A REFORMA DO ESTADO COMO FORMA DE INCLUSO SOCIAL Daniela Richter* Sabrina Cassol**

RESUMO O presente trabalho versa sobre a reforma do Estado como forma de incluso social em diante da atual conjuntura de faces plurais do mundo hodierno, bem como de seus reflexos no desenvolver da cidadania participativa e democrtica. Tem como finalidade precpua contribuir para uma reflexo em torno da necessidade da ampliao de tal reforma. Para tanto, foi preciso traar algumas premissas sobre o contexto e o conseqente surgimento do terceiro setor, da reconstruo das funes governamentais, devido aos graves problemas sociais enfrentados pela sociedade de modo geral. Ao final se expe algumas inovaes na Administrao Pblica diante desses novos contextos, no intuito de contrap-las com a realidade existente. Assim, ponderou-se que um dos caminhos mais corretos para se alcanar uma cidadania efetiva, concedendo a populao uma vida menos desigual ser a partir do mbito local, pois o contexto municipal o lcus mais apropriado para a sociedade se conscientizar do poder de deciso que possui frente Administrao Pblica e, com isso, comea a fiscalizar sua atuao, tornando-a mais transparente, efetiva, e eficiente, trazendo benefcios a coletividade e no somente a uma classe privilegiada. Por fim, os resultados dessa relao, j esto sendo notados, exemplificativamente podemos citar o caso do oramento participativo da cidade de Porto Alegre. Certo que muito h , que ser feito e para tanto, preciso a conscientizao de todos, pois com a unio de foras, a incluso social ser alcanada gradativamente afim de implantar os direitos contemplados explicita ou implicitamente pela Constituio Federal de 1988.

PALAVRAS-CHAVE: REFORMA; ESTADO; INCLUSO SOCIAL; CIDADANIA.

Advogada, Especialista em Direito Constitucional, Mestre em Direito, Professora de Direito da Criana e do Adolescente e Direito Constitucional da UNISC, Integrante do Grupo de Estudos Direito, Cidadania e Polticas Pblica da UNISC, coordenado pela Prof. Marli da Costa. ** Mestranda em Direito da Universidade de Santa Cruz do Sul, Ps-graduanda em Direito Processual Civil pela Universidade de Santa Cruz do Sul, Pesquisadora/bolsista da Coordenao de aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES, Advogada, membro do Grupo de Estudos Direito, Cidadania e Polticas Pblicas. E-mail: binacassol@yahoo.com.br

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RESUMEN El presente trabajo versa sobre a reforma del Estado como forma de inclusin social en delante de la actual conjectura de faces plurales del mundo moderno, bien como de sus reflejos en lo desarrollar de la ciudadana participante y democrtica. Tiene como finalidad fundamental aportar para una ponderacin en torno de la necesidad de la ampliacin de tal reforma. Para tanto, fue necesito plantear algunas premisas sobre el contexto y el consecuente surgimiento del tercer sector, de la reconstruccin de las funciones gubernamentales, debido a los graves problemas sociales enfrentados por la sociedad de modo general. Al final se expone algunas innovaciones en la Administracin Pblica delante dieses nuevos contextos, en el designio de contraponerlas con la realidad existente. As, se ponder que un de los caminos ms correctos para alcanzarse una ciudadana efectiva, concediendo la poblacin una vida menos desigual ser desde el mbito local, pues es el contexto municipal el local ms apropiado para la sociedad si conciencia del poder de decisin que posee frente a la Administracin Pblica y, con eso, empieza a fiscalizar su actuacin, tornndola ms transparente, efectiva, y eficiente, trayendo beneficios la colectividad y no solamente a una clase privilegiada. Por fin, los resultados de esa relacin, ya estn siendo notados, podemos citar el caso del presupuesto por la participacin de la ciudad de Porto Alegre. Cierto es que muy hay, que ser hecho y para tanto, es preciso la concienciacin de todos, pues con la unin de fuerzas, la inclusin social ser alcanzada de forma gradualhija afn de implantar los derechos contemplados explicita o implcitamente por la Constitucin Federal de 1988. PALABRAS-LLAVE: CIUDADANA REFORMA ESTADO INCLUSIN SOCIAL

1. NOES INTRODUTRIAS Na atual conjuntura, os problemas sociais e econmicos enfrentados pela sociedade contempornea tm aumentado muito nos ltimos anos, devido, sobretudo, s conseqncias da globalizao. O Estado longe est de ser uma instituio garantidora de demandas da sociedade, eximindo-se cada vez mais de seu papel, o que tem corroborado s foras do mercado a expandir o seu espao. Conseqentemente, no comum deparar-se com a falta de efetivao de polticas pblicas, como a desigualdade e a excluso social.

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Com esse intuito e, para que se possa entender a reforma do Estado como meio desencadeador do fortalecimento da cidadania e da incluso social, far-se-, inicialmente, uma abordagem sobre o surgimento do terceiro setor, sua trajetria e seus principais problemas sociais e econmicos, com o fim especfico de demonstrar por qual motivo esse assunto est sempre em pauta, ressaltando-se, inclusive, os nveis de complexidade de nossa sociedade. Do mesmo modo, tambm se destacar a crise do Estado, demonstrando que o mesmo no tem condies de cumprir as demandas que antigamente a ele cabiam. Na seqncia, abordar-se- a redemocratizao no Brasil, a efetivao da democracia por meio da participao da sociedade civil nas decises polticas como forma de fiscalizar e buscar novas maneiras de se efetivar os direitos da coletividade. Nesse nterim, cumpre ressaltar que a questo a ser tratada pertinente e complexa, pois visa trazer direcionamentos efetivos em busca de uma cidadania plena, buscando a partir da participao da comunidade uma maior efetivao da democracia participativa, que apesar de inmeros progressos ainda se encontra em tmida repercusso. o que se passa a evidenciar. 2. O SURGIMENTO DO TERCEIRO SETOR Inicialmente, cumpre destacar uma das questes amplamente discutidas no atual cenrio brasileiro no que diz respeito justamente redefinio dos papis dos entes governativos, aps o perodo de descentralizao, que tem representado um avano irreversvel da sociedade atual. Adverte-se que devido aos limites que permeiam este trabalho, o assunto ser delineado de forma que se presumem, certos conhecimentos prvios, a respeito do assunto. Nesse sentido, Bresser Pereira1 assegura, primeiramente, que o neoliberalismo, com o seu ideal de Estado mnimo provou ser irrealista, pois em pas algum, um Estado Mnimo tem legitimidade poltica. Depois, percebeu-se, rapidamente que

PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um novo Estado. In:___.A reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2003, p. 22-23.

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a idia de que as falhas do Estado eram necessariamente piores que as falhas do mercado no passava de dogmatismo. As limitaes da interveno estatal so evidentes, mas o papel estratgico que as polticas pblicas desempenham no capitalismo contemporneo to importante que se torna irrealista propor que sejam substitudas pela coordenao do mercado, nos termos sugeridos pelo pensamento neoliberal

Os especialistas no assunto definem que as grandes causas da crise do Estado foram s crises fiscais e a crise do Estado burocrtico, que no conseguiu mais se manter em meio a globalizao.

Bom, uma vez que a proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator bsico subjacente crise econmica a crise do Estado, a concluso s pode ser uma: a soluo no provocar o definhamento do Estado, mas reconstru-lo, reform-lo. Para Pereira2
A reforma do Estado um tema amplo. Envolve aspectos polticos os que se relacionam com a promoo da governabilidade -, econmicos e administrativos aqueles que visam aumentar a governana. Dentre as reformas que tm por objetivo aumentar a capacidade de governar a capacidade efetiva de que o governo dispe para transformar suas polticas em realidade -, as que primeiros foram iniciadas, ainda nos anos 80, foram aquelas que desenvolvem sade e autonomia financeira ao Estado: particularmente o ajuste fiscal, a privatizao. Mas igualmente importante uma reforma administrativa que torne o servio pblico mais coerente com o capitalismo contemporneo, que permita aos governos corrigir falhas de mercado sem incorrer em falhas menores.

Para tanto, Fernandes3, com muita propriedade, introduz o assunto da criao de um terceiro setor dizendo que
A idia de um terceiro setor supe um primeiro e um segundo, e nesta medida faz referncia ao Estado e ao Mercado. A referncia, no entanto, indireta, obtida pela negao nem governamental, nem lucrativo. Em termos explcitos e positivos, o conceito designa simplesmente um conjunto de iniciativas particulares com um sentido pblico. Enquanto a noo de uma sociedade civil coloca-nos numa oposio complementar e sistmica ao Estado, a idia de um terceiro setor orienta a reflexo para outras direes, sem fronteiras definidas.

Nesse sentido, pode-se atravs dos ensinamentos de Bresser Pereira4 conceituar o que so o primeiro e o segundo setor como se refere acima. Dessa forma, o Estado e Mercado so duas instituies criadas pela sociedade: a primeira, para regular ou coordenar toda a vida social inclusive estabelecendo as normas do mercado; a segunda, para coordenar a produo de bens e servios realizada por indivduos e empresas. Assim, sendo estas

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Ibidem, p. 23-24. FERNANDES, Rubem Csar. Privado porm Pblico: o terceiro setor na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994, p. 127. 4 PEREIRA, ibidem, p. 71.

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instituies - Estado e Mercado - criaes da sociedade, extenses de vida social, elas precisam, a cada momento histrico ser revistas e reformadas. A questo, portanto, quando se discute estas relaes entre sociedade, Estado e Mercado, saber, segundo ele, dadas as condicionantes do momento histrico, quais os agentes sociais com capacidade de empreender a reforma. Portanto, preciso ter claro que a sociedade ou sistema social uma categoria sociolgica, um dado da realidade social, enquanto o Estado e o Mercado so instituies: o Estado, a instituio poltica por excelncia, e o Mercado, a instituio econmica. Assim, como se tem demonstrado, nem o Estado, nem o mercado, por si ss, se bastam. Isso porque a teoria do Estado tradicional est ultrapassada frente s complexidades que se colocam, uma vez que a sociedade, ciente de seus direitos, exige respostas mais eficazes, isto significa dizer que os cidados clamam do Estado muito mais do que este pode oferecer, urge, assim, a necessidade de um terceiro elemento que consiga satisfazer as demandas sociais. Porm, cumpre ressaltar que, mesmo ineficaz, o Estado, nessa nova concepo, continuar a existir, porque sem ele no haver ordem que se sustente. Objetiva-se, assim, o fortalecimento do Estado apenas nos setores peculiares a sua atuao, quais sejam, nas questes de ordem, eficincia, justia social, e principalmente, de modo a tornar vivel, no plano internacional, a afirmao dos interesses nacionais. Logo, necessita-se de um Estado reformado, atualizado, redirecionado ao enfrentamento das grandes complexidades que se apresentam, que permanece e sempre permanecer como pressuposto necessrio, insubstituvel. Certamente, o desafio que se colocou a partir da dcada de 90, foi a reforma do Estado, particularmente no que tange a reforma administrativa. A questo central hoje como reconstruir o Estado em um mundo globalizado? A conseqncia direta disso para Pereira5 que a funo de uma administrao pblica eficiente passa a ter valor estratgico, ao reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfao dessa demanda. Assim, como revide s crises enfrentadas, surge o chamado Terceiro setor, que no
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PEREIRA, ibidem, p.24.

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dizer de Santos6 significa

uma designao residual e vaga com que se pretende dar conta de um vastssimo conjunto de organizaes sociais que, por um lado, sendo privadas, no visam fins lucrativos,e, por outro lado, sendo animadas por objetivos sociais, pblicos ou coletivos, no so estatais. Entre tais organizaes podem mencionar-se cooperativas, associaes mutualistas, associaes de solidariedade social, organizaes no-governamentais, organizaes quase-no-governamentais, organizaes de voluntariado, organizaes comunitrias ou de base, etc.

J, para outros, esse setor pode ser chamado, ainda, de setor produtivo pblico noestatal, setor no-governamental ou ainda, de setor sem fins lucrativos. Assim, podese perceber que a emergncia desse terceiro setor significa o reconhecimento de que as funes do Estado no estavam sendo realizadas satisfatoriamente, e, com isso, surge a necessidade de promoo de polticas sociais, uma vez que o que est em crise justamente o chamado Estado-Providncia, responsvel pela realizao de intermediaes entre o Estado e a sociedade civil. Sempre segundo Bresser Pereira7
nas sociedades democrticas atuais, a relao fundamental entre sociedade civil, Estado e Mercado uma de ao daquela sobre estes. A sociedade civil, situada entre a Sociedade e o Estado, deixa de ser passiva dominada pelo Estado ou o Mercado, e passa a buscar, ativamente, reformar Estado e Mercado.(...) Mas agora a sociedade civil, independente do Estado, que determina ou busca determinar a organizao do Estado e do Mercado, e no o contrrio. Uma sociedade civil que alm de autnoma em relao ao Estado, no mais se confunde com o Mercado, ou com a burguesia. Uma sociedade civil que no mais a sociedade civil burguesa de Hegel, mas a sociedade civil democrtica de nossos dias.

importante ressaltar, ainda conforme Santos8 que o referido setor se origina de uma fase de compresso de polticas sociais, em que os Direitos Humanos de 3 gerao comeam a ser questionados, e no de um contexto de lutas sociais que procuram a substituio do Estado-Providncia. Destarte para Pereira e Grau9 que se trata, resumidamente, de abrir a discusso sobre a institucionalidade, que tanto pode favorecer a satisfao de necessidades pblicas a partir da sociedade, como pressionar a partir dela para que a esfera pblica estatal se faa real e
SANTOS, Boaventura de Sousa Santos. Para uma reinveno solidria e participativa do Estado. In: PEREIRA, L. C. Bresser et al (org.) Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Unesp, 1999. p.250. 7 PEREIRA, ibidem, p. 73. 8 SANTOS, op. cit. , p. 255. 9 PEREIRA, L.C.B; GRAU, N.C. Entre o Estado e Mercado: o Pblico no-estatal. In:___. O pblico noestatal na reforma do Estado. Traduo de Nomia Espndola. Rio de Janeiro: FGV, 2003p. 20-21.
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efetivamente pblica, ou seja, aberta participao de todos e possa assim regular adequadamente os centros de poder social e econmico, respeitando concomitantemente os espaos de liberdade que so crescentemente reclamados De fato, a utilizao do terceiro setor contribui para uma sociedade civil mais democrtica, uma vez que ele faz o intermdio entre as relaes de Mercado e as do prprio Estado, proporcionando/assegurando a participao cidad nos assuntos pblicos. Portanto, o terceiro setor localiza-se no limbo, entre o Estado e o Mercado e segundo Saldanha10 nasce a partir da solidariedade e do exerccio da cidadania, sem a substituio do Estado e sem o choque com o Mercado, representando a capacidade de admitir responsabilidades e de agir por si mesmo, por meio das iniciativas dos cidados na defesa e criao de novos direitos. A sociedade, por meio do controle social, est apta a exercer o controle sobre as aes do Estado. Assim, amplia-se a conscincia coletiva de que a democracia participativa, assegurada por dispositivos constitucionais, j acima demonstrados, de extrema valia para a devida proteo dos direitos pblicos. Nesse sentido, Pereira e Grau11 salientam a importncia desse instituto
A noo do pblico no-estatal contribui para assinalar a importncia da sociedade como fonte do poder poltico, atribuindo-lhe papel expresso - bem alm do Voto na conformao da vontade poltica e reivindicando suas funes de crtica e controle do Estado, e, em geral, sua preocupao com a res publica. Mas o tema do pblico no-estatal tambm implica atribuir sociedade uma responsabilidade na satisfao de necessidades coletivas, mostrando que tambm nesse campo o Estado e o mercado no so as nicas opes vlidas.

O importante, nesse caso, reconhecer que tanto o Estado quanto o Mercado carecem de certas peculiaridades que o terceiro setor tem demonstrado. No se trata, aqui, de falar de eficincia e sim de outras caractersticas importantes na relao do Estado com a sociedade civil em geral, quais sejam, confiana e solidariedade. O fato que mesmo o Estado delegando certas funes ao terceiro setor, isso no o exime de continuar tendo responsabilidade indireta sobre eles, e, assim, tal delegao, ao mesmo tempo, contribui para o fortalecimento do Estado social e da democracia participativa. Segundo Augusto de

SALDANHA, Roberto Suarez. O terceiro setor como forma de incluso social. Revista do Direito, Santa Cruz do Sul, n.20, 2004, p. 149. 11 PEREIRA E GRAU, ibidem, p. 30.

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Franco12 possvel estabelecer algumas caractersticas comuns s instituies pertencentes ao terceiro setor. So elas:
(1) esto fora da estrutura formal do Estado (o que no impede que o estado, em alguns casos, regule seu funcionamento, como ocorre em relao aos partidos polticos); (2) no tm fins lucrativos (quer dizer, no distribuem eventuais lucros auferidos com suas atividades entre os seus diretores ou associados); (3) so constitudas por grupos de cidados na Sociedade Civil como pessoas de direito privado; (4) so de adeso no-compulsria; e (5) produzem bens e/ou servios de uso (ou interesse) coletivo.

Nessa rbita, igualmente, Listz Vieira13 reconhece a necessidade da ao conjunta de todas as esferas da sociedade.
A questo social no pode mais ser enfrentada como subproduto da economia, pois esta no est preocupada com os que mais precisam de benefcios: os excludos do sistema. preciso uma ao que v alm da economia. O Estado aparece, ento, como responsvel por criar, atravs de uma poltica social, condies dignas de vida para todas as camadas da sociedade.Sozinho, porm, no capaz de pr em prtica tal poltica. Da a necessidade de, superando conceitos neoliberais e estatistas, promover uma ao conjunta entre Estado, Mercado e sociedade civil, em que representantes dessas trs esferas discutiriam suas propostas, encaminhando solues.

O terceiro setor constitui, como vimos, uma mudana de paradigma, onde o Estado abandona a velha face tradicional e inaugura um perodo de redefinio do Mercado e do prprio Estado, caracterizando-se como a ligao da sociedade ao Estado. Aps essa introduo do debate da redefinio de papis do Estado como novo paradigma atravs da criao do terceiro setor, cumpre recorrer a Kuhn14 para denominarmos hermeneuticamente o que seja o novo paradigma. Segundo ele, a noo de paradigma uma promessa de sucesso, ou seja, a prpria sociedade vai atualizar essa promessa, ampliando o conhecimento daqueles fatos que o suposto novo paradigma considera relevante, vindo a moldar o seu prprio paradigma. O fato que o Estado tradicional j no se mostra suficiente para enfrentar as situaes complexas/caticas, ento, torna-se necessrio o deslinde de um novo paradigma, qual seja o surgimento do terceiro setor, que oportuniza a possibilidade de lidarmos com as situaes instveis sem o enfraquecimento do Estado.

FRANCO, Augusto de. A reforma do Estado e o Terceiro Setor. In: PEREIRA, L. C. Bresser et al (org.) Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Unesp, 1999. p.284. 13 VIEIRA, Liszt. Cidadania e controle social. In: PEREIRA, L. C. B.; GRAU, N. C. O Pblico no-estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro, FGV, 2003. p. 241. 14 KUHN, Thomas S. A estrutura das revolues cientficas. So Paulo: Perspectiva, 1978.

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Dessa forma, reconhecer um novo paradigma sociedade, no significa dizer que se est abandonando os mtodos at ento utilizados. Quer dizer, que a prpria sociedade, atravs de seus governantes, est descobrindo suas limitaes inerentes aos mtodos anteriormente propostos, e com isso, busca a superao dos desafios impostos atravs de novas explicaes/concepes. Nesse contexto, peculiar a afirmao de Augusto de Franco15
A busca da sinergia Estado-Mercado-Sociedade Civil uma necessidade imediata do desenvolvimento e uma exigncia do sistema de gesto das polticas pblicas baseado num novo paradigma de relao Estado-Sociedade, que prev a articulao, a descentralizao,a parceria, a transparncia, o controle social e a participao. S esta sinergia pode otimizar os esforos e alavancar os recursos que o Estado no possui para investir no desenvolvimento, incorporando o capital empresarial e o capital social como fatores decisivos na estratgia nacional. Sem essa sinergia o Estado jamais poder ser controlado e o Mercado jamais poder ser orientado pela Sociedade.

Assim, feitas essas consideraes, podemos visualizar que certas funes so revestidas de novas caractersticas que pretendemos demonstrar no seguimento de nosso estudo.

3. A RECONSTRUO DAS FUNES GOVERNAMENTAIS A proposta de democratizao do Estado de Direito origina no s uma necessidade de redimensionamento do papel das entidades governativas como tambm da sociedade no atuar das decises polticas. Muda, ento, de forma expressiva a correlao de foras entre o governo federal, estados e municpios. Diante dessa nova perspectiva, resumidamente, podemos dizer que os ideais neoliberais baseiam-se em duas premissas, quais sejam, Estado mnimo e o Mercado controlando toda a economia. Segundo Leal16, essa idia alm de ficcional, mostrou-se ilegtima, em face, principalmente do alto grau de complexidade da sociedade contempornea, que no aceita um Estado aptico, que apenas acrescente s suas funes, as de prover a educao, dar ateno sade e s polticas sociais compensatrias.

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FRANCO, Ibidem., p.277. LEAL, Rogrio Gesta. Poder Poltico, Estado e Sociedade. In: Estado, Administrao Pblica e Sociedade: novos paradigmas. Mmeo, [200?], p. 160-161.

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Baseado em tais argumentos o governo Fernando Henrique Cardoso provocou a reforma do Estado Constitucional, tendo como base epistemolgica a Administrao Gerencial, que emergiu aps a segunda metade do sculo XX, como revide a fragilizao do Estado Tecno-burocrtico, como contra-golpe a crise fiscal e, principalmente no intuito de tornar mais eficiente a administrao dos servios cedidos ao Estado17. Assim, na seqncia histrica do nosso federalismo, pode-se, segundo Magalhes18, atualmente, afirmar que a tradicional classificao inicialmente imposta como a forma de estado unitrio e federal, encontra-se totalmente superada tendo em vista, sobretudo as realidades histricas, culturais, sociais e econmicas caractersticas de cada local. Assim, em suas palavras, tal classificao
est tambm absolutamente superada pela evoluo das formas de organizao territorial e repartio de competncias, cada vez mais complexas e ricas, havendo claramente, em nvel mundial, uma valorizao crescente da descentralizao territorial efetiva, como forma de ganhar em agilidade, eficincia, e, principalmente, democracia, consagrando o respeito a diversidade cultural, que permite sejam encontradas solues que respeitam o sentimento da localidade, da regio cultural e principalmente do sentimento de cidadania que se constri na rica diversidade das culturas das cidades, espao real e no virtual.

Dessa forma, em mantendo-se o respeito aos localismos, podemos tambm, atacar os efeitos da globalizao, permitindo, que possa ocorrer a superao da dicotomia entre Estado e Sociedade criada pelos liberalistas. Kugelmas19 vai mais alm e comenta a nfase dada pelo governo na tentativa de que na resoluo dos problemas fiscais, enfrentados poca, estaria a soluo de todos os problemas vindouros.
A absoluta prioridade dada pelo governo busca de um alvio para as questes fiscais, no trato deu o tom busca, ainda em andamento, de um redesenho das relaes intergovernamentais. O empenho pela redefinio da questo da dvida e pelo saneamento dos bancos estaduais foi acentuado no final de 1998 pela formalizao de um acordo com o FMI e com o compromisso com ambiciosas metas de obteno de um supervit primrio.

Nessa rbita, Marta Arretche20 diz que a descentralizao fiscal de 1988 permitiu
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Ibidem, p. 161. MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. Pacto Federativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000, p.14. 19 KUGELMAS, Eduardo. A evoluo recente do regime federativo no Brasil. In HOFMEISTER, W.; CARNEIRO, J.M. B. (Org.). Federalismo na Alemanha e no Brasil. So Paulo: Fundao Konrad Adenauer, Srie Debates n 22, Vol. I, abril de 2001, p. 41. 20 ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Estado Federativo e polticas sociais: determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: Fapesp, 2000.P. 26.

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significativa transferncia de recursos particularmente pela elevao do volume de transferncias automticas e de poder de taxao para Estados e Municpios, operando uma efetiva descentralizao fiscal. Momento em que, no ocorreu um processo pactuado de redefinio de funes na rea social, capaz de estabelecer, paralelamente descentralizao fiscal, um conjunto minimamente equivalente de atribuies a serem desempenhadas pelas unidades de governo beneficiadas pelo novo arranjo tributrio. Recorrendo mais uma vez a Magalhes21 temos que a viso de nosso federalismo como centrfugo explica nossa federao extremamente centralizada, que para aperfeioarse deve buscar constantemente a descentralizao. Somos, portanto, um Estado federal surgido a partir de um Estado unitrio, o que aclara a tradio centralizadora e autoritria que devemos, gradativamente, procurar abandonar, a fim de construirmos uma federao moderna e um Estado Democrtico de Direito efetivo. Aqui, torna-se relevante destacar que a Constituio de 1891 construiu um modelo federal altamente descentralizado, mas artificial, pois no houve Unio de Estados soberanos, mas sim uma diviso para se criar uma Unio artificial, que, por este mesmo motivo, recuou nas Constituies brasileiras posteriores. Ainda segundo Kugelmas no se pode negar a histria, mas sim trabalhar com ela para fazer evoluir o nosso Estado para modelos mais descentralizados e, logo, mais democrtico. Por isso o federalismo de trs nveis teria que surgir no Brasil, pas de tradio municipalista. A tradio entre autoritarismo e centralizao sempre esteve muito presente na nossa histria e somente com a Constituio de 1988 que se instaurou a federao conjunta com a democracia procurando inovar atravs de um novo federalismo que objetiva a descentralizao atravs da diviso de poderes em trs nveis, inclusive como j ressaltado, estendo-se a condio de ente federal aos municpios. Donald F. Kettl22 adverte para o fato de que a "delegao de poder" e a "descentralizao" esto intimamente ligadas. Esses termos, s vezes, so usados, equivocadamente, como sinnimos, mas existem diferenas cruciais tanto na teoria quanto
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MAGALHES, Ibidem, p. 18. KETTL, Donald F. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In: PEREIRA, L.C.B.; SPINK, P. (Org) Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2003, p. 108.

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na prtica. Vejamos:
Delegao de poder a transferncia da capacidade decisria de nveis superiores da organizao para os nveis inferiores, ou seja, diz respeito "quem", em uma organizao, est em "melhor posio" para "tomar decises"; Descentralizao a redistribuio de funes e tarefas de unidades centrais da organizao para unidades mais perifricas, ou seja, diz respeito a "onde" em uma organizao as "funes so mais bem desempenhadas".

A partir dessa designao, em outras palavras, pode-se concluir que a delegao de poder diz respeito a quem atribudo o poder de deciso, enquanto que a descentralizao diz respeito a quem vai executar a funo delegada. A isso, pode-se acrescentar que a partir da delegao, at mesmo os governantes das esferas mais baixas, possuem um nvel maior de autonomia, ficando, todavia, ainda, subordinado ao ente federal, uma vez que se exige a prestao de contas pelo exerccio dessa autoridade. Porm, a superao desses impasses, por si s, no significou uma consolidao do novo pacto federativo, foi preciso enfrentar uma srie de fatores para que se chegasse a este novo enquadramento. Assim, comeou a concretizao do redesenho das funes governamentais. Conforme Leal23 a CF de 1988 nos traz a noo de uma cidadania solidria, ou seja, co-responsvel pela definio de que Estados, servios e polticas pblicas sero necessrios, visando o atendimento daqueles interesses que objetivam a maior parte da populao. Dessa forma, temos dois modos de procedimentos: a descentralizao da gesto propriamente dita e a delegao do poder de gesto. O que se denota que a democracia representativa, juntamente com sua responsabilidade e eficincia na gesto dos interesses pblicos, emergem agora com valores renovados, apesar de se tratar de institutos utilizados desde o liberalismo poltico. Nesse contexto, Bolzan de Moraes24 diz que
necessrio que percebamos que o espao da democracia, em razo de um processo conjunto de desterritorializao e reterritorializao consecturio da complexidade das relaes contemporneas se multiplica, no ficando mais restrito aos limites geogrficos do Estado-nao, mas incluindo o espao internacional, comunitrio, alm das experincias locais como, e.g., no caso dos LEAL, Rogrio Gesta.Teoria do Estado. Cidadania e Poder Poltico na Modernidade. 2 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 162. 24 MORAES, Jos Bolzan de. Direitos Humanos globais de todos, em todos os lugares. In: PIOVESAN, Flvia (Coord.). Direitos Humanos, globalizao econmica e integrao regional. So Paulo, Max Limonad, 2002, p. 541.
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projetos de democracia participativa.

Ainda, conforme Kugelmas25, aps a avaliao dos problemas recentes do modelo federativo brasileiro, possvel afirmar que se formaram dois tipos de redemocratizao, um na relao entre os estados e a Unio, no que diz respeito a questes financeiras, como um jogo predatrio praticado pelas unidades estaduais e outro, na relao dos estados entre si, vigorando uma competio no cooperativa. Segundo Lourdes Sola26
justamente nas formas de intermediao poltica entre Estado e sociedade, nos partidos polticos, que melhor se observa a tenso entre dois princpios que voltaram a coexistir, embora redimensionados. Entre ns, as formas de estruturao entre Estado e sociedade, funo clssica dos partidos em uma democracia representativa, tradicionalmente apresentaram feio diversa, na medida em que essas instituies e classe poltica orientavam-se prioritariamente por um outro tipo de racionalidade, o da lgica patrimonial. Uma lgica que se revela problemtica quando a estruturao dos esquemas de financiamento e de gastos do Estado deve ser compatibilizada com gesto democrtica da economia, em particular, com o processo de institucionalizao de controles democrticos.

Assim, a reconstruo das funes governativas d-se no intuito de criar condies reais de efetivao das demandas da sociedade, por meio de procedimentos democrticos de incluso social em todos os nveis de governo, jamais se abandonaria a concepo de Estado, apenas se troca de paradigma para melhor atender aos anseios da populao. Trata-se, pois, do reconhecimento da existncia de trs esferas, que possuem racionalidades prprias e de que no se pode suprimir nenhuma delas em favor de outra. Significa dizer, que embora o Estado e o Mercado possuam uma funo importante na regulao das relaes entre o pblico e o privado, e, dessa forma, mantm-se insubstituvel, caber agora tambm, sociedade civil exercer as funes de cidadania, ampliando seus conceitos e a funo de redemocratizar a si prpria. Assim tambm pensa Campilongo27. Para ele seria um erro imaginar que o processo de internacionalizao da vida atual tenha eliminado ou descartado a importncia do Estado-nao. Mas, reconhecer a importncia do Estado-nao no significa que o conceito de soberania a ele inerente, por exemplo, no tenha sofrido o forte impacto da globalizao.

Na atual conjuntura de reformas e substituio dos paradigmas tradicionais de

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KUGELMAS, ibidem, p. 41. SOLA, Lourdes. Reformas do Estado para qual democracia? O lugar da poltica. In: PEREIRA, L. C. Bresser et al (org.) Sociedade e Estado em transformao. So Paulo: Unesp, 199. p.28. 27 CAMPILONGO, Celso Fernandes. Direito e Democracia. So Paulo: Max Limonad, 1997. p. 98.

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centralizao, para um novo extremamente descentralizado como revide s complexidades que se apresentam, a grande questo como reconstruir o Estado, como redefini-lo em tempos de globalizao. Assim, temos que a soberania una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel, apontada por praticamente todos os estudiosos28, incompatvel com essa realidade. Qualquer concepo de soberania que a tome como uma forma indivisvel, ilimitada, exclusiva e perptua do Poder Pblico est morta29. Logo, no h a negao da Soberania, mas sua adequao a algo superior, em busca de uma implementao do bem comum. Isto o que, com muita propriedade, pontua Bresser Pereira30, entramos na fase em que obrigatoriamente se faz necessrio uma reforma do aparelho do Estado. Assim, no dizer de Bresser Pereira31
a reforma provavelmente significar reduzir o Estado, limitar suas funes como produtor de bens e servios e, em menor extenso, como regulador, mas implicar tambm ampliar suas funes no financiamento de atividades que envolvam externalidades ou direitos humanos bsicos e na promoo da competitividade internacional das indstrias locais.

Logo, retomando a idia de soberania, os destacados e notveis paladinos da globalizao liberal adotaram a expresso (para muitos de cunho pejorativo) soberanismo com o intuito de estigmatizar as resistncias a globalizao. A crise de soberania afeta com efeito no to-somente aqueles Estados que no conseguiram se constituir naes soberanas, mas outros Estados que no conseguiram manter-se nesse tablado. Nesse sentido, J Andrade e Nogueira32 preceituam que h uma redefinio do conceito de soberania na atualidade, tendo em vista, sobretudo, o fortalecimento da comunidade internacional e o seu mbito de atuao. Logo, ao transformar o contexto e as condies de interao e da organizao sociais, a globalizao reordena tambm as relaes dos territrios e dos espaos socioeconmico e polticos, ou seja, eles so reinventados e reconfigurados luz deste novo processo.
Ididem, p. 69 CAMPILONGO, loc cit. 30 PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. Gesto do Poder Pblico: Estratgia e Estrutura de um novo Estado. In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser e SPINK, Peter. Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial .Rio de Janeiro:FGV,2003,p.21. 31 PEREIRA, op. cit., p. 23. 32 ANDRADE, Jos H. Fischel de; NOGUEIRA, M.B. B. Deslocados internos e lgica nas relaes internacionais. In: BALDI, Csar Augusto (Org.). Direitos Humanos na Sociedade Cosmopolita. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 537.
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Porm, o processo de globalizao exige, ainda, segundo Philippe Chanial33, uma reflexo sobre a definio das formas de cidadania e da prpria concepo de democracia, uma vez que o enfraquecimento do Estado, enquanto instituio democrtica, d-se tambm pela rapidez e agilidade das transformaes: a discusso democrtica incompatvel com o tempo dos negcios, decorrendo da o fugimorismo, quando no a defesa pura e simples dos regimes autoritrios, ou a ntima relao (corrupo) entre autoridades pblicas e grupos financeiros, pois, afinal, no se pode perder tempo com estreis discusses democrticas. H, tambm, segundo Santos34, o risco de que a fragilizao do Estado-nao pode acarretar consigo a fragilizao dos direitos humanos. J para Augusto de Franco35 o tema da reforma do Estado algo inacabado, um ideal a ser atingido. Em suas palavras
A reforma do Estado a grande reforma que temos pela frente. Ela dever ser iniciada, mas jamais poder ser concluda a curto prazo. A mdio prazo, ela pressupe quase que uma refundao da res publica, a mudana das relaes do Estado com a sociedade e a gestao de um novo modelo de Estado. A longo prazo, as exigncias da radicalizao da democracia tendem a transformar a reforma poltica e a reforma do Estado numa verdadeira reforma da poltica, com a instalao de um regime de minorias, a combinao de um sistema representativo com o participativo e a introduo do chamado co-governo o que exigir a completa reformulao dos partidos e dos processos eleitorais e a criao de novas instituies polticas.

Por fim, cabe salientar que os problemas de governabilidade democrtica, entendidos aqui, como a capacidade do governo de resolver problemas atravs da formulao e da implementao de polticas pblicas, so estruturais, tendo em vista, sobretudo, a novidade do surgimento do terceiro setor na histria brasileira e da conseqente reconstruo das relaes do Estado, e desse com as demais instituies que se entrelaam a ele. Por derradeiro, convm lembrar os ensinamentos de Gorczevski e Simes Pires36
No h dvidas que a busca pela democracia solidria, perpassa pela afirmao da igualdade, e para tanto um dos direitos a viabilizar tal equalizao dos indivduos o direito educao. E ainda, acrescentam mais adiante que no h sociedade democrtica sem o respeito ao cidado como artfice da Democracia. No h CHANIAL, Philippe. Todos os direitos por todos e para todos: Cidadania, solidariedade social e sociedade civil em um mundo globalizado. In: MARTINS, P. H.;NUNES, B. F. et alii. (Org.). A nova ordem social: Perspectivas da solidariedade contempornea. Braslia: Paralelo 15, 2004. p. 61. 34 SANTOS, Boaventura de Souza. Por uma Concepo Multicultural de Direitos Humanos. In: BALDI, Csar Augusto (Org.). Direitos Humanos na Sociedade Cosmopolita. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 243. 35 FRANCO,op.cit., p.273. 36 GORCZESKI, Clvis; PIRES, Francisco Luiz da Rocha Simes. Direitos Fundamentais, educao e cidadania: trade inseparvel. In:___.GORCZESKI, C.; REIS, J. R. Constitucionalismo Contemporneo: direitos fundamentais em debate. Porto Alegre: Norton Editor, 2005, p. 30-33.
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Democracia se existirem homens mergulhados na ignorncia formal, humanstica e poltica.

Diante dos fatos mencionados, faz-se relevante destacar na seqncia, algumas inovaes no mbito da Administrao Pblica. 4 A GESTO MUNICIPAL E AS SUAS PRINCIPAIS INOVAES NO MBITO DA ADMINISTRAO PBLICA FRENTE AOS NOVOS ATORES POLTICOS Depois de muita discusso sobre a no eficincia e da no transparncia das demandas da Administrao Pblica de uma forma geral, passou-se a questionar qual seria a melhor alternativa. Estudos foram feitos e, a maioria deles, concluiu que se deveria repassar mais competncias aos Municpios, como dito. Com a evoluo e a expanso do associativismo civil a partir dos anos oitenta, devido, principalmente a acelerao da crise econmica e a perplexidade trazida pela institucionalizao, esse quadro fez com que a sociedade comeasse a se organizar no mbito do poder local, causando uma certa confuso quanto concepo de participao, pois houve o fortalecimento de novas instituies na gesto pblica, j que a partir da a sociedade comeou a se envolver mais, fiscalizando, atuando nos conselhos de sade, de educao, nos mutires, dentre outros setores que sofreram sua influncia37. Nesse sentido, tem-se que a Constituio concedeu ao municpio o lugar de maior destaque em relao ao desenvolvimento urbano. Com a promulgao das leis orgnicas e de alguns mecanismos institucionais, de carter permanente ou eventual, que contribuem para a democratizao da gesto nas esferas locais, por exemplo,38 alterando, portanto, o perfil federalista brasileiro, descentralizando os recursos e encargos da Unio para os Estados e Municpios. A partir disso, a esfera municipal ampliou significativamente suas competncias, aumentando assim a participao dos governos locais na repartio dos recursos fiscais.39

FARAH, Maria Ferreira Santos. Inovao e governo local no Brasil contemporneo. In: JACOBI, Pedro.; PINHO, Jos Antnio. Inovao no campo da gesto pblica local. Novos desafios, novos patamares. (orgs). Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 43-47. 38 MANTOVANELI JUNIOR, Oklinger. Polticas pblicas no sculo XXI: a perspectiva da gesto multicntrica (a luz da experincia de Porto Alegre). Blumenau: Edifurb, 2006. p. 19. 39 FARAH, Ibidem, p. 41

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Apesar das inovaes alcanadas, a prpria CF possui algumas ambigidades na definio de competncias e na escassez relativa de recursos, pois ela trouxe em seu bojo mais responsabilidades na realizao do gasto pblico e na promoo de polticas sociais, trazendo assim, portanto, maior desenvolvimento a esfera local40, muito embora s vezes, acabem faltando recursos para sua real implementao. Dessa forma, faz-se necessrio que a sociedade civil participe mais das decises pblicas como forma de exercer sua cidadania, buscando minimizar as conseqncias trazidas pela globalizao no campo social, pois seno, cada vez mais, nossos direitos sero restringidos e na mesma proporo se agravar a excluso e a desigualdade. Assim, v-se que a democracia participativa abre caminhos mais satisfatrios ao poder local, pois conforme Leal, a partir desta concepo, a administrao pblica passa a ser chamada como gesto pblica compartida, pois conta com a efetiva participao popular em todos os seus mbitos.41 Por isso, necessita-se demarcar os novos espaos de comunicao poltica e dos novos instrumentos de participao, pois assim alcanaremos uma melhor eficcia quanto ao exerccio de gesto dos interesses da coletividade, expandindo a democracia, de forma que a construo social alcance a cidadania contempornea, que passa a ser representada por novos sujeitos sociais, muito mais conscientes do papel a ser desempenhado42. Ressalte-se, nesse contexto, as palavras de Leal43
A gesto pblica democrtica de direito deve ter como base participao efetiva de todos os membros da sociedade, para que todos tenham capacidade de participar, de ser parte do discurso, porque e se assim no for, acorre uma crise de identidade, legitimidade e eficcia das instituies representativas do Estado. (...) Administrao Pblica brasileira, fechada em circuitos de poderes institucionais (Executivo, legislativo e Judicirio), como nicos espaos legtimos de deliberao e execuo do interesse pblico, o que no mais ocorre em razo da prpria falncia do modelo endgeno de representao poltica tradicional vigente at hoje.

Assim, a democracia, nesse diapaso, caracteriza-se como a sntese do exerccio do

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FARAH, ibidem. LEAL, Rogrio Gesta. Estado, administrao pblica e sociedade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006. 206 p. 57. 42 LEAL, 2006, ibidem, p. 23. 43 LEAL, 2006, ibidem, p. 41.

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poder poltico exercido pelo povo, atravs dos princpios da igualdade e liberdade, uma vez que a democracia no pode existir desvinculada dos Direitos Fundamentais, porque ela prpria para ter eficcia necessita deles. Com as decises compartilhadas entre a administrao pblica e a sociedade, o poder local estar constitudo na cidadania, logo, isso resultar em polticas pblicas mais eficientes, concretizando desta forma a incluso social, que surge a partir dessa capacidade de articulao entre os interesses pblicos e privados, cujas bases filosficas e operacionais precisam ser pensadas e executadas (...).44 Nesta seara, o papel das instituies na definio dos rumos de uma nao de grande relevncia para que as estratgias de desenvolvimento atendam sua identidade, pois organizam a vida em comunidade. Alm disso, as escolhas dos indivduos e dos atores polticos esto baseados nos delineamentos que vinculam o comportamento pblico a um contexto histrico especfico. Desta forma, surge uma nova concepo do contrato social, pois aqui dentro deste contexto os direitos fundamentais se tornam referencial de ao do Estado na aplicao da lei, como tambm no mbito da formatao de polticas pblicas.45 Nesse sentido, que a Constituio Cidad de 1988 retrata a importncia principiolgica e a sua conformidade com o princpio da dignidade humana. Por isso, faz-se extremamente necessrio que a Administrao Pblica seja entendida como um processo democrtico, no qual os interesses pblicos e privados se interrelacionem, tornando o processo mais transparente e honesto, tendo como fundamento os direitos humanos e fundamentais, assim como a concepo republicana, ou seja, de uma comunidade tica institucionalizada no Estado, em que a deliberao democrtica se assenta num contexto cultural que garanta a comunho de valores objetivados.46 5.CONSIDERAES FINAIS Os apontamentos iniciais prestaram-se a demonstrar a contextualizao dos institutos
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LEAL, 2006, ibidem, p. 56. RUEDIGER, Marco Aurlio.; RICCIO, Vicente. O novo contrato social: desenvolvimento e justia em uma sociedade complexa. In: CAVALCANTI, B. S.; RUEDIGER,M. A.; SOBREIRA, R. (Orgs). Desenvolvimento e construo nacional: polticas publicas. Rio de Janeiro: FGV, 2005. p. 18-19. 46 LEAL, 2006, ibidem, p. 77.

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envolvidos, quais sejam, o surgimento do terceiro setor e seus desdobramentos atravs do tempo. Demonstrou-se que a globalizao frente ao mundo capitalista se alastrou assustadoramente, trazendo considerveis avanos na cincia, na tecnologia e, ao mesmo tempo, trouxe inmeros problemas sociais. Igualmente, ressaltou-se que o Estado deixou de ser garantidor das demandas sociais e que o mercado expandiu o seu espao, aprofundando a crise daquele. E no decorrer, ponderou-se que a organizao do federalismo brasileiro permite a responsabilidade do governo para com as pessoas e incentiva a participao e a responsabilidade dos cidados, permitindo que os governos locais elaborem e administrem suas leis. Seus encargos so, portanto, compartilhados e resguardados pela Constituio que delineia o mbito dessas responsabilidades para cada nvel de governo. Essa descentralizao de poder adveio com a CF/88 e permite que as leis locais possam refletir as preferncias dos cidados. Dessa forma, como o tema do presente trabalho j induz, necessrio o uso da reforma do Estado para tornar eficaz a concretizao da cidadania em todos os nveis de deciso, promovendo, a longo prazo, uma incluso social. Asseverou-se, ademais, que h uma crise no modelo do Estado social-burocrtico, que no mais se sustenta, e que tem sido gradativamente substitudo por formas de controle social direto sobre a administrao pblica e do prprio Estado. Essa proteo do direito coisa pblica, implica no recriamento do espao pblico que torna possvel a ligao do princpio da igualdade poltica com o da participao popular em prol do interesse comum, o que refora a tese da indissociabilidade do uso da democracia para o conseqente fortalecimento da cidadania frente aos reflexos advindos da crise do estatal. Portanto, somente com o esforo conjunto de toda a parcela da populao, bem como dos novos atores sociais e do prprio Estado, que conseguiremos efetivar, ao menos, num nvel mnimo, os direitos fundamentais dos cidados e a concretizao da cidadania.

6.REFERNCIAS
ANDRADE, Jos H. Fischel de; NOGUEIRA, M.B. B. Deslocados internos e lgica nas relaes internacionais. In: BALDI, Csar Augusto (Org.). Direitos Humanos na Sociedade Cosmopolita.

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