Evanizaestrategiasfundiarias 1

UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE ARQUITEURA E URBANISMO
EVANIZA LOPES RODRIGUES
A Estratgia Fundiria dos movimentos populares na

produo autogestionria da moradia
So Paulo
2013
EVANIZA LOPES RODRIGUES
A Estratgia Fundiria dos movimentos populares na

produo autogestionria da moradia
Dissertao apresentada faculdade de

Arquitetura e Urbanismo da Universidade
de So Paulo para a obteno do ttulo de
Mestre em Arquitetura e Urbanismo
Area de Concentrao: Habitat
Orientadora: Profa. Dra. Raquel Rolnik
So Paulo
2013
AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO,

POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS DE ESTUDO E
PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.
E-MAIL AUTORA: evaniza@uol.com.br
R696e
Rodrigues, Evaniza Lopes

A estratgia fundiria dos movimentos populares na produo
autogestionria da moradia / Evaniza Lopes Rodrigues. -- So Paulo,
2013.
233 p. : il.
Dissertao (Mestrado - rea de Concentrao: Hbitat)
FAUUSP.
Orientadora: Raquel Rolnik
1.Habitao popular 2.Solo urbano 3.Movimentos sociais
Urbanos Brasil I.Ttulo
CDU 711.58
Nome: RODRIGUES, Evaniza Lopes

Ttulo: A Estratgia Fundiria dos movimentos populares na produo autogestionria da
moradia
Dissertao apresentada Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo para a
obteno do ttulo de Mestre em Arquitetura e
Urbanismo, na rea de Concentrao Hbitat.
Aprovada em:
Banca Examinadora
Prof. Dr.____________________________________ Instituio: _______________________

Julgamento: _________________________________ Assinatura:______________________


Dedicatria
Aos militantes dos movimentos de moradia que insistem em acreditar,

ocupar, construir e anunciar a boa nova em nossas cidades.
Agradecimentos
Aos lutadores e lutadoras do Movimento Sem Terra Leste 1, meu cho de vivncia e
construo, da Unio dos Movimentos de Moradia, da Unio Nacional por Moradia Popular,
do Frum Nacional de Reforma Urbana, da Secretaria Latino Americana de la Vivienda
Popular e da Coalizo Internacional do Habitat e das assessorias tcnicas, pelo aprendizado
dirio e por no permitirem, nunca, o desnimo ou a desistncia.
minha me que plantou em mim a semente da justia social e da solidariedade.
Ao meu companheiro de vida e de luta Edilson Mineiro, por partilhar os dias de vida, de
ocupao, de mutiro e de inmeras reunies, as angstias e belezas da vida.
A Guilherme Reinhard, Henrique Pacheco, Etel Costa, Emir Rigon, Rosangela Paz, Raquel
Rolnik e Olvio Dutra que, ao longo da vida, me ajudaram a traduzir indignao em ao e
reflexo.
Ao companheiro Jorge Hereda, com quem tenho compartilhado a experincia de executar a
poltica, com seus limites e possibilidades.
A Nabil Bonduki, Pedro Arantes e Luciana Lago que insistiram que eu colocasse, na reflexo
acadmica, anos de vida e de luta.
Tomem posse da terra e habitem nela, pois eu lhes dei essa terra,
para que vocs a habitem. Dividam a terra entre vocs.
Deem como herana uma parte maior para aquele que mais numeroso,
e uma parte menor para aquele que menos numeroso.
Livro dos Nmeros, 33:53-54
RESUMO
RODRIGUES, Evaniza Lopes. A Estratgia Fundiria dos movimentos populares na produo
autogestionria da moradia. 2013. 233 f. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2013.
Os movimentos populares de luta por moradia, que defendem a proposta autogestionria,
atuam no Brasil desde a dcada de 80, e so protagonistas da recente construo legal e
institucional da poltica urbana e habitacional brasileira. Os programas Crdito Solidrio e
Minha Casa Minha Vida Entidades, frutos de uma trajetria de mobilizao e presso desses
movimentos, reconhecem a atuao de entidades sociais, cooperativas e movimentos
populares como agentes promotores de empreendimentos habitacionais, com recursos
pblicos federais.
O acesso terra urbanizada e bem localizada para a habitao popular tem estado na pauta
dos movimentos de reforma urbana que para isso tm desenvolvido aes diretas, como
ocupaes e mobilizaes pblicas, iniciativas legislativas e aes institucionais, como a
participao em conselhos de polticas pblicas. Entretanto o conjunto de instrumentos
colocados disposio da sociedade para regular o uso do territrio ainda no foram
efetivamente implantados. Assim, a ausncia de poltica fundiria, em nvel local e nacional
aliada abundncia de recursos pblicos e privados disponveis para o setor da construo
civil e a financeirizao da produo da moradia e da cidade fazem com que a busca por
reas disponveis para a produo habitacional de interesse social seja cada vez mais difcil.
Tal tarefa se torna ainda mais rdua para os movimentos sociais. O Programa Minha Casa
Minha Vida consagra um modelo de produo habitacional calcada em um modelo nico de
acesso, atravs da aquisio, ainda que com subsdios expressivos, da propriedade individual
da casa, que se torna, imediatamente, produto de mercado, com um aparato normativo
adequado a esse objetivo. Configura-se assim um conflito entre a proposta de poltica
habitacional autogestionria formulada no mbito dos movimentos e as condies
estabelecidas pelas polticas de habitao e solo urbano. O enfrentamento deste conflito se
constitui hoje em campo fundamental de atuao dos movimentos.
Palavras-chave: 1. Habitao popular 2. Solo urbano 3. Movimentos sociais urbanos
ABSTRACT
RODRIGUES, Evaniza Lopes. The Land strategy from Housing popular movements in the
collective self-managed housing production. 2013. 233 p. Dissertao (Mestrado)
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2013.
The housing social movements, that defend the collective self-managed agenda, act in Brazil
since the 80s and are protagonists of the recent legal and institutional construction of the
urban and housing policies in Brazil. The public housing programs Crdito Solidrio (Solidary
Credit) and Minha Casa Minha Vida Entidades (My House My Life Entities), outcomes of a
trajectory of mobilization and pressure of these movements recognize the performance of
cooperatives, social organizations and popular movements as promotional agents of housing
enterprises with federal resources.
The access to the well located urban land for the popular housing has been in the agenda of
movements for urban reform that have developed direct actions, as public occupations and
mobilizations, legislative initiatives and institutional actions, as the participation in public
policies councils. However, the set of instruments available to the society to regulate the use
of the territory had been not effectively implanted yet. Thus, the search for available areas
for houses of social interest is even more difficult in the absence of land policies, in a local
and national level, added to the abundance of available public and private resources for the
civil construction sector as well as the financialization of the housing and city production.
Such a task becomes even more arduous for social movements.
Minha Casa Minha Vida enshrines a model of housing production based on a single model of
access to the individual property of the house by acquisition, although with considerable
subsidies, which becomes immediately a commodity and to this end entails an adjusted
normative apparatus. A conflict is configured between the proposal of collective selfmanaged housing policies as formulated by the movements and the conditions established
for the urban housing and land policies. Facing this conflict constitutes today the main field
of action for the movements.
Key words: 1. Popular housing 2. Urban Land 3. Urban social movements
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Participao de mulheres no mutiro So Paulo/SP - 2003
30
Figuras 2, 3, 4 e 5 Discusso de projeto Mutiro Tania Maria Suzano/SP - 2010
33
Figuras 6 e 7 Discusso a Aprovao de projeto Mutiro Florestan Fernandes e

Jos Maria Amaral So Paulo/SP - 2012
33
Figura 8 Gesto da obra Grupo Esperana Rio de Janeiro/RJ - 2012
34
Figura 9 Trabalho em Mutiro - City Jaragu- So Paulo/SP - 2003
35
Figura 10 Mutiro Jardim Celeste FUNAPS Comunitrio So Paulo/SP - 2001
38
Figura 11 Mutiro 26 de Julho FUNAPS Comunitrio So Paulo/SP - 1992
38
Figura 12 - Mutiro XV de Novembro So Paulo-SP - 2001
39
Figura 13 Manifestao contra a paralizao dos mutires So Paulo-SP - 1993
40
Figura 14 Mutiro Unio da Juta Financiamento CDHU So Paulo/SP - 1998
41
Figura 15 Mutiro Vila Albertina Financiamento CDHU So Paulo/SP
41
Figura 16 Entrega do projeto de lei do Fundo Nacional de Moradia Braslia

1991
50
Figura 17 Lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida Braslia - 2009
55
Figura 18 Mutiro Jd. Santo Andr 2000
62
Figura 19 Caravana da Moradia Braslia 1998
63
Figura 20 Mutiro Colinas da Oeste PCS So Paulo/SP - 2011
66
Figura 21 Vale das Flores PCS So Paulo SP - 2012
66
Figura 22 Residencial Maria Firmina Pao do Lumiar/MA - 2009
67
Figura 23 Trabalho em mutiro PCS Mar Azul Salvador/BA - 2008
67
Figuras 24, 25 e 26 Moradias rurais produzidas pelo PNHR 2011 e 2012
74
Figura 27 Empreendimento Mangabeiras MCMV-Entidades Feira de

Santana/BA - 2012
75
Figura 28 Residencial Lagoa Quente MCMV E Caldas Novas/GO - 2012
75
Figura 29 Cartilha Vamos Mudar Nossas Cidades?
124
Figuras 30, 31 e 32 Exemplos de Conjuntos produzidos pelo MCMV FAR distantes

do tecido urbano 2010 e 2011
138
Figura 33 - Residencial Meu Orgulho Manaus/AM (foto parcial) - 2012
139
Figura 34 Exemplo de empreendimento do MCMV FAR inserido na malha urbana

- 2011
140
Figura 35 Ocupao Jd. S. Francisco So Paulo-SP - 1993
147
Figura 36 Ocupao imvel pblico em rea central So Paulo/SP - 1997
149
Figura 37 Manifestao em defesa de moradia em rea central - So Paulo/SP 2006
150
Figura 38 Ocupao em Superintendncia do INSS So Paulo/SP 2008
153
Figuras 39, 40, 41 e 42 Visita para aprovao e realizao de estudo de terreno

para MCMV Entidades - So Paulo/SP - 2009
163
Figura 43 Projeto Jos Maria Amaral e Florestan Fernandes MCMV-E So

Paulo/SP - 2010
171
Figuras 44, 45 e 46 Implantao, edificao e entorno do empreendimento V.

Patrimonial So Paulo/SP - 2012
172
Figura 47, 48 e 49 Localizao Mutiro Barra do Jacar e Vale das Flores So

Paulo-SP e Parque das Aguas PCS Ipatinga/MG
175
Figura 50 rea do empreendimento Santa Sofia
187
Figura 51 Caravana Braslia- 2011 - FNRU
189
Figura 52 Edifcio do INSS da Avenida 9 de Julho - So Paulo/SP - 2001
192
Figura 53 Ocupao em imvel do INSS So Paulo/SP 2010
194
Figura 54 e 55 Edifcio Residencial Conquista PCS 48 Uh Coopernova MNLM

Porto Alegre/RS - 2010
197
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Metas e modalidades do programa Minha Casa Minha Vida
56
Tabela 2 Metas do programa Minha Casa Minha Vida versus Dficit Habitacional
58
Tabela 3 Sntese das regras de financiamento
77
Tabela 4 Quantidades de unidades habitacionais contratadas por faixa de renda

MCMV 1 e 2 (2009 2013)
88
Tabela 5 Distribuio de unidades contratadas e meta na Faixa 1, por programa
90
Tabela 6 Volume de contrataes do PCS e MCMV-E (unidades habitacionais por

ano)
91
Tabela 7 Distribuio regional dos empreendimentos e das unidades habitacionais
156
Tabela 8 Contratos de aquisio de terreno e elaborao de projetos
191
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1 Dficit habitacional versus metas MCMV
58
Grfico 2 MCMV Percentual de contratao por faixa de renda em relao meta
89
Grfico 3 Participao de cada programa na faixa 1 (UHs contratadas/programa)
90
Grfico 4 Empreendimentos contratados por ano
92
Grfico 5 Localizao dos empreendimentos
156
Grfico 6 Modalidades de contratao
156
Grfico 7 Situao dos contratos
157
Grfico 8 Regimes de construo
158
Grfico 9 Forma de aquisio do terreno
158
Grfico 10 Prazo para a aquisio do terreno
165
Grfico 11 Como a entidade encontrou o terreno
166
Grfico 12 Ocupao no terreno
167
Grfico 13 Gastos realizados pela entidade at a contratao
168
Grfico 14 Valor pago por metro quadrado de terreno
168
Grfico 15 Relao entre valor do terreno e valor do empreendimento (%)
169
Grfico 16 Valor da frao por UH (R$)
170
Grfico 17 - Tamanho da frao de terreno por UH (m2)
170
Grfico 18 Infraestrutura preexistente no entorno do terreno
173
Grfico 19 Prazos para o licenciamento
179
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Aneel Agncia Nacional de Energia Eltrica
APP rea de Proteo Permanente
BNH Banco Nacional de Habitao
Caixa Caixa Econmica Federal
Cbic Cmara Brasileira da Indstria da Construo Civil
CCFDS Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de So Paulo
CDRU Concesso do Direito Real de Uso
CMP Central de Movimentos Populares
Cohab Companhia de Habitao
Conam - Confederao Nacional de Associaes de Moradores
ConCidades Conselho Nacional das Cidades
Cuem Cesso de Uso Especial para Fins de Moradia
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FNHIS Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FNRU Frum Nacional de Reforma Urbana
Gidur Gerncia Regional de Desenvolvimento Urbano
GTE Grupo de Trabalho Estadual da SPU
GTN Grupo de Trabalho Nacional da SPU
HIC Coalizo Internacional do Hbitat
HIS Habitao de Interesse Social
IAPs Institutos de Aposentadorias e Penses
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
MCidades Ministrio das Cidades
MCMV Programa Minha Casa Minha Vida
MCMV-Entidades - Programa Minha Casa Minha Vida Entidades
MNLM Movimento Nacional de Luta por Moradia
MST Movimento dos trabalhadores Rurais Sem Terra

OGU Oramento-Geral da Unio
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
PAC Programa de Acelerao do Crescimento
PAR Programa de Arrendamento Residencial
PCS Programa Crdito Solidrio
PDP Plano Diretor Participativo
Planhab Plano Nacional de Habitao
PLHIS Plano Local de Habitao de Interesse Social
RFFSA Rede Ferroviria Federal
RI Cartrio de Registro de Imveis
SCC Centro Cooperativo Sueco
Selvip Secretaria Latino-Americana de Moradia Popular
SNH Secretaria Nacional de Habitao
SNHIS Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SPU Secretaria do Patrimnio da Unio
UMM-SP Unio dos Movimentos de Moradia de So Paulo
UNMP Unio Nacional por Moradia Popular
Zeis Zona Especial de Interesse Social
SUMRIO
INTRODUO
19
A AUTOGESTO COMO PROPOSTA
22
1.1
Porque a autogesto
25
1.2
A ao autogestionria na habitao
31
1.3
Trajetria da autogesto na habitao
37
1.4
Autogesto e direito cidade
42
1.5
Articulaes em nvel internacional
45
A AUTOGESTO HABITACIONAL NO GOVERNO FEDERAL
48
2.1
Poltica Habitacional no Brasil
49
2.1.1 Minha Casa Minha Vida
54
2.2
60
Autogesto no governo federal projetos-piloto e presso popular
2.2.1 Programa Crdito Solidrio
65
2.2.2 Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e Programa Produo

Social da Moradia
69
2.2.3 Minha Casa Minha Vida -Entidades
72
2.3
76
Caractersticas dos programas em parceria com entidades
2.3.1 Formas de acesso ao financiamento habitacional
76
2.3.2 Acesso a terreno para os programas
78
2.3.3 Gesto da produo habitacional
80
2.3.4 Luta contra a burocracia estatal
82
2.3.5 O papel da Assessoria tcnica
84
2.3.6 A importncia do trabalho social
86
2.4
87
O Lugar da autogesto na poltica habitacional
3. ACESSO TERRA URBANA NO BRASIL
93
3.1
Aspectos histricos do processo de apropriao da terra no Brasil
96
3.2
A lei de terras e o surgimento da propriedade privada, individual e absoluta
99
3.3
A privatizao da poltica fundiria no Brasil
102
3.3.1 A hegemonia da propriedade privada
102
3.3.2 Terra urbana na hegemonia do capital financeiro
105
3.4
108
Instrumentos urbansticos: As promessas continuam vlidas?
4. A QUESTO DA TERRA NAS POLTICAS HABITACIONAIS
115
4.1
Os conjuntos habitacionais
119
4.2.
Terra para Moradia nos Planos Diretores
122
4.3.
Estratgias urbanas e fundirias no PlanHab
129
4.4.
Terra no Minha Casa Minha Vida
133
5 A QUESTO DA TERRA NOS PROGRAMAS AUTOGESTIONRIOS DE MORADIA

POPULAR
145
5.1
Movimentos Sem-Terra na cidade
146
5.2
A questo da terra nos programas locais de autogesto
151
5.3
Terra nos programas federais PCS e MCMV
153
5.3.1 Diagnstico e consideraes sobre os empreendimentos pesquisados
155
5.3.2 Doao de terras pelas prefeituras
159
5.3.3 O Movimento vai ao Mercado
160
5.3.4 Localizao e Infraestrutura
173
5.3.5 Aprovao e Licenciamento
176
5.3.6 Relao com os cartrios
180
5.4
Compra antecipada
183
5.5
Terras pblicas federais
192
CONCLUSES
199
REFERNCIAS
204
ANEXOS
217
ANEXO 1 - Lista dos Empreendimentos pesquisados
217
ANEXO 2 Roteiro para entrevista de caracterizao do empreendimento
221
ANEXO 3 - Localizao de empreendimentos PCS e MCMV
225
ANEXO 4 - Roteiro para elaborao do Laudo de viabilidade tcnica de

empreendimentos habitacionais de interesse social - PMCMV-E
231
19
INTRODUO
A militncia no movimento de moradia nos ltimos 24 anos e a constatao de que

cada dia somos mais sem terra em nossas cidades motivou o tema desta dissertao. O
acesso terra urbanizada e bem localizada para a habitao popular tem estado na pauta
dos movimentos de reforma urbana desde a sua formao na dcada de 1980. As ocupaes
de terra e de imveis ociosos, a construo de instrumentos urbansticos e de controle social
e sua consolidao em dispositivos legais buscam o cumprimento da funo social da cidade
e da propriedade.
A pesquisa investigou as formas e processos de obteno de terrenos para
viabilizao de projetos para a produo de moradia, atravs da autogesto, por parte de
movimentos populares, no contexto da recente financeirizao do componente fundirio e
das estratgias de produo habitacional do Programa habitacional Minha Casa Minha Vida.
Os programas Crdito Solidrio e Minha Casa Minha Vida Entidades, frutos de uma trajetria
de mobilizao e presso desses movimentos, reconhecem a atuao de entidades sociais,
cooperativas e movimentos populares como agentes promotores de empreendimentos
habitacionais, com recursos pblicos federais. O marco temporal, de 2004 a 2012, engloba o
perodo de vigncia desses programas habitacionais federais em parceria com associaes
populares e cooperativas.
Para dar voz aos movimentos e entidades, em suas proposies e avaliaes das
polticas pblicas e programas, foi realizado um levantamento de documentos de encontros,
manifestos, cartas pblicas e ofcios dirigidos ao governo federal, no perodo de 1994 a
2012. Esse material serviu de linha de conduo e de contraponto s posies e iniciativas
do governo federal, demonstrando a postura ao mesmo tempo crtica e propositiva por
parte das organizaes. Foram priorizados os documentos do Frum Nacional de Reforma
Urbana e da Unio Nacional por Moradia Popular.
Para apoiar essa reflexo, alm da anlise dos dados quantitativos dos
empreendimentos produzidos atravs dos Programas Minha Casa Minha Vida e Crdito
20
Solidrio, foi realizada uma pesquisa com 40 empreendimentos contratados ou em via de

contratao nesses programas. So empreendimentos de entidades vinculadas aos
movimentos nacionais de luta por moradia, distribudos pelas 5 regies brasileiras. Essa
amostra, que representa 8 % dos empreendimentos contratados, nos ajuda a entender a
diversidade de dificuldades encontradas e de alternativas construdas pelo movimentos para
enfrentar as exigncias e viabilizar empreendimentos.
O primeiro captulo traz a autogesto na habitao como referncia e ponto de
partida desta reflexo. Os movimentos populares de luta por moradia, que defendem a
proposta autogestionria, atuam no Brasil desde a dcada de 80 e so protagonistas da
recente construo legal e institucional da poltica urbana e habitacional brasileira. A
autogesto, mais do que um modo de construir moradias, um conceito que envolve a
participao e o controle da produo da habitao, uma maneira de construo de vida
comunitria e de produo no mercantil da moradia, concebida como direito e no como
mercadoria.
O segundo captulo traz uma memria da reivindicao de programas habitacionais
autogestionrios em nvel federal e das respostas governamentais a essa demanda,
culminando com os programas Crdito Solidrio e Minha Casa Minha Vida Entidades. Aborda
tambm as principais caractersticas desses programas e sua relao com a proposta
autogestionria, alm de demonstrar a pequena relevncia da proposta dentro da estratgia
do Programa Minha Casa Minha Vida, bem como as incoerncias e contradies existentes
entre esses dois modelos.
O terceiro captulo, parte de um pequeno histrico da propriedade privada individual
no Brasil e das formas de sua aquisio e uso, e busca identificar as dificuldades atuais
encontradas na construo de uma poltica fundiria e os limites das opes governamentais
adotadas nesse campo, cujas consequncias, em princpio, contribuem para um
aprofundamento da crise urbana. Nesse captulo, so abordadas a financeirizao da terra e
as dificuldades para a implementao de instrumentos que visam fazer cumprir a funo
social da propriedade.
21
O quarto captulo trata do aspecto fundirio nas polticas habitacionais. Os avanos

propostos pelo Estatuto da Cidade, os planos diretores e o Plano Nacional de Habitao
servem de referncia para a avaliao da forma como o Programa Minha Casa Minha Vida
tem tratado o tema e as consequncias imediatas de sua atuao.
Assim, a ausncia de poltica fundiria, em nvel local e nacional aliada abundncia
de recursos pblicos e privados disponveis para o setor da construo civil e a
financeirizao da produo da moradia e da cidade fazem com que a busca por reas
disponveis para a produo habitacional de interesse social, particularmente pelas
entidades populares, seja cada vez mais difcil.
O quinto captulo traz uma reflexo sobre as formas de acesso terra nos projetos
autogestionrios de habitao. O texto parte da trajetria dos movimentos de moradia e a
presena constante do tema fundirio em sua agenda e como os programas locais trataram
a questo. O ponto central do captulo a discusso sobre o acesso terra nos programas
Crdito Solidrio e Minha Casa Minha Vida Entidades, em seus diversos aspectos:
propriedade e regularidade fundiria, acesso aos imveis pblicos, relao com o mercado
imobilirio, com os rgos licenciadores e de registro pblico. O texto tambm conta a
trajetria das propostas do movimento popular sobre o tema, culminando com a elaborao
de uma modalidade de aquisio de terrenos, denominada Compra Antecipada. A funo
social dos imveis pblicos tambm discutido nesse texto.
Por fim, verifica-se que o Programa Minha Casa Minha Vida consagra um modelo de
produo habitacional calcada em um modelo nico de acesso, atravs da aquisio, ainda
que com subsdios expressivos, da propriedade individual da casa, que se torna,
imediatamente, produto de mercado, com um aparato normativo adequado a esse objetivo.
Configura-se assim um conflito entre a proposta de poltica habitacional autogestionria
formulada no mbito dos movimentos e as condies estabelecidas pelas polticas de
habitao e solo urbano. O enfrentamento deste conflito se constitui hoje em campo
fundamental de atuao dos movimentos da reforma urbana.

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93
3. ACESSO TERRA URBANA NO BRASIL
94
Desatar o n da terra77 a preocupao principal daqueles que se dedicam a analisar

o chamado pensamento crtico em relao cidade perifrica, como referido por Maricato
(2011, p. 101). Preocupao forjada ao longo de dcadas e que se ope opo generalizada
pela propriedade individual, inclusive das polticas habitacionais, que reforam longa
tradio de privatizao da terra no Brasil.
A centralidade do tema tem sido registrada por diversos autores, na academia, por
movimentos pela reforma urbana e incorporada, inclusive, no discurso governamental dos
principais partidos, com suas diversas matizes ideolgicas e mais recentemente at o mesmo
no discurso de parte do setor imobilirio e da construo civil78.
Essa cidade perifrica vai se concretizar na expulso dos mais pobres para as
periferias cada vez mais distantes e desprovidas de infraestrutura e oportunidades, na
ocupao de reas ambientalmente frgeis, nos despejos e remoes promovidos por
investimentos pblicos e privados, na reserva dos melhores lugares para o mercado
imobilirio atuar, premiando a especulao com a valorizao fundiria. A poltica
habitacional oficial, longe de reverter esse quadro, o tem reafirmado, como se ver no
Captulo 4.
Maricato (2011, p. 186) aponta o que resta de cidade para aqueles que no dispem
de meios para acessar a terra mercantilizada:
Nas cidades, a dificuldade de acesso terra regular para habitao uma das
maiores responsveis pelo explosivo crescimento de favelas e loteamentos ilegais
nas periferias. Na dcada de 80, quando o investimento em habitao social foi
quase nulo, a taxa de crescimento da populao que mora em favelas triplicou em
relao populao urbana em seu conjunto. Nos anos 90, a taxa duplicou. Perto
de 12% da populao de So Paulo e Curitiba moram em favelas. Em Belo
Horizonte e Porto Alegre, at 20%. No Rio de Janeiro, 25%. Em Salvador, Recife,
Fortaleza, So Luiz e Belm, mais de 30% das pessoas vivem em favelas. Somandose as moradias ilegais, encontramos aproximadamente 40% dos domiclios de So
Paulo, e 50% no Rio de Janeiro, em situao irregular.
77
Expresso utilizada por Ermnia Maricato como ttulo de artigo publicado em 2011 (MARICATO, E. O n da
terra. In: O impasse da poltica urbana no Brasil. Petrpolis: Vozes, 2011).
78
CBIC. Position Paper. Terra urbanizada. Disponvel em: <http://www.cbic.org.br/sala-de-
imprensa/position-papers/terra-urbanizada>.
95
Para Campos (2011, p. 66), a questo do acesso terra urbana orienta o crescimento
perifrico das cidades, que:
tem como base, portanto, a questo da terra urbana, na medida em que as terras
localizadas em reas bem infraestruturadas possuem uma renda diferencial em
relao s terras distantes do ncleo central (fsica ou socialmente), localizadas em
reas caracterizadas pela precariedade da infraestrutura e servios coletivos.
J no incio dos anos 70, Bolaffi (1982, p. 59 e 67), registrava sua preocupao com a
relevncia do tema ao analisar os motivos que levaram ao fracasso das iniciativas do BNH, a
mais ousada iniciativa no campo da habitao popular at ento, promovida pela ditadura
militar:
Neste sentido, a principal omisso do BNH e dos governos que ditaram a sua
poltica foi, precisamente, no ter formulado uma poltica fundiria. O problema
fundirio constitui um dos principais obstculos tanto para o barateamento da
habitao, como decorrncia bvia do custo representado pelo terreno, quanto
para o aumento da eficincia e da produtividade do setor. (...) A resultante do
processo, do ponto de vista urbanstico o padro perifrico do crescimento da
metrpole com todas as suas caractersticas: baixa densidade de ocupao do solo
urbano, aumento das distncias, ineficincia dos transportes, elevao dos custos
sociais e privados da administrao pblica.
Embora o quadro que ali j era apontado como problemtico tenha apenas se
deteriorado, independentemente do fato de quantidade significativa de iniciativas pontuais
de democratizao do acesso terra tenha sido empreendida ao longo dos anos, o que se
verifica a sobrevalorizao do preo da terra. Um elemento que se agrega ao cenrio que
o crescimento econmico do Pas tem ampliado a ocorrncia do mesmo fenmeno.
O MCidades, no processo de capacitao dos municpios para a elaborao dos PLHIS,
adotou posicionamentos que reconhecem a gravidade dessa situao. Conforme a expresso
de Whitaker Ferreira (2009, p. 14):
Do ponto de vista da produo de seu espao, nossas cidades sofrem o problema
da sociedade subdesenvolvida: a subordinao absoluta lgica dos negcios.
Flvio Villaa (2001) mostrou como, na maior parte das capitais do pas, verifica-se
recorrentemente um eixo de desenvolvimento produzido pelas elites em seus
deslocamentos em busca das reas mais privilegiadas para se viver.
Em uma clara inverso de prioridades, os governos municipais investem quase que
exclusivamente nessas pores privilegiadas da cidade, em detrimento das
demandas urgentes da periferia. O resultado disso visvel para todos: ilhas de
riqueza e modernidade nas quais se acotovelam manses, edifcios de ltima
gerao e shoppings-centers, e que canalizam a quase totalidade dos recursos
96
pblicos, geralmente em obras urbansticas de grande efeito visual, porm de

pouca utilidade social.
Este captulo retoma alguns aspectos da formao histrica e analisa a modificao

no significado e na forma de uso da terra no Pas. Em sntese, do Brasil-Colnia aos dias
atuais, passou de suporte fsico-territorial para o projeto expansionista da coroa portuguesa
para a condio de principal ativo virtual no processo de financeirizao da poltica urbana,
no estgio atual da poltica urbana das cidades, especialmente os das grandes cidades.
3.1 Aspectos histricos do processo de apropriao da terra no Brasil
O incio da histria da apropriao da terra no Brasil remonta ao perodo medieval,

numa poca de predomnio da Igreja Catlica sobre a fragilidade da formao de EstadosNao. Nesse contexto, documentos, ora expedidos pela Igreja Catlica, ora pelos prprios
pases interessados, justificaram o processo de ocupao das terras no bojo da expanso
ultramarina. A apropriao do territrio brasileiro foi juridicamente justificada pelo chamado
Tratado de Toledo (1480), pela Bula Inter Coetera (1493) e o Tratado de Tordesilhas (1494).
A Coroa Portuguesa iniciou o processo de colonizao por meio do mecanismo das capitanias
hereditrias79, que, conforme a apurao de Diniz (2005, p. 1),
eram imensos tratos de terras que foram distribudos entre fidalgos da pequena
nobreza, homens de negcios, funcionrios burocratas e militares. Entre os
capites que receberam donatarias, contam-se feitores, tesoureiros do reino,
escudeiros reais e banqueiros.
Registre-se tambm e ainda com o suporte da autora, que a eles eram transferidos os
poderes deveres de representao do Rei como administradores e delegados, com jurisdio
sobre o colono portugus ou estrangeiro para a defesa do Reino e da religio. A eles cabia
transferir a terceiros, parte dos poderes inerentes aos de proprietrio.
79
Capitanias hereditrias eram um estabelecimento militar e econmico voltado para a defesa externa e para o
incremento de atividades capazes de estimular o comrcio portugus.
97
Mas, ao largo da titularidade jurdica da terra em favor da Coroa Portuguesa, ocorria

a ocupao de fato, num processo marcado pela multiplicao de formas legais e ilegais de
acesso terra, desprovidos de registros pblicos seguros e conduzidos por interesses
conflituosos. A histria da apropriao da terra, seja urbana ou rural, constitui um dos
elementos explicativos da desigualdade fsico-territorial ainda vigente.
Mas a caracterstica relevante desse instrumento que reservava Coroa a
manuteno da propriedade da terra, constituindo-se mais em uma frmula de
transferncia do patrimnio pblico ao privado do que um processo de colonizao com
vistas ao desenvolvimento econmico da colnia. Em seguida, o fracasso do modelo levaria
ao seu desdobramento nos modelos de subdiviso das capitanias nas chamadas sesmarias e
suas subdivises. Como ensina Diniz (2005, p. 2):
Na poca da colonizao, pode-se distinguir o direito de carter jurdico e o poder
real de usufruir. A terra continuava a ser patrimnio do Estado portugus. Os
donatrios possuam o direito de usufruir a propriedade, mas no tinham direitos
como donos. Estavam, ento, submetidos monarquia absoluta e fortemente
centralizada. Os capites-donatrios detinham apenas 20% da sua capitania e eram
obrigados a distribuir os 80% restantes a ttulo de sesmarias, no conservando
nenhum direito sobre as mesmas.
A sesmaria nasce como desdobramento do modelo anterior, reproduzindo e

radicalizando os vcios caractersticos das relaes patrimonialistas desenvolvidas em
Portugal, mas, dadas as condies polticas da poca, no pde ser transplantada como
mera reproduo do modelo original, de carter distributivo, mas sofre clara adaptao ao
ambiente onde proliferava o domnio dos mais fortes, muitas vezes margem das tentativas
de regramento introduzidas pela Coroa. Prado Jnior define assim a condio poltica da
poca (1953, p. 28-29):
At meados do sculo XVII pode-se afirmar que a autoridade desta (a Coroa)
somente se exerce dentro dos estreitos limites da sede do governo-geral. Mantinha
ela na colnia apenas uma administrao rudimentar, o estritamente necessrio
para no perder com ela todo contato, e atendia a seus pedidos com a relutncia e
morosidade de quem no se decide a fazer grandes gastos com o que no lhe
pagava o custo. No raro por isso fechavam os olhos a toda sorte de abusos que
no tinham foras para reprimir ou castigar. (...) tais circunstncias condicionam a
estrutura poltica da colnia. So elas que explicam a importncia das Cmaras
Municipais, que constituem a verdadeira e quase nica administrao da colnia.
(...). O poder das Cmaras , pois, o dos proprietrios. (...). Se dentro do sistema
poltico vigente na Colnia s descobrimos a soberania, o poder poltico da Coroa,
vamos encontr-lo, de fato, investido nos proprietrios rurais, que o exercem
atravs das administraes municipais.
98
Assim, o modelo de ocupao da terra pensado como suporte mercantil lucrativo

para atrair os recursos disponveis j que a Coroa no possua meios de investir na
colonizao , consumando-se numa forma de solucionar as dificuldades e promover a
insero do Brasil no Antigo Sistema Colonial, transforma-se em fonte permanente de
conflitos fundirios e reproduo de modos de apropriao da terra que fundamentaram o
nascimento das estruturas latifundirias que ainda hoje vigoram em grande parte do
territrio do Pas.
Mas a fragilidade da atuao da Coroa, aliada a fatores como o tamanho do
territrio, delinearam nova configurao aos instrumentos, cujas caractersticas distorceram
sua aplicao. Das caractersticas prprias que o mecanismo assume no Pas, Faoro (2001, p.
141) chama a ateno para o fato de que a realidade americana torce o contedo da lei,
transformando a terra, de instrumento rgio de colonizao e povoamento, em garantia
permanente do investimento agrcola.
O modelo das sesmarias, ao ser transplantado para o Brasil, adota caractersticas
complementares, ou adaptaes, entre as quais pode se destacar o dever de contribuir
para com a proteo das terras portuguesas e a obrigao de produzir a monocultura da
cana-de-acar para exportao do excedente.
Assim, o sistema de sesmarias, que j vinha sendo implantado na Europa desde o
sculo XIII, e que l possua carter redistributivo, pois a partir de pequenos lotes,
incentivava o cultivo da terra e a ocupao do territrio, ao ser transplantado para a Colnia
se desenvolve afirmando desigualdades, favorecendo o surgimento de grandes latifndios e
perenizando conflitos fundirios resolvidos por meio da violncia, sem a mediao do
Estado.
Ou seja, diversas razes, de ordem jurdico-econmica, entre as quais pode se
destacar o fato de que a titularidade da terra ainda permanecia em nome da Coroa
Portuguesa, ou mesmo das ordens religiosas, limitando os interesses dos sesmeiros; o
problema da ausncia de uma legislao pormenorizada e eficiente que regulasse a
transferncia dos direitos de sesmeiros a terceiros; a precariedade da demarcao dos
99
limites das reas ocupadas e a ocupao irregular da terra, levaram ao surgimento e

fortalecimento da figura do posseiro e obrigaram a Coroa a tolerar a existncia de sistemas
legais e ilegais de apropriao da terra no Brasil.
O patrimonialismo brasileiro, embora no seja toda a explicao, pode ser visto como
origem de boa parte de nossos problemas no campo fundirio. No Brasil, os autores que se
dedicaram ao tema80 demonstram que o patrimonialismo decorre da implantao, no Pas,
desde o processo de concesso de terras, de honrarias, favores diversos e poderes quase
absolutos aos senhores de terra, influenciando uma prtica poltico-administrativa em que o
pblico e o privado no se distinguem perante as autoridades.
Ainda que se reconhea que ocorreu certo enfraquecimento do patrimonialismo na
vida brasileira, ainda no perodo Imperial (FERNANDES, 1975), tambm possvel constatar
que foi exatamente nesse perodo que ele alcanou seu mais significativo nvel de influncia
nos assuntos nacionais, por volta da metade do sculo XIX. tambm nesse perodo que a
propriedade da terra passa a exercer papel importante na formao do capitalismo
brasileiro.
3.2 A lei de terras e o surgimento da propriedade privada, individual e

absoluta
O instituto da propriedade privada da terra, como a conhecemos nos dias atuais,

ganha relevncia no sculo XVIII, no esteio da formao dos estados nacionais psrevolucionrios, quando reconhecido como direito individual fundamental da pessoa
humana, expresso mxima da liberdade do cidado frente ao poder do Estado81.
80
Raimundo Faoro, Srgio Buarque de Holanda, Victor Nunes Leal, entre outros.
A Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1789, considera a propriedade como um direito natural,
inviolvel e sagrado.
81
100
O transplante dessa concepo para o sistema jurdico brasileiro precedido por

longo perodo histrico de apropriao da terra, marcado profundamente pela herana
patrimonialista portuguesa, modelo que diversas vezes coloca em conflito os interesses da
elite local com o modelo liberal, que comeava a tomar corpo nos circuitos europeus com
repercusso na formao da nova intelectualidade brasileira.
Esse perodo de transio da propriedade semipblica para a propriedade privada da
terra, conforme ressalta Smith (2008, p. 304) pe em evidncia um processo de amplo
apossamento de terras, que caracterizar, no Pas, a formao do latifndio, na sua forma
mais acabada. O latifndio avanar sobre as pequenas posses, expulsando o pequeno
posseiro em algumas reas, num deslocamento constante sobre as fronteiras abertas.
Na mesma direo, Gorender registra que (1988, p. 307):
de 1822 a 1850, foi a posse a nica via de acesso apropriao legtima das terras
pblicas. Mas uma via de acesso aberta a grandes e pequenos. Se o nmero destes
ltimos cresceu com rapidez, surgiram tambm as posses de vastas dimenses. A
Lei n 601 obstruiu a via da posse, proibindo as aquisies por outro ttulo que no
o de compra.
O enfrentamento ao caos fundirio verificado no incio do sculo XIX, que se

aprofunda, se d pela criao da Lei 601/1850, conhecida como Lei de Terras. A iniciativa
buscava ordenar a situao fundiria por meio da instituio da compra e venda de imveis,
das terras devolutas82, pela revalidao das sesmarias anteriormente concedidas e
efetivamente utilizadas e pelo reconhecimento da posse que cumprisse sua funo social.
Ou seja, na relao de hipteses de regularizao oferecidas na lei, havia mecanismos
de democratizao do acesso terra. Conforme relembra Melo (2008, p. 41), a lei acabaria
por atribuir ao Imprio um enorme banco de terras, mas, longe disso, representou a
formalizao da propriedade privada e individual da terra, com as conhecidas caractersticas
de inacessibilidade aos trabalhadores assalariados, aos escravos e s comunidades
tradicionais.
82
Terras devolutas so terrenos hoje considerados pblicos por determinao constitucional, pois nunca
pertenceram a um particular, ainda que tenham sido apropriadas ilegalmente. Com o fim do regime das
sesmarias, tornaram-se devolutas as terras que no foram regularizadas, assim como as que foram dadas para
o cultivo e depois retomadas, ante a ausncia de uso, por meio de uma sano denominada comisso.
101
No Brasil, a propriedade da terra comea a se desenvolver num contexto prcapitalista, em que a terra ainda no exercia papel central no modelo de desenvolvimento.
Relembra Martins, (2010, p. 41) que: mais valiosos que a terra eram os escravos. Isso
porque antes de seu aparecimento ali o valor venal da terra era nulo. (....) Assim, a fazenda
nada mais representava seno o trabalho escravo acumulado.
Como anota Whitaker Ferreira (2005, p. 3):
tal situao consolidou a diviso da sociedade em duas categorias bem distintas: os
proprietrios fundirios de um lado, e do outro, sem nenhuma possibilidade de
comprar terras, os escravos, que seriam juridicamente libertos apenas em 1888, e
os imigrantes, presos dvidas com seus patres ou simplesmente ignorantes de
todos os procedimentos necessrios para obter o ttulo de propriedade.
As transformaes em nvel mundial, no sculo XIX, especialmente decorrentes da

Revoluo Industrial e das mudanas nas relaes de trabalho, vo impactar diretamente as
relaes com a terra no Brasil. Silva (1998, p. 16) afirma que:
Em meados do sculo XIX articulam-se os interesses da modernizao da
agricultura e do desenvolvimento manufatureiro, ambos dependentes da criao
de um mercado de trabalho livre e de mercado urbano no Brasil. Para esses
objetivos o fim do trfico de escravos e a necessidade de expropriar os
trabalhadores livres de todos os seus meios de subsistncia para que eles fossem
forados a vender sua fora de trabalho. Ao no ter nem um pedao de cho, esses
trabalhadores dependem em tudo do salrio e do mercado de produtos.[...].
Nesses dois aspectos as regras de acesso terra rural e urbana vigentes
comportavam-se como um entrave. Se a terra continuasse a poder ser obtida a
partir da legalizao de posses, por que razo os imigrantes e os ex-escravos
escolheriam trabalhar como assalariados para os fazendeiros ou nas indstrias?
Esses problemas eram certamente mais cruciais do que os expressados no discurso
liberal da poca, influenciado pelo direito propriedade como aspirao da
revoluo burguesa, concretizada na Constituio dos Estados Unidos da Amrica
(1789) e no Cdigo Napolenico da Frana (1804).
A relao entre a Lei de Terras e o fim da escravido no Brasil abordada por

inmeros autores e consagrada na afirmao de Martins (2010, p. 47): "Se no regime
Sesmarial, o da terra livre, o trabalho tivera de ser cativo; num regime de trabalho livre a
terra tinha de ser cativa, dando as bases para os primeiros passos do capitalismo no Brasil,
na forma em que se estruturou at os nossos dias.
Esse retrato da metamorfose da renda capitalizada marca definitivamente a forma
pela qual a apropriao da terra passa a influir na consolidao do capitalismo brasileiro,
102
constituindo-se na base sobre a qual se desenvolvero nossas cidades. Esta tambm a

concluso de Mariana Fix (2011, p. 141), para quem:
No Brasil, tal como discute Martins, a renda territorial capitalizada engendrada no
bojo da crise do trabalho escravo como meio para garantir a sujeio do trabalho
ao capital, como substituto da expropriao territorial do campons que, no
advento do capitalismo, criou a massa de deserdados apta a entrar no mercado de
trabalho da nova sociedade. A renda da terra surge, assim, da metamorfose da
renda capitalizada na pessoa do escravo.
O resultado dos processos interpretados pelos autores citados neste item

demonstram que o objetivo do projeto imperial era demarcar as terras devolutas, vend-las,
promover um projeto de colonizao e financiar, com o dinheiro das vendas, a imigrao
estrangeira para o Pas. Essa tenso entre os interesses da elite dirigente com os senhores
de escravos, com os escravos em processo de libertao e com os imigrantes que chegavam
ao Pas, marcaram profundamente o conceito de propriedade e a forma como nossas
cidades se constituram e quo excludentes se converteram.
3.3 A privatizao da poltica fundiria no Brasil

3.3.1 A hegemonia da propriedade privada
O direito propriedade, sua conformao jurdica, os modos de aquisio e utilizao
exercem importante funo simblica na manuteno dos sistemas poltico, econmico e
ideolgico, com suas variaes conjunturais, razo pela qual, ao mesmo tempo em que se
constitui como elemento central nos programas habitacionais, tambm representa sua
principal deficincia.
A noo de propriedade privada da terra, instituda no sculo XIX, prevalece at os
nossos dias, ainda que, em termos formais, tenha incorporado a funo social, como um
princpio a ser observado, mas cuja aplicao ainda pouco percebida na mediao dos
diversos tipos de conflitos fundirios. Para a configurao dessa modalidade, ocorrem
tambm, lateralmente, o fortalecimento de um sistema de hipotecas vinculado ao preo da
103
terra e a criao de um sistema de registro de imveis ao qual compete a segurana e a

publicidade da informao sobre a condio proprietria.
Surgidas no meio rural, as tenses acompanham o processo de urbanizao do Pas,
conforme a sntese de Rolnik (2007, p. 22):
A histria dos usos da terra urbana em parte a histria da apropriao do espao
atravs tanto da ocupao real quanto da propriedade legal. Duas questes podem
ser apontadas aqui: a raiz da noo de que o direito terra est diretamente ligado
a sua utilizao, que remonta a prpria ordem jurdica portuguesa, e a convivncia
entre um sistema oficial de concesso e um registro de terras virtual e acessvel a
poucos com a realidade do apossamento informal. Esta contradio que, como
vimos, no representava um problema ou uma fonte de conflito at 1850, passou a
ser o elemento fundamental de tenso urbana a partir dessa data at os nossos
dias.
Diversos autores comentam o fato de que o instituto da propriedade assume as

caractersticas de seu tempo histrico, mas no cenrio brasileiro no se encontram exemplos
de estmulo ao desenvolvimento de outros tipos de propriedade se no aquela privada,
individual e absoluta. O Brasil no estimula o desenvolvimento de outras modalidades de
aquisio da propriedade e mesmo o reconhecimento dos direitos de comunidades
tradicionais permanece como uma promessa no cumprida83.
As estruturas de comunicao dos governos tm se empenhado em manter acesa a
chamada ideologia da casa prpria, num esforo permanente que refora a importncia da
propriedade privada, colocando-a inclusive em posio superior a de que o importante a
garantia da condio digna de moradia e no apenas sua aparncia. A ideologia da casa
prpria assim definida por Bolaffi (1981, p. 43):
que a pequena classe mdia e o operariado urbano no Brasil vivem
permanentemente a contradio entre as expectativas de ascenso social, a
necessidade de demonstrar publicamente esta mesma ascenso, e um poder
aquisitivo cada vez mais reduzido. Vive, portanto, entre a angstia do credirio e a
necessidade de consumir mais. Subjetivamente a aquisio de um imvel se
constitui na principal evidncia de sucesso e de conquista de uma posio social
mais elevada. Objetivamente, a casa prpria no s melhora as condies de
acesso ao credirio, como libera o oramento familiar da despesa com aluguel.
83
O reconhecimento do direito propriedade da terra indgena, ou dos remanescentes quilombolas, apenas foi
formalmente incorporado na Constituio de 1988 e at hoje enfrenta fortes resistncias para sua efetivao.
104
O acesso terra urbanizada tambm elemento central para a compreenso da

atualidade da ideologia da casa prpria - recentemente revitalizada pelas estratgias de
comunicao governamental ao denominar Minha Casa, Minha Vida o principal programa
de produo habitacional do governo brasileiro, incluindo dentre seus destinatrios a
populao de menor renda.
Embora existam diversas modalidades de fixao do cidado no territrio, a opo do
programa e apresentado como o nico caminho possvel, nos programas de produo
habitacional desenvolvidos por todos os nveis de governo, a consolidao do acesso
terra por intermdio exclusivo da propriedade privada e individual.
Ao longo do tempo, as formas artesanais de apossamento da terra, como a posse,
cesso de datas, com precariedade de registro, foram sendo gradativamente substitudas
pela introduo do elemento monetrio como forma exclusiva de aquisio da propriedade
como sustentculo da introduo do capitalismo monopolista do perodo ps-colonial. Alm
disso, outras formas de reconhecimento da posse da terra, como a usucapio, embora
legalmente reconhecidas, encontram, at os dias de hoje, imensas dificuldades de
efetivao.
Os movimentos por reforma urbana defendem, entre as possibilidades de soluo do
problema habitacional, a utilizao da propriedade coletiva da terra e da moradia, com base
na experincia uruguaia, que, conforme relata Baravelli (2006, p.68,69): converte em
usurios ao invs de proprietrios, uma vez que passam a ser detentores de um derecho de
uso sobre a residncia que a cooperativa lhes designar.
A defesa da propriedade coletiva, presente em diversos fruns de discusso da
poltica urbana, cuja premissa priorizar a garantia de sobrevivncia para os membros de
uma comunidade, como particularmente utilizada no modelo da produo cooperativista
uruguaia, demonstra que, em certas condies, ainda h viabilidade no tempo atual para a
utilizao dessa modalidade.
A apropriao coletiva da terra, por um lado, no representa a superao do modelo
capitalista de organizao da sociedade, mas pode se constituir em modalidade til
preservao dos direitos de comunidades fragilizadas, na medida em que cria um ambiente
105
comum de resistncia especulao imobiliria e seus efeitos no processo de excluso

territorial urbana.
3.3.2. Terra urbana na hegemonia do capital financeiro
O debate sobre o acesso terra urbana ainda ocupa espao central na discusso
sobre os problemas urbanos, tambm porque ela se tornou uma mercadoria cujo preo
parte de um patamar inacessvel populao de menor renda e multiplica-se,
historicamente, beneficiando-se tambm das vantagens governamentais.
Singer (1982, p. 23 e 35) analisa o papel central da propriedade na disputa pelo uso
do espao urbano por meio da apresentao da sua teoria sobre a formao do preo da
terra. Para o autor:
Ao contrrio dos mercados de produtos do trabalho humano, em que os preos
giram ao redor de uma mdia constituda pela soma dos custos de produo e da
margem de lucro capaz de proporcionar a taxa de lucro mdia sobre o capital
investido, os preos no mercado imobilirio tendem a ser determinados pelo que a
demanda estiver disposta a pagar. [...] As transformaes no preo do solo
acarretadas pela ao do Estado so aproveitadas pelos especuladores, quando
estes tm possibilidade de antecipar os lugares em que as diversas redes de
servios sero expandidas. No entanto, esta antecipao nem sempre factvel e
quando o a concorrncia entre especuladores pode forar a elevao do preo
antes que o melhoramento previsto se realize, reduzindo sobremaneira os ganhos
futuros da operao. Para evitar que isso se d, a especulao imobiliria procura
influir sobre as decises do poder pblico quanto s reas a serem beneficiadas
com a expanso dos servios.
Alm disso, a demanda por terra urbanizada conta hoje com a conjugao de dois
esforos importantes. De um lado, a ao estatal, que reverte grandes somas seja em
projetos pblicos ou em parcerias com o setor privado. E, de outro, se cristalizam grandes
conglomerados econmicos, com estratgias agressivas em relao aquisio de terras,
para convert-las em ativos financeiros que constituem o capital a ser transacionado em
complexas operaes financeiras. Esse processo contrape a determinao institucional por
um grau maior de distributividade da terra, representada pela legislao urbano-ambiental,
106
em relao a processos de maximizao da extrao de mais-valia urbana da terra por meio

da financeirizao dos ativos em operaes praticadas nos mercados especulativos.
Mas encontramos, na histria da apropriao da terra, alguns elementos que
contribuem para a compreenso da forma como a aquisio da propriedade confronta a
ideia de uma poltica urbana redistributiva, favorecendo a multiplicao de cidades
marcadas pela distncia entre o interesse da coletividade e a possibilidade de multiplicao
dos lucros de setores privados cuja natureza tambm se encontra em transformao.
A sntese da reconstruo histrica do processo de cristalizao do modelo
tradicional de propriedade e do desenvolvimento do mercado imobilirio, seja por meios das
aes privadas ou das polticas governamentais de incentivo, permite constatar que a
evoluo da funo bsica da propriedade de suporte do modelo de agroexportao prcapitalista passa condio de ativo financeiro puro e reduzida a um campo especial de
circulao do capital portador de juros, conforme diz Fix (2011, p.195).
A terra urbana agora no serve apenas aos interesses da burguesia nacional, mas
transforma-se a olhos vistos em ativo financeiro de empresas e interesses transnacionais
que se digladiam na busca por novas oportunidades de negcios, em que os sistemas
institucionais internos de cada cidade so claramente moldados para facilitar a reproduo
desse modelo.
Novamente Fix (2011, p. 195) desnuda a mecnica dessa operao:
O movimento duplo. As empresas brasileiras se capitalizaram recorrendo ao
mercado de capitais. Visto de outra perspectiva, a nuvem de capital financeiro
internacional encontrou um canal de conexo com um circuito imobilirio antes
reservado s elites locais. Capitalizado, o setor encontrou barreiras prprias da
formao social brasileira que procurou contornar por meio de inovaes de vrios
tipos: na organizao da empresa, nos instrumentos financeiros e urbansticos, nos
produtos imobilirios e no canteiro de obras.
Alm disso, esse processo implicou a modernizao do sistema jurdico que rege,
por exemplo, os financiamentos imobilirios, com a regulamentao da alienao fiduciria84
84
Por alienao fiduciria entende-se a transferncia da propriedade de um bem, em nosso caso, um bem
imvel, instituio credora, em garantia de pagamento de uma dvida, enquanto que o devedor continua
utilizando o bem alienado, tendo a posse e no a propriedade. A propriedade do bem devolvida ao seu titular
107
- que anteriormente aplicava-se apenas aos bens mveis nos contratos de crdito
imobilirio e a instituio do chamado patrimnio de afetao85, entre outras alteraes
pontuais no sistema financeiro, completaram as garantias necessrias para a acelerao do
crescimento do mercado imobilirio.
O interesse das empresas do setor imobilirio reside na possibilidade de ampliar a
lucratividade do processo produtivo e a ela somar o lucro da renda da terra, maximizado
pela possibilidade concreta de aumentar a demanda. Cardoso, Arago e Arajo apontam
essa nova perspectiva (2011, p. 6):
O ganho com a reduo do preo pago pela terra de natureza mercantil e pode
ser definido como lucro imobilirio, enquanto os ganhos com a reduo do custo
de construo so de natureza propriamente produtiva e podem ser definidos
como lucro da construo. O lucro imobilirio maximizado com a capacidade das
empresas em desenvolver estratgias de reduo do valor pago aos proprietrios,
exemplo: com a construo de estoques de terras, com a transformao de solo
rural em urbano, ou ainda com a possibilidade de antecipar mudanas na legislao
de uso do solo que viabilizem a utilizao de terrenos at ento fora do mercado.
J o lucro da construo se viabiliza com a ampliao da escala, racionalizao do
processo produtivo, reduo de perdas, aumento da produtividade e utilizao de
novas tecnologias.
Para o setor privado, no basta especular e apropriar-se individualmente do esforo

coletivo que produz as mais-valias urbanas, preciso tambm maximizar os lucros do
processo de especulao imobiliria convertendo a renda da terra em ativo virtual que
alavanca os fluxos financeiros dos mercados em tempo de transaes econmicas
complexas, operadas com forte vinculao ao capital especulativo internacional.
Como afirma Fix, so tempos de parcerias para a excluso86, que podem se
manifestar em megaprojetos, cuja funo retroalimentar o prprio processo de
depois que ele quitar a obrigao assumida. O modelo inicialmente pensado para a utilizao nos contratos do
Sistema Financeiro Imobilirio, cujas operaes se destinam populao de maior renda, paulatinamente foi
transferido ao chamado segmento econmico, inclusive nos empreendimentos da Faixa 1 do Programa Minha
Casa Minha Vida. Em sntese, a vantagem do uso dessa modalidade de garantia a rapidez do procedimento de
retomada do imvel, em caso de inadimplncia do credor, num procedimento extrajudicial. Essa conformao
jurdica retoma, para o processo de reintegrao na posse, o procedimento sumarssimo utilizado na poca da
ditadura militar.
85
O Patrimnio de Afetao a segregao patrimonial de bens do incorporador imobilirio para uma atividade
especfica, com o intuito de assegurar a continuidade e a entrega das unidades em construo aos futuros
adquirentes, mesmo em caso de falncia ou insolvncia do incorporador.
86
No livro Parceiros da Excluso: Duas Histrias de Construo de uma Nova Cidade em So Paulo: Faria Lima e
gua Espraiada (So Paulo: Boitempo Editorial, 2001), a pesquisadora analisa criticamente o processo de
108
especulao imobiliria de determinada rea da cidade ou ser incorporada em programas

pblicos de carter anticclico, como ocorre no Minha Casa Minha Vida. Nos grandes centros
econmicos do Pas, a nova forma de relaes estadocapital na poltica habitacional na
construo das parcerias pblico-privadas.
Ao lado do esforo desempenhado pelo chamado movimento por reforma urbana,
no sentido de viabilizar o cumprimento da funo socioambiental da propriedade, agigantase o papel do mercado imobilirio, com radical financeirizao e internacionalizao.
Da entender como correta a concluso de Fix (2011, p. 223) no sentido de que a
desmercantilizao da terra, que poderia sugerir outras condies de vida urbana, , em
grande medida, derrotada em favor da expanso de um padro de acumulao de riqueza
que impe, ao urbano, seu projeto.
3.4 Instrumentos urbansticos: As promessas continuam vlidas?
Admitindo que as desigualdades vistas nas cidades brasileiras tenham, portanto, suas
causas nas formas como se organizou nossa sociedade, importante analisar tambm as
principais respostas elaboradas, em tempos democrticos, a essa herana.
O Estatuto da Cidade tido, inclusive em termos internacionais, como moderno
mecanismo legislativo de implantao da poltica urbana. Regulamenta o captulo de poltica
urbana da Constituio e relaciona diretrizes e instrumentos com o objetivo de contribuir
para a construo de cidades justas e sustentveis.
Qualifica o direito cidade como a possibilidade de acesso a cidades ambientalmente
sustentveis, terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao
apropriao de reas dotadas de infraestrutura por setores do mercado imobilirio num processo embrionrios
de inverso de recursos pblicos para o favorecimento dos interesses privados nacionais e internacionais ao
custo da excluso da populao mais pobre, ento residente nessas reas.
109
transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e lazer, para as presentes e futuras geraes
e reafirma a funo social da propriedade e a gesto democrtica das cidades.
O conjunto de leis que regula a questo urbana majoritariamente dominado por
afirmaes redistributivas, cujo objetivo dar validade aos princpios constitucionais de
promover a dignidade humana por meio da construo de uma sociedade livre, justa e
solidria, garantindo o desenvolvimento nacional, a erradicao da pobreza e da
marginalizao e a reduo das desigualdades sociais e regionais.
A funo social da propriedade foi includa pela primeira vez no ordenamento
constitucional de 1934 e atualmente est prevista nos artigos 5, XXII, XXIV, XXVI; 170 III;
182, caput; 185 pargrafo nico, e 186, todos da Constituio. O novo Cdigo Civil (que
regula as relaes entre particulares) foi na mesma direo, reproduzindo em seu artigo
1.228, 1, essa concepo, acrescentando a preocupao ambiental. A Lei 10.257/2001
(Estatuto da Cidade), em seu artigo 2, e a Lei 9.636/1998 (Lei de Terras da Unio), refora
essa configurao jurdica.
Todos reconhecem que a lei no transforma por si a realidade. Alis, essa tarefa de
todos os integrantes da sociedade em suas aes cotidianas. Entretanto, essa ferramenta
institucional que permite afirmar que a funo social da propriedade evoluiu de mero
conceito filosfico para agregar os atributos de efetividade. Portanto, a nova propriedade
hoje est configurada com maior limitao, pois precisa ser entendida a partir do
reconhecimento de trs aspectos fundamentais: a) privao de determinadas faculdades; b)
complexo de condies para o exerccio da condio de proprietrio; c) obrigao de exercer
determinadas aes.
A propriedade um objeto em disputa pela concepo moderna da poltica urbana
que, conforme a literatura reconhece, foi fortemente influenciada pela ao efetiva do
movimento por reforma urbana. Na sntese do Frum Nacional por Reforma Urbana (2002):
Entendido como a prevalncia na formulao e implementao das polticas
urbanas de interesse comum sobre o direito individual de propriedade, implicando
no uso socialmente justo e ambientalmente sustentvel do espao urbano. Inclui a
obrigao dos rgos governamentais de regular e controlar o desenvolvimento
urbano atravs de polticas territoriais que visem priorizar a produo social do
habitat em observncia aos interesses sociais, culturais e ambientais coletivos
sobre os individuais.
110
A funo social da propriedade o princpio norteador da regulao pblica sobre

o direito de propriedade urbana, visando a garantia do direito da populao
excluda e marginalizada de acesso terra urbanizada.
Pode-se dizer, por fim, que o objetivo da funo social incorporada ao direito de
propriedade o de no tolerar a sua ociosidade e promover a captao privada dos
resultados dos investimentos pblicos. E a funo dada, na legislao, objetivamente,
conforme o que estiver disposto no Plano Diretor de cada municpio.
Por isso, ainda que se reconhea que a configurao da propriedade da terra
encontra-se num processo de internacionalizao jamais visto, conforme os argumentos
anteriormente adotados, tambm necessrio reconhecer que o controle ou alterao
desse quadro est no mbito local. Das interpretaes mais otimistas at as vises mais
derrotistas em relao ao tema, ao menos uma questo parece ser comum a todos os que se
dedicam ao tema: a maior ou menor aplicabilidade dos instrumentos e estratgias
destinados a democratizar o uso do solo, depende a ao afirmativa do ente estatal. E o
primeiro a ser chamado, nesse caso, o ente municipal.
Mas, antes de anotar alguns aspectos do processo de implantao do Estatuto das
Cidades, preciso registrar que a Constituio, de um lado, incorpora um anseio geral pela
realizao de necessidades que h sculos estavam reprimidas pela ao elitista do Estado e,
por outro, contempla tambm um anseio por descentralizao, cujas razes mais profundas
estavam ancoradas numa perspectiva internacional e cujas razes mais concretas estavam
ligadas necessidade de retomar a ao pblica para a sociedade, depois do longo perodo
de interveno militar.
A Constituio Federal de 1988 abre espao para o estabelecimento de novo acordo
poltico institucional entre vrios atores sociais. Por isso, das poucas que reconhecem o
municpio como integrante da estrutura do estado, com autonomia prpria, ou seja, como
ente federativo.
Mas a mera definio federalista no qualifica o que praticado no Pas, pois o que
se v um tipo de federalismo que, em primeiro lugar, se direciona a uma estrutura poltico-
111
territorial arcaica e, alm disso, desenvolvido a partir de uma lgica administrativa que
descentralizou responsabilidades em propores inferiores aos recursos disponibilizados.
Em relao herana histrica, afirmam Nogueira e Pires (2008, p. 31):
O federalismo ptrio (...) adota a repblica como forma de governo, e a federao
como forma de Estado, deciso poltica que se ancorava nas antpodas de
oligarquias fortemente antidemocrticas, representadas pelos poderosos locais,
cuja formao tem suas origens na Colnia.
Mas a adaptao dessa teoria internacional no ocorre evidentemente sem

desconsiderar a realidade local, com suas caractersticas j realadas no incio deste captulo.
O peso do municpio no encaminhamento dos assuntos pblicos h muito se constitua
como extenso do brao dos proprietrios das terras. Dos mesmos autores, a seguinte
concluso elucidativa desses aspectos (2008, p. 32 e 41):
Tal consagrao para alguns, apresentou-se como soluo tardia, uma vez que as
estratgias descentralizantes de h muito j se haviam implantado no Brasil,
consoante lembra Maria Helena Ferreira da Cmara, ao asseverar que as
dimenses continentais do pas e as diversidades regionais contriburam, desde os
tempos coloniais, para a descentralizao poltico-administrativa, considerando-se
que os primeiros sistemas administrativos adotados por Portugal eram medidas
que antecipavam ideias de reestruturao do poder em moldes de
compartilhamento [...] No Brasil, assim, a previso constitucional emblemtica e,
aliada a prdigas referncias ao ente local, sinaliza inverso do movimento
expansionista do poder central e anuncia a ampliao do campo autnomo do
Municpio. Uma leitura do texto da Constituio mostra a preocupao do
constituinte em enaltecer o ente local, quer nominalmente, quer na definio de
competncias centralizadas em relao a uma gama considervel de matrias. A
nfase no Municpio se d, ainda no reconhecimento de seu papel como
importante agente de polticas pblicas, e, especialmente, na dedicao de
comandos bsicos e preordenadores da lei orgnica que o desvencilham da ordem
estadual no tocante a sua organizao.
O elemento inovador da forma federalista adota a valorizao da condio do

municpio, suporte necessrio realizao prtica dos objetivos da nao. Conforme Saule
Jnior e Rolnik (2002, p. 28):
O Municpio, com base no artigo 182 e no princpio da preponderncia do
interesse, o principal ente federativo responsvel em promover a poltica urbana
de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, de
garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade urbana
cumpra sua funo social, de acordo com os critrios e instrumentos estabelecidos
no Plano Diretor, definido constitucionalmente como instrumento bsico da
poltica urbana.
112
No campo local, essas promessas se materializariam no Plano Diretor com todo o seu
arsenal de instrumentos urbansticos. o plano que deve dar o contedo da funo social
das cidades. Alm disso, deve propiciar o debate dos temas centrais para o desenvolvimento
urbano das cidades, como a promoo do acesso equitativo terra urbanizada, da a
necessidade de qualific-lo tambm como participativo.
Sem adentrar ao debate sobre sua viabilidade, ou no, a questo que se coloca se
esse sistema garante a legitimidade formal para os argumentos dos interessados na reverso
do quadro de desigualdades. Sob a proposta da construo de cidades sustentveis, o
Estatuto da Cidade conceitua e relaciona um conjunto de princpios, diretrizes e
instrumentos urbansticos e jurdicos dos quais se espera, quando usados, certa eficcia
contra a especulao imobiliria, induzindo a ocupao equnime da terra urbanizada.
O primeiro aspecto a ser lembrado diz respeito necessidade de aproximar os
instrumentos de induo ao desenvolvimento urbano ao processo de planejamento e na
ao efetiva dos administradores no processo de implementao das polticas pblicas.
Desde a aprovao do novo estatuto, o pensamento crtico da reforma urbana j
alertava:
que estamos trabalhando com instrumentos que podem servir simultaneamente
para controlar o uso do solo, influenciar o mercado de terras, arrecadar e
redistribuir. Na forma como se aplica o instrumento pode estar enfatizada uma ou
outra vertente; alm disso, o desequilbrio entre estas duas vertentes pode gerar,
ao final do processo, uma demanda ainda maior de investimentos por parte do
poder pblico. (ROLNIK, 2002, p. 141).
Mas a implantao desses instrumentos revela que os embates entre os diversos

segmentos que atuam na poltica urbana ainda no foram efetivamente incorporados pelos
agentes pblicos, em franco favorecimento aos interesses dos proprietrios das terras.
Um exemplo do impacto da ausncia de estratgias eficientes de financiamento se d
pela anlise de um instrumento clssico de arrecadao financeira, que o IPTU. O tributo
um instrumento posto disposio dos municpios desde a dcada de 1930, inicialmente
como funo meramente fiscal. Com o Estatuto da Cidade, sua funo foi ampliada, com o
objetivo de estimular o proprietrio a cumprir a funo social da propriedade, conforme o
que for definido no Plano Diretor. Entretanto, como registra De Cesare (2007, p. 50):
113
Enquanto o imposto sobre a propriedade imobiliria representa de 2,5% a 3,5% do

Produto Interno Bruto (PIB) em pases como Austrlia, Canad, Estados Unidos,
Nova Zelndia e Reino Unido, sendo comum atingir 1% do PIB mesmo onde o
imposto foi recentemente institudo, como no caso da Polnia, o IPTU representa
menos do que 0,5% do PIB no Brasil.
Ou seja, mesmo um instrumento bsico, historicamente consolidado, com carter

predominantemente arrecadatrio, ainda se ressente de efetividade na sua aplicao.
Ao destino que se verifica com o IPTU, somam-se as primeiras anlises sobre o
processo de implantao dos institutos, realizadas a partir de certo perodo de tempo, aps
a aprovao do Estatuto das Cidades. Em pesquisa coordenada pelo MCidades, em parceria
com o Observatrio das Metrpoles, os pesquisadores Biasotto e Oliveira (2011, p. 59)
concluram, no que diz respeito ao acesso terra urbanizada, que:
o potencial dos instrumentos de interveno no mercado de terras, de
redistribuio da renda gerada pelo desenvolvimento urbano e da promoo da
reduo das desigualdades sociais no acesso terra urbanizada e cidade
praticamente no foi aproveitado.
A pesquisa coordenada pelos autores indica que, embora os planos, em muitos casos,
tenham incorporado o iderio do Estatuto das Cidades em seus termos mais genricos,
pouco avanaram no detalhamento da aplicao dos instrumentos que estavam previstos,
permitindo inferir que no campo do acesso terra a disputa assume mais complexidade,
resultando ao mesmo tempo em maior difuso dos conceitos e o registro de derrotas
sucessivas na efetivao dos princpios.
Outro exemplo concreto, trazido pelos citados autores (2011, p. 79) bastante
revelador do estgio atual do processo de implantao dos instrumentos de acesso terra:
O parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios, seguido do IPTU
progressivo no tempo e da possibilidade de desapropriao com pagamentos em
ttulos da dvida pblica instrumentos definidos no art. 182 da Constituio
Federal , concentram as possibilidades mais efetivas de induo do
desenvolvimento para reas com boas condies de moradia, assim como, ao lado
de outros instrumentos, da democratizao do acesso terra urbanizada. Aqui se
agudizam, portanto, as dificuldades polticas de regulamentao dos instrumentos
dos Planos Diretores, vide os conflitos previsveis com proprietrios e promotores
fundirios e, mais do que isso, toda a tradio patrimonialista brasileira.
114
O que as primeiras interpretaes sobre o processo de implantao dos planos

diretores verificam que estes no podem ser tomados como nico instrumental a servio
da construo de cidades sustentveis, pois, inclusive, o prprio campo institucional
insuficiente para realizar as transformaes no espao urbano suficientes para redirecionar
o processo de privatizao das cidades.
H, como se v, um abismo entre as promessas dos processos de elaborao de
Plano Diretor e a realidade, pois, no mesmo campo em que os setores populares disputam
suas propostas, tambm atuam outros setores, com outras estratgias.
nesse cenrio poltico e econmico em que os interesses financeiros se
internacionalizam e constroem teias sofisticadas de relaes com o capital nacional, como
demonstra Fix, e onde as solues dos temas relegadas ao campo local se encontram em
situao de desvantagem, que a busca por terra urbanizada se desenvolve.
Portanto, o desafio de desatar o n da terra continua como central, na agenda por
reforma urbana, e a anlise das polticas urbanas aplicadas recentemente contribui para
compreender como esses limites so reforados no prprio modelo de modernizao
conservadora estimulado na ao mais efetiva do Estado. Este o intuito do prximo
captulo.

4. A QUESTO DA TERRA NAS POLTICAS HABITACIONAIS

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199
Concluses
A proposta autogestionria de produo habitacional no Brasil nasce junto com o

processo de redemocratizao, com o fim da ditadura militar incorporando os princpios de
construo de poder popular, descentralizao do poder e disseminao da economia
solidria, por meio de um processo de produo no mercantil que valoriza a moradia como
direito e a cidade como territrio de realizao de direitos.
A poltica habitacional brasileira tem, historicamente caminhado no sentido oposto
ao priorizar a produo privada em todos os seus aspectos, inclusive aquelas financiadas ou
subsidiadas com recursos pblicos. Hoje o Programa Minha Casa Minha Vida convoca o
mercado, para que esse oferea propostas a serem financiadas pelo poder pblico, se
eximindo de seu papel de planejar, projetar e implementar as polticas habitacionais.
O Programa Minha Casa Minha Vida inovou tambm ao estabelecer uma meta
quantitativa relevante e destinar recursos subsidiados e onerosos para a produo de 3,4
milhes de unidades habitacionais em seis anos. No entanto, adota o modelo de produo
privada praticamente como modelo nico e a propriedade individualizada do imvel como
garantia real de financiamento, mesmos nos casos de financiamento altamente subsidiado.
Nesse contexto, o programa Minha Casa Minha Vida Entidades no se diferencia, em
sua essncia, da sua verso dirigida s construtoras. Com regras e procedimentos bastante
semelhantes, o programa busca enquadrar entidades e cooperativas na lgica da produo
privada.
As moradias produzidas em processos autogestionrios tem, de modo geral, melhor
qualidade de projeto e de construo e certamente os processos sociais dos grupos que se
organizam para produzir coletivamente so muito distintos dos conjuntos produzidos
tradicionalmente e das demandas indicadas para habita-los sem um processo anterior de
organizao.
200
Algumas organizaes de luta por moradia fazem um movimento de resistncia,

buscando adaptar o programa aos princpios da proposta autogestionria, alterando as
regras e procedimentos, sem no entanto, conseguir mudar a concepo do programa. Hoje,
as entidades so enquadradas como produtores privados, ignorando-se a relao
intrnseca entre as entidades e seus associados, que so tradados como clientes de um
negcio e no como agentes da ao coletiva. Esses impasses tem desafiado o movimento a
discutir o marco legal que incide sobre a relao entre estado e entidades sociais,
especialmente na implementao de polticas, com uma melhor definio de seu papel na
produo habitacional, como agentes pblicos no estatais.
Verifica-se tambm o pouco apoio dado s propostas autogestionrias e
organizao e capacitao de entidades para a viabilizao de propostas. Sem poltica para o
tema, cabe s prprias entidades buscarem em recursos captados entre os seus associados
ou nas poucas entidades de cooperao para a sua estruturao e qualificao de quadros
para a gesto de empreendimentos habitacionais e a ao formativa junto aos participantes.
Na sua ausncia, permanece um carter voluntarista e com dificuldade da ampliao da
escala de atuao, alm de restringir a participao de pequenos grupos que no contam
com estrutura prpria e/ou apoio externo, ou ainda abrindo caminho para prticas
oportunistas e empresariais que destoam da proposta autogestionria.
A mesma situao ocorre com o tema das assessorias tcnicas, que encontram
dificuldades para estruturar-se e/ou dedicar-se exclusivamente produo autogestionria,
bem como reter quadros tcnicos na disputa com o mercado. Como os financiamentos
pblicos so focados em cada um dos empreendimentos isoladamente, eles no atendem
necessidade dos movimentos em contar com assessoria permanente para trabalhar
processos de organizao e formulao de propostas para aperfeioamento das polticas e
programas, busca de reas e elaborao participativa dos projetos.
Esse quadro se mais agudo se analisarmos a relao dos movimentos de moradia
na viabilizao de terrenos para a produo habitacional de interesse social. A questo do
acesso terra est presente desde a organizao dos movimentos de moradia desde a
dcada de 1980. Muitos dessas entidades iniciaram sua organizao atravs de ocupaes
de terra e do questionamento, de forma direta, do no cumprimento da funo social da
201
propriedade. As ocupaes de terras e edifcios vazios questionam o prprio conceito de

propriedade.
De modo geral, as polticas habitacionais tm tratado a questo da terra como
acessria estando focadas apenas no financiamento e estabelecidas a partir do objetivo de
dinamizao econmica, a partir da capacidade de gerao de empregos na cadeia do setor
da construo civil. O resultado bastante conhecido: a maior parte da produo se d
atravs dos conjuntos habitacionais construdos nas periferias das cidades, com baixa
qualidade urbanstica e arquitetnica e com vnculo precrio malha urbana.
Relevante ainda para os objetivos deste trabalho a necessidade de se reconhecer
hegemonia do modelo liberal de aquisio da propriedade. O processo de privatizao da
terra est presente desde o Brasil Colnia e atingiu sua forma definitiva com sua clara
identificao como mercadoria com a Lei de Terras de 1850. A evoluo de sua
implementao acarreta o impasse mais substantivo no que diz respeito a realizao dos
objetivos fundamentais das polticas urbanas em geral, e da garantia de acesso terra
urbanizada para todos preconizada no Estatuto das Cidades, em particular. Esse quadro se
agrava com a recente financeirizao do mercado imobilirio, que coloca a terra urbana em
lugar de destaque na constituio de ativos das empresas.
O Programa Minha Casa Minha Vida no oferece alternativa a esse modelo, pelo
contrrio, ao disponibilizar recursos considerveis para a produo habitacional e sem
definir, em conjunto com municpios, uma estratgia fundiria, colabora para a o incremento
dos preos da terra e a excluso dos mais pobres para os piores lugares, ratificando o ciclo
de excluso territorial caracterstico de nossas cidades.
Aos movimentos por reforma urbana, em especial aos movimentos por moradia,
restou compreender que a luta pelo solo urbano deslocou-se do campo formalmente
institucional para a arena dos negcios internacionais, aumentando o nvel de complexidade
envolvido na questo. Alm da atuao atravs das estratgias tradicionalmente
hegemnicas na cultura atual da poltica urbana, para qual a soluo dos conflitos fundirios
se daria em arenas pblicas dedicadas regulao das por meio de processos participativos
e garantidores de certa distributividade das polticas pblicas, os movimentos lanaram-se
202
tambm na disputa direta pelo territrio, sem, entretanto dispor das condies objetivas
para tanto. Os resultados demonstram a precariedade dessa estratgia e seus limites.
A ao dos movimentos de moradia na busca de terras para os programas
habitacionais tem consumido as energias desses atores sem conseguir alterar a lgica da
produo habitacional perifrica para os segmentos de mais baixa renda. Apesar de ter
acesso a mecanismos de financiamento para a aquisio de terrenos no mercado, sob um
cenrio em que as foras de cada agente so extremamente desiguais, restam para as
entidades as reas que sobram no mercado. Ainda assim, os diversos expedientes
necessrios para que essas reas sejam aproveitveis no programa, como licenciamentos e
regularizao registrria, dificultam ainda mais esse caminho. Esses requisitos so exigidos
pelos programas habitacionais para que essas reas se tornem executveis pelos agentes
financeiros, utilizando-se do instrumento da alienao fiduciria para rapidamente retomar
o imvel em caso de inadimplncia. Trata-se de mecanismos de mercado regulando um
programa social, demonstrando sua total incoerncia.
A insero dos movimentos na lgica da disputa do mercado fundirio , no mnimo,
limitada, alm de deslocar aquilo que deveria ser uma poltica pblica abrangente sobre o
territrio para aes pontuais e desconexas.
Por outro lado, a utilizao de terras pblicas, que poderia ser um contraponto a esse
modelo fornecendo uma ao exemplar na utilizao de vazios urbanos para moradia
popular, no tem ocorrido na velocidade e quantidade necessrias. Mais uma vez percebe-se
que o aparato burocrtico e legal inclusive aquele que rege a terra pblica - no est
montado para atender aos interesses coletivos e ao direto moradia, especialmente dos
mais pobres.
Nesse contexto, as promessas contidas no Estatuto da Cidade na democratizao do
acesso terra e no cumprimento da funo social da propriedade parecem no conseguir
fazer frente voracidade do mercado imobilirio na era da financeirizao. Uma serie de
instrumentos de planejamento urbano, captura de mais-valia fundiria e de controle social,
apesar de inscritos em grande parte dos planos diretores, no so colocados em
funcionamento. Concebidos em um momento de pouco investimento no setor, esses
instrumentos so abandonados justamente no momento em que recursos pblicos e
203
privados inundam o mercado imobilirio, no se constituindo em qualquer forma de

regulao do mercado, turbinado pela presena de vultuosos recursos e de grandes
corporaes.
A efetividade dos instrumentos de planejamento urbano dependem de um perodo
de implantao, ao passo que a ao do capital imobilirio muitas vezes atua ao largo desse
processo. A convergncia de interesses pblicos e privados, no mbito poltico e econmico,
reforam o modelo de poltica urbana excludente, submetido lgica do capital e no do
interesse coletivo.
nesse cenrio que a proposta autogestionria na produo habitacional atua e
constri sua estratgia de lutas, empreendendo aes, ainda que pontuais, de resistncia ao
modelo dominante.
204
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Portaria Interministerial n 484, de 28 de setembro de 2009.
Portaria 80, de 26 de maro de 2008
Resoluo Normativa n 414, de 9 de setembro de 2010, da Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel)
FAR MCMV - PNHU

Portaria n. 139, de 13 de abril de 2009, do Ministrio das Cidades.
Portaria n. 325, de 7 de julho de 2011.
Portaria 465, de 3 de outubro de 2011, do Ministrio das Cidades.
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FDS MCMV Entidades
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5300046fdf1/0486a67a21c5c745832578c30060c6c7?OpenDocument >.
GO
MA
Manaus
Manaus
Feira de
Santana
Senhor do
Bonfim
Goinia
Goinia
Goinia
Goinia
Pao do
Lumiar
Orqudeas 2
Orqudeas 3
Residencial
Mangabeiras
Loteamento Monte
Alegre II
Eldorado Oeste I
Eldorado Oeste II
Eldorado Oeste III
Eldorado Oeste IV
Silvia Catanhede
GO
GO
GO
BA
BA
AM
AM
AM
Manaus
Orqudeas 1
UF
Municpio
Empreendimento
200
200
Mov.Mulheres
Orqudeas
Mov.Mulheres
Orqudeas
Ass Apoio a
Moradia
UEMP GO
UEMP GO
UEMP GO
UEMP GO
UMP-BA
150
150
150
150
150
150
300
200
Mov. Mulheres
Orqudeas
UMP-BA
Quantidade
de Uhs
Entidade
ANEXO 1 - Lista dos Empreendimentos pesquisados
casas
casas
casas
casas
casas
casas
aptos
casas
casas
casas
Aquisio de Terreno e
Elaborao de Projetos
Modalidade
Aquisio e construo
Aquisio e construo
Aquisio e construo
Aquisio e construo
Construo em
Terreno Prprio
MCMV-E Aquisio e construo
PCS
PCS
PCS
PCS
MCMV-E
MCMV-E Aquisio e construo
MCMV-E
MCMV-E
MCMV-E
Tipologia Programa
sim
no
no
Administrao
Direta
Empreitada
Global
Empreitada
Global
Administrao
Direta
Autogesto
Autogesto
Autogesto
no
no
no
no
no
sim
Administrao
Direta
Autogesto
sim
compra
antecipada
Regime de
Construo
Administrao
Direta
Em
andamento
Em
andamento
concluda
concluda
concluda
Em
andamento
concluda
situao da
obra
no
contratado
fase II
no
contratado
fase II
no
contratado
fase II
217
MA
Pao do
Lumiar
So Luis
So Luis
Alfenas
Alfenas
Alfenas
Alfenas
Ipatinga
Ipatinga
Caruaru
Maria Firmina II
Joo do Vale I
Joo do Vale II
Santa Clara
Jd. Primavera
Jd. So Carlos
Estao
Parque das guas

II
Parque das guas

I
Alto do Moura II
PE
MG
MG
MG
MG
MG
MG
MA
MA
MA
Pao do
Lumiar
Maria Firmina I
AAST
Associao Habitacional de
Ipatinga
Associao Habitacional de
Ipatinga
AH Alfenas
AH Alfenas
AH Alfenas
AH Alfenas
Ass Apoio a Moradia
Ass Apoio a Moradia
Ass Apoio a Moradia
Ass Apoio a Moradia
casas
casas
casas
casas
108 casas
192 aptos
112 aptos
30
66
54
96
150 casas
100 casas
160 casas
180 casas
Construo em Terreno de
Terceiros
Terceiros
MCMVE
Terceiros
Construo em Terreno Prprio
Aquisio e construo
Aquisio e construo
Aquisio e construo
Aquisio e construo
PCS
PCS
PCS
PCS
PCS
PCS
PCS
PCS
PCS
PCS
no
no
no
no
no
no
no
no
Administrao
Direta
administrao
Direta
Administrao
Direta
administrao
Direta
Administrao
Direta
Administrao
Direta
Administrao
Direta
Administrao
Direta
no
no
Administrao
Direta
Empreitada Global
no
Administrao
Direta
no
contratada
concluda
concluda
concluda
concluda
concluda
Em
andamento
concluda
concluda
concluda
concluda
218
Paulista
Apucarana
Apucarana
Curitiba
Rio de Janeiro
Diadema
Nossa Prata 6 e 7
Orlando Bacarin
Afonso Pena
A Fora da Unio II
Cooperativa
esperana
Sonia Maria
SP
RJ
PR
PR
PR
PE
PE
PE
So Paulo
So Paulo
So Paulo
So Paulo
So Paulo
So Paulo
CR Vila Patrimonial
Florestan
Fernandes
Jose Maria Amaral
Alexios Jafet III
Alexios Jafet I
Alexios Jafet II
SP
SP
SP
SP
SP
SP
Itaquaquecetuba SP
Paulista
Nossa Prata 3
Vila de So Miguel
Caruaru
Alto do Moura I
casas
Noroeste
Anjos da Paz
AHD
Mov. ST Leste 1
Mov. ST Leste 1
Autogesto
Autogesto
Aquisio de Terreno e Elaborao

de Projetos
de Projetos
MCMVE
MCMV420 aptos
E
384 aptos

de Projetos
MCMV300 aptos
E
Administrao
Direta
Autogesto

de Projetos
Autogesto
Autogesto
Autogesto
Autogesto
Administrao
Direta
Autogesto
Aquisio e construo
Construo em terreno adquirido

pelo FDS
Terceiros
Empreitada Global

de Projetos
PCS
MCMVE
PCS
MCMVE
MCMVE

de Projetos
Autogesto
Empreitada Global
Terceiros
Empreitada Global
Empreitada Global
Terceiros
Terceiros
MCMVE
MCMV198 aptos
E
198 aptos
96 aptos
140 aptos
casas
Centro Promoo
Humana
70
370 aptos
150 casas
60 aptos
MOHAS
PSM
MCMVE
MCMV420 casas
E
MCMV150 casas
E
MCMV370 aptos
E
98
ALMUL
Fundao Bento
Rubio
A Fora de Um Poder
Maior
UMP PR
UMP PR
AAST
AAST
AAST
sim
sim
sim
sim
sim
no
sim
no
no
no
sim
no
no
no
no
no contratada
fase II
no contratada
fase II
no contratada
fase II
no contratada
fase II
no contratada
fase II
Em andamento
Em andamento
concluda
Em andamento
no contratado
no contratado
Em andamento
Em andamento
Em andamento
Em andamento
219
Suzano
Suzano
Suzano
Tania Maria
5 de Dezembro
CEMOS
MOHAS
80
casas MCMV-E
SP Ass. Jd. Miriam 56 aptos MCMV-E

Construo em Terreno de Terceiros
Construo em Terreno de Terceiros
Construo em terreno adquirido pelo FDS
180 aptos MCMV-E Aquisio de Terreno e Elaborao de Projetos
SP Ass. Jd. Miriam 88 aptos MCMV-E
SP
So Paulo SP
Zorilda Maria dos Santos
Conj Res. Santa Sofia
Autogesto
Autogesto
Autogesto
Administrao Direta
no no contratado
no no contratado
sim Em andamento
sim no contratada
220
221
ANEXO 2 Roteiro para entrevista de caracterizao do empreendimento

Nome do empreendimento:
Municpio: - UF:
RM (
) sim
( )no
Regio do pas: e
( ) PCS
( ) MCMV-Entidades
Entidade Organizadora:
Filiao a Movimento Nacional: (
) sim ( )no Qual
Fone:
E-mail:
Coordenador:
Fone:
E-mail:
Assessoria ou Responsvel Tcnico do projeto
Pessoa de contato
Funo:
Fone:
E-mail:
Assessoria ou Responsvel Tcnico da obra:
Pessoa de contato:
Fone:
E-mail:
1. Dados do empreendimento
Nmero de Unidades:
Caractersticas do conjunto:
Modalidade : ( ) Aquisio e construo
( ) Construo em terreno de terceiros
( ) casas ( ) apartamentos
( ) Construo em terreno prprio
Endereo da rea: Bairro:

Ponto de Referncia:
Forma de Construo: ( ) Autoconstruo ( )Mutiro ( ) Administrao direta
( ) Empreitada Global ( ) Autogesto
Compra antecipada: ( ) sim ( ) nao
Data de assinatura do contrato de compra Antecipada:
Data de assinatura do contrato de obra:
Data de incio de obra:
Data de concluso (ou previso):
Situao da obra: ( ) no contratada( )no iniciada ( ) normal ( )atrasada ( )
paralisada ( ) concluda
Tamanho da rea:
m2
Caractersticas do terreno: ( ) alta declividade ( ) crrego ( ) nascente ( ) reserva legal (
) outro. Qual?
Loteamento ( ) Condomnio (
) Outro( ):
Ser construdo Equipamento Comunitrio dentro da rea: ( ) sim ( ) no
Qual a finalidade?
Qual o tamanho:
222
Atividade de gerao de renda: ( ) sim ( ) no

Outro equipamento dentro da rea:
Empreendimento fechado: ( ) sim ( ) no Tipo de fechamento:
Portaria: ( ) sim ( ) no
2. Forma de obteno do terreno

(
) Aquisio pelo programa
( ) Aquisio pela entidade ou famlias
( ) Doado pela prefeitura ( )Doado pelo gov. estadual ( ) Doado pela SPU
( ) Doado por terceiros. Quem
( ) Outro
Valor de aquisio da rea: Total R$
Valor por m2:
Densidade:
m2/uh
Valor da Frao: R$
Tempo para a aquisio:
Como encontraram a rea:
Quem encontrou? Houve intermediao de corretores?
A prefeitura se envolveu na compra?como?
Apoios obtidos:
Especificar de quem e de que tipo:
Mudana de valor durante a negociao:
Comparao com regio / Motivo: ..
Dificuldades encontradas:
Quem arcou com os custos de projeto e documentao
Valor gasto at a contratao:
Quantos terrenos foram analisados antes deste e porque foram descartados.
Observaes sobre a obteno do terreno:
3. Caractersticas Urbansticas da rea

O terreno ZEIS (
) sim ( )no
Tipo de zoneamento:
Incide sobre o terreno outro instrumento do Estatuto da Cidade? IPTU progressivo ();
preempo() , outro(): iseno IPTU
Legislao especial para parcelamento do solo? quais as diferenas em relao a legislao
geral da cidade?
Infra estrutura existente antes do empreendimento:
( ) rede de gua
( ) rede de esgoto ( ) energia
(
) drenagem ( ) coleta de
lixo ( )pavimentao
Especificar se no houver estes servios, a que distancia estes servios esto do
empreendimento
223
Equipamentos existentes na vizinhana

Escola ensino fundamental /distancia;
escola ensino mdio/distancia;
creche/distancia;
UBS/distancia...
Outro:
Mobilidade
Linhas de onibus que servem a area- distancia do ponto e numero e freqncia das linhas :
Linhas de trem/metro que servem a rea .
Vans que servem a rea
Mototaxi e outros transportes alternativos
Oportunidades de Trabalho:
Tipo/distancia;
Comercio:
Bairros anteriores de Moradia das famlias do empreendimento:

Condio anterior de moradia das famlias (quantidades)
casa cedida ( casa ou terreno de parentes) %
Aluguel
Casa em ocupao/favela
Casa prpria em outro bairro
4. Aprovaes
Processo de aprovao do parcelamento:
Tempo:
Dificuldades:
Processo de aprovao da edificao na prefeitura:
Tempo:
Dificuldades:
Processo de aprovao em rgos ambientais:
Tempo:
Dificuldades:
Rojeto para Fornecimento de gua e/ou esgoto
Tempo:
Dificuldades:
Energia Eltrica
Tempo:
Dificuldades:
Outras aprovaes: Oficializao da rua
Tempo:
Dificuldades:
Houve necessidade de alterao de alguma lei municipal: (
) sim
)no
224
Houve necessidade de utilizao da Lei de regularizao (

Quem ajudou neste processo:
Quem atrapalhou este processo:
) sim
5. Registro
Situao da matrcula antes da aquisio:
Registro no cartrio de imveis feito em que momento
Matrculas individuais feita em que momento:
Dificuldades junto ao RI:
6. Processo de luta
O terreno foi ocupado pelo movimento em algum momento?
Foi necessria presso o movimento? Que tipo? Sobre que rgos?
.
Obs gerais:
.
Pessoa entrevistada::
Responsvel pelo preenchimento da Ficha:
Data de preenchiimento:
)no
225
Anexo 3 - Localizao de empreendimentos PCS e MCMV
Neste anexo, apresentada a localizao de alguns dos empreendimentos

pesquisados e, no caso de So Paulo, alguns que no pertence ao universo da pesquisa, mas
que nos ajudam na observao.
importante ressaltar que no se trata apenas de verificar a distncia de cada um
deles do centro de cada um dos municpios, mas atravs das referncias dadas pelos
entrevistados e pelo conhecimento emprico de cada lugar, ter um panorama dessa
localizao.
So Paulo SP
Fonte: Google Earth
No mapa da cidade de So Paulo, esto identificadas 9 reas que compreendem 12

empreendimentos, com 2.868 unidades. Desses, 3 reas pertencem ao grupo de
empreendimentos pesquisados (Cidade Tiradentes, Av. Ipiranga e Maria Domitila). Tambm
226
aparecem na imagem um empreendimento de Itaquaquecetuba e outro de Diadema,

municpios conurbados a So Paulo.
Nota-se claramente a localizao perifrica da maioria dos empreendimentos, com
exceo do Av. Ipiranga e Maria Domitila, no casualmente localizado em terrenos da SPU e
INSS, respectivamente que se encontram no centro da cidade. Tambm o empreendimento
Vila Patrimonial, apesar de se localizar a 18 km do centro, est em bairro popular
estruturado e totalmente urbanizado, alm de prximo a regio de alta renda e servios de
alto padro (8 km do Brooklin) e a 2,5 km do centro de Diadema.
Na Zona Noroeste, a cerca de 25 km do centro esto as reas dos empreendimentos
Colinas da Oeste, Alexius Jafet e Vale das Flores na franja perifrica da cidade. Esses
empreendimentos, no entanto, contam com uma vantagem ao estarem prximo a uma linha
de trens urbanos, fazendo que o trajeto at o centro seja de cerca de 50 minutos.
J os empreendimentos localizados no extremo da Zona Leste, na Cidade Tiradentes,
se encontram a cerca de 30 km do centro, em regio conhecida por seus inmeros conjuntos
habitacionais. O trajeto em transporte pblico at o centro leva cerca de 1 hora e 30
minutos, utilizando o Metr. A estao de Metr mais prxima, Itaquera, fica a 12 km dos
empreendimentos, fazendo com que qualquer deslocamento para as reas de oferta de
empregos tome mais de uma hora.
O outro empreendimento localizado na Zona Sul da cidade, Santa Sofia, fica a 28 km
do centro, em regio de precrio acesso e baixa qualidade do transporte coletivo.
227
Salvador BA
Fonte Google Earth
Em Salvador, destaca-se o empreendimento Vitria da Unio, localizado no bairro de

Cabula, a 12 km do centro, em uma regio de urbanizao j consolidada, prxima a
equipamentos pblicos, comrcio e com vasta opo de transporte pblico.
O empreendimento Mangueiras se encontra a 16 km do centro em regio com
infraestrutura em consolidao, mas que tem sido, nos ltimos anos, frente de expanso do
capital imobilirio para rendas mdia e alta. O empreendimento se localiza a poucos metros
do condomnio provado Alphaville 2, smbolo de ocupao de alto padro.
228
J o empreendimento Mar Azul se localiza no extremo do chamado Subrbio

Ferrovirio de Salvador, em Paripe, a 21 km do centro. Trata-se de regio de ocupao
popular, com o empreendimento localizado em frente Baa de Todos os Santos, 2 km aps
o centro do bairro. A regio conta com trem urbano a 2 km, mas devido sua precariedade,
o transporte em nibus o mais utilizado.
So Luis MA
Fonte Google Earth
O empreendimento Joo do Vale est localizado na periferia consolidada da cidade,

h cerca de 12 km do centro, onde esto concentradas as oportunidades de emprego
(majoritamente no setor de servios). O deslocamento demanda cerca de 40 minutos por
meio do transporte coletivo. Os empreendimentos Maria Firmina e Silvia Cantanhede,
embora pertenam ao municpio de Pao do Lumiar, tambm se relacionam prioritariamente
com o centro da capital, de onde distam cerca de 23 km.
229
Suzano SP
Fonte Google Earth
Este municpio da Regio Metropolitana de So Paulo, conta com um parque

industrial prprio, fazendo com que parte da populao encontre trabalho no prprio
municpio. No entanto, o crescimento populacional da capital, cuja maior intensidade se d
nas extremidades da cidade, pressiona a regio onde esto localizados os empreendimentos.
A cidade ligada capital por uma linha de trem urbano e o percurso de 45 km feito em
cerca de 1 hora (Estao da Luz).
Os empreendimentos Tania Maria e Cinco de Dezembro localizam-se em reas
doadas pela Prefeitura Municipal e esto a 4 e a 3,5 km de distncia do centro e da estao
ferroviria ou 10 minutos de nibus. So bairros contguos ao centro da cidade.
J o empreendimento Zorilda est a pouco mais de 5 km do centro aps um conjunto
de bairros populares, em regio antes destinada a chcaras e que comea a ser convertido
230
em loteamentos e condomnios. Apesar da proximidade com o centro, a infraestrutura viria

precria, fazendo com que o deslocamento leve em torno de 30 minutos at a estao
ferroviria.
Alfenas - MG
Fonte Google Earth
A cidade est localizada no sul de Minas Gerais, possui populao de

aproximadamente 74.000 habitantes, segundo os dados do Censo 2010/IBGE. Os
empreendimentos esto bem distribudos e localizados na periferia da cidade, em regies
que so dotadas de razovel infraestrutura urbana.
231
ANEXO 4 - ROTEIRO PARA ELABORAO DO LAUDO DE VIABILIDADE

TCNICA DE EMPREENDIMENTOS HABITACIONAIS DE INTERESSE SOCIAL PMCMV-E
Fonte de Recursos: FDS
Modalidade: Aquisio de terreno pela EO, pagamento de despesas de legalizao do
terreno e pagamento de assistncia tcnica para elaborao de projetos
1. CONDICIONANTES URBANSTICOS E AMBIENTAIS

1.1. Anlise legislao municipal:
Zoneamento;
Plano diretor;
Cdigo de obras.
1.2. Anlise legislao estadual:
Proteo combate a incndios
Ambiental (rea de mananciais e outras)
1.3. Anlise legislao federal, em especial:
Parcelamento
Resolues CONAMA e Cdigo Florestal (ocorrncia de APP ou vegetao)
2. REA E LOCALIZAO DO EMPREENDIMENTO (entorno)
2.1.
Breve descrio da rea de localizao do empreendimento, equipamentos
pblicos e institucionais, infraestrutura urbana, transporte pblico, comrcio e
servios e breve histrico de ocupao do bairro;
2.2.
Mapa que localize o empreendimento em relao cidade e aos
equipamentos do entorno;
2.3.
Anlise da densidade de ocupao e tipologia arquitetnica predominante no
entorno;
2.4. Anlise do entorno para identificao de potencial de contaminao do terreno
(Anexo 2 do Guia de Avaliao do Potencial de contaminao em Imveis
www.cetesb.sp.gov.br solo reas contaminadas) e preenchimento do
questionrio da CETESB (acesso pelo site), se for o caso;
232
2.5. Anlise sobre o entorno e terrenos lindeiros sobre existncia de linhas de

transmisso, torres de celular, cursos dgua, servido de passagem e outros que
podem afetar ou restringir a implantao do empreendimento;
2.6. Indicao das solues para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio cf.
carta de viabilidade das concessionrias.
3. TERRENO
3.1. Informar sobre a declividade do terreno, previso de movimentao de terra,
emprstimo e/ou bota-fora de material e necessidade de contenes e obras
especiais;
3.2. Anlise sobre toda a legislao impactante sobre o terreno e implantao do
condomnio ou loteamento;
3.3. Anlise da situao do terreno em relao cota de inundao, no caso de terreno
lindeiro a curso ou espelho dgua;
3.4. Breve relato sobre a situao fundiria do terreno.
4. APRESENTAO DA PROPOSTA
4.1.
Caracterizar o empreendimento proposto (infraestrutura, equipamentos
comunitrios, tipologia arquitetnica, padro de acabamento, n de blocos, n de
pavimentos, n de dormitrios, rea til, rea construda, rea equivalente, rea de
APP, rea de recuos, reas non aedificandi,...);
4.2.
Ilustrar a descrio do empreendimento com figuras indicativas da
implantao e tipologia habitacional
5. ANLISE DA VIABILIDADE ECONMICA DO EMPREENDIMENTO
5.1. Anlise dos valores de investimento indicados no QCI, conforme parmetros abaixo:
5.2. Custo de aquisio do terreno e quota parte por unidade habitacional (UH);
5.3. Custo estimado da unidade habitacional, incluindo BDI/ LDI (lucro e despesas
indiretas);
5.4. Custo estimado das solues de implantao e infraestrutura;
5.5. Custo de elaborao dos estudos e projetos e da assessoria obra;
5.6. Custo das despesas de legalizao;
5.7. Contrapartida: Indicao de parcerias para composio dos valores de investimento
ou. contrapartida das famlias (servios e/ou financeira)
233
6. CONCLUSO
6.1. Devem ser prestadas informaes finais e conclusivas sobre a viabilidade do

empreendimento e a necessidade da aquisio antecipada do terreno.
6.2. Declarar: Declaro que o empreendimento apresentado vivel para construo de
habitao para populao de baixa renda, nos termos das informaes prestadas
neste Laudo, sobre as quais assumimos total responsabilidade e garantimos sua
veracidade e retido.
6.3. Declarar: Declaro que os projetos de arquitetura e complementares, urbanstico e
de infra-estrutura a serem desenvolvidos no mbito do PMCMV-Entidades para o
empreendimento a ser edificado nesse terreno sero pautados pela boa tcnica e
atendero a toda a legislao incidente e normas pertinentes, especialmente:
6.3.1. NBR 9050 Acessibilidade a edificaes, mobilirio, espaos e

equipamentos urbanos;
6.3.2.
NBR 15575 Desempenho : Edifcios habitacionais de at 5 pavimentos;
6.3.3.
NBR 08036 - Programao de Sondagens para Simples Reconhecimento.
7. ANEXOS
7.1. Diretrizes das concessionrias de gua, esgoto e energia;

7.2. Relao da legislao incidente (Bibliografia);
7.3. Parecer Ambiental - se for o caso.
7.4. ART de Laudo (atividade tcnica 29)
Fonte: Caixa, 2012

Evanizaestrategiasfundiarias 1

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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITEURA E URBANISMO

EVANIZA LOPES RODRIGUES

A Estratgia Fundiria dos movimentos populares na

EVANIZA LOPES RODRIGUES

A Estratgia Fundiria dos movimentos populares na

Dissertao apresentada faculdade de

AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO,

E-MAIL AUTORA: evaniza@uol.com.br

Rodrigues, Evaniza Lopes

Nome: RODRIGUES, Evaniza Lopes

Prof. Dr.____________________________________ Instituio: _______________________

Prof. Dr.____________________________________ Instituio: _______________________

Prof. Dr.____________________________________ Instituio: _______________________

Aos militantes dos movimentos de moradia que insistem em acreditar,

Figuras 2, 3, 4 e 5 Discusso de projeto Mutiro Tania Maria Suzano/SP - 2010

Figuras 6 e 7 Discusso a Aprovao de projeto Mutiro Florestan Fernandes e

Figura 8 Gesto da obra Grupo Esperana Rio de Janeiro/RJ - 2012

Figura 9 Trabalho em Mutiro - City Jaragu- So Paulo/SP - 2003

Figura 10 Mutiro Jardim Celeste FUNAPS Comunitrio So Paulo/SP - 2001

Figura 11 Mutiro 26 de Julho FUNAPS Comunitrio So Paulo/SP - 1992

Figura 12 - Mutiro XV de Novembro So Paulo-SP - 2001

Figura 13 Manifestao contra a paralizao dos mutires So Paulo-SP - 1993

Figura 14 Mutiro Unio da Juta Financiamento CDHU So Paulo/SP - 1998

Figura 15 Mutiro Vila Albertina Financiamento CDHU So Paulo/SP

Figura 16 Entrega do projeto de lei do Fundo Nacional de Moradia Braslia

Figura 17 Lanamento do Programa Minha Casa Minha Vida Braslia - 2009

Figura 18 Mutiro Jd. Santo Andr 2000

Figura 19 Caravana da Moradia Braslia 1998

Figura 20 Mutiro Colinas da Oeste PCS So Paulo/SP - 2011

Figura 21 Vale das Flores PCS So Paulo SP - 2012

Figura 22 Residencial Maria Firmina Pao do Lumiar/MA - 2009

Figura 23 Trabalho em mutiro PCS Mar Azul Salvador/BA - 2008

Figuras 24, 25 e 26 Moradias rurais produzidas pelo PNHR 2011 e 2012

Figura 27 Empreendimento Mangabeiras MCMV-Entidades Feira de

Figura 28 Residencial Lagoa Quente MCMV E Caldas Novas/GO - 2012

Figura 29 Cartilha Vamos Mudar Nossas Cidades?

Figuras 30, 31 e 32 Exemplos de Conjuntos produzidos pelo MCMV FAR distantes

Figura 33 - Residencial Meu Orgulho Manaus/AM (foto parcial) - 2012

Figura 34 Exemplo de empreendimento do MCMV FAR inserido na malha urbana

Figura 35 Ocupao Jd. S. Francisco So Paulo-SP - 1993

Figura 36 Ocupao imvel pblico em rea central So Paulo/SP - 1997

Figura 37 Manifestao em defesa de moradia em rea central - So Paulo/SP 2006

Figura 38 Ocupao em Superintendncia do INSS So Paulo/SP 2008

Figuras 39, 40, 41 e 42 Visita para aprovao e realizao de estudo de terreno

Figura 43 Projeto Jos Maria Amaral e Florestan Fernandes MCMV-E So

Figuras 44, 45 e 46 Implantao, edificao e entorno do empreendimento V.

Figura 47, 48 e 49 Localizao Mutiro Barra do Jacar e Vale das Flores So

Figura 50 rea do empreendimento Santa Sofia

Figura 51 Caravana Braslia- 2011 - FNRU

Figura 52 Edifcio do INSS da Avenida 9 de Julho - So Paulo/SP - 2001

Figura 53 Ocupao em imvel do INSS So Paulo/SP 2010

Figura 54 e 55 Edifcio Residencial Conquista PCS 48 Uh Coopernova MNLM

Tabela 1 Metas e modalidades do programa Minha Casa Minha Vida

Tabela 3 Sntese das regras de financiamento

Tabela 4 Quantidades de unidades habitacionais contratadas por faixa de renda

Tabela 5 Distribuio de unidades contratadas e meta na Faixa 1, por programa

Tabela 6 Volume de contrataes do PCS e MCMV-E (unidades habitacionais por

Tabela 7 Distribuio regional dos empreendimentos e das unidades habitacionais

Tabela 8 Contratos de aquisio de terreno e elaborao de projetos

Grfico 1 Dficit habitacional versus metas MCMV

Grfico 2 MCMV Percentual de contratao por faixa de renda em relao meta

Grfico 3 Participao de cada programa na faixa 1 (UHs contratadas/programa)

Prof. Dr.______________ Instituio: _

Prof. Dr.______________ Instituio: _

Prof. Dr.______________ Instituio: _