reunies plenrias 3.2.1. I Reunio, em Madri A primeira reunio de articulao da PSI realizou-se em Madri, em 12 de junho de 2003. Dela participaram onze pases: Alemanha, Austrlia, Espanha, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo, Pases Baixos, Polnia, Portugal e Reino Unido. A Declarao de Madri, emitida pelo Ministrio das Relaes Exteriores da Espanha, preocupou-se em apresentar e fundamentar a Iniciativa: the International Community is deeply concerned by the proliferation of weapons of mass destructionand related materials, as well as by the risk that these may fall into the hands of terrorists247. Referindo-se s deliberaes do G-8, de 2002, e Estratgia Europeia contra a Proliferao, a Declarao afirma haver um amplo consenso internacional de que a proliferao de ADM constitui a principal ameaa segurana internacional248.
A escolha do local do anncio da PSI a Polnia tambm teria sido cuidadosamente examinada: Washington pretendeu demonstrar que no dependia apenas de seus aliados tradicionais, como o Reino Unido e a Frana, podendo tambm atrair a Nova Europa (a expresso do Secretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld, que, em 2003, se referia assim a pases como Espanha, Portugal e Polnia, que expressaram apoio interveno anglo-americana contra o Iraque, em contraste com a posio de Frana e Alemanha, designados como Velha Europa). Ademais, os pases do Leste europeu eram essenciais para formar um cordo sanitrio em torno das fronteiras da Rssia, cuja capacidade de controlar seus estoques de ADM e tecnologias correlatas era fonte de grande preocupao. 247 Declarao Final da Reunio dos participantes da PSI, Madri, 12.6.2003. 248 Idem.
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Nesse quadro, anuncia o acordo entre os onze pases para adotar medidas mais ativas com o intuito de parar o fluxo de ADM e de msseis destinados a Estados e atores no estatais que suscitem preocupaes da perspectiva da proliferao (states and non-state actors of proliferation concern)249. Um dos principais temas discutidos em Madri foi a convenincia de abrir ou no a PSI ao resto da comunidade internacional. Os europeus defenderam um carter aberto (open-ended), de forma a evitar que a PSI fosse vista como excludente ou voltada contra determinados Estados. Os EUA, por sua vez, insistiram em manter a PSI no quadro de uma selective partnership. Sua preocupao era evitar que a PSI abrangesse nmero elevado de membros, o que poderia comprometer seu carter flexvel e vir a requerer deliberaes mais estruturadas. Isso enfraqueceria, a seu ver, a capacidade de reao da PSI (responsiveness) diante de casos que exigissem providncias imediatas. A ttulo de compromisso, foi aceita proposta segundo a qual os onze pases fundadores seriam considerados como membros do ncleo da PSI (core group), mas se deixaria aberta a porta para que outros Estados pudessem expressar seu apoio a ela ou vir a contribuir para sua operao. Os EUA buscaram limitar essa abertura a pases de relevncia e com capacidade efetiva de contribuir para as operaes da PSI. Resistiram ao argumento europeu de que mesmo o apoio declaratrio de pases menores poderia fortalecer a legitimidade da Iniciativa. A Declarao sintetizou esse debate, expressando the desire to broaden support for and, as appropriate, participation in the PSI to include all countries that are prepared to play a role in preventing this dangerous commerce, and that can contribute to proactive measures to interdict shipments250. 3.2.2. II Reunio, em Brisbane Um ms depois, em 9 e 10 de julho de 2003, os onze pases reuniram-se em Brisbane, na Austrlia. A Declarao emanada dessa reunio reflete a persistente preocupao em fundamentar a PSI. Ela resultaria de um contexto excepcional, marcado por um suposto international alarm at the growing trade in WMD, missiles and related items251. Diante da urgncia de novos
Idem. Idem. 251 Declarao Final da Reunio dos participantes da PSI, Brisbane, 10 de julho de 2003.
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mecanismos de defesa contra esses desenvolvimentos, os fundadores da PSI declaram ter acordado medidas rpidas e prticas para impedir o trfico de ADM, msseis e materiais relacionados252. A PSI, conquanto articulada por onze, declarada uma iniciativa de interesse coletivo: the PSI is a global initiative with global reach253. Em Brisbane, foram iniciadas as discusses sobre o modus operandi da cooperao em matria de interdio. Durante esse processo, manifestou-se uma linha divisria entre as posies dos EUA e dos demais254. Os EUA defenderam que a PSI mantivesse a flexibilidade, sem prender-se a requisitos que lhe prejudicassem a eficincia. Para eles, qualquer participante da PSI, mesmo individualmente, deveria poder realizar operaes de interdio, sob o marco da Iniciativa e com o aval coletivo. No seria necessria a coordenao prvia ou explicao posterior aos demais. Essa linha acabou aceita, conforme registra a Declarao de Brisbane: we defined actions necessary to, collectively or individually, interdict shipments of WMD or missiles and related items at sea, in the air or on land255 (grifo do autor). Outro tema complexo tratado em Brisbane foi a questo do uso da fora nas aes de interdio. Houve acordo sobre o emprego moderado de fora. No entanto, surgiram desencontros entre os EUA e os pases europeus a respeito da necessidade de garantir a plena compatibilidade dessas aes com o Direito Internacional. A linguagem de compromisso acordada em Brisbane afirmou a disposio dos participantes da PSI de adotar medidas criativas e robustas para prevenir o trfico de ADM, msseis e materiais correlatos, de forma que elas sejam compatveis com o Direito Internacional256. Demonstrando posio inflexvel, contudo, o Chefe de Delegao dos EUA, John Bolton, concedeu entrevista, aps a reunio, na qual afirmou que Washington se reservava o direito de executar interdies em qualquer lugar, inclusive em guas internacionais: America doesnt need a licence to defend itself. We will act anywhere, including in the high seas257. Nessas condies, cresceu a preocupao dos demais pases fundadores em desconcentrar o poder dos EUA na PSI o que ter sido alcanado
Idem. Idem. 254 Definida como the US against the rest por diplomata do Foreign and Commonwealth Office. Entrevista ao autor. 255 Declarao Final da Reunio da PSI em Brisbane, 10 de julho de 2003. 256 Idem. 257 Entrevista rede CNN, 13 de julho de 2003.
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apenas em parte258. Os europeus ressaltaram a necessidade de que as informaes de inteligncia, base essencial das aes de interdio, fossem levadas ao conhecimento dos principais interessados, o que tambm contribuiria para uma reviso coletiva a posteriori dos fundamentos da ao. Registraram-se fortes resistncias por parte dos rgos de inteligncia dos EUA, que consideraram no poder fornecer informaes, salvo queles pases que estivessem diretamente envolvidos nas operaes especficas. A linguagem de Brisbane afirma, vagamente, a disposio de ampliar a cooperao na rea de inteligncia, sem, contudo, criar um compromisso de repasse de informao de inteligncia para fundamentar aes sob a PSI259. Alguns pases europeus defenderam, ainda, que os EUA fornecessem cooperao para a capacitao dos rgos nacionais que poderiam estar envolvidos nas operaes da PSI. Tratou-se de um ponto central nas agendas de Portugal e da Itlia, cuja participao em foros como a OTAN est baseada, entre outros, na expectativa de receber contrapartidas em termos de materiais e treinamento militar. Sempre com ressalvas, os EUA cederam proposta, e o texto de Brisbane estabeleceu que:
Although interdiction efforts have been under way for some time, there is a need to further develop and enhance the capabilities of PSI nations to conduct actual air, ground and maritime interdiction operations in partnership against WMD and delivery systems. To that end, participants agreed in principle to the concept of a series of interdiction training exercises, utilizing both military and civilian assets as appropriate, and that such exercises should take place as soon as practicable260 (grifo do autor).
A reunio de Brisbane retomou, ainda, a questo do grau de abertura da PSI ao resto do mundo. Consolidou-se o entendimento da reunio de Madri, no sentido de distinguir os Estados que pudessem fazer aportes concretos para as operaes da PSI e outros cuja contribuio se resumiria a emprestar-lhe
O contexto de fortes crticas internacionais coalizo anglo-americana que invadira o Iraque alguns meses antes (em maro de 2003) ter permitido flexibilizar a posio dos EUA que tinham, na PSI, a oportunidade de recomposio com a Frana e a Alemanha. 259 Participants emphasized that effective information sharing is vital to interdiction, and agreed to strengthen and improve capabilities for the exchange of information and analysis between participants as a basis for cooperative action to impede WMD and missile trade. Declarao Final da Reunio da PSI em Brisbane, 10 de julho de 2003. 260 Idem.
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apoio poltico. Na primeira fase, segundo defenderam os pases europeus, seria preciso dar prioridade ao apoio poltico, de forma a prevenir questionamentos contra a PSI. Apenas na segunda fase, se deveria buscar a adeso de Estados especficos dotados de condies de contribuir para a operao da PSI. A Declarao registrou que houve acordo sobre a importncia de que a PSI constitusse uma parceria ampla e efetiva de Estados, com vis mundial, destinada a bloquear e interromper o fluxo de ADM, msseis e materiais correlatos261. Ao mesmo tempo, em razo da insistncia dos EUA, a Declarao afirma que:
As the PSI moves forward, they aim to involve all countries that have the will and ability to take action to address this menace. It also will be crucial to involve countries that are key flag, coastal or transit states, and others that are used by proliferators in their WMD and missile trafficking efforts262.
3.2.3. III Reunio, em Paris: os Princpios de Interdio Em 3 e 4 de setembro de 2003, em Paris, os onze fundadores da PSI emitiram a Declarao de Princpios da Interdio. O texto, de natureza poltica, pode ser considerado o primeiro documento oficial da Iniciativa263. Constitui a base comum para a ao coordenada dos pases dispostos a interditar cargas que contenham ADM, meios de lanamento e materiais correlatos. A linguagem da Declarao, articulada em menos de duas pginas, nem sempre precisa. A parte introdutria expressa a filosofia da PSI. Segundo o documento, a proliferao de todo tipo de material de uso dual, notadamente o risco de que caia em mos terroristas, constitui ameaa paz e segurana internacionais. Como resposta ameaa anterior, a PSI declarada consistente com a Declarao Presidencial de 1992, do CSNU, e um passo na
Participants agreed on the importance of building a broad and effective partnership of countries prepared to play a part in disrupting and stopping the trafficking in WMD, missiles and related items. They agreed effective implementation of the PSI will require the active involvement of countries around the world. Idem. 262 Idem. 263 Os textos anteriores, emitidos em Madri e Brisbane, eram de responsabilidade dos Presidentes das reunies (os chanceleres espanhol e australiano). A Declarao de Princpios de Interdio foi subscrita por cada um dos onze fundadores da PSI.
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implementao daquele documento264. declarada, ainda, complementar aos esforos internacionais em matria de no proliferao. A parte operativa da Declarao de Princpios de Interdio define os compromissos polticos que assumem os Estados. Em resumo, h duas grandes categorias de compromissos, que constituem o ncleo da PSI: I os Estados comprometem-se a realizar buscas e interdies de embarcaes que transportem armas de destruio em massa, seus meios de lanamento ou materiais relacionados, sempre que essas operaes envolverem Estados ou atores no estatais que suscitem suspeitas da perspectiva da proliferao. Em particular, devem: adotar legislao de proibio do transporte no autorizado desses materiais; fortalecer a vigilncia das embarcaes que adentrem seu territrio, sujeitando-as previamente entrada possibilidade de busca e interdio; requerer o pouso para inspeo e eventual interdio de aeronaves suspeitas que se encontrem em seu espao areo; denegar autorizao de sobrevoo a aeronaves suspeitas; e dedicar os recursos apropriados s operaes e capacidades de interdio, bem como capacitao dos rgos nacionais pertinentes; e II os Estados comprometem-se a apoiar-se mutuamente em matria de busca e de interdio de embarcaes. Em particular, devem: repassar aos Estados interessados, com celeridade, informaes sobre atividades suspeitas de proliferao; atender a pedidos para a realizao de buscas e de interdio de embarcaes, inclusive de sua prpria bandeira; atender a pedidos para exigir o pouso para inspeo e eventual interceptao de aeronaves suspeitas que se encontrem em seu espao areo; atender a pedidos para denegar autorizao de sobrevoo a aeronaves suspeitas; dispor-se a autorizar outro(s) Estado(s) a realizar(em) busca e eventualmente interdio de embarcaes suspeitas de sua bandeira nos espaos internacionais; e cooperar para fortalecer, onde seja necessrio, o Direito Internacional e os quadros legais em benefcio da plena operao da PSI265.
A Declarao Presidencial emitida pela sesso de cpula do CSNU, em janeiro de 1992, estabelece que a proliferao constitui ameaa paz e segurana internacional o que, na leitura de alguns pases, situa o problema sob o Captulo 7 da Carta da ONU. 265 Esse compromisso revela o incmodo interno de diversos pases da PSI com relao questo de sua compatibilidade com o Direito Internacional, tema que ser tratado no Captulo 4.
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3.2.4. IV Reunio, em Londres Em outubro de 2003, os onze pases reuniram-se em Londres tendo como principal preocupao assegurar o apoio internacional PSI. Examinaram, em particular, as reaes internacionais divulgao da Declarao de Princpios de Interdio. Consideraram encorajadores os resultados e avaliaram que, em menos de um ms, cerca de 50 pases teriam expressado, de formas diversas, apoio PSI. Esses resultados fortaleceram a posio europeia, favorvel a obter o mais amplo respaldo internacional PSI. Os EUA indicaram que teriam menos resistncias a que se continuasse a ampliar a base de apoio da PSI, contanto que isso no abrisse a possibilidade de pases como o Ir ou a Coreia do Norte questionarem a Iniciativa em foros como a AIEA ou as Naes Unidas266. Aprovou-se dar continuidade ao processo de promoo internacional da PSI. Em particular, elaborou-se a ideia de que observadores externos pudessem ser convidados a determinados eventos demonstrativos da PSI (exerccios prticos, por exemplo), uma vez que a aceitao desses convites j poderia ser entendida como um nihil obstat com relao Iniciativa. Os sinais positivos recebidos tambm levaram os EUA a aceitar ensaiar uma aproximao da PSI com as organizaes internacionais com competncia em matria de no proliferao como a AIEA e a OPAQ. Na leitura de alguns pases europeus, seria prudente prevenir questionamentos de dentro dessas organizaes PSI, uma vez que, de certa forma, a Iniciativa se apropriaria de parte de suas funes, presentes ou potenciais. Assim, em mensagem dirigida s organizaes internacionais, a Declarao de Londres expressa plena disposio para manter as organizaes com competncia em matria de proliferao devidamente informadas sobre as aes de busca e de interdio realizadas no quadro da PSI. A Declarao chega a oferecer uma abertura para que as organizaes internacionais, ao invs de criticar, expressem apoio PSI:
O tratamento da questo nuclear do Ir na AIEA, iniciada em 2003, praticamente coincidiu com o lanamento da PSI. Na AIEA, o problema se encontrava na fase de negociaes com o Ir, que seriam lideradas pelo Grupo EU-3 (Reino Unido, Frana e Alemanha), sem a aprovao formal de medidas contra o Ir e ainda longe da fase de tratamento do tema no CSNU. Na prtica, contudo, j em 2003, a PSI representava a posta em marcha de medidas concretas de interdio voltadas, embora no de forma declarada, contra o Ir.
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participation in the PSI, which is an activity not an organisation, should be open to any state or international body that accepts the Paris Statement of Principles and makes an effective contribution267 (grifo do autor).
A Declarao de Londres contm esclarecimentos a respeito de duas expresses de referncia da PSI. Foi esclarecido que a expresso states or non-state actors of proliferation concern no remete a uma lista de Estados definida de forma coletiva dentro da PSI, e que compete a cada um definir que Estado(s) recai(em), a seu juzo, nessa categoria. A ausncia de definies de Estados-alvos obedece viso de longo prazo da PSI, para alm dos pases atualmente preocupantes como Ir e Coreia do Norte. Segundo o atual Diretor do Centro Nacional de Contraproliferao, dos EUA, Kenneth Brill, if we focus our attention only on the states or terrorist groups mentioned in those headlines, we are just asking to be surprised268. Da mesma forma, foi confirmado que a PSI no teria uma lista prpria de materiais includos na expresso armas de destruio em massa, seus vetores e materiais correlatos. Cada Estado participante pode definir sua prpria lista ou tomar por referncias aquelas definidas em outros foros internacionais (listas da CPAQ, do MTCR ou do NSG). Em 2005, a PSI adotou o chamado WMD Commodity Handbook, que relaciona produtos cujo trfico ilcito justifica a operao da PSI, mas o fez a ttulo de orientao e sem prejuzo da faculdade de cada Estado definir suas prprias listas. Por outro lado, a Declarao de Londres voltou ao tema do escopo da PSI e registrou que suas atividades podero ocorrer at any time and in any place269. Essa linguagem representa uma vitria para a posio dos EUA, segundo a qual a interdio de embarcaes deveria poder ocorrer tambm em espaos internacionais como em alto-mar , no obstante o Direito Internacional. A Declarao reitera que, nos termos da Declarao de Paris, a correo de eventuais incompatibilidades entre o Direito Internacional e a PSI ser feita a partir de emenda no primeiro e, portanto, no de mudanas na segunda.
Concluses do Presidente da Reunio de Londres da PSI, 10 de outubro de 2003. Palestra do Embaixador Kenneth Brill, Diretor do Centro Nacional de Contraproliferao, subordinado ao Diretor Nacional de Inteligncia, no Washington Institute for Near East Policy, 4.8.2009. Disponvel em http://www.counterwmd.gov/documents.htm. Acessado em 10.11.2009. 269 Concluses do Presidente da Reunio de Londres da PSI, 10 de outubro de 2003.
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3.2.5. V Reunio, em Lisboa A reunio de Lisboa, em 9 de maro de 2004, deu-se no contexto da satisfao dos fundadores da PSI com a rapidez com que puderam articular um mecanismo poltico de interdio, no obstante as possveis controvrsias relacionadas doutrina da contraproliferao. Isso motivou Washington a explorar o momentum e lanar proposta de aprofundamento da PSI. Em fevereiro de 2004, o Presidente George W. Bush fizera um apelo para que a Iniciativa no apenas buscasse neutralizar transferncias de ADM, seus meios de lanamento e tecnologias correlatas, mas tambm as entidades e redes envolvidas nas atividades ilcitas na matria270. A ideia seria aproveitar a coordenao ensaiada entre servios de inteligncia, militares, policiais e aduaneiros, para acionar medidas tambm no plano domstico dos pases. Informalmente, essa proposta seria conhecida como PSI-Plus. A proposta foi acolhida sem dificuldades em Lisboa. Na Declarao, registraram-se os passos a serem dados para implementar a PSI-Plus:
Participants supported the call by US President Bush to expand the role of the PSI to not only interdict shipments of WMD, their delivery systems and related materials, but to cooperate in preventing WMD proliferation facilitators (i.e. individuals, companies, other entities) from engaging in this deadly trade. Participants agreed to pursue greater cooperation through military and intelligence services and law enforcement to shut down proliferation facilitators and bring them to justice271.
A reunio de Lisboa tomou nota das gestes realizadas por alguns pases que manifestaram o desejo de participar do processo de articulao da PSI. Canad, Cingapura e Noruega consideraram inconveniente que viessem apenas a endossar a PSI, sem dela participar ativamente. De Lisboa, emanou o entendimento de que os Estados que fazem contribuies operacionais PSI teriam direito a lugar em seu ncleo decisrio o que, como se ver adiante, no se confirmar. A Declarao emitida em Lisboa manteve-se,
Discurso do Presidente dos EUA, 11 de fevereiro de 2004. Declarao Presidencial da Reunio da PSI de Lisboa, 5 de maro de 2004. Como se ver no prximo captulo, a PSI-Plus encontrar dificuldades para ser implementada em razo da impreciso dos aspectos procedimentais e operacionais, que marca a PSI.
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contudo, ambgua sobre esse tema e listou apenas formas pelas quais as contribuies dos Estados podem ser feitas:
The support of all countries interested in PSI and cooperation in interdiction is welcome and states are encouraged to consider the following practical steps that can establish the basis for involvement in PSI activities: (1) formally commit to and publicly endorse the PSI and its Statement of Interdiction Principles and indicate willingness to take all steps available to support PSI efforts. (2) undertake a review and provide information on current national legal authorities to undertake interdictions at sea, in the air or on land. Indicate willingness to strengthen authorities where appropriate. (3) Identify specific national assets that might contribute to PSI efforts (e.g. information sharing, military and/or law enforcement assets). (4) Provide points of contact for PSI interdiction requests and other operational activities. (5) Establish appropriate internal government processes to coordinate PSI response efforts. (6) Be willing to actively participate in PSI interdiction training exercises and actual operations as opportunities arise. (8) Be willing to consider signing relevant agreements (e.g. boarding agreements) or to otherwise establish a concrete basis for cooperation with PSI efforts (e.g. MOU on overflight denial) 272.
A reunio de Lisboa marcou a concluso do processo de criao da PSI. Adotou-se, informalmente, a deciso de diminuir a frequncia das reunies de natureza poltica. Chama a ateno o fato de a Declarao de Lisboa ter sido encaminhada oficialmente ao CSNU, para conhecimento, por iniciativa do Governo portugus e em nome dos demais fundadores da PSI. Pode-se interpretar que o gesto traduz inteno de demonstrar transparncia e, ainda que tacitamente, obter assentimento e legitimao da Iniciativa, alm de sinalizar a abertura a apoios individuais. 3.3. Regulamentao da PSI e a definio de interdio A PSI deixa em aberto um conjunto de dvidas de natureza operacional: quem estabelece uma suspeita sobre uma operao de trfico ilcito de ADM, seus vetores ou materiais correlatos?; quem pode interpretar se os fins de um determinado carregamento so pacficos ou no pacficos?; quem autoriza a
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Idem.
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busca?; quem realiza a interdio de embarcao e as apreenses?; quem assume a responsabilidade por aes abusivas? Para tentar responder a essas indagaes, oportuno fazer uma descrio geral da operao da PSI. Para elaborar os procedimentos operacionais, os fundadores da PSI constituram, na reunio de Brisbane, o Grupo de Peritos Operacionais (GPO)273. Washington expressou fortes dvidas com relao necessidade de formar esse foro, por considerar que a PSI deveria desenvolver seus procedimentos com base na prtica e no no planejamento. Diante da maioria favorvel ao GPO, os EUA aceitaram sua formao. Os debates internos do GPO acabaram, contudo, marcados pela constante dificuldade de definir procedimentos claros. Ao longo de dezesseis reunies tcnicas realizadas entre 2004 e 2007, o GPO logrou produzir apenas orientaes gerais e facultativas. Entre as principais questes no resolvidas pela PSI, est a definio de interdio. Dos debates realizados no GPO, prevaleceu a viso dos EUA, segundo a qual o termo j dispunha de definies nacionais. Nesse sentido, da perspectiva dos EUA, entende-se que a definio do termo aquela contida no Dicionrio Militar do Pentgono: an action to divert, disrupt, delay, or destroy the enemys surface military potential before it can be used effectively against friendly forces274. A interdio , portanto, conceito que envolve medidas gradativas de fora para o alcance do objetivo de impedir o acesso de determinados provimentos, humanos ou materiais, a um inimigo. Outro aspecto desse debate est relacionado ao carter da autoridade que se encarrega da interdio: ela nacional. A PSI autoriza qualquer Estado participante a atuar por sua prpria conta na execuo de operaes de interdio. Os procedimentos a serem seguidos so determinados pelo prprio Estado executor. Se precisar da cooperao de outro parceiro na PSI, bastar que o Estado lhe transmita a solicitao. Nos termos dos Princpios de Interdio, o Estado solicitado tem o compromisso de cooperar ou de agir ele prprio. Na hiptese de que no tenha as condies para realizar a operao de interdio (ausncia de recursos militares, por exemplo), poder considerar delegar a competncia. O GPO examinou a medida a ser tomada em caso de constatao de transporte de ADM, msseis ou materiais correlatos nas circunstncias definidas
O GPO est hoje integrado pelos onze pases fundadores, mais Argentina, Canad, Cingapura, Dinamarca, Grcia, Noruega, Nova Zelndia, Rssia e Turquia. 274 Dictionary of Military and Associated Words, Departamento de Defesa, EUA, 2003.
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pela PSI. Confirmou que, com base na sua prpria avaliao sobre a ameaa representada pela operao, cabe ao Estado executor determinar as consequncias o que inclui a interdio do navio, a apreenso de sua carga e at mesmo a deteno da tripulao. Em particular, definiu que o destino dos produtos apreendidos no quadro da PSI fica a critrio da autoridade do Estado interditor, que poder devolv-los ao pas de origem das tecnologias. No existe, na PSI, a necessidade de que as operaes sejam submetidas a autorizaes prvias dos demais participantes ou levadas a seu conhecimento ex post facto. O GPO discutiu, ainda, o recurso a fontes de inteligncia como base para o acionamento da PSI. Os pases europeus defenderam a criao de uma rede de inteligncia da PSI em matria de trfico ilcito de materiais de uso dual, o que daria carter coletivo s avaliaes dos riscos de determinadas operaes. Washington, contudo, insistiu em considerar que basta uma fonte de inteligncia nacional e no coletiva para acionar a PSI. Esse princpio est refletido oficialmente:
Interdiction is an information-driven national-level decision. National assessments of proliferation risk will drive decisions about what, if any, actions are appropriate to stop or verify a shipment of concern () Countries that provide intelligence to other PSI partners do so within the normal rules of releasability e.g. Third Party Rule (not disclosing to another country, without the authority of the originator, information passed on to you) (grifo do autor) 275.
O principal produto do GPO o Modelo de Plano Nacional de Resposta da PSI, adotado em dezembro de 2007. Trata-se de um conjunto de recomendaes aos Estados que endossaram a PSI, destinado a orient-los para colaborar para aes de contraproliferao em suas jurisdies nacionais276. O Plano Modelo que qualifica a PSI expressamente como a practical tool of counter-proliferation cooperation277 prope: formas para organizar estruturas nacionais de coordenao entre os diversos rgos passveis de serem chamados a atuar conjuntamente (inteligncia, Foras
Proliferation Security Initiative Model National Response Plan, p. 24. This is to provide clear, easy-to-follow guidance on the range of issues that need to be considered in developing a framework for responding to PSI/proliferation situations. It will assist in building capabilities so that a country is better able to conduct national counterproliferation operations and contribute to the international effort in that regard. Proliferation Security Initiative Model National Response Plan, p. 4. 277 Idem, p. 6.
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Armadas, guarda costeira, autoridades do setor de transporte, alfndega, polcias, chancelaria); uma linha especfica de comunicao social sobre a PSI278; elementos para o reforo da legislao domstica, notadamente para fortalecer a base legal para a operao da PSI nos planos nacional e internacional279; e formas para uma relao especfica entre o Governo e os setores de transporte e de tecnologia sensvel, tendo em vista a importncia de evitar sua oposio PSI ou aes contra ela em tribunais nacionais. Como se v, a PSI definiu procedimentos gerais, deixando a cargo de cada Estado definir a melhor forma de proceder segundo as circunstncias e seus interesses. Como observa Richard Weitz:
PSI members refuse to specify in advance what criteria justify an interdiction or to employ a formal collective decision making process to authorize enforcement actions. In the event of an actual interdiction, each government can decide whether to participate, leading one analyst to liken the process to a deputized posse of countries that organize an ad hoc group of volunteers to track down and detain lawbreakers280.
A ausncia de clareza e seus critrios flexveis derivariam da prpria rationale da Iniciativa, que valoriza a flexibilidade, a agilidade e a operabilidade. Na viso dos EUA, the PSI is an informal coalition of countries. It avoids red tape. It avoids a lowest common denominator approach when taking action. It avoids the possible political acrimony over selecting interdicting target. PSI is nimble281. A ausncia de regulamentao de um conjunto de aspectos operacionais da PSI est, contudo, na origem de diversos questionamentos, que extrapolam a esfera operacional e ganham carter poltico, como se ver adiante.
Some of the messages that you could consider are: PSI is an important component of global counter-proliferation efforts; PSI is fully consistent with international law and domestic legal frameworks and is helpful in assisting countries to implement their existing obligations under relevant UN Security Council Resolutions or international treaties; PSI is complementary to other non-proliferation and counter-proliferation efforts. Consider whether any liability issues impact on the content of your public message. Idem, p.8 279 O tema ser aprofundado no captulo 4. 280 Weitz, Richard. The Proliferation Security Initiative at 5, in WMD Insights, maio de 2008. Disponvel em http://www.wmdinsights.com/I26/I26_G3_PSI.htm. Acessado em 28.08.2008. 281 Declarao do Presidente do Subcomit de No Proliferao e Terrorismo, do Comit de Segurana Internacional da Cmara dos Deputados dos EUA, Edward R. Royce, extrada de transcrio da sesso do Subcomit sobre a PSI, 9 de junho de 2005. Disponvel em www.house.gov/international_relations. Acessado em 28.09.2008.
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3.4. Evoluo do quadro de Estados comprometidos com a PSI 3.4.1. A hierarquia da PSI: Estados centrais e Estados avalistas A composio inicial da PSI incluiu, em 2003, os EUA e dez outros pases Alemanha, Austrlia, Espanha, Frana, Itlia, Japo, Pases Baixos, Polnia, Portugal e Reino Unido. A anlise do perfil dos membros fundadores da PSI revela que se trata de um grupo de pases com interesses convergentes e caractersticas em comum. Entre outros aspectos, pode-se observar que esses pases: (i) so Estados-membros da OTAN, salvo Austrlia e Japo, que mantm aliana militar bilateral com os EUA; (ii) so potncias nucleares (EUA, Frana e Reino Unido) ou beneficirios da doutrina de defesa nuclear da OTAN (guarda-chuva nuclear); (iii) so predominantemente desenvolvidos e renem capacidades militares expressivas; (iv) so participantes dos arranjos restritos de controle de tecnologias sensveis (NSG, MTCR e Grupo da Austrlia); (v) so partes nos trs grandes tratados de no proliferao (TNP, CPAQ e CPAB); e (vi) incluem o terrorismo e a possibilidade de uso de ADM entre as ameaas concretas sua segurana nacional. Haja vista a clareza dos elementos comuns entre seus fundadores, seria de esperar que a PSI encontrasse limites em sua expanso, notadamente junto a Estados que no partilhassem aquelas caractersticas. No entanto, a PSI logrou expandir sua base de apoio de seus 11 membros fundadores para 95 Estados ao longo de cinco anos282. Embora os EUA e a Europa representem quase a metade (47,4%) do quadro da PSI, h uma participao relevante de Estados das mais diversas regies e com perfis diferenciados. Em maio de 2009, a relao dos pases que, ademais dos fundadores, deram seu aval PSI a seguinte:
Situao em maio de 2009, data da ltima atualizao divulgada pelo Departamento de Estado, dos EUA. A lista completa passou a ser divulgada pelos EUA apenas a partir de 2006. Muitos Estados expressaram esse apoio de forma no pblica, por meio de nota diplomtica ao Departamento de Estado. Disponvel em http://www.state.gov/t/isn/c27732.htm. Acessado em 20.12.2009.
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- da Europa, h 36 Estados: Albnia, Andorra, ustria, Belarus, Blgica, Bsnia Herzegovina, Bulgria, Crocia, Chipre, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Finlndia, Gergia, Grcia, Hungria, Islndia, Irlanda, Letnia, Liechtenstein, Litunia, Luxemburgo, Macednia, Malta, Moldova, Montenegro, Noruega, Repblica Tcheca, Romnia, Santa S, So Marino, Srvia, Sucia, Sua e Ucrnia; - da sia, h 26 Estados: Afeganisto, Arbia Saudita, Armnia, Azerbaijo, Bareine, Brunei, Camboja, Catar, Cazaquisto, Cingapura, Coreia do Sul283, Emirados rabes Unidos, Imen, Iraque, Israel, Jordnia, Kuaite, Monglia, Om, Repblica Quirguiz, Rssia, Sri Lanka, Tadjiquisto, Turcomenisto, Turquia e Uzbequisto; - da Oceania, h 7 Estados: Filipinas, Ilhas Fiji, Ilhas Marshall, Samoa, Papua Nova Guin, Nova Zelndia e Vanuatu; - das Amricas, h 9 Estados: Argentina, Bahamas, Belize, Canad, Chile, El Salvador, Honduras, Panam e Paraguai; e - da frica, h 6 Estados: Angola, Djibuti, Libria, Lbia, Marrocos e Tunsia284. Os Estados que endossaram a PSI o fizeram apenas em razo do interesse em contribuir para resolver o problema da no proliferao? Segundo os fundadores da PSI, sim. Haveria ampla preocupao internacional com o problema da proliferao, notadamente em determinadas regies como a sia e o Oriente Mdio. A PSI teria reunido apoio graas sua postura de abertura ao resto do mundo e tambm como resultado das gestes bilaterais e dos encontros mundiais realizados em seu favor. Em maio e junho de 2004, a Polnia organizou a primeira reunio mundial sobre a PSI, logrando reunir 60 Estados em seu apoio285. Em 2006, em Varsvia, novo encontro reuniu
Seul anunciou sua participao na PSI em maio de 2009, aps o segundo teste nuclear realizado pela Coreia do Norte em violao da resoluo 1718 do Conselho de Segurana. Entre 2003 e 2009, a Coreia do Sul julgou apropriado no participar da Iniciativa para no emitir atos provocadores contra Pyonygang, que declarara que qualquer interdio contra suas embarcaes seria entendida como ato de guerra. Telegrama 247 da Embaixada em Seul, 25 maio de 2009. 284 Vide Early e Horne, p. 11. 285 Conforme a Declarao de Cracvia, de 1.6.2004: The participation of a broad representation of countries across the globe in the Anniversary Meeting confirms the growing awareness of the danger of proliferation of Weapons of Mass Destruction, related materials and their means of delivery. It also highlights the worldwide support of the PSI and its Statement of Interdiction Principles () The aims of the meeting included emphasizing the PSI as a global initiative, further development of international support for the aims and objectives of the PSI, and promotion of broad international cooperation and participation in PSI activities. The Cracow Initiative is not about structure and organization, but operation and cooperation.
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75 Estados286. Em maio de 2008, os EUA sediaram, em Washington, conferncia comemorativa dos cinco anos da PSI, para a qual, pela primeira vez, foram convidados 21 Estados que no expressaram apoio Iniciativa, como Brasil, ndia e China. Para analisar mais de perto a questo, Early e Horne avaliaram a incidncia estatstica de diversos critrios especficos no chamado periphery group (ou seja, aqueles Estados que no integram o core group, mas expressaram apoio PSI). Examinaram-se dezenas de critrios como condio democrtica, alianas militares, participao nos regimes internacionais, localizao geogrfica, importncia na navegao internacional, entre outros. As concluses do estudo identificam trs grandes fatores em comum entre os Estados que deram seu aval PSI e um quarto fator aplicvel a um subgrupo especfico: (i) relacionamento militar com os EUA, sob forma de alianas bilaterais, presena de tropas norte-americanas ou expectativa de densificao da cooperao militar; (ii) participao em arranjos informais de controle de exportao287; (iii) localizao geogrfica em reas em que existem riscos de proliferao: a sia detm 27,36% do universo de apoio PSI, enquanto a Oceania tem 7,36%; a Amrica Latina e Caribe, 7,36%; e a frica, 6,31%; e (iv) situao de Estado com registros martimos abertos concesso de sua bandeira a navios estrangeiros. Early e Horne aprofundaram o exame do item (i) e verificaram que os Estados em cujo territrio houver tropas norte-americanas tm chances 40% maiores de endossar a PSI do que os demais. Observaram, a esse respeito, a explorao pelos EUA de sua assimetria de poder militar junto a pases cuja inscrio na PSI lhes pareceu conveniente:
286 A declarao emitida pela Presidncia polonesa do encontro declarou que o autocomparecimento demonstrates the consensus of the international community that the nexus of the proliferation of weapons of mass destruction and terrorism constitutes one of the gravest dangers to the global community. Vide Declarao dos Trs Anos da PSI, junho de 2006. 287 A one-unit increase in the membership (ranging from 0 to 4 regimes memberships) makes a state approximately three times more likely to be at least in the periphery group that the nonmember category, and three times as likely to be in the core membership category than another category. A expresso periphery group remete ao grupo de pases que endossaram a PSI, mas no integram o core group. Early e Horne, p. 32.
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For the United States, having military forces present within a country is not only an overt sign of its coercive leverage, but a means of using direct militaryto-military linkages to lobby a state to join. Countries already comfortable with a US military presence on their soil would also likely have less sovereignty concerns regarding potential situations calling for joint action with the US in making an interdiction within their territory288.
No que diz respeito ao fator (iv), interessante notar a elevada incidncia de Estados que oferecem bandeiras de convenincia no rol daqueles que apoiaram a PSI. De acordo com a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD), os principais Estados que concedem Bandeiras de Convenincia so: Panam, com 5005 navios registrados; Libria, com 1465; Malta, com 1140; Bahamas, com 1119; Antgua e Barbuda, com 980; Chipre, com 972; Camboja, com 479; So Vicente e Granadinas, com 657; e Belize, com 295289. Sete desses dos nove maiores Estados que concedem bandeiras de convenincia manifestam apoio PSI: isso d Iniciativa cobertura sobre 86,48% dos registros abertos concedidos por esses pases. Segundo Early e Horne:
Open registries pose a unique challenge to nonproliferation efforts, and states engaging in such practices have little incentive to discourage shipping clients by submitting to an intrusive inspection regime. The fact that such open registry countries are more likely to participate in the PSI periphery group (and are not likely to participate in the core group) may suggest something about US leverage over these governments290.
O processo de promoo internacional da PSI foi, assim, construdo com base em aes de recrutamento de parceiros. Isso refora a avaliao, feita anteriormente, de que a PSI no almeja uma universalizao, mas um alargamento seletivo, a partir de trs objetivos: excluir os pases que possam ser seus alvos (Ir, Coreia do Norte, Sria, por exemplo); incluir pases que possam contribuir para reforar sua legitimidade; e atrair pases que possam,
Esse fator ter sido, por exemplo, preponderante no apoio estendido PSI por pases como o Afeganisto e o Iraque, mas tambm por pases que integram alianas militares com os EUA ou que aspiram a um lugar especial na relao militar com Washington. Idem, p. 14. 289 UNCTAD, 2005. A ttulo comparativo, o Brasil tem 150 registros de navios. 290 Idem, p. 27.
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de fato, colaborar com suas operaes em suas respectivas regies, seja porque dispem de recursos e meios de ao, seja porque tm jurisdio sobre reas de circulao martima ou area de particular relevncia para os objetivos da Iniciativa. Early e Horne analisam que a PSI foi articulada para, deliberadamente, incorporar duas categorias de membros, em posio de desigualdade:
The two-tiered membership was not accidental, but the product of deliberate regime design. The PSI was founded in 2003 by the US and a small group of states that were strongly committed to the regimes objectives. By working within such an informal structure and with like-minded countries, Washington was able to produce the strongest possible language and political commitment to interdiction in a relatively short period of time. To attract states that were not as deeply committed, the PSIs designers sought to open up participation by setting the threshold for membership very low, eg. only having to endorse the PSIs principles291.
Confirmando a anlise anterior, o diplomata francs Paul Dahan, que dirigiu o Departamento de Segurana Internacional do Quai dOrsay, explica o quadro de Estados comprometidos com a PSI com base no conceito de crculos concntricos e sublinha a terminologia correta para referir-se a cada Estado em seu seio:
La PSI sorganise schmatiquement autour de trois cercles concentriques, en allant du plus petit (celui du core group ou noyau dur) au plus large (celui des Etats (...) ayant simplement endoss ses principes, en particulier par la Dclaration de Paris du 4 septembre 2003) en passant par un intermdiaire (celui des Etats en mesure de fournir une contribution concrte en cas dactions coercitives). Elle ne comporte pas de membres mais des participants292.
A imagem dos trs crculos concntricos expressa adequadamente a diviso poltica do trabalho, e de poder, no seio da PSI. No ncleo central, responsvel por sua fundao, sua direo e sua operao, estariam os membros do core group, notadamente os EUA293. So precisamente os
Early and Horne, p. 32. Dahan, p.12. 293 Idem, p.12.
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pases que chamam a si o cumprimento das operaes da PSI nos espaos internacionais. No crculo concntrico maior, esto aqueles que expressaram apoio Iniciativa, mas no exercem funes para sua operao no plano internacional. Desse ltimo grupo, de nmero mais expressivo, no se espera seno seu aval poltico294. Ao abrir os Princpios de Interdio da PSI ao endosso internacional, os fundadores da PSI no buscaram, portanto, reunir apoio operacional, mas sobretudo poltico. Trabalharam no sentido de obter autorizao difusa para sua atuao, como um grupo restrito de pases, e de beneficiar-se, assim, de maior legitimidade internacional. Na prtica, a maioria dos Estados que apoiaram a PSI mal tm conhecimento do que est ocorrendo: seu mandato ou aval poltico PSI no comporta acompanhamento, nem prestao de contas por parte dos executores. Os Estados centrais da PSI contam com a possibilidade de que lhes sejam delegadas competncias para realizar operaes de interdio por aqueles Estados que, chamados a faz-lo, no disponham dos meios necessrios. Dahan explica o tema de forma diplomtica, tal como apresentado pelo core group aos demais Estados: il convient de mettre en exergue le volet coopratif de la PSI, qui permet aux Etats ne disposant que de moyens limits de faire appel dautres pour les aider remplir leurs engagements295. Deve-se sublinhar que so comuns as limitaes em termo de recursos da maioria dos Estados para dedicar-se a operaes de interdio (recursos oramentrios, capacidade de inteligncia, equipamentos da Marinha, da Guarda Costeira, da Fora Area, entre outros). Na prtica, cria-se uma presso sobre os que endossaram a PSI no sentido de delegar s potncias a possibilidade de agirem diante de operaes de trfico ilcito de material de uso dual. Isso revela que, na leitura dos principais atores da PSI, como explicado por funcionrio do Ministrio da Defesa britnico, the core group operate on behalf of all PSI endorsing states296. Essa premissa
Como observa nota explicativa do Quai dOrsay: formellement, le simple fait pour un pays davoir souscrit aux Principes de la PSI ne lengage en rien; Vide http://www.diplomatie.gouv.fr/ fr/actions-france_830/desarmement-maitrise-armements-controle-exportations_4852/francenon-proliferation-armes-destruction-massive_4857/initiative-securite-contre-proliferationpsi_19204/liste-etats-ayant-adhere-aux-principes-paris-psi_66478.html. Acessado em 03.10.2008. 295 Dahan, p. 18. 296 Notas de apresentao, franqueada ao autor, na Reunio de Comemorao dos Cinco Anos da PSI, Washington, em 8 de maio de 2008.
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no est contida em nenhum documento oficial da Iniciativa, mas expressa sua realidade de ao. Segundo Andrew Winner, o principal ator da PSI so os EUA:
Washington was the initiator of PSI. It signed the first counterproliferation boarding agreements with flag-of-convenience statesThe USA interests in including members within the PSI should reflect the goal of increasing the expanse of its ability to redress threats stemming from high-risk sources, and reflect its national foreign policy orientation. As such, the United States can be conceptualized as the principal power behind the PSI, with the coercive power and leverage that it wields playing the determinative role in the regimes membership297.
Um dos documentos que confirmam o papel central dos EUA nas operaes da PSI foi fornecido pelo Departamento de Defesa britnico ao autor e se encontra Anexo. O documento, de origem norte-americana, deixa claro que os EUA se dispem a agir em todas as regies do mundo, por meio de seus comandos no exterior (Comando do Pacfico, Comando Sul, Comando da Europa, Comando Norte e Comando Central), com apoio subsidirio de parceiros na PSI, segundo as regies. Assim, com relao aos riscos de proliferao na Coreia do Norte, cabe ao Comando Pacfico atuar, como comandante das operaes da PSI, e acionar a Austrlia, Cingapura, Ilhas Marshall ou Japo, segundo as necessidades. O documento tambm descreve a responsabilidade primria dos comandos da Marinha norte-americana no exterior com relao aos estreitos de passagem: no Canal do Panam, por exemplo, a responsabilidade pela articulao da PSI cabe ao Comando Sul. Para Richard Rozoff, a PSI deve ser analisada no apenas sob a tica da no proliferao, mas tambm da poltica de projeo de poder naval dos EUA. O autor identifica vnculos entre a PSI e a 1000-Ship Navy Partnership, anunciada em 2005 pelos EUA298. Ainda que focada formalmente no problema
Winner, 2005, p. 129. Segundo explicaes dos comandantes da Marinha dos EUA John Morgan Jr. e Charles Martoglio a respeito dessa Parceria, policing the maritime commons will require substantially more capability than the United States or any individual nation can deliver. It will take a combination of national, international, and private-industry cooperation to provide the platforms, people, and protocols necessary to secure the seas against the transnational threat. In effect, the 1,000-ship Navy is about the voluntary development of a network that vastly the number
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da proliferao, a PSI j estabeleceria, para ele, um arcabouo de parcerias entre foras martimas articulado em torno de uma hierarquia no topo da qual esto os EUA que poderiam ser chamadas a atuar em outras questes. Nesse sentido, Rozoff considera que a PSI a mais ampla aplicao de projeo de poder internacional pelos EUA no ps-Guerra Fria, abrindo possibilidades de realizar patrulha martima, interdio e eventualmente aes militares em todos os oceanos do mundo. Para ele, a PSI estende a presena naval dos EUA e seus aliados e suas capacidades blicas para corredores martimos estratgicos, regies costeiras, zonas de trnsito de energia e foras militares em qualquer mar e a qualquer hora que os interesses dos EUA exijam299. 3.4.2. Experincias da Argentina e da Rssia A participao da Argentina, parceira do Brasil no MERCOSUL e junto qual buscamos manter estreita coordenao em matria de no proliferao300, particularmente ilustrativa da insatisfao que pode existir entre alguns membros da PSI. A Argentina anunciou seu apoio PSI em novembro de 2005, por deciso pessoal do ento Chanceler Rafael Bielsa. A opo pareceu expressar linhas de continuidade, mesmo sob o Governo de Nestor Kirchner, com o pensamento do Realismo Perifrico, que, no Governo de Carlos Menem, levara a Argentina a buscar tornar-se aliado extrarregional da OTAN e integrar o Grupo Ocidental301.
of sensors available to monitor security in the maritime domain while increasing the number of responders capable of ensuring maritime security. Palestra proferida no Instituto Naval dos EUA, 30.11.2005. O Vice-Almirante Morgan exercia o cargo de Chefe Alterno das Operaes Navais para Informao, Planos e Estratgias. O Contra-Almirante Martoglio foi Diretor da Diviso de Estratgia e Poltica da Marinha dos EUA. Para um exame mais aprofundado da parceria, vide www.military.com/.../0,15240,125158,00.html. 299 Rozoff, Richard, 2009, p. 1. 300 Inclusive diante do fato de os dois pases serem partes conjuntas do Acordo Quadripartite para Aplicao de Salvaguardas Nucleares e, em princpio, do Protocolo Adicional de Salvaguardas, se houver deciso de assin-lo. 301 Segundo o Realismo Perifrico, desenvolvido por Carlos Escud, a incapacidade histrica da Argentina de manter boa relao com os EUA teria sido um fator determinante de sua decadncia econmica e institucional. Com base nessa interpretao, a doutrina do realismo perifrico advoga a construo de uma aliana especial com os EUA, na qual a Argentina deve fazer eliminar pontos de atrito no plano poltico-estratgico, restringindo-os, no mximo, a questes econmicas pontuais.
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Teria havido apenas consulta formal da Chancelaria argentina rea militar, sem exame detido das implicaes da deciso de participar o que, at hoje, seria causa de controvrsia a respeito do acerto daquela deciso. Haveria, ademais, contnuos desacordos entre os setores diplomtico e militar a respeito da postura que a Argentina deveria adotar, hoje, perante a Iniciativa. Em particular, o Ministrio da Defesa argentino teria interesse em ir-se distanciando progressivamente da PSI e, at mesmo, em retirar-se dela. Incomoda-o a rationale das potncias principais da PSI, que se arrogam o papel de polcia do mundo, sem preocupar-se mais detidamente com as questes das responsabilidades de suas aes nos espaos internacionais. Ademais, existe apreenso com relao ao papel pouco claro que as foras militares argentinas poderiam ser chamadas a desempenhar em atividades nos espaos internacionais, o que poderia coloc-las sob a ordem, na prtica, de potncias estrangeiras302. No primeiro ano de sua participao na PSI, por iniciativa do San Martn, a Argentina pretendeu transformar-se em membro ativo da PSI. Obteve um assento no GPO e compareceu primeira reunio, em nvel de Diretor de departamento, com numerosa delegao multiministerial (representantes do San Martn, do Ministrio da Defesa, do Ministrio da Interior, do Ministrio das Finanas, alm das Foras Armadas). Participou, ainda, de exerccios militares realizados na Austrlia, em abril de 2006, e na Turquia, em maio daquele ano. Dando-se conta, porm, das dificuldades de influir no processo da PSI, inclusive diante das limitaes das discusses no GPO, o Governo argentino avaliou que sua condio na Iniciativa no ia alm da de observador de fato. Na Chancelaria argentina, cresceu progressivamente a percepo de que a PSI punha o pas em posio desconfortvel e arriscada. Em particular, houve preocupao com as implicaes da participao de funcionrios argentinos em operaes em guas internacionais ou no espao areo internacional, com riscos para a responsabilidade do Estado argentino. A Argentina foi, assim, progressivamente diminuindo o perfil de sua participao na PSI. Segundo a Chancelaria argentina, por instruo tomada em alto nvel de governo, o pas passou a fazer-se representar nos eventos da PSI na pessoa do Embaixador ou Cnsul com jurisdio na localidade, a ttulo puramente protocolar, assessorado por um agente de aduana. Desde
Entrevistas de funcionrios do Ministrio da Defesa e das Relaes Exteriores, Comrcio Internacional e Culto da Argentina.
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2007, a Argentina no mais participou nem voltou a enviar representantes para os exerccios prticos da PSI. A Rssia anunciou sua participao plena na PSI por ocasio do primeiro aniversrio da Iniciativa, em 2004, tendo sido tambm admitida ao core group303. Segundo Alexander Kaliadine, a deciso foi motivada pela convergncia de pensamento, no mbito do estamento militar russo, com a avaliao dos setores conservadores de Washington, segundo os quais os instrumentos diplomticos no seriam suficientes para reverter o risco de as potncias nucleares perderem poder relativo diante do surgimento de novas potncias dotadas de armas atmicas. Tendo trilhado uma trajetria de declnio relativo a partir do fim da Guerra Fria, a Rssia no poderia correr o risco de que suas armas nucleares perdessem valor estratgico perante novas potncias, tais como a ndia304. Embora a Rssia tenha identificado pontos preocupantes na generalidade dos princpios da PSI, prevaleceu a ideia de que, uma vez admitida ao grupo, ela lograria adaptar a Iniciativa a seus interesses:
It would have been easier to address them by becoming a PSI core participant and playing an active role in eliminating grey areas and paving the way for early solutions in respect to the legal aspects of interdicting WMD shipment and preventing proliferators from engaging in this dangerous trade305.
Na ocasio, Moscou anunciou que the principles for the Proliferation Security Initiative () correspond to the Russian line in the field of non-proliferation. Comunicado do Ministrio dos Negcios Estrangeiros russo, 1 de junho de 2004. 304 Segundo Kaliadine, para uma Rssia ansiosa por reconstruir seu status de potncia, em 2003 e 2004, multilateral treaties concluded in the past century proved to be poorly suited to counter and reverse the current challenges. Although the NPT treats non-proliferation as a matter of the highest priority, this treaty does not provide for sanctions in serious cases of noncompliance. The BTWC is not even equipped with international verification tools. The CWC specifically obligates the OPCW to bring grave violations to the attention of the Security Council for further action. However, this mechanism was never made use of. The IAEA statute requires that noncompliance with safeguards be reported to the Security Council. On-site inspections conducted by the IAEA and the OPCW, at best, only registered cases of noncompliance. Even this task has not always been successfully accomplished on time. Iraq, Libya, North Korea and some other states were able to carry out clandestine military programs related to WMD for quite a long time without being caught. They made use of their formal participation in the non-proliferation treaties as a cover for proliferation activity, Kaliadine, p. 3 305 Kaliadine, p. 7.
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A partir de sua adeso, Moscou participou ativamente dos trabalhos polticos e operacionais da PSI. Em particular, mobilizou navios de guerra e outras embarcaes de alto perfil para participar de diversos exerccios da PSI no Mar da Noruega e no Mediterrneo, em 2004, ao lado de navios militares dos EUA. Entre os elementos que orientaram a atuao da Rssia para modificar por dentro a PSI, merecem destaque: (i) assegurar o enquadramento dos atos de interdio da PSI nas medidas legais de combate ao terrorismo (como as resolues 1540 e 1566 do CSNU; a Conveno para Supresso de Atos de Terrorismo Nuclear, de 2005; e a Conveno SUA, tal como emendada em 2005); (ii) fazer a PSI evoluir de um arranjo voluntrio informal para uma sistema formal; e (iii) atribuir ao CSNU a autoridade para apreciar, a priori ou ex post facto, aes de interdio que possam ser realizadas no quadro da PSI306. A partir de 2005, contudo, a posio da Rssia sobre a PSI modificou-se. Moscou anunciou, em particular, que suspenderia sua participao nos exerccios. Para alm do contexto de deteriorao das relaes bilaterais com os EUA, diante dos desenvolvimentos internos na Gergia (Revoluo Laranja), a mudana de posio da Rssia refletia, segundo Kaliadine, o abandono da estratgia de modificar a PSI por dentro. Moscou percebera que a PSI no contava com um foro decisrio para levar a cabo esse objetivo307. Anunciou contnua disposio para cooperar em matria de interdio, mas sinalizou, para isso, preferncia por um foro alternativo PSI: o Conselho Rssia-OTAN, cujos trabalhos estavam paralisados e no qual a Rssia tem status de destaque. Segundo Kaliadine:
Russia announced it would come out with its own counter-proliferation initiatives of scenarios of co-operative intercepting the illicit smuggling of WMDIdem, p. 12. Segundo explica Kaliadine: one should not underestimate the difficulties of harmonisation of the interests and co-ordination of actions among PSI partners, which may increase as they move on to target more aggressively entities and networks in specific countries. There is no governing body. Governamental bodies of the Russian Federation and the USA need to attain qualitatively new levels of co-operation, unprecedented in the history of their bilateral relations. Kaliadine, p. 7.
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related equipment and technology () One should note that non-proliferation, including WMD interdiction, is assuming an important place on the agenda of the NATO Russia Council308.
Assim, conquanto partilhasse da necessidade de medidas como as propostas pela PSI, a Rssia passou a expressar reservas ao grau de generalidade da Iniciativa que gera um desequilbrio de poder em favor do ator principal (os EUA) e a condicionar sua atuao coordenada em matria de interdio ao tratamento do tema em foro decisrio, como o Conselho Rssia-OTAN, que, diferentemente do quadro da PSI, lhe garantisse voz e capacidade negociadora real. 3.4.3. Posio das organizaes internacionais e painis de peritos De modo geral, no se registram crticas explcitas PSI por parte das organizaes internacionais especializadas. Pelo contrrio, surgiram sinais de acolhimento favorvel Iniciativa por parte delas, os quais merecem exame mais detido. A posio mais eloquente foi a expressa pelo ento Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, em 2005: President Bushs Proliferation Security Initiative is another important step. These measures must be fully enforced. I applaud the efforts of the Proliferation Security Initiative to fill a gap in our defenses309. No relatrio Por uma Liberdade Mais Ampla, preparado para apreciao dos Chefes de Estado e de Governo na sesso de Cpula de 2005, o SGNU observou que a PSI constituiria medida adicional no mosaico de aes destinadas a combater a proliferao e sinalizou no existir contradio entre ela e as atividades realizadas por meio de tratados e de organizaes internacionais310.
O princpio elementar do Conselho OTAN-Rssia que NATO member states and Russia work as equal partners on a wide spectrum of security issues of common interest. O Conselho foi criado na Cpula OTAN-Rssia, em maio de 2002, com base no Ato Fundacional OTANRssia sobre Relaes Mtuas de Cooperao e Segurana, de 1997. Serve como foro para tomada de aes conjuntas entre os membros da OTAN e a Rssia. Vide http://www.natorussia-council.info/htm/EN/index.shtml. 309 Discurso feito em Madri, 9 de junho de 2005. 310 While the NPT remains the foundation of the non-proliferation regime, we should welcome recent efforts to supplement it (...) These include the voluntary Proliferation Security Initiative, under which more and more States are cooperating to prevent illicit trafficking. Relatrio do Secretrio-Geral Cpula dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da ONU, 2005. Disponvel em http://www.un.org/largerfreedom/. Acessado em 21.10.2008.
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A ausncia de crticas explcitas, contudo, no reflete a apreciao latente entre as organizaes internacionais especializadas com relao PSI. Da forma como so relatadas pelos membros da PSI, as opinies de Annan contradizem outras avaliaes suas a respeito de aes unilaterais e plurilaterais, inclusive em matria de contraproliferao, como suas crticas em relao interveno no Iraque, em 2003, ou seu discurso na abertura da 58 sesso da AGNU, em que defendeu a abordagem multilateral e advertiu para os riscos de aes restritas envolvendo o uso da fora311. Mark Valencia avalia que as afirmaes do ex-SGNU foram exageradas pelos membros da PSI, que menosprezaram a recomendao de situar a Iniciativa no quadro multilateral:
This is a half-truth. Annan sees the PSI as an effort to fill a gap. But he qualified this position with the preference that PSI issues and actions be addressed and undertaken collectively through and by the UN. He has also consistently stated in this context that the Security Council must be the sole source of legitimacy on the use of force. To cite Annans position without its qualifications is misleading at best312.
Funcionrios do Secretariado da AIEA observaram ser inegvel que a PSI tem um impacto sobre as organizaes internacionais, notadamente no sentido de exclu-las da conduo ou, no mnimo, da superviso de aes de contraproliferao. Segundo eles, existem correntes no Secretariado da Agncia que defendem que sejam estabelecidas modalidades de cooperao com a PSI313. A AIEA no est, de fato, alheia ao problema do trfico ilcito de bens sensveis: conta com um Banco de Dados sobre Trfico Ilcito de Material Nuclear (ITDB) e tem desempenhado, desde 2001, papel crescente em matria de segurana nuclear, terrorismo nuclear e acesso de atores no estatais a armas nucleares. Nas consultas sobre o fortalecimento do ITDB, o Secretariado tem defendido transform-lo de uma base de dados alimentada por informaes voluntrias dos Estados em uma plataforma de inteligncia
Pronunciamento na abertura da 58 sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, 23 setembro de 2003. Disponvel em http://www.un.org/webcast/ga/58/statements/ sg2eng030923.htm. Acessado em 22.10.2008. 312 Valencia, 2006, p. 5. 313 Declaraes em mesa-redonda sobre segurana nuclear, no Instituto Real para Estudos Estratgicos (Chatham House), de Londres, em setembro de 2006.
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sobre o trfico ilcito de material nuclear. O mesmo pode ser dito quanto OPAQ, que, nos termos de sua Conveno, tem mandato para recolher informaes sobre as transaes de transferncia internacional de produtos constantes de suas listas, de forma a gerar um mapa dos fluxos sensveis. A OPAQ tem tambm poder para realizar as chamadas inspees por desafio (challenge inspections) a qualquer hora e em qualquer ponto da jurisdio de um Estado-membro o que no excluiria, primeira vista, embarcaes de Estados-membros314. Certamente poder-se-ia apontar dificuldades que existiriam para que a AIEA ou a OPAQ que no contam, com meios de inteligncia, policiais e militares montassem seus prprios esquemas de contraproliferao ou interdio. No entanto, no haveria complexidade em elaborar esquemas mais simples, pelos quais organismos internacionais especializados delegassem a Estados voluntrios a execuo de mandatos de interdio de navios suspeitos de transportar ADM ou tecnologias correlatas. No pareceria inexequvel prever, ainda, a colaborao de inspetores da AIEA ou da OPAQ para, a bordo de navios, verificar a existncia de cargas sensveis destinadas a Estados suspeitos, enquanto foras militares nacionais lhes fornecessem apoio logstico, de inteligncia e operacional. Diferentemente do que ocorre na PSI, poder-se-ia prever que o comando militar das operaes no coubesse a um Estado, mas prpria organizao internacional, embora fossem os Estados os contribuintes em termos de inteligncia, tropas e equipamentos. Cabe lembrar que as operaes realizadas pela Fora Martima de Interdio contra o Iraque, para garantir a implementao de embargo de armamento, mantiveram estreita relao com as Naes Unidas, embora fossem executadas por fora multinacional. Autorizada pela Resoluo 665 (1990) do CSNU, as operaes de interdio foram conduzidas pela Marinha dos EUA e foras auxiliares de Argentina, Austrlia, Emirados rabes Unidos, EUA, Holanda, Kuaite, Nova Zelndia e Reino Unido. A diferena entre, por um lado, uma operao de interdio delegada por organizao internacional como a ONU a uma fora multinacional e, por outro, uma operao articulada por grupo restrito de Estados ou um nico Estado mais poderoso est, sobretudo, na legitimidade das aes. No primeiro caso, os Estados delegados assumem a responsabilidade de informar suas
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Artigo XI, da CPAQ.
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aes ao foro internacional competente ou abrir-se a observadores daquele foro, o que tambm serve para limitar possveis abusos de autoridade. Uma aproximao da PSI com organizaes internacionais poderia garantir a imparcialidade da ao de busca e interdio, sua compatibilidade com os tratados internacionais pertinentes e sua prpria legitimidade. Ao promover um tratamento do problema da proliferao fora das organizaes internacionais, a PSI prejudica a credibilidade dos tratados e das organizaes existentes. Se passam a estar sujeitos ao uso da fora por parte de um pequeno nmero de potncias, segundo a avaliao delas quanto aos riscos de suas transferncias de materiais sensveis, por que razo os Estados confiaro que o sistema de salvaguardas, como o da AIEA, os proteger, com justia, de interferncias indevidas? Como observa Valencia, diferentemente do que sugere a PSI,
It is not illegal to trade nuclear, chemical, biological and spatial materials for peaceful purpose. Nor is it illegal for non-signatories to the NPT or the MTCR to ship nuclear materials or missiles to each other. Nor is it illegal to trade commercially in explosives and conventional arms. Only international organizations can enforce it315.
No entanto, so conhecidas as resistncias por parte dos EUA a que haja aproximao da PSI com as organizaes internacionais. Como se viu, o debate a respeito do tema esteve presente j nas reunies iniciais entre os onze fundadores, em 2003 e 2004. A questo ops os EUA e os pases europeus, mais inclinados a um vnculo da PSI com as organizaes. A Declarao emitida aps a reunio de Londres, em 2003, registrou uma abertura cooperao entre a PSI e organizaes como a AIEA e a OPAQ, em troca da manifestao de apoio dessas organizaes PSI. Na prtica, contudo, prevaleceu a posio dos EUA no sentido de manter elevado grau de informalidade e independncia da PSI. Segundo atualmente registra o Departamento de Estado:
While PSI activities may be informed by efforts in other fora, the PSI Statement of Interdiction Principles does not establish any mechanism for formal cooperation with the UN or any other multilateral or international bodies. The
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Valencia, p. 42.
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PSI complements these existing tools to help prevent the proliferation of WMD, their delivery systems, and related materials. It does not replace other nonproliferation mechanisms, but provides an operational mechanism when proliferators evade these regimes316.
3.5. As grandes ausncias Depois de ter alcanado receptividade junto a 95 Estados, resta hoje PSI equacionar o desafio de obter adeses de natureza qualitativa. No obstante insistentes gestes bilaterais, permanecem fora da Iniciativa, alm do Brasil, pases como China, ndia, Indonsia e Malsia. Trata-se de atores relevantes para os propsitos da PSI, quer por sua jurisdio em intensos corredores de transporte martimo, quer por suas capacidades militares, policiais e de inteligncia, ou ainda pelo seu peso poltico crescente e por sua capacidade de agregar legitimidade PSI. Segundo explica Dahan: au-del dun ncessaire largissement quantitatif, simpose dsormais un largissement qualitatif faisant place aux Etats pouvant apporter au dispositif une contribution relle par leur statut ou par leur situation sur les routes de la proliferation317. Cabe aqui examinar a posio dos grandes pases que optaram por ausentar-se da PSI. 3.5.1. China A China encabea a lista dos pases prioritrios para adeso PSI. Pequim poderia aportar ao esforo de interdio fatores como sua posio geogrfica com proximidade de pases-alvo como a Coreia do Norte; recursos de inteligncia e servios policiais e militares; peso poltico mundial, inclusive como membro permanente do Conselho de Segurana; bem como a capilaridade de seu poder regional. No entanto, a China emerge como o mais explcito crtico da PSI. Sua posio foi o principal bice ao projeto norte-americano de obter, no CSNU, uma resoluo generalista que desse base legal PSI em 2004318. Em declaraes pblicas naquela ocasio, o Representante Permanente da China
Departamento de Estado, Proliferation Security Initiative Frequently Asked Questions. Disponvel em http://www.state.gov/t/isn/rls/fs/46839.htm. Acessado em 21.10.2009. 317 Dahan, p. 23. 318 O tema ser examinado no prximo captulo.
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junto s Naes Unidas, Wang Guangya, declarou sua satisfao por ter kicked out language endorsing interdictions da Resoluo 1540319. A China tem experincia como vtima de operao de interdio conduzida pelos EUA. Em 1993, a embarcao chinesa Yinhe On foi interceptada em alto-mar por navio de guerra dos EUA e obrigada a desviar-se para inspees em porto da Arbia Saudita, sob a escolta de avies militares norte-americanos. Os EUA suspeitaram que o navio chins transportasse precursores de armas qumicas para o Ir (tioglycol). No porto de Damman, autoridades sauditas inspecionaram o navio, com a participao de observadores do Governo chins e de agentes enviados diretamente dos EUA. Os resultados da inspeo mostraram que o navio no transportava quaisquer materiais proibidos. Pequim acusou, ento, os EUA de obstruir as operaes navais de suas embarcaes e de infringir os direitos soberanos da China em matria de navegao nas guas internacionais320. Segundo os livros brancos de poltica de defesa publicados por Pequim em 2004 e 2006, no obstante a percepo de estabilidade e prosperidade na relao com o mundo exterior, a China deve atuar perante pretenses externas de domnio estratgico em reas de seu interesse321. Para isso, Pequim lanou um programa de construo de foras capazes de fortalecer seu domnio dos mares e do ar e de estender gradualmente a projeo de poder da Marinha chinesa322. Em particular, existe a preocupao de reforar o poder chins no command of the commons, de forma a assegurar a livre navegao martima e area323. Essa orientao est vinculada a trs preocupaes da China. A primeira a necessidade de assegurar o abastecimento externo de matrias-primas, notadamente recursos energticos externos dos quais dependente. Esses recursos cruciais para a segurana econmica e poltica chinesa so transportados do Oriente Mdio e da frica, entre outros, e atravessam corredores martimos como o Estreito da Malaca onde a PSI, e os EUA sua frente, podem exercer um poder inconveniente. O tema visto como
Colum Lynch, U.S. Urges Curb on Arms Traffic: U.N. Is Given Draft Resolution to Ban Transfers to Terrorists, in Washington Post, 25 de maro de 2004. 320 Guoguang Wu, p. 164. 321 Repblica Popular da China, Chinas National Defense in 2004 e Chinas National Defense in 2006. Disponvel em http://fas.org/nuke/guide/china/doctrine/. Acessado em 20.10.2008. 322 Idem. 323 Idem.
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questo de segurana nacional por Pequim, tendo o Presidente Hu Jintao inserido a dependncia energtica do pas no que chamou de Dilema de Malaca324. A segunda est inserida no tratamento da questo nuclear da Coreia do Norte. Eventual apoio ou adeso PSI poria Pequim na posio de principal responsvel por medidas de interdio contra Pyongyang: atuando nos principais corredores martimos que levam Pennsula Coreana ou denegando autorizaes de sobrevoo para avies norte-coreanos. As medidas poderiam afetar a influncia que a China mantm sobre Pyongyang e levar seja a uma radicalizao das opes do regime norte-coreano (testes atmicos e missilsticos), seja a seu colapso (gerando instabilidade e movimentos de refugiados, entre outros). A terceira preocupao diz respeito ao controle de zonas de navegao estratgica em caso de conflito a respeito de Taiwan325. Oficialmente, a China tem ressaltado que a PSI: (i) encontra frgil base legal, sobretudo na ausncia de autorizao expressa do CSNU para a realizao de interdies; (ii) atenta contra a soberania dos Estados, cujas cargas podem ser interceptadas por outros sem seu consentimento; (iii) conquanto busque apoiar-se em instrumentos internacionais, como uma resoluo do CSNU ou a Conveno SUA, implementada fora do espao e da superviso dos rgos internacionais; (iv) no prev modalidades de indenizao para Estados e empresas a quem cause danos; e (v) concentra foco excessivo em instrumentos de fora (martial means)326.
Bill Gertz, Chinese Dragon Awakens in Washington Times, 26 de junho de 2005. Segundo observa Holmes, the 1996 crisis in the Taiwan Strait, when the Clinton administration deployed two aircraft-carrier battle groups to deter Chinese military action, prompted China to step up its military modernization effort. The PLAs inability to respond to the U.S. deployment, or even to detect the two battle groups in East Asian littoral waters, impressed upon Chinese leaders the need for forces able to hold American forces at bay during any future showdown. Chinas increasingly powerful fleet of submarines, capable of lurking in nearby waters to discourage U.S. warships from venturing near the island, is one potent means to that end, Holmes, 2007. 326 Sun Yuting, Ministry of Foreign Affairs Says That China Will Not Participate in Proliferation Security Initiative in Zhongguo Xinwen She, 26 de outubro de 2004; e Liao Lei e Huang Fuhui, Foreign Ministry Spokeswoman Gives an Account of US Deputy Secretary of State John Boltons Visit to China, in Xinhua Domestic Service, 17 de fevereiro de 2004.
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Embora as crticas de Pequim focalizem as deficincias legais da PSI, o que determina a posio chinesa so preocupaes de natureza estratgica sobre suas implicaes em termos de poder mundial a mdio e longo prazo. 3.5.2. ndia A ndia tem relevncia estratgica inequvoca no Oceano ndico e capacidades significativas de exercer controles sobre a navegao na regio. Com sua condio de Estado nuclearmente armado extra-TNP, Nova Dlhi partilha com as potncias nucleares o interesse de impedir a proliferao. No entanto, expressou publicamente crticas PSI e tem resistido s gestes para que se junte Iniciativa. De modo geral, as autoridades indianas expressam as mesmas preocupaes da China como a frgil base legal da PSI e a ausncia de superviso e envolvimento do Conselho de Segurana , mas agrega uma nota crtica ao carter discriminatrio da PSI. Em 2005, a ndia emitiu crticas pblicas PSI. Sublinhou, em particular, preocupao com relao a its two-tiered structure that seemed to differentiate between the core group and other members327. A crtica mereceu ateno dos EUA, que, em gesto destinado a acomodar Nova Dlhi, anunciaram a desconstituio do core group328. O gesto no ter logrado convencer o Governo indiano. Conforme explicam Early e Horne:
The goal was to eliminate the perception of a discriminatory division within the PSI by making the bodys elite decision making forum hypothetically open to any state. In practice, however, the prerequisites in terms of resources and policy commitment were set to be so high as to effectively exclude non-core states. So while a core group no longer exists officially, it still conceptually exists in practice329.
Dismantling core group, US eases Indias path to proliferation security, in Express India, 18 de agosto de 2005. 328 Na oportunidade, o Subsecretrio de Estado para No Proliferao e Segurana Internacional dos EUA, Robert Joseph, anunciou que the core group has done its job and we have now moved away from it. The core group was never conceived as an exclusive club. Its objective was to lay out the basic terms of the initiative and open up the membership to others. Having defined the basic principles of interdiction, the maintenance of the core group was no longer necessary. The PSI must focus on activity, rather than on creating organizational structures. Idem. 329 Early e Horne, 2007, p. 16
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Ademais, a PSI tornou-se tema de poltica interna e debate miditico na ndia. Em 2003, o ento Primeiro-Ministro Atal Behari Vajpayee, do Partido Bharatiya Janata, emitiu sinais de apoio PSI fato que foi utilizado pelo Partido do Congresso e pelos demais partidos de oposio no contexto pr-eleitoral. Sob o Governo de Manmohan Singh, que depende do apoio da esquerda, a ndia evitou expressar apoio Iniciativa. Contriburam para cristalizar a resistncia da opinio pblica PSI informaes segundo as quais Washington havia condicionado um futuro acordo nuclear bilateral a manifestao pblica de apoio da ndia PSI. O debate interno tambm suscitou discusses sobre a seletividade e a arbitrariedade das potncias nos arranjos informais de controle de exportaes de bens sensveis, dos quais a ndia j foi vtima. Questes estratgicas tambm tm peso na posio da ndia. O pas aspira ao status de potncia nos planos regional e internacional: nesse sentido, prevalece a leitura de que a adeso PSI representaria alinhamento e subordinao a orientaes definidas por outras potncias. Segundo recolhe Holmes do debate interno indiano, a ndia entende que sua participao na PSI representaria uma aliana formal com os EUA, sob a qual a Marinha indiana ficaria em posio de assistente da Marinha norte-americana. Se apenas endossasse a PSI, a ndia abdicaria de sua ambio de predomnio regional em seu entorno. Isso seria contrrio ao objetivo estratgico de alcanar preponderncia regional330. Ilustrativa das ambies indianas sua Doutrina Martima, de 2004, que estabelece quatro misses principais: sea-based deterrence, economic and energy security, forward presence, and naval diplomacy331. O exerccio de liderana regional pressupe, para Nova Dlhi, capacidade de manter relaes construtivas com pases de seu entorno. Se, alm de endossar a PSI, aceitasse dela participar, a ndia poderia ser chamada a conduzir buscas e eventuais interdies em embarcaes de Estados com os quais, paradoxalmente, busca manter relaes positivas:
If the Indian Navy came to be seen as wantonly stopping and searching merchant ships and especially if it mishandled its visit-and-search efforts, as Washington did during the Yinhe incident then perceptions of bullying could undercut regional goodwill and cooperation not only among Indias neighbors in the
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Holmes, 2007. Indian Maritime Doctrine, 2004.
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Indian Ocean but also in Southeast Asia, where India has courted good relations in hopes of extending its influence eastward of Malacca. Apparent highhandedness would tend to reduce the political capital New Delhi earned. Governments in the region would evince less willingness to follow Indias lead in future security initiatives, harming New Delhis overall foreign policy332.
O que precede reflete a situao do momento. No entanto, o relacionamento da ndia com os EUA vive grande dinamismo, que poder levar a uma evoluo da posio com relao PSI. Nova Dlhi tem preocupao especfica com as transferncias de equipamentos e materiais sensveis para o Paquisto e poderia enxergar no conceito da PSI uma plataforma para elevar sua atuao contra aquele pas em especial. Por outro lado, se no exercer controles contra o trfico ilcito de materiais de uso dual em sua regio, Nova Dlhi estar abrindo espao para que os EUA o faam. A depender das eventuais contrapartidas e ajustes que os EUA puderem oferecer ndia, no est excluda a possibilidade de que a ndia e os EUA encontrem uma frmula de compromisso sobre a PSI. 3.5.3. Indonsia e Malsia Se a ndia e a China so ausncias que afetam a legitimidade poltica e a fora operacional da PSI, a falta de apoio da Indonsia e da Malsia representa uma lacuna para sua eficcia. Ambos os pases tm jurisdio sobre o Estreito de Malaca, a principal passagem martima entre os Oceanos ndico e Pacfico, por onde circula cerca de 35% a 50% do comrcio mundial de bens e 30% do comrcio de petrleo333. O Estreito tradicionalmente marcado por elevada atividade de piratas e contrabandistas334. A frequncia dos ataques contra embarcaes suscita tenses entre as autoridades malaias e indonsias, por um lado, e os principais Estados cujos navios de bandeira empregam aquela rota335. Jacarta e Kuala Lumpur defendem solues de
Holmes, 2007. Malaysia open to joint patrol in Malacca Strait, in Business Times, (Malsia), 17.4.2007. 334 Em 2005, a companhia seguradora Lloyds, do Reino Unido, classificou o Estreito de Malaca entre as vinte regies mais perigosas do mundo para o trfego de bens, em posio anloga ao Iraque. 335 Registraram-se 37 ataques a navios que transitaram pelo Estreito de Malaca em 2004, segundo o Instituto Internacional de Estudos Estratgicos de Londres (IISS). Vide http://www.iiss.org/ whats-new/iiss-in-the-press/press-coverage-2005/june-2005/malaysia-welcomes-support-inmalacca-straits-/?locale=en. Acessado em 28.10.2008.
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reforo da segurana do Estreito que sejam compatveis com sua soberania e rejeitam, sistematicamente, propostas que envolvam atuaes individuais como as ocasionalmente ensaiadas pelo Comando do Pacfico da Marinha dos EUA ou pela Marinha do Japo. O anncio da PSI causou preocupao na Indonsia e na Malsia. A Iniciativa foi vista como um brao interventor no Estreito de Malaca em nome do combate ao terrorismo. O tema gerou controvrsia na relao com os EUA. Segundo observa Sumathy Permal:
It became a burning issue because of the U.S proposal to intervene in the Straits of Malacca through the PSI. The head of U.S forces in the Asia-Pacific had suggested that U.S troops might assist in patrolling the straits to deter terrorists. Malaysia feels there is no need for the presence of an extra regional force and that such presence will impinge on the sovereignty of the country. Indonesia regards US intention and presence of foreign forces as a humiliation to Indonesian sovereignty and as foreign intervention in domestic affairs336.
Embora no detenham os mesmos recursos de poder poltico e diplomtico que pases como a China e ndia, a Malsia e a Indonsia tm logrado manter posio firme de distanciamento da PSI, no obstante as gestes recebidas, em especial dos EUA e da Austrlia. A primeira linha de resistncia PSI seguida por Malsia e Indonsia est baseada em questionamentos da legalidade da PSI. Ressaltam, nesse sentido, a inexistncia de base, na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS), para interceptaes de embarcaes sob a suspeita de que transportem ADM, seus vetores ou tecnologias correlatas. Em particular, antecipam que no admitem interdies no Estreito de Malaca, ainda que envolvam foras de um membro da PSI e um navio cujo Estado de bandeira tenha expressado consentimento, prvio ou ad hoc, com a operao. Argumentos polticos tambm tm sido usados contra a extenso das atividades da PSI ao Estreito de Malacca337. Em coordenao, Jacarta e Kuala Lumpur suscitaram a inobservncia por parte das potncias nucleares do carter livre de armas nucleares de determinadas zonas do globo, onde realizam transporte de seus arsenais atmicos, contrariamente ao esprito dos
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Permal, 2004. Wolf, Chow e Jones (org.), 2008, pp. 6-15.
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Tratados de Rarotonga (no Pacfico Sul), de Pelindaba (na frica) e de Tlatelolco (na Amrica Latina e Caribe). Denunciam que a negociao da PSI no foi inclusiva e deixou, assim, de levar em conta preocupaes legtimas de pases interessados na matria. Registram, ainda, que a PSI est baseada em informaes nacionais de inteligncia, as quais podem ser equivocadas e causar consequncias graves. Em 2004, a Indonsia e a Malsia iniciaram consultas sobre a coordenao de medidas de segurana no Estreito. Lanaram o objetivo de reduzir a possibilidade de que potncias externas assumam o papel de controlar aquelas rotas internacionais e articularam esquemas de cooperao para a atuao de patrulhas conjuntas tanto no mar quanto no espao areo do Estreito338. Em 2009, como resultado dessas negociaes, entrou em vigor o Mecanismo Regional sobre a Patrulha do Estreito de Malaca339.
Valencia, p. 56. Sobre o contedo do Mecanismo, vide apresentao do Governo malaio, disponvel em www.kln.gov.my/klicc/downloads/panel4a.ppt. Acessado em 01.11.2009.
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Captulo 4 A Viso do Brasil
Desde 2003, os principais membros da PSI, como EUA, Reino Unido e Espanha, tm realizado gestes diplomticas junto ao Governo brasileiro, tanto com o Itamaraty quanto com o Ministrio da Defesa, para que o Brasil expresse seu apoio Iniciativa ou venha a dela participar. Todos sublinham que o Brasil seria um pas importante para PSI340. Em resposta, o Brasil tem apresentado questionamentos diversos sobre a Iniciativa. Com vistas a avaliar a possibilidade de apoio ou participao brasileira a ela, o presente captulo examina os questionamentos do Brasil PSI e avalia em que medida as preocupaes nacionais puderam ser atendidas pelos esclarecimentos ou pelas aes tomadas pelos seus membros. 4.1. Questionamentos sobre a PSI 4.1.1. Aspectos legais O Brasil tem expressado a membros da PSI suas dvidas a respeito da compatibilidade da Iniciativa com o Direito Internacional341. Sem pretender
Para o Reino Unido, o Brasil seria pas-chave. Telegrama no. 532, de 7.4.2006, da Embaixada em Londres. 341 Idem.
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oferecer anlise jurdica exaustiva, possvel proceder ao exame dessas questes e tambm das medidas tomadas pelos membros da PSI para torn-la mais compatvel com o Direito Internacional. A primeira dvida diz respeito s fontes sobre as quais a PSI buscou fundamentar-se quando de seu lanamento em 2003. A Declarao de Paris da PSI, que listou seus Princpios de Interdio, constitui um instrumento poltico sem valor jurdico , que se busca apoiar em outros textos, igualmente polticos. O principal deles a Declarao Presidencial emitida pela sesso de Cpula do CSNU, em 1992, com a qual a PSI declarada consistente342. Outros textos de base invocados pela PSI so as Declaraes do G-8 e a Estratgia Europeia contra a Proliferao, de 2003. Recorde-se que o G-8 anunciara, na Cpula de Kananaskis (Canad), em 2002, sua Parceria Global contra a Proliferao e, em 2003, em Evian, aprovou o Plano de Ao para o Combate Proliferao (grifo do autor), sinalizando a introduo de meios de contraproliferao no rol de instrumentos passveis de serem utilizados343. Uma Declarao Presidencial do CSNU no tem fora para embasar a tomada de aes que, como a interdio, envolvam o uso da fora no plano internacional. As declaraes presidenciais constituem instrumento de natureza poltica, destinado a antecipar intenes s partes interessadas a respeito das perspectivas de encaminhamento de determinadas questes, inclusive por meio de futuras resolues. As decises formais do CSNU so adotadas por meio de resolues, que se revestem, nos termos da Carta da ONU, de carter juridicamente vinculante para as partes interessadas e demais membros da organizao. Ademais, nada na Declarao Presidencial de 1992 autoriza aes de interdio para o problema do transporte ilcito de material de uso dual. Como observa anlise do prprio Congresso dos EUA:
The statement by the U.N. Security Council excerpted above may be read as a promise to take action, but does not say what action the Security Council might take, and does not authorize States to enforce treaty commitments on the part of other States. It calls upon States to adhere to their treaty commitments and cooperate toward further international negotiations related to arms control.
Documento S/23500, de janeiro de 1992. O G-8 no chegou a explicitar a possibilidade de criar uma coalizo, mas deixou clara a disposio de as potncias participantes recorrerem a outros mecanismos para assegurar a no ocorrncia da proliferao. Vide http://www.g8.fr/evian.
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Moreover, as a statement rather than a formally adopted resolution, it has less binding force on member States under the U.N. Charter. Finally, States practice does not appear unambiguously to demonstrate that States consider themselves bound to halt all activity with regard to WMD testing, production or transfer344.
No tocante s declaraes do G-8, elas no comprometem seno seus subscritores. Ademais, constituem instrumentos declaratrios de natureza puramente poltica, no reunindo os requisitos para vincular juridicamente os Estados do grupo. No caso da Estratgia Europeia, trata-se igualmente de instrumento que no vincula seno os membros da Unio Europeia no podendo criar deveres para terceiros. O Brasil tambm expressou a membros da PSI preocupao geral quanto compatibilidade das aes pretendidas com o Direito do Mar e o Direito da Aviao. Em benefcio da clareza, recordem-se as disposies gerais nessas matrias. Em suas guas nacionais, que incluem rios, lagos, alguns portos e baas e outras situadas no interior da linha costeira, o Estado tem soberania e exerce sua jurisdio tanto para prescrever normas quanto para garantir seu cumprimento345. Qualquer embarcao que entre nas guas internas de um Estado pode ser detida para buscas e inspees, segundo as leis nacionais aplicveis. A exceo diz respeito aos navios de propriedade estatal ou operados por um Estado estrangeiro, os quais gozam de imunidade, contanto que estejam realizando atividades de natureza governamental e no comercial346. Esse o caso dos navios de guerra, vistos como extenso do territrio do Estado, estejam eles em alto-mar ou num porto estrangeiro. Caso sua conduta no se coadune com o Direito Internacional, um navio de guerra poder, no mximo, ser chamado a deixar as guas territoriais e dever cumprir esse pedido347. Esto, assim, em conformidade com o Direito Internacional os compromissos estabelecidos pela PSI a serem implementados pelos Estados em suas guas internas e nos seus portos. Pelo Direito do Mar, o Estado poder tomar todas as medidas cabveis diante da violao de sua legislao
Congress Research Service, 2003, p. 31. As fontes principais dessa anlise so a Conveno sobre o Alto-Mar, de 1958, e, na Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS, segundo a sigla em ingls), em vigor desde 1994. 346 UNCLOS, Artigos 96 e 97. 347 UNCLOS, Artigo 30.
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por qualquer embarcao a nica exceo sendo aqueles navios que gozem de imunidade estatal. Com relao a todas as demais embarcaes, o Estado pode realizar atividades de busca e de interdio. Navios de guerra do Estado podero perseguir um navio estrangeiro alm da zona contgua se tiver razes para crer que ele violou suas leis nacionais, devendo a perseguio ser ininterrupta desde as guas interiores ou, no mximo, a partir do mar territorial at o alto-mar348. No mar territorial, compreendido em at 12 milhas da linha costeira, o Estado exerce sua soberania exclusiva. Deve, porm, conceder s embarcaes de bandeira estrangeira o direito da passagem inocente, sem nelas interferir349. Essa passagem definida pela UNCLOS como a navegao contnua e expedita pelas guas territoriais seja para atravess-las, sem entrar nas guas nacionais, seja para entrar ou sair das guas nacionais350. A qualidade de inocente deriva da condio de que a passagem no seja prejudicial paz, ordem ou segurana do Estado costeiro, tais como: ameaa de uso da fora contra a soberania do Estado costeiro, exerccio envolvendo armamentos, coleta de informaes de inteligncia sobre a segurana do Estado costeiro, carregamento ou descarregamento de produtos no permitidos pelas leis do Estado costeiro, poluio e atividade pesqueira. A UNCLOS registra o direito do Estado costeiro de adotar leis e regulamentos sobre a passagem inocente para proteger a segurana martima e, assim, prevenir a violao de suas leis alfandegrias, fiscais, sanitrias e migratrias as quais devero ser observadas pelo navio estrangeiro351. Nesse sentido, o Estado costeiro pode exercer poderes de coao sobre o navio mercante estrangeiro a fim de obrig-lo a respeitar as suas leis e regulamentos. A questo saber se o transporte ou a transferncia de armas de destruio em massa viola alguma lei ou regulamento. Em caso afirmativo, a interpretao proposta pela Iniciativa poderia ser realizada sem ofensa Conveno de 1982. Um participante da PSI poderia, assim, vir a incluir em sua legislao alfandegria proibies relativas a ADM e seus materiais correlatos, de forma a passar a exercer controles maiores sobre a passagem inocente, nos termos do Artigo 21 da UNCLOS. Na prtica, haveria margem para que os Estados
UNCLOS, Artigo 111. UNCLOS, Artigo 17. 350 UNCLOS, Artigo 18. 351 UNCLOS, Artigo 21.
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da PSI adotassem medidas mais ou menos rigorosas nesse sentido. A contradio gerada pela PSI que os Estados nuclearmente armados desejam preservar o direito de passagem inocente de seus navios em operaes de transporte de armas nucleares e outros produtos sensveis, enquanto buscam introduzir restries ao direito de passagem inocente de navios de Estados no nuclearmente armados com os mesmos produtos352. Para Francisco Rezek, no entanto, no pode o Estado costeiro impor obrigaes que frustrem ou dificultem a passagem inocente, nem discriminar navios em funo de sua nacionalidade ou do Estado a que estejam servindo o que vai contra a discriminao prevista pela PSI contra os Estados preocupantes da perspectiva da proliferao353. Ademais, a UNCLOS, em seu Artigo 23, indica que no pode haver interferncia no caso de transporte de materiais nucleares e outros produtos perigosos, mas apenas a exigncia da adoo das necessrias medidas de precauo e da posse da documentao pertinente354. Observe-se que o Tratado da Zona Livre de Armas Nucleares no Sudeste Asitico, de 1995, que criou uma zona livre de armas nucleares na regio, deixa a ressalva, em seu Artigo 2, de que nada no instrumento prejudicaria o direito de passagem inocente de armas nucleares de outros Estados. Tambm o Tratado de Pelindaba, que criou uma zona livre de armas nucleares na frica, absteve-se de relativizar a passagem inocente perante o transporte de armas nucleares. O Tratado de Tlatelolco no explcito sobre a questo, no introduzindo nem ressalva passagem inocente, nem a reafirmando. No Brasil, nos termos do Artigo 3 da Lei 8.617, de 1993, que dispe sobre o mar territorial, a zona contgua, a zona econmica exclusiva e a plataforma continental brasileiras, reconhecido aos navios de todas as nacionalidades o direito de passagem inocente no mar territorial brasileiro. 1 A passagem ser considerada inocente desde que no seja prejudicial paz, boa ordem ou segurana do Brasil, devendo ser contnua e rpida (grifo do autor).
As divergncias interpretativas sobre o Artigo 23 da UNCLOS manifestaram-se na III Conferncia da ONU sobre o Direito do Mar, em 1973, notadamente a respeito da possibilidade de o Estado costeiro poder exigir ou no a concesso prvia de autorizao para a passagem de navios a propulso nuclear, carregando armas nucleares, lixo nuclear ou outros produtos assemelhados. A discusso continua em aberto. 353 Rezek, 2007, p. 308. 354 Ships carrying nuclear or other inherently dangerous or noxious substances shall, when exercising the right of innocent passage through the territorial sea, carry documents and observe special precautionary measures established for such ships by international agreements. UNCLOS, Artigo 23.
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O que precede suscita dvidas sobre se, tal como preveem os Princpios de Interdio, um Estado participante da PSI poderia realizar operaes de busca, interdio ou apreenso de cargas em embarcaes que se encontrem em passagem inocente em seu mar territorial, quando, embora transportem materiais de uso duplo, no representem ameaa paz, ordem ou a sua segurana355. No alto-mar, definido como todas as partes do mar que no estejam includas no mar territorial ou nas guas internas do Estado356, nenhum Estado pode pretender exercer soberania357. O alto-mar est aberto a todos os Estados, que nele gozam da liberdade de navegao, pesca, colocao de dutos e cabos, pesquisa e construo de ilhas artificiais, devendo, porm, observar sua condio de zona destinada a fins pacficos358. Na zona contgua e na zona econmica exclusiva, situadas at 24 milhas e at 200 milhas alm da linha costeira, respectivamente, o Estado no soberano: a aplicao da Lei obedecer ao mesmo regime previsto para o alto-mar. Na primeira rea, o Estado poder exercer o controle necessrio para prevenir e punir violaes das leis aduaneiras, migratrias, sanitrias e outras disposies aplicveis em seu mar territorial. Na segunda, poder apenas explorar as riquezas naturais. A determinao da jurisdio aplicvel a navio situado em alto-mar feita a partir de sua nacionalidade e de quem o opera, Estado ou pessoa privada. Como princpio, quando em alto-mar, o navio est sob jurisdio exclusiva do Estado cuja bandeira hasteia, no podendo ser sujeito a medidas de outro359. So considerados sem nacionalidade navios que no hasteiem bandeiras ou empreguem mais de uma. No entanto, a UNCLOS e a Conveno sobre o Alto-Mar identificam as atividades cuja ocorrncia justifica todas as medidas necessrias para suprimi-las nas guas internacionais. Essas atividades so a pirataria360, o
A Declarao de Paris prev que: (os Estados se comprometem a): d) (1) stop and/or search in their () territorial seas () vessels that are reasonably suspected of carrying such cargoes to or from states or non-state actors of proliferation concern and to seize such cargoes that are identified e 2) enforce conditions on vessels entering or leaving their () territorial seas that are reasonably suspected of carrying such cargoes, such as requiring that such vessels be subject to boarding, search, and seizure of such cargoes prior to entry. 356 Conveno sobre o Alto-Mar, artigo 1. 357 Idem, artigo 2. 358 UNCLOS, artigo 87. 359 UNCLOS, artigos 92 a 94. 360 UNCLOS, artigo 100: Duty to cooperate in the repression of piracy All States shall cooperate to the fullest possible extent in the repression of piracy on the high seas or in any other place outside the jurisdiction of any State.
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trfico de drogas361, o trfico de escravos e transmisses de ondas no autorizadas362. Apenas para esses casos, bem como para o caso de navios considerados sem nacionalidade, a UNCLOS estabelece o direito de visita de pessoal de navios de guerra de qualquer Estado embarcao em questo. A linguagem da Conveno deixa claro que os casos acima mencionados so exaustivos363. No existe, na UNCLOS, direito de visita a navios suspeitos de transportar ADM ou seus materiais correlatos. interessante observar, ainda, a distino contida na UNCLOS entre o direito de visitar e a possibilidade de interditar navios de bandeira de outro Estado ou apreender suas cargas em espaos internacionais. O instrumento explicita a possibilidade de apreenso do navio caso esteja envolvido em atividades de pirataria. No caso de transmisso no autorizada, apenas o equipamento pode ser apreendido. No entanto, nada na UNCLOS autoriza a apreenso de outros tipos de carregamento: a visita no d direito apreenso da carga. Essa ao competiria exclusivamente ao Estado de bandeira do navio. Naturalmente, o Estado de bandeira poder delegar esse poder ao outro Estado: as modalidades de cooperao entre Estados para interdio de navios que transportem drogas, no Caribe, preveem a delegao de competncia ao Estado executor para tambm apreender a carga proibida. Como concluiu relatrio preparado pelo Servio de Pesquisa do Congresso dos EUA, pouco depois de lanada a PSI, em 2003:
It therefore appears that the visit, search, and possible seizure of ships on the high seas that might be engaged in transporting weapons of mass destruction or materials useful in the production of such weapons would not be authorized under the law of the sea as it currently stands364.
UNCLOS, artigo 108: All States shall cooperate in the suppression of illicit traffic in narcotic drugs and psychotropic substances engaged in by ships on the high seas contrary to international conventions. 362 UNCLOS, artigo 109: All States shall cooperate in the suppression of unauthorized broadcasting from the high seas. For the purposes of this Convention, unauthorized broadcasting means the transmission of sound radio or television broadcasts from a ship or installation on the high seas intended for reception by the general public contrary to international regulations, but excluding the transmission of distress calls. 363 UNCLOS, artigo 110. 364 Vide Congress Research Service, 2003, p. 21.
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No tocante ao espao areo, o Direito divide-o entre nacional e internacional365. No espao areo internacional, vige a liberdade da navegao366. Como regra elementar, todas as aeronaves devem ser registradas em um nico Estado e portar, no espao internacional, as marcas correspondentes sua nacionalidade e a seu registro. No espao areo nacional, que inclui a rea situada sobre o mar territorial, o Estado tem completa e exclusiva soberania367. No existe equivalncia ao direito da passagem inocente no espao areo sobre o mar territorial. Existe o direito de sobrevoo, sujeito prerrogativa do Estado territorial de proibi-lo em determinadas reas de seu territrio, sem discriminaes de nacionalidade da aeronave, ou de requerer a aterrissagem da aeronave para fins de inspeo. Isso poder ocorrer caso o voo no seja autorizado ou quando existam razes para suspeitar de que esteja sendo usado para fins incompatveis com a Conveno de Chicago368. Os avies civis esto sujeitos s leis tanto do Estado junto ao qual esto registrados quanto do Estado em cujo espao areo ingressem. Cada Estado pode, por fora de sua soberania, determinar, por motivos de ordem ou segurana pblica, aqueles tipos de carga cujo transporte por seu espao areo requer autorizao prvia e expressa369. No poder, contudo, gerar discriminaes com base em critrios de nacionalidade (da carga, da aeronave ou do destino). A Conveno de Chicago requer que o transporte de munies ou material blico seja expressamente autorizado pelo Estado territorial. Um Estado pode denegar pedido de sobrevoo de uma aeronave que, segundo informaes de inteligncia recebidas no quadro da PSI, pretenda transportar ADM, seus vetores ou materiais correlatos. A Conveno de Chicago, conquanto focada na aviao civil, especifica que aeronaves podem ser consideradas estatais. O status estatal de uma aeronave estabelecido no pelo fato de ser propriedade estatal, mas de cumprir um servio de natureza estatal370. Assim, so estatais aeronaves das
365 Em matria de aviao civil, a fonte principal a Conveno sobre a Aviao Civil Internacional, de 1944, conhecida como Conveno de Chicago. A UNCLOS e a Conveno sobre o Alto-Mar tambm tratam de alguns aspectos do transporte areo, estendendo algumas de suas disposies s aeronaves. 366 Conveno sobre o Alto-Mar, Artigo 2. 367 Conveno sobre o Alto-Mar, Artigo 1. 368 Artigo 3 bis do Protocolo de Emenda Conveno de Chicago, 1984. 369 Conveno de Chicago, artigo 35. 370 Uma aeronave privada fretada por um Estado para cumprir funes estatais, como o transporte de autoridades, ganha, assim, status estatal sob a Conveno de Chicago.
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foras militares, policiais e aduaneiras, entre outras. A Conveno estabelece a obrigatoriedade da obteno de autorizao para o sobrevoo ou pouso de aeronave estatal em territrio estrangeiro. Aeronaves militares so tratadas de forma anloga aos navios de guerra e esto imunes, diferentemente das civis, da jurisdio do Estado em cujo espao areo transitam. Em caso de disputas relativas a questes migratrias, aduaneiras e sanitrias, entre outras, o Estado territorial poder apenas solicitar que a aeronave deixe seu territrio o que dever ser atendido. Assim, no fere o Direito Internacional o compromisso do Estado, assumido na PSI, de exigir no seu territrio ou espao areo interno, inclusive sobre o mar territorial autorizao prvia para sobrevoo de aeronaves suspeitas de transportar os bens controlados pela Iniciativa, de denegar-lhes a autorizao, requerer sua aterrissagem para fins de inspeo, sua eventual interdio e a apreenso da carga. A nica exceo diz respeito s aeronaves que gozam de imunidade de jurisdio. Quando a aeronave encontrar-se no espao areo internacional, apenas o Estado de sua nacionalidade poder sujeit-la a aterrissagem para busca e eventual interdio. At aqui, analisou-se a questo da competncia do Estado para executar operaes de interdio sob a PSI. Cabe introduzir a questo de sua competncia normativa no marco da Iniciativa no sentido de elaborar normas que pretendero implementar extraterritorialmente, como no alto-mar, ou de dar interpretaes prprias s normas internacionais existentes. Conforme observa Douglas Guilfoyle, o Direito Internacional tende a considerar que a competncia normativa do Estado est limitada a seu territrio, podendo estender-se aos nacionais fora dele371. Assim, a questo saber se um Estado pode, pela interdio, pretender impor, fora de seu territrio, pretensa norma segundo a qual outro Estado no pode ter acesso a ADM, msseis ou seus materiais correlatos. Os Princpios de Interdio da PSI no se referem de forma explcita s normas contidas nos tratados internacionais de no proliferao. Em seu lugar, invocam, como antes examinado, alguns textos polticos como a Declarao Presidencial de 1992 do CSNU. Segundo esse documento, que retoma
Guilfoyle, 2007, p. 3. O autor cita algumas excees, como a possibilidade de os Estados estabelecerem normas sobre a conduta de seus nacionais ainda que estejam no exterior: assim, existem situaes em que, caso um nacional do Estado A, cometa um crime no Estado B, ambos podero considerar ter jurisdio prescritiva sobre o comportamento daquela pessoa, mas apenas o Estado B ter o poder de det-lo.
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linguagem do Captulo VII da Carta da ONU, a proliferao constitui ameaa paz e segurana internacional372. Ao invocar documento do CSNU, ainda que sem valor jurdico, os Princpios de Interdio sugerem que estariam inseridos no quadro de uma deciso aplicvel a toda a comunidade internacional. A consequncia dessa rationale que, de modo geral, a PSI se aplicaria a todos aqueles Estados que estivessem, de formas diversas, reunindo materiais para desenvolver ADM e no necessariamente queles Estados que, por deciso soberana, tivessem assumido a obrigao internacional de no as obter, como o caso dos membros da CPAQ, da CPAB e dos Estados no nuclearmente armados do TNP. No entanto, uma declarao do CSNU no pode estabelecer juridicamente ameaa paz e segurana o que requereria uma resoluo formal. Nenhum dos Tratados em matria de no proliferao como o TNP, a CPAQ e a CPAB estabelece que a proliferao constitui ameaa paz e segurana internacionais no sentido de autorizar o uso da fora contra ela. At mesmo no sentido contrrio, o TNP admite, em seu Artigo X, a denncia de um Estado Parte com vistas a obter armas nucleares373. Nesse sentido, ganham relevncia as abstraes que os Princpios de Interdio da PSI fazem a respeito das diferenas de disciplinas jurdicas de cada categoria de ADM e nas situaes jurdicas individuais de cada Estado perante elas. A PSI no explicita que, num processo decisrio sobre eventual interdio, se dever ter em conta que determinados Estados no esto sujeitos proibio de tal ou tal armamento, porquanto no fazem parte do TNP, da CPAQ ou da CPAB; que no h tratado internacional a respeito da questo da proliferao dos msseis; ou que as tecnologias de uso dual, nos termos dos principais tratados de desarmamento e no proliferao, no podem ser confundidas com armas, existindo o direito dos Estados a seu pleno uso para fins pacficos. Assim, a PSI coloca, no mesmo plano, pases como o Egito e a Sria, que no aderiram CPAQ e no assumiram obrigao em matria de no proliferao qumica; e o Iraque e o Ir, que aderiram CPAQ. Juridicamente, no haveria qualquer ilegalidade em uma transferncia de
Documento S/23500, do Conselho de Segurana das Naes Unidas, 1992. (...) if it decides that extraordinary events, related to the subject matter of this Treaty, have jeopardized the supreme interests of its country. Artigo X do TNP. Essa possibilidade tem sido objeto de propostas no sentido de limit-la. Em particular, a Resoluo 1887 do CSNU prev, no pargrafo operativo 17, o compromisso do CSNU de examinar imediatamente a invocao do artigo X por um Estado Parte.
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produtos qumicos sensveis do Egito para a Sria; politicamente, contudo, nos termos dos Princpios de Interdio, os membros da PSI poderiam considerar oportuno atuar para interditar a operao, com base no entendimento geral de que a proliferao ameaa a paz e a segurana internacionais. Tal como lanada em 2003, a PSI pareceria, assim, buscar uma universalizao da proibio da proliferao e colocar todos os Estados perante a contingncia de submeter-se, nas operaes de transporte internacional, verificao externa do cumprimento dessa norma. Como escreveu, em 2004, Santiago Mouro:
Qual a fonte jurdica que permite a um grupo de pases se arrogar a autoridade de agir em nome da coletividade? Onde esto os fundamentos tericos e conceituais para aceitar que um determinado grupo de pases defina o escopo e o objeto de ao que se pretende coletiva? (...) A coalizo concentra os trs poderes, que a razo e a experincia demonstram devem ser separados: executivo, porque leva adiante a operao de controle e interdio; legislativo, porque define as normas da ao e o escopo da ao; e judicial, porque julga, caso a caso a pertinncia da interveno, que em essncia seletiva374.
As preocupaes com relao compatibilidade da PSI com o Direito Internacional no se limitaram a pases como o Brasil, mas se estenderam, como se viu anteriormente, a pases como China, ndia, Malsia e Indonsia e estiveram no centro dos debates entre os prprios membros da Iniciativa. Em declaraes imprensa aps a reunio de Brisbane, em 2003, o Subsecretrio de Estado para Segurana Internacional e Controle de Armas dos EUA, John Bolton, indicou que, na essncia, o Artigo 88 da Conveno sobre o Direito do Mar seria a base da PSI, j que estabelece o uso pacfico do alto-mar, e asseverou que Washington poderia interditar navios com base no princpio geral de legtima defesa375. Essas consideraes geraram crticas de vrios setores, em particular de Frana e Alemanha376. Os questionamentos legais manifestaram-se rapidamente dentro da PSI dando incio a um esforo,
Mouro, 2004, p. 11. Vide artigo assinado por Greg Sheridan, in The Australian, 9/7/2003. 376 Segundo diplomata do Foreign Office, at mesmo pases aliados dos EUA, como o Reino Unido, expressaram o desejo de que, com a brevidade possvel, fossem realizados todos os ajustes necessrios para compatibilizar a PSI com o Direito internacional.
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conduzido pelos EUA, para gerar bases mais slidas que pudessem fundamentar as operaes conduzidas no marco da PSI377. O primeiro ensaio foi a busca de uma resoluo geral do CSNU que desse respaldo PSI. Em setembro de 2003, perante a AGNU, o Presidente Bush lanou o objetivo de criminalizar a proliferao378. O CSNU iniciou, assim, intenso processo de consultas sobre texto proposto pelos EUA, envolvendo inicialmente apenas seus membros permanentes. Um dos objetivos foi equiparar a proliferao aos crimes internacionais definidos na UNCLOS, que abrem caminho para a realizao de busca e interdio de navios em alto-mar. Na verso inicial do projeto norte-americano, o CSNU, declarando atuar sob o Captulo VII da Carta das Naes Unidas, afirmava ser a proliferao uma ameaa paz e segurana internacionais; requeria que todos os Estados-membros adotassem legislao que criminalizasse a proliferao; e exortava os Estados a cooperar na interdio de navios e na apreenso de cargas de ADM, vetores ou materiais correlatos destinados a programas de proliferao. Em fevereiro de 2004, as negociaes entre os P-5 (cinco membros permanentes do CSNU) chegaram a um impasse, diante da atitude irredutvel da China com relao legitimao da interdio e cobertura desta pelo Captulo VII. No obstante, uma vez diluda a linguagem aplicvel interdio, em funo da China e de outros, as negociaes evoluram para uma Resoluo em que a nfase foi deslocada para a questo do acesso de agentes no estatais a ADM. Inovadora pelo seu carter legislativo, a Resoluo 1540 impe obrigaes sobre todos os Estados-membros para impedir transferncias de ADM e seus materiais correlatos para atores no estatais, mas no para Estados. Introduzindo a importante ressalva relativa validade dos tratados, a Resoluo 1540 estabeleceu, de todo modo, que a proliferao de armas nucleares, qumicas, biolgicas, bem como de seus meios de lanamento, constitui uma ameaa para a paz e a segurana internacionais379.
Vide a Declarao de Lisboa, pargrafo 13, 2004: The Plenary particularly drew the participants attention to the fact that the attainment of the PSI goals requires continued efforts within the operational experts group to work through operational legal issues. All countries are encouraged to take the necessary steps to improve their legal systems to effectively act as and when required to take action consistent with the PSI Statement of Interdiction Principles. 378 Today, I ask the U.N. Security Council to adopt a new anti-proliferation resolution. This resolution should call on all members of the U.N. to criminalize the proliferation of weapons ().The United States stands ready to help any nation draft these new laws, and to assist in their enforcement. Discurso do Presidente dos EUA no debate geral da 58 sesso da Assembleia Geral. Disponvel em http://www.un.org/webcast/ga/58/statements/usaeng030923.htm. 379 Documento S/Res/1540, do CSNU (2004).
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No tocante PSI, a Resoluo entrou no terreno da ambiguidade: no se pronuncia sobre a legalidade ou no das atividades de interdio contra a proliferao, nem concede autoridade legal nova para interceptaes e apreenses380. Em seu pargrafo operativo 10, a Resoluo 1540 apela a todos os Estados para que, de acordo com suas autoridades legais e legislaes nacionais e de forma consistente com o Direito Internacional, cooperem para impedir o trfico ilcito de armas nucleares, qumicas ou biolgicas, seus vetores de ataque e materiais correlatos. O grau de diluio do embasamento da PSI tambm se expressa no emprego de linguagem declaratria e recomendatria no que lhe diz respeito (the Council calls upon), em contraste com linguagem de carter obrigatrio com relao aos demais temas da Resoluo (the Council decides). Diante da insuficincia da Resoluo 1540 para dar pleno embasamento PSI, os EUA passaram a defender, nas resolues do CSNU relativas a pases especficos que suscitassem suspeitas da tica da proliferao, a incluso de autorizaes para a realizao de interdies de cargas. A obteno de resolues explcitas do CSNU que estabeleam autorizao para a realizao de interdio constitui um caminho legtimo e juridicamente slido para as aes da PSI. A primeira vez em que o Conselho autorizou operaes de interceptao, martimas e areas, foi em 1966, para garantir o bloqueio da entrada de carregamentos de petrleo na ex-colnia britnica da Rodsia do Sul. Na ocasio, o Conselho deu poderes ao Reino Unido para executar esse mandato381. Como anteriormente citado, o CSNU tambm criou uma Fora Martima de Interdio contra o Iraque, por meio da Resoluo 665, em 1990. Esse processo foi aplicado Coreia do Norte, em 2006. Desde 1993, a questo de seu programa nuclear havia sido encaminhada fora do CSNU, em razo da posio da China. O tema ficou por conta de grupos especficos de consultas e negociao, como o Grupo Hexapartito. A partir dos testes com msseis balsticos realizados por Pyongyang, em 2006, contudo, os EUA decidiram retomar a questo no CSNU, inclusive para obter autorizao
Zaluar, 2006, p. 159. Em seu pargrafo operativo 5, a Resoluo 221 do CSNU calls upon the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland to prevent, by the use of force if necessary, the arrival at Beira of vessels reasonably believed to be carrying oil destined for Southern Rhodesia, and empowers the United Kingdom to arrest and detain the tanker known as the Joana V upon her departure from Beira in the event her oil cargo is discharged there.
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para aes de busca e interdio que pudessem impedir transferncias para a Coreia de Norte de materiais teis para seus programas de msseis, de armas nucleares e outras ADM. Isso foi obtido por meio da Resoluo 1695, cujo pargrafo operativo 3, requereu que todos os Estados-membros exercessem vigilncia e atuassem para prevenir transferncias de msseis e bens correlatos para a Coreia do Norte e dela para outros pases382. Poucos meses depois, em outubro de 2006, em reao a testes nucleares de Pyongyang, o CSNU adotou a Resoluo 1718, que explicitou a autorizao para a realizao de buscas e de eventual interdio de embarcaes transportando materiais proscritos para a Coreia do Norte:
In order to ensure compliance with the requirements of this paragraph, and thereby preventing illicit trafficking in nuclear, chemical or biological weapons, their means of delivery and related materials, all Member States are called upon to take, in accordance with their national authorities and legislation, and consistent with international law, cooperative action including through inspection of cargo to and from the DPRK, as necessary383.
Para complementar esse quadro, os EUA lanaram, j em 2003, negociaes bilaterais com os principais Estados de bandeira, de forma a obter seu consentimento para a realizao das operaes da PSI em seus navios. Como se viu, a UNCLOS autoriza que sejam realizadas visitas, em alto-mar, a embarcaes envolvidas no trfico de drogas, mas no autoriza a apreenso da carga ou a interdio do navio. Essas aes apenas podem ser tomadas pelo Estado de bandeira. Haja vista as limitaes de muitos Estados para exercer esse controle, que afinal pode ir muito alm de seu territrio, a soluo encontrada no quadro dos acordos de combate ao narcotrfico, como no Caribe, foi a delegao da competncia do Estado de bandeira queles Estados em condies de exercer essas aes em alto-mar. Na prtica, foram os EUA que celebraram acordos bilaterais com os Estados considerados relevantes para os fins de combate ao narcotrfico, seja os Estados de bandeira das principais companhias de transporte, seja aqueles com jurisdio nas principais rotas utilizadas384.
Resoluo 1695 (2006), do Conselho de Segurana. Resoluo 1718 (2006), do Conselho de Segurana. 384 A ttulo de exemplo, citem-se o Acordo para Facilitar a Interdio pelos EUA de Navios do Reino Unido Suspeitos de Trfico de Drogas, de 1981, e o Acordo para a Interdio do Trfico de Narcticos entre EUA e Bahamas, de 1985.
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A soluo encontrada no mbito do combate ao narcotrfico inspirou medidas destinadas a embasar legalmente as aes de interdio da PSI em alto-mar. Os EUA lanaram um programa de celebrao de Boarding Agreements, de natureza bilateral, com Estados que detm as maiores frotas de navios, em especial aqueles que oferecem bandeiras de convenincia. Segundo a meta inicialmente traada, em 2003, deveriam ser celebrados acordos com os dez pases com maior nmero de registros de bandeira, de forma a cobrir o universo das embarcaes que realizam at 70% do comrcio martimo mundial. At 2008, foram celebrados Acordos com Libria, Panam, Chipre, Ilhas Marshall, Malta, Monglia, Belize, Crocia e Bahamas385 Cada Acordo tem caractersticas especficas, que resultam do processo de negociao bilateral. De qualquer modo, possvel identificar em todos eles alguns elementos comuns. Nenhum deles estabelece, claramente, delegao expressa de competncia. Prev-se um processo de submisso de pedido dos EUA para realizarem buscas e interdio em embarcaes do Estado de bandeira em caso de suspeitas de trfico ilcito de ADM. Estabelece-se, em princpio, que qualquer ao dever ser autorizada pelo Estado de bandeira, o qual se compromete, contudo, a procedimentos de aprovao clere dos pedidos dos EUA. No entanto, introduz-se mecanismo de autorizao automtica por decurso de prazo para uma resposta do Estado competente:
If there is no response from the Competent Authority of the requested Party within two hours of its acknowledgment of receipt of the request, the requesting Party will be deemed to have been authorized to board the suspect vessel for the purpose of inspecting the vessels documents, questioning the persons on board, and searching the vessel to determine if it is engaged in proliferation by sea386
(grifo do autor).
Na esteira da aprovao do pedido, est a autorizao para o uso da fora pelos EUA contra a embarcao do Estado de bandeira: the authorization to board, search and detain includes the authority to use force in accordance with Article 9 of this Agreement387. A fora que poder ser
Informao do Departamento de Estado dos EUA. Disponvel em http://www.state.gov/t/ isn/c12386.htm. 386 Boarding Agreement between the USA and Liberia, 2004. Pargrafos 3 (d) e 5 do Artigo 4. 387 Idem, pargrafo 5 do Artigo 4.
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empregada dever ser proporcional ao objetivo da busca e da interdio, mas poder incrementar-se segundo as necessidades388. Na prtica, tendo em vista as provveis dificuldades de o Estado de bandeira responder a pedidos de autorizao de busca em duas horas, inclusive por motivos banais como o fuso horrio, o Acordo bilateral equivale a uma delegao de competncia ao dos EUA. Esse processo de delegao de competncia no se organizou com reciprocidade no quadro da PSI, o que permitiria a qualquer Estado da PSI realizar buscas e interdio em alto-mar. O que h so acordos bilaterais entre os EUA e outros Estados o que representa a delegao de competncia apenas para Washington. Nenhum outro pas da PSI celebrou acordos do tipo389. Isso significa, na prtica, que os EUA so o nico pas do mundo com autorizao para atuar nos espaos internacionais, segundo o consentimento do Estado competente, para realizar buscas e interdies de cargas de ADM, seus vetores ou tecnologias correlatas. Washington coloca-se, assim, em posio, quase exclusiva, de policial dos mares. Ainda que no existam dvidas sobre a legalidade desses acordos, eles reforam os questionamentos de natureza poltica a respeito da PSI, que sero tratados mais frente. Esforo adicional de legalizao da PSI foi empreendido na Organizao Martima Internacional (IMO). A partir de 2003, EUA e Reino Unido lanaram, na organizao, proposta de fortalecimento da Conveno sobre a Supresso de Atos Ilcitos contra a Segurana da Navegao Martima (Conveno SUA) e seu Protocolo390. Argumentaram que aqueles instrumentos continham lacunas, como a falta de incluso, entre os crimes que deveriam ser coibidos
If the suspect vessel does not stop upon being signaled, Security Force vessels may take other appropriate actions to stop the suspect vessel, Idem, Artigo 9. 389 Vide nota do British American Security Information Council: the UK has expressed an interest in piggybacking on US bilateral arrangements, but no concrete developments to this end have occurred as yet. Disponvel http://www.basicint.org/nuclear/counterproliferation/ psi.htm. Acessado em 20.8.2008. 390 A Conveno cujas negociaes haviam sido motivadas pelo seqestro em alto-mar, em 1985, de um navio de cruzeiro de bandeira italiana e por desencontros entre a Itlia e os EUA sobre a competncia respectiva para atuar no caso foi adotada em 1988 com o objetivo principal de ensure that appropriate action is taken against persons committing unlawful acts against ships. These include the seizure of ships by force; acts of violence against persons on board ships; and the placing of devices on board a ship which are likely to destroy or damage it, segundo nota IMO, disponvel em www.imo.org. Observe-se que, at o ano 2000, a Conveno SUA no atrara seno reduzido nmero de membros. Aps os atentados de 11 de setembro de 2001, contudo, rapidamente alcanou 67 membros em 2002 e mais 49 adicionais ao final de 2004.
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em alto-mar, de atos de terrorismo, do lanamento de materiais sensveis (radioativos, qumicos, biolgicos e eventualmente nucleares) ou do transporte desses materiais. As negociaes das emendas propostas duraram cerca de dois anos e evidenciaram importantes diferenas. O processo foi marcado, em especial, pela estranheza das delegaes junto IMO, muitas das quais chefiadas e compostas integralmente por funcionrios das Marinhas dos Estados-membros (inclusive o Brasil), com a introduo dos problemas da proliferao e do terrorismo no afetos diretamente s preocupaes da organizao. Em outubro de 2005, a Assembleia Geral da IMO aprovou as emendas Conveno SUA e a seu Protocolo. Por um lado, elas expandem a lista de crimes previstos. Ademais do sequestro de navios, de atos de violncia contra a tripulao e da colocao de equipamentos que possam causar danos embarcao ou destru-la, passou a ser crime, sob a SUA, transportar em navio:
(i) any explosive or radioactive material, knowing that it is intended to be used to cause, or in a threat to cause, with or without a condition, as is provided for under national law, death or serious injury or damage for the purpose of intimidating a population, or compelling a government or an international organization to do or to abstain from doing any act; or (ii) any BCN weapon, knowing it to be a BCN weapon as defined in article 1; or (iii) any source material, special fissionable material, or equipment or material especially designed or prepared for the processing, use or production of special fissionable material, knowing that it is intended to be used in a nuclear explosive activity or in any other nuclear activity not under safeguards pursuant to an IAEA comprehensive safeguards agreement; or (iv) any equipment, materials or software or related technology that significantly contributes to the design, manufacture or delivery of a BCN weapon, with the intention that it will be used for such purpose391.
Introduziu-se, ademais, iseno que mantm o direito das potncias nucleares para transportar suas prprias armas atmicas392.
Artigo 3 bis do Protocolo de 2005. A sigla BCN refere-se a biological, chemical and nuclear. It shall not be an offence within the meaning of this Convention to transport an item or material covered by paragraph 1(b)(iii) or, insofar as it relates to a nuclear weapon or other nuclear explosive device, paragraph 1(b)(iv), if such item or material is transported to or from the territory of, or is otherwise transported under the control of, a State Party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapon where: (a) the resulting transfer or receipt, including
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Por outro lado, preveem-se procedimentos mais rigorosos, em comparao com o que inicialmente propuseram os EUA, para a realizao de busca e de apreenso. Em caso de suspeita da ocorrncia dos crimes mencionados, o Protocolo de 2005 prev um processo gradual que, sob diversas condies, pode conduzir realizao da busca, interdio e apreenso do navio ou de sua carga. Em particular, existe o requisito de obteno de dupla autorizao do Estado de bandeira: a primeira, para a abordagem e realizao de visita a bordo; a segunda, uma vez constatado crime, para que o Estado possa aplicar as medidas apropriadas. Exige-se que o Estado que pretende realizar a busca consulte formalmente o Estado de bandeira sobre a nacionalidade da embarcao e, se confirmada, dele obtenha autorizao para abordar o navio, realizar buscas e outras investigaes a bordo. O Estado solicitado poder negar a abordagem, ou autoriz-la com quaisquer condies ou limitaes. Os EUA no lograram aprovao para sua proposta de autorizao por decurso de prazo no recebimento de resposta do Estado de bandeira, tal como apresentada nos Boarding Agreements celebrados bilateralmente. A ttulo de concesso, contudo, abriu-se a possibilidade de que, no momento da ratificao, o Estado que o desejar expresse ao Secretrio-Geral da IMO seu acordo para a realizao de visitas em seus navios de bandeira, caso eventuais solicitaes feitas por outro Estado no sejam respondidas em prazo de quatro horas393. A interdio, sob os textos emendados, depende de uma segunda autorizao. Diferentemente do que ocorre na PSI, essa autorizao est sujeita apresentao de provas ao Estado de bandeira do navio. Esse ltimo poder impor condies para a operao. O Protocolo no estabelece
internal to a State, of the item or material is not contrary to such State Partys obligations under the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons and, (b) if the item or material is intended for the delivery system of a nuclear weapon or other nuclear explosive device of a State Party to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, the holding of such weapon or device is not contrary to that State Partys obligations under that Treaty. Idem. 393 Artigo 8 bis, inciso d: Upon or after depositing its instrument of ratification, acceptance, approval or accession, a State Party may notify the Secretary-General that, with respect to ships flying its flag or displaying its mark of registry, the requesting Party is granted authorization to board and search the ship, its cargo and persons on board, and to question the persons on board in order to locate and examine documentation of its nationality and determine if an offence set forth in article 3, 3bis, 3ter or 3quater has been, is being or is about to be committed, if there is no response from the first Party within four hours of acknowledgement of receipt of a request to confirm nationality.
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procedimentos para a realizao da interdio, que podem seguir a prtica de cada Estado, segundo eventuais condies do Estado de bandeira. No entanto, relaciona salvaguardas que devero ser observadas (cuidados para no causar danos vida martima, carga, ao navio, sua segurana e aos interesses comerciais envolvidos; e respeito aos direitos humanos de todas as pessoas a bordo, entre outros). Em todos os casos e em qualquer tempo, o Estado de bandeira mantm sua jurisdio sobre o navio o que, entre outros, significa que quaisquer cargas devero ser colocadas, sempre, sob sua guarda. Note-se, em particular, o destaque dado pelo Protocolo de 2005 necessidade de conteno no uso da fora, alm da prevalncia do Direito Internacional e da Carta das Naes Unidas394. As emendas, ademais, distinguem-se da PSI ao estabelecer definies precisas e comuns das armas nucleares, qumicas e biolgicas resgatando a linguagem j consolidada nos tratados internacionais relevantes e legitimando, pois, sua centralidade. As emendas estabelecem, ainda, que nada poder afetar os direitos e as obrigaes dos Estados sob o TNP, a CPAQ e a CPAB o que, diferentemente da PSI, introduz a necessidade de verificao do status de cada Estado perante cada tratado395. Assim, sob a Conveno SUA, no poder ocorrer interdio de cargas de armas qumicas, biolgicas ou nucleares envolvendo Estados que no sejam partes da CPAQ, da CPAB e do TNP, respectivamente. As emendas no esto em vigor. A Conveno emendada entrar em vigor noventa dias depois de que doze Estados a tenham assinado sem apor
394 Artigo 2 bis: Nothing in this Convention shall affect other rights, obligations and responsibilities of States and individuals under international law, in particular the purposes and principles of the Charter of the United Nations and international human rights, refugee and humanitarian law e Artigo 6 bis: When carrying out the authorized actions under this article, the use of force shall be avoided except when necessary to ensure the safety of its officials and persons on board, or where the officials are obstructed in the execution of the authorized actions. Any use of force pursuant to this article shall not exceed the minimum degree of force which is necessary and reasonable in the circumstances. 395 Artigo 2 bis, pargrafo 3o: Nothing in this Convention shall affect the rights, obligations and responsibilities under the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, done at Washington, London and Moscow on 1 July 1968, the Convention on the Prohibition of the Development, Production and Stockpiling of Bacteriological (Biological) and Toxin Weapons and on their Destruction, done at Washington, London and Moscow on 10 April 1972, or the Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction, done at Paris on 13 January 1993, of States Parties to such treaties.
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reservas quanto ratificao, aceitao ou aprovao, ou tenham depositado os respectivos instrumentos de ratificao, aceitao ou aprovao junto ao Secretrio-Geral da ONU. Em 31 de dezembro de 2009, oito Estados haviam cumprido o requisito396. Esto sanadas as preocupaes brasileiras com relao compatibilidade da PSI com o Direito Internacional? Os analistas divergem sobre o balano do esforo de legalizao da PSI. Para uns, os membros da PSI no teriam logrado obter bases inequvocas para tornar a Iniciativa plenamente compatvel com o Direito Internacional. No parecer da Consultoria Jurdica do Itamaraty, de outubro de 2008, a adoo de medidas para interceptar cargas suspeitas procedentes de Estados ou atores no estatais que so motivo de preocupao vai de encontro s disposies da Conveno sobre o Direito do Mar, salvo dentro das guas territoriais do Estado. Na mesma linha, a jurista Monika Heupel, escrevendo da tica de um Estado que participa da Iniciativa (Frana), observa que:
Malgr ces avances, la base juridique de linterception de btiments suspects reste floue. La rsolution 1540 du Conseil de scurit noblige pas les tats riger en infraction pnale la prolifration en provenance ou destination de certains tats, ce qui permettrait de crer une base juridique forte pour linterception dans les eaux territoriales et nationales. En signant les rcents amendements de la Convention pour la rpression dactes illicites contre la scurit de la navigation maritime, les tats sengagent riger en infraction la prolifration dADM tout acteur proccupant . Comme la signature de ces amendements est volontaire, seuls 18 tats lavaient fait en fvrier 2007. Les amendements ne sont pas encore en vigueur. La conclusion daccords bilatraux ou multilatraux darraisonnement permet simplement des mcanismes acclrs qui facilitent linterception. Comme les accords sont facultatifs, ils nattirent pas forcment les tats dont la participation serait des plus importantes397.
Para outros, contudo, progressivamente, os principais atores da PSI parecem ter logrado montar um leque de bases alternativas para dar carter legal no PSI, em si, mas a determinadas operaes especficas. Para Douglas Guilfoyle, o quadro legal para a realizao das interdies foi ampliado desde o lanamento da PSI em 2003, permitindo um processo de escolha da
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Vide https://www.imo.org/conventions/mainframe.asp. Acessado em 17.1.2010. Heupel, 2007.
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base mais apropriada398. Esse processo est refletido no mtodo que um pas como o Reino Unido adota para determinar que base legal invocar antes da conduo de determinada operao. Segundo o Ministrio da Defesa britnico, bastaria responder sucessivamente s seguintes perguntas: (1) does the shipment violate international law? (2) which source: treaties, control lists, UN Security Council Resolutions?; (3) where is the ship located and what is the best basis for action: Law of the Sea (port state, coastal state, flag state), bilateral shipboarding agreements, 2005 Protocols to the Convention on the Suppression of Unlawful Act against the Safety of Maritime Navigation?399. Mesmo em alto-mar, portanto, uma operao da PSI poderia justificar-se: seja pela existncia de acordo bilateral dos EUA com o Estado de bandeira, seja por haver violao da Conveno SUA e de seus Protocolos, seja por existir resoluo especfica do CSNU. Pode-se dizer que as preocupaes do Brasil com relao legalidade das operaes conduzidas sob a PSI no esto plenamente atendidas, embora tenham sido reforadas as bases legais sobre as quais essas operaes podem apoiar-se. Em todo caso, no se pode pretender examinar a questo da legalidade da PSI de forma geral: as variveis so muitas eventual existncia de resolues do CSNU ou acordos bilaterais, situao dos Estados perante os tratados, formas de conduo da interdio e nacionalidade do navio, entre outras , e a legalidade somente pode ser avaliada caso a caso. Em teoria, haveria disposies dos Princpios de Interdio que justificariam preocupao da perspectiva legal, mas apenas caso viessem a traduzir-se em casos concretos o que parece estar sendo evitado na prtica da PSI. Nesse sentido, importa observar que no h queixas pblicas de partes interessadas a respeito de violao do Direito Internacional por operaes da PSI. 4.1.2. Aspectos econmico-comerciais e tecnolgicos Ao introduzir elementos que afetam a previsibilidade das operaes de transporte internacional, a PSI suscita preocupao com relao a seus
398 399
Guilfoyle, 2007, p. 1. Texto obtido junto a funcionrio do Ministrio da Defesa do Reino Unido.
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possveis impactos sobre interesses econmicos, comerciais, industriais e tecnolgicos do Brasil. Mais de 80% do comrcio internacional do Brasil opera por via martima. De modo geral, ao estabelecer a possibilidade de buscas demoradas, de entraves ao cumprimento de cronogramas e demais obrigaes contratuais do setor privado e da apreenso de cargas por autoridades estrangeiras (como a potncia que interdita ou o Estado de nacionalidade do navio), entre outros, a PSI eleva os riscos e os custos das operaes de transporte. Ademais, como se viu na seo anterior, a PSI d margem relativizao do direito da passagem inocente, ao requerer de seus Estados-membros adoo de legislao mais rigorosa quanto ao controle do transporte de cargas sensveis em suas guas territoriais. Se bem que os principais interesses afetados seriam aqueles dos pases considerados, nos termos dos Princpios de Interdio, preocupantes da tica da proliferao como o caso, hoje, da Coreia do Norte e do Ir , no se descarta que os controles adicionais afetem, colateralmente, tambm o comrcio legtimo de outros pases. Ressalte-se que a frota de navios mercantes do Brasil insuficiente para atender aos volumes crescentes das exportaes e importaes nacionais. Isso se traduz no recurso a navios de bandeira estrangeira nas operaes de transporte do comrcio externo do Brasil400. Entre esses pases, esto aqueles que celebraram Acordos Bilaterais de Abordagem, no quadro da PSI, com os EUA o que sujeitaria as exportaes e importaes brasileiras por eles realizadas aos controles aplicados pelas autoridades norte-americanas, inclusive em alto-mar. Deve-se observar, ainda, que ocorre uma ampliao das fronteiras do comrcio internacional do Brasil, que cresce em regies prioritrias para a PSI como o Oriente Mdio. O Ir, um dos pases visados pela PSI, o maior cliente do Brasil no Oriente Mdio, tendo absorvido em 2007, 28,7% das exportaes nacionais para a regio. No interessa ao Brasil que, em razo das suspeitas de outras potncias com relao s atividades do Ir, as exportaes brasileiras destinadas a esse pas estejam sob maior risco de busca e de apreenso no apenas quando se encontrem em alto-mar, a bordo de embarcao estrangeira, mas tambm em processo de transbordo no territrio de um terceiro Estado que esteja comprometido com a PSI.
Em 2008, a frota brasileira se encontrava na 36 posio mundial, com 2,35 milhes de TPB (tonelagem de porte bruto).
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A PSI pode ter impacto potencialmente adverso sobre o fluxo internacional de bens de uso duplo, inclusive quando destinados a fins exclusivamente pacficos. A prpria natureza desses bens os torna passveis de interpretaes variadas a respeito de seu uso pacfico ou no pacfico a cargo de autoridades estrangeiras. Para ilustrar, dependendo do Estado com poder para realizar busca e interdio, um carregamento de peas destinadas a ultracentrfugas de enriquecimento de urnio poder ser julgado como preocupante, ou no, da perspectiva da proliferao. Na prtica, a PSI pode dificultar o acesso a bens de uso duplo, inclusive quando destinados a atividades pacficas, na medida em que sujeita os Estados a modalidade adicional de verificao durante o transporte , mesmo quando no expressamente consentida. Como discutido anteriormente, a impreciso dos termos da PSI d margem a possveis desvios de propsitos pela potncia executora da interdio. Exemplos incluem o caso do navio So San, que transportava, legitimamente, msseis Scud destinados ao Imen, e a interdio, em 2006, no Mar Mediterrneo, de navio que transportava giroscpios destinados ao Egito o que motivou protestos do Cairo em 2006. Este aspecto particularmente importante para um pas como o Brasil, cujos programas nacionais nas reas nuclear e espacial dependem, em parte, do acesso a bens importados, como aqueles destinados s ultracentrfugas de enriquecimento de urnio. A PSI tambm pode prejudicar a confidencialidade das operaes de aquisio de bens sensveis pelo Brasil com efeitos sobre os interesses comerciais, industriais, cientficos, tecnolgicos e estratgicos do pas. No h razo para que, sem consentimento do Estado brasileiro, as cargas destinadas ao Brasil estejam sujeitas verificao por outro Estado quando de seu transporte internacional. As preocupaes quanto ao impacto da PSI sobre os interesses legtimos no campo comercial, econmico e tecnolgico se manifestam tambm, inclusive de forma mais explcita, nos pases desenvolvidos, em especial nos EUA, no Reino Unido e na Frana. Desde 2003, seus setores privados em reas diversas, como comrcio exterior, transporte, seguros, tecnologias sensveis (espacial, nucleares, qumicas, biolgicas, aeronuticas), entre outros, buscaram obter esclarecimentos sobre as medidas pretendidas no quadro da PSI. As preocupaes expressas pelo meio privado variaram: impacto sobre os custos do transporte internacional, notadamente em determinadas rotas; maior insegurana jurdica no transporte em alto-mar, nos transbordos e nas operaes multimodais; elevao dos prmios de seguros e resseguros; atrasos
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na cadeia de fornecimento no plano global; efeitos sobre a produtividade das indstrias; dvidas sobre as responsabilidades jurdicas pela apreenso de cargas, notadamente quando feitas por navios de guerra de Estado estrangeiro; indagaes sobre recuperao de cargas apreendidas de forma indevida, notadamente se for em alto-mar ou tiverem sido desviadas de forma imprevisvel para outra jurisdio; e formas de indenizao por danos causados direta ou indiretamente (deteriorao de bens, atrasos, lucros cessantes, etc.). Lobbies econmicos criticaram a excluso dos parlamentos nacionais da apreciao dos controles introduzidos pela PSI o que afetava sua faculdade de, por meio de seus representantes polticos, se manifestar sobre o tema. Houve, inclusive, movimentos para questionar, nos tribunais competentes, a constitucionalidade das medidas que se poderiam aplicar sob a PSI. Na IMO, to logo introduzida, em 2003, a proposta norte-americana de emenda da Conveno SUA e de seu Protocolo, viu-se uma mobilizao de setores privados que consideram a ampliao dos crimes passveis de conduzir a operaes de buscas e interdies em alto-mar como impedimentos ao funcionamento fluido do sistema mundial de transporte. Nessas condies, governos como os do Reino Unido, da Frana e da Alemanha julgaram oportuno buscar uma interlocuo com os setores privados sobre a PSI. O GPO, da PSI, tornou-se o principal foro desse dilogo. Segundo Kerin Leonard, o que ocorreu foi um verdadeiro processo de negociao entre os principais participantes da PSI e o setor privado, que permitiu o alcance de um acordo mutuamente aceitvel:
It was vital to follow PSI goals through cooperation with the shipping industry. Engagement enhanced the appreciation of PSI countries of the characteristics of the shipping industry, and the practical issues involved in interdicting cargo. It familiarised industry representatives with the objectives of PSI and their understanding of what the PSI countries were seeking to achieve. And it resulted in a pragmatic and mutually acceptable understanding of how to work together in ways that would permit PSI countries to meet their objectives at the least cost, inconvenience and delay for the industry401.
Declaraes dadas por funcionria da Advocacia-Geral da Austrlia, no identificada, em palestra por ocasio do Seminrio sobre os Cinco Anos da PSI, Washington, 28 de maio de 2008.
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Uma das principais concesses feitas pelos membros da PSI ao setor privado, pelo menos a ttulo provisrio, evitar realizar operaes de interdio nos espaos internacionais. Esse entendimento foi consolidado no Maritime Industry Workshop, realizado em Londres em setembro de 2006. Segundo o documento final do encontro, os Governos participantes na PSI tomam a devida nota das preocupaes da indstria martima, notadamente a respeito das perdas e questes de responsabilidade que podem ser suscitadas nas operaes de interceptao de bens e acordam que a vistoria de carregamentos deve ser feita apenas como ltimo recurso402. Merece tambm destaque o deslocamento da nfase terica da PSI de aes em alto-mar para aes nos portos: instead of interdiction on the high seas, the preferred method for interdictions became in port rather than at sea. This is simply easier and more readily achieved, with the minimal disruption to legitimate trade403. Como concesso adicional oferecida aos setores potencialmente afetados pela Iniciativa, alguns membros da PSI estabeleceram que as comisses interministeriais criadas para implementar a Iniciativa no se orientariam por critrios puramente de defesa e contraproliferao, mas teriam em conta os interesses privados em jogo. Em Cingapura, o Ministrio do Comrcio e Indstria, que integra a autoridade colegiada responsvel pela PSI, tem como uma de suas funes previstas em lei transmitir as posies dos interesses econmicos privados nas deliberaes. O Ministrio dos Transportes, por sua vez, tem a funo oficial de trazer as opinies dos setores de transportes areo, de frete e martimo sobre o impacto da PSI. No foi possvel, at o momento, atender plena e definitivamente s preocupaes com a insegurana jurdica para os negcios privados gerados pela PSI. Trata-se de um dos temas no resolvidos no seio do GPO. A PSI, possivelmente por causa da flexibilidade e do carter no institucional de que se reveste, no oferece respostas firmes e claras s preocupaes do setor privado. Por enquanto, a resposta dada pelos membros da PSI sobre essa e outras questes apontar a dificuldade de resolv-las e pedir a confiana do setor privado, reiterando a boa-f dos Estados que participam da PSI, sua seriedade e seu compromisso em focar apenas a questo da proliferao. luz do que precede, de julgar que as preocupaes brasileiras com os efeitos adversos da PSI sobre os interesses econmico-comerciais do
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Relatrio do Maritime Industry Workshop, Londres, setembro de 2006. Idem.
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Pas esto apenas parcialmente atendidas. A disposio dos membros da PSI para exercer moderao e cautela na deflagrao de operaes de interdio contribui para matizar as preocupaes nacionais. No h, nos seis anos de funcionamento da PSI, casos de interesses econmico-comerciais brasileiros que tenham sido prejudicados por operaes da Iniciativa. Tampouco h, at o momento, casos de interdio que tenham prejudicado o acesso do Brasil a tecnologias sensveis para seus programas nacionais. No entanto, as garantias oferecidas pelos membros da PSI quanto a minimizar seu impacto sobre os interesses legtimos do Brasil permanecem no plano da informalidade. No entanto, a ausncia de garantias recomenda a constante ateno do Brasil com relao aos impactos da PSI sobre o acesso do Pas a tecnologias sensveis importadas. Vrios dos programas nacionais, ainda que legtimos da tica da no proliferao e em estrita conformidade com os tratados de que o Brasil parte, suscitam preocupaes de natureza estratgica em outros pases, que perpassam a questo da proliferao. Na rea nuclear, a obteno de capacidade de enriquecer urnio em escala industrial integrou o Brasil a grupo restrito de pases, composto pelas cinco potncias nucleares reconhecidas pelo TNP, alm de frica do Sul, Alemanha, Ir, Japo, Holanda, ndia e Paquisto404. Na rea qumica, o Brasil possui, hoje, o nono maior parque industrial. Na rea da biotecnologia, tornou-se centro de referncia internacional, inclusive na manipulao de patgenos passveis de serem empregados como armas biolgicas. Na rea espacial, o nico Estado do Hemisfrio Sul que, efetivamente, tem um programa completo, com possibilidades de tornar-se concorrente comercial dos demais pases com capacidade de lanamento de satlites. O desenvolvimento de um submarino a propulso nuclear, quando concludo, colocar o Brasil em nova condio no cenrio estratgico, em particular no Atlntico Sul. Nesse quadro, ao elevar os riscos de interferncias externas nas operaes de transporte de materiais sensveis destinados aos programas nacionais, no obstante seu carter legitimamente pacfico, a PSI suscita a recomendao de exame de medidas de cuidado adicional nessas operaes. A nacionalidade de bandeira da embarcao, a existncia de Acordo de Abordagem com os EUA, os portos de transbordo e as reas de navegao passam a ser critrios sensveis para o planejamento do transporte dos bens necessrios aos
404 Vide Bustani, Jos Mauricio. Uma Conquista que passou despercebida, in Jornal do Brasil, 26.6.2006.
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programas nacionais, de forma a minimizar o risco de buscas e apreenses no quadro da PSI. Poder-se-ia, em casos mais sensveis, realizar determinadas importaes em navios militares nacionais e sem operaes de transbordo de forma a proteger a operao com base na imunidade de jurisdio. 4.1.3. Aspectos polticos Nos comentrios feitos durante as gestes em favor de seu apoio PSI, o Brasil tem expressado preferncia por uma abordagem multilateral do problema do trfico de materiais passveis para fins de obteno de ADM. Essa posio remete a um conjunto de preocupaes, que cabe desenvolver, sem pretender exauri-las. Ao confiar a um nico Estado a possibilidade de interpretar as intenes do outro Estado ser que determinada operao de transporte pode conduzir proliferao ou no? e tomar aes militares por iniciativa prpria contra ele, a PSI diminui o carter coletivo da atuao e eleva a dimenso individual. Sob a fachada da PSI, que sugere ao coletiva, podem, assim, ser levadas a cabo aes de cunho unilateral. A individualizao das aes de interdio, tal como promovida pela PSI, tem implicaes diversas. A primeira o risco de desvio de propsitos. Historicamente, como examinado, o uso de fora individual contra programas sensveis foi motivado, sobretudo, pelo interesse de um Estado em eliminar as capacidades, em construo, de outro Estado na matria e no necessariamente para, conforme os interesses coletivos, promover condies de paz e de segurana (embora no se descarte que, em alguns casos, haja coincidncia entre o interesse individual e o interesse coletivo)405. A guerra do Iraque, em 2003, exemplo recente da invocao do argumento do combate proliferao para fins que, a posteriori, se revelaram outros como a mudana de regime em Bagd. Aes que se buscam fundamentar na autodefesa ou na contraproliferao so passveis, pelo carter tnue das linhas de separao, de revelar-se aes de guerra preventiva. No exemplo do ataque de Israel contra a instalao iraquiana de Osirak, no est claro se tratou-se de uma ao de autodefesa (fundamentada no artigo 51 da Carta da ONU) ou de guerra preventiva (ilegal). Se o Iraque tivesse obtido a arma nuclear e, ao mesmo tempo, adotado doutrina de no primeiro uso, o resultado teria sido
A destruio das capacidades nucleares da Alemanha nazista, durante a II Guerra Mundial, poderia ser situada nesse quadro.
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uma alterao da relao de foras de forma prejudicial a Israel, mas no se poderia falar, no sentido do Captulo VII da Carta, em ameaa iminente ao Estado hebreu406. Na rea estratgico-militar, a PSI apresenta, para o Brasil, como para outros pases, o risco de servir de plataforma para a projeo de poder externo sobre espaos internacionais de interesse para a defesa nacional, como o Atlntico Sul. A Poltica de Defesa Nacional, de 2005, destacou a centralidade da questo martima para o Brasil: segundo o documento, o mar sempre esteve relacionado com o progresso nacional, desde o seu descobrimento, e o Pas visualiza um entorno estratgico que extrapola a massa do subcontinente e incluiu a projeo pela fronteira do Atlntico Sul e os pases lindeiros da frica407. No entanto, segundo o ento Ministro da Defesa, Nelson Jobim, os objetivos de defesa martima do Brasil enfrentam as dificuldades derivadas da extenso da rea, das limitaes em termos de aparelhamento e da diversidade das funes a serem cumpridas. O patrulhamento das guas jurisdicionais tarefa de gigantescas propores, do qual depende, no entanto, a defesa de 3,5 milhes de quilmetros quadrados de mar, onde se acumulam reservas de petrleo e por onde trafega grande parcela do comrcio do Brasil com o mundo. Segundo o Ministro da Defesa:
Tem a Marinha trs grandes funes: monitoramento das guas, negao do uso do mar e projeo de poder. Se buscarmos desenvolv-las igualmente, corre-se o risco de sermos medocres em todas. Se devemos optar, a funo prioritria dever ser o monitoramento ou a negao do uso do mar ou, ainda, a projeo de poder?408.
A Estratgia Nacional de Defesa, de dezembro de 2008, respondeu a pergunta e estabeleceu que o Brasil buscar assegurar os meios para negar o uso do mar a qualquer concentrao de foras potencialmente inimigas que venham a aproximar-se do territrio nacional por via martima. Essa opo faz-se no entendimento de que a negao do uso do mar a que organiza,
Outra maneira de analisar essa questo a partir do exemplo da obteno de armas nucleares pelo Paquisto, em 1998, a qual modificou a relao de foras com Israel, mas no constituiu uma ameaa iminente que justificasse o uso da fora em autodefesa. 407 Ministrio da Defesa, Poltica de Defesa Nacional 2005. Braslia, 2005. 408 Jobim, Nelson. A Defesa na Agenda Nacional: O Plano Estratgico de Defesa, in Interesse Nacional. Ano 1, 2 Edio, Julho-Setembro de 2008.
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antes de atendidos quaisquer outros objetivos estratgicos, a estratgia de defesa martima409. A Estratgia brasileira tambm ressalta a importncia de capacitar e equipar as Foras Armadas, de forma que possam exercer as funes que lhes competem. Nesse contexto, o formato em crculos concntricos da PSI e o peso central dos EUAem seu seio, examinados no captulo anterior, ganham especial relevncia. Nem todos os Estados esto em condies de realizar aes de contraproliferao essa capacidade proporcional a seus recursos de poder, notadamente de inteligncia, policiais e militares. O papel central dos EUA sobressai da anlise de sua frota martima militar. Por mais que tenha diminudo depois do fim da Guerra Fria, a frota norte-americana de navios de guerra ainda maior do que todas as frotas das demais 13 maiores marinhas do mundo reunidas, sendo que 11 delas so de aliados ou parceiros dos EUA410. Em todo caso, embora reforce a projeo naval de potncias como os EUA, a PSI apenas uma pea lateral desse esforo estratgico que continuaria com ou sem ela411. O risco de desvios de propsitos na PSI em particular por parte de seu principal membro, os EUA no escapa s discusses entre os pases participantes. Um exemplo a resistncia implementao da PSI-Plus, no obstante ter ela sido aprovada na reunio de Lisboa em 2004. A ampliao do escopo da PSI para abarcar atividades conduzidas no plano interno dos Estados tornou-se um ponto de divergncia entre anglo-saxes e franceses. Diplomaticamente, a Frana argumenta que expandir a alada da PSI pode debilit-la412. Na substncia, receia-se que a PSI-Plus abra caminho para ingerncias e intervenes externas sobre programas sensveis conduzidos nas jurisdies nacionais exclusivas dos Estados. Ao estabelecer o compromisso de cooperao entre os Estados para combater atividades,
Ministrio da Defesa. Estratgia Nacional de Defesa. Braslia, 2008, p. 12. Gates, Robert, in Foreign Affairs, vol. 88, no 1, Janeiro-Fevereiro de 2009, p. 32. 411 Ilustrativa da importncia do tema foi a repercusso no Brasil da deciso dos EUA de recriar a IV Frota no mbito do Comando Sul. Houve reaes mais alarmistas, outras menos. Washington emitiu explicaes apaziguadoras, mas as reais intenes da IV Frota continuam, na prtica, ambguas e apenas sero conhecidas no futuro. O lado positivo do debate nacional brasileiro a respeito da IV Frota foi apontar um ponto de consenso: h um grau de vulnerabilidade do Pas no patrulhamento de suas guas e espaos contguos. O sentido de insegurana seja em razo da IV Frota, seja em razo de deficincias prprias inequvoco. 412 Le dfi tient un largissement trop important du nombre de ses activits. Ladage populaire qui trop embrasse, mal treint trouve ici toute sa pertinence. Ne conviendrait-il pas auparavant de sassurer que la communaut internationale ne dispose pas dj des outils juridiques adquats pour effectuer les missions principales de lInitiative, en particulier les rgles dinterception?. Dahan, p. 7.
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tambm internas, que possam ser consideradas preocupantes da perspectiva da proliferao, a PSI-Plus abriria as portas para que um Estado mais forte os EUA, por exemplo exigisse de outro Estado o fechamento de laboratrios, a priso de pessoas supostamente envolvidas em atividades ilcitas ou a apreenso de determinados materiais. Em ltimo caso, a potncia mais forte poderia, at mesmo, operar uma ao de contraproliferao, revelia do Estado interessado, invocando o compromisso que esse assumiu no quadro da PSI-Plus. O problema de base que a PSI-Plus, tal como a PSI, no contempla um processo coletivo de avaliao do risco de proliferao representado por tal ou tal atividade, nem um processo coletivo de coleta e exame de informaes de inteligncia: deixa a cada Estado a faculdade exclusiva de faz-lo e, a partir disso, requerer a cooperao internacional. O juzo do mais forte pode, assim, impor-se sobre os argumentos e o poder dos mais fracos. Corolrio do risco de desvio de propsitos o risco de seletividade da PSI, na medida em que deixa a cada Estado estabelecer se determinada operao de transporte pode ou no ser interditada. Se tem como alvo os Estados preocupantes da perspectiva de proliferao, a PSI deveria tratar da mesma forma pases como Ir, Coreia do Norte, ndia, Paquisto e Israel mas h dvidas se isso, na realidade, ocorreria de forma equnime. Israel, por exemplo, que no membro do TNP, da CPAQ ou da CPAB, certamente est imune de qualquer operao da PSI, pelo menos no que depender de atores como os EUA. Questiona-se, contudo, se o mesmo tratamento se estenderia Sria, que tampouco membro da CPAQ e da CPAB. Uma segunda categoria de implicaes da individualizao da ao de interdio, como permite a PSI, est relacionada ao tratamento das questes de desarmamento e de no proliferao. A PSI opera uma desvinculao entre os elementos que constituem a barganha do TNP. Focaliza o problema da proliferao, sem oferecer, porm, contrapartidas em termos de desarmamento e usos pacficos de energia nuclear. A PSI, por exemplo, no se prope a utilizar as mesmas estruturas para impedir transferncias de equipamentos e materiais que sirvam para aperfeioar e modernizar as armas nucleares e os msseis dos Estados que os possuem a chamada proliferao vertical413.
O Acordo de Cooperao Militar entre o Reino Unido e os EUA, de 1952, por exemplo, estabelece a cooperao para o desenvolvimento de armamentos, entre os quais o sistema britnico de msseis balsticos Trident, que so testados em territrio norte-americano. A rigor, a PSI deveria interditar o transporte desses msseis.
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A PSI limita, ainda, a capacidade de gerenciamento, pelo Estado afetado, da verificao externa do cumprimento de suas obrigaes em matria de no proliferao. Na AIEA e na OPAQ, est consolidado o entendimento de que a verificao s pode ser realizada nos limites do consentimento do Estado e segundo os procedimentos aceitos por ele. At o Protocolo Adicional da AIEA, considerado um instrumento intrusivo de salvaguardas, garante limitaes s buscas realizadas (acesso gerenciado), de forma a preservar informaes confidenciais de natureza comercial, industrial e tecnolgica, entre outras, de um Estado idneo. Na PSI, a constatao de eventual ilcito ser feita a partir dos critrios e definies do Estado executor. No que toca medida a ser adotada diante de um ilcito, a AIEA e a OPAQ buscam instrues de seu rgo poltico414, enquanto a PSI permite a cada Estado adotar as medidas que julgar cabveis. Assim, ao passo que a AIEA e a OPAQ operam verificao sujeita ao escrutnio dos rgos polticos das Organizaes e com inspetores treinados, oriundos de diversos Estados, a verificao operada no seio da PSI pode ser realizada por um nico Estado, sem controle externo. Como observa Fabrice Pothier, a falta de plano para definir e codificar no mbito da PSI critrios comuns que sirvam para determinar uma situao de suspeita e procedimentos de verificao altamente preocupante, na medida em que deixa a porta aberta para avaliaes altamente subjetivas em vez de coletivas415. A individualizao da operao de interdio tambm pode afetar adversamente os direitos dos Estados quanto aos usos pacficos das tecnologias sensveis. Diante de um carregamento suspeito, que poderia ser destinado a um legtimo programa de enriquecimento de urnio, como o brasileiro, no se exclui a possibilidade de que o Estado que executa a operao sob a PSI invoque o princpio da precauo, porque assim
The Conference shall take the necessary measures to ensure compliance with this Convention and to redress and remedy any situation which contravenes the provisions of this Convention. In cases where serious damage to the object and purpose of this Convention may result from activities prohibited under this Convention, in particular by Article I, the Conference may recommend collective measures to States Parties in conformity with international Law. The Conference shall, in cases of particular gravity, bring the issue, including relevant information and conclusions, to the attention of the United Nations General Assembly and the United Nations Security Council. Vide artigo XI da CPAQ. 415 Pothier, 2004, p. 3.
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lhe convm, e apreenda a carga416. Conforme observou recentemente o Vice-Secretrio de Estado Adjunto, interino, dos EUA, Tony Foley:
The export control lists of the Nuclear Suppliers Group, the Australia Group, the Missile Technology Control Regime, and the Wassenaar Arrangement, along with relevant catch all provisions, provide the standard starting point for PSI partners to judge which materials pose the greatest threat and therefore should be targeted for interdiction. In addition, we must not overlook the significant problem of transfers of dual use items or items uncontrolled but that can be almost as good417.
Caso estivesse sob o escrutnio, a priori ou a posteriori, de um rgo coletivo, essa ao suscitaria a discusso a respeito de sua legitimidade e legalidade diminuindo a imparcialidade da PSI. Os promotores da PSI reconhecem que ela opera mudanas com relao ao modelo de verificao coletiva, aplicado pelas organizaes internacionais, mas justificam-nas com base no argumento de que seu modus operandi fortalece a eficcia da verificao: a Iniciativa expressaria a busca de um multilateralismo eficaz418. Para Shulman, que tambm explora as ambiguidades do termo multilateral, the Initiative offers a new model for multilateral cooperation that avoids cumbersome treaty apparatus419. No h, contudo, comprovao da eficcia da PSI. Os participantes no tm divulgado, seno de forma superficial, informaes sobre as operaes realizadas. Segundo Wade Boese:
Assessing the PSIs results has been difficult. Governments have been reticent to discuss specific interdictions publicly, claiming that to do so might imperil future operations by exposing intelligence sources and methods relied on to get useful information. U.S. officials said even they are unaware of all PSI activities
O Princpio da Precauo considera que, mesmo na ausncia da certeza, a existncia de um risco de um dano srio ou irreversvel requer a implementao de medidas que possam evitar o dano. Vide Institut Servier. La prvention et la protection dans la socit du risque: le principe de prcaution. Elsevier. Amsterd, 2001, p. 15. 417 Interveno do Vice-Secretrio de Estado Assistente, Tony Foley, na reunio do Grupo de Peritos Operacionais da PSI, 22.6.2009 (Sopot, Polnia). 418 Jane Purcell. Entrevista ao autor. 419 Shulman, 2006, p. 8.
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because participants keep some operations secret from each other. Current and former U.S. officials periodically have issued vague claims of success420.
Seis anos depois de fundada a Iniciativa, e j no Governo de Barack Obama, os EUA mantm um vu de sigilo sobre as aes conduzidas. Em interveno junto aos prprios parceiros da PSI, em reunio do GPO realizada em junho de 2009, o representante dos EUA, Tony Foley, argumentou que the confidential nature of interdictions conducted by PSI partners limits what we can report publicly about this vital work421. H razes para questionar a suposta eficcia da PSI, como justificativa para as derrogaes que faz ao multilateralismo. Operaes de interdio para combater o transporte de drogas no Caribe mostram que existem limites concretos eficcia: os traficantes desenvolvem formas cada vez mais engenhosas para desviar os controles. A PSI possivelmente tambm levaria os traficantes de ADM, seus vetores e tecnologias pelo mesmo caminho. No h razo para crer que a PSI possa superar a criatividade do trfico como por meio da fragmentao dos envios e do emprego de meios alternativos de transporte. O Direito abre tambm brechas na eficcia da PSI. As Convenes sobre a Aviao Civil e sobre o Direito do Mar tratam da imunidade das embarcaes a servio de um Estado perante a jurisdio de outro. Na prtica, os participantes da PSI no esto em condies, pelo menos da perspectiva jurdica, de realizar sequer uma visita a embarcao estatal. Um Estado que esteja determinado a obter materiais para dotar-se de ADM certamente no hesitar em tomar as medidas necessrias para contornar os possveis controles da PSI e poderia favorecer o transporte daqueles materiais em navios de sua propriedade, a seu servio e de natureza militar. Nos termos do artigo 30 da UNCLOS, esse navio goza de imunidade, no importando onde se encontre no territrio de um Estado estrangeiro ou em alto-mar. O Estado poder, ainda, recorrer a aeronaves estatais como de sua Fora Area , que tambm gozam da imunidade completa. Aos membros da PSI, restaria apenas denegar a necessria autorizao de sobrevoo, caso exista algum territrio estrangeiro a transpor. No se exclui, contudo, que a escolha da rota no seja em linha reta, de forma a evitar entrar em territrio estrangeiro.
Wade, p. 1. Interveno do Vice-Secretrio de Estado Assistente, interino, Tony Foley, na reunio do Grupo de Peritos Operacionais da PSI, 22.6.2009 (Sopot, Polnia).
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Alguns defensores da PSI argumentam que sua eficcia deve ser avaliada por sua funo dissuasria. Pode-se questionar em que medida a PSI dissuade uma ao de proliferao. Um pas determinado a obter ADM poder conceber a PSI como um constrangimento adicional aos j existentes, que tornar mais complexos seus planos, mas no a ponto de faz-lo desistir deles. A proliferao, como examinado no captulo I, est motivada por fatores de natureza poltica ameaas segurana do Estado, imperativo da equiparao de poder blico e prestgio de um estamento como o militar, entre outros. A PSI possivelmente poder onerar os custos da proliferao, mas no modificar o clculo sobre os benefcios, que podem ser altos quando alcanado o objetivo422. 4.2. Reflexes sobre os interesses do Brasil na PSI 4.2.1. Fins e meios da diplomacia brasileira Os objetivos buscados pela diplomacia brasileira na rea do desarmamento e da no proliferao podem ser sintetizados no binmio paz e desenvolvimento. No primeiro plano, esto as preocupaes do Brasil em contribuir para a criao de condies propcias paz e segurana internacionais. Trata-se, por sua natureza, de tema global, cujo gerenciamento deve, portanto, ter escopo global e no excludente o que explica a propriedade da abordagem multilateral. Nos termos dos princpios que orientam suas relaes internacionais, definidos no artigo 4 da Constituio Federal, o Brasil orienta-se, entre outros, pela defesa da paz, pela renncia ao uso da fora e pela soluo pacfica das controvrsias. Ademais, para o Brasil, a construo da paz e da segurana internacionais passa pela busca de um mundo livre de ADM. Isso se expressa tanto no apoio ao desarmamento quanto no proliferao. Conforme tem defendido o Brasil, o desarmamento parte essencial do problema da proliferao no apenas porque os dois aspectos constituem
Essa seria a percepo prevalecente na ndia, depois de um perodo longo de sanes contra suas ambies de proliferao. Vide Talbott, 2006. Na contramo de iniciativas como a PSI, ocorrem, na verdade, contnuos estmulos proliferao, como o reconhecimento do status nuclear, de facto, da ndia: se Nova Dlhi foi, afinal, recompensada, no valeria o esforo, podem se perguntar outros Estados?
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concesses recprocas no mbito da barganha bsica do TNP, mas tambm porque no se concebe o alcance de resultados sustentveis num deles sem avanos concretos no outro. Conforme o Comunicado de Imprensa da I Reunio de Cpula do Mecanismo ndia, Brasil e frica do Sul:
Os mandatrios enfatizaram que o desarmamento nuclear e a no-proliferao so processos que se reforam mutuamente e exigem progresso contnuo e irreversvel em ambas as frentes, e reafirmaram a esse respeito que o objetivo da no-proliferao seria melhor servido pela eliminao sistemtica e progressiva das armas nucleares de maneira abrangente, universal, no-discriminatria e verificvel423.
A visibilidade da atuao brasileira nos foros multilaterais em defesa do desarmamento no diminui, contudo, a importncia atribuda pelo Brasil no proliferao como um problema per se. A proliferao de ADM representa no apenas um risco para a segurana internacional, mas tambm e a est um aspecto pouco conhecido uma perda de poder relativo do prprio Brasil vis--vis outros pases. Ainda que venha a ocorrer longe de nossas fronteiras, a proliferao gera uma cadeia de aes e de reaes que podem envolver, em efeito domin, todas as regies do mundo424. Tampouco se pode ignorar o diferencial de poder que poder ser explorado por um novo integrante do clube nuclear no cenrio internacional425. Nesse quadro, evitar que outros pases ampliem seu diferencial de poder com relao ao Brasil pode ser to importante quanto buscar que as potncias nucleares se desarmem. No plano dos interesses de desenvolvimento, a diplomacia brasileira tem por objetivo manter aberto o espao para que o Brasil possa realizar polticas pblicas nos campos das tecnologias nucleares, qumicas, biolgicas e espaciais, conciliando-as com o compromisso assumido em matria de no proliferao sob os tratados pertinentes. Trata-se de agir no gerenciamento
Comunicado de Imprensa emitido pela I Reunio de Cpula do mecanismo ndia, Brasil, frica do Sul. Braslia, 13 de setembro de 2006. 424 A ttulo ilustrativo e hipottico, caso reagisse eventual nuclearizao do Ir, o Egito poderia motivar uma reao da frica do Sul, que, por sua vez, poderia levar o Brasil a considerar suas opes. 425 A ndia, por exemplo, ganhou nova projeo aos olhos das potncias centrais, como os EUA, que paradoxalmente recompensaram sua conquista com condies novas de acesso a tecnologias nucleares tal como o Acordo Nuclear ndia-EUA, de 2005.
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da tenso entre, por um lado, o controle externo das tecnologias (proibies, limitaes, inspees e salvaguardas, entre outros) e, por outro, o desejo e o direito do Brasil de explor-las ao mximo para fins pacficos. No que diz respeito aos meios empregados pela diplomacia brasileira para alcanar os objetivos acima, existe a percepo de que o multilateralismo formato sine qua non. Para empregar a expresso de Celso Lafer, deve-se perguntar se o multilateralismo seria uma das constantes grocianas426 da poltica externa brasileira o que sugere se trataria de um princpio e no de um mero formato. Na relao de formatos escolhidos, o Brasil fez, de fato, escolhas no sentido de aceitar arranjos discriminatrios, como o NSG e o MTCR. Sem pretender esgotar o tema, oportuna uma breve digresso sobre as posies brasileiras perante esses instrumentos, que fazem derrogaes de graus variados aos Princpios Gerais de Conduta. As posies do Brasil com relao ao MTCR e ao NSG podem ser divididas em duas grandes fases. A primeira a de um Pas discriminado e prejudicado por decises tomadas internamente pelos Estados participantes desses arranjos. A partir dos anos 80, quando entravam em fase mais adiantada, os programas sensveis do Brasil foram vtimas diretas dos controles de exportao em matria nuclear e espacial. Os entraves aquisio de bens de alto contedo tecnolgico ficaram mais claros a partir da formao do Clube de Londres/NSG, em 1978, e do MTCR, em 1987. As principais entidades afetadas foram a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN), a Embraer, a Petrobras, o Centro Tecnolgico da Aeronutica e o Centro Tecnolgico da Marinha, bem como centros de pesquisa em universidades427. Com a descoberta dos programas clandestinos do Iraque aps a primeira Guerra do Golfo, em 1991, as Diretrizes do NSG foram emendadas para incluir, em 1992, a exigncia de aplicao de salvaguardas abrangentes da AIEA como condio de suprimento. Nesse contexto, igualmente, os EUA incluram a Misso Espacial Completa Brasileira, responsvel pelo projeto do Veculo Lanador de Satlites (VLS), na lista de entidades suspeitas de seus Regulamentos de Controle de Exportao428. A legislao norte-americana tambm previu sanes indiretas
Lafer, Celso, 2001. As dificuldades principais se concentraram nos seguintes produtos: fibras de carbono e grafites especiais, produtos qumicos com aplicaes como propelentes de foguetes, supercomputadores, analisadores multicanais, insumos para a produo de radioistopos e padres radiomtricos, alvos radioativos e cmaras de ionizao para controle de reatores de pesquisa. Vide Zaluar, Anexo 3. 428 Zaluar, Anexo 3.
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a todas as empresas, de quaisquer pases, que colaborassem com as entidades constantes de sua lista o que montou um cerco contra programas como os do Brasil. Entre 1985 e 1992, os EUA sinalizaram, contudo, um possvel entendimento com o Brasil, tendo como ponto de partida, a exigncia de aplicao de salvaguardas abrangentes da AIEA nas instalaes nucleares brasileiras e o no suprimento de material blico avanado e tecnologias sensveis para pases definidos por eles como hostis ou como de risco de proliferao (Iraque, Ir e Lbia, entre outros)429. Entre 1991 e 1996, o Brasil passou a examinar os custos e benefcios de eventual participao nos arranjos de controle de exportao430. AAeronutica e o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) consideraram interessante que o Brasil integrasse o MTCR, com vistas a assegurar a continuidade do projeto do VLS. As deliberaes internas reconheceram a insuficincia desses arranjos da tica multilateral, mas identificaram interesses de seu modelo plurilateral para o Brasil nas circunstncias especficas do pas: os regimes plurilaterais (...) no possuem mecanismos de inspeo externa. Suas diretrizes referem-se exclusivamente s polticas de exportao (...) e no impem restries a programas endgenos431. Recomendou-se, assim, que o Brasil buscasse participar do NSG e do MTCR de forma a melhorar suas condies de acesso a tecnologias avanadas e incrementar a confiana das potncias em suas atividades nacionais432. O Brasil deu-se conta de que suas opes se punham, no entre o modelo multilateral e o modelo plurilateral, mas entre o plurilateral e sua excluso dos processos polticos, com prejuzos potenciais. O Brasil anunciou, em 1994, compromisso unilateral com a aplicao das Diretrizes do MTCR, iniciando uma segunda fase de relacionamento com os arranjos informais. Enviou misses especiais, entre maro e abril de 1994, aos principais pases participantes do Regime, com vistas a expressar interesse em integr-lo e registrar, de forma clara, as condies nacionais: manter e aprofundar o programa espacial completo, o programa de enriquecimento
Idem. O principal foro interno para essa reflexo foi a Comisso Interministerial, criada em maio de 1992 por iniciativa do Itamaraty, encarregada de organizar a instalao do sistema controle de exportaes, nos termos do Projeto de Lei 2.530/92 (que se converteria na Lei 9.112/95). Vide Exposio de Motivos no 179/DCIA-MRE, de 21 de maio de 1992. 431 Apud Zaluar, Anexo 3. Relatrio da Comisso Interministerial de Controle de Exportaes, 9.10.1992. 432 Idem.
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de urnio e o projeto do submarino nuclear. Em 1995, aceitas essas condies, o Brasil foi admitido ao MTCR433. Em 1996, foi admitido ao NSG434. O xito das negociaes que permitiram a admisso do Brasil ao NSG e ao MTCR se expressa em vrios planos. Primeiramente, conforme explica o ex-Presidente Fernando Henrique Cardoso: porque assinamos esse tratado (sic), podemos mostrar ao mundo que temos veculos lanadores. Se no o tivssemos feito, era suspeita total e bloqueio435. Em segundo lugar, o Brasil no abdicou de seus programas pacficos para integrar aqueles arranjos, enquanto a Argentina e a frica do Sul, que vinham realizando gestes na mesma linha junto aos EUA, tiveram de desmantelar seu programa espacial e missilstico, como condio para serem admitidas no MTCR. Em terceiro lugar, o Brasil obteve assento no foro decisrio restrito representado pelo NSG e pelo MTCR, ganhando acesso ao processo decisrio sobre controles de interesse direto de seus programas nacionais. O que precede ilustra que a concepo brasileira do multilateralismo em matria de desarmamento e de no proliferao a de um instrumento a servio de objetivos de poltica externa e no est restrita a uma viso de mundo a respeito da forma como as relaes internacionais deveriam ser organizadas. Isso conduz distino entre a poltica (que o objetivo do Estado) e o discurso (que a verso pblica apresentada a respeito). O multilateralismo principista est onipresente no discurso brasileiro, porque serve como instrumento retrico poderoso para constranger o recurso a meios de poder por parte das grandes potncias. Na poltica, o que se busca so os instrumentos mais adequados para colocar o Brasil em posio de relativa igualdade perante as principais potncias no tratamento das questes de desarmamento e de no proliferao. No sendo possvel o multilateralismo, luz da realidade de poder, o plurilateralismo pode ser um instrumento adequado na medida em que oferea um lugar para o Brasil em determinado processo decisrio de seu interesse, como se viu no caso do acesso do Brasil a materiais nucleares e espaciais. 4.2.2. Avaliao do interesse brasileiro de apoiar ou participar da PSI O precedente da participao do Brasil no MTCR e no NSG leva a que se questione se interessaria ao Brasil aderir a outros foros restritos tomadores
Plenria de Bonn do MTCR, 1995. Plenria de Buenos Aires do NSG, 1996. 435 Pompeu de Toledo, 1998, p. 128.
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de deciso para defender seus interesses nacionais, no obstante representarem derrogaes ao multilateralismo. Seria este o caso perante a PSI? A primeira diferena entre a PSI, por um lado, e o MTCR e o NSG, por outro, que a primeira conforma um modelo bilateralista, enquanto os segundos conformam um modelo plurilateralista. A PSI encerra grau mais elevado de derrogao dos Princpios Gerais de Conduta do que os arranjos plurilaterais porquanto no dispe de foro decisrio no qual seus membros estejam em posio de relativa igualdade e situa um membro em particular, os EUA, em posio central. A segunda diferena entre a PSI, por um lado, e o NSG e o MTCR, por outro, que a primeira se enquadra sob o conceito de contraproliferao, enquanto os demais recaem sob a no proliferao. Assim, diferentemente de todos os demais instrumentos, a PSI se dispe ao uso da fora em determinadas circunstncias, fazendo-o fora das organizaes internacionais. A maior parte das preocupaes brasileiras com relao PSI no seria alterada por eventual deciso brasileira de endoss-la ou, at mesmo, de dela participar. Em razo do modelo bilateralista da PSI, o Brasil no exerceria funes no sentido de gerenciar a implementao do instrumento da interdio como por meio da aprovao de diretrizes, do recebimento de relatrios sobre as operaes e da avaliao de sua compatibilidade com os legtimos interesses dos Estados (liberdade do comrcio e dos transportes nos espaos internacionais, proteo da confidencialidade de informaes comerciais, industriais e tecnolgicas), entre outros. A ausncia de escrutnio poltico coletivo d aos Estados mais poderosos funo de destaque na repartio de poderes da PSI. Como se viu na experincia da Rssia e da Argentina, no existem condies para uma alterao por dentro da PSI cujos poderes esto construdos em crculos concntricos, sendo que a principal potncia so os EUA. O processo decisrio na PSI individualizado, o que d margem a aes individuais ou seja, unilaterais sob a fachada multilateral. Ademais, o antecedente da adeso do Brasil ao MTCR e ao NSG indica que o Brasil aceitou fazer derrogaes ao multilateralismo e acomodar o formato plurilateral, como exceo sua preferncia pelo formato multilateral, diante da necessidade de defender interesses concretos de seus programas nacionais. No que diz respeito PSI, embora existam preocupaes do Brasil com relao aos riscos de desvios da Iniciativa, no h, concretamente, nos ltimos seis anos, casos de operaes de interdio que tenham afetado
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diretamente os interesses do Brasil, a tal ponto de justificar a mobilizao de nossa diplomacia para defend-los. Assim, no apenas a PSI no oferece foro adequado para eventual defesa de interesses nacionais, como no h, por ora, interesses especficos a serem defendidos. O principal efeito de deciso brasileira de expressar apoio PSI seria reforar-lhe a legitimidade. Este parece ser o objetivo buscado pelas potncias que defendem posicionamento favorvel do Brasil com relao a ela. Observem-se os termos utilizados em gesto realizada pelo Departamento de Estado junto Embaixada em Washington, em maio de 2008: ao transmitir convite para que o Brasil participasse da reunio comemorativa dos cinco anos da PSI, que se realizaria no final daquele ms, o lado norte-americano expressou seu desejo de que o Brasil viesse a tornar-se um endorsing partner da PSI. Com atividades avanadas na rea de tecnologias sensveis e como membro de todos os tratados de desarmamento e no proliferao (CPAB,CPAQ,TNPeCTBT), o Brasil detm credenciais impecveis que dariam importante aval poltico PSI. Est situado no plano intermedirio do espectro de posies em matria de desarmamento e de no proliferao e exerce capacidade de dilogo tanto com as grandes potncias quanto com os pases em desenvolvimento. , assim, considerado interlocutor central em grupos como a Coalizo da Nova Agenda, o G-77 e o Grupo do Movimento dos No Alinhados e Outros. Suas posies tendem a ser levadas em conta na definio das de pases menores. Por outro lado, o Brasil no , da tica dos principais atores na PSI, um pas central na soluo do problema do trfico ilcito de materiais de uso dual. No h antecedentes de casos de envolvimento brasileiro emesquemas de proliferao, oficiaisou clandestinos. No obstante a extenso de suas costas, o Pas est fora das hot zones deproliferao, inclusive pela distncia comrelaoaos Estados que, segundo se suspeita, poderiam ter hoje programas clandestinos de ADM. A Amrica Latina zona livre de armas nucleares, qumicas e biolgicas. A frota mercante de bandeira brasileira razoavelmentemodestae, de modo geral, no tem grande presena nas regiessuscetveis de hospedar ou intermediaratividades de proliferao. Dificilmente, portanto, viria o Brasil a ser protagonista de operao de interdio. Isso no significa que no estejam presentes as condies para, se for preciso, vir o Pas a realiz-las. Os compromissos do Brasil em matria de no proliferao e de represso a atividades ilcitas, de modo geral, so a
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base para esse tipo de contribuio, sob o estrito respeito ao Direito Internacional. Se o Brasil fosse um ator central para a PSI, como hoje afirmam pases como o Reino Unido, teria certamente sido convidado para participar de sua gnese em 2003 o que no ocorreu. Registre-se, nesse sentido, a posio expressa por Stephen Rademaker no Congresso dos EUA:
There are no countries in Latin America today that we put in this category [de alistamento prioritrio PSI], and so diplomatically our focus has not been on signing up countries in Latin America for participation in the PSI. () I did not mean to suggest that we are uninterested in working with Latin America and the Caribbean countries on the PSI. To the contrary, we are interested in working with them. () That said, in the establishment of the PSI, we necessarily had to focus our resources, our limited resources on the biggest problem areas, so we have made a bigger effort with regard to countries that we know from past experience are more directly involved as either countries of origination of these kinds of components and technologies, or transit countries, or countries that are in a position to interdict shipments to the countries that we are most concerned about. And as a geographical matter, most of those countries where in the past this activity has taken place are not countries located in Latin America436.
436 Depoimento do Secretrio de Estado Assistente para Controle de Armas e Segurana Internacional, Stephen Rademaker, na Cmara dos Representantes dos EUA. Doc. No. 109-55, 9.6.2005.
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Concluso
O presente estudo procurou chamar a ateno para as transformaes no tratamento das questes relativas s ADM desde o fim da Guerra Fria. Em particular, identificou a tendncia desvalorizao do multilateralismo em favor de formatos mais restritos, como o bilateralismo, e incorporao de novos contedos de fora ao internacional, que se expressam no conceito novo de contraproliferao. Essas mudanas encontram ilustrao emblemtica na concepo e no funcionamento da Iniciativa de Segurana contra a Proliferao (PSI), que inspira preocupao na medida em que pode servir de paradigma para novas propostas no tratamento das questes relativas s ADM e suas tecnologias correlatas. possvel antever a manuteno e o fortalecimento da contraproliferao na doutrina dos EUA. Em 2009, o Presidente Barack Obama declarou que todas as opes esto sobre a mesa437, inclusive a militar, para lidar com o Ir. Para frustrao dos que acreditavam em um retorno pleno dos EUA diplomacia e ao multilateralismo aps o Governo de George W. Bush, a declarao do novo Presidente norte-americano evidenciou que a contemplao de solues militares por Washington no estava confinada ao exerccio de influncia dos neoconservadores sob determinado governo de turno, mas remetia a aspectos mais estruturais da posio dos EUA no mundo.
Despacho da agncia de notcias Reuters, 30.1.2009. Disponvel em www.reuters.com/.../ idUSTR E50S6LZ20090130.
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Entre os primeiros documentos doutrinrios aprovados pelo Governo Obama, a Estratgia Nacional de Inteligncia, de 2009, confirma no apenas a manuteno da contraproliferao na ao externa dos EUA, mas tambm sua centralidade. Produzido em estreita articulao com o Conselho de Segurana Nacional, da Casa Branca, o documento identifica seis objetivos estratgicos, entre os quais, em segundo lugar, a contraproliferao438. Ainda est por ser publicada uma Estratgia de Segurana Nacional dos EUA, que poder confirmar, de forma mais ou menos explcita, o conceito de contraproliferao. Em termos de ao poltica na matria, a principal iniciativa do Governo Obama em matria de ADM foi a adoo, em 2009, de resoluo no plano do CSNU, foro de composio restrita, sobre a questo das ADM. O foco da Resoluo 1887 diz respeito s preocupaes com a proliferao e ao envolvimento do CSNU em seu tratamento. Entre outros aspectos, a Resoluo expressa que a proliferao constitui ameaa paz e segurana internacional; insta os Estados Partes do TNP a cumprir suas obrigaes; insta todos os Estados no nuclearmente armados a adotar o Protocolo Adicional de Salvaguardas e encoraja sua utilizao como condio para o suprimento de bens nucleares. A Resoluo 1887 inclui, tambm, pargrafo destinado a dar base jurdica para a atuao especfica da PSI como instrumento legtimo contra a proliferao439. Cabe recordar que, ainda durante a campanha presidencial, em 2008, o atual Presidente dos EUA j indicara que manteria e procuraria expandir a Iniciativa, porquanto a concebe como resposta adequada proliferao, que, segundo ele, seria a principal ameaa do sculo XXI440. Igualmente em discurso em Praga, em abril de 2009, confirmara seu apoio manuteno da Iniciativa e sua disposio para melhor-la tanto em seu escopo quanto em seu formato441.
Estratgia Nacional de Inteligncia, EUA, 2009, p. 5. Disponvel em http://www.dni.gov/ reports/ 2009_NIS.pdf. 439 26. Calls upon all States to improve their national capabilities to detect, deter, and disrupt illicit trafficking in nuclear materials throughout their territories, and calls upon those States in a position to do so to work to enhance international partnerships and capacity building in this regard (grifos do autor). 440 I will expand the PSI from its current focus on stopping illicit nuclear shipments to eradicating nuclear black market networks. Resposta do candidato Barack Obama, em entrevista da Arms Control Association. Disponvel em www.armscontrol.org/2008election. Acessado em 20.12.2008. 441 We must also build on our efforts to break up black markets, detect and intercept materials in transit, and use financial tools to disrupt this dangerous trade. Because this threat will be lasting, we should come together to turn efforts such as the Proliferation Security Initiative (and) into durable international institutions. Discurso do Presidente dos EUA em Praga, abril de 2009.
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CONCLUSO
Nesse novo contexto, a diplomacia brasileira hoje chamada a atentar para que as transformaes no tratamento internacional das questes de desarmamento e no proliferao ocorram de modo compatvel com os interesses nacionais. O problema para o Brasil no a PSI em si j que, por enquanto, ela no afeta interesses concretos do Pas , mas os conceitos que a conformam: o bilateralismo e a contraproliferao. Combinados, eles marcam uma inovao com relao ao paradigma aplicado no perodo que antecede a Guerra Fria. Representam proposta de uma ordem mundial baseada mais no poder do que em normas internacionais. Tanto o primeiro, que sobrepe os interesses de um Estado aos dos demais, quanto o segundo, que valoriza o poder militar em detrimento do diplomtico, so precedentes que prejudicam a capacidade do Brasil de defender seus interesses no campo das ADM e das tecnologias correlatas. luz do precedente da PSI, justifica-se que o Brasil monitore iniciativas novas que venham a incorporar os conceitos de bilateralismo e contraproliferao. Cabe recordar que o Brasil no apenas no participou do processo de fundao da PSI, em 2003, mas tambm tardou em ganhar cincia de seu desenvolvimento. Precisamente porque a filosofia da PSI foi evitar os foros multilaterais, o Brasil no detectou a tempo sua articulao, deliberadamente informal, entre algumas potncias442. Isso ressalta a importncia de que o acompanhamento pela diplomacia brasileira dos temas relativos s ADM se d no apenas dentro das organizaes internacionais tradicionais como a ONU, a CD, a AIEA e a OPAQ , mas, cada vez mais, tambm fora delas. Outras organizaes, como a IMO, podem ser foros de decises com efeitos importantes no tratamento das questes de ADM, e torna-se necessrio reforar a coordenao entre as representaes brasileiras no exterior de responsabilidade do Itamaraty e aquelas a cargo de outros rgos. A diplomacia bilateral deve tambm ser reforada para acompanhar esses temas, em particular nas capitais das principais potncias nos EUA, no Reino Unido, na Frana e na Rssia , em seus foros restritos, como a OTAN e em seus teatros de operao, como nos grandes portos e estreitos martimos do mundo.
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Segundo o Embaixador Jos Mauricio Bustani: a PSI acabou acontecendo malgr nous. Identificamos o problema, j tarde, a partir do Foreign Office, e, em seguida, verificamos que a proposta de emenda Conveno SUA estava h tempos em discusso na IMO. Teramos podido talvez influenciar o resultado, se estivssemos capacitados a participar da elaborao dos textos que se fizeram por e-mail, entre as delegaes-chave. Entrevista ao autor, junho de 2008.
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Seria igualmente aconselhvel que a diplomacia brasileira estimulasse maior conscincia crtica da comunidade internacional sobre o processo de transformao em curso, com vistas a promover desejveis correes de rumo. Nos foros tradicionais encarregados das ADM como na ONU, na Conferncia do Desarmamento e nas Conferncias peridicas de Exame do TNP, entre outras , conviria suscitar uma discusso internacional no da PSI per se, mas dos conceitos por trs dela a contraproliferao e o bilateralismo , na medida em que podem servir de base para uma nova abordagem das questes relativas s ADM no cenrio internacional atual. Como demonstram as experincias de Argentina e Rssia, a ausncia de compreenso profunda de seu modelo est na origem de frustrao com relao deciso de participar da PSI. O que a contraproliferao? Ela benigna ou maligna para a segurana internacional? Em que circunstncias se justifica o uso da fora perante os problemas de proliferao? Quem pode autorizar a fora? Estas e outras so perguntas legtimas que interessaria suscitar nos foros tradicionais encarregados do tratamento das ADM e suas tecnologias correlatas. Parece, por fim, inequvoca a contnua importncia do multilateralismo como meio de defesa dos interesses do Brasil em matria de ADM e tecnologias sensveis. A projeo internacional recente do Brasil ainda no se estendeu a foros polticos de poder, do qual continuamos marginalizados, diferentemente do que ocorreu nos foros econmicos, como o G-20. No se trata de ter iluses sobre o carter utpico do multilateralismo em sua verso principista, mas de explor-lo como instrumento que possa abrir as portas para a incluso do Brasil nos processos decisrios de seu interesse. O multilateralismo, ainda que idealista, gera constrangimentos sobre as polticas dos pases mais poderosos, inclusive perante sua opinio pblica, evidenciando-lhes contradies entre seus discursos e prticas e estimulando-os a oferecer maior representatividade aos seus foros restritos com a admisso de pases intermedirios como o Brasil. O discurso de defesa do multilateralismo deve, assim, continuar a servir como fonte de poder diplomtico para o Brasil na defesa de seus interesses no atual contexto de transformaes em matria de desarmamento e no proliferao.
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Anexos
ANEXO I - DOCUMENTOS OFICIAIS DA PSI Proliferation Security Initiative: Chairmans Statement at the First Meeting Foreign Ministry of Spain First Meeting of the PSI, June 12, 2003 Madrid, Spain June 12, 2003 The International Community is deeply concerned by the proliferation of weapons of mass destruction [WMD]and related materials, as well as by the risk that these may fall into the hands of terrorists. There exists a wide-spread consensus that this menace, together with terrorism, constitutes the greatest challenge to International Security. In this context, the Government of Spain hosted a meeting of countries on June 12, where, building on the Proliferation Security Initiative announced by U.S. President Bush May 31 in Krakow, participants agreed on the need to take more active measures to stop the flow of WMD and missiles to and from states and non-state actors of proliferation concern. Participants recalled G-8 efforts, including the Global Partnership
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against the Proliferation of Weapons of Mass Destruction, and the EU Strategy and Action Plan against Proliferation of Weapons of Mass Destruction. The group included Australia, France, Germany, Italy, Japan, Netherlands, Poland, Portugal, Spain, the United Kingdom, and the United States. All agreed that proliferation of weapons of mass destruction, their means of delivery, and related materials and equipment is a serious threat to national and international security and that trafficking in these items by certain countries or non-state actors must be stopped. They agreed to assess existing national authorities under which such practical measures could be pursued, and to encourage the various export control regimes to take this initiative into account in strengthening the regimes. They expressed the desire to broaden support for and, as appropriate, participation in the Proliferation Security Initiative to include all countries that are prepared to play a role in preventing this dangerous commerce, and that can contribute to proactive measures to interdict shipments.
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ANEXOS
Proliferation Security Initiative: Chairmans Statement at the Second Meeting Foreign Ministry of Australia Second Meeting of the PSI, July 9-10, 2003 Brisbane, Australia July 10, 2003 The participants in the Proliferation Security Initiative (PSI) meeting in Brisbane on 9-10 July reiterated their strong political support for the initiative, and underscored that the PSI is a global initiative with global reach. They agreed to move quickly on direct, practical measures to impede the trafficking in weapons of mass destruction (WMD), missiles, and related items. This was the second meeting of the eleven PSI countries. The first meeting was in Madrid on 12 June. Participants are Australia, France, Germany, Italy, Japan, the Netherlands, Poland, Portugal, Spain, the UK, and the U.S. The Madrid meeting was unanimous on the need to take active measures to stop the flow of WMD, missiles and related items to and from proliferators. This reflected the international alarm at the growing trade in WMD, missiles and related items, including the risk that these might fall into the hands of terrorists. Under Australian chairmanship, the Brisbane meeting built on the results from the Madrid meeting and moved forward in translating the collective political commitment of PSI members into practical measures. The Brisbane meeting focused on defining actions necessary to collectively or individually interdict shipments of WMD or missiles and related items at sea, in the air or on land. Participants emphasized their willingness to take robust and creative steps now to prevent trafficking in such items, while reiterating that actions taken would be consistent with existing domestic and international legal frameworks. The Brisbane meeting made good progress in considering interdiction modalities, particularly in the information sharing and operational arenas. Participants emphasized that effective information sharing is vital to interdiction, and agreed to strengthen and improve capabilities for the exchange of information and analysis between participants as a basis for cooperative action to impede WMD and missile trade. Participants acknowledged that although interdiction efforts have been under way for some time, there is a need to
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further develop and enhance the capabilities of PSI nations to conduct actual air, ground and maritime interdiction operations in partnership against WMD and delivery systems. To that end, they agreed in principle to the concept of a series of interdiction training exercises, utilizing both military and civilian assets as appropriate, and that such exercises should take place as soon as practicable. Participants agreed on the importance of building a broad and effective partnership of countries prepared to play a part in disrupting and stopping the trafficking in WMD, missiles and related items. They agreed effective implementation of the PSI will require the active involvement of countries around the world. As the PSI moves forward, they aim to involve all countries that have the will and ability to take action to address this menace. It also will be crucial to involve countries that are key flag, coastal or transit states, and others that are used by proliferators in their WMD and missile trafficking efforts. Participants underlined that the spread of weapons of mass destruction, their means of delivery, and related materials and equipment is a serious threat to national, regional and global security. Participants expressed concern that WMD and missiles are increasingly being acquired by states of concern which reject international standards against the acquisition, use and proliferation of such weapons. PSI participants considered the question of states and non-state actors of proliferation concern. They referred to the relevant statements of the G-8 Evian summit on 1-3 June and the EU-U.S. Joint Statement on the Proliferation of Weapons of Mass Destruction of 25 June which addressed countries of proliferation concern and non-state actors with particular reference to North Korea and Iran. The Brisbane meeting strongly supported the strengthening of the existing framework of national laws and export controls, multilateral treaties and other tools which remain the international communitys main means for preventing the spread of WMD and missiles. They emphasized that the increasingly aggressive and sophisticated efforts by proliferators to circumvent or thwart existing non-proliferation norms, and to profit from the trade of WMD and missiles or related items, requires new and stronger enforcement action by law-abiding nations. The PSI was therefore welcomed as a necessary and innovative approach to the problem of countries which cheat on their international obligations, refuse to join existing regimes or do not follow international norms, and for non-state actors seeking to acquire WMD.
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Participants acknowledged that the PSI is a fast-track initiative that will require continued interaction among experts and policy makers in the days and weeks ahead, and agreed to a next high-level meeting in early September.
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Proliferation Security Initiative: Chairmans Statement at the Third Meeting Foreign Ministry of France Third Meeting of the PSI, September 3-4, 2003 Paris, France September 4, 2003 Participants in the Proliferation Security Initiative (PSI) met in Paris on 3rd and 4th September under French chairmanship. This informal meeting was the third of its kind, after Madrid on 12 June and Brisbane (Australia) on 9-10 July. Representatives of 11 countries took part: Germany, Australia, Spain, United State, France, Italy, Japan, Netherlands, Poland, and the United Kingdom. The PSI is an initiative to develop political commitments and practical cooperation to help impede and stop the flow of WMD (weapons of mass destruction), their delivery systems, and related materials to and from states and no State actors of proliferation concern. It is a dynamic process. Participants affirmed that the PSI is consistent with and a step in the implementation of the UN Security Council Presidential statement of 31 January 1992, which states that the proliferation of all WMD constitutes a threat to international peace and security, and underlines the need to prevent proliferation. It is also in line with the Kananaskis and Evian G-8 Summit declarations as well as recent EU (European Union) statements, establishing that more coherent and concerted efforts are needed to prevent the proliferation of WMD, their delivery systems, and related materials. They pointed out that this initiative is consistent with international law, as well as national legal authorities. The Chair recalled the primary responsibility of the UN Security Council, under the UN Charter, for the maintenance of international peace and security. It is part of the overall effort in support of nonproliferation which is a pillar of collective security and strategic stability. It can contribute among other tools to the full implementation of and compliance with commitments under this regime, in particular multilateral nonproliferation agreements. It can also help to reduce the risk of WMD falling into the hands of terrorists.
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Participants reaffirmed their commitment not to play any role themselves in proliferation activities and to take effective measures, either individually or in cooperation with partners, to stop them. Participants reviewed a broad range of political, legal, practical, technical and operational aspects, with a view to paving the way for early concrete outcomes. They agreed on a Statement of interdiction principles. It is released today in the spirit of transparency. The Statement of interdiction principles identifies concrete actions to collectively or individually interdict shipments of WMD, their delivery systems and related materials. Participants expressed the hope that all countries which share their nonproliferation concerns and objectives, in particular coastal and transshipment States, flag States, and other partners in the international community, will support this initiative. They expressed their willingness to engage in outreach activities, by rapidly opening dialogue with other countries and seeking their views and comments. They stand ready to review and take into account inputs with would enhance their proposed efforts. Participants also considered practical steps to improve and enhance interdiction activities, including sharing of information among partners, and confirmed the organization of maritime, air and ground interdiction training exercises in the coming months, aimed at enhancing existing capabilities for implementation of the PSI. They decided to meet again in October in London to review the progress of the initiative.
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Statement of Interdiction Principles Adopted in Paris, 4 September 2003 The Proliferation Security Initiative (PSI) is a response to the growing challenge posed by the proliferation of weapons of mass destruction (WMD), their delivery systems, and related materials worldwide. The PSI builds on efforts by the international community to prevent proliferation of such items, including existing treaties and regimes. It is consistent with and a step in the implementation of the United Nations Security Council Presidential Statement of January 1992, which states that the proliferation of all WMD constitutes a threat to international peace and security, and underlines the need for member states of the U.N. to prevent proliferation. The PSI is also consistent with recent statements of the G-8 and the European Union, establishing that more coherent and concerted efforts are needed to prevent the proliferation of WMD, their delivery systems, and related materials. PSI participants are deeply concerned about this threat and of the danger that these items could fall into the hands of terrorists, and are committed to working together to stop the flow of these items to and from states and non-state actors of proliferation concern. The PSI seeks to involve in some capacity all states that have a stake in nonproliferation and the ability and willingness to take steps to stop the flow of such items at sea, in the air, or on land. The PSI also seeks cooperation from any state whose vessels, flags, ports, territorial waters, airspace, or land might be used for proliferation purposes by states and non-state actors of proliferation concern. The increasingly aggressive efforts by proliferators to stand outside or to circumvent existing nonproliferation norms, and to profit from such trade, require new and stronger actions by the international community. We look forward to working with all concerned states on measures they are able and willing to take in support of the PSI, as outlined in the following set of Interdiction Principles. Interdiction Principles for the Proliferation Security Initiative: PSI participants are committed to the following interdiction principles to establish a more coordinated and effective basis through which to impede and stop shipments of WMD, delivery systems, and related materials flowing to and from states and non-state actors of proliferation concern, consistent with national legal authorities and relevant international law and frameworks,
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including the United Nations Security Council. They call on all states concerned with this threat to international peace and security to join in similarly committing to: 1) Undertake effective measures, either alone or in concert with other states, for interdicting the transfer or transport of WMD, their delivery systems, and related materials to and from states and non-state actors of proliferation concern. States or non-state actors of proliferation concern generally refers to those countries or entities that the PSI participants involved establish should be subject to interdiction activities because they are engaged in proliferation through: (1) efforts to develop or acquire chemical, biological, or nuclear weapons and associated delivery systems; or (2) transfers (either selling, receiving, or facilitating) of WMD, their delivery systems, or related materials. 2) Adopt streamlined procedures for rapid exchange of relevant information concerning suspected proliferation activity, protecting the confidential character of classified information provided by other states as part of this initiative, dedicate appropriate resources and efforts to interdiction operations and capabilities, and maximize coordination among participants in interdiction efforts. 3) Review and work to strengthen their relevant national legal authorities where necessary to accomplish these objectives, and work to strengthen when necessary relevant international laws and frameworks in appropriate ways to support these commitments. 4) Take specific actions in support of interdiction efforts regarding cargoes of WMD, their delivery systems, or related materials, to the extent their national legal authorities permit and consistent with their obligations under international law and frameworks, to include: a) Not to transport or assist in the transport of any such cargoes to or from states or non-state actors of proliferation concern, and not to allow any persons subject to their jurisdiction to do so. b) At their own initiative, or at the request and good cause shown by another state, to take action to board and search any vessel flying their flag in their internal waters or territorial seas, or areas beyond the territorial seas of any other state, that is reasonably suspected of transporting such cargoes to or from states or non-state actors
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of proliferation concerns, and to seize such cargoes that are identified. To seriously consider providing consent under the appropriate circumstances to the boarding and searching of its own flag vessels by other states, and to the seizure of such WMD-related cargoes in such vessels that may be identified by such states. To take appropriate actions to (1) stop and/or search in their internal waters, territorial seas, or contiguous zones (when declared) vessels that are reasonably suspected of carrying such cargoes to or from states or non-state actors of proliferation concern and to seize such cargoes that are identified; and (2) enforce conditions on vessels entering or leaving their ports, internal waters, or territorial seas that are reasonably suspected of carrying such cargoes, such as requiring that such vessels be subject to boarding, search, and seizure of such cargoes prior to entry. At their own initiative or upon the request and good cause shown by another state, to (a) require aircraft that are reasonably suspected of carrying such cargoes to or from states or non-state actors of proliferation concern and that are transiting their airspace to land for inspection and seize any such cargoes that are identified; and/or (b) deny aircraft reasonably suspected of carrying such cargoes transit rights through their airspace in advance of such flights. If their ports, airfields, or other facilities are used as transshipment points for shipment of such cargoes to or from states or non-state actors of proliferation concern, to inspect vessels, aircraft, or other modes of transport reasonably suspected of carrying such cargoes, and to seize such cargoes that are identified.
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Proliferation Security Initiative: Chairmans Conclusions at the Fourth Meeting Foreign and Commonwealth Office, London, United Kingdom Fourth Meeting of the PSI, October 9-10, 2003 London, United Kingdom October 10, 2003 Participants in the Proliferation Security Initiative (PSI) met at Lancaster House, London, on 9-10 October. Australia, France, Germany, Italy, Japan, the Netherlands, Poland, Portugal, Spain, the UK, and the U.S. were represented. The meeting was preceded on 8 October by an air interception command post exercise (CPX), organised by the UK. The London meeting was the fourth meeting of the PSI, consolidating and building on the foundations laid at Madrid (12 June); Brisbane (9-10 July); and Paris (3-4 September). Outreach Following the publication of the Statement of Interdiction Principles on 4 September 2003, PSI participants approached other countries to seek their support for the Statement, and their views on how they might contribute to the Initiative. Participants agreed that the response had been very encouraging. The Initiative had been well received. Over 50 countries had already expressed support for the Statement of Principles. It was agreed that further co-ordinate outreach work would be needed to broaden international understanding of and co-operation with the Initiative. In this context, further regionally based meetings and activities would be valuable. In this regard the meeting welcomed planned efforts in the Asian region by Japan and Australia. The possibility was discussed of inviting additional participants to specific PSI exercises or other activities, on an ad hoc basis. Participation The meeting agreed that the PSI was a global initiative with an inclusive mission. Successful interdiction of trafficking in WMD [weapons of mass
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destruction], their delivery systems and related materials requires the widest possible co-operation between states. Participation in the PSI, which is an activity not an organisation, should be open to any state or international body that accepts the Paris Statement of Principles and makes an effective contribution. The meeting noted that participation would vary with the activity taking place, and the contribution participants could provide. Some countries had particular experience, assets or expertise relevant to all PSI activities; other countries or organisations could be expected to contribute according to their particular capabilities. It was noted that a number of countries which had expressed particularly keen interest in participating in future PSI activities and meetings had experience and capabilities which would be of value to the Initiative, and which should be taken into account in future decision making. Focus of efforts The Statement of Interdiction Principles, agreed at Paris in September, outlines the scope of the Initiative. It makes clear that States or non-state actors of proliferation concern generally refers to those countries or entities that the PSI participants involved establish should be subject to interdiction activities because they are engaged in proliferation through: (1) efforts to develop or acquire chemical, biological, or nuclear weapons and associated delivery systems; or (2) transfers (either selling, receiving, or facilitating) of WMD, their delivery systems, or related materials. Participants agreed that the Initiative aimed to impede and stop trafficking of WMD, their delivery systems and related materials by any state or nonstate actor engaged in or supporting WMD proliferation programmes, at any time and in any place. WMD is a global threat which calls for a global response. Participants looked forward to working with all concerned states on developing the specific measures they were able and willing to take in support of the PSI. Operational matters Participants had an initial exchange of views on a possible Boarding Agreement, presented by the U.S., which could facilitate practical
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implementation of the Initiative. They agreed that participants should make comments as rapidly as possible, so that states which are interested can move forward with concluding the agreement. Participants agreed that future interdiction exercises should build on the successful exercises that have already taken place: an Australian-led maritime interdiction training exercise in the Coral Sea in September, and a UK-led air interception command post exercise in London. Future exercises should seek to integrate civil, military, and law enforcement decision making, as appropriate. The meeting agreed further steps to plan training exercises that will take place in the coming months: Spanish led maritime interdiction training exercise in the Mediterranean,14-17 October; French led maritime interdiction training exercise in the Mediterranean, 24-28 November; Italian led air interception training exercise, 3-4 December; U.S. led maritime interdiction training exercise in the Arabian Sea, January 2004; Polish led ground interdiction exercise, early 2004; Italian led maritime interdiction exercise in the Mediterranean, Spring 2004; French led air interception exercise, Spring 2004; German led interdiction exercise, at an international airport, March 2004. It was noted that there could be lessons to be learnt from NATOs maritime interdiction operations. Contacts with international organizations Participants agreed that all relevant fora should be kept informed of significant developments under the Initiative. To this end, the chair of each PSI Plenary meeting should, as appropriate, circulate its conclusions. Recalling the 1992 UN Security Council Presidential Declaration on the proliferation of WMD, the meeting noted the value of securing an expression of support in relevant international fora for greater international co-operation against trafficking in WMD, their delivery systems and related materials.
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Future meetings Concluding, the Plenary Chair noted that the broad direction of the PSI had now been agreed. Plenary meetings might therefore become less frequent. But exercises and expert discussion of specific operational and policy issues under the PSI umbrella would continue, with the broadest possible participation by states committed to PSI Principles and to making effective contributions. The offer by the United States to host an operational experts meeting in December was warmly welcomed. A number of countries, beyond the original 11 participants, that support the PSI Principles and have concrete contributions to make to PSI activities will take part in that meeting. Participants warmly welcomed Portugals offer to host the next PSI Plenary meeting in early 2004.
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Proliferation Security Initiative: Chairmans Statement at the Fifth Meeting Palacio Foz Fifth Meeting of the PSI, March 4-5, 2004 Lisbon, Portugal March 5, 2004 1. The fifth Plenary meeting of the Proliferation Security Initiative (PSI) took place at Palcio Foz, Lisbon, onMarch 4-5, 2004, building on deliberations at Madrid (December 6, 2003); Brisbane (July 9-10, 2003); Paris (September 3-4, 2003) and London (October 9-10, 2003). Australia, Canada, France, Germany, Italy, Japan, the Netherlands, Norway, Poland, Portugal, Singapore, Spain, the UK, and the U.S. were represented. 2. The participants reaffirmed their strong determination to respond effectively to the threat represented by proliferation and trafficking of WMD [weapons of mass destruction], their delivery systems, and related materials worldwide. Recent developments leave no doubt as to the seriousness of the danger posed by such proliferation activities. The PSI [Proliferation Security Initiative] has been successful in raising worldwide awareness to this threat and in fostering the international cooperation that is required to stop WMDrelated shipments as well as the proliferation networks. Trafficking in WMD constitutes a global threat to international peach and security. It is an unacceptable activity and should be addressed by all countries. If linked to terrorism, it can represent a random threat to anyone, in any continent. 3. Deterring trafficking is therefore in the interest of all peace-loving countries. The open nature of this Initiative is reiterated and the contributions from countries that share PSI concerns, principles and goals continue to be welcomed. This is a global endeavor with an inclusive nature and it relies on the widest possible cooperation between states from different parts of the world. Participants considered that geographical balance and regional diversity are assets that need to be preserved, as they represent an important added value to PSI effectiveness. In this spirit, the strengthened commitment of Canada, Norway, and Singapore to the PSI is warmly welcomed. 4. Participants supported the call by U.S. President Bush to expand the role of the PSI to not only interdict shipments of WMD, their delivery systems and related materials, but to cooperate in
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preventing WMD proliferation facilitators (i.e. individuals, companies, and other entities) from engaging in this deadly trade. They also warmly welcomed contributions by other participants namely the UK. Participants agreed to pursue greater cooperation through military and intelligence services and law enforcement to shut down proliferation facilitators and bring them to justice. PSI participants agree to begin examining the key steps necessary for this expanded role, including: Identifying national points of contact and internal processes developed for this goal; Developing and sharing national analyses of key proliferation actors and networks, their financing sources, and other support structures; Undertaking national action to identify law enforcement authorities and other tools or assets that could be brought to bear against efforts to stop proliferation facilitators. Outreach 5. The participants agreed that it was essential to continue broadening the international consensus in favor of the fight against the proliferation of WMD, their delivery systems, and related materials, as well as to the widening of the international political and operational support for PSI aims and actions. This will be carried out notably by building on previous outreach activities (over 60 countries have expressed support for the Paris Statement of interdiction Principles until now). This may also be done by concluding bilateral agreements with interested States, notably in view of obtaining their consent for expeditious procedures for the boarding of vessels flying their flag, as required. The first examples of such bilateral agreements seem to indicate that this is an approach that can bear fruit most rapidly and which participants could/should usefully pursue. 6. Regarding significant developments related to the fight against WMD-related trafficking, complementary efforts by all relevant international organization and information sharing with such organizations should be pursued as appropriate. 7. Regional outreach activities have shown to be an effective awareness-raising tool. They provide a useful framework for enhancing
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the involvement in the PSI activities and create a link between its global aims and the various regional contexts. Participants are encouraged to host further meetings to present and promote the PSI along the lines of those organized by Japan and Poland. The Portuguese announcement of one such outreach meeting for the African continent was welcomed. 8. While continuing to promote wide support for the Initiative, participants agreed to focus their outreach efforts particularly on states that have potentially unique contributions to make to interdictions efforts (i.e. flag states, transshipment states, overflight states, transit states, and coastal states). The support of all countries interested in PSI and cooperation in interdiction is welcome and states are encouraged to consider the following practical steps that can establish the basis for involvement in PSI activities: Formally commit to and publicly endorse the PSI and its Statement of Interdiction Principles and indicate willingness to take all steps available to support PSI efforts. Undertake a review and provide information on current national legal authorities to undertake interdictions at sea, in the air or on land. Indicate willingness to strengthen authorities where appropriate. Identify specific national assets that might contribute to PSI efforts (e.g. information sharing, military and/or law enforcement assets). Provide points of contact for PSI interdiction requests and other operational activities. Establish appropriate internal government processes to coordinate PSI response efforts. Be willing to actively participate in PSI interdiction training exercises and actual operations as opportunities arise. Be willing to consider signing relevant agreements (e.g. boarding agreements) or to otherwise establish a concrete basis for cooperation with PSI efforts (e.g. MOU on overflight denial). 9. The participants discussed the proposed amendments to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation (SUA) that would criminalise the transport of weapons of mass destruction, their delivery systems, and related materials on commercial vessels at sea.
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Operational Activities 10. The participants noted with satisfaction that the PSI is by now operationally active. They also recognized that specific, significant progress was thereby obtained in fighting proliferation activities and that PSI partners had contributed decisively to recently disclosed successes in the disruption or indeed dismantling of some previously covert WMD programs. 11. The meeting heard a report from the chairman of the operational experts meeting that took place in Washington, DC on December 16-17, 2003. It encouraged the operational experts to pursue their work at the meeting that was announced in Canada, to take place in April, notably in view of reaching conclusions on the improvement and rationalization of the PSI exercise program, providing for improved thematic and geographical balance, as well as on several other steps identified at the Washington meeting. 12. Training is required for operational effectiveness. Six exercises took place in different parts of the world since the launching of the PSI and further important operational activities are foreseen in the months to come. The Plenary took note with satisfaction that the UK, Australia, Spain, France, Italy, the U.S., Germany, and Poland, have organized or will organize PSI exercises. Other participants are encouraged to take similar initiatives, in the framework of a coordinated and rationalised exercise program. 13. The Plenary particularly drew the participants attention to the fact that the attainment of the PSI goals requires continued efforts within the operational experts group to work through operational legal issues, as commenced at the Washington meeting. All countries are encouraged to take the necessary steps to improve their legal systems and practical tools to strengthen their capacity to effectively act as and when required to take action consistent with the PSI Statement of Interdiction Principles. Bearing in mind our common goals, appropriate consultations might be required in this regard. Future of PSI 14. Not yet one year from the moment it was launched, the Proliferation Security Initiative has established itself as a crucial instrument to respond effectively to some of the most serious security challenges of the XXI century. This is reflected in the growing number of countries supporting the PSI. All participate in this sense in the Initiative and all their contributions are warmly
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welcomed. Just like proliferation can be a multifaceted phenomenon, the responses may have to be flexible and may need to take many shapes and forms. 15. PSI is an activity, not an organization. Progress since the London Plenary demonstrates that the main lines of the PSI are now well established and that several directions of action can be pursued separately but still in a mutually reinforcing mode. However, to further build the PSI as an activity, political vision and strategic guidance remain necessary. Further consideration shall be given to the suggestion of establishing a network of contact points at policy level among participants. Next Meeting 16. To commemorate the anniversary of the launching of the PSI Poland offered to host a meeting in Krakow that will bring together all countries that support the PSI.
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Chairmans Statement at the 1st Anniversary PSI Meeting, Krakow, Poland Foreign Ministry of Poland First Anniversary Meeting of the PSI, May 31-June1, 2004 Krakow, Poland June 1, 2004 The First Anniversary Proliferation Security Initiative (the PSI) Meeting took place in Krakow, on 31 May - 1 June 2004. The Meeting was to commemorate the first anniversary of launching the Initiative by the U.S. President, George W. Bush in his speech at the Wawel Royal Castle in Krakow, on 31 May 2003. Thus, the Proliferation Security Initiative will also be known as the Cracow Initiative. The meeting brought together senior representatives from over 60 countries. The participation of a broad representation of countries across the globe in the Anniversary Meeting confirms the growing awareness of the danger of proliferation of Weapons of Mass Destruction, related materials and their means of delivery. It also highlights the worldwide support of the PSI and its Statement of Interdiction Principles. The meeting was conducted under the patronage of Aleksander Kwaniewski, President of the Republic of Poland. During the meeting the Addresses by the President of the Republic of Poland, Aleksander Kwaniewski and President of the United States of America, George W. Bush, were transmitted. The aims of the meeting included emphasising the PSI as a global initiative, further development of international support for the aims and objectives of the PSI, and promotion of broad international cooperation and participation in PSI activities. The Cracow Initiative is not about structure and organization, but operation and cooperation. During one year the Proliferation Security Initiative has been transformed from a vision into an active network of partnership and practical cooperation. Common principles have been defined. Interdiction capabilities developed and tested. Regional activities undertaken. During the meeting, a series of presentations on the nature of PSI, its prospects, character, future development and outreach efforts were made.
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A special emphasise was made on the extensive exercise program where many countries have actively participated. It was stressed that the Proliferation Security Initiative is an important element in responding to the growing challenge posed by the proliferation of Weapons of Mass Destruction. (WMD), their delivery systems, and related materials to or from states and non-state actors worldwide. It was further stressed that the PSI activities had to he consistent with national and international law and frameworks. The PSI builds on efforts by the international community to prevent the proliferation of WMD, their delivery systems or related materials and complements existing treaties and regimes. It is consistent with newly adopted United Nations Security Council Resolution 1540 (2004) of 28 April 2004. The UN Security Council Resolution states that the Council is gravely concerned by the threat of illicit trafficking in nuclear, chemical or biological weapons and their means of delivery, and related materials. It calls upon all states to take cooperative actions to prevent illicit trafficking in nuclear, chemical or biological weapons, their means of delivery and related materials. The transparent nature of the PSI activities was reiterated and the contributions from countries that share PSI concerns, principles and goals were welcomed. An emphasis was made that the PSI is a global endeavour with an inclusive nature. It relies on the widest possible cooperation between states around the world. This meeting showed the willingness of strengthening and expanding this cooperation. The meeting confirmed the importance of continued outreach efforts to build the PSI and make it harder for proliferators to engage in this deadly trade. States participating were welcomed to engage in such cooperation as well as to undertake national action to identify law enforcement authorities and other tools or assets that could be brought to bear against efforts to stop proliferation facilitators.
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Proliferation Security Initiative (PSI): Chairmans Statement at High-Level Political Meeting Foreign Ministry of Poland Warsaw, Poland June 23, 2006 Members of the international community from around the globe gathered on 23rd June, 2006 in Warsaw at the invitation of the Government of Poland to reaffirm publicly their strong commitment to the Proliferation Security Initiative (Cracow PSI), the PSI Statement of Interdiction Principles, and the goal of proactively combating WMD-related trafficking. This gathering of nations is a resounding testament to the combined will and cooperative spirit of the international community of nations to work together to prevent the proliferation of weapons of mass destruction, their delivery systems, and related materials to states and non-state actors of proliferation concern. This gathering further demonstrates the consensus of the international community that the nexus of the proliferation of weapons of mass destruction and terrorism constitutes one of the gravest dangers to the global community and demands constant vigilance. This gathering supports enhanced cooperation against proliferation networks and implementation of innovative measures, which will not only stop the transfer of these dangerous items but also act as a deterrent against those who would seek to facilitate such proliferation activities. The Proliferation Security Initiative was announced on May 31st, 2003 in Cracow. Today, a few short weeks after only the third anniversary of the initiative, participants noted that much has been accomplished, and that PSI is globally recognized as making an important contribution to international efforts to address the security threats posed by WMD and missile proliferation. First, the Proliferation Security Initiative and the Statement on Interdiction Principles have provided an effective platform, consistent with national legal authorities and relevant international law and frameworks, for impeding and stopping the trafficking in weapons of mass destruction and their means of delivery. The PSI Participating States note in this context that UN Security Council resolution 1540 (2004) calls upon all states, in accordance with their national legal authorities and legislation and consistent with international law,
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to take cooperative action to prevent illicit trafficking in nuclear, chemical or biological weapons, their means of delivery, and related materials. Second, the network of PSI participating states is constantly expanding across the globe. In just three years, the number of states that have expressed support for the PSI Principles and have committed to actively supporting interdiction efforts whenever necessary has increased to more than 75. PSI participating states now hail from every region of the world and, most importantly, from the regions of greatest concern for WMD-related trafficking. This is a vital accomplishment, because the national legal authorities and operational capabilities of PSI participating states serve as the basis for successful interdictions. Third, PSI participating states have greatly improved their national capacities to interdict shipments of proliferation concern. Over the last three years, countries have undertaken robust efforts to: Proactively identify and use existing laws to conduct interdictions, and strengthen laws where necessary, Improve interdiction capabilities through multinational training efforts such as live exercises and gaming exercises, Improve their national organization for decision-making and operational execution in support of PSI interdictions, Establish relationships with key industries to facilitate their cooperation on PSI interdictions, and Continue to reach out to those states that have yet to endorse the PSI Statement of Interdiction Principles and to ensure that all PSI participating states can achieve the full benefits of involvement in the Initiative. Finally, PSI is achieving results. Like-minded nations, working cooperatively, have utilized their national legal authorities and international legal frameworks to successfully stop shipments of WMD- and missile-related materials that, had they reached their destination and end-use, would have aided states and possibly non-state actors of proliferation concern in the development of weapons of mass destruction. During this meeting, PSI participating states focused on deepening their on-going efforts in all these regards. They stressed the importance of maintaining the operational focus and nature of the PSI Operational Experts process and
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further developing its regional dimension. They also discussed the efforts of several PSI participating states to disrupt the financial mechanisms that support proliferators. They concluded that each participant should consider how their own national laws and authorities might be utilized or strengthened to identify, track or freeze the assets and transactions of WMD proliferators and their supporters. In addition, the PSI participating states undertook to explore how PSI states can work cooperatively to prevent and disrupt proliferation finance, in furtherance of their obligations under UNSCR 1540 and 1673. PSI partners will continue to work together toward the objective of stopping the trafficking in WMD, their delivery systems, and related materials. They will also continue to work with those nations that have yet to indicate their support for the PSI, to further broaden the reach of willing partners. PSI Participants recognized that their actions under the PSI in preventing the spread of WMD-related material are having a positive impact on the world in which we live.
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ANEXOS
Washington Declaration for PSI 5th Anniversary Senior-Level Meeting On the occasion of the Fifth Anniversary of the Proliferation Security Initiative, 88 states attended a Senior Political Level Meeting in Washington, D.C. today to discuss the accomplishments of the PSI, and chart a course for future work of the Initiative. The following declaration was adopted: The Proliferation Security Initiative (PSI) is a multinational activity directed at preventing the trafficking of weapons of mass destruction (WMD), their means of delivery, and related materials to and from states and non-state actors of proliferation concern. It is a partnership of states working together to develop a broad range of legal, diplomatic, economic, military, law enforcement, and other tools to interdict shipments of WMD-related items of proliferation concern. The PSI participating states met in Washington, DC, on May 28, 2008 to mark the fifth anniversary of the Initiative, announced on May 31, 2003, in Krakow, Poland. They gathered to assess the PSI and discuss new ideas for strengthening international cooperation to stop WMD proliferation-related trafficking. They also took note of the previous senior-level meetings in 2004 and 2006 that helped in building support for PSI objectives. The 91 PSI participating states have endorsed the September 4, 2003 PSI Statement of Interdiction Principles, also known as the Paris Principles. Today, the PSI participating states recommit to and reaffirm the value of implementing those Principles. The PSI participating states recognize the challenges posed by proliferators seeking to develop WMD and their means of delivery in violation of international regimes and national and international law, as well as by those who facilitate WMD proliferation. The PSI participating states are determined to identify and disrupt proliferation networks that circumvent export controls and regulatory systems, and take advantage of the conveniences of the global trading system to engage in proliferation-related activities. The PSI participating states reaffirm that their actions to stop the trafficking of WMD, their means of delivery, and related materials shall be consistent with national legal authorities and relevant international laws and frameworks. The PSI participating states will continue to focus their efforts on preventing the movement of cargoes of WMD proliferation concern, including through cooperation with industry, and ultimately to seize such cargoes and dispose of
213
them in a secure manner. They are committed to the timely and accurate exchange of information between relevant PSI partners concerning suspected proliferation activity. To achieve the above objectives, the PSI participating states will dedicate appropriate efforts to strengthen their own national capabilities to conduct interdictions and their interagency coordination mechanisms to support interdiction-related decision-making. They recommit to engage in practical cooperation on interdiction, based on sovereign decisions. They will work together to seek solutions to outstanding legal questions, such as the disposition of detained cargo, that may result from interdiction actions. The PSI participating states will continue their efforts to strengthen interdiction capabilities needed to prevent and stop WMD proliferation effectively, including through participation in PSI-related exercises and other activities, through strengthening export controls in states of origin, and through strengthening transshipment controls. They will also strengthen their operational cooperation, with special emphasis on the regional dimension, to identify and address region-specific proliferation challenges. They will work together to distribute general information on PSI and capacity-building knowledge in the counter proliferation area as widely as possible among all PSI participating states. The PSI participating states are committed to the full implementation of UN Security Council Resolution (UNSCR) 1540 and note that participation in the PSI is one effective way to fulfill operational paragraph 10 of UNSCR 1540. They are ready to assist in implementing this resolutions requirements, including its requirement to take and enforce effective measures to prevent the proliferation of nuclear, chemical, or biological weapons and their means of delivery, and in continuing to assist in building national capacity. The PSI participating states recognize their responsibility, as states actively committed to the fight against WMD proliferation, to implement fully and effectively the relevant UN Security Council resolutions intended to stop WMD proliferation. The PSI participating states appreciate these resolutions role in strengthening the international legal framework against WMD proliferation. Recalling their commitment made in the PSI Statement of Interdiction Principles to work to strengthen when necessary relevant international law and frameworks in appropriate ways, the PSI participating states note additional results achieved:
214
ANEXOS
The provisions on preventing and stopping WMD-related proliferation contained in the Protocol of 2005 to the Convention for the Suppression of Unlawful Acts against the Safety of Maritime Navigation (SUA). States that have signed the 2005 SUA Protocol are encouraged to work toward ratifying it. The efforts of the International Civil Aviation Organization to consider criminalizing the illicit international transport by air of WMD, their means of delivery, and related materials, so as to prevent and impede WMD proliferation-related trafficking by air. The work being done by the Financial Action Task Force (FATF) to develop ways to prevent the financing of proliferation activities. The PSI participating states will take into consideration guidance issued by the FATF relevant to the PSI. The PSI participating states encourage endorsement of the Statement of Interdiction Principles and participation in the PSI by all states that are committed to preventing the proliferation of WMD, their means of delivery, and related materials.
215
ANEXO II Perfil dos pases fundadores e dos pases alvos da PSI I Perfil dos Membros Fundadores.
NATO Australia France Germany Italy Japan Netherlands Poland Portugal Spain United Kingdom United States No Yes Yes Yes No Yes Yes Yes Yes Yes Yes NSG Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes ZC Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes MTCR Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes WA Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes Yes 2 Notes 1
NPT = Nuclear Non-Proliferation Treaty NSG = Nuclear Suppliers Group MTCR = Missile Technology Control Regime WA = Wassenaar Arrangement BWC = Biological Weapons Convention ZC = Zangger Committee CWC = Chemical Weapons Convention Remarks. 1. Australia and the United States have a bilateral security treaty. 2. Japan and the United States have a bilateral security treaty.
216
ANEXOS
II Pases-alvos
WMD THREAT MATRIX Country (a) North Korea Iran China Russia Syria Libya Pakistan India Israel Vietnam Sudan Egypt Yemen Cuba Nuclear Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Bin Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y Y * 2 1 * CW Y Y Y Y Y Y Y Y 8 Missiles Y Y Y Y * * 5 Terror (b) * 1*
217
ANEXO III - Repartio de responsabilidades na interdio martima da PSI

PSI MARITIME INTERDICTION US Commander CentCom 0 PSI Nations Threat Nations Egypt * Iran * Pakistan (d) Sudan Yemen * Israel * Libya (e) * Syria * Russia Ratio (a) 0:5
EuCom
Denmark, Neth., Spain, France, Norway, (Cyprus), (f) Turkey, Germany, Poland, U.K., Italy, Portugal, (Liberia) (f) U.S., Canada Australia, (Marshall Is.), (f) Japan, Sing.
11:4
NorthCom PaCom
Cuba * China * India * N. Kor. * Vietnam None Super
2:1 3:4
SouthCom
(Panama) (f)
0:0
Ship Ratio (c) 0:0
US Commander CentCom
Choke Points Strait of Hormuz Suez Canal
Ports (b) 0 of 1
218
ANEXOS
US Commander EuCom
PSI Nations Dardanelles English Channel Strait of Gibraltar None Straits of Malacca Taiwan Strait Tsushima Strait Panama Canal
Threat Nations 3 of 3
Ratio (a) 5:7
NorthCom PaCom
5 of 5 2 of 7 (g)
1:2 2:4
SouthCom
1 of 1
1:1
Notes. * Threat nations, major WMD sources. (a.) Compares PSI and threat nations (as given in left columns). (b.) Number of super ports in PSI nations versus the total number in the commanders area of responsibility. (c.) Number of largest merchant fleets under PSI flags versus the total number in the commanders area of responsibility. Those PSI countries are: Singapore, Norway, U.S., Japan, Italy, and Germany. Nations with the largest vessel registries are also grouped by AOR: EuCom-Greece, Malta, Cyprus; NorthCom-Bahamas; PaCom-China, Marshall Islands; SouthCom-Panama. (d.) Pakistan is investigating and has denounced alleged transfers of atomic program information to Iran. (e.) Libya has recently renounced its WMD programs, making the ratio even more favorable in EuCom. (f.) Bilateral agreement with the United States. (g) Taiwanese cooperation in detaining in Kaohsiung Harbor the North Korean vessel Be Gaehung, which was carrying chemical precursors.
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

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ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA UM VELHO JOGO O PARADIGMA DA INICIATIVA DE SEGURANA CONTRA A PROLIFERAO (PSI) NO SCULO XXI: NOVAS REGRAS

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

IBRAHIM ABDUL HAK NETO

POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

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POR QUE E COMO OS ESTADOS COOPERAM PERANTE O PROBLEMA DAS ARMAS

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Idem, p. 12. Artigo 53 da Carta da ONU.

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Fonseca, 2008, p. 68. Martin, 2001, p. 44.

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Apud Patriota, 1994.

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Captulo 2 Tratamento do problema das armas de destruio em massa: perspectiva histrica

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TRATAMENTO DO PROBLEMA DAS ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA

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Unio Sovitica e seus aliados; e c) procedimento: forte presuno de denegao106.

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