O Licenciamento Ambiental e A Lei Complementar

O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar n.
140/2011
Environmental permits and Supplementary Law # 140/2011
Bacharel em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas; mestre e doutor em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo; ps-doutor pelo Centro de Estudos Sociais da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra; ps-doutorando pela Universidade Federal de Santa Catarina; especialista em Cincias Ambientais pela Universidade So Francisco; bacharel em Filosofia pela Pontifcia Universidade Catlica de Campinas; professor da Universidade Metodista de Piracicaba e da Universidade Paulista; promotor de Justia do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo vidalsouza@uol.com.br Bacharel em Qumica pela Universidade Mackenzie. MBA Gesto e Tecnologias Ambientais pela Universidade de SoPaulo; instrutora tcnica na Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT; scia-diretora da Hera Consultoria e Treinamento. erika.zuben@heraconsultoria.eco.br Resumo O licenciamento ambiental condio integrante do procedimento administrativo, por meio do qual o rgo ambiental licencia a implantao, ampliao e operao de empreendimentos potencialmente causadores de degradao ambiental, alm de ser um dos instrumentos para a busca do desenvolvimento sustentvel. Seu papel fundamental, como instrumento institudo pela poltica nacional do meio ambiente, a busca do equilbrio da relao homem/natureza. Portanto, de suma importncia saber qual o rgo responsvel pela concesso das licenas ambientais. A novel Lei Complementar n. 140, de 08 de dezembro de 2011, foi editada visando fixar normas referentes aos incisos III, VI e VII do caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao
Jos Fernando Vidal de Souza
Erika von Zuben
Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012 ISSN Impresso: 1676-529-X ISSN Eletrnico: 2238-1228
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Jos Fernando Vidal de Souza; Erika von Zuben
das florestas, da fauna e da flora. O presente texto discute as implicaes da LC 140/11 no mbito do licenciamento ambiental. A pretenso demonstrar que o sistema de competncias criado no demasiadamente claro e pretende depositar maior responsabilidade ao ente federativo com a menor capacidade tcnica e cientfica para anlise de tal procedimento administrativo, ou seja, os municpios. Ressalta-se, ainda, que, embora a LC 140/11 admita que a fiscalizao da atividade potencialmente causadora de degradao ambiental possa ser feita com apoio entre os entes federativos, a edio da referida lei trouxe grande incerteza para o campo da proteo ambiental, exigindo, assim, a utilizao de outros mecanismos, como audincias pblicas e aes de improbidade administrativa, para correta aplicao da lei ambiental vigente e a defesa efetiva do meio ambiente para a presente e as futuras geraes. Palavras-chave licenciamento ambiental; licenas ambientais; sistema de competncias; proteo ambiental; improbidade administrativa. Abstract The environmental licensing is part of the administrative proceedings through which the environmental agency authorizes the deployment, expansion and operation of projects potentially damaging to the environment, and is an instrument for the pursuit of sustainable development. As an instrument of the National Environmental Policy, its role is to seek balance in man/nature relationship. Therefore, it is paramount to know what agency is responsible for issuing environmental permits. The new Supplementary Law # 140, as of December 8, 2011, was edited in order to set standards relating to sections III, VI and VII of the said law and to the sole paragraph of art. 23 of the Constitution, for the cooperation between the Union, the states, the Federal District and the municipalities in administrative proceedings arising from the exercise of common responsibility for the protection of outstanding natural landscapes, the protection of the environment, the fighting of pollution in any of its forms, and the preservation of forests, fauna and flora. This paper discusses the implications of SL 140/11 in the scope of environmental licensing. The intention is to demonstrate that the responsibility system created is not very clear and gives more responsibility to the federal entity with the less technical and scientific capacity to analyze such administrative procedures, i.e., municipalities. It should also be noted that while SL 140/11 admits that checking the activities potentially damaging to the environment can be made with the support of all federal entities, the enactment of this law brought great uncertainty to the field of environmental protection, thus requiring the use of other mechanisms such as public hearings and administrative misconduct proceedings for the correct enforcement of the existing environmental law and effective protection of the environment for present and future generations. Keywords environmental permits; environmental permits; system skills; environmental protection; administrative misconduct.
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O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar n. 140/2011
Introduo
Durante muitos anos, o desenvolvimento econmico decorrente da Revoluo Industrial impediu que os problemas ambientais fossem considerados. A poluio e os impactos ambientais decorrentes do desenvolvimento desordenado estavam visveis, mas os benefcios proporcionados pelo avano econmico eram justificados como um mal necessrio. Com o final da Segunda Guerra Mundial, a esgotabilidade dos recursos naturais ficou evidente, tendo em vista a acelerao desordenada da produo agrcola e, principalmente, da produo industrial, de maneira que se tornou perceptvel a necessidade de se encontrar um modelo de desenvolvimento que no ameaasse a sustentabilidade do planeta. O livro Silent spring (Primavera silenciosa) de Rachel Carson, publicado em 1962, foi a primeira obra a detalhar os efeitos adversos da utilizao dos pesticidas e inseticidas qumicos sintticos, iniciando o debate acerca das implicaes da atividade antrpica sobre o meio ambiente e o custo ambiental dessa contaminao para a sociedade humana. A conscincia de que a busca desenfreada pelo crescimento econmico estava levando o mundo ao esgotamento dos recursos naturais e colapsando as perspectivas de futuro para a humanidade motivou alguns chefes de Estado, cientistas, banqueiros e acadmicos a se reunirem, em abril de 1968, num pequeno vilarejo prximo a Roma, na Itlia. Esse encontro ficou mundialmente conhecido como Reunio do Clube de Roma. A finalidade da reunio era analisar e discutir alternativas de aes de longo prazo em um mbito global para questes cruciais como rpido crescimento demogrfico, escassez de alimento, esgotamento de recursos no renovveis, degradao do meio ambiente e industrializao acelerada. Em 1971, o Clube de Roma tornou pblico seu primeiro relatrio, intitulado Limits to growth (Limites para o crescimento), causando impacto generalizado, uma vez que sugeria a necessidade de desacelerar o crescimento para evitar o declnio; eis que o crescimento demogrfico, aliado aos padres de consumo e a intensa atividade industrial mostravam-se incompatveis com a utilizao irracional dos recursos naturais. O documento sugeria, assim, que fossem adotadas medidas para promoo de estabilidade econmica, populacional e ecolgica. Enfim, o diagnstico do Clube de Roma concluiu que a degradao ambiental era resultado do desenfreado crescimento populacional e do consumo de recursos naturais, apontando, como possvel soluo, a reduo do consumo de determinados produtos a fim de diminuir sua produo.
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Neste sentido que se insere o licenciamento ambiental, mecanismo pelo qual a administrao pblica passa a controlar as atividades antrpicas que interferem nas condies naturais, com o objetivo de tentar compatibilizar desenvolvimento econmico e conservao do equilbrio ecolgico. No Brasil, o licenciamento ambiental fruto do poder de polcia da administrao e um instrumento inserido na poltica nacional do meio ambiente como modo de controlar as atividades econmicas que causam, ou podem causar, degradao ao meio ambiente. Assim, a anlise dos projetos permite a adequao dos princpios ambientais consagrados em nossa legislao, avaliando as consequncias de uma eventual implantao do projeto. Este trabalho pretende examinar as aes administrativas decorrentes da competncia comum entre os estados da Federao e municpios para proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, combate poluio em qualquer de suas formas e a preservao das florestas, fauna e flora nos termos da recente Lei Complementar 140, de 8 de dezembro de 2011, o licenciamento ambiental e a realidade atual brasileira com as consequncias para a aplicabilidade, ou no, da legislao ambiental em vigor.
Um olhar sobre a contextualizao histrica dos instrumentos jurdicos de proteo ao meio ambiente e o licenciamento ambiental
A primeira manifestao, de maneira institucionalizada, relacionada ao tema do impacto sobre o meio ambiente deu-se com a criao no National Environmental Police Act (Nepa), em 1969 (EUA), oficializando, no ano seguinte, o processo de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) como instrumento da poltica ambiental nacional. Esse instrumento dispunha sobre os objetivos e princpios da poltica ambiental norte-americana, exigindo, para todos os empreendimentos com potencial impactante, a identificao dos efeitos ambientais associados. Mais tarde, esse mesmo instrumento foi adotado pela Frana, Canad, Holanda, Gr-Bretanha e Alemanha. Em 1972, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, primeira conferncia global voltada para a questo ambiental, realizada em Estocolmo, na Sucia, com a participao de centenas de pases, inclusive o Brasil, considerada um marco histrico poltico internacional, decisivo para o surgimento de polticas de gerenciamento ambiental, direcionou a ateno das naes para as questes ambientais, o que resultou na criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Na ocasio, retoma-se a luta travada durante a reunio de Founex, prximo a Genebra, no perodo de 4 a 12 de junho de 1971, evento preparatrio mais impor14 Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012 ISSN Impresso: 1676-529-X ISSN Eletrnico: 2238-1228
tante antes da Conferncia de Estocolmo, na qual se v um debate intenso entre malthusianos e cornucopianos. Neste sentido, Vidal de Souza (2011, p. 101) explica que
Na ocasio, o maior debate foi travado entre os bilogos norte-americanos Paul Ehrlich e Barry Commoner, pois o primeiro afirmava que o crescimento populacional desenfreado levaria milhes de pessoas a enfrentarem a fome nos anos seguintes, retomando as ideias de Thomas Malthus, porque no existiriam condies de produo de alimentos para atender a populao humana que no parava de crescer e isto implicaria em uma deteriorao ambiental, com a destruio de solos voltados para a agricultura, que por sua vez seria a mola propulsora de epidemias e guerras nucleares e, por tudo isto, a mudana de atitudes era o nico caminho para a soluo dos problemas. J o segundo centrava suas ideias na questo da qualidade do crescimento econmico, pois na sua viso a poluio e a exausto dos recursos naturais continuariam mesmo com a ausncia do crescimento populacional. Assim, o problema central estaria na utilizao de uma tecnologia imperfeita que seria a responsvel pela contaminao do ar, dos alimentos e da gua com o uso incorreto de produtos sintticos, descartveis, pesticidas e detergentes. Portanto, para ele o problema no era o crescimento da atividade econmica, mas a forma de produo e destinao dos resduos.
No entanto, a viso de riqueza e abundncia que ainda impera nas economias capitalistas, defendida por economistas e demgrafos do livre mercado e grupos industriais antiambientais, duramente criticada por Greg Garrard, que explica:
O capitalismo mobiliza nos seres humanos uma capacidade de resoluo de problemas que sensato no subestimar. Entretanto, essa postura sofre de uma grande incoerncia: muitas das melhorias ambientais de que desfrutam as noes ps-industriais foram obtidas no s pelo deslocamento de indstrias nocivas para os pases em desenvolvimento, mas tambm impulsionadas pela agitao poltica dos ativistas ambientalistas que, atualmente, os cornucopianos dizem estar bloqueando o progresso econmico e tecnolgico. No o capitalismo em si que produz as solues identificadas pelos cornucopianos, mas sim os empresrios que respondem a consumidores moralmente motivados e s normas governamentais. Uma objeo mais sria que os cornucopianos demonstram pouca ou nenhuma considerao pelo meio ambiente no humano, exceto na medida em que ele possa ter um impacto na riqueza ou no bem-estar humano. A natureza s valorizada em termos de sua utilidade para ns. Muitos ambientalistas afirmam que precisamos elaborar um sistema de valores que tome como ponto de partida o valor intrnseco ou inerente da natureza. (2006, p. 34-35).
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Tudo isso foi sintetizado por Ignacy Sachs (1993, p. 11-12), ao revelar que os malthusianos acreditavam, e ainda acreditam, que o mundo j est superpovoado e, portanto, condenado ao desastre, seja pela exausto dos recursos naturais esgotveis, seja pela excessiva sobrecarga de poluentes aos sistemas de sustentao da vida, enquanto os cornucopianos confiam na capacidade de superar a escassez fsica e as consequncias deletrias do lanamento de dejetos na biosfera por meio do ajuste tecnolgico, deixando de perceber os limites da substituio do capital natural pelo capital construdo pelo homem. No entanto, durante a conferncia, chegou-se concluso de que a soluo no era produzir menos, mas produzir melhor, sem desperdcios, racionalizando a utilizao dos recursos naturais e gerando menos efluentes lquidos e resduos slidos, contradizendo o que foi dito no Clube de Roma. No obstante estas consideraes, importante notar que o conceito de desenvolvimento pautado pelo vis econmico ditado pela medio e comparao do PIB dos pases. Este modelo de apreciao do conceito de desenvolvimento, porm, gera, como enfatiza Ignacy Sachs, uma situao deveras indesejvel,
porque perpetua e aprofunda a sociedade em dois ritmos, em benefcio de uma minoria que tem acesso ao estilo de vida ocidental e em detrimento de uma maioria cada vez mais excluda e submetida a uma segregao espacial. A assntota desta derivada a sociedade do apartheid. (SACHS, 2003, p. 15).
Contudo, da Declarao de Estocolmo extraem-se princpios bsicos que informam tanto do direito interno de muitos pases, como tambm do direito internacional pblico, o direito internacional do meio ambiente. Assim, sucintamente, pode-se mencionar o princpio do direito ao meio ambiente equilibrado como um direito humano fundamental junto com os demais direitos fundamentais e, ainda, extrai-se o princpio da preveno e o princpio da responsabilidade intergeraes. A percepo imediata foi a de que o direito vida e sade, suporte da vida, concretizam-se num substrato, numa base, qual seja, o meio ambiente. Pode-se afirmar que a Conferncia de Estocolmo representou um marco internacional: mudou de patamar a preocupao com as questes ambientais e introduziu um ramo da cincia jurdica capaz de regular as atividades humanas, efetiva ou potencialmente, causadoras de impacto sobre o meio ambiente. Na sequncia, em 1987, foi publicado, sob coordenao da ex-primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, o Relatrio Brundtland Our Common Future, sugerindo a realizao da Rio-92 e definindo o conceito de desenvolvimento sustentvel.
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Em junho de 1992 aconteceu a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, a primeira cpula internacional de grande magnitude, depois do fim da Guerra Fria, com a presena de delegaes nacionais de mais de 170 pases. Ao contrrio da Conferncia de Estocolmo, em 1972, na Cpula do Rio a cooperao entre as naes prevaleceu sobre os conflitos ideolgicos e o resultado foi muito alm dos compromissos internacionais assinados. Mostrou a possibilidade real de cooperao e de aes conjuntas entre os povos na busca de solues para as questes ambientais. Assim, a assinatura, em 1992, da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas representou o incio das tentativas de proteger a camada de oznio, reduzindo a emisso de gases atmosfera, entre as quais o CFC (clorofluorcarbono). Todos estes instrumentos so importantes para a sedimentao da figura do licenciamento ambiental, e a importncia deste decorre do fato, segundo Lavratti e Prestes (2011, p. 925), de que, no curso deste, so definidas as tecnologias a serem adotadas em razo dos impactos ocasionados pelo empreendimento ou atividade. Num cenrio em que o crescimento da populao mundial pressiona o consumo de recursos naturais alm da capacidade de reposio do planeta, torna-se cada vez mais necessria a adoo de prticas de gerenciamento ambiental em quaisquer atividades modificadoras do meio ambiente. Com efeito, a necessidade de autorizao governamental para exercer essas atividades tem um longo trajeto no Brasil. Antes do surgimento do licenciamento ambiental nos moldes atuais, o Cdigo Florestal de 1934 introduziu a necessidade de obteno de uma autorizao para a supresso de florestas em propriedades privadas, aproveitamento de lenha para abastecimento de vapores e mquinas e a caa e pesca nas florestas remanescentes, que deveriam ser protegidas. No obstante tais consideraes, no mbito brasileiro, segundo Herman Benjamin (2011, p. 55), a novidade do licenciamento ambiental aparece no incio da dcada de 70, tanto mais quando o estado de So Paulo, em 1974, promulgou sua legislao de controle da poluio. No plano federal, s passa a ser exigido a partir de 1981, com a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) e, depois, pela edio das resolues do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) 001/86 e 237/97. De fato, na dcada de 1970, o Decreto-lei n 1.413/75 dispunha sobre o controle da poluio do meio ambiente provocada por atividades industriais. O referido diploma legal introduziu em nosso ordenamento jurdico a necessidade da avaliao prvia dos impactos ambientais decorrentes das atividades industriais. Este foi um marco para a obrigatoriedade jurdica das licenas ambientais.
Em So Paulo, a lei estadual n 997/1976 criou o sistema de preveno e controle da poluio do meio ambiente, regulamentada pelo Decreto n. 8.468/1976 e modificada posteriormente. Em sua redao original, esse decreto estabelecia, em seu ttulo 5, dispositivos para a concesso das licenas e do seu registro, duas modalidades de licena, denominadas licena de instalao e licena de funcionamento. Um ano mais tarde, o estado de So Paulo promulgou o Decreto n. 1.633/1977 que instituiu em seus limites territoriais o sistema de licenciamento de atividades poluidoras, determinando que o Estado deveria emitir licena prvia, depois a licena de instalao e, por fim, a de operao, modelo este que seria seguido pela legislao federal. Foi em 1981, porm, que o tema foi incorporado legislao federal como um dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) Lei n. 6.938/81, que o ampliou e tornou obrigatrio, para todos os empreendimentos com potencial poluidor, o licenciamento ambiental, promovendo uma mudana qualitativa no sistema legal de proteo ambiental. De fato, em seu artigo 8, a referida lei destaca que cabe ao Conama, mediante a proposta do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente (Ibama), estabelecer normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, sendo este concedido pelos estados e supervisionado pelo Ibama. Alm disso, o licenciamento passou a ser um dos instrumentos da PNMA nos moldes do artigo 9, inciso IV, da referida lei e a construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais que causassem efetiva ou potencial poluio, de qualquer forma ensejadores de degradao ambiental, passavam a depender de prvio licenciamento por rgo estadual competente, nos moldes do art.10. Para correta interpretao do termo prvio licenciamento preciso ter clara a distino entre autorizao e licena. importante observar que licena sempre depende da existncia ou do cumprimento de determinadas condies de direito, vinculando, assim, o empreendedor na execuo da atividade, sob pena de invalidao. Com efeito, este possui um direito preexistente atividade ou ao uso do bem, tornando-o exequvel e, consequentemente, o Estado, uma vez atendida as exigncias legais, tambm est vinculado a outorg-la. No mbito da autorizao, entra-se na seara da discricionariedade da administrao pblica, que pode conceder a outorga a algum para a realizao de certa atividade, sem a qual a conduta ser considerada proibida e gerar uma penalidade administrativa ou at a prtica de um ilcito penal. Deve-se ter em conta, porm, os ensinamentos de Andreas J. Krell (2004, p. 29) ao observar que, no campo da discricionariedade, devemos distinguir entre a deciso do rgo administrativo, se ele vai agir ou no, e a deciso do rgo, como ele vai agir, o que envolve o poder de escolha entre vrias possibilidades (grifo do autor).
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Alm disso, deve-se observar a discusso dos conceitos jurdicos indeterminados; se estes entram ou no na esfera da discricionariedade ou se esto includos no campo do controle dos conceitos normativos a serem realizados pelo Judicirio. Segundo Andreas J. Krell (2004, p. 30), a partir da criao da Repblica Federal da Alemanha, a experincia do nazismo contribuiu para um aumento expressivo do controle judicial em vrias reas da Administrao Pblica no perodo ps-guerra, naquele pas. Tal fato levou consolidao da teoria do controle dos conceitos indeterminados nas leis administrativas alems pelos tribunais alemes at os anos 70 do sculo passado. Enfatiza o autor, porm, que:
Desde ento, contudo, houve uma mudana na doutrina administrativa deste pas, que comeou a criticar a propriedade terico-normativa e efetivo-funcional desse controle judicial abrangente. Nas ltimas duas dcadas, cresceu consideravelmente o nmero de autores germnicos que no aceitam mais uma distino rgida entre os conceitos indeterminados e discricionariedade; hoje, eles representam talvez a minoria. Por isso, equivocada a afirmao de vrios autores brasileiros de que a posio, que distingue entre conceitos indeterminados e discricionariedade, refletiria a linha da moderna doutrina alem. (KRELL, 2004, p. 31-32).
A partir deste raciocnio, o autor ainda arremata que os conceitos indeterminados e a discricionariedade so fenmenos interligados e que o rgo administrativo deve lanar mo desta para poder preencher aqueles, sendo que a extenso da liberdade discricionria atribuda administrao mediante o uso de conceitos indeterminados depende, preponderantemente, do tipo de conceito utilizado pelo texto legal (KRELL, 2004, p. 35). As consideraes apontadas no devem, porm, ser lidas de maneira apressada. Assim, deve-se ter em conta os modelos dos Estados envolvidos, o ambiente poltico em que tais pases esto inseridos, bem como no se pode deixar de explicar que a Alemanha est inserida na Unio Europeia, necessita de liberdade administrativa para exercer sua hegemonia econmica e precisa de flexibilidade na interpretao da discricionariedade, enquanto o Brasil se insere na Amrica Latina, convive em um universo de democracia de baixa intensidade que enfatiza a democracia representativa, com baixa qualidade humana de seus integrantes e tem pouca afeio pela democracia participativa. Portanto, evidente que neste cenrio extremamente importante fortalecer os critrios para o controle dos conceitos indeterminados, compelindo os tribunais a exercerem este papel, evitando-se, assim, os desmandos dos administradores ptrios nas esferas federal, estadual e municipal. Por tudo isso, Andreas J. Krell (2004, p. 57-58) defende um controle mais intenso dos atos administrativos para aumento da proteo ambiental, mas nesta esfera h
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uma absteno ou timidez dos tribunais no controle dos atos administrativos [], sendo que inmeras pessoas ou empresas, detentoras de elevado poder econmico e poltico, j conseguiram que a Justia liberasse os seus projetos de legalidade mais do que duvidosa (v.g.: loteamentos e construes irregulares), principalmente nos Tribunais de Justia estaduais, nos quais h uma tendncia de relegar os aspectos de proteo ambiental para um segundo plano. Dito isto, tem-se que a licena sempre decorre de ato declarativo, vinculado e definitivo de que as exigncias legais foram atendidas pelo interessado. A autorizao ato precrio e discricionrio, no sendo necessria a demonstrao de direito anterior a ser exercido. Entretanto, a Constituio Federal, por sua vez, estabelece no caput do art. 170 que a ordem econmica fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados diversos princpios, dentre eles a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao (inciso VI), sendo assegurado a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei (pargrafo nico). Por esta razo, Leme Machado (2012, p. 322) enfatiza que no direito brasileiro, licena e autorizao so vocbulos empregados sem rigor tcnico. O emprego na legislao e na doutrina do termo licenciamento ambiental no traduz a utilizao da expresso jurdica licena, em seu rigor tcnico (grifos do autor). Ademais, ainda destaca (1994, p. 147) e utiliza, por vezes, o termo autorizao ambiental que, na sua maneira de entender, merece ser empregado, quando o direito invocado pelo requerente for pr-constitudo e for vinculado para a administrao. Assim, a concesso de licena no traz uma inovao no mundo jurdico, pois revela-se, como reconhecimento formal pela administrao pblica, que os requisitos legais foram preenchidos para que algum possa exercer seu direito de propriedade. Na esfera ambiental, necessrio, ainda, em determinadas situaes, a elaborao de Estudo de Impacto Ambiental Relatrio de Impacto Ambiental (EIA-RIMA), o que, segundo Herman Benjamin e dis Milar (1993, p. 91), mostra que a licena ambiental consequncia e no causa, sendo que o EIA funciona como uma amarra cientfica ao comportamento do licenciador. Tem-se, ento, que nos estudos ambientais necessrio ter pleno conhecimento da Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), que composta pelo EIA/RIMA. Estes dois documentos constituem um conjunto cujo objetivo no outro seno o de avaliar os impactos ambientais decorrentes da instalao de um empreendimento e estabelecer programas para monitoramento e mitigao dos impactos surgidos.
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O EIA/RIMA foi institudo pelo art. 3 da Resoluo 01/86 do Conama. O RIMA um documento obrigatrio para qualquer obra ou empreendimento capaz de causar modificao ao meio ambiente, sendo de acesso ao pblico e, por esta razo, deve ser mais acessvel, instrudo com grficos, quadros, mapas e outras informaes tcnicas que tornem claras e de fcil a consulta as consequncias do projeto que se pretende aprovar. Neste sentido, o art. 9 da referida Resoluo estabelece que:
Artigo 9 - O relatrio de impacto ambiental - RIMA refletir as concluses do estudo de impacto ambiental e conter, no mnimo: I - Os objetivos e justificativas do projeto, sua relao e compatibilidade com as polticas setoriais, planos e programas governamentais; II - A descrio do projeto e suas alternativas tecnolgicas e locacionais, especificando para cada um deles, nas fases de construo e operao a rea de influncia, as matrias-primas, e mo-de-obra, as fontes de energia, os processos e tcnica operacionais, os provveis efluentes, emisses, resduos de energia, os empregos diretos e indiretos a serem gerados; III - A sntese dos resultados dos estudos de diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto; IV - A descrio dos provveis impactos ambientais da implantao e operao da atividade, considerando o projeto, suas alternativas, os horizontes de tempo de incidncia dos impactos e indicando os mtodos, tcnicas e critrios adotados para sua identificao, quantificao e interpretao; V - A caracterizao da qualidade ambiental futura da rea de influncia, comparando as diferentes situaes da adoo do projeto e suas alternativas, bem como com a hiptese de sua no realizao; VI - A descrio do efeito esperado das medidas mitigadoras previstas em relao aos impactos negativos, mencionando aqueles que no puderam ser evitados, e o grau de alterao esperado; VII - O programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos; VIII - Recomendao quanto alternativa mais favorvel (concluses e comentrios de ordem geral). Pargrafo nico - O RIMA deve ser apresentado de forma objetiva e adequada a sua compreenso. As informaes devem ser traduzidas em linguagem acessvel, ilustradas por mapas, cartas, quadros, grficos e demais tcnicas de comunicao visual, de modo que se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as consequncias ambientais de sua implementao.
O EIA, por sua vez, um estudo tcnico, construdo para o pblico especializado e deve conter os dados demonstrativos de um amplo diagnstico que envolve os meios fsico, biolgico e socioeconmico, a anlise dos impactos causados pelo projeto, as aes mitigadoras dos impactos negativos e um programa de acompanhamento e monitoramento. O art. 6 da Resoluo 01/86 do Conama estabelece o seguinte:
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Artigo 6 O estudo de impacto ambiental desenvolver, no mnimo, as seguintes atividades tcnicas: I Diagnstico ambiental da rea de influncia do projeto completa descrio e anlise dos recursos ambientais e suas interaes, tal como existem, de modo a caracterizar a situao ambiental da rea, antes da implantao do projeto, considerando: a) o meio fsico o subsolo, as guas, o ar e o clima, destacando os recursos minerais, a topografia, os tipos e aptides do solo, os corpos dgua, o regime hidrolgico, as correntes marinhas, as correntes atmosfricas; b) o meio biolgico e os ecossistemas naturais a fauna e a flora, destacando as espcies indicadoras da qualidade ambiental, de valor cientfico e econmico, raras e ameaadas de extino e as reas de preservao permanente; c) o meio scio-econmico o uso e ocupao do solo, os usos da gua e a scio-economia, destacando os stios e monumentos arqueolgicos, histricos e culturais da comunidade, as relaes de dependncia entre a sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilizao futura desses recursos. II Anlise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas, atravs de identificao, previso da magnitude e interpretao da importncia dos provveis impactos relevantes, discriminando: os impactos positivos e negativos (benficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos e a mdio e longo prazos, temporrios e permanentes; seu grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinrgicas; a distribuio dos nus e benefcios sociais. III Definio das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos, avaliando a eficincia de cada uma delas. IV Elaborao do programa de acompanhamento e monitoramento (os impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros a serem considerados).
Diante de todo o exposto, tem-se que o EIA/RIMA s pode ser formulado por uma equipe multidisciplinar, pois se trata de documentos que devem considerar o impacto da atividade sobre os diversos meios ambientais: natureza, patrimnio cultural e histrico, o meio ambiente do trabalho e o antrpico. Tais colocaes podem, a princpio, fazer crer ao intrprete desatento que no h diferenas entre os documentos mencionados, no entanto, Leme Machado esclarece que:
O Estudo de Impacto Ambiental (EPIA) e o Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) apresentam algumas diferenas. O estudo de maior abrangncia que o relatrio e o engloba em si mesmo. O EPIA compreende o levantamento da literatura cientfica e legal pertinente, trabalhos de campo, anlises de laboratrio e a prpria redao do relatrio. Por isso, diz o art. 9 da Resoluo 1/1986-Conama que o Relatrio de
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Impacto Ambiental-RIMA refletir as concluses do Estudo de Impacto Ambiental, ficando patenteado que o EPIA precede o RIMA e seu alicerce de natureza imprescindvel. O relatrio transmite por escrito as atividades totais do EPIA, importando se acentuar que no se pode criar uma parte transparente das atividades (O RIMA) e uma parte no transparente das atividades (O EPIA). Dissociado do EPIA, o RIMA perde a validade. (MACHADO, 2012, p. 276).
Alm disso, tais documentos vinculam o rgo ambiental e a equipe multidisciplinar, sendo que toda informao prvia do rgo pblico ambiental, como observa Leme Machado (2012, p. 277), deve ser repassada a esta equipe, pois, do contrrio, esses documentos seriam fragmentados ao sabor da Administrao Pblica, e o pblico estaria privado de conhecer o RIMA em sua inteireza, o que viciaria todo o procedimento. Portanto, no dado ao rgo pblico dispensar qualquer dos elementos de contedo do EPIA e do RIMA. Alm disso, tais documentos (EIA/RIMA) cumprem o princpio da publicidade, pois permitem a participao pblica na aprovao de um processo de licenciamento ambiental que contenha este tipo de estudo, por meio de audincias pblicas com a comunidade que ser afetada pela instalao do projeto. Ademais, tais documentos so nicos e no podem ser separados, um para o pblico e outro para a administrao. De fato, como revela Leme Machado (2012, p. 299): excluda a parte do segredo industrial e comercial se houver, for demonstrado e constatado pela Administrao todos os documentos destinam-se ao pblico e Administrao. O segredo a exceo no EPIA/RIMA. Esse o sentido, alis, do Decreto 88.351/1983. Estes documentos so importantes, tambm, para uma anlise da populao por meio da audincia pblica. A audincia pblica uma reunio aberta, realizada, em geral, no municpio sede do empreendimento com o objetivo de expor comunidade as informaes sobre a obra ou atividade potencialmente causadora de impacto ambiental. Tem como objetivo dirimir dvidas acerca do RIMA, recolher crticas e sugestes para subsidiar a deciso acerca do requerimento de licena. Trata-se, pois, de um procedimento de consulta sociedade ou a grupos sociais interessados em determinado problema ambiental ou potencialmente afetados por um projeto, a respeito de seus interesses especficos e da qualidade ambiental por eles preconizada. Para a realizao de audincia pblica exige-se o cumprimento de requisitos, previamente fixados em regulamento, referentes forma de convocao, condies e prazos para informao prvia sobre o assunto a ser debatido, inscries para participao, ordem dos debates e aproveitamento das opinies expedidas pelos participanCadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012 ISSN Impresso: 1676-529-X ISSN Eletrnico: 2238-1228 23
tes. A audincia pblica no um procedimento prprio da realidade brasileira, pois alguns pases adotam-na de longa data como canal de participao da comunidade nas decises de nvel local, tais como Canad, Estados Unidos, Frana, Holanda etc. No Brasil, a Resoluo n. 01/86 do Conama estabeleceu a possibilidade de realizao de audincias pblicas promovidas a critrio do Ibama, dos rgos estaduais de controle ambiental ou, quando couber, dos municpios, consoante o disposto no art. 11 2. Esta regra tambm complementada pela Resoluo n 09/87 do Conama, que dispe sobre a realizao de audincia pblica para projetos sujeitos a avaliao de impacto ambiental, sendo que em tais situaes tem-se por finalidade a exposio aos interessados do contedo do projeto em anlise e do seu referido RIMA para dirimir dvidas e recolher dos presentes as crticas e sugestes a respeito. A audincia pblica apresenta-se, assim, como um instrumento eficiente discusso de qualquer possibilidade de limitao da administrao pblica imposta aos direitos individuais. Expressa o direito de defesa, o princpio do contraditrio e o devido processo legal previstos na Constituio Federal. Tais garantias so importantes antes da adoo de qualquer medida de carter geral pelo poder pblico diante da aprovao, ou no, de projetos de grande impacto ambiental e garantem ao cidado e coletividade a possibilidade de compreenso do projeto. Em razo destes fatos, Talden Farias (2011, p. 157-158) enfatiza que a:
audincia pblica desempenha um papel importantssimo na concretizao da participao popular no licenciamento, ao abrir espao para a comunidade interessada discutir a respeito dos impactos ambientais que a atividade requerente pode gerar. O rgo ambiental esclarece dvidas, recebe crticas e acolhe sugestes dos interessados devendo levar em considerao todas as questes importantes levantadas na deciso de conceder ou no a licena. Infelizmente, a legislao ambiental somente prev a exigncia da audincia pblica em relao aos licenciamentos mais complexos, que so aqueles que necessitam de estudo e relatrio de impacto ambiental. Aos demais casos, que constituem imensa maioria, no se requer a realizao de audincia pblica. Por isso Suely Mara Vaz Guimares de Arajo critica que no existem mecanismos para a interveno popular na tomada de deciso quanto concesso da licena, exceto quando h a exigncia do estudo e do relatrio de impacto ambiental e a audincia pblica realizada.
Enfim, a audincia pblica revela-se um instrumento de democracia participativa na busca de uma deciso razovel de uma administrao justa e transparente na qual deve prevalecer o consenso da opinio pblica.
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Em razo de tais colocaes, Leme Machado (2012, p. 308) ainda observa que a audincia pblica poder ser repetida sem limite de vezes diante da constatao de vcios formais do EPIA e do RIMA. Sanados esses vcios, tero os interessados oportunidade de comentar o mrito ou a fundamentao do EPIA/ RIMA em outra audincia. Assim sendo, a audincia pblica permite que a coletividade seja ouvida e possa participar das decises referentes a um determinado projeto que afetar a vida da comunidade e do meio ambiente como um todo. Com isso, tem-se a democratizao do poder, a publicidade dos atos praticados pelo poder pblico, a transparncia da anlise do projeto, o registro do debate por meio de atas e a participao de todos os segmentos sociais que possam sofrer as consequncias do impacto ambiental pelo projeto a ser aprovado. O papel da audincia pblica ainda fundamental para aprofundamento das questes expostas no EIA/RIMA que so consagrados na Constituio Federal (art. 225 1, IV), muito embora, como corretamente observa Leme Machado (2012, p. 315), na prtica, o texto constitucional cotidianamente vai sendo solapado pela introduo de procedimentos preliminares que no tm sido rapidamente invalidados judicialmente. Com os astutos golpes desferidos, a preveno dos danos ambientais no Brasil vai gradativamente ficando ineficaz, at aniquilar-se. Por esta razo, o licenciamento revela-se um procedimento administrativo no qual h uma sucesso de atos vinculados que decorrem de um antecedente que condiciona o consequente em busca de um nico objetivo: obter a outorga. Trata-se, pois, de um ato complexo, no qual toda e qualquer fase vinculada e no pode ser vista de forma autnoma e isolada. Neste sentido, o Decreto n 88.351/1983 estabeleceu um sistema trifsico para o licenciamento ambiental da seguinte forma: licena prvia, licena de instalao e licena de operao. Posteriormente, o art. 1, inciso I da Resoluo n 237/97 do Conama definiu licenciamento ambiental como procedimento administrativo pelo qual o rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao, ampliao e operao de empreendimento e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados ou efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que sob qualquer forma possam causar degradao ambiental. Alm disso, o art. 8 da referida Resoluo ainda deixou claro que as licenas a serem expedidas pelo poder pblico seriam as seguintes:
I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localizao e concep-
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o, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas fases de sua implementao; II - Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do empreendimento ou atividade de acordo com as especificaes constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; III - Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operao.
Diante do exposto, cabe ressaltar ainda que, aps sete anos da edio da Poltica Nacional do Meio Ambiente, o Brasil consagra o meio ambiente como um direito humano fundamental, representando um marco do surgimento do direito ambiental no Brasil, conforme a regra prevista no art. 225 da CF/1988, e determina que a atuao do poder pblico na preservao e defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado para estas e futuras geraes um dever. Portanto, no se pode menosprezar que foi por conta da ameaa continuidade da vida humana e dos graves problemas ambientais, como o buraco na camada de oznio, a escassez de gua potvel, o aquecimento global e a desertificao que o Direito passou a ser preocupar com essa temtica. No entanto, conforme j enfatizado, a questo do licenciamento ambiental um dos temas mais controversos e, ao mesmo tempo, presentes na legislao ambiental ptria. A submisso de certas atividades aprovao prvia do Estado d-se, porm, pelo fato de existirem alteraes qumicas, fsicas e biolgicas do meio ambiente, sendo tais alteraes causadas por atividades antrpicas que, direta ou indiretamente, afetam a sade, a segurana e o bem-estar da populao, o biota, e a qualidade dos recursos naturais. O art. 225 da CF/1988 dita que o meio ambiente ecologicamente equilibrado um direito inalienvel da coletividade, incumbindo ao poder pblico ordenar e controlar as atividades que possam afetar esse equilbrio. Para tanto, importante ter em conta as competncias dos rgos ou entidades estatais para realizarem suas funes. Neste sentido, o art. 23 da CF, ao definir as competncias para proteo ao meio ambiente, o combate poluio, a preservao das florestas, da fauna e da flora, dispe que lei complementar dever fixar as normas para a cooperao entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios.
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Assim, a leitura conjunta dos artigos 225 e 23 da CF/1988 estabelece a competncia comum dos entes federativos de tal forma que tanto a Unio como os estados, Distrito Federal e municpios tm o dever de proteger o meio ambiente em todas as suas dimenses (art. 23, III, IV, VI, VI, IX etc.). , pois, nesta esteira que vemos a edio da nova Lei Complementar n.140/2011. Esta lei complementar decorre da regra prevista no art. 24, 1, da CF, que permite Unio legislar sobre normas gerais, sem excluir a competncia suplementar dos estados. A Lei Complementar 140 , pois, uma norma geral e como enfatiza Leme Machado (2012, p. 323) a referida lei no de competncia privativa da Unio, assinalando-se que faz parte da competncia concorrente, as florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI, da CF). Um dos maiores desafios do sculo XXI conciliar mtodos de proteo ambiental, justia social e eficincia econmica. Para tanto, h disponvel um arcabouo legal que possibilita o desenvolvimento econmico sem a degradao do meio ambiente e, diante da possibilidade de instalao de atividades potencialmente poluidoras, deve-se valer do princpio da precauo a fim de minimizar os riscos provenientes dessa atividade. Nesta linha de pensamento, como enfatiza Winter Carvalho (2011, p. 135), o licenciamento ambiental funda-se no princpio da proteo, da precauo ou da cautela consagrado na Declarao do Rio, de 1992 (princpio 15), e faz parte da tutela administrativa preventiva, visa preservao seja mitigando-os ao mximo com a imposio de condicionantes ao exerccio da atividade ou a construo do empreendimento, tudo para atingir o maior objetivo da Poltica Nacional do Meio Ambiente, ou seja, conciliar o desenvolvimento econmico com a preservao. Dessa forma, os instrumentos jurdicos de licenciamento ambiental, estudo de impacto ambiental (EIA) e relatrio de impacto do meio ambiente (RIMA) como mecanismos materializadores do princpio da precauo permitem minimizar os riscos de danos ambientais e que, portanto, devem ser controladas pelo poder pblico a fim de que no sejam violados os princpios consagrados no artigo 225, 1, IV da CF/1988. Segundo Leme Machado (2012, p. 118-119), a aplicabilidade do princpio da precauo est intimamente relacionada ao estudo de impacto ambiental, pois sua concepo baseia-se na preveno. A partir do diagnstico da importncia e amplitude de um determinado risco, possvel definir os meios para evit-lo. Destaca o autor que, ao se adotar o conceito de atividade potencialmente causadora de degradao, a legislao brasileira incluiu a obrigatoriedade de se analisar o dano incerto e/ou provvel. A aplicao do princpio da precauo fortalecida pela prtica dos princpios da informao e participao pblica, sendo, portanto, um instrumento a ser
observado, uma vez que traz a ideia de cautela e visa salvaguardar os interesses das presentes e futuras geraes.
A competncia dos entes federativos em matria ambiental e a lei complementar n. 140 de 08 de dezembro de 2011
A Resoluo Conama 237/97, em seu art. 6, estabeleceu que os municpios, desde que ouvidos os rgos competentes da Unio, dos estados e do Distrito Federal, e nas hipteses possveis, previstas no Anexo I, tm competncia licenciatria em relao aos empreendimentos e atividades de impacto ambiental local. Conforme explica Oliveira Struchel (2011, p. 1033), porm, a maioria dos municpios paulistas ainda no editou lei que lhes conferisse essa atribuio, principalmente no que se refere perfurao das vias pblicas para a passagem de dutos de gasolina, leo diesel, leo raro ou gs natural, [ficando] evidente que a utilizao da superfcie por todos dever ser regulada e fiscalizada pela Administrao Pblica, ante o risco populao que a utiliza, que estar sob o perigo da ocorrncia de acidentes trgicos, como aqueles que vitimaram a famosa Vila Soc, em Cubato e Barueri/SP. Decorridos mais de 20 anos da promulgao da Constituio Federal, em Dezembro/2011 foi publicada a Lei Complementar n 140/2011 que regulamenta o artigo 23, pargrafo nico e incisos III, VI e VII da Constituio Federal e trata da cooperao entre Unio, estados, Distrito Federal e municpios, nas aes administrativas decorrentes do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis, proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e preservao das florestas, da fauna e da flora. Nesta esteira, a LC 140/11 cumpriu o disposto no art. 23 da CF/1988 e regulamentou a competncia comum da Unio, estados e municpios para proteo do meio ambiente. Tal regulao, trazida pela novel lei, alterou a atribuio de licenciamento ambiental e de fiscalizao dos rgos ambientais, no impondo qualquer limitao competncia comum. certo que a referida lei partiu do Projeto de Lei Complementar (PLP) n. 12, apresentada no Congresso Nacional em 2003 pelo deputado federal Sarney Filho (PV) e visava atender a vrias recomendaes oriundas da Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) que investigou o trfico de animais silvestres. O projeto original visava cooperao entre Unio, estados e municpios, atuao descentralizada, democrtica e eficiente; garantir o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico com a proteo do meio ambiente, a harmonizao de polticas e aes administrativas para se evitar a sobreposio de atuao entre os entes
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federativos e a garantia de uniformidade da poltica ambiental nacional, respeitadas as peculiaridades regionais e locais. O projeto inicial, porm, foi totalmente desfigurado pela bancada ruralista e pelo empresariado por diversas emendas e, ao final, relatado no Senado pela senadora Ktia Abreu. E assim, a boa inteno inicial do Deputado Sarney Filho perdeu-se no cipoal de emendas, dando vez mxima de que de boas intenes o inferno est repleto. A LC 140/11 promoveu a descentralizao do processo regulamentar das atribuies da Unio, Estados e Municpios na proteo do meio ambiente sob a alegao de que, com isto, haveria agilidade na anlise dos licenciamentos ambientais sem que isto revelasse uma fragilizao dos mecanismos de proteo e defesa do meio ambiente. De fato, a ideia do licenciamento ambiental promanar de um nico um ente federativo, ao que parece no outra seno a de evitar sobreposio e conflito na atuao entre os entes federativos, o que explicitaria uma insegurana jurdica. Contudo, como resslata Leme Machado (2012a, p. 80) no federalismo podem existir interesses pblicos de vrios aspectos em que a simultaneidade do exame administrativo no leva, necessariamente, a um estado de conflito entre os entes federativos. Alm disso, continua o autor que o exame conjunto por entes federativos diversos no apenas opinativo, mas vincula os diversos entes federativos e pode propiciar o aporte de um maior e melhor conhecimento sobre o empreendimento a ser licenciado ou autorizado e a utilizao de tecnologias no degradadoras do meio ambiente (LEME MACHADO, 2012a, p. 80) O discurso, no entanto, falacioso. Quem assim se comporta falta com a verdade e age de m-f ou desconhece a realidade brasileira, pois, transferir as competncias que anteriormente eram exclusivas da Unio para os estados e os municpios adotar uma postura de abandono dos princpios constitucionais mencionados; eis que a pulverizao da competncia dos licenciamentos ambientais ser um facilitador da aprovao de diversos empreendimentos por falta de pessoal tcnico para acompanhamento do procedimento de licenciamento e concesso de licenas, sem contar a real e latente possibilidade de criao de balces de negcios e campo frtil para difuso da corrupo. Alm disso, como enfatiza Leme Machado (2012a, p. 81-82):
O licenciamento ambiental obrigatrio por um nico ente federativo, alm de contrariar a Constituio da Repblica, representa a supervalorizao da rapidez em empreender-se no Pas, valorizando somente a gerao presente, obedecendo ao capitalismo voraz e no levando em conta a possiblidade de um capitalismo equilibrado. As geraes futuras protegidas pelo art.225, caput, da Constituio podem perder a sua chance de sobrevivncia, pois os licenciamentos ambientais nicos podero ser danosos aos seus legtimos interesses.
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Assim sendo, a inteno da LC 140/11 no outra seno a de diluir e transferir responsabilidades para os entes federativos menos capacitados do ponto de vista tcnico. De fato, existem 5.565 municpios em todo territrio nacional, alguns com populao maior que a de vrios pases do mundo, como a cidade de So Paulo, com cerca de 11 milhes de habitantes, e outros com menos de mil habitantes, alguns com rea maior do que vrios pases, como o caso Altamira, no Par, com extenso quase duas vezes maior que Portugal, e outros com menos de 4 km. A LC 140 permite que os estados (incluindo o Distrito Federal) e os municpios tenham ampla autonomia para decidir o que pode e o que no pode ser feito no mbito da gesto ambiental. Alm disso, a LC 140 transfere para esses entes federativos a competncia para emitir a maioria das licenas ambientais. Com efeito, a LC 140 tambm determina que somente aquele que concedeu a licena poder efetuar a fiscalizao ambiental de um empreendimento. Na prtica, impede a fiscalizao dos rgos federais ou estaduais fatalmente mais capacitados. De fato, o inciso XV do artigo art. 9 da lei sob comento dispe o seguinte:
Art. 9o So aes administrativas dos municpios: XV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar: a) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em florestas pblicas municipais e unidades de conservao institudas pelo municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); e b) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo municpio.
No obstante a falta de preparo tcnico dos municpios e da maioria dos estados, tem-se, ainda, um quadro crtico, no mbito poltico, para efeito das decises ambientais se tivermos em conta dados referentes a proposituras de aes de improbidade. O Ministrio Pblico Federal ajuizou 1.012 aes de improbidade administrativa em todo o Pas no ano de 2011 segundo levantamento realizado pela 5 Cmara de Coordenao e Reviso do MPF, que trata de patrimnio pblico e social. Os dados referem-se ao perodo de 1 de janeiro a 2 de dezembro e levam em conta qualquer ato praticado por administrador pblico contrrio moral e lei, ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies. O maior nmero de aes intentadas ocorreu na Bahia, com 111 ajuizamentos, seguido por Minas Gerais, com 70 (MPF, s/d). Estes dados espelham o que ocorre nos tribunais superiores. Neste sentido, podem-se conferir abaixo os dados consolidados apresentados pelo Conselho Nacional de Justia junto ao Supremo Tribunal Federal no ano de 2011, bem como aqueles referentes ao Superior Tribunal de Justia, Tribunais Federais e Tribunais Estaduais, durante o ano de 2010.
Tabela 1 - Estatstica de procesos que tenham por objeto crimes de lavagem de bens nos Tribunais Ano Base 2010
Tipos de Procedimentos Distribudos 2010 11 1 1 23 203 664 107 65 82 4.102 Julgados 2010 S TF 6 0 S TJ 0 Tramitao 13.06.2011 28 1 3 Trnsito em Julgado/Finalizado at 31.08.2011 10 0 13
STF
Aes Penais Recursos Aes Penais
STJ
Recursos Acrdos e decises monocrticas Aes Penais Inquritos Sentenas Apelaes Acrdos Aes Penais Inquritos Sentenas Apelaes Acrdos
12 58 Procedimento de 1 Grau 135 845 1.098 1.379 Procedimento de 2 Grau 115 297 Procedimento de 1 Grau 44 15 Procedimento de 2 Grau 201 221 96 399 -
Tribunais Federais
229 75 1 229
Tribunais Estaduais
Fonte: CNJ, 2011
V-se, pois, que a lei de improbidade administrativa um importante instrumento no combate corrupo e no estado de So Paulo existem 3.396 aes de improbidade administrativa em andamento com 49 execues. No obstante estes dados, a Transparncia Internacional (TI), por meio do ndice de Percepes da Corrupo 2012, indica que, no ano de 2012, o Brasil ocupa o 69 lugar, enquanto a Dinamarca o pas percebido como o menos corrupto dentre os 176 avaliados, seguido pela Finlndia e pela Nova Zelndia. Na Amrica Latina os pases mais bem classificados so o Chile, em 20 lugar, e o Uruguai, em 21, sendo que os Estados Unidos ocupam o 19 lugar (TI, s/d). Tudo isso demonstra que o ndice de corrupo no Brasil altssimo e ainda temos problemas que remontam poca do Imprio. Portanto, so plenamente atuais as colocaes de Victor Nunes Leal ao explicar o mecanismo mesquinho de troca de
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Tabela 2 - Estatstica de procesos que tenham por objeto crimes de corrupo nos Tribunais Ano Base 2010
Tipos de Procedimentos Distribudos 2010 11 3 1 31 268 408 107 525 362 4.747 Julgados 2010 S TF 5 3 S TJ 1 Tramitao 13.06.2011 30 6 1 Trnsito em Julgado/Finalizado at 31.08.2011 9 1 23
STF
Aes Penais Recursos Aes Penais
STJ
Recursos Acrdos e decises monocrticas Aes Penais Inquritos Sentenas Apelaes Acrdos Aes Penais Inquritos Sentenas Apelaes Acrdos
26 106 Procedimento de 1 Grau 129 814 590 703 Procedimento de 2 Grau 118 264 Procedimento de 1 Grau 220 100 Procedimento de 2 Grau 4.463 1.461 732 830 -
Tribunais Federais
180 73 121 295
Tribunais Estaduais
Fonte: CNJ, 2011
favores entre os mais abastados e o poder pblico, cunhado de coronelismo, que se materializava pelo voto e pela opresso sobre os desvalidos praticada pelos poderosos locais de cada regio do Pas, que continuavam a dividir nosso territrio como os antigos donatrios. Assim sendo, com nova roupagem, ainda vale destacar o sentido da palavra coronelismo que Victor Nunes Leal (1993, p. 19-21) encomendou ao historiador e fillogo Baslio de Magalhes e que revela, de forma bem didtica, a consolidao do municipalismo brasileiro e os vcios pblicos ainda vigentes:
Durante quase um sculo, em cada um dos nossos municpios existia um regimento da Guarda Nacional. O posto de coronel era geralmente concedido ao chefe poltico da comuna. Ele e os outros oficiais, uma vez
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Tabela 3 - Estatstica de procesos que tenham por objeto crimes de improbidade administrativa nos Tribunais - Ano Base 2010
Tipos de Procedimentos Distribudos 2010 0 103 3 522 756 1.757 2.807 4.018 Julgados 2010 S TF 2 92 S TJ 2 Tramitao 13.06.2011 1 212 4 Trnsito em Julgado/Finalizado at 31.08.2011 2 77 487
STF
Aes Penais Recursos Aes Improbidade
STJ
Recursos Acrdos e decises monocrticas Aes Improbidade
570 717 Procedimento de 1 Grau 463 1.155 Procedimento de 2 Grau 923 6.452 Procedimento de 1 Grau 434 8.422 Procedimento de 2 Grau 10.106 2.966 -
99 473 35 94
Tribunais Federais
Sentenas Apelaes Acrdos Aes Improbidade Sentenas Apelaes Acrdos
Tribunais Estaduais
Fonte: CNJ, 2011
inteirados das respectivas nomeaes, tratavam logo de obter as patentes, pagando-lhes os emolumentos e averbaes, para que pudessem elas produzir os seus efeitos legais. Um destes era da mais alta importncia, pois os oficiais da Guarda Nacional no podiam, quando presos e sujeitos a processo criminal, ou quando condenados, ser recolhidos aos crceres comuns, ficando apenas sob custdia na chamada sala livre da cadeia pblica da localidade a que pertenciam. Todo oficial possua o uniforme com as insgnias do posto para que fora designado. Com esse traje militar, marchavam eles para as aes blicas, assim tambm tomando parte nas solenidades religiosas e profanas da sua terra natal. Eram, de ordinrio, os mais opulentos fazendeiros ou os comerciantes e industriais mais abastados, os que exerciam, em cada municpio, o comando-em-chefe da Guarda Nacional, ao mesmo tempo em que a direo poltica, quase ditatorial, seno patriarcal, que lhes confiava o governo provincial. Tal estado de coisas passou da Monarquia para a Repblica, at ser declarada extinta a criao de Feij. Mas o sistema ficou arrai-
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gado de tal modo na mentalidade sertaneja, que at hoje recebem popularmente o tratamento de coronis os que tm em mos o basto de comando da poltica edilcia ou os chefes de partidos de maior influncia na comuna, isto , os mandes dos corrilhos de campanrio. Ao mesmo grupo pertencem os que Orlando M. Carvalho, pg. 29 do seu interessante estudo Poltica do Municpio (Ensaio histrico) (Rio, 1946), denominou coronis tradicionais, isto , o Duque, de Carinhanha; o coronel Franklin, de Pilo-Arcado; o coronel Janjo, de Sento S. Homens ricos, ostentando vaidosamente os seus bens de fortuna, gastando os rendimentos em diverses lcitas e ilcitas foram tais coronis os que deram ensejo ao significado especial que to elevado posto militar assumiu, designado demopsicologicamente o indivduo que paga as despesas. E, assim, penetrou o vocbulo coronelismo na evoluo poltico-social do nosso pas, particularmente na atividade partidria dos municpios brasileiros. Baslio de Magalhes.
Tudo isso indica que os problemas ambientais aumentaro se o licenciamento ambiental ficar exclusivamente nas mos dos municpios e da maioria dos estados sem uma fiscalizao adequada. A sada, em tais casos, ser adotar posturas para o implemento de maior fiscalizao por parte da sociedade civil organizada e dos ministrios pblicos, nas esferas estadual e federal, com aumento de aes de improbidade administrativa para o combate de violaes ao meio ambiente e aos desperdcios. Neste sentido, tal postura decorre, como explica Tarcsio Henriques Filho (2010, p. 21), do fato de que o agente pblico ambiental, ou o servidor responsvel, deve sempre atuar imbudo de lisura e com exao, respeitando os interesses pblicos ambientais que so entregues sua guarda, agindo com observncia estrita dos princpios e normas jurdicas que se aplicam nas circunstncias fticas, principalmente diante da legislao ambiental em vigor. O servidor, ou agente poltico, que assim no age, revela-se desonesto, desleal e descumpridor de seus deveres funcionais e, evidentemente, deve sujeitar-se s penalidades impostas na Lei n. 8.429/92 por violar as regras de proteo ao meio ambiente e favorecer os desperdcios, expressando, com sua conduta, atos de improbidade administrativa ambiental, que devem ser coibidos com veemncia. De fato, o Brasil, embora possua grandes recursos naturais, solos agricultveis e boas condies para o desenvolvimento, possui um parque industrial com elevado grau de vulnerabilidade e baixo nvel de competitividade, falta de qualificao, subempregos, desempregos e baixa distribuio de renda, o que implica dizer que sofremos de desperdcios de recursos fsicos e humanos. Segundo Ignacy Sachs (1986, p. 183), o conceito de desperdcio fundamental para a preservao dos recursos naturais e a reduo dos nveis de desigualdade, sendo que compreende diversas realidades:
Consumo excessivo de materiais e de mo de obra em relao a exigncias de determinada tcnica, devido falta de qualificaes, negligncia, ostentao ou manuteno insuficiente dos equipamentos; recurso a tcnicas inapropriadas e avaliao incorreta das potencialidades de agro-ecossistemas, escolhas de produtos imprprios, consumos e investimentos contraditrios em relao aos objetivos de desenvolvimento fixados; no-utilizao para fins produtivos dos detritos agrcolas, urbanos e industriais, cuja explorao apresenta vantagens sociais, ecolgicas e econmicas; subutilizao dos equipamentos instalados; m localizao das produes em relao aos consumidores, articulao insuficiente das economias local, regional, nacional e recursos humanos; m programao do tempo nas cidades, provocando excessivas perdas no transporte etc.
Por isso, deve-se evitar o elevado nvel de desperdcio de recursos fsicos e humanos, evitando-se a apropriao de recursos naturais, o uso incorreto do solo e o descuido ambiental. Deve-se, para tanto, promover uma anlise profunda dos recursos humanos, fsicos e biolgicos, evitando-se desperdcios de qualquer ordem. Ao final, tem-se um conceito mais aprofundado de desenvolvimento, como explica Ignacy Sachs:
Parece-me que o desenvolvimento baseia-se, antes de mais nada, na capacidade de um povo em pensar a seu prprio respeito, dotar a si mesmo de um projeto, o que, evidentemente, remete cultura e tica, com suas duas vertentes de solidariedade sincrnica com gerao presente e solidariedade diacrnica com as geraes futuras. Em seguida, a capacidade de traduzir este projeto em um conjunto de medidas poltico-administrativas, o que remete ao quadro institucional, no sentido amplo do termo, e problemtica de recursos humanos. apenas em terceiro lugar que vem o grau de integrao e de modernidade do aparelho produtivo, por um lado, e a modalidade de insero da economia mundial por outro. Este ltimo elemento pode ajudar ou travar, mas isso no decisivo. (SACHS, 2003, p. 17).
Assim, o poder pblico, a sociedade civil organizada e as instituies devem buscar o desenvolvimento mediante um planejamento participativo, com a proteo dos recursos naturais, do solo, implementao de equipamentos que assegurem avano tecnolgico, que evite perdas e alteraes degradantes aos meios fsico, biolgico e social. Enfim, pensar desenvolvimento promover uma abordagem histrica pautada transdisciplinarmente por um dilogo entre as cincias tcnicas e sociais que no se confunde, como explica Ignacy Sachs (2003, p. 19), com o voluntarismo desenfre-
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ado, mas submete as propostas ao triplo critrio de justia social, prudncia ecolgica e eficcia econmica. Um dos aliados no combate aos desmandos ambientais, de fato, so as aes de improbidade administrativa de cunho ambiental, pois, como revela Tarcsio Henriques Filho,
s com a aplicao aos agentes pblicos que operam na rea ambiental incluindo a os agentes polticos das sanes previstas para os atos administrativos conseguiremos alcanar uma maior eficcia na proteo e preservao dos interesses associados ao meio ambiente. (2010, p. 173-174).
Nesta esteira, conforme j esclarecido, o licenciamento ambiental brasileiro, como um instrumento preventivo, fundamentado na Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente. Entretanto, antes da edio da Resoluo Conama 237/1997 j existiam problemas para definir qual das instncias federativas deveria ser responsvel pelo licenciamento ambiental, e comum era a existncia de licenciamentos simultneos nas esferas municipal, estadual e federal. Constata-se que o licenciamento ambiental estabelecido na Resoluo 237/1997 foi ratificado sem grandes alteraes pela Lei Complementar 140/2011, permanecendo o critrio da abrangncia do impacto e o critrio da dominialidade exercida sobre determinado territrio. Portanto, a contribuio esperada pela LC n 140/11 era a definio, na forma exigida pela Constituio Federal, das aes administrativas de competncia da Unio, estados, Distrito Federal e municpios, e dentre as normas de cooperao, os critrios para a identificao do rgo competente para licenciamento e autorizao de atividades potencialmente poluidoras como para aes de controle e fiscalizao ambiental. Neste particular, merece destaque a seguinte observao de Leme Machado (2012a, p. 82) sobre a ao cooperao dos entes federativos no licenciamento ambiental:
As manifestaes voluntrias dos entes federativos devero ter seu teor considerado na motivao da licena ambiental ou autorizao ambiental. a ausncia de anlise das opinies dos outros entes federativos, caso tenham sido apresentadas, vicia o procedimento administrativo, devendo essa licena viciada ser nulificada pelo prprio Poder Executivo ou pelo Poder Judicirio.
Na prtica, a Lei Complementar mencionada restringe o poder de atuao da Unio, representada pelo Ibama, e torna irrelevante o papel do Conama, pois este
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acaba por perder o carter nacional ante as comisses tripartites ora criadas, que so formadas por representantes do Poder Executivo. Ademais, a Lei Complementar estabelece como competncia dos Estados e Municpios as atividades que exigem alto grau de conhecimento tcnico, de estruturao e treinamento de pessoal para fiscalizao de atividades impactantes ou potencialmente poluidoras, tarefas estas, at ento, centralizadas pelo Ibama ou pelo Instituto Chico Mendes ICMBio. Agora, ambos esto impedidos de fiscalizar e controlar o desmatamento, a pesca, a extrao mineral e a degradao ambiental em decorrncia de atividades e/ou empreendimentos licenciados pelos estados e municpios (Art. 7). Tal impedimento nos faz refletir quanto tempo os municpios levaro para capacitar profissionais que estejam aptos a desenvolver suas atividades de maneira a estabelecerem um padro de exigncia capaz de coibir danos ambientais. Alm disso, a Unio, por sua vez, dispor de profissionais capacitados que, por vezes, podero se manter ociosos. Com isto se constatam duas alternativas: ou o rigor tcnico dos licenciamentos ser duvidoso, por falta de pessoal capacitado para o exerccio da atividade nos meses vindouros, ou os licenciamentos sero colhidos pela burocracia e permanecero parados por tempo indeterminado at a capacitao e qualificao de profissionais que consigam realizar tais atividades. Por esta razo, importante observar que a Lei Complementar sob comento prev hipteses de atividade supletiva em caso de inexistncia de rgo ambiental executor ou deliberativo ou no caso de atraso injustificado no procedimento de licenciamento pelo rgo ambiental licenciador originrio, nos termos dos arts. 14, 3 e 15. Como explica Leme Machado (2012a, p. 83) os dispositivos mencionados estabelecem um dever legal de licenciar ou autorizar, imposto aos demais entes federativos e no se trata, portanto, de uma atuao supletiva discricionria, mas vinculada. Ademais, continua o seu pensar sobre a licena ambiental supletiva decorrente da inrcia do rgo ambiental explicitando que:
a alterao da competncia para o licenciamento ou autorizao ambiental no se realiza simplesmente por alegar-se o decurso do prazo. Essa inobservncia do lapso temporal precisa ser comprovada. O ente federativo, a quem se solicitar a interveno no processo administrativo, agindo com boa-f, comunicar ao rgo ambiental apontado como inerte, sua inteno de assumir o encargo do licenciamento ambiental. se nada for questionado, ento se instaura a competncia supletiva na perspectiva da Lei Complementar ou poder invocar-se a tutela jurisdicional. (LEME MACHADO, 2012a, p. 84)
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No obstante tudo isso, a sensao primeira a de que se o objetivo principal da referida lei complementar era agilizar o licenciamento ambiental no Brasil, este permanecer no campo ideal, pois a realidade demonstra que somente a Unio e alguns rgos, de alguns Estados, possuem pessoal capacitado para realizao de tal atividade. Ainda sobre a competncia, importante destacar que, em relao aos municpios, os chefes dos Poderes Executivos locais tm o pssimo hbito de interferir diretamente na aprovao do licenciamento e de eventuais fiscalizaes com o objetivo de aprovar determinados empreendimentos que possam gerar arrecadaes diversas de interesse da municipalidade. O interesse por tais verbas tambm se apresenta como um problema da descentralizao da responsabilidade e do controle no mbito municipal, no qual a corrupo grassa. Vale observar tambm, que o art. 17 caput diz que compete ao rgo responsvel pelo licenciamento lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo administrativo para a apurao de infraes legislao ambiental cometida pelo empreendimento. Entretanto, o 3 desse mesmo artigo prev que:
no impede o exerccio pelos entes federativos da atribuio comum de fiscalizao da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislao ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infrao ambiental lavrado por rgo que detenha a atribuio de licenciamento ou autorizao a que se refere o caput.
Enfim, sero nulos os autos de infrao ambiental lavrados por rgo que no detenha a atribuio para tal, como se refere o caput. Contudo, o 2 do mesmo artigo dispe que nos casos de iminncia ou ocorrncia de degradao da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato dever determinar medidas para evit-la, fazer cess-la ou mitig-la, comunicando imediatamente ao rgo competente para providncias cabveis. Ora, resta indagar se este ente federativo, para coibir ou mitigar os danos, poderia tambm impor auto de infrao. De fato, a redao do mencionado dispositivo indica que qualquer rgo ambiental pode determinar medidas corretivas ou punitivas e depois comunicar a ocorrncia ao rgo competente para que este adote as medidas que entender necessrias. Assim, constata-se que o dispositivo sob comento pode ensejar dvidas e dificuldades na interpretao, uma vez que o caput do artigo 17 determina que compete somente ao rgo responsvel pelo licenciamento a lavratura do auto de infrao e a instaurao de processo administrativo para apurao de infraes.
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Por fim, o art.18 dispe que esta lei aplica-se apenas aos processos de licenciamento e autorizao ambiental iniciados a partir de sua vigncia, sendo que casos anteriores sero disciplinados pela legislao revogada. Diante da explanao apresentada, consideramos que a presente lei complementar pouco inovou, ou nenhum avano trouxe para a realidade ambiental brasileira, sendo que, em um espao de tempo breve, ainda teremos a dificuldade de conviver com o licenciamento ambiental realizado por municpios que no possuem estrutura e pessoal adequados para o exerccio desta atividade, fato que ensejar pouca transparncia e objetividade, causando maiores problemas e danos ambientais de grande monta.
Consideraes finais
Ao longo deste trabalho dedicamos-nos a estudar particularidades do licenciamento ambiental. Pudemos verificar que este fundado no princpio da precauo, da proteo ou da cautela, que foi previsto pela Declarao do Rio, de 1992 em seu princpio 15. O licenciamento ambiental integra a tutela administrativa preventiva e tem como escopo mitigar possveis danos, bem como preservar e evitar danos irreversveis ao meio ambiente, ante a implantao de empreendimentos ou construes. Expressa, assim, uma tentativa de conciliar desenvolvimento econmico e a preservao do meio ambiente, evitando-se, por via de consequncia, desperdcios de recursos humanos, fsicos e biolgicos. Por esta razo, de fundamental importncia que os profissionais que atuam com o licenciamento ambiental sejam habilitados, bem capacitados e no permitam a ocorrncia de desperdcio de qualquer espcie, resguardando os nossos potenciais naturais, biolgicos e sociais. Com o licenciamento ambiental no se permite que o singelo risco de dano ao meio ambiente seja tratado com condescendncia, exigindo-se do poder pblico a adoo de medidas necessrias e suficientes para evitar sua ocorrncia. A legislao ambiental brasileira, mediante a interpretao de vrios dispositivos, permite que a gravidade ou irreversibilidade de um dano ambiental possa ser coibida com medidas enrgicas e drsticas, como a paralisao de empreendimentos j iniciados, ou a demolio de obras feitas com desrespeito s normas pertinentes. Assim, de suma importncia que os rgos protetivos atuem de modo eficiente e com elevado grau tcnico. A LC 140 passou a regulamentar as competncias da gesto ambiental nas trs esferas governamentais: Unio, Estados e Municpios. Verifica-se, no entanto, que
as normas estabelecidas na Resoluo 237/1997 foram ratificadas pela LC 140 com o sistema nico de licenciamento pelos rgos executores do Sistema Nacional de Meio Ambiente (art. 13) e com a possibilidade de manifestao no vinculante dos rgos ambientais das outras esferas federativas. A LC 140 transferiu, porm, a maior parte dos licenciamentos ambientais para os municpios, que no possuem estrutura adequada para promover aes em defesa da proteo ao meio ambiente e a correta prestao dos servios ambientais, sob o singelo argumento de que os constantes atrasos dos rgos ambientais geravam entraves e limites srios ao desenvolvimento do Pas. De fato, o critrio adotado pela LC 140 foi o da abrangncia do impacto. Assim, se for local, caber aos municpios, uma vez definidos pelo Conselho Estadual do Meio Ambiente; se atingir mais de um municpio dentro de um mesmo estado, ganhar as dimenses de evento regional, cabendo a este ente federativo o licenciamento e, por fim, se ultrapassar as fronteiras do estado ou do pas caber ao rgo federal especfico. Contudo, as mazelas que atingem a estrutura do municipalismo brasileiro, associadas ao elevado ndice de corrupo, permitem concluir que a LC 140 representa um retrocesso na proteo do meio ambiente, mormente se tivermos em conta que os prazos para o licenciamento, bem como outras regras atinentes a esta atividade, ainda permanecem regulamentados pela resoluo Conama 237/1997. No entanto, a complexidade ambiental brasileira, que diante da constatao da deficincia de algum rgo ambiental permite que outro ente da federao possa exercer a atividade fiscalizatria, sanando o problema surgido, eis que a LC 140/11 estabelece formas de cooperao entre os entes federados e disciplina a atuao dos diversos rgos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) em razo da competncia comum para fiscalizao e proteo do meio ambiente. De fato, a Lei Complementar 140/11 manteve a competncia comum, sem qualquer limite do poder de fiscalizao, o que permite sua aplicao por qualquer rgo, nos moldes do art. 17. Assim, espera-se que os rgos ambientais organizem-se para cumprir com suas responsabilidades diante da legislao ambiental em vigor. Alm disso, a LC 140 ainda prev a figura da atuao subsidiria, na qual qualquer ente da federao pode auxiliar outro detentor de tais atribuies no desempenho das atribuies decorrentes das competncias comuns, mediante apoio tcnico, cientfico, administrativo ou financeiro e outras medidas, nos termos do art. 2, III c/c art. 16. Por fim, ainda consagra a hiptese de atividade supletiva em caso de inexistncia de rgo ambiental executor ou deliberativo ou, ainda, em caso de atraso injustificado no procedimento de licenciamento pelo rgo ambiental licenciador originrio,
que outro ente federativo de maior abrangncia atue por meio de seu respectivo rgo licenciador ou normativo, nos moldes dos arts. 14, 3 e 15. Contudo, no obstante os 2 e 3 do art. 17 da LC 140 admitam a cooperao federativa, o caput do mesmo artigo enfatiza que a competncia para a fiscalizao e lavratura de auto de infrao pelo ente licenciado apenas originria, o que impediria que outro rgo federativo pudesse adotar medidas para evitar, cessar ou mitigar danos ambientais. A atuao conjunta de dois rgos ambientais agora gerar intensa discusso jurdica para se saber qual deve prevalecer diante das hipteses acima enumeradas. Desta maneira, como o processo de avaliao de impacto ambiental revestido de carter pblico, a participao da comunidade faz-se necessria na anlise da viabilidade ambiental de empreendimentos e atividades potencialmente poluidores. Assim sendo, a audincia pblica, como modalidade de consulta pblica no processo de licenciamento e divulgao das informaes sobre o projeto e discusso do RIMA, Relatrio de Impacto Ambiental, que reflete as concluses do EIA/Estudo de Impacto Ambiental, deve ser reforada e difundida no seio da sociedade brasileira. A troca de informaes com o poder pblico, tal como ocorre nas audincias pblicas, ensejam o fortalecimento do exerccio da cidadania e o respeito ao princpio do devido processo legal. Alm disso, deve-se se valer do controle dos atos pblicos e das decises tomadas pelos administradores com o aumento das aes de improbidade administrativa, mecanismo eficiente no combate corrupo e aos desmandos praticados por aqueles que possuem o dever maior de defesa do meio ambiente, como prev o art. 225 da CF. V-se, pois, que a LC 140 no trouxe modificao significativa e de fundo para a legislao ambiental ptria, sendo que as vrias falhas surgidas com seu advento podem ser superadas, desde que aja maior participao popular no processo de tomada da deciso administrativa ou legislativa, garantindo proteo adequada ao meio ambiente para as geraes presentes e futuras.
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