Artigo - Pensamento Brasileiro e Integração Regional

Pensamento Brasileiro e Integrao Regional
Pensamento Brasileiro e Integrao Regional*

Tullo Vigevani** e Haroldo Ramanzini Jnior***
Introduo
O objetivo deste trabalho analisar a forma como algumas escolas de

pensamento, representadas por figuras significativas, percebem o tema da integrao regional no Brasil. Nosso foco a segunda metade do sculo XX, buscando compreender as concepes de projeo regional e internacional do pas que fundamentam as possibilidades de integrao. Para isso sero discutidos o papel do Estado, a viso de pas, o nacionalismo, o desenvolvimento econmico e o subdesenvolvimento, o reconhecimento internacional e a percepo dos pases vizinhos. A ideia da especificidade frente a esses aparece na obra de intelectuais e de formuladores de polticas, fazendo-se presente em muitos pases, inclusive dessa regio. Buscaremos entender como essa ideia evoluiu no Brasil, chegando, nos anos 1980, aceitao da existncia de uma comunidade de interesses com os pases do Cone Sul e da Amrica do Sul. As ideias brasileiras a respeito da integrao regional so influenciadas pela dimenso continental do pas e pela aspirao por um papel de
Artigo recebido em junho e aceito para publicao em agosto de 2010. Doutor em Histria Social pela Universidade de So Paulo (USP), professor de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC) e do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/INEU). E-mails: vigevani@unesp.br; vigevanit@uol.com.br. Doutorando em Cincia Poltica pela USP, professor assistente do Instituto de Economia da Universidade Federal de Uberlndia (UFU) e pesquisador do CEDEC e do INCT/INEU. E-mail: haroldo@cedec.org.br; hramanzinijunior@gmail.com.
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destaque no cenrio internacional, estimuladas, por sua vez, pela prpria histria e pela formao do Estado e do territrio. Algumas dessas ideias, junto s rivalidades seculares na bacia do Prata, inclusive no sculo XX, no fortaleceram a perspectiva da integrao e, ao longo do tempo, por conta de fatores internos e externos, houve significativa mudana na maneira como se v o tema da integrao regional. Como argumentaremos, as modificaes ocorridas e o surgimento de novas concepes no superaram totalmente a estrutura de ideias anterior, que contribui para algumas dificuldades na integrao. As ideias no se transformam em aes sem que ocorra algum processo de rotinizao, normalmente de longa durao, ligado a certos interesses. Durante muito tempo, a relao do Brasil com os vizinhos foi impulsionada por aspectos de rivalidade e de diferenciao. Hoje, a concepo predominante diferente, mas encontra dificuldades para se enraizar. Nosso intuito consiste em discutir a tradio do pensamento brasileiro no tocante integrao regional, verificando os momentos de existncia e suas formas e os momentos de no existncia. H, no Brasil, linhas de pensamento desenvolvimentista, americanista e antiamericanista e nacionalista, mas no existe uma longa tradio do pensamento brasileiro latino-americanista o que no quer dizer que diferentes pensadores ou correntes fossem contrrios s perspectivas da integrao, mas que o projeto e a ideia de um Brasil subjacente s suas reflexes, na maior parte das vezes, no inclua a integrao com os pases vizinhos como uma varivel importante. Darcy Ribeiro (1996), e outros, discutiu nos anos 1950 e 1960 a importncia da integrao, considerando necessria a unio dos pases da regio contra o imperialismo norte-americano. Integrantes do pensamento geopoltico brasileiro tambm nas dcadas de 1950 e de 1960, como Golbery do Couto e Silva (1967), com influncia significativa na Escola Superior de Guerra (ESG), fizeram do interesse nacional o eixo de suas preocupaes. Nesse perodo, o conceito de desenvolvimento, tal como formulado pelos integrantes do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), no situava a integrao com os vizinhos como um componente fundamental. Para eles, a preocupao principal, visando o interesse do pas, era a integrao nacional.
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CONTEXTO INTERNACIONAL vol. 32, n. 2, julho/dezembro 2010
A ideia de Brasil-potncia foi constitutiva da Doutrina de Segurana Nacional, muito importante durante o regime militar (1964-1984). A concepo nacional-desenvolvimentista e o modelo de industrializao por substituio de importaes, assim como a leitura que alguns fizeram das teses da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), fortaleceram a perspectiva nacional de desenvolvimento e de projeo internacional. As ideias incidem no contexto cultural no qual se formula a posio internacional dos pases embora no sejam as nicas determinantes e no estejam dissociadas dos interesses e so compreendidas a partir dos problemas histricos aos quais se relacionam. Assim, preciso considerar os contextos especficos em que so formuladas e discutidas. No caso brasileiro, uma poderosa matriz no campo intelectual a ideia do desenvolvimento poltico e econmico. No Brasil, at os anos 1980, o tema da integrao no se viu associado grande agenda. A partir da Segunda Guerra Mundial, o problema do desenvolvimento/subdesenvolvimento, o tema da industrializao e as discusses a respeito da participao do capital estrangeiro na economia do pas estiveram focados em uma lgica estritamente nacional. Na projeo internacional, o ncleo do debate centrou-se na necessidade de uma poltica externa mais independente, menos alinhada aos Estados Unidos. Na dcada de 1970, particularmente nos governos Garrastazu Mdici (1970-1973) e Ernesto Geisel (1974-1978), ganhou fora a ideia de Brasil-potncia, que trouxe dificuldades no relacionamento com os pases da regio, sobretudo a Argentina. Nos anos 1980, no bojo do processo de redemocratizao, da crise da dvida externa e da espiral inflacionria, o tema e a possibilidade da integrao regional emergiram de forma mais concreta na percepo de parte dos intelectuais brasileiros. Autores como Celso Lafer (1973) compreenderam a importncia do entendimento entre Argentina e Brasil desde o incio dos anos 1970. Na segunda seo deste texto, analisaremos a maneira como o ISEB entendia o Brasil e as implicaes nas relaes com seu entorno. Na terceira seo, discutiremos a poltica externa independente, com base nas anlises de San Tiago Dantas e de Arajo Castro, e considerare439
mos o pragmatismo responsvel, a partir do pensamento de Azeredo da Silveira, tendo em vista a existncia parcial de algumas coincidncias analticas. Na quarta seo, analisaremos a doutrina da ESG, sobretudo as ideias de Golbery do Couto e Silva, que teve importncia considervel durante o regime militar brasileiro e contribuiu para a formulao de relaes na regio. Na quinta seo, abordaremos o modo como as ideias da CEPAL foram absorvidas no Brasil, com nfase nas concepes de Celso Furtado, relacionando-as viso de Amrica Latina. Discutiremos tambm as concepes de dois intelectuais brasileiros ligados teoria da dependncia, Fernando Henrique Cardoso e Ruy Mauro Marini. Na sexta seo, veremos as ideias recentes relacionadas integrao, principalmente de Celso Lafer e de Samuel Pinheiro Guimares, que identificamos como bastante representativas do pensamento contemporneo. Nas consideraes finais, delimitaremos os principais aspectos do pensamento brasileiro sobre a integrao regional. Argumentaremos que, se no sculo XIX e na maior parte do XX a questo regional no esteve no centro das preocupaes, houve mudanas nos anos 1980 e 1990 e no sculo XXI no sentido de incorporar a ideia de integrao da regio como um tema de peso intelectual e poltico.
O ISEB: Concepes Sobre o Brasil e o Desenvolvimento Nacional

O ISEB foi criado em 1955, sob a liderana de um grupo de intelectuais brasileiros coordenados por Hlio Jaguaribe. Participaram, entre outros, lvaro Vieira Pinto, Cndido Mendes, Alberto Guerreiro Ramos, Nelson Werneck Sodr e Roland Corbisier. Durante seus nove anos de existncia (1955-1964), o ISEB constituiu-se em um centro de elaborao terica de um projeto nacional-desenvolvimentista. A reflexo isebiana legou ideias que tiveram impacto no debate intelectual brasileiro. Pcaut (1990) considera que a ideologia desenvolvimentista do ISEB se tornou progressivamente o horizonte de pensamento para o qual tendia a opinio pblica. Como veremos, est ausente no instituto a ideia de Amrica Latina, a no ser como parte de
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um bloco geral, que deveria contrapor-se ao imperialismo. No plano das ideias, nas dcadas de 1950 e de 1960, o ISEB tornou-se um contraponto ESG. Enquanto essa, sob influncia de oficiais como Golbery do Couto e Silva, Cordeiro de Farias e Castello Branco, via o mundo a partir da perspectiva Leste-Oeste, o ISEB desenvolvia a matriz do pensamento nacionalista e desenvolvimentista. O sujeito principal, ator decisivo, era a nao. O objetivo do ISEB era formular estudos e fomentar debates capazes de oferecer suporte para a elaborao de uma poltica ou estratgia nacional de desenvolvimento. Da mesma forma, buscava contribuir para a emergncia de um pensamento brasileiro capaz de sugerir solues para as dificuldades nacionais, com nfase nas dimenses sociopolticas e culturais do desenvolvimento. Segundo Pereira (2004), com a eleio de Juscelino Kubitschek (1956-1960) o ISEB transformou-se no principal centro do pensamento nacionalista e desenvolvimentista, concebido pelo grupo como uma ideologia que poderia levar o pas superao do atraso econmico e da alienao cultural atravs da ao estatal planejada, da interveno econmica e de uma ampla aliana multiclassista. Toledo (2005) argumenta que embora no possa ser rigorosamente identificado como um aparelho ideolgico a servio do chamado desenvolvimentismo de Kubitschek, era certo que particularmente nos primeiros anos dessa administrao havia uma sintonia ntida entre os intelectuais do instituto e o projeto industrializante do governo. A preocupao central desse grupo era pensar o desenvolvimento e, dentro do possvel, influenciar o governo a adotar suas recomendaes. Tenhamos em conta que se iniciando em 1953, com acelerao a partir de 1958, desenvolveu-se entre os pases latino-americanos uma discusso, sob patrocnio da CEPAL, que levaria assinatura do Tratado de Montevidu em 1960, que constituiu a Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (ALALC). Essa negociao no teve repercusso significativa entre os membros do ISEB, permanecendo relegada a aspectos tcnicos do comrcio. As grandes correntes de pensamento permaneceram distantes do tema da integrao.
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Os membros do ISEB, apesar das diferentes matrizes tericas e ideolgicas, convergiam no sentido de considerar que no Brasil, historicamente, as elites no teriam buscado orientar seus interesses de acordo com as necessidades da sociedade. Concordavam tambm no diagnstico de que o pas somente poderia ultrapassar o estgio de subdesenvolvimento mediante a intensificao da industrializao, pensada como um fenmeno nacional e no conectada potencialidade de um mercado regional. Mesmo iniciativas relativas integrao, por parte da Argentina no governo Pern, no repercutiram no debate intelectual do perodo. A industrializao era vista como o elemento dinmico do desenvolvimento. A poltica deveria ser nacionalista e sua efetivao introduziria mudanas no sistema poltico, determinando o enfraquecimento das antigas elites dirigentes do pas e a consequente diminuio do peso dos atores ligados ao latifndio mercantil, modificando o quadro de hegemonia da classe agrria dominante. A viso de que os empresrios constituram o ncleo do desenvolvimento foi posteriormente criticada por Fernando Henrique Cardoso (1972), que buscava demonstrar a fragilidade da ideologia que afirmava a viabilidade da aliana entre a burguesia nacional, parte da massa popular urbana e o Estado para produzir transformaes estruturais capazes de dinamizar o desenvolvimento econmico em bases nacionais (CARDOSO, 1972, p. 14). Na perspectiva do fortalecimento do capitalismo nacional, no surgia a ideia do estreitamento das relaes com o entorno geogrfico. Parecia no haver motivao para isso. Na verdade, em todo o mundo subdesenvolvido, mesmo quando se buscaram acordos polticos entre os pases, o no alinhamento e o neutralismo estavam presentes; a perspectiva de integrao e uma ideia de identidade no emergiam. Na Europa, porm, a noo de integrao e de comunidade desenvolveu-se nos anos 1950 e 1960, motivada por circunstncias histricas, sociais, geopolticas e econmicas especficas. Na viso isebiana, a defesa da revoluo democrtico-burguesa, que alguns chamam de ideologia nacional-populista (CARDOSO, 1972; WEFFORT, 1978), apontava para a necessidade de uma unio entre burguesia nacional, camponeses, proletariado e outros segmentos
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sociais interessados na industrializao nacional para combaterem os latifundirios ligados ao comrcio exportador. Segundo Guerreiro Ramos (1960, p. 70), em concluso, [...] devem ser considerados como adversos aos objetivos nacionais todos os fatores que contribuam para a formao de presses psicossociais, polticas, ideolgicas, institucionais e econmicas, tendentes a debilitar o capitalismo brasileiro. Para ele, assim como para outros membros do ISEB, os grupos ligados economia agrrio-exportadora e ao imperialismo internacional eram os elementos que mais ameaavam o projeto nacionaldesenvolvimentista. A viso de mundo, ainda que inserida no contexto das ideias do perodo, relacionava-se ao debate nacional, soluo nacional dos problemas. Compreender o significado dessa perspectiva fundamental para entender por que existiu um razovel desconhecimento da regio. Esta era parte dos pases subdesenvolvidos, com os quais o Brasil compartilhava interesses, mas quase sempre no como a parte mais identificada com a perspectiva nacionalista e antiimperialista que tinha presena maior em outros continentes. Sodr (1967), retomando parte da linguagem da III Internacional, enfocou os entraves para o desenvolvimento, considerando as relaes de produo e mostrando o papel negativo do imperialismo. Na viso desse autor, a presena de relaes feudais no campo, a influncia nociva do capital estrangeiro e a dominao imperialista seriam os principais entraves para o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Trata-se de uma perspectiva de avanos nacional. A revoluo brasileira relacionar-se-ia com o fim do poder e da hegemonia das classes latifundirias e do imperialismo, pois reforariam o colonialismo e dificultariam a formao da economia nacional (SODR, 1967). A soluo dos problemas insere-se em uma perspectiva nacional, o que no surge como contraposto Amrica do Sul e conexo com os pases da regio; h simplesmente uma ausncia de conectividade. O monoplio da terra por parte dos latifundirios e o imperialismo obstruiriam o crescimento econmico e deveriam ser combatidos no plano nacional. Sodr enfatizou a necessidade de uma industrializao planificada em bases estritamente nacionais para viabilizar o desen-
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volvimento capitalista nacional e preparar a passagem ao socialismo (BIELSCHOWSKY, 2004). Para o ISEB, o conceito de desenvolvimento envolve o processo de acumulao de capital, a incorporao de progresso tcnico e a elevao dos padres de vida da populao, e iniciar-se-ia com uma revoluo capitalista e nacional. Seria, segundo Pereira (2004, p. 58), um processo de crescimento sustentado da renda da populao, sob a liderana estratgica do Estado, tendo como atores principais os empresrios nacionais. Portanto, o desenvolvimento seria nacional, por se realizar internamente, sob a gide de instituies definidas e garantidas pelo Estado. No plano internacional, a preocupao central referiase busca da superao da dependncia externa e de suas consequncias. Como argumenta Corbisier (1968, p. 33) se o projeto de desenvolvimento visa promover a emancipao nacional, sua realizao implicar a negao prvia da dependncia, isto , entrar em contradio como o domnio de nossa economia por qualquer centro hegemnico estrangeiro. Com o beneficio do ex post facto, pode-se afirmar que essa forma de anlise levou identificao exclusiva dos problemas brasileiros na contradio centro-periferia, de forma que as possveis identidades com o entorno acabaram subsumidas. No pensamento de Igncio Rangel (1962), Guerreiro Ramos (1960) e Hlio Jaguaribe (1958; 1972), a superao do subdesenvolvimento por meio da industrializao estaria relacionada superao do capitalismo mercantil. Seria com a passagem desse para o capitalismo industrial que a acumulao capitalista com incorporao sistemtica do progresso tcnico se viabilizaria e possibilitaria o crescimento sustentado da renda e a melhoria dos padres de vida da populao. J a revoluo nacional, seria a associao dos diversos setores da sociedade em torno de um projeto. Nesse sentido, o nacionalismo seria a ideologia da revoluo nacional. Segundo Sodr (1960, p. 33): [...] o nacionalismo surge da necessidade de compor um novo quadro conjugando interesses de classe, reduzindo-os a um denominador comum mnimo, para a luta em defesa do que
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nacional em ns. o imperativo de superar a contradio entre a burguesia nacional e a classe trabalhadora que adota o nacionalismo como expresso oportuna de uma poltica. Como vimos, a industrializao, a possibilidade de aliana entre as classes em prol do desenvolvimento, um projeto nacional, a questo dos investimentos estrangeiros, o nacionalismo e a problemtica do mimetismo cultural eram alguns dos principais temas presentes no debate intelectual do perodo. No que tange aos aspectos internacionais, a principal temtica, inclusive no ISEB, era a crtica ao imperialismo, para demonstrar as diferenas nos processos de desenvolvimento do centro e da periferia, sendo essas questes discutidas na CEPAL. A periferia, ao contrrio do centro, teria de superar, em seu processo de desenvolvimento, os interesses do capitalismo internacional e das elites locais alienadas, ligadas ao imperialismo. Como argumenta Corbisier (1968, p. 53): [...] podemos perceber que nada h em comum, a no ser a identidade do termo, entre o nacionalismo dos pases subdesenvolvidos, em luta contra as naes opressoras pela conquista da soberania poltica e da independncia econmica, e o nacionalismo dos pases industrializados, empenhados em manter o domnio de suas reas coloniais e em conquistar ou ampliar mercados para as suas manufaturas. Essa concepo deixa subjacente a questo da regio sul-americana. H uma potencial coincidncia de interesses, mas ela no se materializa. Nisso reside a dificuldade de pensar a questo da Amrica Latina: a regio no vista, no passa a integrar as preocupaes polticas, econmicas e culturais. O tema da integrao regional, no sentido da discusso das possibilidades de adensamento das relaes entre os pases da regio, no est presente no pensamento brasileiro daquele perodo. A maneira como
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esses intelectuais pensavam o Brasil e o desenvolvimento nacional no poderia estar contextualizada em um processo de integrao regional, que, por definio, tem como pressuposto a perda de autonomia em algumas funes do Estado nacional para recomp-las em nvel regional, diminuindo, portanto, a chamada autonomia do Estado nacional (MATTLI, 1999; MARIANO, 2007). Quando a Amrica Latina surge na reflexo isebiana, o foco no era a integrao regional, mas o entendimento das causas histricas do subdesenvolvimento latinoamericano. Como veremos, esse entendimento tem algum parentesco com outras linhagens de pensamento brasileiras, como a teoria da dependncia, mas h profundas diferenas. A no reflexo sobre a regio no uma casualidade, ela derivou dos fundamentos conceituais dos isebianos, baseados na ideia de que o Estado o locus resolutivo; consequentemente a ele que se dirigem as atenes.
Poltica Externa Independente e Pragmatismo Responsvel

No incio da dcada de 1960, a afirmao de um novo perfil sociopoltico da sociedade brasileira, a fora das ideias nacionalistas, a radicalizao das posies de alguns grupos polticos e sociais, as transformaes no cenrio externo e a busca pela atuao internacional autnoma foram aspectos que ajudam a entender o contexto de emergncia da Poltica Externa Independente (PEI) (1961-1964). Em geral, a literatura atribui a San Tiago Dantas sua formulao. A partir do governo Jnio Quadros (1961), o Brasil viveu trs anos de mudanas significativas nas prioridades, na implementao e no quadro conceitual orientador de suas relaes externas, que foram relativamente interrompidas a partir do golpe militar de 1964. Em parte, essas prioridades foram retomadas a partir de meados dos anos 1970, ainda que haja fortes diferenas entre as duas polticas. Nessa seo, buscaremos discutir alguns aspectos conceituais da PEI e do Pragmatismo Responsvel (PR) (1974-1978), recorrendo s ideias de San Tiago Dantas, de Arajo Castro e de Azeredo da Silveira. Os princpios bsicos da PEI eram a ampliao do mercado externo, a formulao autnoma dos planos de desenvolvimento econmico, a
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necessidade de manuteno da paz mediante a coexistncia pacfica, o desarmamento geral e progressivo, a no interveno nos assuntos internos de outros pases, a autodeterminao dos povos, o respeito ao Direito Internacional e o apoio emancipao completa dos territrios no autnomos (DANTAS, 1962). Alguns desses princpios estavam presentes na poltica exterior do Brasil, mas outros eram novos, como a questo do apoio brasileiro emancipao completa dos territrios no autnomos, o que mudava a posio do Brasil em relao ao regime salazarista de Portugal. A PEI buscava transformar a atuao internacional do Brasil e projetar uma posio menos alinhada aos Estados Unidos. Fonseca Jr. (1998, p. 363) considerou que o perodo de abertura universalista da poltica externa e de coleo de um acervo de relaes bilaterais de amplo alcance [...] so estabelecidos ou renovados vnculos com os pases africanos, amplia-se a presena no Oriente Mdio e, mais importante, os laos com a Amrica Latina ganham nova densidade. Na mesma direo, Dantas (1962, p. 11) entendeu que [...] a rpida ampliao do mercado externo de nossos produtos tornou-se um imperativo do desenvolvimento do pas [...]. A conquista de mercados [deve ser] a tnica de nossa poltica econmica exterior. Nossa poltica voltou-se para a Amrica Latina, em primeiro lugar, e, em seguida, para os pases socialistas, sem desprezo das possibilidades de incremento do comrcio com os Estados Unidos e com a Europa Ocidental. Gilberto Freyre (1962, p. 294), por sua vez, considerava que [...] essa poltica de instituir um sistema efetivo de relaes mais estreitas entre as novas naes africanas e asiticas e o Brasil deve ser realizada com tato e sabedoria. Porque implica tanto
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em maior independncia para o Brasil em face de alianas mais antigas quanto em sua liderana natural de todo um novo grupo de naes tropicais com problemas similares queles j a caminho de soluo entre os brasileiros. Gilberto Freyre, preocupado com as relaes com os pases africanos, dissociou-se da PEI, sinalizando que a liderana brasileira em relao aos pases tropicais deveria ser compatvel com as alianas antigas, que o autor associa particularmente a Portugal. Na dcada de 1960, at 1964, foi intensa, nos marcos da PEI, a participao brasileira em iniciativas internacionais que tinham como tema a superao do subdesenvolvimento. A preocupao com os projetos de desenvolvimento nacional era suficientemente forte para ser incorporada lgica de qualquer processo de integrao mais amplo. A busca pelo desenvolvimento era vista como possvel apenas como consequncia do esforo nacional, que deveria ser interno. A questo da integrao com outros Estados, mesmo os do entorno, no surgia como um problema relevante no perodo. Amado (1996, p. 284) observou que para muitos observadores, a PEI, instituda no governo Quadros, resultou da conscincia de que o Brasil j no podia ficar confinado aos princpios do pan-americanismo. O aprofundamento da industrializao do pas, tendo influncias isebianas, tinha como pressuposto que o Brasil mantivesse uma posio mais autnoma frente aos Estados Unidos, ao mesmo tempo em que a formulao conceitual da PEI era permeada por uma gama de ideias oriundas do nacional-desenvolvimentismo do perodo. Fonseca Jr. (1998, p. 302) reforou essa interpretao ao afirmar que a PEI nasce de um projeto poltico, de uma concepo intelectual, que inclua uma crtica ao status quo internacional e forma como o tema do desenvolvimento era discutido. Arajo Castro, importante formulador da poltica externa durante esse perodo, numa crtica ao modo como o subdesenvolvimento era tratado internacionalmente, argumentava que tenta-se converter o grave problema do subdesenvolvimento em um mero problema de estabilizao, com o esquecimento do fato de que
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se fossemos estabilizar muitos pases no nvel econmico atual, procederamos uma estabilizao em nvel extremamente baixo (apud AMADO, 1982, p. 182). Jos Honrio Rodrigues (1966, p. 187), por sua vez, afirmou que a poltica independente foi logo aceita pela opinio pblica e pelos setores mais progressistas. O Brasil desejava seguir uma poltica de portas abertas, sem compromissos com blocos ideolgicos ou militares. Surgiu, com a PEI, o paradigma universalista (MELLO, 2000; FAVERO, 2006) ou globalista (PINHEIRO, 2004) da poltica externa brasileira. Por outro lado, o agravamento da crise nos anos do governo Joo Goulart (1961-1964) dificultou a efetiva implementao das propostas da PEI. Essas, em outras condies polticas e bases sociais, foram parcialmente retomadas a partir de meados dos anos 1970, com o PR desenvolvido pelo ministro das Relaes Exteriores Azeredo da Silveira no governo Ernesto Geisel (1974-1978) (FONSECA JR., 1996). Segundo Dantas (1962, p. 5), a PEI visava a considerao exclusiva do interesse do Brasil, visto como um pas que aspira ao desenvolvimento e emancipao econmica e conciliao histrica entre o regime democrtico representativo e uma reforma social capaz de suprimir a opresso da classe trabalhadora pela classe proprietria. As ideias nacionalistas das dcadas de 1950 e de 1960 e a formulao da PEI, tal como elaborada por Dantas e por Castro, representavam no apenas uma posio frente ao mundo exterior que buscava impulsionar o desenvolvimento industrial do Brasil e aumentar as exportaes, mas continham tambm a proposta de projetar o Brasil como um ator relevante no palco internacional. Castro (apud AMADO, 1982, p. 212) considerou que O nacionalismo no , para ns, uma atitude de isolamento, de preveno ou de hostilidade [...]. um esforo para colocar o Brasil no mundo, mediante a utilizao de todos os meios e com o concurso de todos os pases que queiram colaborar conosco no equacionamento e soluo dos problemas mundiais. Percebe-se nessa formulao um interesse evidente pela cooperao com os pases da Amrica Latina, vista como parte de um conjunto
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mais amplo de pases, onde a especificidade das relaes regionais no surgia com evidncia. Alm da componente nacionalista, o projeto da PEI, incorporando parte da reflexo do ISEB, relacionava-se ao aspecto domstico da integrao de amplos setores sociais ao projeto de desenvolvimento nacional, inclusive da poltica externa. Como afirma Dantas (1964, p. 525): desenvolver-se sempre emancipar-se. Emancipar-se externamente, pela extino de vnculos de dependncia a centros de deciso polticos ou econmicos, localizados no exterior. E emancipar-se internamente, o que s se alcana atravs de transformaes da estrutura social. O aspecto independentista da PEI foi claramente exposto na Conferncia da Organizao dos Estados Americanos (OEA) realizada em Punta del Este, em janeiro de 1962, quando San Tiago Dantas defendeu uma posio de neutralidade ativa em relao a Cuba, opondo-se ideia de uma possvel invaso da ilha com o apoio da OEA e distanciando-se claramente da posio dos Estados Unidos. O Brasil ops-se s sanes contra Cuba e, junto com Argentina, Mxico, Chile, Bolvia e Equador, absteve-se da resoluo que suspendia o governo cubano da OEA. Naquele momento, a questo cubana simbolizava um aspecto importante das relaes hemisfricas; em particular, sinalizava como eram percebidas as relaes com os Estados Unidos, a solidariedade continental, o problema do comunismo e o princpio da no interveno (VIZENTINI, 1994). A convergncia com tais pases da Amrica Latina se deu pela contraposio aos Estados Unidos e no propriamente por um acordo explcito entre os Estados da regio, que implicaria um pensamento comum. No perodo da PEI, houve movimentos no sentido de aproximao com os pases vizinhos, particularmente com a Argentina, como sinaliza a reunio de Uruguaiana, em 1961, entre os presidentes Jnio Quadros e Arturo Frondizi. Alguns dos formuladores da PEI e do PR concentraram suas preocupaes no debate sobre a estrutura do sistema internacional, preocupados com as premissas para atingir a paz. Na viso de Arajo Castro, a paz surgiria da combinao entre segurana e desenvolvimento econmico e social, no de uma situao de equilbrio de poder entre as potncias. Castro (1970) entendia que a eventual evoluo para o
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estgio de supranacionalismo e de interdependncia pressupunha um nvel prvio de soberania e de total independncia poltica e econmica, uma ideia forte tanto na PEI quanto no PR, que deve ser entendida, sobretudo no ltimo, para a relao do Brasil com os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos, inclusive os vizinhos latino-americanos. Assim colocado o problema, passamos a entender como, no perodo do PR, as relaes com os vizinhos, sobretudo com a Argentina, foram difceis e como as concepes ligadas escola de segurana nacional conviveram com o PR. As dificuldades com os vizinhos, particularmente com a Argentina, foram superadas apenas a partir de 1978, no final do governo Geisel, no governo Joo Baptista Figueiredo (19791984) e, de forma mais estvel, no governo Jos Sarney (1985-1989). Com o objetivo de precisar o pensamento dos formuladores da PEI em relao ao entorno regional, no se pode esquecer que a ideia universalista presente neles inclua a aproximao com a Argentina como uma de suas diretrizes, sobretudo para San Tiago Dantas. Segundo o autor (DANTAS, 1962, p. 19), merecer particular ateno o aprimoramento de nossas relaes com a Repblica Argentina, em relao qual nos anima o sentimento de colaborao, de apoio e de afeto, capaz de conduzir-nos, no interesse de todas as demais naes deste hemisfrio, a uma constante integrao de ordem econmica e cultural. A partir da queda de Frondizi, em 1962, por meio de um golpe militar, a poltica argentina sofreu retrocessos na relao com o Brasil. Ganharam maior projeo as ideias de grupos nacionalistas conservadores que alertavam para os riscos da hegemonia brasileira (FAUSTO; DEVOTO, 2004). Castro (1982), no discurso dos trs Ds (Desenvolvimento, Desarmamento e Descolonizao), na ONU, em 1963, afirmou que O Brasil no pertence a blocos, mas integra um sistema, o sistema interamericano, que concebemos como um instrumento de paz e de entendimento entre todos os membros da comunidade das naes. Discutindo as relaes Brasil-Argentina no perodo da PEI, Cervo e Bueno (2002, p. 312) afirmam que a retrica da solidariedade, da cooperao para o desenvolvimento, a ampliao do mercado pelas associaes aduaneiras e o desejo de unir esforos para que ambos os pases adquirissem maior participao
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nos assuntos internacionais aparecem nos discursos e comunicados conjuntos. Percebe-se assim que a questo regional e as relaes com os pases vizinhos no passam despercebidas, ainda que, para os formuladores da PEI, o tema central seja o universalismo e a projeo do Brasil no mundo. A no centralidade do tema regional muitas vezes atribuda instabilidade dos vizinhos. Nos marcos da PEI, sobretudo na viso de San Tiago Dantas e de Arajo Castro, as relaes com a Argentina e com outros pases da regio eram consideradas importantes, mas no constituram o ncleo conceitual dessa poltica. Havia um forte componente terceiromundista e de crtica s polticas das potncias dominantes, ao congelamento do poder mundial. O objetivo principal era posicionar-se de modo contrrio s exigncias de alinhamento e atingir certo grau de autonomia frente aos dois polos de poder da Guerra Fria, os Estados Unidos e a Unio Sovitica. Buscava-se afirmar os interesses brasileiros como essencialmente diferentes daqueles das potncias, explorar reas de convergncia com pases que partilhavam com o Brasil a condio de subdesenvolvimento e intervir com posio prpria no debate a respeito das grandes questes internacionais. Lafer (1973) entendeu que a PEI procurou articular no sistema internacional uma frente nica dos pases subdesenvolvidos. A busca por maior independncia nas relaes internacionais do pas, simbolizada pelo vnculo com os Estados Unidos durante o perodo, pode tambm ser relacionada Argentina e a outros pases da regio. significativa a justaposio feita por Rodrigues (1965, p. 36) quanto relao de independncia que o Brasil deveria manter tanto com os Estados Unidos quanto com a Amrica Latina. O entendimento com os Estados Unidos, como a harmonia com a Amrica Latina hoje acrescida da rea de livre comrcio, uma legtima filiao que devemos manter para nossa segurana e desenvolvimento. A integrao regional, apesar de considerada, no constitua a preocupao central da PEI. A influncia da PEI, que certamente no se restringia poltica internacional, mas refletia uma concepo de mundo, desdobrou-se no surgimento da revista Poltica Externa Independente, cujos trs nicos nmeros foram publicados em 1965 e 1966, durante o
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governo militar, por um grupo composto principalmente por intelectuais do Rio de Janeiro. A revista teve fortes conexes com a PEI e com as perspectivas ao mesmo tempo universalistas e nacional-desenvolvimentistas. A preocupao com o Terceiro Mundo era forte e o interesse pela Amrica Latina derivou disso, assim como o anticolonialismo e o antiamericanismo. Houve defesa do fortalecimento da relao do Brasil com os pases subdesenvolvidos, principalmente os africanos, e era forte o argumento de que a independncia e a autodeterminao deveriam ser os princpios condutores do ordenamento internacional. importante notar que a questo latino-americana ganhou destaque. O conceito geral do primeiro nmero da revista era o de que [...] uma frente latino-americana slida e coesa no dever contentar-se com a defesa unificada de reivindicaes comuns e sim procurar estabelecer modalidades de convivncia com a participao exclusiva de pases latino-americanos, capazes de contribuir para a progressiva integrao de suas economias [...]. A verdadeira e grande aliana dos pases subdesenvolvidos da Amrica Latina aquela que os congrega com os demais pases subdesenvolvidos da frica e da sia (APRESENTAO, 1965, p. 6). O tema surgiu com destaque, mas apenas no contexto terceiromundista, muito forte no perodo. Na revista, os temas especficos da integrao ganharam realce, sendo que o documento de Felipe Herrera, Carlos Sanz de Santamara, Jos Antonio Mayorbe e Ral Prebisch sobre a criao de um mercado comum latino-americano foi nela publicado. Ao mesmo tempo, a crtica aos Estados Unidos, o antiamericanismo, era uma presena forte, manifestando-se pela denncia de submisso da OEA a eles e, sobretudo, pela crtica radical invaso da Repblica Dominicana em 1965, que foi imediatamente associada dura oposio ao governo militar brasileiro presidido por Castello Branco e a seu chanceler Vasco Leito da Cunha.
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A Amrica Latina surgiu, ento, no debate sobre o desenvolvimento. interessante notar que a maior parte das anlises identificou aspectos comuns aos pases da regio no contexto da Guerra Fria, sobretudo uma perspectiva nacional de desenvolvimento. Martins (1965, p. 202) considerava que [...] a viabilidade poltica da Amrica Latina ter cada vez mais que depender da ao de suas foras sociais internas. Por isso, entendo que os problemas do desenvolvimento tm que ser equacionados cada vez mais a partir de aqui e de agora, em funo dos interesses especficos de cada nao latino-americana, rompendo com o sistema de alianas internacionais que cada nao, que cada uma das classes sociais dessas naes, era at aqui levada a sustentar e a se submeter. H, nesse entendimento, a crtica ao imperialismo e ao alinhamento internacional com os pases centrais e, sobretudo, a indicao da potencialidade do desenvolvimento nacional e no propriamente regional. Na revista Poltica Externa Independente, estavam presentes os temas latino-americanos, principalmente os relativos necessidade dos pases da de terem autonomia em seu relacionamento externo, sobretudo frente aos Estados Unidos. A questo da integrao surgiu como tema, mas no era central, subordinando-se ao desenvolvimento e necessidade de romper a hegemonia dos pases centrais, em primeiro lugar a norte-americana. O termo PR foi usado o de Pragmatismo Ecumnico e Responsvel, resultado de uma definio do presidente Geisel, de 1974, quanto poltica externa de seu governo tal como vinha sendo estruturada no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores. Pinheiro (2000, p. 464) argumenta que as linhas gerais do PR foram traadas durante os encontros do presidente eleito Geisel e do candidato a chanceler Azeredo
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da Silveira. Importa considerar, para os objetivos deste trabalho, que as ideias de Azeredo da Silveira a respeito da poltica externa brasileira, em boa medida coincidentes com as percepes de Geisel, foram centrais na formulao conceitual e na implementao do PR. De acordo com Souto Maior (1996, p. 340), o PR impunha uma necessidade e uma consequncia para a poltica externa brasileira. Em primeiro lugar, a indispensabilidade de uma aproximao poltica com os demais pases em desenvolvimento surgida no incio da dcada de 1960 com a PEI, mas desgastada aps 1964. Por outro lado, o resultado seria a aceitao de um certo grau de frico com as grandes potncias econmicas, principais beneficirias da ordem internacional que se desejava modificar. Um dos objetivos do PR era aumentar as margens de manobra do Brasil no sistema internacional face aos limites estritos impostos pela Guerra Fria. O PR traz em seu bojo modificaes importantes em muitas reas da poltica externa: nas relaes com os Estados Unidos, frica, Europa, Oriente Mdio, China e na bacia do Prata, sobretudo com a Argentina e os pases andinos. Houve uma maior aproximao com a Repblica Federal da Alemanha, tendo como objetivo a assimilao da tecnologia nuclear para fins pacficos, visando a produo de energia. O objetivo era o desenvolvimento e o fortalecimento do poder no campo das relaes internacionais. Segundo Silveira (1976, p. 62): No queremos um novo status para o Brasil porque nos movam ambies de prestgio e de poder pelo poder. O que interessa ao nosso pas e a atual poltica externa procura interpretar fielmente este desejo aumentar o nosso papel nas grandes decises que afetam a vida das naes de modo a possibilitar a mobilizao de recursos necessrios ao desenvolvimento econmico e social do nosso povo nas melhores condies possveis.
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O PR inclua tambm um fundamento fortemente realista no entendimento da dinmica internacional, representando um aprofundamento da percepo que negava a convenincia de um alinhamento ideolgico aos Estados Unidos e enfatizando a ideia de autonomia nacional. Comparando a PEI de Quadros e de Goulart e o PR de Geisel, Fonseca Jr. (1996, p. 329-330) afirmou que, com relao formulao doutrinria, ambos pautaram a busca pela autonomia pelo contraste com o que preconizam os hegemnicos. Dito em outras palavras, como argumenta Favero (2006), a diplomacia brasileira, em ambos os momentos, distanciava-se dos embates de cunho ideolgico relativos disputa Leste-Oeste e pleiteava propostas reformistas da ordem mundial. H diferenas importantes entre o projeto da PEI e o do PR, principalmente no que se refere relao com a Argentina. No perodo 1974-1978 h um acirramento significativo das divergncias Buenos Aires-Braslia, muito em funo das ideias de Geisel e de Silveira e do peso dos geopolticos brasileiros. Simetricamente, as ideias geopolticas tambm acresceram sua importncia na Argentina. Azeredo da Silveira opunha-se tradicional poltica brasileira de acomodao em relao ao vizinho. Segundo Spektor (2004, p. 208): [...] para Silveira, o declnio argentino abria caminho para um novo arranjo regional no qual o Brasil abandonaria sua posio acuada. Na anlise de Silveira, havia uma incongruncia entre a estrutura sul-americana de poder (onde a Argentina no mais tinha meios materiais ou sociais para pressionar o Brasil como o fizera) e o comportamento das unidades (onde o Brasil dos tardios anos 60 continuava comportando-se como se a Argentina tivesse capacidade de pression-lo). Por conta dessa percepo, h, no perodo, polticas brasileiras que no se esforaram para diluir o clima contencioso em torno da questo dos rios internacionais. Nota-se tambm a excluso da Argentina das
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iniciativas multilaterais do Brasil. Silveira (1976, p. 57) entendia que Um pas com interesses crescentemente globais, em um universo cada vez mais solidrio e interdependente, no pode circunscrever sua poltica a uma regio determinada. Lafer (2004) afirmou que o PR se caracterizou pela exacerbao do contencioso de Itaipu, com todas as inevitveis consequncias que uma relao difcil com a Argentina trouxe para a preservao de um clima de cooperao para o desenvolvimento na Amrica do Sul. Na formulao do PR, o Brasil deveria ter um papel central na Amrica Latina. Essa seria a base de sua ao internacional: a insero brasileira no ficaria restrita regio, o pas buscaria projetar-se no mundo. A ideia no nova na forma de pensar o prprio destino. A poltica de aproximao com a Amrica Latina e do Sul, embora considerada importante em si mesma, no perdia de vista o mbito global. Segundo Silveira (1974, p. 21), elevado nas dimenses da sua economia e do seu poder nacional, projetando-se num mundo onde se estreita a convivncia entre as naes, no ser possvel ao Brasil alhear-se do que ocorre em outras reas. Em uma viso crtica de alguns dos conceitos e ideias orientadores da PEI e do PR, Ferreira (2001, p. 63), considerando principalmente as posies regionais do Brasil, argumenta que [...] as denncias sobre o congelamento do poder mundial e as reiteradas afirmaes de que a poltica de poder deve ceder lugar a um ordenamento jurdico internacional justo (as quais vm do governo Mdici e se repetem), da mesma forma que a recusa em reconhecer a existncia de zonas de influncia tudo soa como tentativa de autoafirmao de um pas que ressente da posio menor em que se encontra, embora a partir dela exera, em seu mbito especfico de ao, a mesma poltica que condena nos demais. Isto , h uma descontinuidade nas posies. Em relao aos mais fortes, busca-se a redistribuio de poder. Para o PR, o poder do pas
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na regio seria suficiente para justificar-lhe maior influncia. Nesse caso, o PR diferencia-se da PEI. No PR, o papel atribudo regio e ao relacionamento com os pases vizinhos no poderia implicar em posies que atenuassem o carter universalista/ecumnico da poltica externa. Azeredo da Silveira se preocupava com o que considerava riscos para a poltica regional brasileira quando afirmava que: medida que o Brasil mergulha no Cone Sul, perde em universalizao, que deve ser a chave de nossa poltica externa. Alm disso, precisaramos nos lembrar de que, a despeito de nossos complexos em relao ao Sul branco, os nossos vizinhos esto em todos os quadrantes e falam lnguas diferentes do espanhol. Um excesso de preocupao nossa em relao aos brancos do Sul custa-nos caro na Amrica Latina e no resto do mundo. Assim, imprprio para o Brasil ter uma aliana com a Argentina (apud MAGNOLI et al., 2000, p. 43). No contraditoriamente, Silveira (1976, p. 33) tambm considerava que Toda nao, qualquer que seja o seu grau de industrializao e a sua riqueza em recursos naturais, necessita inter-relacionar-se com as demais, sobretudo com as que lhe esto prximas, a fim de melhor atender aos seus justos imperativos de progresso e bem-estar. O autor aponta que Coube ao Governo Geisel introduzir o ecumenismo tambm nas nossas relaes regionais, se que posso me expressar atravs de um aparente paradoxo. Com efeito, os trinta meses do atual Governo assistiram a uma enorme intensificao de nossos contatos com os pases da Amrica do Sul que se situam fora da regio platina, sem prejuzo claro da manuteno do alto nvel a458
tingido nas relaes com os pases da mencionada rea (SILVEIRA, 1976, p. 59). No pensamento de San Tiago Dantas e de Castro, o universalismo brasileiro no se contrape busca por aproximao e cooperao com o entorno geogrfico. Quando a aproximao no acontece, devese a razes especficas, concretas, instabilidade principalmente. A regio considerada parte dos pases subdesenvolvidos, portanto daqueles com os quais haveria uma comunidade de destino. O PR coincide com a PEI ao colocar o universalismo e o combate ao congelamento de poder no centro das preocupaes, visando a projeo de poder, mas se diferencia exatamente na questo objeto deste texto, a relao com os vizinhos. Silveira situa essas relaes como, ao menos em parte, contrapostas busca pelo universalismo.
A ESG e o Pensamento Geopoltico

Nesta seo, analisaremos elementos da doutrina da ESG, buscando entender como essa instituio pensava o pas, o desenvolvimento e a forma de insero internacional. A partir disso, discutiremos seu modo de compreender a Amrica Latina e a integrao. Especial nfase ser dedicada s ideias de Golbery do Couto e Silva, um dos principais e mais influentes formuladores do pensamento geopoltico. A anlise concentra-se no perodo entre sua fundao, em 1949, at o incio da dcada de 1980, quando se encerra o regime militar, em 1984. A ESG, vinculada ao Estado-maior das Foras Armadas, representou, desde seu surgimento, um foro privilegiado de formulao doutrinria conjunta entre o Exrcito, a Marinha e a Aeronutica. O objetivo da escola era desenvolver e consolidar os conhecimentos necessrios para o planejamento da segurana nacional. Nesse ambiente, as diversas consideraes sobre geopoltica e estratgia militar encontraram terreno para seu desenvolvimento, gerando ideias que at meados dos anos 1980 influenciaram a relao do Brasil com os pases vizinhos. Parte das concepes da ESG e a Doutrina de Segurana Nacional (DSN) foram influenciadas pelo pensamento desenvolvido na primeira
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metade do sculo XX por Alberto Torres e por Oliveira Vianna, que consideravam necessrio um Estado forte para compensar o egosmo das elites e o despreparo das massas para a atuao poltica. Parte do pensamento da ESG teve como referncia a experincia da Fora Expedicionria Brasileira (FEB) na Segunda Guerra Mundial. Moura (1996) entende que a FEB foi considerada, por parte dos militares brasileiros, como o ncleo de um projeto poltico cujo objetivo era intensificar as foras armadas e dar ao Brasil uma posio de proeminncia na Amrica Latina e de importncia no mundo, como aliado dos Estados Unidos. A doutrina da ESG pode ser entendida como um projeto nacional de desenvolvimento. Entre o corpo de oficiais presentes na escola, era forte a viso do Brasil-potncia, erigida sobre um processo de evoluo capitalista transnacionalizada sob a direo da elite civil e militar. A noo de construo de potncia (CAVAGNARI FILHO, 1987) trazia a expectativa de que a ascenso do pas na hierarquia internacional tivesse como corolrio a ampliao das atribuies do poder militar na defesa dos interesses nacionais alm-fronteiras. Como vimos, a ideia de transformar o Brasil em um ator relevante no sistema internacional no era exclusiva da ESG ou das Foras Armadas, mas foi no meio militar e por meio da DSN que se transformou em um projeto da ditadura militar brasileira. A soberania, para a ESG, seria o poder de autodeterminao, sem a interferncia de nenhum outro. o poder originrio que governa e disciplina juridicamente a populao que se encontra no territrio do Estado (DREYFUSS, 1987, p. 167). Na tica da escola, a garantia da soberania se daria mediante o fortalecimento do poder nacional, o que se relacionava com uma maior projeo internacional. Grande parte dos estudos produzidos pela ESG considerava que o Brasil, em funo de sua posio geogrfica e dimenso continental, deveria alcanar tal projeo e, desde a criao da escola, surgiu a preocupao de viabilizar o pas como potncia. Como argumenta Miyamoto (1995, p. 123), no h motivos para duvidar que a ESG procurou desde o incio elaborar um modelo de desenvolvimento para fazer com que o pas passasse a ocupar um lugar de relevo no concerto internacional das naes.
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A ideia de Brasil-potncia era muito forte entre os geopolticos brasileiros, sobretudo no fim dos anos 1960 e na dcada seguinte. A noo de Brasil como potncia mundial presente no livro de Carlos Meira Mattos (1960) foi alm da ideia de Mrio Travassos (1935), que pensava em termos do Brasil como potncia continental. Essa discusso se originou na primeira metade do sculo XX, porm autores como Elyseo de Carvalho e Leopoldo Nery da Fonseca haviam abordado a questo nas primeiras dcadas do sculo XX (MIYAMOTO, 1995). Os principais conceitos presentes na DSN eram segurana, poder nacional, estratgia, objetivos nacionais, fronteiras ideolgicas, guerra ideolgica e guerra subversiva. A DSN foi influenciada pelo contexto internacional da Guerra Fria, que Couto e Silva (1967, p. 130) caracterizava como o quadro do atual antagonismo dominante entre o Ocidente democrata e cristo e o Oriente comunizado e materialista. Desde seu surgimento, a doutrina da ESG teve um fundamento anticomunista e uma viso realista do sistema internacional. Nesse sentido, como argumenta Stepan (1975, p. 132), por o comunismo ser um inimigo, os Estados Unidos, sendo o principal pas anticomunista, eram um aliado natural. Ainda assim, havia grande nfase, do ponto de vista doutrinrio, para garantir a capacidade do pas de tomar decises independentes e quanto necessidade de robustecimento do poder nacional, permitindo ao Estado fazer-se forte o bastante para, em um mundo dominado pela lgica fria dos interesses, abrir seu prprio caminho, visando a criao de um novo centro de poder independente na Amrica do Sul (GARCIA, 1997). Pcaut (1990) entendeu que a DSN estava longe de se resumir como se afirmaria muitas vezes aps 1964 a uma concepo de ao antissubversiva, pois comportava tambm, como demonstram as obras de Golbery do Couto e Silva, um programa de industrializao para o Brasil. Nas palavras desse militar, um plano de reforo do potencial nacional. Com o golpe militar de 1964, o conjunto de ideias reunidas na DSN contribuiu para as diretrizes polticas do novo regime. Rodri461
gues (1966, p. 1999) considerou que o golpe de abril de 1964 est dominado pela ideia de segurana e pelo planejamento da segurana nacional. Esta a roupagem nova, que veste o atual Governo brasileiro, filho natural da Escola Superior de Guerra. As ideias geopolticas de Golbery do Couto e Silva (1967; 1981) estavam fundamentadas nas concepes de segurana nacional. A percepo era a de que a segurana do pas, no momento histrico da Guerra Fria, somente seria garantida por meio do fortalecimento do poder nacional. Dentre os objetivos nacionais permanentes, na viso de Couto e Silva (1967, p. 75), estaria o fortalecimento do prestgio nacional no mbito externo, com base no princpio da igualdade jurdica dos Estados, e a crescente projeo do pas no exterior com vistas salvaguarda eficaz de seus prprios interesses e em benefcio tambm da prpria paz internacional. Nesse caso, diferentemente do verificado na PEI, a ideia de fortalecimento do prestgio nacional no mbito externo trouxe consigo o objetivo de projetar internacionalmente as singularidades brasileiras no contexto dos pases emergentes, particularmente os sul-americanos. Couto e Silva (1967; 1981) no tinha uma perspectiva belicista da projeo continental ou regional do Brasil, mas suas ideias de fortalecimento do poder nacional e de maior projeo do pas na regio continham um potencial de desestabilizao poltico-estratgica com consequncias consideradas negativas pelas elites dos outros pases da Amrica do Sul (MIYAMOTO, 1995), ainda que tivesse preocupaes com temas que apenas poderiam ser resolvidos por meio da cooperao setorial. Para esse autor, o melhor caminho para adquirir poder no sistema internacional seria mediante o fortalecimento dos laos com o Ocidente. Aceitava-se a hegemonia norte-americana no Atlntico Sul ressalvando o direito inalienvel de o Brasil vir a exerc-la no futuro. Eliminada a ameaa comum, o expansionismo sovitico, os Estados Unidos, na viso de Couto e Silva (1981), deveriam voluntariamente deixar de exercer a hegemonia na regio, assumindo o Brasil tal direito, tendo em vista a unidade geopoltica sul-americana (CAVAGNARI FILHO, 2000).
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Embora houvesse o reconhecimento da hegemonia, isso no implicava a subordinao s posies norte-americanas. Na viso de Couto e Silva (1981), a relao bilateral era vista como tendo interesses igualmente compartilhados. Em termos polticos, por conta do papel de aliado estratgico dos Estados Unidos na regio e da participao no sistema de defesa ocidental, contra o comunismo internacional, a expectativa era a de que o Brasil pudesse exercer um papel de destaque na regio. A aliana deveria resultar em benefcios para o pas, inclusive fortalecendo sua posio. Como sabemos, mesmo em outros perodos histricos, grupos dirigentes do Estado acreditaram nessa possibilidade, que no se concretizou. Referindo-se integrao com os pases vizinhos, Couto e Silva (1967, p. 134-135) entendeu que uma maior integrao fsica poderia aumentar o peso especfico do Brasil. Segundo ele, a integrao dos pases da regio tornaria a participao brasileira muito mais efetiva na rea vital e decisiva da soldadura continental cuja instabilidade natural sempre poder constituir um perigo a exigir pronto remdio. importante destacar a ideia da instabilidade dos pases vizinhos presente na reflexo desse autor e a consequente ideia da singularidade brasileira. Para ele, a questo da integrao importante e estratgica. Discutindo as tentativas de integrao na dcada de 1960, o autor se manifesta favorvel, considerando que [...] o mercado comum que ora se est estabelecendo, grande passo projetado no sentido de maior unidade continental e de um desenvolvimento econmico mais acelerado e coerente, exige, sobretudo, para sua concretizao, a base fsica de um sistema adequado de circulao em toda a Amrica do Sul. O Brasil no se poderia retardar em cooperar, decididamente, na criao dessa base indispensvel (COUTO E SILVA, 1967, p. 135). A maior parte dos esquemas geopolticos brasileiros, que tocavam de alguma forma temas de integrao regional, elaborados a partir da
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dcada de 1920 e centrados nas potencialidades geogrficas do territrio nacional, discutiam a questo do controle fsico do continente sulamericano e de seus acessos martimos, na perspectiva de possibilitar ao Brasil o controle das reas vitais. A ideia essencial era a de que, obtido tal controle por meios pacficos, estariam asseguradas as condies para se formar uma poderosa unidade geopoltica sob a hegemonia ou a liderana brasileiras, abrangendo a Amrica do Sul, o Atlntico Sul e o Pacfico Sul-Americano. A efetivao dessa estratgia demandaria, obrigatoriamente, a integrao e a organizao do espao nacional, o fortalecimento da defesa nas fronteiras, o exerccio da liderana poltico-econmica no continente sul-americano, o estabelecimento de uma sada em direo ao Pacfico e a neutralizao de pretenses hegemnicas de qualquer outro pas sul-americano (CAVAGNARI FILHO, 2000). importante reter, da discusso acima, sobre a ESG e o pensamento geopoltico brasileiro, como lembrou Miyamoto (1995), que as obras de Golbery do Couto e Silva, Carlos de Meira Mattos, Mrio Travassos e outros, foram utilizadas pelos geopolticos de outros pases da regio para mostrar que a poltica brasileira era fundamentada nas concepes desses autores. Muitas vezes, ou na maior parte das vezes, no era o caso. importante registrar que as ideias da ESG e de Golbery do Couto e Silva, quanto s concepes de parte dos geopolticos brasileiros, viam o tema da integrao regional a partir da considerao de que a Amrica do Sul seria uma rea privilegiada para a projeo geopoltica do pas. O conceito de projeo de poder no plano regional e a percepo do destino do Brasil como grande potncia mundial, forte na ESG e entre os geopolticos, causaram desconfiana nos vizinhos quanto s intenes do Brasil na regio nas dcadas de 1960 e 1970. A concepo geopoltica influenciava as ideias relacionadas integrao regional, que era vista e favorecida na medida em que serviria para adequar as relaes entre os Estados s necessidades brasileiras. No plano econmico, a integrao era reconduzida a interesses que deveriam ser instrumentos de fortalecimento da posio comercial na regio: tudo faremos em favor do fortalecimento da
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ALALC, para aumentar a presena do Brasil no mercado latinoamericano (LEITO DA CUNHA, 1965, p. 136).
A CEPAL e a Teoria da Dependncia

Nesta parte do trabalho abordaremos o modo como as ideias da CEPAL foram incorporadas viso de Amrica Latina e de integrao regional de parte dos pensadores brasileiros, particularmente na dcada de 1960. Nossa principal referncia ser Celso Furtado, que teve e tem influncia no pensamento econmico brasileiro de matriz nacional-desenvolvimentista. Celso Furtado foi um dos autores brasileiros mais ligados s formulaes tericas da CEPAL, tendo sido, na verdade, um de seus criadores. Dosman (2008, p. 279) afirmou que A mais poderosa unidade da ECLA [Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL)] era a Diviso de Desenvolvimento, liderada por Celso Furtado [...]. Sua diviso era o centro de pensamento em teorias de desenvolvimento e planejamento da organizao em 1951. Furtado contribuiu, inclusive, para a estruturao do corpo de conceitos e de fundamentos que deram origem teoria estruturalista do desenvolvimento econmico da CEPAL. Uma das ideias centrais que impulsionou o surgimento da CEPAL foi o entendimento de que os pases subdesenvolvidos necessitariam de uma formulao terica independente, ou ao menos adaptada, pois em aspectos relevantes funcionavam de maneira diferente dos pases desenvolvidos. Celso Furtado teve papel fundamental nessa agenda de estudos da CEPAL, iniciada por Ral Prebisch. O subdesenvolvimento, na viso de Furtado (1961), era um processo histrico autnomo, no uma etapa pela qual necessariamente tenham passado as economias que alcanaram um grau superior de desenvolvimento. Seria, portanto, um processo particular, resultante da penetrao das empresas capitalistas modernas em estruturas sociais arcaicas: haveria um fenmeno de homogeneizao dessas estruturas hbridas, a partir do processo de industrializao. Sabemos que essa linha de ideias tinha afinidades com as de outros intelectuais e escolas de pensamento.
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Em seguida, discutiremos as ideias de intelectuais brasileiros ligados ao que ficou conhecido como Teoria da Dependncia, que contemplava parte dos temas presentes na reflexo cepalina, muitas vezes com uma perspectiva diferente. Uma ideia enfatizada pela CEPAL era a da importncia do Estado na industrializao dos pases da regio. Os formuladores da Teoria da Dependncia buscavam compreender as limitaes e as possibilidades para o desenvolvimento e para a industrializao dos pases da regio. Consideraremos Fernando Henrique Cardoso e Ruy Mauro Marini, por sua importncia e representatividade. No Brasil, as ideias da CEPAL proporcionaram a rationale para uma posio nacionalista e centrada no Estado que precedia a existncia dessa instituio, estando presente na reflexo brasileira ao menos desde 1930. Sola (1998) entendeu que havia uma conexo entre desenvolvimento econmico e certa concepo de desenvolvimento poltico na forma como as ideias da CEPAL foram absorvidas no Brasil. Assim, o crescimento e a integrao do mercado interno a principal mola propulsora do desenvolvimento para a CEPAL eram tidos como inseparveis de uma posio poltico-ideolgica, pois a meta que consistia na formao e na diversificao do mercado interno deslocamento do centro dinmico do crescimento assumia tambm a forma de categoria poltica; isto , de um processo de internalizao dos centros de deciso. Do ponto de vista internacional, essa ideia fortalecia a perspectiva de uma ao externa independente, no condicionada a qualquer tipo de amarra bilateral, regional ou multilateral. Na viso de Bielschowsky (2004), h trs caractersticas principais no pensamento de Celso Furtado. Em primeiro lugar, a defesa da liderana do Estado na promoo do desenvolvimento, atravs de investimentos em setores estratgicos e, sobretudo, de planejamento econmico. O Estado deveria coordenar os esforos de industrializao de forma a reunir condies para superar os obstculos estruturais que dificultavam o desenvolvimento. Em segundo lugar, a obra de Furtado defende a tese estruturalista de submisso da poltica monetria e cambial quela de desenvolvimento, base da argumentao nacionalista, em oposio aos programas de estabilizao que tiveram defenso466
res influentes no Brasil, como Eugenio Gudin. Furtado acreditava que o sucesso da industrializao brasileira dependia fortemente do controle dos agentes nacionais sobre as decises fundamentais economia do pas. Em terceiro lugar, sua obra revelou, de modo crescente, um compromisso com as reformas de cunho social, inclusive com a agrria. Havia uma forte percepo sobre a importncia do mercado interno na dinamizao da produo e da renda. Furtado inclina-se para a anlise histrica das possibilidades dinmicas de superao da dependncia do comrcio exterior ou do prprio subdesenvolvimento, pela via do crescimento atravs do fortalecimento do mercado interno (BIELSCHOWSKY, 2004). Nos anos 1950 e 1960, o capital estrangeiro originado nos pases centrais era visto por Furtado como negativo para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, por ser o fator de integrao das economias dos pases perifricos economia internacional, era visto como tendo interesses regionais. A consequncia no haver outra possibilidade de desenvolvimento seno pela via nacional. Furtado (1978; 2000) atribua um papel importante integrao regional, sem deixar de enfatizar as ideias de planejamento e os centros nacionais de deciso. O tema da integrao regional no era o ncleo central de sua reflexo, mas esteve presente em algumas de suas obras. A teoria da integrao constitui uma etapa superior da teoria do desenvolvimento e a poltica de integrao, uma forma avanada de poltica de desenvolvimento. O planejamento da integrao surge, pois, como a forma mais complexa dessa tcnica de coordenao das decises econmicas (FURTADO, 2000, p. 331). Em outro texto, tambm nessa direo, Furtado (1978, p. 267-268) considera que [...] longe de ser uma simples questo de liberalizao de comrcio, o verdadeiro problema consiste em promover a criao progressiva de um sistema econmico regional, o que no ser tarefa pequena, em razo da orientao anterior de desenvolvimento, dos riscos de agravamento da concentrao geogrfica tanto das atividades e467
conmicas como da apropriao dos frutos do desenvolvimento [...]. Os centros de deciso mais importantes, aqueles que so de natureza poltica e esto capacitados para interpretar as aspiraes das coletividades, continuaro a existir por muito tempo no plano nacional. importante observar que a integrao regional pensada com base no fortalecimento de capacidades nacionais. Trata-se de uma viso brasileira, mas tambm latino-americana, sobre esses processos, uma vez que, ao menos nas formulaes europeias sobre a questo, a integrao regional, na maior parte das vezes, era pensada como um processo de abdicao parcial da soberania, ainda que lenta, ou de mudana do foco da capacidade nacional, do mbito do Estado-nao para o regional-comunitrio (HAAS, 1964). Nos marcos da CEPAL, a industrializao era vista, nas dcadas de 1950 e 1960, como a soluo a longo prazo para o problema da vulnerabilidade externa, que seria uma caracterstica intrnseca dos processos de industrializao perifricos. A integrao regional era apontada, tambm, como uma possvel resposta para esse problema. A CEPAL esteve diretamente envolvida na criao da ALALC e entendia que esse novo acordo regional poderia contribuir para o incio de um processo de diversificao das exportaes dos pases da regio por esforo prprio, atravs da via, teoricamente mais fcil, do comrcio intrarregional. O mercado comum latino-americano teria a virtude de ampliar as transaes dos setores industriais exigentes, facilitando o aprofundamento do processo substitutivo de importaes (BIELSCHOWSKY, 2000). Porm o impulso mais forte para o Tratado de Montevidu de 1960 foi a necessidade de reagir reduo das exportaes e dos termos de troca dos principais pases: Argentina, Brasil e Mxico. Os objetivos cepalinos em relao integrao e a passos de maior envergadura demonstravam-se difceis de ser alcanados porque os pressupostos das polticas nacionais a respeito do desenvolvimento no os colocavam como questes centrais. Como argumenta Cervo
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(2008, p. 155), o pensamento cepalino erigido em torno de conceitos como indstria, emprego, proteo, mercado interno e autossuficincia se expressou em prticas polticas que tiveram como consequncia, ainda que no fosse seu objetivo, constranger os processos de integrao. Celso Furtado, como formulador, inspirou uma forte vertente, baseada na percepo nacional de interesses a promover. Rompendo com Prebisch em 1955, manteve-se significativamente fiel aos pressupostos que havia formulado. Ao conceber a Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) e ao tornar-se um pioneiro da ideia de planejamento, consolidou a concepo de que essa ideia tem como eixo a integrao nacional. No mesmo contexto intelectual do surgimento da CEPAL, ou seja, no bojo das tentativas dos pensadores da regio de analisar de maneira autnoma e particular a economia local e regional bem como as relaes com o mundo, surgiu a Teoria da Dependncia. Ela buscava compreender como ocorria a reproduo do sistema capitalista de produo na periferia, partindo da ideia de que ele criava diferenciaes em termos polticos, econmicos e sociais entre pases e regies, fazendo com que a economia de algumas naes fosse condicionada pelo desenvolvimento e pela expanso de outras (SANTOS, 1970). De certa forma, diferentemente das formulaes da CEPAL, entre os dependentistas era forte a relao entre subdesenvolvimento e desenvolvimento capitalista mundial. Os tericos da Dependncia consideravam o desenvolvimento um processo nas disputas sociais e polticas, ou seja, havia uma dimenso propriamente poltica e no apenas econmica. Cardoso e Faletto (2004) consideraram que a poltica o meio pelo qual se possibilita a determinao econmica; ou seja, parte-se da ideia de que a referncia s situaes histricas nas quais se do as transformaes econmicas essencial para a compreenso do significado dessas e para a anlise de seus limites estruturais e das condies que as tornam possveis (CARDOSO; FALETTO, 2004). No quadro da Teoria da Dependncia, as interpretaes so diversas (CHILCOTE, 1974), o que traz certa dificuldade em falar de uma Teoria da Dependncia como algo homogneo, ainda que entre a maior parte dos autores haja uma viso convergente no sentido de vincu469
lar o paradigma do desenvolvimento latino-americano dependncia. Parte da literatura costuma dividir a Teoria da Dependncia em duas correntes: a weberiana, identificada nos trabalhos de Cardoso e Falleto, que partilha a possibilidade de um desenvolvimento dependente, e a marxista, ligada reflexo, entre outros, de Marini, que, a partir da ideia de superexplorao da fora de trabalho, discute o desenvolvimento do subdesenvolvimento e no vislumbra a possibilidade de um desenvolvimento dependente. Pode-se talvez dizer que a segunda verso concede maior peso causal aos fatores externos, ainda que no desconsidere os internos, na determinao das situaes de dependncia/subdesenvolvimento, ao passo que a verso apresentada por Cardoso e Falleto relativiza a determinao externa, enfatizando a possibilidade de uma situao de desenvolvimento dependente-associado como resultado da ao dos agentes locais em conexo com foras econmicas externas. Marini (2000) entende que a nica forma de enfrentamento e de superao da situao dependente dos pases da regio, inclusive o Brasil, seria a ocorrncia de uma revoluo socialista. Os pases subdesenvolvidos seriam dependentes porque reproduzem um sistema social limitado por relaes polticas e econmicas, tanto nacionais quanto internacionais. No entendimento de Marini (2000, p. 109), a dependncia deve ser entendida como uma relao de subordinao entre naes formalmente independentes, em cujo mbito as relaes de produo das naes subordinadas so modificadas ou recriadas para assegurar a reproduo ampliada da dependncia. O obstculo fundamental a qualquer processo real de desenvolvimento seria o imperialismo, que extrairia praticamente todo o excedente produzido pelos pases subdesenvolvidos (MARINI, 1978). Nessa viso, a burguesia local estaria, em boa medida, subordinada ao imperialismo, no sentido de que no disporia de autonomia para projetar maiores possibilidades de desenvolvimento autnomo. Percebemse claramente, nessa interpretao, limites estruturais para os projetos nacionais de desenvolvimento, bem como para qualquer forma de integrao regional. A aproximao com o outro, na regio, implica a superao prvia desses limites. Apenas a ruptura com o sistema in470
ternacional propiciaria o desenvolvimento em termos de autossuficincia, criando, portanto, condies para colocar a integrao na ordem do dia. Marini (2000) entendia que no caso do Brasil, a partir de 1964, com o governo militar de Castello Branco, a burguesia projetou uma poltica externa que recorreria ao subimperialismo, via exportao de seus produtos manufaturados a pases ainda menos desenvolvidos, uma vez que a superexplorao da fora de trabalho impediria a formao de um mercado interno. O conceito de subimperialismo refere-se necessidade da burguesia nos pases dependentes em desdobrar sua acumulao para o exterior no momento em que alcana determinado grau de composio orgnica do capital com a industrializao. Nesse sentido, a debilidade do capitalismo brasileiro teria atingido a etapa imperialista antes de ter conseguido a mudana global da economia nacional e estaria em situao de dependncia crescente diante do imperialismo internacional. A consequncia mais importante desse fato seria que, ao contrrio do que acontece com as economias capitalistas centrais, o subimperialismo brasileiro no poderia converter a expoliao que pretende realizar no exterior em fator da elevao do nvel de vida interno, capaz de amortecer o mpeto da luta de classes; teria, ao contrrio, pela necessidade que experimenta de proporcionar um sobrelucro a seu scio maior norte-americano, que agravar violentamente a explorao do trabalho no marco da economia nacional, em um esforo para reduzir seus custos de produo (MARINI, 2000). O mesmo autor, por meio do conceito de subimperialismo, qualificou a entrada do Brasil, ainda que de forma dependente e subordinada, na etapa capitalista de exportao de capitais a manufaturas, e explicou a busca pelo controle de matrias primas e de fontes de energia no exterior. Um corolrio importante dessa situao seria a projeo de uma poltica externa expansionista e relativamente autnoma. Para Cardoso e Faletto (2004), a situao de dependncia exigia a anlise da maneira como as economias subdesenvolvidas se vincularam historicamente ao mercado mundial e de como se constituram os grupos sociais internos que definiram as relaes internacionais intrn471
secas ao subdesenvolvimento. A depender de como se organizariam politicamente as classes, haveria tipos diversos de vinculao com o centro. Segundo Cardoso (2004, p. 23), ao repensar a Teoria da Dependncia, essas vinculaes so diferenciadas: [...] uma coisa quando se tem, como no Brasil e na Argentina, um setor local que capaz de produzir acumulao na agricultura que seja, no caf, no gado. Ele cria capital aqui dentro e, mais tarde, investe esse capital at na indstria. Depois ele se associa, mas tem algum dinamismo [...]. Outra coisa quando se tem um enclave, quando o capital vem de fora, passa pelo pas, e a realizao feita l fora [...]. E h um terceiro modo, quando os capitais externos passam a investir na periferia. Investimento na produo de bens de consumo e de bens de capital. A voc tem uma outra dinmica. A considerao das diferentes situaes na Amrica Latina estava muito presente e influa nas formas de se perceber a integrao. Para essa vertente da Teoria da Dependncia, o desenvolvimento seria um processo social e, a priori, no seria correto atribuir totalmente ao imperialismo internacional a situao de debilidade dos pases dependentes. Cardoso e Faletto (2004) consideraram que o desenvolvimento econmico nos pases perifricos dependeria de uma estratgia diversa da ideia de desenvolvimento para dentro. Serra e Cardoso (1978) criticam a noo de superexplorao presente na obra de Marini (2000) e indicam que o desenvolvimento, mesmo dependente, poderia apresentar ganhos de produtividade para os pases subdesenvolvidos. Est presente uma clara diferenciao entre os pases da regio e, portanto, uma viso no nica dela. A percepo da regio dependeria de seus diferentes nveis de desenvolvimento e a integrao teria necessariamente de considerar esses nveis. O objetivo do trabalho de Cardoso e Faletto (2004, p. 13)
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[...] esclarecer alguns pontos controvertidos sobre as condies, possibilidades e formas do desenvolvimento econmico em pases que mantm relaes de dependncia com os polos hegemnicos do sistema capitalista, mas, ao mesmo tempo, constituram-se como Naes e organizaram Estados nacionais que, como todo Estado, aspiram soberania. Por outro lado, procurou-se mostrar, implicitamente, que falar da Amrica Latina sem especificar dentro delas as diferenas de estrutura e de histria constitui um equivoco terico de consequncias prticas e perigosas. Esses autores entendem que, desde o momento de instaurao das naes, o centro poltico das foras sociais dos pases latinoamericanos tenta ganhar certa autonomia e busca sobrepor-se situao do mercado. Contudo, as vinculaes econmicas continuam sendo definidas objetivamente em funo do mercado externo e limitam as possibilidades de deciso e de ao autnoma. O padro de desenvolvimento para as sociedades latino-americanas, necessariamente, seria dependente, cabendo s instncias polticas nacionais institurem padres que poderiam oscilar entre os pares desenvolvimento/dependncia e estancamento/autonomia. Ao definirem que o paradigma mais adequado de desenvolvimento latino-americano no quadro da dependncia seria o par desenvolvimento/dependncia, Cardoso e Faletto (2004) o colocam como um limite expanso da regio, mas o indicam como o nico possvel para o desenvolvimento nas condies conhecidas. Pensar a regio, Amrica Latina e Amrica do Sul, implica perceber como o paradigma pode ser ajustado, de modo que ao menos os pases em condies semelhantes possam articular-se para buscar maximizar vantagens relativas.
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As Anlises de Celso Lafer e Samuel Pinheiro Guimares: Vises Contemporneas

Nesta parte do trabalho, analisaremos a viso brasileira sobre a regio presente nas reflexes de Celso Lafer e de Samuel Pinheiro Guimares, pela importncia de ambos nos tempos atuais, em particular para a poltica exterior do Brasil. Esses autores, embora tenham vinculaes tericas distintas, bem como diferentes vises sobre a natureza do sistema internacional, tm um entendimento que interpretamos como semelhante no que se refere anlise da regio e ao papel que o Brasil deveria desempenhar no mundo. Da mesma forma, enfatizam a importncia da aliana estratgica com a Argentina para a otimizao da insero brasileira no Cone Sul e na Amrica do Sul. Ao mesmo tempo, parte do projeto de insero internacional do Brasil presente na reflexo desses autores, por conta do peso que colocam na projeo do pas no mundo, traz desafios para a relao bilateral com a Argentina. Lafer e Guimares so referncias importantes da tradio liberal e nacional-desenvolvimentista de insero internacional do Brasil. Lafer (1973), desde os anos 1970, enfatizou a importncia do entendimento entre Argentina e Brasil. O eixo estruturante de sua anlise, presente no trabalho publicado com Felix Pea (LAFER; PEA, 1973), a ideia de valorizao do contexto regional entendido como o subsistema latino-americano de naes para a elaborao de uma estratgia de participao autnoma no sistema internacional. H o reconhecimento, naquele momento, de que na Amrica Latina, a identificao nacional continua prevalecendo. A prova de que chegou a hora de ir mais alm do Estado-nao (Hoffmann-Haas) ainda est para ser feita (LAFER; PEA, 1973, p. 30). Um conceito importante na reflexo de Lafer (2004), explicativo de parte das vises contemporneas da regio, o do universalismo, que estaria associado s caractersticas geogrficas, tnicas e culturais do pas. Para ele, essa noo incorporaria a pluralidade dos interesses do Estado e da sociedade, as afinidades histricas e polticas, e simbolizaria a preocupao em diversificar ao mximo as relaes externas do pas, pluralizar, ampliar e dilatar os canais de dilogo com o mundo.
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Na tica econmica, a ideia de universalismo manifestar-se-ia por meio do termo global trader, uma vez que o pas possui intercmbio com uma pluralidade considervel de naes, no restringindo sua pauta mercantil a regies especficas e limitadas. Do ponto de vista poltico, a ideia que perpassa a noo de universalismo, que, inclusive, tem implicaes para os processos de integrao regional da regio, o projeto de tornar o Brasil um ator relevante no cenrio internacional atravs da intensa participao em diversos foros bilaterais, regionais e multilaterais. A operacionalizao desse ativismo externo universalista, de base nacional, necessitaria de uma integrao regional essencialmente intergovernamental que no criasse qualquer tipo de amarras projeo externa brasileira. Lafer (2004) trabalhou com o conceito de potncias mdias para caracterizar a insero internacional do Brasil. Essas seriam um grupo especfico de pases no sistema internacional que teriam um tipo prprio de poltica externa, na medida em que se diferenciariam das grandes potncias e no se confundiriam com pases pequenos ou pouco expressivos no sistema. No caso brasileiro, essa noo complementa a ideia de que o Brasil deveria ter um papel singular no mundo por conta de suas caractersticas. O aumento da capacidade de influncia brasileira no sistema internacional resultaria em um crescimento das margens de ao externa e do papel do pas como mediador internacional, projetando seu poder pela legitimidade, no pelo confronto ou pela capacidade militar. Do ponto de vista da integrao regional, a caracterizao do Brasil como potncia mdia, conjugada com o conceito de universalismo, ajuda a entender parte da dificuldade nacional em lidar com o tema do aprofundamento institucional da integrao no Cone Sul que, possivelmente, restringiria a autonomia ou a liberdade desejada para a poltica brasileira em relao regio e ao mundo. O mesmo autor argumenta que no caso do Brasil se, pela limitao dos seus meios, uma potncia mdia no sistema internacional, ao mesmo tempo uma potncia mdia de escala continental, condio que lhe confere, naturalmente, um papel na tessitura da ordem mundial (LAFER, 2004, p. 76). Ao mesmo tempo em que enfatiza a inser475
o multilateral do Brasil e as questes relativas legitimidade e a outras formas de soft power, havia um componente regional substantivo na sua reflexo (LAFER, 1973; 1993; 2004). Parecia-me evidente que a Amrica Latina, em geral, e o Mercosul, em particular, eram a nossa circunstncia, a nossa vida, o nosso destino. Desde o primeiro momento, vi no Mercosul uma plataforma de insero competitiva do Brasil que era importante pelas oportunidades que gerava e pelo que representava como interlocuo no plano mundial. Estava tambm muito consciente de que as tenses existentes no mundo deixavam claro que deveramos partir da noo de fronteiraseparao para a de fronteira-cooperao [...]. Eu tentava fazer esse tipo de articulao entre o interno e o externo, e ao mesmo tempo me dava conta de que um pas com as dimenses do Brasil tem interesses gerais (LAFER, 1993, p. 279). Na reflexo desse autor, o peso da integrao regional para o Brasil seria sempre contextualizado considerando a projeo do Brasil em outras arenas internacionais. Pelo fato do Brasil ter interesses gerais na dinmica de funcionamento do sistema internacional, sua insero no poderia ficar ou ser restringida pela lgica dos processos de integrao regional, que necessariamente tendem a limitar a autonomia de ao dos Estados-membros. Referindo-se ideia de Mercosul, Guimares (2006, p. 359) entende que O Mercosul, no o programa de integrao com a Argentina, foi imaginado dentro de uma poltica econmica geral neoliberal dentro dos pases [...]. A miopia da estratgia brasileira ao abandonar o modelo poltico da cooperao BrasilArgentina e troc-lo pelo modelo neoliberal comercialista de integrao preconizado pelo Tratado de Assuno foi notvel. importante lembrar que o incio da integrao com a Argentina (Declarao de Iguau, novembro 1985; Programa de Integrao e Cooperao Econmica PICE, julho 1986, e os 24 Protocolos decor476
rentes; Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, novembro 1988) correspondeu a uma lgica desenvolvimentista e protecionista que visava estimular a emulao empresarial para a modernizao e a insero competitiva conjunta no sistema econmico internacional. Com o decorrer do tempo, segundo argumenta Guimares (2006), observou-se a gradual perda de importncia do tema do desenvolvimento no mbito da integrao e, ao mesmo tempo, a crescente relevncia atribuda aos fluxos comerciais. Por conta disso, o autor discute a necessidade de restaurar a ideia do desenvolvimento econmico com base no mercado interno (agora regional). Em sua viso, uma questo importante seria estabelecer uma estratgia gradual para transformar o Mercosul, de um esquema neoliberal do tipo integrao aberta, em um projeto de desenvolvimento regional. No plano econmico, as questes centrais seriam a reduo da vulnerabilidade externa e das disparidades sociais internas e a recuperao da capacidade de formular e de executar polticas de maneira autnoma (GUIMARES, 2006). A argumentao do autor, favorvel integrao econmica e cooperao poltica entre Brasil e Argentina, parte de uma viso terica realista da dinmica mundial e traz a ideia de que a integrao regional no pode ser exclusivamente comercial, mas deve ser parte de uma estratgia comum de desenvolvimento, em especial na rea industrial e de servios. A integrao comercial regional, desde que acompanhada de uma poltica industrial regional, poderia contribuir para alcanar nveis superiores e mais amplos de industrializao. Guimares (2007) considera que o objeto da poltica externa brasileira seria a Amrica do Sul e que o ncleo da poltica brasileira na Amrica do Sul seria o Mercosul. O cerne da poltica brasileira no Mercosul, por sua vez, teria de ser, sem dvida, a Argentina. O autor entende, portanto, que qualquer tentativa de estabelecer diferentes prioridades para a poltica externa brasileira, e mesmo a ateno insuficiente a esses fundamentos, certamente provocar graves consequncias e correr srio risco de fracasso (GUIMARES, 2007, p. 1).
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Guimares (1999) utilizou a noo de grande Estado perifrico para caracterizar a insero externa brasileira. Em sua percepo, esse tipo de Estado se defrontaria com um cenrio internacional baseado em estruturas hegemnicas de poder. Assim como o objetivo estratgico dessas seria a prpria preservao e expanso, devido aos benefcios que os pases situados em seu centro derivam delas, os objetivos estratgicos finais dos grandes Estados perifricos seriam participar dessas estruturas hegemnicas de forma soberana, no subordinada ou promover a reduo de seu grau de vulnerabilidade diante da ao dessas estruturas. Apesar das diferenas entre Brasil e outros grandes Estados perifricos, ao compartilharem caractersticas e interesses e estarem situados em regies distantes eles no estariam diretamente em competio e, assim, haveria condies para a construo de projetos polticos comuns (GUIMARES, 1999). A categoria de grande Estado perifrico parece buscar singularizar a poltica externa do Brasil, inclusive em relao aos pases da regio. H, nessa reflexo, a identificao da possibilidade do Brasil vir a constituir coalizes com outros grandes Estados perifricos, para participar mais efetivamente das estruturas hegemnicas e para introjetar seus interesses na dinmica das organizaes internacionais. Guimares (1999, p. 21) entende que apesar de notveis diferenas, o Brasil compartilha semelhanas e interesses comuns com certos Estados da periferia justamente por ser, como eles, um grande pas perifrico, o que os distingue, radicalmente, dos pases mdios e pequenos da periferia. Tanto no pensamento de Lafer quanto no de Guimares, a integrao sul-americana est muito presente. A conexo entre o Cone Sul vista pelos autores como um primeiro passo para a posterior integrao sulamericana. Alm disso, a reflexo sobre a Amrica do Sul e Latina, na maior parte das vezes, contextualizada considerando a insero do Brasil em outras arenas internacionais. Esse parece ser um trao permanente no pensamento brasileiro sobre a integrao regional.
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Breves Consideraes Finais

Essa discusso demonstra que, em correntes importantes do pensamento brasileiro da segunda metade do sculo XX e do incio do sculo XXI, o tema da integrao regional no esteve no ncleo das reflexes, no plano poltico, econmico ou cultural. Ainda que na literatura o tema da Amrica Latina surja esporadicamente, a continentalidade do pas no estimulou sua insero nos grandes debates nacionais. H explicaes. A quase totalidade dos demais pases divide a origem colonial espanhola, o que tem seu peso, ainda que em alguns casos tenha sido negativo. As mudanas esboadas na dcada de 1970, consolidadas a partir de 1985, so importantes. As correntes de pensamento aqui discutidas, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros, a Poltica Externa Independente, o Pragmatismo Responsvel, a Escola Superior de Guerra e o pensamento geopoltico, a Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe e a Teoria da Dependncia, assim como as ideias de dois representantes do pensamento brasileiro contemporneo no tocante poltica exterior e integrao regional tm em comum a nfase na capacidade nacional e na necessidade do pas de atuar internacionalmente de maneira independente; o que tambm acontece em pases como o Mxico, o Chile e a Argentina, sem falar em outros continentes. H um forte acento na especificidade, no desenvolvimento e na integrao nacionais. A ideia do fortalecimento nacional enraizada e determinou muitas das batalhas polticas internas. A partir do momento em que o debate sobre a integrao regional surgiu de forma consistente, nos anos 1980, foi visto como um instrumento de fortalecimento nacional. No uma particularidade brasileira. Todos os processos de integrao partem do pressuposto de que sero benficos para o pas e para toda a sociedade. Entre os autores e as escolas de pensamento estudados, pode-se afirmar que h certa predominncia da teoria realista de relaes internacionais; isto , a cooperao vista como um objeto de fortalecimento nacional que pode dar-se na perspectiva do interesse comum. O cerne da questo parece ser o desenvolvimento. No tocante projeo externa, o debate centra-se no papel que o pas deveria desempenhar no sistema internacional. Tambm nesse caso, a partir da
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dcada de 1980, a integrao regional foi vista como compatvel e at mesmo fortalecedora do desempenho. Os conceitos de nacionalismo e de autonomia so muito fortes. O Brasil, como quase todos os pases da Amrica Latina, esteve condicionado no sculo XX s relaes com os Estados Unidos. Como se aproximar, obter benefcios, ser autnomo e fortalecer um projeto nacionalista, vimos serem os leit motif permanentes. A autonomia remete ideia de ampliao das margens de atuao ou de escolha de parte do Estado. O desdobramento, como acreditamos ter demonstrado, foi a no urgncia de um projeto de integrao regional. Em alguns casos, o tema no objeto de interesse. Em outros, como no pensamento cepalino brasileiro, considerado, mas remetido a um depois um pouco distante. As mudanas econmicas e polticas dos anos 1970 estimularam a passagem de uma formulao idealista de integrao para uma ideia concreta. A noo de desenvolvimento encontrou um terreno comum com a de integrao, ainda que com todos os percalos que permanecem no final da primeira dcada do sculo XXI. Por isso mostramos que as ideias de Celso Lafer e de Samuel Pinheiro Guimares, com todas as suas diferenas, indicam a absoro do tema no corpo do Estado brasileiro e da sociedade, ao menos de suas elites. No passado no ISEB, na PEI, nas ideias cepalinas no Brasil, nos tericos da Dependncia brasileiros , no houve uma teorizao contrria integrao. Essa questo se colocou parcialmente no caso do Pragmatismo Responsvel. O tema, porm, no chegava a ser formulado, pois a nao foi a questo privilegiada. Dentro disso, a industrializao. A busca pelo fortalecimento do papel internacional do pas era a decorrncia. Nas dcadas de 1950 e 1960, o tema central, que absorvia as melhores energias da inteligncia juntamente com o desenvolvimento, era a busca por compreender as causas do atraso, determinante para as condies de vida e para a projeo externa. A compreenso dos mecanismos reguladores das relaes centro-periferia era vista como decisiva. A Amrica Latina passou a ser um importante objeto de estudo pelo pertencimento ao mesmo polo.
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Resumo
O objetivo deste trabalho analisar a forma como algumas escolas de pensamento, representadas por figuras significativas, percebem no Brasil o tema da integrao regional. O foco a segunda metade do sculo XX, buscando compreender as concepes de projeo regional e internacional do pas, que fundamentam as possibilidades de integrao. Para isso, sero discutidos os seguintes temas: o papel do Estado, a viso de pas, o nacionalismo, o desenvolvimento econmico e o subdesenvolvimento, o reconhecimento internacional e a percepo dos vizinhos. A ideia da especificidade frente aos pases vizinhos um elemento presente na obra de intelectuais e de formuladores de polticas. Ela se faz presente em muitos pases, inclusive em outros dessa regio. Buscaremos entender como essa
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ideia evoluiu no Brasil, chegando, nos anos 1980, aceitao da existncia de uma comunidade de interesses com os pases do Cone Sul e da Amrica do Sul. Palavras-chave: Integrao Regional Poltica Externa Brasileira Pensamento Brasileiro
Abstract
Brazilian Thought and Regional Integration
The aim of this article is to analyze the way some schools of thought represented by persons of renown look upon the issue of regional integration in Brazil. The focus is on the second half of the 20th century, seeking to understand the conceptions of the countrys regional and international projection that ground the possibilities for integration. To this end, the following themes are discussed: the role of the State; the vision for the country; nationalism; economic development and underdevelopment; international recognition; and neighbors perception. The idea of specificity in relation to neighboring countries is an element present in the work of intellectuals and policy-makers. It is also present in other countries, including in countries of this region. We endeavor to understand how this idea evolved in Brazil, culminating in the 1980s with the acceptance of the existence of a community of interests with the countries of the Southern Cone and of South America. Keywords: Regional Integration Brazilian Foreign Policy Brazilian Thought
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