PROJETO: Suporte Gesto de Aes Sociais1 1.

. OBJETIVOS No mbito do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal tendo como rgo beneficirio a Secretaria de Estado de Assistncia Social, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social SEAS/MPAS, o Projeto de Suporte Gesto de Aes Sociais teve por finalidade apoiar a SEAS/MPAS e as Secretarias Estaduais de Assistncia Social, ou instncias congneres, na implementao e avaliao das aes e metas definidas nas Agendas Sociais, bem como nas aes implantadas no mbito estadual com o apoio da SEAS. Seu objetivo especfico, foi aumentar a eficincia e a eficcia das atividades voltadas para o acompanhamento e controle de dois macroprocessos: Implantao da Agenda Social como instrumento do governo federal para a integrao da poltica de assistncia social s demais polticas pblicas de combate pobreza e excluso social; Apoio tcnico e financeiro da SEAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios como instrumento para a descentralizao dos servios, programas e projetos prioritrios do governo federal no campo da assistncia social. 2. CONTEXTUALIZAO DO PROJETO A Secretaria de Estado de Assistncia Social o rgo do Governo Federal, vinculado ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e pela normatizao e articulao das aes governamentais e no-governamentais no campo da assistncia social, apoiando tcnica e financeiramente os estados, o Distrito Federal e os municpios. Alm das aes voltadas para formulao e articulao de polticas e estratgias na rea de assistncia social, a Secretaria de Estado de Assistncia Social fornece assistncia tcnica e financeira aos estados e municpios por meio de programas e servios. Esse apoio efetuado a partir da celebrao de Termos de Responsabilidade com as prefeituras municipais ou governos estaduais. Dentre

Projeto desenvolvido pelo Consrcio Booz Allen Logos, formado pelas empresas Booz Allen & Hamilton do Brasil Consultores Ltda. e Logos Engenharia S.A., no mbito do Programa de Modernizao do Poder Executivo Federal. Vigncia do Projeto: 22 de setembro de 2000 a 01 de maro de 2002.

os principais programas desenvolvidos pela Secretaria desenvolvimento dos trabalhos destacam-se: Programa de Erradicao do Trabalho Infantil - PETI; Programa de Enfrentamento da Pobreza; Programa de Atendimento Integral Criana e Adolescente; Programa da Juventude; e Servios Assistenciais de Ao Continuada SAC.

poca

do

dever do Estado coordenar a implementao das polticas de assistncia social destinadas a garantir os direitos de cidadania s populaes vulnerveis e excludas. Para avanar neste propsito, a SEAS props aos estados a criao da Agenda Social. Por meio desse instrumento participativo e pactuado deseja-se eleger princpios, critrios e prerrogativas que visam atingir o aumento da cobertura, seletividade e equivalncia em qualidade dos servios prestados, maior eqidade na forma de participao no custeio, diversidade da base de financiamento, ressaltando o carter descentralizado e democrtico dessa nova gesto administrativa, com a participao da comunidade. imprescindvel que todo o processo de implementao da Agenda Social seja planejado estrategicamente e constantemente monitorado e avaliado para que sejam obtidos os melhores resultados. De acordo com o Termo de Referncia que deu origem ao Projeto de Suporte Gesto de Aes Sociais, as atividades voltadas para o acompanhamento e controle do processo de implantao da Agenda Social conformavam obrigaes distintas daquelas especificadas para o acompanhamento e controle do processo de apoio tcnico e financeiro da SEAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios. Por isso, a proposta tcnica da Consultoria foi desdobrada em dois servios distintos: Servio 1: Apoio a SEAS no Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao da Implantao da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal; Servio 2: Desenvolvimento e Suporte Implantao de Metodologia para o Acompanhamento das Aes Realizadas com Apoio da SEAS em 10 Estados (AM, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE e BA). Relacionam-se, a seguir, alguns princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Assistncia Social que constituem referncia para a implementao da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal. Princpios de administrao e gesto: primazia da responsabilidade do Estado, em cada esfera de governo, na conduo da poltica de assistncia social e interao construtiva com a sociedade para o enfrentamento da misria, pobreza e excluso; centralidade na famlia para a concepo e implementao dos benefcios, servios, programas e projetos;

 descentralizao poltico-administrativa no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios com nfase na municipalizao; comando nico na gesto das aes em cada esfera de governo; participao da populao na formulao da poltica de assistncia social e no controle das aes, por intermdio de conselhos, conferncias e fruns em cada esfera de governo. Diretrizes operacionais: articulao com outras polticas sociais e macroeconmicas em cumprimento ao princpio da supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica; participao da Sociedade Civil organizada na formulao da poltica e no controle das aes, em todos nveis de governo; estreitamento da parceria entre Estado e Organizaes da Sociedade Civil para prestao de servios assistenciais e ampliao das condies produtoras de bens e servios de qualidade populao; promoo de aes integradas e convergentes entre os trs nveis de governo; efetivao de amplos pactos entre Estado e a Sociedade, que garantam o atendimento de crianas, adolescentes, idosos, pessoas portadoras de deficincia e famlias em estado de vulnerabilidades e excluso social; fomento a estudos e pesquisas para a produo de informaes que subsidiem a formulao de polticas, da gesto do sistema e da avaliao dos impactos de Poltica de Assistncia Social; mudana na cultura poltica de pensar, gerir, executar, financiar e avaliar as aes de assistncia social; mudana de enfoque da avaliao centrada no processo burocrtico para a avaliao de resultados da Poltica de Assistncia Social; estmulo s aes que promovam integrao familiar e comunitria, para a construo da identidade pessoal e convivncia social do destinatrio da assistncia social; e, fomento s aes que contribuam para a gerao de renda. Destinatrios das aes e servios: segmentos populacionais em condies de vulnerabilidade prprias do ciclo de vida, sobretudo crianas e idosos; segmentos populacionais em condies de desvantagem pessoal resultante de deficincias ou de incapacidades que limitem ou impeam o desempenho de atividades consideradas normais para a respectiva idade e sexo; e,

 segmentos populacionais em situaes circunstanciais e conjunturais degradantes da condio de dignidade humana, como abuso e explorao comercial de atividade sexual, trabalho precoce, moradia de rua, migrao, dependncia do uso de drogas, abandono e desagregao familiar, maus tratos, etc. Funes da Poltica de Assistncia Social: insero sob a forma de acesso dos destinatrios da assistncia social a bens e servios usufrudos pelos demais segmentos da populao; preveno sob a forma de apoio aos destinatrios da assistncia social nas situaes circunstanciais ou conjunturais de vulnerabilidade, evitando que o cidado resvale no patamar de renda alcanado ou perca o acesso que j possui aos bens e servios; promoo vista como a funo de promover a cidadania, eliminando as relaes clientelista que submetem, fragmentam e desorganizam os destinatrios da assistncia social; e, proteo sob a forma de aes que visem a redistribuio de renda direta e indireta s populaes excludas e vulnerveis socialmente. Mecanismos e instrumentos de interveno: benefcio de prestao continuada, que o pagamento de salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso com 67 anos ou mais que comprovar no possuir meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia; benefcios eventuais, que visam o pagamento de auxlio por natalidade ou morte s famlias cuja renda mensal per capita seja inferior a um quarto do salrio mnimo; servios assistenciais, que so atividades voltadas para a melhoria das condies de vida da populao, visando o atendimento de necessidades bsicas, com prioridade para infncia e adolescncia em situao de risco pessoal e social; programas que compreendem aes integradas e complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais; e, projetos de enfrentamento da pobreza, que compreendem a instituio de investimento econmico-social nos grupos populacionais em situao de pobreza, a fim de subsidiar as iniciativas que lhes garantam meios para melhoria das condies gerais de subsistncia e elevao da qualidade de vida. 3. METODOLOGIA ADOTADA

As atividades referentes ao Servio 1 Apoio a SEAS no Acompanhamento, Monitoramento e Avaliao da Implantao da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal foram executadas em quatro etapas: Etapa 1: Levantamento e anlise das prioridades e metas da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal; Etapa 2: Acompanhamento fsico-financeiro da execuo das aes da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal; Etapa 3: Capacitao de servidores das Secretarias de Assistncia Social ou Instituies congneres nos Estados e no Distrito Federal; e, Etapa 4: Avaliao dos resultados dos servios, programas e projetos da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal. Foi realizada uma srie de trs visitas a cada unidade da Federao, com intervalo mdio de 90 dias entre uma visita e a outra. Durante as visitas, a equipe tcnica da Consultoria realizou entrevistas pessoais com gestores dos servios, programas e projetos sociais prioritrios, levantando dados e informaes principalmente em relao respectiva execuo fsico-financeira, o que possibilitou a elaborao de Relatrios de Acompanhamento Trimestral da Implantao da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal. Simultaneamente ao acompanhamento trimestral da implantao da Agenda Social nos Estados e no Distrito Federal, a Consultoria apoiou a SEAS no desenvolvimento de quatro outras atividades: Premiao das Secretarias de Assistncia Social ou instituies congneres nos Estados e no Distrito Federal, atravs de elaborao de metodologia para avaliao de desempenho no processo de elaborao e implantao da Agenda Social; Diagnstico da situao de implantao do Projeto Alvorada e dos Portais do Alvorada nas 23 unidades da Federao previamente selecionadas para esse fim, com base no ndice de Desenvolvimento Humano IDH calculado para as respectivas microrregies geogrficas; Diagnstico dos recursos de que as Secretarias de Assistncia Social ou instituies congneres nos Estados e no Distrito Federal atualmente dispem para o levantamento, tratamento e anlise de dados sobre a populao atendida em servios, programas e projetos de assistncia social; e, Levantamento das expectativas dos gestores estaduais e das instncias de deciso e negociao do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social com relao Conferncia Nacional de Assistncia Social. As atividades referentes ao Servio 2 Desenvolvimento e Suporte Implantao de Metodologia para o Acompanhamento das Aes Realizadas com apoio da SEAS em 10 Estados (AM, MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE e BA) foram igualmente executadas em quatro etapas:

 Etapa 1: Sistematizao do processo de apoio tcnico e financeiro da SEAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios; Etapa 2: Sistematizao de normas e procedimentos operacionais de acompanhamento e controle da execuo de servios, programas e projetos com apoio tcnico e financeiro da SEAS nos Estados, no Distrito Federal e nos Municpios; Etapa 3: Capacitao de servidores das Secretarias de Assistncia Social ou instituies congneres nos Estados e no Distrito Federal; e, Etapa 4: Modelagem de um sistema de indicadores-chave de desempenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e definio dos processos e instrumentos de coleta de dados em mbito municipal. Alm de visitas peridicas SEAS, foram realizadas pelo menos duas visitas a cada uma das 10 unidades da Federao previamente selecionadas. Durante as visitas, a equipe tcnica da Consultoria realizou entrevistas pessoais com os gestores do Fundo Estadual de Assistncia Social e com os coordenadores tcnicos dos servios, programas e projetos co-financiados pelo Fundo Nacional de Assistncia Social, levantando dados e informaes gerenciais que possibilitaram, alm da elaborao de um documento de Sistematizao do Processo de Apoio Tcnico e Financeiro da SEAS aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a preparao de um Manual de Acompanhamento da Execuo das Aes Co-Financiadas pela SEAS nos Estados e no Distrito Federal. No caso especfico do Programa de Erradicao de Trabalho Infantil PETI, o referido Manual detalha normas e procedimentos operacionais com vistas ao levantamento de dados que devero alimentar o sistema de indicadores-chave de desempenho modelado pela Consultoria. Objetivando o desenvolvimento do programa de capacitao dos servidores estaduais das Secretarias de Assistncia Social ou instncias congneres em "Mtodos e Tcnicas de Gesto da Assistncia Social", foi ministrado curso aos representantes das 27 unidades da Federao pelos consultores da empresa com foco na definio de indicadores e na metodologia de acompanhamento proposta, tendo sido organizados seis eventos regionais com sede em Manaus/AM, Fortaleza/CE, Braslia/DF, Recife/PE, Rio de Janeiro/RJ e So Paulo/SP. Coube ao Consrcio o direcionamento tcnico e logstico dos eventos incluindo a elaborao, edio e distribuio do material didtico institucional. 4. RESULTADOS ALCANADOS Como resultado do acompanhamento e monitoramento da Agendas Sociais das unidades da Federao, foram calculados indicadores de execuo fsicofinanceira dos servios e programas existentes, comparando-os com as metas

previstas, permitindo, assim, uma anlise da evoluo destas aes e apontando as principais realizaes da Agenda Social. Essas informaes foram de grande utilidade para o balizamento do desempenho de inmeros programas, bem como para a prpria avaliao da gesto dessas iniciativas. Ao trabalhar com dimenses do planejamento estratgico da assistncia social, entende-se que, a partir desta iniciativa, os rgos envolvidos tero condies de conceber com maior desenvoltura os planos e programas da assistncia social. No que se refere premiao das Secretarias de Assistncia ou instituies congneres nos Estados e no Distrito Federal de melhor desempenho no processo de elaborao e implantao da Agenda Social, coube consultoria definir bases metodolgicas para avaliao dos resultados e identificao das melhores prticas de gesto relacionadas com essas agendas. Foram elaboradas instrues gerais e especficas do processo de avaliao, que se baseou na construo de uma matriz de melhores prticas de gesto a partir do processamento e anlise das respostas a um questionrio de auto-avaliao previamente distribudo. A apresentao da matriz de melhores prticas de gesto foi feita em Seminrio Tcnico, organizado com apoio da Consultoria, que reuniu representantes de todas as Secretarias de Assistncia Social ou instituies congneres dos Estados e do Distrito Federal. Os resultados de tal seminrio demonstraram que a elaborao da matriz de melhores prticas de gesto das Agendas Sociais se constituiu em uma nova abordagem da dimenso de gesto da assistncia social para as Secretarias das unidades da Federao. Como resultado do desenvolvimento da metodologia de acompanhamento das aes apoiadas pela SEAS, foi identificado e sistematizado o fluxo do processo de apoio tcnico e financeiro execuo de programas, projetos e servios de assistncia social para os servios de ao continuada. No que se refere s aes pontuais, essa sistematizao compreendeu os subprocessos de solicitao, anlise tcnica e empenho/repasse de recursos A disponibilizao desses instrumentos, aliada futura utilizao atravs de ferramentas computacionais, permitir o acompanhamento e controle gerencial da execuo dos programas da SEAS de forma mais eficaz. Alm disso, foi elaborado um manual de procedimentos para operacionalizao da metodologia de acompanhamento das aes da SEAS utilizando a ferramenta KPI (indicadores-chave de desempenho), contendo: pressupostos bsicos, objetivos geral e especficos, referncias legais e atores envolvidos, conceito de acompanhamento (aplicao imediata e aplicao mediata) e definies estratgicas: o que ser acompanhado, quando, quem e como se dar o acompanhamento. As discusses sobre a concepo e utilizao dos indicadores para acompanhamento e avaliao das aes permitiram que grande grupo de servidores entendesse o real sentido dos indicadores, a importncia de sua adequada vinculao s diversas variveis de gesto e a necessidade de dados de alimentao confiveis e disponveis ao longo do tempo. Como resultado do programa de capacitao desenvolvido, aproximadamente 30 tcnicos de diversos departamentos da SEAS e 170 servidores estaduais das Secretarias de Assistncia Social ou instituies 7

congneres debateram questes relacionadas aos seguintes temas: poltica de assistncia social, mtodos e tcnicas de construo de indicadores sociais, metodologia de acompanhamento da execuo de aes co-financiadas pela SEAS e aplicao da ferramenta KPI no acompanhamento das aes da SEAS. Os servidores estaduais capacitados devem atuar como disseminadores desta metodologia nos seus respectivos rgos, tendo em vista que a proposta apresentada pela Consultoria foi objeto de reflexo e debate, orientando centenas de profissionais da assistncia social sobre as questes de planejamento e gesto setorial, a partir de seus prprios ambientes e situaes de trabalho. Essa interao permitiu que, imediatamente aps os primeiros contatos promovidos pela SEAS e pela Consultoria, diversas iniciativas fossem tomadas, podendo-se, ainda no decorrer do projeto, sentir seus efeitos prticos. 5. CONCLUSES A utilizao da ferramenta KPI na avaliao do desempenho das aes de assistncia social, exemplificada atravs do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil PETI, possibilitou uma viso geral e objetiva da metodologia, desenvolvida pela Consultoria, para o acompanhamento das aes com apoio tcnico e financeiro da SEAS nos Estados e no Distrito Federal. O passo seguinte visando implantao da metodologia proposta dever ser sua validao final e o desenvolvimento, em projeto especfico, de um sistema informatizado que permita a alimentao do banco de dados j modelado para a avaliao do desempenho dos programas atravs de um instrumento gil e de fcil operao pela SEAS e pelas Secretarias Estaduais ou instituies congneres. Com a concluso dos trabalhos propostos, alguns desafios se tornaram evidentes e so expostos a seguir: Os levantamentos realizados nas Secretarias de Assistncia Social ou instituies congneres nos Estados e no Distrito Federal revelaram um cenrio diverso daquele que orientou a elaborao da proposta tcnica de apoio SEAS no acompanhamento e controle do processo de implantao da Agenda Social. Observou-se, em todo o territrio nacional, com poucas excees, que as organizaes governamentais e no-governamentais que participaram do processo de elaborao da Agenda Social enfrentaram dificuldades na preparao do documento encaminhado oficialmente para a SEAS. Adicionalmente, constatou-se na maioria das unidades da Federao, que as iniciativas das Agendas Sociais no se configuraram como um instrumento de planejamento estratgico para a integrao da assistncia social s demais polticas pblicas de combate pobreza e excluso social. Isto porque, excetuando-se alguns programas e projetos implantados com apoio tcnico e financeiro da SEAS, como o PETI e o Agente Jovem de Desenvolvimento Humano e Social, a implementao da Agenda Social restringiu-se a aes executadas tradicionalmente, de forma autnoma, sob a responsabilidade de diferentes Secretarias Estaduais. 8

Algumas dificuldades observadas no processo de implantao da Agenda Social em todo o territrio nacional podem ser explicadas tendo por referncia a premissa de que suas prioridades e metas no foram estabelecidas a partir de indicadores sociais previamente selecionados. De acordo com tal premissa, se o diagnstico da situao social em determinada unidade da Federao apontasse a mortalidade infantil, o analfabetismo ou o desemprego como problemas relevantes, os responsveis pela elaborao da Agenda Social deveriam selecionar indicadores especficos para a mensurao de sua magnitude e/ou abrangncia territorial. Conforme o caso, deveriam ainda utilizar eventuais estimativas e projees disponveis como base para o estabelecimento de prioridades e metas passveis de alcance no curto prazo. Tal procedimento, se aplicado elaborao da Agenda Social das diferentes unidades da Federao, possibilitaria o mapeamento dos principais problemas sociais em todo o territrio nacional, do qual resultaria a organizao de uma base de dados com os respectivos indicadores e suas mais recentes estimativas ou projees. Estas seriam utilizadas como linha de base para medies posteriores, que realimentariam o sistema de acompanhamento e controle do processo de implantao da Agenda Social, subsidiando a avaliao dos principais servios, programas ou projetos a serem implementados nos Estados e no Distrito Federal. A constatao no decorrer do projeto foi que isto no ocorreu, pois os responsveis pela elaborao da Agenda Social enfrentaram dificuldades ao selecionar indicadores especficos para a mensurao da magnitude e da abrangncia territorial dos principais problemas sociais diagnosticados nas respectivas unidades da Federao. Como decorrncia, ainda que todos os documentos relativos s Agendas Sociais dos Estados e do Distrito Federal tenham definido prioridades de ao, a maioria desviou-se do modelo preconizado pela SEAS, por trs razes fundamentais: Alguns no estabeleceram metas passveis de alcance no curto prazo, provavelmente porque os responsveis por sua elaborao tinham pouca familiaridade com temas e problemas relativos mensurao de indicadores sociais; Outros estabeleceram metas passveis de alcance apenas no longo prazo, provavelmente porque os responsveis por sua elaborao selecionaram indicadores sociais pouco sensveis a variaes anuais, como a taxa de mortalidade infantil ou a taxa de analfabetismo; e, Outros sequer estabeleceram metas ou, quando o fizeram, estabeleceram metas simplesmente incomensurveis, provavelmente porque os responsveis por sua elaborao desconheciam ou tiveram dificuldade de acesso s fontes de dados demogrficos e socioeconmicos disponveis no pas, provenientes de levantamentos domiciliares e de registros administrativos de abrangncia municipal. A despeito das dificuldades observadas no processo de elaborao e implantao da Agenda Social, a Consultoria efetivou o acompanhamento 9

trimestral das aes nela envolvidas, o que permitiu o monitoramento e a avaliao do desempenho dos programas executados, principalmente atravs da comparao de indicadores de execuo fsico-financeiros dos servios e programas existentes entre os perodos analisados e as metas fsico-financeiras previstas, possibilitando apontar as principais realizaes e disfunes na implantao da Agenda Social em todo o territrio nacional. 6. EQUIPE DO PROJETO A equipe tcnica envolvida no projeto pela Secretaria de Estado da Assistncia Social SEAS foi composta pelos seguintes profissionais: Diretora do Departamento de Desenvolvimento da Poltica de Assistncia Social: Maria Albanita Roberta de Lima Coordenadora da Coordenadoria de Descentralizao: Marlete Salles Oliveira Diretor do Departamento de Informao e Avaliao: Alex Gonalves dos Santos Diretor do Departamento de Capacitao: Heldo Mulatinho Por parte do Consrcio Booz Allen Logos, com um total estimado de 20.400 horas, participaram os seguintes consultores: Scio Responsvel pela BAH: Scio Responsvel pela Logos: Luiz Vieira Jair Roxo

Gerente de Projeto: Miguel Luiz M. Noronha Gerente em Braslia: Jos Roberto Soares Coodenadora Tcnica: Clarisse DallAcqua Coordenador de Planejamento: Tancredo Vasconcellos Mrio Tedeschi Maria Jos Arruda Gislene Moscardo Kemie m. Gerra Jaime E. Pesce Pedro R. Bernal David Wong Antnio C. Fleury Miriam Biancardi Olavo V. Costa Orlandino Klotz Neto Gislene Moscardo Kemie m. Gerra Karin Ferrara Jaime E. Pesce Pedro R. Bernal Fbio R. Lemmi Vera L. Pastorelo Jos Roberto Soares 10

Pela Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Evelyn Levy Secretria Maria Marlene Almeida Diretora de Programa Viviane Soares Gerente de Projetos

11