Estados Unidos: Presente e Desafios

Estados Unidos: presente e desafios
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A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 190 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br
II Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional II CNPEPI O Brasil no Mundo que vem a
Estados Unidos: presente e desafios
Rio de Janeiro, 13 de julho de 2007
Braslia, 2008
Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo
Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional II CNPEPI : (2 : Rio de Janeiro : 2007). Seminrio Estados Unidos : presente e desafios. Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. 248p. ISBN 978.85.7631.096.9 1. Poltica externa Estados Unidos. I. Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional II. CNPEPI : 2 : Rio de Janeiro : 2007. II. Ttulo. III. Srie.
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br Impresso no Brasil 2008
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SUMRIO
Apresentao ...................................................................................... 7 I - Os EUA no mundo: percepes ..................................................... 11 Antonio de Aguiar Patriota II - A Era George W. Bush (2001/2007): Os EUA e o Sistema Internacional ..................................................... 27 Cristina Soreanu Pecequilo III - Os Estados Unidos, as Naes Unidas e o Haiti: Lies para a Amrica Latina ............................................................. 49 Johanna Mendelson-Forman IV - O Poder Militar Norte-Americano e o Panorama Estratgico ps-Guerra Fria .............................................. 81 Vgner Camilo Alves V - Descrevendo o Sistema Poltico Norte-Americano: atualidade e desafios ....................................................................... 101 Fabiano Santos VI - Os Estados Unidos esto se afastando do engajamento global em direo a uma Responsabilidade Limitada? ............................... 137 Diana Villiers Negroponte VII - A Guerra e o Desenvolvimento Tecnolgico Americano ............. 159 Carlos Aguiar de Medeiros VIII - O Papel do Petrleo na Geopoltica Americana ....................... 181 Ernani Teixeira Torres Filho IX - Alguns Comentrios sobre Globalizao, Energia e Inovao .... 231 Richard K Lester
APRESENTAO
APRESENTAO
Os textos reunidos nesta publicao condensam expressivas vises de diferentes especialistas sobre o atual papel dos Estados Unidos da Amrica no cenrio internacional. Os trabalhos apresentados foram objeto de vivos debates em seminrio realizado na Escola Superior de Guerra, no Rio de Janeiro, em julho de 2007, em preparao II Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional, sob o ttulo O Brasil no Mundo que vem a. Busca-se assim trazer ao pblico oportunas anlises que permitam o entendimento mais ntido de como a insero norteamericana no presente quadro internacional poder afetar o destino de nossos pases.
I. OS EUA NO MUNDO: PERCEPES
OS EUA NO MUNDO: PERCEPES

Antonio de Aguiar Patriota
Em junho ltimo, o Center for Strategic and International Studies reuniu, em Washington, Henry Kissinger, Zbigniew Brzezinski e Brent Scowcroft para debate sobre os EUA e o mundo. Os trs observadores e atores da poltica internacional no concordam sempre. Na questo do Iraque, por exemplo, estiveram em campos separados. Kissinger endossou a guerra e conversa regularmente com o Presidente George W. Bush e a Secretria de Estado Condolezza Rice. Brzezinski foi o que mais cedo e mais contundentemente criticou a invaso. Scowcroft, embora se haja pronunciado contra a guerra e os neoconservadores aliados Casa Branca, esteve associado famlia do Presidente, tendo exercido a funo de Conselheiro de Segurana Nacional de seu pai. significativo, assim, que, no encontro de junho, hajam os trs convergido quanto ao estado do mundo hoje: o momento seria de mudanas radicais no sistema internacional. tambm significativo que hajam expresso a mesma sugesto sobre que caminho devem adotar os EUA: devem engajar-se. Se a superpotncia tenciona exercer sua liderana, pregaram, deve dialogar com amigos e inimigos e, sobretudo, deve ouvir o que eles tm a lhe dizer.1
Kissinger afirmou, logo no incio do debate: Were at a moment when the international system is in a period of change like we havent seen for several hundred years. [] there is tremendous adjustment in
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Ver: David Ignatius, Wise Advice: Listen and Engage, in Washington Post, 24/6/ 2007.
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ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA
traditional concepts. [] we are used to dealing with problems that have a solution and that can be solved in a finite period. But were at the beginning of a long period of adjustment that will does not have a clearcut terminal point, and in which our wisdom and sophistication and understanding is one of the has to be one of the key elements. []2
Neste artigo, comento o perodo de ajuste por que passam as relaes internacionais e o papel que nele desempenham os EUA. Aceita a postulao de que o momento seria de mudanas importantes, cabe ter presente que este talvez seja o primeiro dos grandes perodos de transio da histria do sistema de Estados em que alguns dos atualmente chamados pases em desenvolvimento desempenham papel de relevo regional e global. Em Vestflia, em Viena, em Versalhes e em Dumbarton Oaks-So Francisco, pases como o Brasil e a ndia no se encontravam em posio de influenciar, menos ainda de integrar, os ncleos de formulao de decises. Hoje, conforme refletido em processos decisivos como a reforma das Naes Unidas e as negociaes multilaterais de comrcio, torna-se crescentemente intensa sua participao no cenrio internacional. Isso ocorre, no entanto, sem prejuzo de um fato incontornvel: os EUA permanecem e tendero a permanecer, no futuro previsvel, a nica superpotncia mundial. Poucos analistas questionam este fato. O contraste entre os recursos de poder dos EUA e os das demais potncias do sistema flagrante. Os gastos militares dos EUA em 2005 (ltimo ano para o qual esto disponveis dados de outros pases que permitem uma comparao segura) foram superiores a 420 bilhes de dlares, 43% do total estimado de todos os outros Estados.3 A diferena em relao
Transcrio da ntegra do debate est disponvel no site do Center for Strategic and International Studies. 3 Fonte: U.S. Military Spending vs. the World, do Center for Arms Control and Non-Proliferation, 5/2/2007.
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ao segundo colocado, a China, tambm salta aos olhos Pequim teve despesas calculadas em 62.5 bilhes de dlares.4 No campo econmico a situao anloga. O PIB norte-americano, em 2006, foi de mais de 13 trilhes de dlares. O do Japo, que vem em seguida, no chegou a 4 trilhes e meio. 5 Quando se trata de cincia e tecnologia, o desempenho dos EUA tambm o mais impressionante. Os cinco mais bem classificados institutos de pesquisa do mundo so norte-americanos.6 Dos 20 melhores, 12 esto nos EUA, ficando os 8 restantes pulverizados entre outros seis atores7. No que se refere a produo acadmica, ser suficiente registrar que, das vinte mais bem conceituadas universidades do planeta, apenas uma no norteamericana a dcima-nona, que a Univeridade de Cambridge, na Inglaterra.8 O status de superpotncia dos EUA , portanto, um dado concreto em qualquer esforo de sistematizao deste momento de mudanas. Ao mesmo tempo, seu poderio militar, econmico e cientfico e tecnolgico no lhes assegura a capacidade de definir resultados no plano internacional para perceb-lo, basta um olhar rpido sobre o Iraque e, de forma geral, sobre o Oriente Mdio.
Analistas que afirmam ser o oramento de defesa da China pouco transparente estimam que os gastos reais do pas asitico com seu aparato militar seriam significativamente superiores ao valor oficialmente revelado. Relatrio do Pentgono divulgado em maio ltimo o documento, Military Power of the Peoples Republic of China, anualmente preparado pelo Departamento de Defesa e encaminhado ao Capitlio por fora de lei menciona aquele que seria o oramento de defesa revelado por Pequim para o ano de 2007 45 bilhes de dlares e, com base em informaes da Agncia de Inteligncia de Defesa, indica que o valor efetivo poderia alcanar cifra entre 85 e 125 bilhes de dlares. 5 Fontes: Report for Selected Countries and Subjects e Report for Selected Country Groups and Subjects , do World Economic Outlook Database, Fundo Monetrio Internacional, 04/2007. 6 Fonte: Webometrics Ranking of World Universities, ligado ao National Reseach Council, 01/2007. 7 Os seis atores so: Unio Europia, Alemanha, Frana, Reino Unido, Itlia e Taiwan. 8 Fonte: Webometrics Ranking of World Universities, ligado ao National Reseach Council, 01/2007.
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possvel argumentar que no estamos diante de um ordenamento exclusivamente unipolar. A marca do contexto atual parece ser a da superposio de elementos de unipolaridade, bipolaridade e multipolaridade. E tudo isso em ambiente em que o multilateralismo preserva sua revelncia e, segundo alguns indcios, talvez at esteja reganhando fora. No que se refere distribuio de poder, encontram-se, no sistema internacional, de forma mais ou menos ntida, elementos da dinmica unipolar (os EUA so, afinal, a nica superpotncia), do que poderia constituir uma incipiente bipolaridade (a confirmar-se a percepo de que a China rumaria em direo condio de potncia habilitada a fazer frente aos EUA) e mesmo do concerto multipolar (outros atores, tradicionais ou no, afirmam-se). Sobre a perspectiva de uma incipiente bipolaridade, em si relevante haver John Bolton publicamente dado crdito ao SecretrioGeral das Naes Unidas ao observar que Ban Ki-Moon olha para os EUA e a China como os dois mais importantes membros permanentes do Conselho de Segurana.9 Cumpre salientar, contudo, que no se trataria de bipolaridade como a da Guerra Fria. grande a interdependncia entre as economias norte-americana e chinesa. O cenrio internacional caracteriza-se, hoje, pela coexistncia de economias em que moedas flutuam livremente entre si dlar e euro e de outros atores com forte base exportadora e taxas de cmbio depreciadas fixas, como na China, ou quase-fixas, como no Japo. Nessas condies, mercados consumidores, como o norte-americano, incorrem em importantes deficits, que precisam ser constantemente sustentados. Essa circunstncia que d origem a um fluxo de capital oficial em direo aos mercados centrais, marcadamente os EUA, por
Ver: Lyric Wallwork Winik, Can Ban Ki-Moon Save the UN?, in Parade, Washington Post, 24/6/2007.
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meio da acumulao, por pases como a China, de vastas somas de reservas em moeda ou ttulos oficiais estrangeiros. assim que parte significativa do deficit em conta corrente norte-americano atualmente financiada pela aplicao de reservas oficiais chinesas. Por outro lado, verifica-se que Washington e Pequim, com suas economias intimamente ligadas, no buscam estabelecer esferas prprias e independentes de influncia, como ocorria entre os EUA e a Unio Sovitica durante a Guerra Fria. A idia de que conviveriam, na estrutura internacional vigente, elementos de distintos modelos conceituais desenvolvida em artigo que Samuel Huntington publicou em 1999 The Lonely Superpower.10 Os pouco menos de dez anos que se passaram desde a publicao do texto justificam uma atualizao de alguns dos pontos nele levantados, mas seu argumento central parece ainda vlido. O autor aceita a noo de que o mundo no se encaixaria, a rigor, em nenhuma das trs categorias tradicionais. No seria unipolar, como na Antigidade sob Roma, no seria bipolar, como na Guerra Fria, nem seria multipolar, como na Europa do que Eric Hobsbawm denominou o longo sculo XIX.11 Huntington entende que, com a dissoluo da Unio Sovitica, no haveria mais bipolaridade a ascenso da China, quando escreveu The Lonely Superpower, ainda no apontava de forma mais ntida para a possibilidade de uma nova ordem bipolar. Pondera que, passado o imediato ps-Guerra Fria, tampouco haveria unipolaridade, uma vez que, concretamente, a nica superpotncia no mais poderia, por si s, fazer predominar sua vontade e encaminhar as grandes questes internacionais. Por fim,
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Samuel Huntington, The Lonely Superpower, in Foreign Affairs, 3-4/1999. Ver: Eric Hobsbawm, A Era das Revolues, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1997. Em A Era das Revolues, assim como nos demais volumes da tetralogia de que parte A Era do Capital, A Era dos Imprios e A Era dos Extremos , Hobsbawm trabalha com a noo de que, para efeito de anlise histrica, o sculo XIX estaria compreendido entre a dcada de 1780 e a Primeira Guerra Mundial. eriores. Secretrio Pro Tempore da Comunidade Sul-americana de Naes em 2006.
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assinala que tambm no seria pertinente falar-se em multipolaridade, pois, entre os atores do sistema, os EUA sobressaem como detentores de recursos incontrastveis em todos os domnios de poder. O terico prope, ento, um conceito novo. Para ele, viveramos em sistema hbrido, que rotulou de uni-multipolar: uma superpotncia dividiria espao com vrias potncias que, se no lhe so comparveis, nem por isso deixariam de cumprir funes relevantes para a configurao do sistema. Um dos aspectos do artigo de Samuel Huntington que mereceriam atualizao corresponde, possivelmente, lista de pases que o acadmico considera figurarem como as potncias de alcance regional que circundam os EUA. Com efeito, alguns deles, como a China, ganham em peso especfico, outros, como a Nigria, enfrentam novos desafios sua estabilidade e um deles, a Rssia, resgata parte de sua fora como potncia global. Ainda assim, ou talvez por isso mesmo, interessa mencionar os pases que, h quase uma dcada, Huntington elegeu para sua lista: o condomnio francogermnico, na Europa; a Rssia, na Eursia; a China e potencialmente o Japo, no leste asitico; a ndia, no sul asitico; o Ir, no sudoeste asitico; o Brasil, na Amrica Latina; e a frica do Sul e a Nigria, na frica. Outro estudioso cujas idias contribuem para uma organizao conceitual das mutaes da realidade em curso Arnaud Blin. A leitura de seu 1648, la paix de Westphalie ou la naissance de lEurope politique moderne , 12 publicado na Frana em 2006, d lugar a reflexo segundo a qual o quadro contemporneo combinaria elementos de outros trs modelos: a hegemonia imperial, o equilbrio de poderes e a segurana coletiva. O segundo e o terceiro derivam diretamente do sistema
Arnauld Blin, 1648, la paix de Westphalie ou la naissance de lEurope politique moderne, Paris, ditions Complexe, 2006.
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criado pelo Tratado de Vestflia justamente para conter ameaas de domnio imperial. O trao distintivo do momento presente residiria na tenso entre dados desses trs modelos de dinmica geopoltica. Resta examinar, mais detidamente, como os EUA condicionam o sistema em transformao e como so por ele condicionados. Os EUA foram alados condio de nica superpotncia do sistema internacional aps o fim da Guerra Fria. O mundo viveu, nos meses imediatamente seguintes queda do Muro de Berlim e dissoluo da Unio Sovitica, momento singular o momento unipolar, na expresso de Charles Krauthammer.13 Prevalecia a sensao de que se inauguraria uma era de consensos. Francis Fukuyama chegou a falar no fim da histria.14 Sustentou que, havendo o iderio liberal, poltico e econmico, vencido a tenso dialtica que o opunha ao modelo comunista, no mais haveria que cogitar-se de alternativas para a democracia e o livre mercado. O mundo j contaria com sua sntese histrica, atravessaria uma fase de fortes convergncias em que, derrotado o imprio sovitico, papel central seria desempenhado pela superpotncia sobrevivente. Como escreveu Zbighniew Brzezinski, maio de 1945 [capitulao da Alemanha nazista] j havia definido a nova posio dos EUA como a principal potncia democrtica do mundo; dezembro de 1991 [dissoluo da Unio Sovitica] marcou sua ascenso como a primeira potncia verdadeiramente global do mundo.15 Era a pax americana. Sob a gide do momento unipolar, a predominncia dos EUA coincidiu com novas oportunidades no cenrio internacional.
Ver: Charlis Krauthammer, The unipolar moment, in Foreign Affairs, 19901991. 14 Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man, Nova York, Free Press, 1992. 15 Zbighniew Brzezinski, Second Chance, Nova York, Basic Books, 2007, pp. 20-21.
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Moscou lidava com os escombros da Unio Sovitica. As perspectivas das relaes de Washington com o conjunto da Europa eram de ampla cooperao. A China ainda no se delineava como potncia de pretenses globais, e o Japo permanecia aliado certo. As Amricas haviam-se convertido, no discurso norte-americano, em espao privilegiado de integrao. A partir da interveno no Iraque em 1991, autorizada pelo Conselho de Segurana das Naes Unidas e objeto de amplo apoio rabe, parecia figurar no horizonte a possibilidade de um Oriente Mdio estvel a conferncia de Madri representaria a contrapartida da barganha, com os EUA na liderana do processo de paz que levaria aos acordos de Oslo. Vivia-se a impresso de que todos aspiravam aos mesmos objetivos. Os consensos do ps-Guerra Fria, porm, duraram pouco. Conflitos no-tradicionais passaram a ganhar em importncia na agenda de segurana, sem detrimento da persistncia de conflitos entre Estados. Os episdios da Somlia e da ex-Iugoslvia, o genocdio em Ruanda e crises recorrentes no Oriente Mdio ps-Oslo apontavam para um cenrio de imprevisibilidade. A dicotomia guerra e paz se substitua por outra, mais abrangente: violncia e paz. O esprito do tempo j no era o do fim da histria de Fukuyama aproximavase, antes, das incertezas do choque de civilizaes descrito por Huntington,16 concorde-se ou no com sua tese. Os EUA ainda procuravam agir como se o sistema internacional continuasse puramente unipolar. J no segundo mandato do Presidente Bill Clinton, por exemplo, a ento Secretria de Estado Madeleine Albright, em declarao que se tornou famosa, disse serem os EUA a nao indispensvel17 e asseverou: Do alto de nossa estatura, enxergamos
Samuel Huntington, The Clash of Civilizations, in Foreign Affairs, 7-8/1993. Huntington escreveu seu artigo precisamente em reao tese do fim da histria, de Francis Fukuyama. Em 1996, ampliou o artigo e transformou-o em livro, sob o ttulo The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order. 17 Ver: Samuel Huntington, The Lonely Superpower, in Foreign Affairs, 3-4/1999. A mesma citao aparece em: Zbighniew Brzezinski, Second Chance, Nova York, Basic Books, 2007, p. 84.
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mais longe do que outros pases.18 Mas o fato que o mundo se mostrava mais movedio do que sugerira o imediato ps-Guerra Fria. Ali, no ltimo decnio do sculo XX, identificam-se as origens do processo de acomodao por que comeou a passar o sistema internacional e que ainda segue em curso. Aquele cenrio poltico reconfigura-se, ainda uma vez, com os atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 em Washington, Nova York e Pennsylvania. O terrorismo elevado ao topo das preocupaes da superpotncia e, em diferentes medidas, passa a mobilizar a comunidade internacional como um todo. Ataques subseqentes em Madri, Londres e Bali reforam a percepo de que nenhum pas estaria totalmente imune a aes terroristas. Os conceitos de ameaa difusa e de inimigos no definidos fazem aguar-se a sensao de insegurana no mundo. Em conexo com os ataques de 11 de setembro e aps o incio, em 2001, das operaes no Afeganisto, autorizadas pelo Conselho de Segurana , os EUA, em maro de 2003, intervem militarmente no Iraque de Saddam Hussein. A segunda guerra do Golfo repercute sobre os frgeis equilbrios do Oriente Mdio. O papel do Ir no novo dossi iraquiano surge como fator central. Polarizam-se as relaes entre sunitas e xiitas na regio. Uma guerra que no foi autorizada pelo Conselho de Segurana e cuja justificativa primeira, a presena de armas de destruio em massa no Iraque, se prova sem fundamento provoca, na leitura de observadores de diferentes tendncias, nos EUA e no mundo, danos no desprezveis imagem internacional da superpotncia. Outros aspectos relativos poltica dos EUA de combate ao terrorismo, como aqueles ligados priso de Guantnamo e a seu sistema jurdico prprio, projetam reflexos negativos sobre o soft power de Washington.
Ver: Samuel Huntington, The Lonely Superpower, in Foreign Affairs, 3-4/1999. No original, l-se: We stand tall and hence see further than other nations.
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nesse contexto que os EUA experimentam, nos primeiros anos do sculo XXI, tenses de distintos caracteres e intensidades com outros atores de influncia regional e global. As relaes com a Europa, que permanece um importante plo de poder, passam por desencontros que destoam do histrico da parceria transatlntica. Verificam-se o retorno da Rssia, para usar formulao de Emmanuel Todd,19 e o surgimento de novos atritos no relacionamento entre Washington e Moscou. Mas os riscos e desafios do sistema convivem com oportunidades. Primeiro, a instabilidade poltica dos ltimos mais de dez anos no se reproduz no plano econmico. Ao contrrio, as acomodaes que conhecemos convivem com o mais prolongado perodo de crescimento da economia mundial na histria recente. Ao mesmo tempo, h espao para que se explorem positivamente os movimentos de acomodao do sistema. Vm ganhando impulso os esforos de ampliao da representatividade dos processos decisrios de escala global. Entrou na agenda internacional, com significativo mpeto, a reforma das Naes Unidas e de seu Conselho de Segurana. O Brasil, a ndia, a Alemanha e o Japo, reunidos sob o G-4, tm procedido com consistncia, quanto a esse ponto, em coordenao com a frica e com outros pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Da mesma forma, o Brasil, a ndia, o Mxico, a frica do Sul e a China vm sendo convidados a participar de iniciativas de outreach do G-8. Pode-se perceber um persistente, e talvez at renovado, interesse pela dimenso multilateral do sistema de Estados por parte dos EUA. E, como costuma afirmar o Presidente Luiz Incio Lula da Silva, o multilateralismo a expresso internacional da democracia. diferena do que proclamam alguns, o atual arcabouo de segurana coletiva no est completamente fraturado. As instituies multilaterais em seu conjunto no esto totalmente superadas. possvel
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Ver: Emmanuel Todd, Aprs LEmpire, Paris, Gallimard, 2002, pp. 169-193.
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ajust-las e utiliz-las como plataforma para uma estrutura mais condizente com a realidade contempornea e, portanto, mais eficaz. verdade que no faltam os que sustentem ser necessrio recomear do zero. Anne Marie Salughter, diretora da Escola Woodrow Wilson da Universidade de Princeton, escreveu em relatrio de seu Projeto Princeton: O sistema de instituies internacionais que os EUA e seus aliados construram aps a Segunda Guerra Mundial e determinadamente expandiram durante a Guerra Fria est quebrado.20 Francis Fukuyama, no ensaio After Neoconservativism, observou: Faltam ao mundo hoje instituies internacionais efetivas, que confiram legitimidade ao coletiva; criar novas organizaes capazes de melhor equilibrar os requerimentos de legitimidade e eficcia ser a tarefa primeira da prxima gerao.21 Mas existe leitura diferente que talvez corresponda a diagnstico mais fiel da realidade. Michael Hirsh, editor snior da Newsweek, sugere, em artigo publicado na Washington Monthly, ser incorreta a premissa de que o sistema de relaes internacionais do ps-Guerra sistema que, desde 1945, tem ajudado a garantir ao mundo paz e prosperidade sem precedentes no mais constituiria ferramenta efetiva para lidar com o sculo XXI, particularmente aps 11 de setembro de 2001. A estrutura multilateral com que se conta hoje, de acordo com Hirsh, j representaria uma mistura bem temperada de realismo e idealismo exatamente o que buscam os advogados de um sistema que fosse inteiramente novo. Faltaria, claro, submet-la a reformas profundas, para as quais a liderana norte-americana seria indispensvel. Haveria que faz-la passar, como diz Hirsh, por um serious fix up, que dependeria do empenho diplomtico da comunidade internacional e, em especial, dos EUA. Mas as bases da obra j estariam dadas.22
Citado por: Michael Hirsh, No Time to Go Wobbly, Barack, in Washington Monthly, 6/2007. 21 Idem. 22 Idem.
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Neste estgio, o desafio maior da superpotncia identificar, em meio s foras em ebulio, pontes de efetivo engajamento e cooperao. Cientes dos limites impostos sua atuao, os EUA parecem, em sintonia com a sugesto de Kissinger, Brzezinski e Scowcroft, e em linha com as expectativas de Hirsh, tendentes a um maior engajamento diplomtico. Mostram-se inclinados cooperao. Apostam na diplomacia plurilateral para levar a bom termo o processo de desnuclearizao da Pennsula Coreana. Dispem-se a tratar da questo do Ir na Agncia Internacional de Energia Atmica e no Conselho de Segurana das Naes Unidas. Na tentativa de sincronizar o rpido relgio da poltica washingtoniana com o lento relgio dos avanos no Iraque, parecem caminhar para a implementao das recomendaes do grupo de estudos bipartidrio co-presidido pelo ex-Secretrio de Estado James Baker, republicano, e pelo ex-parlamentar Lee Hamilton, democrata. A legitimidade proporcionada pelo sistema das Naes Unidas visivelmente valorizada pela Secretria de Estado Condoleezza Rice. Tambm no sentido de aprofundar laos de cooperao aponta a nova fase da poltica norte-americana para a Amrica Latina. Os EUA passam a incorporar a seu discurso as preocupaes sociais dos pases latino-americanos e buscam intensificar o relacionamento com seus governos e sociedades. Isso fica claro nas relaes com o Brasil, como demonstrado nos dois encontros que os Presidentes Lula e Bush mantiveram, no ms de maro passado, num espao de menos de trinta dias, primeiro em So Paulo, depois em Camp David. Braslia e Washington trabalham a partir de pauta da qual constam no apenas temas propriamente bilaterais, mas tambm assuntos de alcance regional e mundial, como a questo do Haiti, energias renovveis, aquecimento global e a Rodada de Doha na OMC. As indicaes de renovado engajamento da poltica externa norte-americana fazem-se igualmente presentes na imagem pblica que o Departamento de Estado constri para os EUA. Em discurso
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proferido em junho ltimo, Condoleezza Rice reiterou as linhas mestras daquela imagem. Rejeitando a idia de que a administrao Bush introduzira alteraes de fundo quanto insero internacional dos EUA, salientou que sua diplomacia se inseriria em uma corrente tradicional, de mais de cem anos o realismo norte-americano. Ressaltou que os EUA sempre haveriam sido, e sempre seriam, no uma potncia do status quo, mas uma potncia revolucionria uma nao com os olhos do novo mundo, que v a mudana no como ameaa a ser temida, mas como oportunidade a ser aproveitada. Aludiu diplomacia transformacional, expresso que lhe cara. Citou, como pai espiritual do realismo norte-americano, o Presidente Theodore Roosevelt. Para indicar que a tradicional poltica exterior a que aludia refletiria consenso bipartidrio em matrias como ajuda internacional, comrcio e promoo da democracia, agregou que o Presidente Harry Truman se orientou pelos mesmos princpios nos primrdios da Guerra Fria, secundado pelos Secretrios de Estado George Marshall e Dean Acheson. No mesmo esforo de sublinhar a natureza bipartidria que atribui ao que seria o realismo norteamericano, Rice tambm mencionou os Presidentes John Kennedy e Ronald Reagan entre seus adeptos. A Secretria de Estado parece referirse mesma mistura de realismo e idealismo que Michael Hirsh, em seu artigo, reconhece haver-se manifestado em momentos importantes das trajetrias do multilateralismo e da prpria poltica externa norteamericana. Nesta fase de acomodaes, os desafios so muitos. Persiste o hiato entre pases ricos e pobres, no progride como poderia a luta contra a fome e, apesar de alguns avanos (o surgimento do G-20 na OMC pode ser citado como exemplo), ainda significativo o deficit democrtico no plano internacional. Do mesmo modo, o aquecimento global segue sem encaminhamento satisfatrio e as oportunidades da Rodada de Doha correm o risco de se perderem em nome do protecionismo agrcola de pases desenvolvidos.
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Mas auspicioso constatar que a superpotncia se move na direo de solues diplomticas e cooperativas. encorajador verificar seu renovado engajamento, que poder revelar-se fundamental para o resgate e o aperfeioamento das instituies multilaterais de que dispomos. Temos de sedimentar espaos de legitimidade, porque deles sairo as respostas que procuramos para a construo de um mundo de maior prosperidade e democracia, de paz com justia social. Em esprito semelhante, Brent Scowcroft comentou, no debate a que me refiro no incio deste artigo: I think that we [os EUA] are a part of the world, that we want to cooperate with the world. We are not the dominant power in the world that everyone falls in behind us. But we want to reach out and cooperate. After all, were the ones that set up the League of Nations, the U.N., NATO. Thats the way we do business. Thats the way we want to do business. We want to work with friends, with allies, with people of good will to make this a better world. Thats the message.23 Washington, D.C., julho de 2007.
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Transcrio da ntegra do debate est disponvel no site do Center for Strategic and International Studies.
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II. A ERA GEORGE W. BUSH (2001/2007): OS EUA E O SISTEMA INTERNACIONAL
A ERA GEORGE W. BUSH (2001/2007): OS EUA E O SISTEMA INTERNACIONAL1

Cristina Soreanu Pecequilo2
Durante o pleito presidencial de 2000, poucos eram aqueles, dentro ou fora dos Estados Unidos (EUA), que apostavam em mudana radical da poltica norte-americana. Com certa tranquilidade, apontavase a perspectiva da continuidade da agenda democrata, prevendo-se uma vitria fcil do candidato da situao: Al Gore, vice-presidente de Bill Clinton que tinha como adversrio o pouco experiente republicano George W. Bush, filho do ex-presidente George Bush. Apesar de derrotas eleitorais nas eleies de meio de mandato de 19943, 1996 e 1998, quando perderam o controle do Legislativo e do processo de impeachment que sofrera Clinton, os republicanos no eram percebidos como adversrios relevantes. Afinal, a popularidade do presidente mantinha-se alta pelo sucesso econmico, a reforma externa e o pas parecia caminhar na direo certa.
Texto para apresentao no seminrio Estados Unidos: atualidades e desafios organizado pela Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e o Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), no contexto da preparao da II Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica Internacional- o Brasil e o mundo que vem a, Rio de Janeiro, Julho 2007. Este artigo foi finalizado em 01/07/2007. Os temas aqui abordados podem ser encontrados em maior profundidade em PECEQUILO, 2005. 2 Dra em Cincia Poltica pela USP. Profa. de Relaes Internacionais UNESP, Pesquisadora Associada NERINT/UFRGS, Colaboradora RELNET/UnB. 3 O calendrio eleitoral prev renovao de dois em dois anos de parte do Legislativo e eleies presidenciais de quatro em quatro. Em 1992, 1996, 2000 foram realizados os dois pleitos, 1994, 1998, 2002, 2006 foram s Legislativos, alternando-se as eleies dos governos estaduais. Esta periodicidade indica a necessidade de uma campanha quase que permanente, o que impacta o cotidiano domstico e as posturas no sistema internacional (em especial em negociaes comerciais que afetam as bases de apoio e financiamento dos partidos). As eleies so dominadas pelos partidos republicano e democrata, com pouco espao para os candidatos independentes. O eleitorado dividese em eleitores registrados, democratas ou republicanos, e os independentes sem filiao (os swing voters, que tendem ao centro e mudam de postura a cada eleio).
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CRISTINA SOREANU PECEQUILO
Todavia este no era um sentimento unnime e o que se observou foi justamente o oposto. Subestimado por seus adversrios e favorecido por seus erros tticos, como o afastamento de Clinton da campanha de Gore, a baixa mobilizao das bases e o descolamento entre a agenda do partido e os eleitores de centro e sem filiao, George W. Bush no s conquistou a Casa Branca, como o fez com uma pauta completamente diferente da democrata. Sustentada pelo pensamento neoconservador, esta pauta pregava ajustes para recuperar o poder perdido no cenrio e os princpios morais da nao, simbolizados no Internacionalismo Diferenciado e no Conservadorismo com Compaixo. Ao invs de continuidade, observou-se a descontinuidade, e uma Amrica dividida: enquanto Bush ganhou no Colgio Eleitoral, Gore conquistou mais votos populares4. No Legislativo, situao se repetiu no Senado, no qual cada partido conquistou metade das vagas (na Cmara os republicanos mantiveram a maioria). Contudo, independente do fato de no ter obtido uma vitria completa, de acusaes de fraude eleitoral que levaram o pleito somente a ser decidido pela Suprema Corte Federal, de posse do Executivo George W. Bush iniciou a implementao de sua agenda. Pouco tempo depois, um evento levou o pas a uma realidade de vulnerabilidade e a um apoio quase que incondicional ao novo presidente: os atentados terroristas a Nova Iorque e a Washington, DC, em 11 de Setembro de 2001. A partir de ento, iniciou-se a guerra contra o terror global, validando a viso de mundo republicana. Como resultado, dois conflitos militares, Afeganisto e Iraque, a Doutrina Bush, uma reeleio, uma sociedade fragmentada, um mundo e uma hegemonia em coliso. Prxima de seu fim, a Era Bush revela-se mais controversa do que quando comeou, devendo examinar-se sua evoluo, componentes e impactos.
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Para os desenvolvimentos desta eleio ver PECEQUILO, 2005
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A ERA GEORGE W. BUSH (2001/2007): OS EUA E O SISTEMA INTERNACIONAL
ASCENSO, QUEDA E REAO: OS CICLOS NEOCONSERVADORES (1980/2000)

A posse de George W. Bush em 2001 significou o reincio da fase neoconservadora, que chegara a Washington na presidncia de Ronald Reagan (1981/1988)5. Ao longo de seus dois mandatos, Reagan teve como prioridade o fortalecimento militar e moral, superando a distenso, as crises e refluxo hegemnico dos anos 1970 (Guerra do Vietn, choques do petrleo), tendo como objetivo a vitria sobre a Unio Sovitica, o Imprio do Mal, na Guerra Fria. Retomando os temas clssicos da conteno, de presso e combate aos soviticos e ao comunismo, a ofensiva republicana foi calcada na superioridade do regime democrtico e na flexibilidade de sua liderana e poder. O military build-up investiu no incremento das foras armadas em termos convencionais e nucleares e no desenvolvimento de um sistema de proteo contra ataques externos, a Iniciativa de Defesa Estratgica (IDE). A promessa da IDE, o Guerra nas Estrelas, era tornar a Amrica invulnervel, priorizando a segurana nacional em detrimento de tratados como o ABM (Msseis AntiBalsticos) assinado com Moscou em 1972. Segundo este tratado, ambas as superpotncias se comprometiam em no desenvolver sistemas de defesa que impedissem ataques de seu adversrio. Previa-se maior ao em reas perifricas, terrenos frteis expanso comunista. Neste campo, a prioridade incentivar a transio de naes no-democrticas, libertando-as da esfera sovitica, por meio de ajuda militar, interveno direta, patrocnio a grupos insurgentes (os freedom figthers ) e presses poltico-econmicas. No Bloco
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As origens do pensamento neoconservador datam das dcadas de 1950 e 1960: Irving Kristol, Norman Podhoretz, Daniel Moinyhan, Daniel Bell so alguns destes representantes. O perodo Reagan a segunda onda, com elevada continuidade com a terceira de W. Bush no ps-Guerra Fria por conta de prioridades e nomes (Dick Cheney, Donald Rumsfeld, Paul Wolfowitz so elementos de ligao). Para esta evoluo ver HARPER and CLARKE, 2004, FRACHON e VERNET, 2006
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Ocidental, a ofensiva se orientava a promover uma maior unidade com os aliados, ao mesmo tempo em que restringia seus espaos econmicos e se buscava, internamente, a retomada do crescimento. Tal retomada foi sustentada nas polticas neoliberais de diminuio do Estado e da assistncia social, incentivo iniciativa privada, corte de impostos e liberao dos esforos individuais e da competio. Paradoxalmente, este elemento de lei da selva ser acompanhado pela revalorizao dos valores, pregando a recuperao da famlia e da religio diante dos excessos liberais. Bem-sucedida, esta postura foi responsvel, ao lado das fissuras internas do regime sovitico, por levar vitria na Guerra Fria em 1989. Estas iniciativas haviam sido validadas internamente, com Reagan fazendo seu sucessor, George Bush, vice-presidente em seus dois mandatos. A dcada de 1980 terminava com a demonstrao da eficincia das perspectivas neoconservadoras. Neste momento unipolar, de posse da Casa Branca mais uma vez, o movimento parecia atingir seu pice. Entretanto, o que se viu foi encolhimento. Diferente de Reagan, Bush possua uma postura moderada e, ao lado de seus assessores, no acreditava que o ps-1989 era uma poca de expanso hegemnica, mas sim de ajuste dos padres do Internacionalismo Multilateral ps-1945. Tais padres haviam estabelecido o estilo especial de liderana dos EUA: uma hegemonia que exerce auto-restrio estratgica, canalizando sua influncia atravs do multilateralismo, da cooperao e de uma rede de organizaes internacionais governamentais (OIGs). Ideologicamente, a defesa dos valores do liberalismo poltico e econmico compunham esta viso, sem abrir mo do elemento militar. Tratava-se de uma hegemonia que mesclava componentes hard e soft de poder, o militar, as idias e as instituies. O objetivo era agregar confiabilidade e legitimidade ao pas, percebido como um parceiro e mantenedor de equilbrios regionais e globais (honest broker, holder of the balance, off-shore balancer so os termos associados a essa prtica e perfil).
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Alm disso, a atualizao derivava da percepo de reduo do poder econmico. Apesar de um certo sucesso, a Reaganomics acentuara os dficits gmeos (comercial e pblico) pela sua combinao de corte de impostos e aumento de gastos militares, a perda de mercados e a diminuio da competitividade da indstria, pressionada pelos avanos asiticos e europeu ocidentais. O esforo de quatro dcadas de guerra trouxera nus sociais e de compromissos externos, em uma situao de superextenso imperial. As tendncias de diviso de poderes econmicos e de perda de espao dos EUA sustentavam a percepo do declnio e da multipolaridade. Mesmo os mais otimistas reconheciam haver uma crise. Diferente do que pensavam os neocons, os EUA no estavam diante de um mundo unipolar, no qual poderiam apenas agir para reforar seu poder a partir dos dividendos da vitria e sim de um cenrio complexo. O contraste entre as avaliaes sobre o ps-Guerra Fria era visvel entre os moderados (republicanos e democratas) e os neocons: declnio x auge, dilogo X fora, pombas X falces, multipolaridade X unipolaridade, retrao X expanso, reforma X revoluo. As divergncias sobre a Operao Tempestade do Deserto de 1990/91, apresentada por Bush como smbolo de uma nova ordem, do fim da histria (associada incondicional disseminao do capitalismo e democracia prevista por Fukuyama) ilustram estas diferenas: enquanto Bush optou por uma interveno multilateral via ONU contra o Iraque comandado por Saddam Hussein que invadira o Kuwait e no o deps apesar da vitria militar, temendo um vcuo de poder e a necessidade de manter tropas na regio, os neocons desejavam a deposio de Hussein e uma ao direta. Para os neocons, eram prioridades a extenso do poder, a ampliao da margem de manobra (sem o constrangimento de alianas e tratados permanentes, em uma ao unilateral e at isolacionista6), a
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O Isolacionismo possui duas vertentes: uma radical que prega o completo desengajamento e esta que se confunde com o Internacionalismo Unilateral.
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mudana de regime em sociedades hostis, a restrio influncia de potncias regionais e o reposicionamento estratgico na Eursia (ocupando os espaos do antigo regime sovitico e obtendo recursos para diminuir a vulnerabilidade energtica). Na ausncia do inimigo sovitico, todos os demais Estados eram obstculos, destacando-se o Japo, a China, a Rssia e o choque civilizacional entre o Ocidente e o resto7. Estes elementos esto presentes no DPG (Defense Planning Guidance) de 1992, documento interno do Pentgono abafado por Bush, depois de seu vazamento imprensa. Somada a esta oposio, os neocons sofrem um golpe mais decisivo quando Bush no vence o pleito de 1992. Com a posse do democrata Bill Clinton, que conquista a reeleio em 1996, esta corrente foi forada a reorganizar-se. Socialmente, aproximaram-se ainda mais de suas bases religiosas, ao mesmo tempo em que matizavam seu radicalismo e tradicionalismo para no se afastar do centro (o que os democratas no souberam fazer com sua postura mais liberal). Paralelamente, reforaram a presena em Think Tanks, universidades e mdia, em indstrias e grupos de interesse associados ao complexo industrial-militar e ao setor energtico: Francis Fukuyama, Robert Kagan, William Kristol, Charles Krauthammer, Dick Cheney, Condolleeza Rice, so alguns destes atores. Eleito com um mandato para a mudana, principalmente domstica, Clinton deu sequncia reforma de Bush, que, por sua vez, no implantara uma nova grande estratgia em substituio conteno. A despeito de alguns avanos como a Iniciativa para as Amricas (IA) e o NAFTA (Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte), a transio do leste europeu e da Rssia, Bush no ofereceu um salto qualitativo poltica externa. Mesmo com problemas de governo (corrupo, enriquecimento ilcito, Monica Lewinski), o saldo de Clinton foi positivo, promovendo a renovao econmica e da
Esta hiptese levantada por Samuel Huntington e coloca como potencial inimigo dos EUA e de todo o ocidente os fundamentalistas islmicos.
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liderana da Amrica Indispensvel, atravs do Engajamento & Expanso (1993). Associando a geopoltica e a geoeconomia, o E&E ajusta a hegemonia s realidades do ps-Guerra Fria: a expanso da globalizao, o incremento da influncia de potncias regionais e o declnio relativo do poder norte-americano. Internamente, o objetivo era recuperar a economia e a sociedade, com programas sociais, de incentivo educao e indstria, e a modernizao do aparato governamental para trazer-lhe maior eficincia e eliminar o dficit. Esta proposta possua uma dimenso internacional, com a busca de mercados, o reforo do multilateralismo e da integrao regional. A Rodada Uruguai do GATT (Acordo Geral de Comrcio e Tarifas) finalizada, dando-se incio s negociaes da OMC (Organizao Mundial do Comrcio), assim como de arranjos regionais como APEC (Cooperao Econmica da sia Pacfico) e ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas), havendo interveno nas crises financeiras mexicana, russa, asitica e brasileira. No campo internacional, a ttica reforar o ncleo das democracias (Europa Ocidental, Japo) e das potncias em transio (Rssia e China), expandindo este regime para as naes no pertencentes a este ncleo de paz, definidas como Rogue and Failed States 8. Os Rogue States (prias ou bandidos) so os Estados politicamente organizados, comandados por governantes autoritrios, que no cumprem as normas da comunidade internacional, tentando projetar poder por meio de aes agressivas: Iraque, Coria do Norte,
A revista Foreign Policy de July/August 2007 publicou um ndice de Estados falidos, definidos como o maior risco de segurana do sistema atual. Sudo, Iraque e Somlia ocupam os trs primeiros lugares do ranking como os mais perigosos, o Afeganisto est em 8, a Coria do Norte em 13 e o Ir em 57 (em um total de 60 Estados). Haiti (11), Colmbia (33), Bolvia (59),Guatemala (60) so mencionados como Estados falidos na Amrica Latina. A maioria dos pases citados localiza-se na frica, sia Central e Oriente Mdio. Disponvel em http://www.foreignpolicy.com/story/ cms.php?story_id=3865. Como se percebe, alguns Estados como Ir e Coria do Norte, so definidos aqui tanto como Estados falidos como bandidos.
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Ir, Sria e Cuba. Os Failed States (falidos) representam naes desorganizadas, fragmentadas tnica e socialmente, que funcionam como santurios de grupos fundamentalistas radicais: Afeganisto, Haiti, Sudo. Devido aos riscos destes Estados, devem ser aplicadas presses poltico-diplomticas, isolando-os, impedindo que seu potencial desestabilizador alimente tendncias negativas como a proliferao de armas de destruio em massa (ADM), o crime internacional, o terror e as mfias. Dependendo da situao, incentivos podem ser utilizados, considerando iniciativas de descongelamento e aproximao diplomtica. Demonstraes concretas destas polticas podem ser encontradas na relao dos EUA com a Coria do Norte e o Ir. Entre 1994/95, a Coria do Norte trocou seu programa nuclear por combustvel e alimentos, deu-se sequncia reaproximao com a Coria do Sul (Sunshine Policy) e, com o Ir, foram retomados contatos secretos. No podem ser descartadas intervenes, em resposta a agresses ou tragdias humanitrias, como o bombardeio de alvos na frica depois de atentados a alvos norte-americanos e a Guerra do Kosovo, ambos em 1999. Porm, a fora militar a ltima opo, reformando o setor de defesa para torn-lo menor e mais eficiente. Temas de ajuda social, humanitria, ambiental, direitos humanos so presentes, reforando a cooperao. O multilateralismo atravs da ONU, da OTAN e de alianas bilaterais instrumento essencial, canalizando a influncia dos EUA e diminuindo seus custos ao dividir tarefas com os parceiros regionais relevantes. Trata-se de preparar o exerccio de uma liderana compartilhada, em um sistema que tende multipolaridade, preservando poder. Da mesma forma, uma ttica de engajar para conter, trazendo para o sistema naes que poderiam vir a desestabiliz-lo: a Rssia no G7 e a China na OMC so exemplos desta ao, assim como a expanso da OTAN ao Leste Europeu.
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Apesar dos sucessos do E&E e da renovao da hegemonia, como indicado, a sucesso de Clinton no seu deu como esperado, permitindo a retomada do poder pelos neoconservadores. E, como em Reagan, os neoconservadores partiram para uma ofensiva, revolucionando a hegemonia externa e internamente.
A REVOLUO
DE
BUSH (2001/2007)
Analisando a agenda Bush, seu contedo remete s recomendaes da presidncia Reagan e do DPG. Logo que chegou ao poder, ao lado de seus aliados, Dick Cheney na Vice-Presidncia, Donald Rumsfeld no Departamento de Defesa (e Paul Wolfowitz como seu nmero 2), Condolleeza Rice no Conselho de Segurana Nacional (NSC) e assessores como Richard Perle e Lewis Libby, Bush iniciou a sua implementao (Collin Powell no Departamento de Estado- DOS- oferecia o contraponto moderado). Nos primeiros meses de governo, os baixos nveis de popularidade mostravam uma populao descrente sob o efeito do trauma eleitoral de 2000 e insatisfeita com as novas medidas (rejeio do Tratado de Quioto, o Tribunal Penal Internacional, construo do sistema de defesa anti-msseis- o novo IDE- tenses com a China, a Europa e a Rssia). Para muitos, a presidncia Bush terminara antes de comear, j se construindo cenrios para a eleio de 2004. Contudo, esta situao se altera profundamente com 11/09. A perda de invulnerabilidade e da normalidade validou os avisos neocons de que Bush e Clinton foram fracos, o que permitira o avano de inimigos e seu ataque. A administrao construiu um forte consenso social e nacional, concentrando iniciativa polticoestratgica e ideolgica. Fazendo uso do medo como componente deste consenso, deu-se incio revoluo. Mais uma vez a Amrica estava em guerra pela democracia e previa-se uma batalha longa, multidimensional e perigosa contra o terrorismo, o novo outro,
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mais voltil, de face menos definida e sem o carter sistmico do comunismo. Os primeiros passos foram relativamente fceis: um endurecimento de poltica domstica e restrio de liberdades civis e sociais com o Ato Patriota que ampliava a possibilidade de investigao do governo sob os cidados a partir de mtodos invasivos9, a criao do Departamento de Segurana Domstica e maior investimento na CIA e FBI. Externamente, travando uma guerra justa contra os que desejavam sua destruio, os EUA deram partida, com apoio da ONU e da comunidade internacional, Operao Liberdade Duradoura no Afeganisto, conflito militar contra um Estado falido que patrocinara a Al-Qaeda de Osama Bin Laden, identificado como responsvel por 11/09. Esta impresso de facilidade foi favorecida pela unanimidade silenciosa e o rpido sucesso militar no Afeganisto. Amparados por estas tendncias, os neocons sentiram-se fortalecidos para lanar a premissa do Eixo do Mal em Janeiro de 2002 (ao qual pertencem os Estado Bandidos Iraque, Ir, Coria do Norte, Sria e Cuba), preparando o terreno para a Doutrina Bush (National Security Strategy) em Setembro deste mesmo ano. A DB representa o auge do iderio neocon, consolidando a revoluo estratgica de quebra do Internacionalismo Multilateral, no sendo produto unicamente do terrorismo. Apesar dos atentados a alvos norte-americanos na dcada de 199010, este tema no era percebido como relevante pela equipe Bush, que compartilhava da
9 Incluindo escutas e monitoramento, priso de suspeitos e prticas duras de interrogatrio, que implicavam a reviso do conceito de tortura e a criao da categoria combatentes inimigos para se referir a acusados de terrorismo e no os tratar como soldados nos moldes da Conveno de Genebra. 10 O World Trade Center fora atacado previamente em 1993, sem consequncias mais graves, seguindo-se os alvos norte-americanos no Oriente Mdio e na frica de 1997 a 1999. Alm disso, em 1995, os EUA foram abalados por um episdio de terrorismo interno, fundamentalista branco-cristo, em Oklahoma.
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viso tradicional de poltica de Reagan e do DPG focada na Eursia e na poltica entre as grandes potncias. Com 11/09, esta questo menor tornou-se elemento sustentador. Esta instrumentalizao explica as disparidades nas aes contra este inimigo. Apesar de anunciada como nova, a guerra contra o terror, travada pelos meios clssicos: ataque a Estados, esquecendose de sua multidimensionalidade social, cultural, poltica e econmica, e de sua natureza assimtrica (entre diferentes atores, Estados e Foras Transnacionais, e Estados de diferentes recursos). Tambm preciso lembrar que 11/09 no s produto de Bush, relacionando-se a um processo histrico de longa durao de contestao hegemnica, aprofundado pela excluso da globalizao e do neoliberalismo e a ausncia de reformas estruturais nas relaes interestatais. Partindo do princpio que o nico caminho para a paz o caminho da ao, a nova NSS supera a premissa da conteno (defesa defensiva), definindo que os EUA devem exercer uma ao preventiva (defesa ofensiva). Identificados riscos a sua segurana, o pas reserva-se o direito de agir antes que o risco converta-se em ameaa. O principal perigo representado pela conjugao entre Estados bandidos e falidos, a proliferao de ADMs e o terrorismo fundamentalista islmico, eliminando suas razes pela mudana de regime11. Apesar da existncia de um ncleo democrtico de naes e do multilateralismo, permanecem riscos na periferia e nas transies das potncias China, Rssia e ndia. A prioridade dada a Eursia, percebida como foco destas periferias (a despeito das crises africanas e latino-americanas). A cooperao possvel, mas no necessria. Interdependncia, temas de soft power como economia e negociaes,
11 Existem vrias definies para esta poltica: wilsonianismo pragmtico, realismo idealista, globalismo democrtico. A lgica que as sustenta a mesma: a promoo da democracia deve ser realizada pelo modelo superior, o norte-americano, como forma de preservar este regime e expandi-lo, a fim de proteger a segurana e a liberdade do pas e do mundo.
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ajuda, direitos humanos, meio ambiente encontram-se em segundo plano. Tratados, regimes, devem ser submetidos aos critrios de segurana, havendo a reviso da doutrina nuclear que estabelece a possibilidade da utilizao deste elemento decisivo. A Guerra do Iraque foi a primeira (e talvez ltima) aplicao desta doutrina. O Iraque era um inimigo dos neocons desde o fim da Guerra Fria e representava a chance de superar a crise do poder militar da Guerra do Vietn e a falta de coragem de Bush pai. Os neocons fizeram desta guerra uma necessidade para renovar esta confiana e funcionar como cabea de ponte para suas prioridades eurasianas, de avano territorial, conquista de recursos energticos e disseminao da democracia. preciso ressaltar que a retrica anti-terror serve de justificativa de aes em outros continentes, como a Amrica Latina, a frica e a Europa. A construo do escudo anti-msseis apesar das objees de Rssia, China e aliados europeus, os reforos dos laos da OTAN, intervenes em Estados Falidos e a instalao de bases militares incluem-se neste processo. Na Amrica Latina, os EUA combatem o narcoterrorismo na Colmbia, a imigrao ilegal, destacam elevada prioridade Trplice Fronteira Brasil, Argentina, Paraguai, prosseguem na instalao de uma base no Paraguai e colocaram a Venezuela (a despeito do comrcio bilateral de petrleo) na lista dos Estados bandidos12. Ou seja, a Eursia prioritria, mas no deixaram de existir movimentos paralelos de expanso hegemnica. Voltando questo do Iraque, mesmo sem apoio internacional, Bush iniciou a operao militar em Maro de 2003. Ultrapassando o Conselho de Segurana da ONU e contando com o apoio de naes menores e a Gr-Bretanha de Blair, Bush reforou a imagem unilateral, opondo-se Frana, Rssia e Alemanha (o Eixo
O NAFTA e a ALCA decresceram em importncia, sendo substitudos por acordos bilaterais com pases menores, assim como os temas de cooperao do Sculo das Amricas, slogan de campanha de Bush que prometia a renovao hemisfrica.
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da Paz). O pblico interno apoiou a guerra com poucos protestos devido ao temor e justificativa de que o Iraque possua ADMs e colaborara com a Al-Qaeda para 11/09, acusaes que se mostraram infundadas. Posteriormente, estas falhas diminuram sua popularidade, assim como os escndalos de Abu Graib e Guantanamo de tortura e violao de direitos humanos e de favorecimento de empresas como a Halliburton ligada a Cheney (superfaturamento da reconstruo e explorao de petrleo no Iraque). A presidncia comeava a perder a blindagem de 11/09 e o prolongamento da Guerra no Iraque (fracasso da transio poltica e intensificao da Guerra civil), o ressurgimento dos talibs no Afeganisto, situaes que permanecem sem soluo, sinalizavam dificuldades para a reeleio em 2004. Mesmo assim, amparado no medo de novos atentados e na ausncia de fora e propostas democratas, Bush se reelegeu, com maioria do Legislativo (o que j ocorrera nas eleies de meio de mandato de 2002) e os governos estaduais. Os neocons mantinham seu controle da mquina poltica, sustentando suas opes externas e tendo liberdade na indicao de juzes para a Suprema Corte e a ampliao de sua influncia legislativa e judiciria. Porm, assim como as outras, a vitria de Bush se deu com uma maioria frgil que poderia ser revertida, caso correes de rumo no fossem efetuadas. Estas correes no se realizaram e Bush apenas reforou seu ncleo de poder, enquanto a economia se desacelerava e as mortes no Iraque aumentavam. Powell, a voz dissonante da administrao foi substitudo por Rice no DOS, deixando seu cargo no NSC para Stephen Hadley, seu antigo no 2. No campo das polmicas, e contrariando republicanos moderados e democratas, Rumsfeld foi mantido no cargo, e Alberto Gonzalez, que, ao lado de Rumsfeld esteve relacionado s acusaes de tortura, foi promovido a Secretrio de Justia. Situao similar repetiu-se no plano externo, apesar dos atentados a aliados em Madri e Londres (que custaram aos lderes de
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Espanha e Gr-Bretanha importante capital poltico), dos fracassos no Iraque e do aumento de tenses nucleares com Ir e Coria do Norte, a violncia entre israelenses e palestinos, o crescimento do antiamericanismo, a fragmentao do Afeganisto. No houve uma reformulao profunda de princpios estratgicos, apenas ajustes tticos que tentaram minimizar os nus destas crises, a partir de um discurso de reconciliao. Estes ajustes foram representados pelo tour que Rice fez pela Europa Ocidental, Oriente Mdio e Amrica Latina no comeo de 2005, ressaltando a relevncia das parcerias regionais para a estabilidade global e de um multilateralismo assertivo. Tal multilateralismo focava a reforma administrativa das OIGs: a indicao de John Bolton para a ONU e Wolfowitz para o Banco Mundial sinalizavam esta disposio, assim como tentativas de convencimento (sem sucesso) de atrair a ONU e outras naes para o Iraque e diminuir as deseres de aliados nesta operao. Foi apresentado o termo Diplomacia Transformacional uma ao afirmativa, atravs do DOS e da USAID (United States Agency for International Development), na promoo da paz, democracia e crescimento. Subjacente a este termo, a idia da mudana de regime por meio de aes diretas e da ttica preventiva, que j havia permanecido no Quadrennial Defense Review Report e na reviso da NSS, ambos em 2006. Dentre s excees regra, os EUA concluram um importante acordo nuclear com a ndia, mantm a conduo das negociaes multilaterais com a Coria do Norte ao lado de China, Rssia, Coria do Sul e Japo (similares s da administrao Clinton) e tentaram uma aproximao com o Brasil no campo dos combustveis alternativos (etanol). Entretanto, a lista de dificuldades maior: Ir, Iraque, Afeganisto, Israel-Palestina, Amrica Latina, Rssia, Europa Ocidental, China... Permaneceu a instabilidade e, em 2006, nas eleies de meio de mandato, os democratas recuperaram o controle do Legislativo.
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Em oposio s revolues de Bush, esta vitria democrata foi, igualmente, apontada como revolucionria. Esta uma hiptese questionvel medida que os democratas conquistaram este avano mais pelas falhas republicanas do que por seus mritos. Da mesma forma, a derrota pode ser atribuda ao afastamento de Bush de parte dos neocons: tanto os mais centristas (Fukuyama, dentre eles) quanto os mais radicais (religiosos) sentiram-se abandonados pela presidncia. Apesar do discurso de consenso bipartidrio, no existe uma base para isso, o que se reflete na polarizao Executivo-Legislativo em temas sensveis como o Iraque. Enquanto os democratas, e parte dos republicanos, defendem um cronograma para a retirada de tropas e de iraquizao 13 , havendo recomendaes de Comisses Bipartidrias (Baker-Hamilton) de reviso de misso e reconciliao com o mundo muulmano, Bush aumenta os efetivos e pede mais verbas. patente a dificuldade de correo de rumos do Executivo, que preserva a dimenso preventiva da poltica externa, como o caso de Cheney que periodicamente defende intervenes contra Ir e Sria. Dentre as poucas mudanas, sem efeito para alterar esta agenda, esto as sadas de Rumsfeld, Bolton e Wolfowitz14. Esta ausncia de discusses apenas leva paralisia e a uma acelerada corrida presidencial de 2008. Diante deste cenrio, poucos so os elementos que permitem indicar qual revoluo este pleito validar: a democrata de 2006 ou a neocon de 2001 ou, pior, se apenas
13 Este processo representa a transferncia de responsabilidades de defesa das tropas norte-americanas para efetivos iraquianos, e a subsequente retirada do exrcito dos EUA. A lgica seria similar a da Vietnamizao na dcada de 1970 e tem como justificativa garantir a retomada da soberania nacional do Iraque e uma sada honrosa para as foras norte-americanas. 14 A sada de Wolfowitz deveu-se a problemas pessoais ao exercer a presidncia do Banco Mundial. As demisses de Rumsfeld e de Bolton so uma tentativa de aplacar os crticos. Wolfowitz foi substitudo por Robert Zoellick, Rumsfeld por Robert Gates e Bolton por Zalmay Khalilzad. Libby, um dos principais nomes da administrao foi recentemente condenado por atos ilcitos e Gonzalez permanece sob constante escrutnio.
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prosseguir a inrcia e o maniquesmo pr/anti-Bush que marcam o perodo recente.
A AMRICA DE BUSH (E PS-BUSH)

Sistematizando as reflexes apresentadas, pode-se perceber os efeitos e dilemas gerados pela presidncia Bush. Para lidar com este cenrio, e com o relacionamento bilateral com esta nao, uma vez que a interao de seus problemas domsticos e internacionais afeta sua credibilidade, agenda e eficincia, essencial identificar, as tendncias de curto e mdio prazo dos atuais desafios norte-americanos:
I. DIMENSO INTERNA
A) Bipartidarismo, Polarizao e Perda de Identidade Partidria- em seus dois mandatos, a presidncia Bush caracterizou-se pelos extremos, aprofundando a distncia entre grupos polticos, sociais, ideolgicos e religiosos. Nem republicanos ou democratas parecem ser capazes de criar alternativas. Para os democratas, a situao mais grave. Enquanto parte do partido defende a manuteno da linha secular, de ateno s minorias, alguns tm feito concesses, evitando debates controversos e se aproximando da direita 15. No caso dos republicanos, inexiste um vis claro, matizando as crticas a Bush. Tambm existem temores de afastamento das bases religiosas, acompanhado do desejo de caminhar mais ao centro16. O debate Estado Secular X Estado Religioso desempenha papel central;
15 Hillary Clinton uma das que mais exibe estas contradies: de liberal radical e independente ao lado de Bill Clinton, depois do impeachment e 11/09 caminhou ao centro e moderao. Barack Obama, por sua vez, muito liberal para alguns. 16 Entre os pr-candidatos republicanos, John McCain visto como muito conservador e pr-Bush, enquanto Rudy Giuliani bom para segurana, mas muito liberal para temas sociais. Correndo por fora, o ex-Senador e ator Fred Dalton Thompson, que visto como uma mistura entre McCain e Giuliani, e o Prefeito de Nova Iorque, Michael Bloomberg, que se declarou independente.
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B) Transformaes Scio-Culturais e Populacionais- ocorre a ampliao da influncia e presena das minorias, alterando o eixo das foras. Decresce o domnio anglo-saxo protestante e dos movimentos tradicionais como o negro, enquanto aumenta a influncia hispnica. O debate sobre a situao dos imigrantes ilegais e as novas leis de imigrao um dos mais relevantes. O empobrecimento, a desigualdade da distribuio de renda, indstrias e setores pouco competitivos afetam o mapa nacional e a posio em negociaes (como o ponto abaixo); C) Declnio Econmico- os EUA continuam perdendo espaos para os competidores europeus e asiticos, apresentando um crescente dficit pblico e comercial.
II. DIMENSES EXTERNAS

A) Desconstruo Hegemnica- desestruturao das redes de influncia e exerccio da hegemonia, o que a distancia de seus parceiros e atribui mais nus a suas tarefas. A perda de credibilidade e legitimidade so efeitos diretos, assim como o aumento do vcuo de poder e instabilidade internacional; B) Doutrinas Preventivas e Unilaterais- a perda de credibilidade, associada doutrina preventiva geraram resposta similar nos demais pases que passaram a tambm garantir meios para auto-defesa. Novas corridas armamentistas, disseminao de ADMs, intensificao de crises regionais so exemplos. O relativo abandono de regies no eurasianas e as presses polticoeconmicas produzem discursos agressivos, xenfobos e antiamericanos; C) Ensaios de Coalizo Anti-Hegemnica e Alianas de Geometria Varivel- os Estados procuram alternativas para se proteger e agregar benefcios. Esta tendncia reforada pela transio multipolaridade e a dificuldade que os EUA tm de reconhecer e absorver parceiros regionais do mundo desenvolvido e em
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desenvolvimento17. Mesmo durante a reforma Bush-Clinton, este elemento foi escasso. Negativamente, estes ensaios e alianas podem confrontar a hegemonia, enquanto, positivamente, levariam a uma reforma das estruturas do cenrio. Entre alguns crculos estratgicos, a ascenso dos emergentes definida como prioridade, falando-se da necessidade de uma reaproximao. Analistas como Brzezinski (2007) indicam a crescente relevncia de Brasil, frica do Sul, ndia e Mxico, assim como de suas interaes no G3 e G20, alm da aliana Rssia e China; D) Reforma e/ou Definhamento das OIGs- a ausncia de reforma, de tratamento igualitrio, reciprocidade, a interferncia da poltica domstica (atuao de grupos de interesse na elaborao de agendas), a bilateralizao e atitudes unilaterais levam a uma perda de relevncia e consistncia das OIGs. As dificuldades experimentadas para a reforma do CSONU e nas negociaes da Rodada Doha da OMC18 resultam destas deficincias de atualizao, legitimidade e representatividade. Complexas e multidimensionais, estas tendncias compem o legado da Era Bush, que se iniciou com contornos picos, acentuados pelo 11/09, mas que buscou construir o presente (e o futuro) a partir de uma viso de passado. Um passado recente, s que descolado das realidades de um sistema em mudana, tendendo multipolaridade e
Soft balancing o termo que a literatura norte-americana aplica a esta dinmica de equilbrios de poder e arranjos poltico-econmicos e diplomticos. Por sua vez, a opo militar definida como hard balancing. 18 Para agravar estas perspectivas, o Congresso retirou do Executivo o mandato especial de negociao de tratados comerciais, a via rpida (fast track), tambm conhecida como autoridade de promoo comercial (trade promotion authority). Entretanto, preciso lembrar que mesmo a posse deste mandato por Bush nos ltimos anos no teve efeito prtico para destravar as negociaes da OMC ou da ALCA. Os resultados obtidos pelos EUA foram basicamente no campo dos acordos bilaterais, em particular tratados que no exigiam concesses significativas do lado norte-americano e apenas reforavam situaes prvias de interdependncia, como o caso dos intercmbios na Amrica Central.
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que se renova. Em descompasso com o cenrio que construiu, e com seus valores e modelos, a Amrica fragmenta-se e oscila internamente, diminuindo sua capacidade de liderar e manter-se a frente de seu tempo. Se todos os imprios perecem como afirma Duroselle, e o fazem de dentro para fora, os EUA enfrentam hoje um de seus maiores desafios: o da unio nacional e da projeo internacional, enquanto o mundo caminha em outra velocidade, alternando dinmicas de regresso e progresso.
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III. OS ESTADOS UNIDOS, AS NAES UNIDAS E O HAITI: LIES PARA A AMRICA LATINA
OS ESTADOS UNIDOS, AS NAES UNIDAS E O HAITI: LIES PARA A AMRICA LATINA

Johanna Mendelson-Forman, PHD*
INTRODUO
No sculo XXI, as Naes Unidas esto buscando exercer um novo papel e ter uma nova voz. isso? Essa a questo que inquieta os responsveis pelas polticas nos Estados Unidos que, como outros lderes, esto buscando uma forma de abordar temas bsicos como paz e segurana sob a tica de novas ameaas que no eram nem sequer imaginadas quando as Naes Unidas foram criadas, em 1945. Os mecanismos de segurana coletiva que foram criados para promover o respeito soberania e tambm impedir o flagelo da guerra esto sendo novamente usados para impedir os genocdios, diminuir o impacto das mudanas climticas e reduzir a ameaa do HIV/AIDs como causador da morte de uma grande faixa da populao da frica e outras regies vulnerveis. Ameaas transnacionais so igualmente importantes na era da globalizao. A reforma de uma instituio cuja reputao foi extremamente prejudicada sempre difcil. Para as Naes Unidas, cuja histria recente foi maculada com o escndalo do Programa Petrleo por Alimentos e pelo assdio sexual entre os mantenedores da paz, o problema se agrava pelas suas dificuldades em ser capaz de responder rapidamente s crises internacionais, como no caso de Darfur. Esses tpicos tm sido o centro de um amplo debate em Washington sobre a relao dos Estados Unidos com essa organizao
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Associado Snior do Centro de Estudos Estratgicos e Internacionais, Washington, D.C.
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JOHANNA MENDELSON-FORMAN
internacional.1 Os legisladores americanos demandam uma maior responsabilidade no investimento do impostos dos contribuintes em instituies internacionais. Entretanto, apesar de todo o clamor pela reforma das Naes Unidas, ela ainda se mantm como uma instituio que serve aos interesses dos Estados Unidos. As Naes Unidas se constituem num organismo vital para a nossa diplomacia, na medida em que, sua atuao na promoo da sade a nvel internacional e o seu papel pacificador tm ajudado a reduzir as tenses no mundo. Quanto guerra no Iraque, uma guerra apoiada no pelas Naes Unidas, mas por uma Coalizo de Boa Vontade, no se tem em vista, ainda, uma definio clara do seu trmino. O trabalho da ONU parece ser a maneira mais efetiva de, coletivamente, se buscar a paz e segurana em outras partes do Oriente Mdio. Durante os ltimos sete anos, a relao ONU-EUA foi atacada por membros do Executivo e tambm do Congresso Americano. As polticas do excepcionalismo dos EUA, tomando decises isoladamente, sem envolver amigos e aliados, provaram ser um meio menos eficaz de solucionar crises internacionais. E , precisamente, o fracasso dessa poltica que levou os EUA a se voltarem novamente para as Naes Unidas, apesar de todas as suas imperfeies.2 Ainda h uma significante parcela do eleitorado da elite da poltica externa que considera a participao em instituies internacionais como o mago dos nossos interesses nacionais. Foi esse grupo que ajudou a promover uma discusso sobre a reforma da ONU, considerando os interesses dos Estados Unidos. Tambm esse grupo que continua considerando a atuao pacificadora da ONU
Johanna Mendelson Forman, Can Reform Save the United Nations? Opportunities for Creating an Effective Multilateral Body for the Twenty-First Century, American Foreign Policy Interests, 27:349-363, 2005. 2 Eu inclu no apndice a este artigo algumas informaes teis sobre atitudes pblicas em relao ONU e como eles refletem o impacto da crise da reforma da ONU nos ltimos anos. (Vide Apndice A)
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como central no mbito dos interesses globais dos EUA. A deciso tomada pelo Congresso no sentido de repagar contas atrasadas que esto novamente acumuladas representa uma reviravolta na mudana de atitude em relao organizao multilateral. Tambm pode ser interpretada como um sinal que os responsveis pelas polticas esto repensando a relao ONU-EUA depois de quatro anos da Guerra do Iraque.3 Como o Senador dos Estados Unidos, Joseph Biden, Presidente do Comit de Relaes Exteriores do Senado Americano, afirmou, Os Estados Unidos precisam das Naes Unidas e as Naes Unidas precisam dos Estados Unidos.4 No presente artigo, ns vamos abordar, especificamente, a poltica dos Estados Unidos em relao participao pacificadora das Naes Unidas. Inicialmente, discutiremos a evoluo do pensamento do governo dos Estados Unidos desde o final da Guerra Fria. Depois, vamos examinar a questo especfica do envolvimento dos EUA nas operaes de paz no Haiti, em 1994, quando os EUA receberam autorizao do Conselho de Segurana para liderarem um movimento multinacional de foras de paz no Haiti para remoo dos lderes militares que haviam derrotado um governo democrtico. Em seguida, examinaremos a interveno mais recente das Naes Unidas no Haiti. MINUSTAH. Eu pretendo analisar o significado desta misso, no apenas em relao poltica dos EUA em relao ao papel da ONU como responsvel pela manuteno da paz, mas tambm em relao segurana da Amrica Latina. O presente estudo sugere que a partio da Amrica Latina na MINUSTAH tem se constitudo numa experincia positiva para as naes que tm contribudo com o
O Apndice B no final deste artigo inclui as vises sobre as Naes Unidas dos principais candidatos Presidncia dos Estados Unidos. 4 Senador dos Estados Unidos solicita que se pressione pelo financiamento integral do Oramento da ONU, International The News, 18 de junho de 2007, www.thenews.com.pk/print.asp?id=22875
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envio de tropas. Alm disso, tem sido um importante instrumento na implementao de discusses multilaterais no mbito sub-regional e fortalecido as relaes entre civis e militares. A liderana do Brasil tem sido crucial para esses desenvolvimentos e o presente artigo sugere que a experincia da MINUSTAH dever propiciar um espao suficiente para uma maior liderana dos latino-americanos no desenvolvimento de seu prprio arcabouo de segurana para complementar o longo domnio dos EUA nessa regio.
A PARTICIPAO DOS EUA EM OPERAES DE PAZ A ERA CLINTON

No incio dos anos 90, no final da Guerra Fria, o sucesso das operaes de paz da ONU na Amrica Central, Angola e Afeganisto dava a impresso que as Naes Unidas poderiam desempenhar um importante papel na segurana das regies anteriormente dominadas pelo confronto Leste-Oeste.5 Esse sentimento era compartilhado por vrios membros da comunidade mundial e os EUA se tornaram um dos defensores desse tema no Conselho de Segurana, usando o papel pacificador da ONU como uma bala mgica para gerenciar conflitos regionais. Isso se refletiu na crescente aprovao, por parte do Conselho de Segurana, de mais misses da ONU em ambientes de risco, perigosos e que, inevitavelmente, resultariam em relaes de causalidade. Os Estados Unidos participaram em vrias dessas misses, mas tanto os lderes militares como civis comearam a questionar a
Para um excelente artigo a partir de uma perspectiva brasileira, vide Cristina Soreanu Pecequilo, From Bush to Bush (1989-2006): U.S. Foreign Policy, em Brazilian Perspectives on the United States: Advancing U.S.Studies in Brazil, Paulo Sotero e Daniel Budny, editores, Woodrow Wilson International Center for Scholars e Embaixada Brasileira em Washington, janeiro de 2007, pp. 59-75.
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real participao na medida em que as causalidades militares dos EUA aumentavam e os membros do Congresso comearam a atacar essas aes de manuteno da paz como uma rendio da soberania a uma fora estrangeira. Tanto o Congresso como os militares estavam preocupados com os custos crescentes de tais operaes para os contribuintes americanos. Depois da eleio de Bill Clinton, em 1993, a Embaixadora junto ONU, Madeleine Allbright, aderiu a uma poltica de multilateralismo afirmativo. Alguns parlamentares detratores usaram esse conceito para criticar a administrao Clinton por abdicar de uma poltica externa norte-americana em favor do Secretrio-Geral Boutros Boutros Ghali. Isso ficou especialmente evidente aps a permisso da entrada de uma misso de paz da ONU no Haiti, em 19 de setembro de 1994. Embora a misso dos EUA terminasse em novembro, com a ONU assumindo total controle das foras internacionais, essa misso foi criticada por muitos do Capitlio, no sentido de subordinao dos prprios interesses a uma organizao multilateral.6 Esse sentimento anti-ONU, sempre presente entre a minoria conservadora, aumentou entre os membros do Congresso, na medida em que os EUA ficaram cada vez mais engajados nos problemas da reconstruo da nao no perodo Ps-Guerra Fria. Em 1994, quando os Democratas perderam o controle do Congresso Americano, a batalha sobre as relaes apropriadas entre EUA/ONU se intensificou. Senadores Conservadores, como Jess Helms (R-Carolina do Norte) e seus pares, usaram essa mudana de liderana para revisitar a questo da relao com a ONU. Essa questo passou a ser avaliada, frequentemente, como bode expiatrio, por
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A fora de paz multinacional consistia de mais de um efetivo de mais de 20.000 soldados americanos, em conjunto com aproximadamente mais 5.000 de foras de paz no americanas, de outras 24 naes. Essa operao ficou conhecida como Operao Restaurao da Democracia. Para um relato completo da operao, vide Joint After Action Report (JAAR), Operation Uphold Democracy, U.S. Atlantic Command Joint After Action Report, USACOM Director of Joint Training, 29 de junho de1995.
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parte daqueles que consideram o nosso engajamento multilateral como uma ameaa e no como uma fora permanente. Crticas insistentes ONU tambm serviram para minar a agenda de poltica externa de Clinton, que reconheceu a importncia de trabalhar junto a aliados num conjunto diverso de problemas internacionais que exigiam a interveno da ONU. Isso foi especialmente verdade nos casos de Ruanda e Bsnia. Um brusco retrocesso dos Parlamentares resultou em uma certa reserva que fez com que as operaes de manuteno da paz pela ONU acabassem tendo muitos adversrios, justamente, no organismo do governo que gerenciava os recursos financeiros. E as Naes Unidas, como sempre, dependentes da liderana dos EUA, teve que enfrentar uma crise financeira ao lidar com determinados conflitos ao mesmo tempo em que buscava diretrizes do seu membro mais poderoso os Estados Unidos. A crise de financiamento da ONU no comeou com a administrao Clinton, mas chegou ao auge com o conflito nos Blcs, (Bsnia) e um esforo mal implementado na Somlia incentivaram o sentimento anti-ONU, no Capitlio, impedindo o financiamento integral para manuteno da paz ou a parcela regular do oramento dos EUA para 1993. Foi precisamente esse dficit de financiamento que continuou a ser um elemento de atrito entre a ONU e os EUA. O problema ainda persiste como causa de descontentamento, mesmo 14 anos depois.7 No final da Administrao Clinton, os Estados Unidos enfrentaram uma crise real de legitimidade das Naes Unidas. Com o Congresso retendo pagamentos e financiamentos para a manuteno
7 William J. Durch, Keeping the Peace: Politics and Lessons of the 1990s, em UN Peacekeeping, American Policy, and the Uncivil Wars of the 1990s. Washington, D.C., The Stimson Center, St. Martins Press, pp.13-15. O presente artigo e o volume editado contm uma importante viso geral dos problemas de manuteno da paz e os interesses da poltica externa dos Estados Unidos.
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da paz, de maneira que, houve necessidade de se encontrar uma soluo para esse beco sem sada. O Embaixador dos Estados Unidos na ONU, Richard Holbrooke, finalmente, intermediou um acordo com o ento Presidente do Comit de Relaes Internacionais do Senado Americano para pr um fim a essa reteno do financiamento das Naes Unidas. Com muito alarde, o Tesouro Americano pagou os atrasados das Naes Unidas (embora no integralmente), mas s depois que o filantropo Ted Turner realmente ofereceu pagar, de seu prprio bolso, alguns bilhes de dlares para acabar com esse impasse.8 Ironicamente, quase uma dcada aps este ato de generosidade, o prprio Estados Unidos se encontra numa situao de inadimplncia nas suas obrigaes com a manuteno da paz. Isso est sendo resolvido, mas a recorrncia dessa situao ressalta a relao amor/dio entre o Congresso Americano e as Naes Unidas, alm de refletir um problema mais profundo sobre o papel dos Estados Unidos no mundo, como sendo a nica super potncia remanescente.
A ERA BUSH
O que mudou do incio dos anos 90 at o presente tem sido a evoluo do papel da fora militar americana. O fato de ser a maior potncia e ter um poderio militar capaz de combater uma guerra convencional em dois cenrios diferentes, no preparou as foras dos Estados Unidos para dois tipos de conflitos guerras civis e misses humanitrias que se tornaram o principal esteio das atividades militares americanas, especialmente, como um resultado da interveno no Iraque. Alm disso, os militares americanos estavam menos inclinados a enviar seu prprio pessoal para reas altamente conflituosas,
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Ted Turner realmente disponibilizou um tero da sua fortuna mas descobriu que ele no poderia financiar diretamente a ONU. Ento, ele fundou a Fundao da ONU, e a Assemblia Geral criou o Fundo da ONU para Parcerias Internacionais, a fim de gerenciar as contribuies e ajudar a apoiar as demandas da ONU.
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especialmente, depois que a participao dos Estados Unidos na Somaria resultou na morte de membros das foras armadas americanas. O Congresso at tentou impedir que as foras dos EUA participassem das misses da ONU em 1994. Essa proposta nunca foi promulgada como lei.9 Entre a era Clinton e a Presidncia de Bush, o envolvimento dos militares americanos em atividades de construo da nao aumentou. Apesar da rejeio do Presidente Bush durante a campanha presidencial de 2000, foram precisamente esses dois tipos de misses que preocuparam, cada vez mais, os militares americanos. Uma vez que a segurana continuava sendo a questo central de qualquer envolvimento ps-conflito, ficou claro que os militares americanos precisariam reorganizar suas operaes em conformidade com o crescimento da indstria do sculo XXI. 10 Entretanto, para a administrao Bush, a questo era se ns poderamos nos engajar, sozinhos, nessas operaes de segurana/construo da nao, ou se teramos que faz-lo juntamente com nossos aliados, atravs das Naes Unidas. O crescimento do excepcionalismo dos EUA na sua agenda de poltica externa ficou bastante evidente na maneira como implementaram as operaes militares no Iraque. Foi dado um novo foco no contra-terrorismo, o que gerou uma poltica externa que no
O Senador Robert Dole (R-Kansas) ameaou obstruir que quaisquer foras americanas trabalhassem na Bsnia juntamente com a Misso da ONU, embora seu esforo no tenha sido bem sucedido. 10 Em novembro de 2005, o Departamento da Defesa implementou novas diretrizes sobre as operaes de estabilidade. A Diretiva 3000.05, Apoio Militar s Operaes de Estabilidade, Segurana, Transio e Reconstruo (SSTR), marcou a codificao das polticas do Departamento de Defesa na reconstruo ps-conflito. Uma diretriz semelhante foi editada em dezembro de 2005, para as agncias civis, como a Diretiva Presidencial de Segurana Nacional / NSPD-44, cuja finalidade era promover a segurana dos EUA atravs de uma maior coordenao, planejamento .. . . de conflitos ou guerras civis. Esses documentos tinham levado vrios anos para serem produzidos e refletiam o pensamento coletivo sobre como os EUA implementariam essas operaes de construo da nao.
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poderia mais esperar pelo lento processo de se reunir foras no mbito de uma operao da ONU, mas era necessria uma poltica dos Estados Unidos que considerasse a interveno preemptiva como uma chave para confrontar os inimigos internacionais.11 No caso do Afeganisto, em 2003, quando os Estados Unidos trabalharam juntamente com as Foras da Aliana da OTAN, e posteriormente, no Iraque, as Naes foram relegadas como um ator menor nesses confrontes reais no Iraque. Portanto, que papel desempenha as Naes Unidas, com essas operaes de manuteno da paz, na agenda da poltica externa de Bush? Depois de 11 de setembro de 2002, a Estratgia de Segurana Nacional de Bush identificou alguns estados frgeis e fracassados como uma ameaa segurana dos EUA.12 Emergindo dessa declarao houve um clamor por um tipo particular de estratgia de construo da nao, que envolvesse os militares americanos, uma ampla gama de agncias governamentais americanas, tais como o Departamento de Estado e a Agncia para Desenvolvimento Internacional, bem como as instituies financiadoras multilaterais como o Banco Mundial, bancos de desenvolvimento regional e as Naes Unidas, a fim de responderem a vrios tipos de fracasso estatal. Essa estratgia tambm deixou claro que uma ao preemptiva seria uma premissa para o uso da fora na guerra ao terror. Se era necessrio agir unilateralmente para impedir que terroristas atingisse solo americano, que assim fosse. Na prtica, isso significava que somente as foras americanas ou coalizes de boa vontade poderiam ser chamadas as proteger nossa ptria. As Naes Unidas seriam usadas em locais onde o interesse nacional americano fosse importante, mas menos imperativo. Foi o que realmente aconteceu na frica. No caso do Lbano, as foras das
The White House, National Security Strategy of the United States of America, setembro de 2000, p. 1. 12 Tribunal de Contas, Peacekeeping: Cost Comparison of Actual UN and Hypothetical U.S. operations in Haiti, Washington, DC GAO 06-331. Fevereiro de 2006.
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Naes Unidas pela manuteno da paz foram a nica opo, considerando as atuais polticas americanas direcionadas para o processo de paz do Oriente Mdio. De qualquer forma, em todos esses casos, no estaramos inclinados a usar soldados americanos numa operao das Naes Unidas. Hoje, a poltica americana apia o uso de foras internacionais em misses das Naes Unidas, disponibilizando recursos e apoio tcnico. Ns at financiamos um programa para melhorar as capacidades regionais atravs da Iniciativa Operao Paz Global GPOI que comeou em junho de 2004, que foi desenhada para prestar assistncia a governos africanos e de outras regies, tentando aumentar substancialmente a capacidade de estabilizao da paz a nvel mundial. Esse programa foi agora expandido para a Amrica Central, disponibilizando treinamento, na Guatemala, para foras regionais que vo participar das atividades de manuteno da paz da ONU. A meta treinar e equipar 75.000 soldados nos prximos 15 anos. O movimento a favor de no usar foras americanas nas operaes de paz da ONU tem evoludo lentamente, mas um relatrio recente, que foi preparado a pedido do Tribunal de Contas, que um rgo de superviso e pesquisa do Legislativo, usou o caso do Haiti para estabelecer algumas diretrizes sobre por que era mais eficaz usar pessoal militar internacional nas operaes da ONU.13 Dentre as razes para usar foras da ONU e no foras dos EUA, estavam includas: custo/efetividade, segurana (uma palavra chave para manter os soldados americanos longe de qualquer dano) e fatores de alavancagem, no sentido de que o uso de foras internacionais era mais persuasivo para os doadores internacionais ajudarem nesse apoio do que se os EUA estivessem realmente liderando as operaes da ONU.14
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Tribunal de Contas, Peacekeeping, p.5. Tribunal de Contas, Peacekeeping, p. 2.
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Embora os custos no fosse o nico fator determinante para que os EUA ou a ONU liderassem uma misso de paz, os custos reais dessas misses, usando foras internacionais, representavam uma grande economia para os EUA. Usar foras americanas custaria o dobro do que usando foras da ONU. O custo das foras da ONU, no caso da MINUSTAH, foi orado em US$ 428 milhes nos primeiros 14 meses, versus US$ 876 milhes se os Estados Unidos tivessem agido sozinhos. (Devemos ressaltar que, desses US$ 428 milhes, os EUA ainda contriburam com US$ 116.7 milhes, ou 27.1% de nossa contribuio para a manuteno da paz).15
AS OPERAES DE PAZ DOS EUA E DA ONU NO HAITI

A interveno no Haiti, em 1994, foi significativa no apenas pela sua dimenso internacional ao final da Guerra Fria, mas tambm por conta das quatro intervenes prvias dos EUA, no Caribe, desde 1965. Foi a primeira interveno a ser feita por um mandato do Conselho de Segurana16, e refletiu o multilateralismo afirmativo que a ex-Secretria de Estado, Madeleine Albright, havia invocado no incio da era Clinton. A restaurao no poder do Presidente Jean Bertrand Aristide, como Presidente eleito do Haiti em outubro de 1994, foi feita com o apoio das foras da ONU e dos EUA, lado a lado. A cooperao entre os EUA e outros atores internacionais representa uma nova era de construo da nao, o que inclua uma nfase na questo a segurana e um engajamento com a governana focada na criao de um novo judicirio e outras instituies que poderiam contribuir para que o Haiti possa avanar. A misso no Haiti veio logo a seguir a uma misso
15 James Dobbins, et. al., Americas Role in Nation-Building: From Germany to Iraq. Rand Corporation, Washington, D.C. 2003, p. 84. 16 Jean-Paul Azam, Paul Collier, e Anke Hoeffler, International Policies on Civil Conflict: An Economic Perspective. 14 de dezembro de 2001, mimeo, p. 2, http:// users.ox.ac.uk/~ball0144/research.htm
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fracassada da ONU na Somlia e as foras americanas no estavam dispostas a dedicar seu tempo e recursos no Haiti. A misso militar foi explicada muito brevemente de forma a se evitar qualquer prolongamento. Em novembro de 1994, as foras americanas deixaram o Haiti, deixando a superviso a cargo da ONU. Hoje ns sabemos que nenhuma operao de paz bem sucedida foi completada em menos de cinco anos. Ns tambm sabemos que foi possvel estabilizar apenas a metade dessas situaes de ps-conflito, nesse mesmo espao de tempo. Assim, a volta da ONU, em 2004, j devia ser esperada.17 O caso do Haiti tambm se destacou porque foi a primeira vez que um contingente maior de policiais internacionais foi enviado ao Haiti. Esses homens e mulheres estavam armados e foram usados para dar apoio s foras de paz na sua misso, zelando pela segurana nesse perodo aps a interveno. O exrcito haitiano, FAHD, foi desmobilizado e as foras armadas extintas por um decreto promulgado pelo Presidente Aristide no incio de 1995. No final de 1996, uma nova Fora Policial Nacional haitiana estava em operao, embora tenham sido treinados apenas 5.000 policiais para proteger um pas de 8 milhes de pessoas. Quando a comunidade internacional se envolveu com o Haiti, em 1994, o foco inicial foi, acima de tudo, na reestruturao da polcia. Entretanto, no havia um planejamento imediato para a reformulao do judicirio ou do sistema penal aps a interveno. O primeiro doador a financiar a reforma do setor de segurana foram os Estados Unidos e ficou evidente a tendncia predominante da reestruturao da fora policial sobre a reforma do judicirio e do setor penal, considerando o montante de recursos alocados em cada um desses setores. De 1994 a 2001, os EUA doaram US$ 70 milhes para ajudar a reforma da polcia haitiana e apenas US$ 27 milhes foram alocados no sistema penal e judicirio.18
James Dobbins, et. al., Americas Role in Nation-building, p.76. Atlas Regional de Defensa de America Latina, RESDAL, 2007, www.resdal.org. Vide seo especial sobre o Haiti, por Johanna Mendelson-Forman.
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Desde a renncia forada do Presidente Jean Bertrand Aristide, em fevereiro de 2004, o Haiti tem vivenciado dez operaes de foras de paz internacionais, apenas em uma dcada (seis misses de paz, duas foras de paz internacionais e duas misses regionais).19 Desde o envolvimento inicial das Naes Unidas, em 1990, para facilitar a eleio democrtica20, at o presente, tanto a ONU como a OEA se engajaram como organizaes inter-governamentais encarregadas de restabelecer a ordem segurana e o desenvolvimento econmico, mas o Haiti continua sendo um desafio poltico e ainda caracterizado como um estado que fracassou. Apesar de o Haiti ser um teste para as operaes de paz do Ps-Guerra Fria, essas intervenes por ordem das Naes Unidas pouco tinham contribudo para propiciar uma melhoria nas condies de vida dos haitianos, embora os custos dessas operaes tenham chegado a um total de US$ 1,8 bilhes desde 1993. Na verdade, 80% dos haitianos ainda vivem em absoluta pobreza e a taxa de alfabetizao de apenas 53%. Se considerarmos indicadores como renda, expectativa de vida, matrcula escolar e alfabetismo, o Haiti ocupa o 177 lugar no ranking de 192 pases, conforme o Relatrio do Programa de Desenvolvimento Humano das Naes Unidas21. Alm disso, 98% do Haiti tambm foi desflorestado, de maneira que, a agricultura precria e muitas regies do pas podem ser facilmente destrudas por qualquer desastre natural, como inundaes e furaces. Relatrios sobre as primeiras experincias da ONU no Haiti propiciaram vrias lies comunidade internacional nas operaes de paz subseqentes. Por exemplo, a ONU entendeu a importncia de
19 Resoluo 45/2 da Assemblia Geral, 10 de outubro de 1990, solicita ao SecretrioGeral que providencie o maior apoio possvel ao processo eleitoral no Haiti. Foi criado o ONUVEH para atender a esta solicitao. A OEA tambm foi solicitada a participar desse esforo. 20 United Nations Development Program, UNDP Human Development Report, Oxford University Press, 2005. 21 Kofi Annan, Helping Hand: Why We Had to Go into Haiti. no Wall Street Journal, 15 de maro de 2004, A12.
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reestruturar a fora policial, usando policiais civis nas suas operaes de paz. Alguns consideram que a interveno no Haiti, em 1994, representa o primeiro caso de interveno humanitria, e que precursor do conceito de responsabilidade para proteger, embora a restaurao no poder de um lder eleito tenha sido a base da ao do Conselho de Segurana. Em 2007, o Haiti ainda est longe de ser um pas em que a segurana est garantida ou em que haja estabilidade poltica. O que se pode verificar, entretanto, que a classe poltica haitiana considera essa interveno como sendo bem diferente. Eles afirmam que se esse esforo para a estabilizao do Haiti fracassar, pode no haver uma outra chance de salvarmos o pas. Em uma nao que no tem tido uma histria de controle democrtico, ganhos de longo prazo sero muito mais difceis de serem alcanados, a no ser que haja um comprometimento da comunidade internacional em considerar o Haiti como um projeto de longo prazo. Ao mesmo tempo, a contnua instabilidade no Haiti resulta do fato de ser um pas cujas estruturas de governana no funcionam mais, o que contribuiu para que o Haiti seja um estado fracassado, o que conduz insegurana e ameaas transnacionais. A presena de um estado fracassado no Hemisfrio Ocidental, compartilhando o mesmo espao fsico que a Repblica Dominicana (um pas em que a taxa mdia de crescimento continua em 7%), tambm suscita questionamentos sobre o papel e a responsabilidade da Repblica Dominicana e da comunidade caribenha em buscar uma soluo para os problemas do Haiti. Esse , verdadeiramente, um dilema americano que exige uma ao imediata dos EUA e outros lderes do hemisfrio, se ns desejarmos que haja progresso nos anos vindouros.
OS EUA, A ONU E A MINUSTAH

O ex-Secretrio Geral Kofi Annan, em maro de 2004, colocou uma questo central sobre casos como o do Haiti: Ser que,
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agora, ns j aprendemos que intrusos no vo conseguir resolver os problemas do Haiti? . . . Houve um tempo, no incio do sculo XX, em que o Haiti era um protetorado americano. Ser que no est na hora do Haiti caminhar com suas prprias pernas? Essa proposta atraente, mas apenas no nvel abstrato. Est claro que o Haiti no tem capacidade para se separar e o fato de o pas tentar caminhar sozinho, agora, poderia significar um caos ainda maior. Nosso mundo globalizado no pode propiciar um vcuo poltico, quer seja nas montanhas do Afeganisto ou mesmo nas proximidades da nica super potncia remanescente.22 Essas palavras to convincentes resumem o dilema da manuteno da paz em situaes como o Haiti, no s para a poltica dos EUA, mas tambm para outras partes do mundo que so afetadas pela extrema pobreza, por instituies de governana fracas e um conjunto de problemas relativos ao desenvolvimento que no podem ser solucionados sem um comprometimento de apoio financeiro e tcnico no longo prazo. Essa a questo central de como os Estados Unidos conseguiro lidar com casos como o do Haiti, que exigem no apenas mudanas no mbito da segurana, mas tambm um investimento intensivo na construo de capacidade das instituies e apoio ao setor privado para promover o comrcio e investimento. O Governo dos Estados Unidos ainda no capaz de congregar uma resposta adequada, no mbito civil, s necessidades de sociedades como o Haiti. A ONU tem uma capacidade muito maior de estabelecer um comprometimento de longo prazo, atravs de suas mltiplas agncias humanitrias e de desenvolvimento, que compreendem a cultura, tm um staff internacional e tambm o mandato necessrio para trabalharem em prol do desenvolvimento no curso da prxima dcada.
22
RESDAL, Reuniones Ministeriales, http://www.resdal.org/haiti/haiti-crisisreuniones-up.html.
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Um dos aspectos mais distintivos da atual interveno da ONU no Haiti tem sido a ausncia dos Estados Unidos na MINUSTAH aps do afastamento exitoso do Presidente Aristides em Fevereiro de 2004. Uma vez que a ONU, como rgo responsvel pela manuteno da paz, conseguiu mobilizar as foras internacionais necessrias para integrarem a misso do Haiti, o exrcito americano se afastou das operaes militares naquele pas, entregando o comando s Foras Brasileiras. Isso demonstrou que, para os Estados Unidos, a ONU um organismo a ser usado, pela poltica externa norte-americana, quando necessrio, mas que foi muitas vezes ignorado e at evitado quando valores americanos centrais foram ameaados em outros locais. Uma outra caracterstica da atual misso das Naes Unidas no Haiti tem sido a liderana de poderes regionais, especialmente, o Brasil. O ritmo dos acontecimentos no Haiti teve um efeito claro no nvel de interesse do governo americano. A partida do Presidente Aristide e a consolidao das foras da MINUSTAH ocorreram ao mesmo tempo em que era concluda a interveno da Autoridade Provisria da Coalizo no Iraque, liderada pelos Estados Unidos. Os Estados Unidos no tiveram a capacidade militar nem a pacincia necessria para lidarem com o Haiti. Quando o Brasil se prontificou a assumir a liderana, os Estados Unidos ficaram satisfeitos em aceitar.
PARTICIPAO DA AMRICA LATINA EM OPERAES DE PAZ

Alguns Estados Latino-Americanos participaram das operaes de paz das Naes Unidas, quase desde o incio dessas atividades, nos anos 50. Hoje, 18 operaes esto sendo apoiadas pelo Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU e as naes latino-americanas participam em 14 delas. As foras de paz so oriundas de 15 pases do hemisfrio, incluindo policiais, militares, observadores e soldados. H um total de 6.468 latino-americanos em campo. A MINUSTAY, que a misso da ONU no Haiti, integrada
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por 43 naes que contribuem com um efetivo de 8.836 integrantes. A metade deles vem de 12 pases latino-americanos. O Brasil lidera a misso, juntamente com a Argentina e o Uruguai, contribuindo com o maior nmero de tropas. O que diferencia essa interveno no Haiti da outra interveno da ONU, em 1994, que h realmente uma mudana na maneira como as operaes de paz articulam segurana e desenvolvimento numa misso integrada. Esta abordagem tem ajudado a reforar a importncia do comprometimento de longo prazo em qualquer zona de conflito. Tambm significativo que, desde 2004 at o presente, foram, justamente, as naes da Amrica Latina que mais se empenharam para assegurar que a misso no Haiti no fracasse. uma importante mudana na perspectiva que os governos latino-americanos tm do papel da ONU na manuteno da paz e, mais especificamente, a maneira como o processo de pacificao tem emergido como uma importante misso para as foras armadas da regio. Um outro aspecto da participao latino-americana no Haiti a cooperao internacional que evoluiu desde a interveno da ONU. Ela comeou em maio de 2005, com uma Reunio de Vice-Ministros de Relaes Exteriores e da Defesa da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, em Buenos Aires, para discutir formas de fortalecimento da contribuio regional para a MINUSTAH. Esse processo, conhecido como o processo 2 X 4, se expandiu, em agosto de 2005, com a formao do Grupo 2 X 7, com a adeso do Equador, Guatemala e Peru. Esse grupo reafirmou o seu comprometimento com um Haiti democrtico e a continuao do apoio MINUSTAH. Finalmente, no encontro em Lima, em fevereiro, o grupo se expandiu mais ainda e passou a ser o Grupo 2 X 9, com a adeso da Bolvia e Paraguai, todos contribuindo com tropas.23 A ausncia dos Estados Unidos nessa concertao
23
Major Antonio Pala, USAF, The Increased Role of Latin American Armed Forces in UN Peacekeeping: Opportunities and Challenges, Airpower, Edio Especial, 1995. http://www.airpower.maxwell.af.mil/airchronciles/apj/papj95/spe_ed95-files/pala.htm.
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bastante significativa, sugerindo uma nova era de segurana regional, articulando os novos lderes regionais no que podemos chamar de novas relaes civil-militares do nosso sculo. Um outro importante resultado da participao latinoamericana na MINUSTAH que ela integra, verdadeiramente, muitas facetas da organizao da segurana nacional num arcabouo democrtico. A deciso de enviar tropas para as misses da ONU demonstra o apoio e controle da sociedade civil na poltica de defesa. Alm do mais, promove a eficincia da defesa atravs da exigncia de que os recursos oramentrios referentes participao de tropas nas misses da ONU devem ser debatidos pelos Comits de Defesa, nas respectivas Assemblias Nacionais de cada pas. O impacto da Misso do Haiti foi muito alm das fileiras das foras armadas. Com base nos relatrios da imprensa do Chile, Brasil e Bolvia, isso estimulou discusses importantes e abertas, entre os lderes civis, sobre o papel do exrcito na Amrica Latina e os custos associados com a manuteno da paz. O conceito das misses integradas da ONU tambm foi benfico no pas de origem. Doutrinas militares esto sendo reescritas para incluir no apenas as funes militares tradicionais, mas tambm englobando novas tarefas de manuteno da paz, inclusive, monitoramento de eleies, governana local e assistncia ao desenvolvimento por meio de projetos de impacto rpido, como o que as foras de paz da ONU esto implementando no Haiti, bem como em outras misses da ONU. Um estudo de 1995 sobre as contribuies da Amrica Latina em operaes de paz, com base em entrevistas feitas com soldados chilenos e argentinos, revelou que houve um importante impacto nos indivduos que serviram nessas misses estrangeiras. Esses soldados adquiriram novas habilidades ao participarem dessas misses internacionais. Eles tambm passaram a ter uma viso mais ampla do mundo ao entrarem em contato com diferentes culturas, experincias
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e desafios em outras naes, longe de seu pas de origem. A participao nessas foras de paz internacionais engajaram os soldados latinoamericanos numa maneira mais moderna de interao das relaes entre civis e o exrcito, atravs de uma cadeia de comando da ONU no seu campo de atuao.24 Doze anos mais tarde, crescente a aceitao dos governos da Amrica Latina de que seus militares participem de operaes de paz da ONU, o que tambm gerou benefcios adicionais no pas de origem. Essas misses contriburam para que eles fossem melhores soldados na sua ptria. Aqueles pases que contriburam com soldados nas operaes de paz adquiriram um novo prestgio como resultado da sua participao nessas misses de paz. A filiao confere privilgios e isso inclui uma oportunidade de servir na nova Comisso de Manuteno da Paz que foi criada com as reformas da ONU que foram feitas em 2005. Essas operaes de paz tambm trazem benefcios financeiros para os soldados e tropas dos pases contribuintes. Os reembolsos da ONU aos pases que sediam essas misses so significativos e podem ajudar a compensar gastos com a defesa nacional. Isso pode ser um negcio lucrativo. As misses da ONU tambm se constituem num outro meio de atribuir aos exrcitos nacionais um outro papel a desempenharem na promoo da paz e segurana, bem como, capacitao profissional para os militares. Finalmente, quando as tropas latino-americanas interagem com tropas de outros pases, faz com que elas tenham uma compreenso imediata dos tipos de reformas que so necessrias e como elas podem influir sobre a relao entre civis e militares no seu pas de origem.25
See Thomas C. Bruneau, Civil-Military Relations in Latin America: The Hedgehog and the Fox, Revisited, in Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, 19:1-2, 2005, pp. 111131. 25 Johanna Mendelson-Forman, Toward Energy Independence Miami Herald, December 27, 2005. http://www.miami.com/mld/miamiherald/news/opinion/ 13491175.htm?template+cont.
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CONCLUSES
Est cada vez mais aparente que esses seis anos de desengajamento dos Estados Unidos em relao Amrica Latina (exceto pela Venezuela, Cuba, contra-terrorismo e guerra s drogas) criaram um novo espao para que as democracias emergentes na regio pudessem assumir seu papel de superpotncias regionais. A operao de paz no Haiti representa uma grande mudana na natureza do interesse internacional no Caribe. Anteriormente considerado como o lago da Amrica, o Caribe no mais dominado apenas belos interesses dos Estados Unidos. O aumento da ajuda externa ao Caribe por parte da Venezuela e o interesse crescente na energia alternativa trouxeram novos atores para a regio. Na medida em que os Estados Unidos continuam a enfrentar uma guerra global contra o terror, o processo de construo da paz foi franqueado ONU e ao Brasil em particular. Embora isso possa parecer uma delegao lgica, considerando o comprometimento das tropas americanas no Iraque e Afeganisto, tambm representa o papel cada vez mais amplo e importante a ser desempenhado pelo Brasil e outras naes latinoamericanas, tais como a Argentina e o Chile, na questo da segurana hemisfrica. Essa expanso da funo dos atores estaduais a nvel subregional, engajados na segurana regional, tem servido como uma fora de equilbrio do poder e influncia dos Estados Unidos no hemisfrio. Enquanto os Estados Unidos sempre tero o seu papel a desempenhar na segurana hemisfrica, a experincia recente de trabalharem com Estados Latino-Americanos atravs de uma Coalizo de Boa Vontade tambm demonstra que nossos aliados preferem trabalhar de acordo com a legislao internacional, conforme definido na Carta da ONU, do que por meio de algum acordo bilateral ad hoc para disponibilizar tropas para as misses de paz. Dos 49 pases que formaram a coalizo do Iraque em 2003, sete eram pases latino-americanos: Colmbia, Costa Rica, Repblica
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Dominicana, El Salvador, Honduras, Nicargua e Panam. Hoje, resta apenas um Estado Americano no Iraque, que El Salvador. A maioria dos outros Estados Latino-Americanos deixaram o Iraque em 2004, quando acompanharam a deciso da Espanha de retirar suas tropas. Em comparao, tambm em 2004, quando houve a Resoluo do Conselho de Segurana solicitando uma Operao de Paz da ONU no Haiti, o Brasil, imediatamente, tomou a iniciativa e foi prontamente seguido por outras naes. Uma das conseqncias, no esperada, do excepcionalismo dos Estados Unidos tem sido o espao que isso tem propiciado para uma maior participao latino-americana nas operaes de paz. Essas misses da ONU tm realmente ajudado a regio na sua busca por um novo arcabouo de segurana. Baseado no multilateralismo e trabalhando conforme o mandato legal das Resolues do Conselho de Segurana da ONU, esse arcabouo tem propiciado a legitimidade necessria para os lderes civis se incorporarem s operaes de paz da ONU. O nico legado da administrao Bush na Amrica Latina poder ser o acordo de biocombustveis que os Estados Unidos e Brasil concluram no final de maro de 2007. Esse acordo abriu as portas para uma nova parceria entre os dois maiores produtores de etanol a nvel global. Isso poderia converter o hemisfrio, de uma regio dependente da importao de combustveis fsseis em um modelo de combustveis de uso eco-sustentvel em apenas algumas dcadas. Alm disso, o acordo tambm comea tendo como alvo o Caribe, particularmente, o Haiti e a Repblica Dominicana, locais onde o know-how brasileiro em energia renovvel poderia transformar esses Estados que tm dficit de energia em naes exportadoras de energia estvel. A assistncia tcnica prestada pelo Brasil ao Haiti em termos de auto-suficincia de energia, poderia contribuir muito para o alvio da pobreza, desemprego e desesperana que atualmente oprime
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aquele pas. 26 O Brasil tambm est numa posio de tomar a liderana na questo das mudanas climticas no hemisfrio e, possivelmente, com os Estados Unidos como um potencial parceiro. O Brasil desempenhou, e continua desempenhando, um papel importante na evoluo da manuteno da paz nos prximos anos. Os Estados Unidos deveriam abraar esse esforo e apoiar os Brasileiros nessa sua liderana no Haiti. A expanso do trabalho do Brasil na manuteno da paz demonstrou, no apenas a aceitao pela comunidade mundial dessa sua funo de lder do processo, mas tambm colocou o Brasil numa excelente posio para servir como interlocutor dos Estados Unidos em qualquer futura administrao para ajudar a reconstruir nossa legitimidade na regio. No importa quem venha a ganhar as prximas eleies presidenciais nos Estados Unidos, em 2008, os EUA tero necessidade de trabalhar com outros parceiros da regio para os ajudarem a restaurar a confiana pblica nos Estados Unidos se eles quiserem continuar sendo os lderes da democracia e liberdade no sculo XXI.
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Lyric Wallwork Winik, Can Ban-Ki-moon save the UN? in Parade, 24 June 2007 p.6.
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APNDICE A: OPINIO PBLICA SOBRE AS NAES UNIDAS

A Instituto de Pesquisas Gallup, numa pesquisa recente feita para o Parade Magazine, ressaltou que, por mais de 2 a 1, os americanos acreditam que a ONU no est desempenhando um bom trabalho a avaliao mais negativa da organizao desde que o Gallup comeou a desenvolver suas pesquisas, em 1953. Mas, mesmo assim, os americanos no esto dispostos a desistir da ONU. Cerca de 70% dos entrevistados ainda acreditam que a ONU deveria desempenhar um importante papel de liderana no mbito mundial, conforme dados dessa mesma pesquisa.27 Esses resultados so corroborados por um outro conjunto de dados do Pew Trust, que avaliou as atitudes globais a nvel de instituies e pases. Cerca da metade dos americanos que foram entrevistados em 2007 (48%) tm uma viso positiva desse organismo mundial, tendo havido uma queda de sete pontos percentuais desde maro de 2004, e 39% tm uma impresso negativa.28 Comparativamente, cinco dentre os sete pases latino-americanos que fizeram parte da pesquisa demonstraram ter uma impresso favorvel da ONU, oscilando entre 43% na Bolvia (sendo 33% no favorveis) a 58% no Peru que so a favor da ONU. Da mesma forma, um nmero igual de brasileiros expressaram suas opinies a favor (45%) e contrria tambm (44%). No caso da Argentina, as opinies so decididamente negativas: 41% tm uma viso no favorvel da ONU e 24% eram a favor.29 A opinio mundial sobre a ONU varia muito de regio para regio, embora a frica sub-Saariana seja a regio que tem uma opinio mais favorvel a essa organizao internacional (88% no Qunia e 85%
Pew Survey of Global Attitudes, 2007, p. 70. Pew Survey of Global Attitudes 2007, p. 70. 29 Os Candidatos das Naes Unidas ao Conselho de Relaes Exteriores. Acessvel no: http://www.cfr.org/publication/13404/candidates_on_the_united_nations. html?breadcrumb=%2Fcampaign2008%2Fissues
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em Gana). Assim como outras entrevistadas em 2007, entre democracias industrialmente avanadas, as Naes Unidas continua a perder o favoritismo na comunidade internacional.
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APNDICE B POSIES DOS CANDIDATOS PRESIDENCIAIS NAS NAES UNIDAS CANDIDATOS DEMOCRATAS30
Joseph R. Biden (D-DE) - Sen. Biden considerou as Naes Unidas um frum essencial para o avano da poltica externa e interesses de segurana nacional. Num discurso proferido no sexagsimo aniversrio das Naes Unidas, em 2005, Biden elogiou os esforos da reforma, inclusive, o estabelecimento do Conselho de Direitos Humanos para substituir a Comisso de Direitos Humanos, uma mudana que nos permitiria avanar mais eficazmente em relao a direitos e liberdades que continuam sendo negados a tantas pessoas. Ele tambm elogiou a criao da Comisso de Construo da Paz, cujo objetivo amparar Estados frgeis. Hillary Clinton(D-NY) - Sen. Clinton tem geralmente elogiado as Naes Unidas e, em 2002, disse que sempre que possvel, ns deveramos trabalhar em conjunto e fortalecendo a ONU porque ela permite que o mundo possa compartilhar os riscos e nus da segurana global e, ao agir, confere legitimidade que aumenta a probabilidade de seu sucesso no longo prazo. Mas, ela disse que as Naes Unidas sempre carecem de coeso para fazer cumprir seus prprios mandatos. No perodo anterior ao incio da Guerra do Iraque, Clinton recomendou insistentemente administrao Bush que permitisse que as Naes Unidas completassem a inspeo de armas antes de invadirem o Iraque. Clinton criticou a deciso de Bush de invadir antes que isso fosse feito, dizendo que os inspetores da ONU eram a ltima linha de defesa contra a possibilidade que nossa inteligncia fosse falsa. No discurso de fevereiro de 2005, na
Os Candidatos das Naes Unidas ao Conselho de Relaes Exteriores. Acessvel no: http://www.cfr.org/publication/13404/candidates_on_the_united_nations. html?breadcrumb=%2Fcampaign2008%2Fissues
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Conferncia de Munique sobre Poltica de Segurana, Clinton tambm expressou apoio aos esforos de reforma que vinham sendo desenvolvidos pelo ento Secretrio-Geral Kofi Annan. Christopher J. Dodd(D-CT) - Sen. Dodd apia a reforma na ONU. Ele disse que as Naes Unidas s vezes, parecem estar se desintegrando sob o peso de suas prprias imperfeies. Desde o final da Guerra Fria, tem se tornado cada vez mais polarizada e menos eficaz.. Entretanto, ele disse que Carta da Onu em si no precisa ser alterada. Os autores da Carta da ONU estavam no caminho certo quando escreveram aquele documento, ele disse. John Edwards - No Teste de Avaliao de Conhecimento de Poltica Nacional, na eleio presidencial de 2004, Edwards escreveu: Eu apio as reformas que permitam que a ONU esteja melhor preparada para apoiar e, quando apropriado, liderar esforos de manuteno da paz. Enquanto os Estados Unidos deveriam estar dando apoio e cooperando com os esforos de manuteno da paz feitos pela ONU, soldados americanos deveriam estar sempre sob o comando americano. No seu discurso de 2005, em Nova Deli, Edwards disse que instituies como as Naes Unidas tm que ser adaptadas para que continuarem sendo relevantes. Ns temos todos que trabalhar em conjunto para reformarmos as Naes Unidas e isso inclui assegurar um lugar para a ndia no Conselho de Segurana. Naquela altura, ele tambm disse: Eu colocaria a Autoridade Civil Iraquiana sob o controle das Naes Unidas hoje. Os representantes da ONU, entretanto, no expressaram interesse em assumir esse papel, uma vez que, o bombardeio do quartel-geral da ONU no Iraque causou a morte do Representante Especial da ONU no Iraque, em 2003. Mike Gravel - Num discurso em 2003, Gravel disse, infelizmente, a ONU no tem o poder de implementar sua Carta e sua estrutura inteiramente antidemocrtica. A ONU no pode ser reformada internamente ou foras exteriores dependentes da soberania dos estados-naes.
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Dennis Kucinich(D-OH) - No seu plano de 12 pontos principais para por um fim Guerra do Iraque, o Rep. Kucinich diz que o papel da ONU indispensvel, uma vez que, a nica organizao internacional com capacidade de mobilizar e que tem legitimidade para autorizar o envio de tropas. Kucinich votou contra o Projeto Lei de Reforma da ONU de 2005, que determinou a criao de um rgo de superviso independente para avaliar as operaes da ONU e restringiu as obrigaes dos Estados Unidos na reunio da ONU a alguns parmetros estabelecidos na reforma. Ele tambm props uma emenda lei que visava o fortalecimento da Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Essa emenda no foi aprovada. Barack Obama(D-IL) - O Sen. Obama disse, reiteradamente, que as Naes Unidas deveriam desempenhar um papel chave no manejo de crises como a de Darfur. Como membro do Comit de Relaes Exteriores do Senado, Obama votou contra a indicao de Bolton. Seus comentrios nessa audincia so prova de sua posio nas Naes Unidas, inclusive, a necessidade de reforma. Pases como o Zimbabue, Burma, e outros que no querem que a reforma da ONU seja implementada, vo poder rejeitar nossos esforos de promover a reforma, dizendo: o Sr. Bolton quer esmagar a ONU, ideologicamente, se ope existncia da ONU portanto, usando as prprias palavras do Sr. Bolton e a falta de credibilidade como um escudo para impedir as reformas que tm que ser implementadas. Bill Richardson - O ex-Embaixador junto s Naes Unidas (1997-98) adotou um posio pr-ONU na sua campanha. Em fevereiro de 2007, ele disse que os Estados Unidos deveriam construir o apoio internacional a suas polticas e que deveriam fazer isso na ONU, e apelou para o Congresso aumentar o oramento anual da ONU para a manuteno da paz (New York Sun). No website da sua campanha, Richardson enfatiza a importncia das instituies multilaterais. Ele afirma que o Conselho de Segurana da ONU tem
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que ser expandido para refletir a realidade internacional e invoca os Estados Unidos a mostrarem uma nova liderana ao assegurarem que os Estados tenham condies de atender s Metas do Milnio da ONU, que incluem melhorar os ndices de alfabetizao, cobertura do HIV/ AIDS e uma drstica reduo da pobreza.
CANDIDATOS REPUBLICANOS31
Sam Brownback(R-KS) - O Sen. Brownback defende a reforma da ONU. Ele apia a Lei da Revitalizao da Segurana Nacional, de 1995, que proibia as formas militares americanas de ficarem sob o comando e controle da ONU na maioria das situaes e determinava que os Estados Unidos deveriam ser reembolsados pela sua participao nas operaes de manuteno da paz da ONU. Brownback tambm disse que os Estados Unidos deveriam pagar menos impostos, totalizando cerca de dos tributos impostos relativos manuteno da paz. John H. Cox - A posio de Cox em relao s Naes Unidas no conhecida. Jim Gilmore - A posio de Gilmore em relao s Naes Unidas no conhecida. Rudy Giuliani - Logo a seguir ao 11 de setembro, Giuliani fez um pronunciamento na Assemblia Geral da ONU apelando para os estados membros da ONU se engajarem na luta contra o terrorismo. Especificamente, ele disse que a ONU tem que responsabilizar os estados que apiam ou perdoam o terrorismo. De outra forma, vocs vo fracassar na sua primeira misso de mantenedores da paz, disse Giuliani. Precisamos deixar no ostracismo qualquer nao que apie o terrorismo. Precisamos isolar qualquer nao que se mantenha neutral na luta contra o terrorismo.
Os Candidatos das Naes Unidas ao Conselho de Relaes Exteriores. Acessvel no: http://www.cfr.org/publication/13404/candidates_on_the_united_nations. html?breadcrumb=%2Fcampaign2008%2Fissues
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Mike Huckabee - A posio de Huckabee em relao s Naes Unidas desconhecida. Duncan Hunter(R-CA) - Rep. Hunter considerou a ONU como uma organizao de valor limitado e cuja capacidade militar sempre exagerada cuja habilidade para proteger foras de segurana num ambiente hostil sempre superestimada. Ele votou a favor do Projeto de Reforma das Naes Unidas de 2005. O Diretor da Campanha Presidencial de Hunter, na Internet, Nathan Tabor, autor de A Besta em East River: A Ameaa da ONU Soberania e Segurana na Amrica. John McCain(R-AZ) - Sen. McCain, geralmente, tem apoiado o engajamento dos EUA com as Naes Unidas, mas ressaltou que o recente escndalo da campanha petrleo por comida e as instituies de direitos humanos demonstram a bvia necessidade de reforma. Durante uma palestra em uma Universidade do Estado de Kansas, em 1999, McCain disse: As Naes Unidas, embora muitos de seus princpios fundadores tenham sido estabelecidos por ns mesmos, jamais podero ser um substituto adequado para a liderana americana. A ONU tem sua funo, mas ao conferirmos a essa organizao, to diversa, a responsabilidade de liderana, estabilidade internacional, liberdade e justia, logo a tornaremos incapaz para desempenhar qualquer tarefa. No Teste de Avaliao de Conhecimento de Poltica Nacional, na eleio presidencial de 2004, McCain disse que os Estados Unidos deveriam continuar dando seu apoio financeiro s Naes Unidas e disponibilizar tropas para as misses de paz da ONU. Ron Paul(R-TX) - O Rep. Paul se ope claramente s Naes Unidas. Ele introduziu o Projeto de Lei da Restaurao da Soberania Americana em 2003, sobre a retirada dos Estados Unidos das Naes Unidas, e que deveria expulsar a organizao da sua sede em Nova Iorque. Esse projeto de lei nunca foi aprovado. Ele argumenta que a ONU no pode ser reformada e que isso inerentemente ilegtimo
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porque um governo supranacional um conceito inerentemente ilegtimo. Mitt Romney - Romney tambm tem sido um crtico das Naes Unidas. No seu discurso de abril de 2007, Romney disse que os fracassos da ONU so simplesmente surpreendentes. Ele citou o Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas como um exemplo desses fracassos. Romney disse ainda que nenhum isolacionismo, nem o unilateralismo dos Estados Unidos, so posturas slidas para a poltica externa. A fora da Amrica amplificada sempre que combinada com a fora de outras naes. Tom Tancredo(R-CO) - Rep. Tancredo no tem se referido a esse tema frequentemente, mas favorvel reforma da ONU e votou a favor do Projeto de Lei de Reforma da ONU em 2005. Fred Thompson - A posio de Thompson sobre a ONU no conhecida. Tommy Thompson - A posio de Thompson sobre a ONU no conhecida.
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IV. O PODER MILITAR NORTE-AMERICANO E O PANORAMA ESTRATGICO PS-GUERRA FRIA
O PODER MILITAR NORTE-AMERICANO E O PANORAMA ESTRATGICO PS-GUERRA FRIA

Vgner Camilo Alves*
O perodo compreendido entre os anos de 1989 e 1991 o ponto de inflexo mais importante do sistema internacional nos ltimos tempos. As relaes internacionais foram governadas nas quatro dcadas e meia precedentes pela chamada Guerra Fria. O sistema internacional girava em torno de duas superpotncias, Estados Unidos e Unio Sovitica. Estados continentais, cada superpotncia era relativamente autnoma em termos econmicos. Lideravam coalizes militares antagnicas, e se auto-afirmavam tambm modelos de sociedade divergentes: respectivamente, democracia liberal de mercado, de um lado, e ditadura do proletariado com economia planificada, do outro. A disputa dava-se, assim, tanto em termos ideolgicos como militares. Em virtude do chamado equilbrio do terror, a capacidade de destruio nuclear mtua, o conflito direto entre as superpotncias era evitado, mas abundaram guerras por procurao. Nelas, quando estava presente as foras militares de uma das superpotncias, a outra s atuava atravs de auxlio, com armas e equipamentos, queles que lutavam contra seu par. Entre 1989 e 1991 ocorreu a imploso do imprio sovitico. Primeiro houve seu retraimento da Europa do Leste, rea ocupada desde o fim da Segunda Guerra Mundial. A queda do muro de Berlim e a unio das duas Alemanhas simbolizaram bem esse processo. Em
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Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF), coordenador da rea de Defesa do Ncleo de Estudos Estratgicos (NEST) na mesma universidade. Agradeo ao meu irmo, Srgio Filho, pela leitura atenta e paciente reviso deste trabalho.
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1991, a onda atingiu o prprio centro do socialismo real, e a Unio Sovitica desfez-se, dividindo-se nas repblicas que formalmente a compunham. Era o fim, definitivo, da Guerra Fria e da ordem mundial bipolar. A queda do Bloco comunista no abalou o plo oposto. Muito pelo contrrio. Ainda que por curto perodo, a situao tenha confundido tradicionais formuladores de poltica em Washington, rapidamente eles buscaram ocupar o vcuo de poder aberto. O pensamento tradicional nas Relaes Internacionais, realista, cr ser tendncia natural das coletividades humanas elaborar seus interesses de forma mais abrangente possvel. Tais interesses sofrem limitaes dadas pelos constituintes internos ou por obstculos erigidos por outras coletividades. O fim da Unio Sovitica liberou as amarras que atavam o poder da superpotncia restante. Esperava-se que, a partir de ento, a influncia norte-americana no mundo e sua ingerncia nos assuntos de segurana mundial seriam muito mais intrusivos. Foi exatamente o que se passou. O poder militar norte-americano, apesar de sofrer queda relativa imediatamente aps a Guerra Fria, modernizou-se bastante e fez do pas a superpotncia solitria do tabuleiro de xadrez internacional.
A GUERRA DO GOLFO DE 1990-91

Ocorrendo mais ou menos simultaneamente derrocada sovitica, a Guerra do Golfo foi o evento que modelou o novo cenrio estratgico unipolar, gerenciado pela superpotncia norte-americana. Capitaneando uma coalizo de quase trinta pases, os Estados Unidos reuniram formidvel mquina de guerra nas areias desrticas da Arbia Saudita para desfazer a ocupao do Kuwait, pelo Iraque de Saddam Hussein. Aps seis semanas de intenso bombardeio areo e de operao militar terrestre de cem horas, o pas foi liberado. As conseqncias da guerra foram numerosas e podem ainda hoje ser percebidas.
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A guerra foi saudada como sendo o alvorecer de uma revoluo nos assuntos militares RAM.1 A vitria da coalizo foi completa, e as baixas militares sofridas foram irrisrias. 42 divises iraquianas entrincheiradas no Kuwait e sul do Iraque, com centenas de milhares de soldados e milhares de tanques, blindados e peas de artilharia, foram expulsas com extrema facilidade, mediante 240 mortos em batalha, dos quais 148 norte-americanos, para mais de 790 mil soldados mobilizados. Como isso foi possvel? Um somatrio de razes tem de ser levado em considerao. Sem dvida, algumas tecnologias sob domnio dos militares norte-americanos tiveram importante papel para a vitria relativamente exangue. Um dos elementos mais importantes foi o controle areo desfrutado na guerra. A destruio, nos primeiros dias do conflito, da maior parte da defesa antiarea iraquiana por msseis de cruzeiro e bombas inteligentes proporcionaram o domnio do ar logo de incio. A fora area iraquiana, derrotada nos primeiros duelos areos, optou logo por permanecer abrigada em bunkers especiais. Mais tarde, at essa soluo veio tornar-se perigosa, uma vez que os bombardeios areos passaram a visar tais alvos, e muitos pilotos iraquianos fugiram do pas com seus avies, em direo a bases do antigo inimigo, o Ir. O domnio do ar, portanto, foi ganho desde o incio da guerra, o que possibilitou s aeronaves da coalizo operar quase impunemente sobre o Iraque e o teatro de operaes. Essa supremacia ensejou ataques areos diretos contra as tropas iraquianas, bem como misses de interdio, privando tais tropas de sua base logstica. Uma vez iniciada a ofensiva em terra, o papel principal das tropas norte-americanas e
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Segundo Andrew Krepinevich, uma revoluo militar ocorre quando h a combinao entre novas tecnologias em nmero significativo de sistemas militares, com inovaes operacionais e organizacionais que alteram o carter e a conduta dos conflitos armados. Essa uma definio muita citada, ainda que crticas a ela existam. Colin Gray, por exemplo, discorda de que as RAMs sejam sempre provocadas por mudanas tecnolgicas. Ele prefere defini-las, de modo mais abrangente e parcimonioso, como mudanas radicais no carter ou conduta da guerra (Gray, 2002: 4-5).
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aliadas foi, principalmente, o de render os milhares de iraquianos que se apresentavam como prisioneiros. Em casos extremos, era preciso apenas abafar os poucos focos de resistncia isolados, compostos por tropas cansadas, desorientadas e mal equipadas. Alm disso, aproximadamente 40% dos blindados iraquianos postados no front foram inutilizados pelos ataques (Press, 2001: 30-33).2 A vantagem no se mostrou s no ar, mas tambm em terra, na forma de supremacia de inteligncia e informao. Isso se materializava no uso corrente, pela infantaria, de aparelhos pessoais de GPS, que forneciam aos soldados a exata informao sobre sua localizao, mesmo no deserto noite castigado por tempestades de areia; at a vantagem dos tanques e carros blindados, dotados de visor trmico e computador capaz de calcular a trajetria balstica dos tiros de canho com o carro em movimento. Essa dianteira tecnolgica est simbolizada no plano geral de batalha adotado pelo general Norman Schwarzkopf. Ele transferiu dois corpos de exrcito, os mais poderosos de sua fora, para o extremo leste do deserto saudita, de modo que, quando suas foras avanassem no teatro de operaes kuwaitiano, o ataque frontal s tropas iraquianas no Kuwait atrairia a reserva inimiga a se engajar no combate. Os corpos no oeste, ento, desfeririam o chamado gancho de esquerda. Avanariam rapidamente e cercariam todo o contigente inimigo, mais ou menos semelhana de Anbal em Canas. Assim, no s a vitria seria alcanada, mas todo o poder militar adversrio, no teatro de operaes, seria destrudo.
O autor explica que tal estimativa no apenas contou como vtimas da guerra area os veculos atingidos por bombas ou msseis, mas tambm os que foram abandonados. Estes ltimos seriam vtimas indiretas da campanha rea, visto que eles estariam inertes por razo exclusiva dos bombardeios. Os ataques recorrentes poderiam ter matado a tripulao dos veculos, ou feito com que ela os abandonasse por receio de ser atingida, ou mesmo causado manuteno deficiente que ao fim os tornou inteis quando teve incio a campanha em terra.
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Transferir dois corpos de exrcito inteiros durante a fase de guerra area sem que o Iraque tivesse conhecimento disso e, consequentemente, fosse surpreendido, s seria possvel se a coalizo tivesse vantagem considervel sobre o inimigo quanto inteligncia e informao. Na verdade, o gancho de esquerda no era novidade. Manobras de flanco foram utilizadas por exrcitos desde a antigidade a citao a Anbal no fortuita. Normalmente a velocidade a condio crtica para se efetuar manobra de flanco com sucesso. Entretanto, ainda que as foras da coalizo no tivessem sido rpidas, os iraquianos teriam sido flanqueados. A razo para isso que eles simplesmente no podiam ver seus oponentes, no tinham idia onde eles estavam e no sabiam onde eles podiam reaparecer. Os comandantes da coalizo, por seu turno, sabiam onde suas foras estavam, visto que cada unidade conhecia sua prpria localizao e estava conectada em uma rede de comunicaes segura e confivel (Berkowitz, 2003: 71). A despeito do devastador efeito da superioridade norteamericana no ar e na rea da informao, ainda assim, anlises mais acuradas dos combates em terra, ocorridos durante a campanha de 100 horas, demonstram que um percentual de tropas iraquianas enfrentou o adversrio. Apesar do grosso das foras ter desertado durante a fase de ataques areos ou se rendido imediatamente aps o avano das foras da coalizo sobre o Kuwait, algumas divises blindadas situadas na retaguarda e a maior parte das unidades da guarda republicana, no sul do Iraque, deslocaram-se para posies previamente preparadas e lutaram com bravura contra as foras invasoras norte-americanas, inclusive as que efetuavam a manobra gancho de esquerda.3 Segundo
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Nas palavras de Kenneth Pollack, o que mais impressiona no que entre 150.000 a 250.000 soldados tenham desertado durante a campanha area da coalizo, e nem que outros 80.000 tenham se rendido sem luta uma vez iniciada a guerra em terra. O que impressiona que entre 250.000 e 275.000 soldados no fugiram, e alguns lutaram bravamente (Pollack, 2004: 266).
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Stephen Biddle, malgrado a elevada destruio de tanques e outros blindados iraquianos por ataques areos, e o primado tecnolgico das foras da coalizo, especialmente quanto informao e inteligncia, um mnimo de 1.200 e um mximo de 4.100 blindados iraquianos sobreviveram, e um percentual substancial deles souberam do avano da coalizo e aprestaram-se para det-lo (Biddle, 2004: 142-144). Nas batalhas em Wadi al-Batin, Madinah Ridge e prximo ao campo petrolfero de Burqan, tropas iraquianas, mormente da guarda republicana, lutaram com determinao e coragem, ainda que tenham sido derrotadas com pouco estrago causado em seus oponentes. Isso significa, portanto, que nem a supremacia area, nem a excelncia da tecnologia de inteligncia e preciso podem explicar, completamente, a esmagadora vitria obtida na campanha. A absoluta vitria norte-americana no conflito, ento, tem na transformao de suas foras armadas pela RAM condio necessria, mas no suficiente, para o acontecido. Esse achado destaca o valor do treinamento e diminui muito a fora de explicaes que atestam que a suposta RAM implica necessariamente a completa obsolecncia de foras militares que no tenham condies de se aprestar de acordo. Ao contrrio, a Guerra do Golfo de 1991 reforou tambm aspectos tradicionais do fazer a guerra moderna, como a capacidade de disperso e camuflagem no campo de batalha, e a realizao, com maestria, de operaes combinadas entre armas. Como veremos mais adiante, a atual RAM no pode ser considerada panacia. Se tem papel fundamental para o primado militar na guerra area e martima, na guerra em terra, mesmo em ambiente desrtico, onde a vantagem tecnolgica se destaca, ela no invalidou aspectos mais tradicionais do fazer a guerra.
CONSEQNCIAS DA VITRIA DE 1991

A guerra foi, em primeiro lugar, um claro aviso aos possveis Estados revisionistas que acreditavam que o fim da Guerra Fria
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significava o fim das fronteiras congeladas naquele momento. Washington mostrou, com sua vitria, que no toleraria isso. No aceitaria alteraes violentas no status-quo territorial, especialmente em reas estrategicamente importantes, como o Oriente Mdio. O histrico de guerras entre pases desde ento mostra como a dissuaso preventiva norte-americana tem sido eficaz. O nico pas que tem, de fato, utilizado autonomamente seu poder militar contra outros Estados so os Estados Unidos.4 Para manter esse recurso a mo, a superpotncia solitria tomou medidas durante e logo aps a Guerra do Golfo. Em primeiro lugar, do ponto de vista da legitimidade, foi criado o conceito de Rogue State Estado Pria, traduo sem o mesmo peso do termo original. Os Rogue States so pases do Terceiro Mundo com poder militar destacado e vistos como insatisfeitos com a nova ordem internacional. So tambm, por isso, vidos por produzir ou adquirir armas de destruio em massa armas qumicas, biolgicas e nucleares. Em resumo, alm do prprio Iraque, elencavam-se, como candidatos ao epteto, o Ir e a Coria do Norte. Com o conceito de Estado Pria, Washington atingia dois objetivos simultaneamente. Preenchia o vcuo em termos de adversrio deixado pela extinta URSS, legitimando a enorme mquina militar norte-americana restante,5 e potencializava a nova poltica de no-proliferao de armas, muito mais rigorosa, que se queria implementar. Essa poltica de no-proliferao, especialmente vinculada s armas nucleares, mas tambm preocupada com msseis balsticos, foi muito fortalecida aps a Guerra do Golfo.6 Tais armas e equipamentos
Intervenes e guerras no Panam, 1989; Iraque-Kuwait, 1991; Bsnia, 1995; Srvia, 1999; Afeganisto, 2001-; e Iraque, 2003-. 5 Surgiu, ento, o padro duas guerras, ou a poltica de manuteno de poder militar suficiente para lutar duas Guerras do Golfo ao mesmo tempo (Klare, 1995). 6 Os ataques de Scuds, antigos msseis balsticos produzidos pelos soviticos, foram praticamente o nico contratempo que o Iraque foi capaz de causar durante a guerra. O receio de que Saddam Hussein usasse tais msseis com ogiva no-convencional,
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deviam ter a mais restrita difuso possvel. Em 1995, o Tratado de No-Proliferao de Armas Nucleares TNP foi prorrogado indefinidamente. Com isso, limitava-se ao mximo o nmero de pases com essas armas, e se retirava da preocupao norte-americana esse problema em futuras intervenes militares pelo mundo afora. Washington buscava, assim, assegurar seu papel de nica potncia intervencionista, a custo baixo. A superpotncia solitria, exerceu, nos 15 anos seguintes, sua funo mundial de acordo com o atestado. As diferenas de atitude e poltica entre governos no devem esconder o caracter unipolar do sistema internacional, e a existncia de uma nica superpotncia militar.
O PANORAMA ESTRATGICO DURANTE O GOVERNO CLINTON (1993-2000)

Ao mesmo tempo em que deu recado claro a todos sobre a existncia de um garantidor do status quo territorial vigente, a Guerra do Golfo criou um problema no Oriente Mdio. O Iraque era mantido isolado, sob bloqueio econmico das Naes Unidas, executado por todos os principais pases industrializados. Sua fora area no podia sobrevoar legitimamente grande parte do territrio nacional. Ainda assim, Saddam Hussein, desafeto declarado dos Estados Unidos, prosseguiu governando o pas. Clinton utilizou de maneira relativamente parcimoniosa o poder militar estadunidense, principalmente se comparado com o histrico anterior e posterior implementado pela famlia Bush. O
provavelmente qumica, preocupou os lderes militares e polticos norte-americanos at o fim formal da guerra. Convm destacar que a maior perda de soldados estadunidenses por ao inimiga foi provocada por um mssil que atingiu, em golpe de sorte, um acampamento de tropas nos subrbios de Dhahran, na Arbia Saudita. As baixas foram de 28 mortos e 97 feridos. Considerando que as perdas norte-americanas em virtude de ao inimiga foram raras, esse nmero corresponde a 25% do total de baixas em combate dos Estados Unidos na guerra (Hallion, 1992: 185).
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chamado Soft Power, ou Poder Brando, ter destaque nesse perodo. Pela fora econmica e cultural, os Estados Unidos moldariam as relaes internacionais de uma forma mais prenhe de resultados e com menos esforo do que utilizando o poder militar. A despeito disso, no deviam ser deixadas de lado oportunidades de alterar o panorama estratgico em prol de Washington. Nesse perodo, a OTAN sofreu seu primeiro aumento ps-Guerra Fria, incorporando alguns pases do antigo Pacto de Varsvia Repblica Tcheca, Hungria e Polnia. Como conseqncia, a Aliana Atlntica expandiu-se para leste, ampliando o isolamento da Rssia. Por trs da retrica do Poder Brando, havia tambm um receio poltico grande, do presidente, de perder popularidade em aes militares no consideradas, pela opinio pblica, como verdadeiramente nacionais. O affair militar na Somlia, em 1993, marcar todo o governo. Aps violentos combates na capital, Mogadscio, com 18 soldados norte-americanos mortos (e centenas de milicianos somalis), Clinton ordenou a retirada das tropas estadunidenses da Misso de Paz em curso. A partir de ento, o governo norte-americano vai evitar enfrentar inimigos com tropas de terra. A idia, falsa, de que o poder areo estadunidense havia garantido, per se, a vitria na Guerra do Golfo serviu como excelente desculpa para isso. Msseis de cruzeiro e bombas inteligentes caram no Iraque, Sudo e Srvia, como punio a governantes que, de uma forma ou de outra, recusavam-se a portar-se adequadamente, na viso da superpotncia solitria. Por trs disso, havia a preocupao de que baixas militares provocariam reao negativa da opinio pblica norteamericana. A Guerra do Kosovo merece, por isso, destaque, visto ser, em princpio, vitria norte-americana conseguida exclusivamente com o uso do poder militar areo. Nesse conflito, lutado pelo status poltico da provncia srvia de maioria albanesa, os norte-americanos, via OTAN, foraram a Srvia a aceitar a autonomia da regio. Na primeira guerra ps-
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herica, em que nenhum combatente norte-americano ou da aliana atlntica foi morto ou ferido, a vitria veio aps 78 dias de bombardeio areo ininterrupto. Tal campanha se mantm como exemplo nico de coero feita exclusivamente por meios areos. Entretanto, a interpretao mais aceita, atualmente, a de que a secesso da provncia s ocorreu aps a ameaa, bem crvel, de que foras terrestres da OTAN interfeririam no conflito, e que a sorte da questo j estava selada (Pape, 2004). Contrariamente aos advogados radicais do poder areo, o complemento militar terrestre ainda se mostra imprescindvel na maioria dos conflitos, mesmo que exclusivamente convencionais.
OS ATENTADOS DE 11 DE SETEMBRO E AS GUERRAS DO AFEGANISTO E DO IRAQUE (2001-HOJE)

O 11 de setembro de 2001 no deve ser tomado como arauto de mudanas profundas no sistema internacional. Isso pode vir a ocorrer futuramente, levando ao prprio ocaso do sistema internacional e fazendo surgir uma ordem distinta, ps-Westfaliana, em que o Estado soberano no ser mais o paradigma das relaes internacionais. Entretanto, ainda cedo para tais vaticnios. A curto prazo, o que os atentados fizeram foi reforar a unipolaridade existente, levando a superpotncia solitria a aumentar o mbito de seus interesses. A Guerra no Afeganisto foi propagada como exemplo do que devia ser o futuro da guerra pelo prprio secretrio de defesa norte-americano, Donald Rumsfeld (2002). Os Estados Unidos no empregaram grande nmero de tropas na operao. Eles, primeiramente, infiltraram pequeno contingente de foras especiais no pas. Elas efetuaram ataques contra a infra-estrutura do inimigo, guiando bombas inteligentes lanadas por bombardeiros da fora area a milhares de metros de altura. Ao fim e ao cabo, no entanto, era necessrio um complemento terrestre a esse poder. O Taliban s pde ser derrubado em conseqncia do auxlio da Aliana do Norte, fora
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combatente local com cerca de 15.000 soldados e que dominava 15% do territrio afego antes da interveno estadunidense (Boot, 2006: 354). A Aliana do Norte funcionou, na prtica, como a tropa de conquista e ocupao dos Estados Unidos. Conquanto a invaso do Afeganisto e derrocada do regime Taliban, em 2002, possa ser vinculada como resposta aos atentados de 11 de setembro, o mesmo no se pode dizer da invaso do Iraque, em 2003. Com relao a esta campanha, a Guerra ao Terror foi subterfgio para implementar poltica norte-americana mais incisiva no Oriente Mdio, levando mudana de regime no Iraque e presena mais forte dos Estados Unidos na regio. A princpio, a rpida vitria incrementou o poderio norteamericano, alimentando projetos de mais ingerncia internacional em Washington. Um olhar mais atento sobre a campanha de trs semanas que derrubou o regime Baathista, entretanto, denota o quanto a guerra foi desigual. A despeito de relatos exagerados sobre a capacidade militar estadunidense no calor imediato dos acontecimentos (Boot, 2003), uma anlise fria revela a debilidade do adversrio iraquiano em 2003. Sua inpcia havia recrudescido graas ao isolamento de 12 anos. O mesmo podemos dizer sobre as armas disponveis para resistir. Como muito bem resumiu o historiador militar van Creveld, avaliar a capacidade das foras militares norte-americanas com base nesse conflito seria como se julgssemos a Wehrmacht por seu desempenho contra a Polnia. No a partir da primeira invaso, mas em situao hipottica em que, aps esmagar o exrcito polons, os alemes tivessem retirado suas tropas, imposto dez anos de sanes e ento invadido mais uma vez o pas (Creveld, 2006: 204). Se a primeira vitria contra o Iraque, em 1991, no deve ser vista como prova irrefutvel de que uma RAM se impe sobre as foras armadas de todo mundo, a campanha de 2003 menos apropriada ainda para isso. Ingenuamente, os decisores norte-americanos pensaram que bastava derrubar o governo de Saddam Hussein para que,
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posteriormente, um exemplo de democracia pluripartidria fosse instalado no pas. No refletiram com a devida seriedade sobre a probabilidade de resistncia de simpatizantes do antigo regime, nem to pouco com a instalao, no pas, de guerrilhas pr-Al Qaeda. A lpida e pouco numerosa fora de invaso 150.000 soldados no se provou adequada para ocupar o pas e garantir a ordem em todo seu territrio. Muitos mais soldados seriam necessrios para isso, talvez meio milho, de acordo com estimativa de especialistas norte-americanos, civis e militares.7 O unilateralismo da ao norte-americana tornou difcil partilhar o nus da ocupao com pases aliados.8 Poucas dezenas de milhares de guerrilheiros mantm a instabilidade no Iraque, e nenhuma soluo poltica parece estar a vista. A situao atualmente grave, e o pas j vive uma guerra civil, com as tropas de ocupao situadas no meio desse complexo e perigoso ambiente poltico (Fearon, 2007). A guerra irregular no Iraque e a necessidade de fornecer novas cotas de combatentes para to-somente impedir que a situao poltica deteriore de vez mudaram a tendncia inaugurada depois dos atentados de 11 de setembro. Os custos da poltica mais imperial adotada parecem ser muito altos para a opinio pblica norteamericana.9 Em face desses obstculos, espera-se, a curto prazo, que a superpotncia solitria reveja seus interesses no cenrio internacional, e os articule de modo mais restrito.
Ver, por exemplo, a posio do chefe de estado maior do exrcito, general Eric Shinseki, e do diplomata aposentado James Dobbins, ambos com experincia em operaes de manuteno da ordem e reconstruo de Estados falidos. (Boot, 2006: 290 e 402) 8 Apesar dos esforos, em nenhum momento mais do que 25.000 tropas noestadunidenses estiveram presentes no Iraque at hoje (Boot, 2006: 402) 9 Somente nos anos de 2003 e 2004, cerca de 900.000 soldados norte-americanos serviram no Iraque. Desses, morreram em combate pouco mais de 1.500 e quase 12.000 foram feridos. Ainda assim, tais nmeros so pequenos se comparados com o esforo desprendido nas grandes guerras industriais do sculo XX. Na Segunda Guerra Mundial, por exemplo, morreram, em mdia, 300 soldados norte-americanos por dia. Na ocupao do Iraque, esse nmero de aproximadamente 2 mortos dirios. (Boot, 2006: 416-417 e 590)
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CONCLUSES
O grande evento transformador das relaes internacionais contemporneas foi a queda do bloco de poder sovitico e o conseqente fim da ordem mundial bipolar. No mbito estritamente militar e estratgico, inegvel que, desde ento, o mundo vive sob a gide unipolar, governada pela superpotncia solitria, os Estados Unidos da Amrica. Esse cenrio foi consagrado em 1991, aps a Guerra do Golfo. Em que pese a desmilitarizao mundial, comparado ao que havia durante a Guerra Fria, os Estados Unidos so o nico pas atualmente capaz de projetar poder militar para qualquer rea do planeta. Os atentados de 11 de setembro so, em grande medida, um evento revolucionrio, pressgio da grande e potencial mudana que pode ocorrer a mdio e longo prazo. Foi um raio em cu limpo. Os ataques em Nova Iorque e Washington mostraram a capacidade que um grupo terrorista bem articulado e fantico tem de infligir danos materiais e humanos considerveis a qualquer Estado, at o mais poderoso deles.10 Isso talvez evidencie a tendncia de eroso do poder estatal, com a quebra de seu monoplio do uso da violncia organizada. A palavra a destacar talvez. Fato isolado, o 11 de setembro pode ser descrito como um pequeno golpe no poder e segurana da superpotncia solitria. No a abalou. Na verdade, ao contrrio. Levou os Estados Unidos maior demonstrao de poder militar do ps-Guerra Fria, com a invaso do Afeganisto e do Iraque, a ltima delas sem o aval da ONU e da maior parte dos pases importantes.
10 O maior ataque contra os Estados Unidos no sculo XX, o furtivo raid aeronaval japons base de Pearl Harbor, provocou a morte de 2.413 pessoas. Os atentados terroristas de 11 de setembro tiraram a vida de 2.973, 23% mais do que o histrico ataque de 7 de dezembro de 1941. (Boot, 2006: 246 e 360)
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inegvel, portanto, que os Estados Unidos so a maior potncia militar do planeta. Seus gastos militares atestam isso.11 Essa posio, entretanto, deve ser relativizada. O poderio militar norteamericano no encontra adversrios em reas especficas. o caso, por exemplo, do alto mar e de grande parte do espao areo. A capacidade de projeo de poder na superfcie dos continentes, entretanto, limitada. Em primeiro lugar, o intervencionismo norte-americano evita, a todo custo, alvos dotados de capacidade nuclear dissuasria. A dissuaso nuclear esteve em alta durante a Guerra Fria. Apesar de pouco conspcuo nos dias atuais, devido a estabilidade da ordem unipolar, o poder dissuasrio nuclear fato e sua validade reconhecida na periferia. Basta citar a nuclearizao de ndia e Paquisto, adversrios histricos, que vivem hoje, em termos regionais, dinmica semelhante vivida no passado recente, em termos globais, pelos Estados Unidos e a Unio Sovitica. A busca de tais armas por Ir e Coria do Norte, considerados por Washington como Rogue States, fcil tambm de ser explicada. Eles so os alvos mais provveis do intervencionismo norte-americano. Por um paradoxo histrico, os artefatos nucleares, criados pelos Estados Unidos e importante elemento de poltica dissuasria contra os soviticos durante a Guerra Fria, tm-se provado, nos dias de hoje, a arma mais almejada por alguns pases perifricos, por ser o instrumento mais barato e efetivo de dissuaso contra invases norte-americanas.12
De acordo com a pgina na Internet do SIPRI Stockholm International Peace Research Institute, no seu Military Expanditure Database, em dlares corrigidos, os Estados Unidos gastaram mais de 400 bilhes por ano em defesa durante o governo de Bush Sr.. Os gastos diminuram nos oito anos da era Clinton, mas nunca ficaram abaixo de 320-330 bilhes por ano. Com a eleio de Bush Jr., e especialmente aps o 11 de setembro, os gastos tiveram aumento expressivo, chegando, em 2005 e 2006, a mais de meio trilho por ano. guisa de comparao, atualmente, os demais pases com grandes oramentos de defesa, como China, Rssia, Frana, Reino Unido e Japo, tm gastos entre 35 e 60 bilhes por ano. 12 Ao final da Guerra do Golfo de 1991, perguntado sobre o que havia aprendido com a guerra, o General K. Sundarji, chefe de estado maior do exrcito da ndia, afirmou: No se meta com os Estados Unidos caso no tenha armas nucleares.
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Em menor escala, armas qumicas, especialmente se acondicionadas em msseis balsticos de mdio e longo alcance, so tambm controladas por meio de restritivos acordos internacionais de no-proliferao. Elas so temidas por sua capacidade destrutiva contra alvos pouco protegidos na retaguarda. Por meio da severidade das regras de no-proliferao de msseis, a superpotncia solitria busca deixar a maior parte do Terceiro Mundo sujeita a intervenes de baixo custo.13 Mesmo a superioridade dos norte-americanos nos combates convencionais, presente em todas as intervenes no ps-Guerra Fria, merece explicao. Ela no fruto apenas do apuro tecnolgico das foras armadas estadunidenses. O fato de os norte-americanos estarem muito a frente na transformao de suas foras militares, de acordo com a suposta RAM em andamento, no explica, per se, as fceis vitrias alcanadas nas batalhas que lutaram. A dianteira tecnolgica foi acompanhada por um diferencial em termos de aplicao da fora. Iraquianos e talibans foram adversrios particularmente ineptos na aplicao dos clssicos ensinamentos tticos e operacionais da guerra moderna em terra. Em face de inimigos mais bem treinados, como, em parte, foram as poucas foras da Al Qaeda no Afeganisto (Biddle, 2007), as batalhas sero mais custosas, com destruio de equipamentos e perda de vidas mais elevado. Entretanto, ainda que vitorioso e capaz de campanhas fulminantes contra adversrios ineptos desprovidos de poder dissuasrio nuclear ou qumico, o exrcito norte-americano no tem a mesma eficincia na tarefa de ocupar o territrio adversrio durante longo tempo. A cultura organizacional da fora terrestre norteamericana avessa a misses de contra-insurgncia. Seu treinamento
Enquanto na Guerra do Golfo de 1991, os Scuds mantiveram os Estados Unidos em alerta at os ltimos minutos do conflito; na invaso do Iraque, em 2003, eles no foram problema. Nenhum Scud foi disparado nesse conflito. (Gormley, 2003)
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est focado na aplicao mxima de poder de fogo e manobra, com o objetivo de derrotar o adversrio em curto tempo. Guerras de guerrilha e aes terroristas exigem outras tcnicas de combate, de difcil aprendizado para o exrcito estadunidense, que no quer desviar recursos do que entende como sua misso principal: manter superioridade contra seus pares mais tradicionais, como os exrcitos russo e chins. Alm disso, a transformao que se opera nas foras terrestres norte-americanas as tem tornado mais leves, rpidas e menos numerosas. Os recursos poupados so aplicados na preciso das armas e na capacidade de obter e processar informao. Isso s agrava os problemas quando a misso a de ocupar o territrio conquistado. No Iraque, unidades da Guarda Nacional, inapropriadas para a tarefa, tm sido usadas, devido a carncia de soldados. Finalmente, existe ntida resistncia do povo norteamericano, hoje, em pagar o chamado imposto do sangue. Historicamente isso faz parte da cultura poltica e estratgica dos Estados Unidos, oriunda do salutar espirito liberal democrtico de valorizao da vida dos seus cidados. No ps-Guerra Fria, entretanto, essa inclinao parece ter sido deveras intensificada. A Guerra do Golfo de 1991 foi um marco militar para os norte-americanos. Ela estabeleceu prognsticos de vitrias com nmero bem reduzido de baixas. A partir de ento, passou a existir no seio da sociedade estadunidense clara expectativa de que o poder militar do pas tal que ele implica vitrias com poucas mortes ou at ausncia delas. O sacrifcio de alguns soldados, dependendo do grau de importncia dada misso, pode ser suficiente para que surjam pedidos de cancelamento da operao e retirada das tropas. John Mueller atesta que existe clara correlao entre o apoio ao esforo de guerra pela opinio pblica norteamericana em guerras limitadas e o nmero de baixas dos soldados do pas nesses embates. Na Coria, no Vietn e hoje, no Iraque, quanto mais duradouro e sangrento o conflito, mais a popularidade da guerra cai. O que impressiona a diferena no quantum necessrio para essa
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queda, se comparamos o Vietn ao Iraque. No crtico envolvimento norte-americano no sudeste asitico, na dcada de 1960, para que mais da metade dos consultados em pesquisas de opinio considerassem um erro o envio das tropas, mais de quatro anos de guerra j haviam passado e quase 20.000 soldados, morrido. No Iraque, atualmente, o mesmo ndice de rejeio foi atingido no incio de 2005, com menos de dois anos de envolvimento e cerca de 1.500 soldados mortos (Mueller, 2005: 44-48). A sensibilidade da opinio pblica norteamericana s mortes de seus cidados uniformizados em conflitos parece ter aumentado muito nas ltimas dcadas. Em resumo, atestamos a preponderncia militar norteamericana nos dias atuais. Ela, entretanto, deve ser mitigada. A aparncia de poder deveras maior do que sua imanncia. Os Estados Unidos nunca foram e certamente no so uma Roma moderna. A anlise mais cuidadosa das intervenes militares norte-americanas e do panorama estratgico geral no ps-Guerra Fria fornecem indcios poderosos para pensarmos desta forma.
BIBLIOGRAFIA
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V. DESCREVENDO O SISTEMA POLTICO NORTE-AMERICANO:

ATUALIDADES E DESAFIOS
DESCREVENDO O SISTEMA POLTICO NORTE-AMERICANO:

ATUALIDADE E DESAFIOS
Fabiano Santos
I. INTRODUO
Este pequeno ensaio dedicado a algumas reflexes sobre o contexto atual da poltica norte-americana, com nfase nos aspectos institucionais do sistema poltico. O objetivo central o de mostrar como a estrutura institucional da democracia dos EUA ajuda a moldar os resultados do conflito poltico e, a partir da, promover alguma prospectiva dos cenrios eleitoral e ps-eleitoral, isto , do que ser o perodo que se inaugura com a competio eleitoral de 2008. Tudo indica que os democratas devem recuperar a Casa Branca, contudo, pouco se pode prever a respeito do processo decisrio e, portanto, das grandes iniciativas do governo sem levar em considerao o modo pelo qual o poder se distribui pelo restante do sistema, sobretudo, pelas duas Casas do Congresso. Para antecipar o argumento, defenderei que a resposta aos dilemas fundamentais da poltica americana no momento funo dos seguintes fatores: o controle partidrio na Casa dos Representantes; o controle partidrio no Senado, perfil ideolgico, mais ou menos conservador, dos presidentes das principais comisses no Legislativo e o posicionamento ideolgico do presidente vis--vis o centro de gravidade no Congresso. Mais precisamente, a capacidade do governo em alterar polticas que de alguma maneira podem ser consideradas indesejveis, interna e externamente, depender, em primeiro lugar, do posicionamento do partido majoritrio na House e no Senado frente a estas questes; em segundo, do modo pelo qual estes mesmos issues esto
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distribudos pelas comisses permanentes e quem exerce o controle sobre estes rgos; e, finalmente, da postura do presidente diante de tais polticas e em relao ao comportamento adotado pelo Congresso. Em outras palavras, quanto mais coeso estiver o partido majoritrio e mais prximo dele estiver o chefe do Executivo, maiores so as chances de haver enfrentamento das questes centrais, por outro lado, quanto menor for a coeso da bancada majoritria e mais distante o presidente das inclinaes predominantes nesta, menores so as chances de haver alteraes significativas no status quo. Antes de partirmos para anlise, importante ressaltar que no levarei em conta uma srie de fatores que certamente podem contribuir para a evoluo dos cenrios, em especial, s decises dos atores polticos quanto agenda de polticas pblicas passvel de tramitao e votao no Legislativo. Choques externos, tais como ataques terroristas, crise econmica em outros pases, presso da opinio pblica so exemplos de eventos no estruturais que afetam o desenrolar do conflito poltico interno. Todavia, a contribuio que o texto pretende oferecer incide sobre os determinantes institucionais da dinmica poltica estado-unidense, com a ambio de revelar os parmetros, independentemente da natureza do choque externo, sob os quais os atores polticos esto limitados a trabalhar e agir. Com relao s polticas indesejveis, no seria absurdo dizer que pelo menos trs questes so centrais no atual debate poltico norte-americano: como solucionar a situao no Iraque; a questo interna dos direitos individuais; afetados frontalmente pelo ato patritico; e, finalmente, o aumento da pobreza e desigualdade. O ensaio se encontra organizado da seguinte forma: na prxima seo encontra-se o ncleo central da reflexo e onde se apresento, em linhas gerais, a estrutura institucional da poltica nos EUA, chamando a ateno para aquela que talvez seja a principal
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DESCREVENDO O SISTEMA POLTICO NORTE-AMERICANO: ATUALIDADES E DESAFIOS
caracterstica do sistema poltico norte-americano, a fora do Congresso; na terceira e conclusiva seo, aps breve discusso sobre o significado do governo dividido, alguns cenrios so analisados, sobretudo, no que tange o provvel enfrentamento de temas como guerra, direitos humanos e pobreza.
II. A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DA DEMOCRACIA NORTE-AMERICANA: PODER DO CONGRESSO E GOVERNO DIVIDIDO

Participao poltica em larga escala, com baixssimas barreiras ao direito de votar e ser votado, liberdades civis bsicas, alternncia de partidos no poder e intenso associativismo so fenmenos polticos assumidos como elementos centrais para a definio de um regime como democrtico. Estes mesmos elementos, no entanto, se misturam com evoluo da histria poltica norteamericana desde a independncia em fins do sculo XVIII e o processo constituinte que d origem Carta Constitucional de 1794. Aps a guerra civil, em meados do sculo XIX, e que pe fim na escravido os EUA marcham de forma estvel para, ainda na primeira metade do sculo XX, se tornar o maior pas democrtico do mundo. Pode-se dizer que obstculo significativo para o efetivo funcionamento da democracia consistiu no secular problema da discriminao poltica e social da populao afro-descendente, questo devidamente equacionada a partir do movimento pelos direitos civis e polticos dos negros dos anos 50 e, sobretudo, 60. Mas a democracia norte-americana evoluiu tambm por conta de seu notvel arcabouo institucional. Nascido a partir de uma negociao de ex-colnias independentes e aps uma guerra para a libertao do jugo Inglaterra monrquica, pareceu natural aos pais fundadores do pas, optar pela repblica federativa como princpio fundamental de organizao poltica. A escolha do presidencialismo, com separao de poderes e o bicameralismo decorreram de debates
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doutrinrios e circunstncias histricas j amplamente examinadas e que tiveram origem nos famosos papers de Jay, Hamilton e Madison, congregados no Federalista. Quanto ao sistema de partidos, o pas sempre conviveu com um sistema bipartidrio, sendo que do incio da Repblica at a guerra civil os dois grandes eram o Partido Republicano e o Partido Federalista, ao passo que a partir da abolio da escravatura at o final do sculo XIX, o antigo Partido Federalista se cinde, extinto e dele surge o Partido Democrata, que at hoje se alterna com o Great Old Party (apelido do Partido Republicano) no controle das duas casas do Congresso e da presidncia. relevante ressaltar que a manuteno do bipartidarismo conseqncia direta do sistema eleitoral adotado para a definio dos representantes na Casa Dois Representantes desde os primrdios da Repblica, alis, nica escolha institucional herdada da antiga metrpole, Inglaterra. Sabe-se, a partir da obra clssica de Maurice Duverger (1958), que o sistema eleitoral de pluralidade uninominal, uma modalidade da grande famlia de sistemas eleitorais, conhecido tambm como first past the post, leva, por conta das estratgias de elites e eleitores para no se verem excludos do sistema poltico, ao enxugamento da competio partidria. Pelo sistema, o pas dividido em distritos de apenas um representante, sendo que o eleito aquele candidato que alcana o maior nmero de votos. A tendncia concentrao de foras partidrias se d porque os eleitores e elites, na tentativa de evitar que alternativas muito distantes de seus interesses sejam eleitas, adotam o voto estratgico em detrimento do voto sincero, isto , deixam de apoiar suas opes prioritrias, sufragando alternativas que tenham maiores chances de vitria, mas que no sejam inteiramente estranhas a suas preferncias e opinies polticas. Os deputados federais podem ser reeleitos indefinidamente e a cada dois anos os eleitores voltam s urnas para escolher os ocupantes das 435 cadeiras da Casa. O Senado possui 100 vagas, cada estado tendo direito a duas vagas, sendo a eleio para esta Casa tambm
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regulada pelo sistema de pluralidade, com a diferena de que a circunscrio eleitoral neste caso o estado em seu conjunto. Os senadores tm um mandato de 6 anos, ocorrendo a renovao alternada de 1/3 e 2/3 a cada perodo eleitoral. As eleies presidenciais so feitas em um turno os eleitores escolhem delegados de seus estados, cada estado tendo direito a um nmero de delegados proporcional ao tamanho de seu eleitorado e a partir da formado um colgio eleitoral no qual votam no candidato de seu partido. Em geral, este sistema, imaginado e implantado pelos Founding Fathers, assegura que o vencedor seja o candidato mais bem votado no eleitorado em geral. Excees ocorreram na eleio de John Adams em 1824, contra Andrew Jakson, em 1876, na eleio de Rutherford Hays, e mais recentemente, na primeira eleio de George W. Bush1. O importante agora examinar como os traos bsicos do arcabouo institucional se relaciona com a natureza e evoluo do sistema partidrio, redundando em um processo decisrio de perfil bem definido e que, sob determinadas condies, leva a alteraes significativas no satus quo poltico e legal do pas, mas no qual, contudo e em geral, predomina a opo por mudanas marginais nas polticas pblicas para no falar das inmeras situaes de impasse e gridlock. A chave para o entendimento deste ponto o de averiguar a distribuio de prerrogativas decisrias no interior do sistema poltico. Noutras palavras, a pergunta : quem tem direito a que no processo decisrio? Vejamos em primeiro lugar as prerrogativas do presidente. Ao contrrio das experincias presidencialistas latinoamericanas, nas quais comum observar um rol significativamente grande de prerrogativas legislativas depositadas em favor do Executivo, pode-se dizer que nos EUA o chefe deste poder relativamente fraco. Um primeiro instrumento digno de nota a responsabilidade de enviar a proposta oramentria a se transformar em projeto de lei referente
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Ver Nohlen 2005.
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receita e despesa do Estado no ano fiscal seguinte ao envio. O segundo instrumento importante sob controle do presidente de interveno no processo decisrio, em torno de alteraes no status quo legal do pas, a possibilidade de vetar leis aprovadas pelo Congresso que derrubado apenas se uma maioria de 2/3 na Casa dos Representantes assim o decidir. De fato, estes dois instrumentos impedem que polticas muito distantes dos interesses e preferncias do Executivo sejam aprovadas, o que torna este ator ato decisivo em qualquer negociao envolvendo polticas pblicas em mbito nacional. Outras duas prerrogativas que de alguma forma tm impacto relevante so o poder de nomear e demitir; e as ordens executivas. Quanto primeira dimenso, fato comum no sistema presidencial, cabe ao presidente indicar os membros que comporo seu gabinete, ministrio ou secretariado, alm de outros, inmeros, postos administrativos. Quanto ao segundo ponto, existe uma grande margem de manobra conferida ao Executivo no que diz respeito ao processo de execuo das leis aprovadas o que pode ser feito atravs da figura da ordem executiva2. Algum debate se desenvolve nos EUA no sentido de questionar se este instrumento, que prescinde de aprovao prvia do Legislativo, no tem redundado na capacidade do presidente alterar o esprito da lei original e assim, na deteno da prerrogativa de legislar por decreto. Todavia, o fato que, comparativamente ao que vemos no restante do mundo, o Congresso norte-americano o legislativo mais forte e institucionalizado do mundo democrtico. Para comear a comprovao do ponto, preciso mencionar que ao Executivo no permitido enviar projetos de lei para apreciao seja da Casa, seja do Senado. Sua agenda na verdade definida por membros de seu partido que tenham assento em uma das cadeiras do Congresso. Como decorrncia natural, falta ao chefe do Executivo a permisso
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Ver, principalmente, Sala 1998.
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constitucional para emitir decretos, assim como sugerir a agilizao da tramitao de projetos de interesse. Mesmo a prerrogativa de enviar a proposta inicial de oramento claramente restringida em seus efeitos positivos do ponto de vista presidencial o Congresso tem a palavra final sobre o que ser aprovado, cabendo ao governo, apenas, a faculdade de vetar totalmente o texto tal como finalizado pelo Legislativo. Ora, a deciso de vetar a lei oramentria, confiando no controle de pelo menos um pouco mais de 1/3 das cadeiras da Casa, extremamente custosa, pois o ponto de reverso neste hipottico caso seria simplesmente a paralisao das atividades do governo. Alm disso, o oramento impositivo no havendo a figura do contingenciamento de verbas, o que significa mais um importante instrumento de poder em mos dos legisladores. Ao longo da histria o Congresso norte-americano fez jus aos enormes poderes nele depositado pela Constituio, processo ao qual foi dado o nome de institucionalizao do Legislativo, termo que aparece originalmente em texto clssico de Nelson Polsby (1968). Um legislativo institucionalizado , em geral, aquele que possui a iniciativa do processo decisrio em um sistema poltico. Alm de predominante quanto origem dos projetos aprovados, ator fundamental tambm na execuo de programas governamentais e alocao de recursos. Alta complexidade interna, que se expressa em ampla diviso do trabalho legislativo em comisses tcnicas, permanentes, altamente especializadas, a marca deste tipo de parlamento. Ademais, comum observar a prevalncia de carreiras legislativas exclusivas, ou seja, o alvo principal da ambio dos polticos a conquista de cargos na hierarquia interna do Legislativo, como presidncia de comisses importantes, liderana de bancada ou postos na mesa diretora. A partir do segundo ps-guerra, sobretudo, os indicadores apontam claramente em favor da institucionalizao do Legislativo estado-unidense. As taxas de renovao parlamentar caem acentuadamente, a longevidade das carreiras exclusivamente legislativas
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aumenta exponencialmente, a regra da senioridade, pela qual os cargos em comisso e na hierarquia interna das Casas devem ser preenchidos por tempo de servio, estabelecida (na verdade, j vinha prevalecendo desde a segunda metade do sculo XX), e o sistema de comisses e subcomisses adquire fora e alta capacidade de gerar e distribuir informao (ver nos anexo I e II as comisses permanentes atualmente em funcionamento na Casa e no Senado, assim como as micro divises dentre destes rgos, as subcomisses permanentes)3. Mas a fora do Congresso no deixou de produzir dificuldades para o sistema poltico, dilemas analisados por pelo menos duas linhas de discusso. A primeira incide mais sobre a organizao interna do Legislativo, baseada no sistema de comisses permanentes para detrimento dos partidos como instncia formuladora da agenda; e a segunda tem como foco a questo do governo dividido. Tratarei da primeira questo em seguida, deixando a segunda para a anlise dos cenrios. A primeira linha de pesquisa parte do pressuposto de que a organizao do Congresso serve aos interesses de reproduo eleitoral de seus membros4. Uma vez que a conquista do voto funo da capacidade do representante de atender aos interesses radicados no distrito eleitoral pelo qual se elegeu, este procurar se especializar em temas de polticas pblicas de grande impacto neste distrito. importante lembrar que o mesmo problema enfrentado pelos demais representantes, o que os leva a desenvolver instituies internas que permitam aos deputados adquirirem expertise nas polticas pblicas pertinentes e distriburem benefcios concentrados em favor dos eleitores de seu distrito. O sistema de comisses especializadas, dotadas de amplos poderes de agenda, a regra da antiguidade como mecanismo
Sobre a questo informacional como decisiva para a fora do Congresso norteamericano, ver Krehbiel 1991. 4 Os principais trabalhos nesta linha so Mayhew 1974; Ferejohn 1974; Fiorina 1977; Shepsle 1979; Weingast e Marshall 1983; e, Cain, Ferejohn e Fiorina 1987.
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de acesso a posies de hierarquia nas mesmas e os instrumentos regimentais que protegem os projetos, aprovados nas comisses, de modificaes em plenrio seriam mecanismos mediantes os quais o processo decisrio atenderia ao esforo dos representantes em distribuir benesses localizados, de visibilidade para os eleitores, esforo cuja origem remonta necessidade de reproduo eleitoral do congressista. Crtica importante a essa viso surgiu em meados da dcada de 90 a partir de autores adeptos do que ficou denominado de corrente partidria o ponto fundamental desta perspectiva , obviamente, o de que os partidos seriam instituio relevante de organizao e deciso congressual no contexto norte-americano5. Mais especificamente, as instituies do legislativo seriam expresso dos dilemas de ao coletiva e conflitos internos ao partido ou coalizo majoritria. Os partidos cumpririam duas importantes funes: serviriam de veculo para a tomada de deciso do eleitor e mecanismo de coordenao do comportamento dos parlamentares, uma vez eleitos. Vale dizer, os polticos extraem benefcios da existncia dos partidos, porque isto facilita sua atuao como candidato, ao sinalizar seu posicionamento em questes de interesse pblico, assim como sua atuao enquanto parlamentar, ao balizar suas decises relativamente s matrias que chegam a voto em plenrio. Contudo, o interesse que subsidia a emergncia e fora dos partidos um interesse coletivo, ao passo que os parlamentares tambm se elegem por conta de seus esforos individuais no sentido de atender s demandas de seus eleitores. O dilema coletivo dos polticos face aos partidos surge exatamente no momento em que h o risco da imagem do partido se desgastar, seja pela falta de investimento dos parlamentares nos temas e polticas que conferem a marca coletiva da agremiao, seja pelo sobre investimento nas matrias de alcance meramente paroquial.
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Os trabalhos mais importantes nessa tradio so Kiewiet e McCubbins 1991; Rohde 1991; Cox e MacCubbins 1993; e, Sinclair 1995.
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A soluo clssica para problemas de ao coletiva delegar para indivduo ou grupo de indivduos a tarefa de coordenar, canalizar os esforos individuais na direo do bem pblico, vale dizer, dotar este grupo de indivduos de poder e conceder-lhe incentivos para que assuma o nus de organizar o comportamento individual e realizar o interesse coletivo na vida dos partidos e parlamentar, este agente atende pelo nome de lideranas partidrias. O papel das lideranas dos partidos democrata e republicano seria no propriamente ou unicamente o de disciplinar a conduta da bancada, mas o de no permitir que a ao individual prejudique sobremaneira a imagem coletiva da agremiao, por um lado, e, por outro, no permitir que conflitos de interesse e de opinio no interior na bancada levem a seu amesquinhamento eleitoral e poltico. Em uma palavra, a funo da liderana partidria o de compatibilizar os interesses individuais e coletivos de uma mesma coalizo de congressistas. Em alguns momentos da histria, a tarefa facilitada, pois a convergncia de opinies no seio da bancada suficiente para garantir a ao coordenada do partido em plenrio e nas comisses. Em outros, a bancada se encontra dividida o que leva os lderes a evitarem expor o partido publicamente, preferindo manter a agenda mais divisiva de alguma maneira presa nas comisses. Por isso, a impresso prevalecente durante algum tempo de acordo com a qual as comisses seriam o princpio ordenador do Congresso segundo a perspectiva partidria, o que ocorreu durante os anos 50, 60 e alguma parte dos anos foi uma profunda diviso no partido majoritrio, o democrata, com relao ao tema dos direitos civis, o que levava a que os projetos adormecessem nas comisses, gerando, por conseguinte, a impresso de poder destes rgos em detrimento dos partidos. O tempo acabou por dar razo corrente partidria o partido democrata, aps incorrer, durante os anos 70 e 80, em um processo de renovao de suas lideranas nas comisses, passa a se comportar de maneira coesa e disciplinada, sobretudo no
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enfrentamento da agressiva agenda neo-liberal de Ronald Reagan e posteriormente de George Bush. Da mesma forma, os republicanos, aps retomarem em 1994, quase 50 anos depois, a maioria das duas Casas do Legislativo, promovem intensa e disciplinada oposio ao presidente democrata Bill Clinton. Posteriormente, os mesmos republicanos, ainda em maioria no Congresso, conferem apoio coeso s polticas radicais de direita adotadas pelo presidente George W. Bush. De outro lado, tambm fundamental lembrar que os dois partidos possuem tradicionalmente posies mais ou menos esquerda, ou, para usar a terminologia norte-americana, liberais, e posies mais ou menos direita do espectro ideolgico, ou, de novo utilizando a terminologia nacional, conservadores. Isto significa que o processo decisrio no Legislativo, sem o qual nada feito na poltica americana, desde o oramento, at poltica externa e poltica comercial, fruto da definio do partido a comandar as comisses e a presidncia da House e do Senado, e da fora relativa das posies liberais e conservadoras no interior da bancada. Quando o partido majoritrio o Democrata, a questo a ser respondida qual o tamanho da faco conservadora entre os democratas; simtrica e inversamente, quando o partido majoritrio o Republicano, a questo passa a ser: qual o peso das posies liberais na bancada.
III. GOVERNOS DIVIDIDOS E CENRIOS PARA O PS-2008

Como decorrncia da alta taxa de reproduo eleitoral dos deputados e senadores, reproduo facilitada por uma organizao congressual baseada em comisses com monoplio jurisdicional, emerge no ps-guerra o modelo presidencial caracterstico dos EUA, a saber, o do governo dividido6, contexto no qual a maioria que controla
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So vrios os bons trabalhos a respeito. Ver, por exemplo, Cox e Kernell 1991 e Mayhew 1991.
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o Congresso formada pelo partido de oposio ao presidente. Duas observaes so fundamentais a respeito deste tema: em primeiro lugar, governos divididos so caractersticos de sistemas bipartidrios, o que permite a visualizao clara do que seja partido do presidente versus partido de oposio ao presidente; em segundo lugar, importante lembrar que o Congresso norte-americano uma instituio eminentemente majoritria, isto , o partido que tem maioria em uma Casa tem o direito de ocupar todas as presidncias de comisses, ademais de indicar a presidncia da mesma. Por conseguinte, o poder de agenda encontra-se concentrado no partido majoritrio, significando, nas ocasies nas quais este partido de oposio, uma lgica muito particular de funcionamento do sistema poltico e de seu processo decisrio. O anexo III contm um panorama da distribuio do controle partidrio da presidncia, Casa dos Representantes e Senado desde a primeira administrao do ps-guerra. Quando o partido que controla o Congresso o mesmo que controla a presidncia a agenda poltica fundamentalmente ditada pelo chefe do Executivo. Quando ocorre o governo dividido, a agenda compartilhada entre o Legislativo, de maioria oposicionista, e o presidente. A capacidade do chefe do Executivo em levar frente suas polticas depender, ademais, de sua posio relativa vis--vis a inclinao ideolgica predominante em cada Casa. Se sua posio extremada, esquerda no caso de ser o presidente liberal, e direita, nos casos em que este conservador, a questo conhecer, em primeiro lugar, o status majoritrio ou minoritrio de seu partido no Congresso e o tamanho da faco liberal ou conservadora no partido adversrio. Se um presidente for extremado e seu partido majoritrio nas duas casas, alm de coeso no apoio ao Executivo, ento, pode-se esperar mudanas significativas no status quo. Este certamente foi o caso do perodo George W. Bush at as eleies legislativas de 2006. (ver, no anexo IV, em anexo a distribuio de cadeiras entre os partidos de 2001 at 2007). Se, por outro lado, mantendo-se a premissa quanto
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posio relativa do presidente, o seu partido ou minoritrio ou se encontra dividido com acentuada inclinao liberal, no caso do Partido Republicano, e conservadora, no caso do Partido Democrata, ento no de se esperar que ocorra grande aprofundamento nem em direo a uma agenda mais progressista ou de reao. De posse dos parmetros fundamentais de funcionamento do sistema poltico dos EUA, podemos passar para algumas reflexes em torno dos provveis cenrios a confrontar o pas a partir das eleies de 2008. Em primeiro lugar, vejamos alguns dos temas importantes da poltica americana em anos recentes. No campo econmico e social certamente o enfrentamento da pobreza dever estar no centro das preocupaes dos principais atores polticos. Hoje, a populao considerada pobre, isto , vivendo abaixo da linha de pobreza de 12,6%. Este percentual se estabilizou em 2005, aps ter crescido constantemente desde o ano 2000. Trata-se do maior valor desde 1959 (22,4%), primeiro ano em que a estimativa foi produzida e divulgada. Um desempenho econmico pouco exuberante, associado anos de corte de impostos e, consequentemente, reduo na capacidade do governo em gastar na rea social podem ser consideradas como causas provveis para este resultado. Ainda no mbito domstico, mas na rea dos direitos e liberdades individuais a questo mais sensvel parece ser a lei chamada de Ato Patritico, aprovada como decorrncia dos ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 e a guerra contra o terror7. No mbito externo, sem dvida a questo como administrar a sada das tropas do Iraque e, de uma maneira mais geral, reconstituir suas relaes diplomticas com as naes historicamente aliadas, alm de resgatar o necessrio multilateralismo nas relaes com o mundo.
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Sobre os impactos do Ato Patritico sobre a tradio das liberdades e garantias individuais nos EUA ver o excelente trabalho de Scalrcio 2007.
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Passemos em segundo lugar, a examinar as hipteses mais provveis no que diz respeito distribuio de foras partidrias no sistema poltico. Dado que os democratas acabaram de recuperar a maioria no Congresso, e dado que as taxas de reeleio so tradicionalmente muito altas razovel contar com a repetio da cena para o ps 2008, a saber, maioria um pouco mais folgada dos democratas na Casa do que no senado. Contando com algum efeito coattail das eleies presidenciais, pelo qual o desempenho mais ou menos bem sucedido, dos candidatos ao Executivo puxa o desempenho de seu partido nas eleies para o Congresso, a varivel determinante ser ento o resultado da eleio para a chefia daquele Poder. Sendo democrata o ou a vitorioso(a), ento tal vantagem no Congresso tende a aumentar, do contrrio, natural imaginar uma vantagem apertada na Casa e uma virada republicana no Senado. Com relao aos cenrios, inicio com aquele que neste momento se apresenta com o mais provvel uma vitria democrata na disputa pela Casa Branca. Dada a manuteno e at mesmo ampliao da vantagem no Capitol Hill , de prever algum avano no enfrentamento dos temas anteriormente mencionados cuja profundidade depender da coeso da bancada majoritria em torno da agenda presidencial. Certamente, o tratamento da questo social e econmica dever ocorrer de forma relativamente gil tradio dos democratas investir na rea social, impulsionar a economia com polticas pr-ativas e, se necessrio, aumentar a carga tributria sobre os mais ricos. Quanto questo dos direitos e liberdades individuais atingidos pelo Ato Patritico, a questo mais delicada e depender no s da coeso e tamanho da bancada democrata, mas tambm do tamanho da bancada mais liberal entre os republicanos, especialmente no Senado. Nesta Casa, existe a figura do filibuster, instrumento regimental pelo qual um senador pode obstruir o andamento da pauta
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de votaes, fazendo uso ininterrupto do direito palavra no plenrio8. A derrubada do filibuster depende de moo assinada por pelo menos 3/5 dos senadores. Por conseguinte, qualquer revogao ou modificao no Ato Patritico no sentido de readequ-lo tradio das liberdades civis ser funo do tamanho da bancada conservadora, comprometida com a guerra ao terror, estabelecida nos anos Bush se esta for de tamanho superior a 2/5 do senado, ento so poucas as chances de qualquer avano nesta direo. Quanto questo da sada do Iraque e, de uma maneira mais geral, revogao do unilateralismo como doutrina de atuao no campo externo de se esperar que o assunto no desperte maiores obstculos, embora no campo comercial a tradio dos democratas seja a de uma postura mais agressiva de defesa dos interesses de produtores norteamericanos, dado o peso do voto dos sindicatos em favor deste partido. Assim, se, de um lado, com os democratas unificados no poder podemos esperar mais multilateralismo diplomtico, de outro, de se prever tambm mais protecionismo comercial. A sada do Iraque parece ser assunto consensual, restando definir o modo pelo qual os EUA se relacionaro com a questo do Oriente Mdio e nisto o abandono do unilateralismo cumpre funo essencial. Na hiptese, algo menos provvel, mas longe de ser impossvel de vitria republicana na disputa pela Casa Branca, teremos mais uma vez governo dividido, com republicanos assumindo o Executivo, e democratas no controle do Congresso, ou, pelo menos, da House. Tal combinao ocorreu em vrias ocasies e o resultado sempre foi um compromisso, mais ou menos conflitivo, a depender do grau de conservadorismo do republicano na presidncia, entre gasto social, alguma reduo da carga tributria e manuteno do gasto militar. No contexto de 2008, contudo, algumas especificidades devem
Para uma boa anlise dos efeitos do filibuster sobre o processo decisrio congressual nos EUA, ver Krehbiel 1998.
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ser registradas: a) as chances so mnimas de haver um candidato republicano vitorioso extremado, pelo menos em relao a temas domsticos, notadamente, no campo econmico e social; b) pouca margem existe para reduzir a carga tributria e aumentar o gasto militar, havendo sobra, por outro lado, para o aumento do gasto social. Sendo assim, na mais provvel indicao de um candidato moderado e na hiptese de vitria de esperar um compromisso com um Congresso democrata no sentido de ampliao do gasto social para alvio da pobreza e estmulo atividade econmica. No que diz respeito s liberdades civis, poucas chances haver de tratamento da questo do Ato Patritico dada a constituency histrica e de inclinao conservadora dos republicanos e a sensibilidade que o tema terrorismo ainda capaz de causar no eleitorado. Por fim, e no front externo, de se esperar a continuidade das polticas de liberalismo comercial, a administrao da sada do Iraque em bases honrosas (principalmente se o precedente da poltica adotada pelo presidente republicano Richard Nixon no caso do Vietnam for evocado), e poucas alteraes na viso unilateralista quanto s relaes diplomticas.
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119
FABIANO SANTOS
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120
ANEXO 1 COMISSES DO CONGRESSO DOS EUA

Committees Committee on Agriculture Subcommittees Subcommittee on Conservation, Credit, Energy and Reserach Subcommittee on Department Operations, Oversight, Nutrition and Forestry Subcommittee on general farm, commodities and risk management Subcommittee on horticulture and organic agriculture Subcommittee on livestock, dairy and poultry Subcommittee on specialty crops, rural development and foreign agriculture Subcommittee on agriculture Commerce, justice, science Defense Energy and water Financial services Homeland security Interior and environment Labor, HHS, Education Legislative branch Military construction, VA State, foreign operations Transportation, HUD
Committee on Appropriations
121
FABIANO SANTOS
Committee on Armed Services
Readiness Subcommittee Seapower and Expeditionary Forces Subcommittee Air and Land Forces Subcommittee Oversight and Investigations Subcommittee Military Personnel Subcommittee Terrorism and Unconventional Threats and Capabilities Subcommittee Strategic Forces Subcommittee No encontrei subcomisses Health, Employment, Labor and Pensions Subcommittee Workforce Protections Subcommittee Healthy Families and Communities Subcommittee Commerce, Trade, and Consumer Protection Energy and Air Quality Environment and Hazardous Materials Health Oversight and Investigations Telecommunications and the Internet Subcommittee on Financial Institutions and Consumer Credit Subcommittee on Housing and Community Opportunity Subcommittee on Oversight and Investigations
Committee on the Budget Committee on Education and Labor
Committee on Energy and Commerce
Committee on Financial Services
122
Committee on Foreign Affairs
Subcommittee on Africa and Global Health Subcommittee on Asia, the Pacific, and the Global environment Subcommittee on Europe Subcommittee on International Organizations, Human rights, and obersight Subcommittee on the Middle East and South Asia Subcommittee on Terrorism, Nonproliferation, and trade Subcommittee on the Western Hemisphere Subcommittee on Border, Maritime and Global Counterterrorism Subcommittee on Transportation Security and Infrastructure Protection Subcommittee on Emergency Communications, Preparedness, and Response Subcommittee on Management, Investigations, and Oversight No encontrei subcomisses
Committee on Homel and Security
Committee on House Administration
Committee on the Judiciary Subcommittee on Courts, the Internet, and Intellectual Property Subcommittee on Commercial and Administrative Law
123
FABIANO SANTOS
Subcommittee on Crime, Terrorism, and Homeland Security Subcommittee on the Constitution, Civil Rights, and Civil Liberties Committee on Natural Resources Subcommittee on Insular Affairs: Legislative Hearing on H.R. 2920 Subcommittee on Insular Affairs: Legislative Hearing on H.R. 53
Committee on Oversight and Government Reform
Domestic Policy Federal Workforce, Postal Service, and the District of Columbia Government Management, Organization, and Procurement Information Policy, Census, and National Archives National Security and Foreign Affairs Subcommittee on the Legislative & Budget Process Subcommittee on Rules and Organization of the House Space & Aeronautics Technology and Innovation Research and Science Education Investigations and Oversight Energy and Environment
Committee on Rules
Committee on Science and Technology
124
Committee on Small Business
Subcommittee on Finance and Tax Subcommittee on Contracting and Technology Subcommittee on Regulations, Healthcare and Trade Subcommittee on Rural and Urban Entrepreneurship Subcommittee on Investigations and Oversight No encontrei subcomisses
Committee on Standards of Official Conduct Committee on Transportation and Infrastructure
Subcommittee on Aviation Subcommittee on Coast Guard and Maritime Transportation Subcommittee on Highways and Transit Subcommittee on Railroads, Pipelines and Hazardour Materials Subcommittee on Water Resources and Environment Subcommittee on Disability Assistance and Memorial Affairs Subcommittee on Economic Opportunity Subcommittee on Health Subcommittee on Oversight and Investigations Subcommittee on Trade Subcommittee on Oversight
Committee on Veterans Affairs
Committee on Ways and Means
125
FABIANO SANTOS
Subcommittee on Health Subcommittee on Social Security Subcommittee on Income Security and Family Support Subcommittee on Select Revenue Measures House Permanent Select Committee on Intelligence House Select Committee on Energy Independence and Global Warming
Fonte: www.house.gov.
No encontrei subcomisses
126
COMISSES
Committees Committee on Agriculture, Nutrition & Forestry
ANEXO 2 DO SENADO
DOS
EUA
Subcommittees Subcommittee on Nutrition and Food Assistance, Sustainable and Organic Agriculture, and General Legislation Subcommittee on Energy, Science and Technology Subcommittee on Domestic & Foreign Marketing, Inspection, & Plant & Animal Health Subcommittee on Production, Income Protection and Price Support Subcommittee on Rural Revitalization, Conservation, Forestry and Credit Agriculture, Rural Development, Food and Drug Administration, and Related Agencies Commerce, Justice, Science, and Related Agencies Defense Energy and water development Financial services and general government Homeland security Interior and environment and related agencies
Committee on Appropriations
127
FABIANO SANTOS
Labor, health, human services, Education and related agencies Legislative branch Military construction, veterans affairs, and related agencies State, foreign operations, and related programs Transportation, Housing and Urban Development and related agencies Committee on Armed Services Airland Emerging threats and capabilities Personnel Readiness and managment support Seapower Strategic Forces Securities, Insurance, and Investment Financial Institutions Housing, Transportation, and Community Development Economic Policy Security and International Trade and Finance No encontrei subcomisses Aviation Operations, Safety, and Security Surface Transportation and Merchant Marine Infrastructure, Safety, and Security
Committee on banking, housing, and urban affairs
Committee on the Budget Committee on commerce, science and transportation
128
Space, Aeronautics, and Related Sciences Oceans, Atmosphere, Fisheries, and Coast Guard Interstate Commerce, Trade, and Tourism Science, Technology, and Innovation Consumer Affairs, Insurance, and Automotive Safety Committee on energy and Natural Resources Subcommittee on Energy Subcommittee on National Parks Subcommittee on Public Lands and Forests Subcommittee on Water and Power Transportation and Infrastructure Clean Air, Climate Change, and Nuclear Safety Fisheries, Wildlife, and Water; and Superfund Waste Management Subcommittee on Health Care Subcommittee on Taxation and IRS Oversight and Long Term Growth Subcommittee on Energy, Natural Resources and Infrastructure Subcommittee on Social Security, Pensions and Family Policy Subcommittee on International Trade, and Global Competitiveness
Committee on environment and public workd
Committee on Finance
129
FABIANO SANTOS
Committee on Foreign Relations Committee on health, education, labor and pensions Committee on Homeland Security and governmental affairs
Children and families Employment and workplace safety Retirement and aging Subcommittee on Federal Financial Management, Government Information, Federal Servicesand International Security Subcommittee on Oversight of Government Management, the Federal Workforce andthe District of Columbia Permanent Subcommittee on Investigations Ad Hoc Subcommittee on State, Local, and Private Sector Preparedness and Integration Ad Hoc Subcommittee on Disaster Recovery
Committee on the Judiciary Administrative Oversight and the Courts Antitrust, Competition Policy and Consumer Rights The Constitution Crime and Drugs Human Rights and the Law Immigration, Refugees and Border Security Terrorism, Technology and Homeland Security
130
Committee on Rules and administration Committee on Small Business and Entrepreneurship Committee on Veterans Affairs
Fonte: www.senate.gov
131
ANEXO 3 PARTIDOS COM MAIORIA NO CONGRESSO E NO SENADO

EM CADA LEGISLATURA
Fonte: House of Representatives (www.house.gov).

133
ANEXO 4 DISTRIBUIO DE CADEIRAS NO GOVERNO BUSH
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Fonte: House of Representatives (www.house.gov)
VI. OS ESTADOS UNIDOS ESTO SE AFASTANDO DO ENGAJAMENTO GLOBAL EM DIREO A UMA RESPONSABILIDADE LIMITADA?
OS ESTADOS UNIDOS ESTO SE AFASTANDO DO ENGAJAMENTO GLOBAL EM DIREO A UMA RESPONSABILIDADE LIMITADA?
Diana Villiers Negroponte
Existem duas tendncias culturais opostas, no mbito poltico dos Estados Unidos, entre um engajamento expansivo com o mundo e um retraimento, talvez at, uma tradio isolacionista. Ambas so reflexo do Excepcionalismo Americano que est no corao da poltica externa americana.1 A atitude expansionista est baseada na tradio liberal em que os Estados Unidos se fundamentam, na esperana de construrem uma nova ordem mundial, caracterizada pelo progresso, paz, uma forma de governo republicana, comrcio aberto, liberdades pessoais e o arcabouo legal. H uma crena que nossos ideais democrticos e liberais vo se expandir mundo afora, a partir dos Estados Unidos, para criar um sistema internacional mais aberto e pacfico, caracterizado por governos democrticos e mercados abertos. Essa misso expansiva e no necessariamente controlada por outros estados-nao. A fim de atingir estas metas, o Governo dos Estados Unidos est buscando criar um sistema internacional mais liberal e um sistema internacional de leis e costumes. Esse objetivo parece ser vlido, em si, porque tornar os americanos mais influentes, mais prsperos e mais seguros.2
Stanley Hoffman com Frederic Bozo, Gulliver Unbound: Americas Imperial Temptation and the War in Iraq, New York: Rowman & Littlefield Publisher Inc. (2004) p.19. Originalmente publicado em Francs como LAmrique Vraiment Imperiale? Paris: Editions Louis Audibert (2003). 2 Os defensores de relaes pacficas entre as democracias assumem que os estados democratas no entram em Guerra entre si, so mais compatveis em relao ao comrcio, comunicaes e soluo de controvrsias. Alm disso, acreditam que existe maior vontade de se chegar a um consenso para a defesa de valores comum.
1
139
DIANA VILLIERS NEGROPONTE
Existe uma alternativa e uma norma igualmente forte, do ponto de vista cultural, que a tradio do Excepcionalismo Americano. Essa uma tendncia isolacionista em que os americanos procuram se afastar de um mundo violento e complexo com compromissos internacionais que no podem ser controlados. A tendncia exacerbada quando o nvel de depreciao da crtica externa Amrica e aos americanos aumenta perceptivelmente. A partir da, os americanos se voltam para o interior do seu pas, fugindo dos compromissos com organizaes internacionais. Por outro lado, os americanos estabelecem seu foco em questes domsticas, percebendo o vigor de sua moral interna e o sentido de bem-estar econmico. Desde o final do sc. XIX, tem havido uma constante oscilao entre esse engajamento expansionista e uma retrao para o isolacionismo. O reflexo mais claro dessa atitude americana, contraditria, o conselho de George Washington no sentido de se evitar alianas intrincadas3 e o compromisso de Woodrow Wilson de tornar o mundo um lugar seguro para o exerccio da democracia. 4 A evidncia histrica sugere que, aps perodos de extensivo engajamento internacional, vem sempre um perodo de retraimento para o mbito domstico, caracterizado pela desiluso com a experincia e custos do envolvimento internacional. A questo chave, portanto, se, hoje,
No discurso de despedida de George Washington, em 1796, ele escreveu: A nossa regra de conduta em relao s naes estrangeiras no sentido de ampliar nossas relaes comerciais para que tenham a menor conexo poltica possvel. 4 Ns estamos felizes em lutar, portanto, pela paz no mundo e pela libertao de nossos povos, inclusive, do povo Alemo, pelos direitos das naes, grandes e pequenas e o privilgio dos homens, em todos os lugares, no sentido de poderem escolher sua forma de vida e obedincia.. O mundo tem que ser seguro para que haja democracia. A paz tem que ser plantada nos fundamentos j testados da liberdade poltica. Ns no temos que servir a propsitos egostas. No desejamos conquistas ou domnio. No buscamos reparaes para ns mesmos., nem compensaes materiais para os sacrifcios que fizermos por vontade prpria. Ns somos apenas um dos campees dos direitos da humanidade. Ns estaremos satisfeitos quando esses direitos estejam to assegurados quanto a f e a liberdade das naes o permitirem. Woodrow Wilson solicitando que o Congresso dos Estados Unidos declarasse guerra Alemanha, 2 de abril de 1917.
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OS ESTADOS UNIDOS
ESTO SE
AFASTANDO
DO
ENGAJAMENTO GLOBAL
EM
DIREO
A UMA
RESPONSABILIDADE LIMITADA?
ns estamos testemunhando um desses perodos de retrao nos Estados Unidos contemporneo. Ser que isso corresponde a uma postura neo-isolacionista pela recusa do Senado dos Estados Unidos em continuar a discusso sobre o Projeto de Lei da Imigrao e a recusa da Cmara dos Deputados em votar os Acordos de Livre Comrcio com a Colmbia, Peru, Panam e Coria do Sul? Quando o Presidente George W. Bush alertou para a existncia de uma tendncia crescente para o isolacionismo e protecionismo ele estaria usando imagens retricas para castigar seus oponentes polticos, ou estava reconhecendo o surgimento do nativismo e senso de responsabilidade limitada nos Estados Unidos? Finalmente, quem expressa essa postura isolacionista nos Estados Unidos hoje, a elite responsvel pela poltica externa ou o povo americano? Em resumo, a palavra isolacionista usada pelos apaixonados pela publicidade e pelos polticos, a fim de se destacarem, ou um sentimento compartilhado amplamente pela maioria, ou um nmero crescente de americanos? H uma definio de isolacionismo que nos ajuda a esclarecer os principais elementos: O isolacionismo se refere a vrias crenas e posies polticas que tendem a contradizer o mpeto do internacionalismo dos Estados Unidos ps 1945. As atitudes isolacionistas e posies polticas so aquelas que questionam o comprometimento dos Estados Unidos com o ativismo diplomtico global, a garantia de uma Europa segura, o exerccio de sua liderana na ordem internacional liberal e com a conformao de alianas multilaterais. O exemplo mais claro de isolacionismo foi o perodo aps a 1 Guerra Mundial. Como prova de rejeio carnificina humana em massa, os Estados Unidos se retiraram para a Fortaleza Amrica 5 Os isolacionistas acreditavam que os Estados Unidos deveriam ficar distantes de terras estrangeiras porque o poder hemisfrico e continental poderia impregn-los. Eles
5
George W. Bush, State of the Union Address, 31 de janeiro de 2006 www.whitehouse.gov/news/release/2006
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se convenceram que estamos isolados pela gua e protegidos de qualquer ataque efetivo 6 ou, como Greta Garbo proclamou naquele grande filme, o Grande Hotel, Eu quero ficar sozinha. Em 1939, o respeitado jornalista Hanson Baldwin escreveu que dissipando nossa grande fora nos teatros estrangeiros, ns poderemos at destruir a impregnabilidade que hoje significa uma certa segurana para o castelo americano. 7 Em relao a isso, ele recebeu o apoio de algumas pessoas influentes, como o clebre aviador Charles Lindbergh, que fundou o movimento Amrica em primeiro lugar, naquele mesmo ano, e estima-se que obteve o apoio de mais de 800.000 adeptos. Lindbergh invocava uma poltica de isolacionismo e a suspenso de toda a ajuda Gr-Bretanha. Entretanto, quando o Japo atacou Pearl Harbor, no dia 07 de dezembro de 1941, e a Alemanha e o Japo declararam guerra aos Estados Unidos, no dia seguinte, Lindbergh abandonou o Amrica em primeiro lugar. Esse movimento isolacionista havia durado pouco mais de um ano. O isolacionismo era uma postura alimentada pelo medo e por um nativismo crescente que se sentia a salvo no mbito familiar de um continente judo-cristo de falantes da lngua inglesa. No voltamos a testemunhar a volta a um perodo de verdadeiro isolacionismo no sc. XX, mas temos nos defrontado continuamente com a preferncia por uma disposio cultural no sentido de retirada das nossas tropas, reduo da nossa ajuda externa, proteo ao nosso comrcio e conteno do fluxo de imigrantes estrangeiros para terras norte-americanas. o que eu prefiro chamar de responsabilidade limitada. uma postura no to radical quanto o isolacionismo de
Eu adaptei a definio desenvolvida, primeiro, por John Dumbrell em Varieties of Post-Cold War American Isolationism, Government and Opposition, 34:1 (1999) e citada em David Hastings Dunn, Isolationism Revisited: Seven Persistent Myths in the Contemporary American Foreign Policy Debate, Review of International Studies, 31:240 (2005). 7 Hanson Baldwin, Impregnable America American Mercury, pp. 256-267, julho 1939.
6
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ESTO SE
AFASTANDO
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ENGAJAMENTO GLOBAL
EM
DIREO
A UMA
1930, mas as conseqncias de suas metas podem ter um impacto srio e negativo na poltica externa dos Estados Unidos. Alguns identificaram ciclos de expansionismo ideolgico seguidos por perodos de retrao ou relativo isolacionismo. Frank Klingberg dividiu as relaes da Amrica com o mundo em perodos de extroverso e introverso, cada um deles perdurando durante uma gerao. Aps o perodo de introverso da dcada de 1930, a Amrica se voltou para o exterior, na dcada de 1940 e 1950, se engajando com os aliados europeus na luta contra o Nazismo e contra o Japo, dedicando milhes de dlares no perodo de reconstruo, ps 2 Guerra Mundial, e estabelecendo alianas multilaterais para conter o avano dos comunistas. Entretanto, essa poltica externa expansionista acabou com o fracasso da Guerra do Vietn. O Vietn puxou o pndulo novamente para a introverso ou o isolacionismo.8 Em meados dos anos 70, a maioria dos americanos acreditava que a Amrica no deveria se intrometer nos negcios dos outros, no nvel internacional. 9 As diretrizes de poltica exterior de ambos os partidos polticos respondiam demanda pblica por uma reduo dos sistemas de armamento, ajuda externa e uma insistncia em que os aliados compartilhassem o nus de conter a Unio Sovitica. O colunista conservador, David Broder, em 1972, escreveu: O Vietn deixou um gosto ranoso que se sente cada vez que se faz meno a uma interveno militar direta.10 A idia de ciclos geracionais ainda controversa e alguns acadmicos discordam quando comea um ciclo e termina outro. Entretanto, fica claro que, no decorrer do sc. XX, a histria dos
Michael Roskin, From Pearl Harbor to Vietnam: Shifting Generational paradigms and foreign Policy, Political Science Quarterly, 89:3.563-588 (1974). 9 Pew Research Center, 1976 citado em Peter Beinart The Isolation Pendulum; Expect a Cyclical U.S. Retreat from World Affairs after the Iraq War, The Washington Post, 2 de janeiro de 2006. 10 Idem.
8
143
Estados Unidos testemunhou perodos de um significativo e prolongado expansionismo militar seguido de perodos de noengajamento ou responsabilidade limitada. No perodo ps-Vietn, Ronald Reagan no conseguiu o apoio do Congresso para envio de tropas americanas para a Amrica Latina, em grande escala, para apoiar o governo salvadorenho porque a Repblica Americana permaneceu radicalmente hostil a qualquer interveno significativa no Terceiro Mundo. Em 1982, foram enviadas tropas para Honduras, mas apenas temporariamente.11 Nesse mesmo ano, Reagan mandou fuzileiros navais para o Lbano, por um breve perodo, mas ordenou a sua retirada logo depois que o Hezbollah atacou seus quartis em Beirute. Como assinalou o intelectual neo-conservador, Norman Podhoretz, no uso do seu poderio militar, Reagan tinha muito mais experincia ... e, em face de uma srie oposio, geralmente, ele recuava.12 Consciente da sua postura poltica cautelosa em relao a uma prolongada situao de conflito externo, o Presidente Reagan usava a fora militar apenas eventualmente. Logo aps o final da Guerra Fria, emergiu um forte sentimento nacional para os Estados Unidos se distanciarem do mundo, de quatro maneiras: enfrentando menos guerras, promovendo menos o livre comrcio, permitindo a entrada de um nmero menor de estrangeiros nos Estados Unidos e oferecendo menos ajuda externa. O acadmico David Rieff destacou uma tendncia para o neoisolacionismo que tornaria eficaz a ao dos Estados Unidos na antiga Iugoslvia tudo menos o impossvel. 13 O jornalista Murray Weidenbaum chamou a ateno para o aumento do paradoxo entre uma crescente globalizao dos negcios e atividade econmica versus
O Presidente Reagan estabeleceu uma base area temporria em Colomoncagua, Honduras para dar apoio a Roberto Suazo Cordoba, democraticamente eleito, contra o crescente protesto interno e fortalecimento dos Sandinistas na Nicargua. 12 Norman Podhoretz, Editorial, Commentary, vero de 1984. 13 David Rieff, Whose Internationalism, Whose Isolationism? World Policy Journal, 13:2.1 (1996).
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uma nova tendncia ao isolacionismo. 14 Dois anos mais tarde, o intelectual neo-conservador Richard Perle perguntou: os Estados Unidos esto se interiorizando? 15 Uma forte postura nacional de no engajamento com os compromissos internacionais e um desejo de desfrutar dos dividendos da paz, decorrentes do fim da Guerra Fria, resultou em severas restries aos meios disponveis para se atender ao desejo do Presidente Bill Clinton de por um fim aos conflitos da Bsnia, Kosovo, Haiti e Timor Leste. Os gastos com a ajuda militar ao exterior diminuram e no pudemos contar com o empenho dos americanos na proteo dos Tutsis de Ruanda ou dos Kosovars na Srvia. O Presidente dos Estados Unidos respondeu necessidade nacional de limitar suas responsabilidades externas, restaurar a ateno no mbito domstico e resolver problemas internos, como a questo da assistncia sade. Considerando o alcance global da economia norte-americana e a crescente penetrao tecnolgica a nvel global, nenhum Presidente dos Estados Unidos poderia retroceder s polticas isolacionistas da dcada de 1930. Entretanto, ele poderia, e assim foi feito, diminuir seu comprometimento internacional em resposta a uma demanda nacional de responsabilidade limitada. Em algum outro lugar eu ressaltei esta tendncia de responsabilidade limitada nos primeiros anos da administrao de George W. Bush.16 No primeiro ano do seu mandato, o Presidente Bush anunciou sua inteno de abandonar o Tratado de NoProliferao Nuclear, recusou-se a assinar o Protocolo de Quioto, revogou a ratificao dos Estados Unidos Corte Criminal Internacional e aceitou, inicialmente, uma menor dotao oramentria
Murray Weidenbaum, American Isolationism versus the Global Economy, Society, 33:4.54 (1996). 15 Richard Perle, Is the United States Turning Inwards? International Journal (Toronto) 54:1.1 (1998). 16 Diana Villiers Negroponte, Rhetoric and Reality behind the Pursuit of Liberal Democracy as a Goal of U.S. Foreign Policy. Duke University Center for International Studies, 9 de novembro de 2006.
14
145
para a defesa, na administrao do Presidente Clinton. Essas limitaes ao engajamento multilateral tiveram uma interrupo abrupta em 11 de setembro de 2001. A investida de 12 homens contra cones americanos, em solo americano, usando como arma avies comerciais e seus passageiros deflagraram um golpe ssmico segurana nacional. Ns fomos brutalizados em 11 de setembro e surgiu o anseio de cortar pela raiz a malignidade rabe. O ataque ao Talib, em meados de outubro daquele ano, no foi um golpe suficiente contra o radicalismo rabe, no sentido de no ser proporcional, de alguma maneira, ao sentimento de perda e choque por parte da Amrica. Com toda a nossa mgoa e sofrimento, o Presidente Bush converteu o direito de nos defender numa resposta militar mais ampla. Ns lutaramos contra o inimigo, confrontaramos o mal e asseguraramos nossa liderana a nvel global. No seu pronunciamento Nao, na noite de 11 de setembro, Bush declarou: ns somos a luz resplandecente da liberdade e oportunidade no mundo. Ele expressou a luta contra o mal como uma luta positiva pela liberdade e democracia. Posteriormente, ele usaria a frase de Woodrow Wilson transformando o sentimento prevalecente na Amrica numa formidvel estratgia de tornar o mundo um lugar seguro para o exerccio da democracia. 17 Os Estados Unidos ainda no transformaram o Iraque num lugar seguro para o exerccio da democracia: ns estamos atolados num prolongado conflito social no Iraque e engajados numa longa luta contra o Talib e os mujahedins no Afeganisto. Nosso comprometimento internacional expansionista no resultou nem num sucesso de curto prazo, nem numa viso de longo prazo de como as foras norte-americanas podem vir a se retirar de ambos os conflitos. Como resultado, uma postura de crescente isolacionismo permeia o Congresso dos Estados Unidos e toda a nao. No seu pronunciamento
17
George W. Bush, Commencement Address, United States Military Academy, West Point, New York, 1 de junho de 2002.
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Nao, em janeiro de 2006, o Presidente alertou sobre uma crescente postura nacional de afastamento,
A estrada para o isolacionismo e protecionismo podem parecer amplos e convidativos contudo, podem acabar sendo um perigo e um declnio a Amrica rejeita o falso conforto do isolacionismo. O isolacionismo no apenas ataria nossas mos na luta contra nossos inimigos, mas nos impediria de ajudar nossos amigos que necessitam desesperadamente de ns Lderes americanos, de Roosevelt a Truman, a Kennedy e a Reagan, rejeitaram o isolamento e retrocesso porque eles sabiam que a Amrica sempre mais segura quando h liberdade.18
O Presidente Bush reconheceu o crescente sentimento de derrotismo e um desejo nativista para proteger os interesses americanos. O Congresso dos Estados Unidos, recentemente, tinham derrotado os esforos por parte da China em adquirir uma participao majoritria nos servios porturios em Dubai. Poucos meses mais tarde, sob presses protecionistas dos Estados Unidos, bastante significativas, o Governo Chins declinou sua oferta de aquisio da maioria acionria da companhia de energia, UNOCAL. Dezesseis meses mais tarde, o Congresso dos Estados Unidos, refletindo o desejo de seus constituintes, no aprovaram a reforma sobre imigrao,19 no votaram os Acordos de Livre Comrcio com o Peru, Panam, Colmbia e Coria do Sul e se recusaram a considerar a tarifa de 54% a ser aplicada cana de acar, apesar da necessidade de biocombustveis para diminuir sua dependncia de petrleo do exterior. Ser que estamos testemunhando um perodo de retrao de compromissos externos, engajamentos internacionais e uma poltica externa ativista?
Presidential State of the Union Address, White House, 31 de janeiro de 2007. Em 28 de junho de 2007, o lder republicano do Senado dos Estados Unidos no conseguiu o apoio necessrio para votar o Projeto de Lei de Imigrao. A exigncia processual seria de 60 dentre os 100 votos, mas o Senado se recusou a proceder votao o Projeto de Lei, o que era um compromisso entre os defensores e crticos da imigrao.
18 19
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A fim de determinar se ns deixamos de lado um perodo de ativo engajamento internacional em favor de responsabilidade limitada, ns temos que identificar os ndices desse retraimento. Eu ressaltaria cinco fatores: (1) o fracasso em alcanar vitrias do ponto de vista militar; (2) uma crescente irritao com instituies multilaterais que fracassaram em nos dar segurana ou fazer-nos avanar nos nossos interesses; (3) reconhecimento pblico que os custos econmicos do expansionismo internacional so altos demais; (4) como alternativa, uma preferncia pela soluo de problemas domsticos que podem ser resolvidos atravs do pragmatismo norte-americano; e (5) a retrao para um ambiente poltico que possa ser controlado. Usando os atuais dados das pesquisas nos Estados Unidos, eu procurei examinar estes fatores conforme as respostas dos americanos a algumas questes: presena das tropas americanas no Iraque e Afeganisto; apoio guerra ao terrorismo; atitude em relao s Naes Unidas; apoio a programas de ajuda externa por parte dos Estados Unidos; promoo da democracia liberal; promoo ao comrcio exterior por parte dos Estados Unidos; e atitude em relao aos imigrantes estrangeiros. Os resultados no mostram que haja uma mudana definitiva em relao ao engajamento global, mas refletem uma tendncia a um distanciamento em relao a compromissos externos.
PRESENA DE TROPAS DOS ESTADOS UNIDOS NO IRAQUE E AFEGANISTO

Na ltima pesquisa do Pew Global Attitudes, 56% dos americanos dizem que j est na hora das tropas deixarem o Iraque. 20 Entretanto, uma significativa minoria est preocupados com o fato de que a retirada das tropas americanas poderia gerar uma maior
20
Global Unease with Major World Powers. The Pew Global Attitudes Project, Washington DC, 27 de junho de 20077, p. 24.
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instabilidade regional.21 Quando perguntados se os Estados Unidos deveriam manter o efetivo atual de suas tropas no Iraque, 31% apiam essa deciso e 59% acreditam que o nosso efetivo de tropas no Iraque deveria ser reduzido.22 Em relao ao Afeganisto, praticamente 50%, concordam que uma minoria das foras americanas deveria permanecer no Afeganisto e 42% afirmam que nossas tropas deveriam deixar aquele pas.23 Os resultados da pesquisa sugerem que no h consenso para a retirada completa e imediata das foras americanas da arena internacional. Ao contrrio, existe o desejo de desengajar-se, mas no custa do crescimento da violncia na regio. A maioria dos americanos considera que as foras dos Estados Unidos no devem se retirar precipitadamente, mas defendem a retirada no longo prazo.
GUERRA AO TERRORISMO
A projeto do Pew Global Attitudes mostra que o apoio pblico Americano guerra ao terrorismo diminuiu em 2007. Na medida em que nos afastamos dos efeitos devastadores de 11 de setembro de 2001, o apoio pblico guerra ao terrorismo diminuiu de 89% em 2002 para 70% hoje.24 Esse declnio pode ser interpretado de diversas formas: diminuio da percepo de uma ameaa externa; satisfao com as medidas de segurana interna; ou, relutncia em seguir arcando com os custos de uma vigilncia internacional permanente. Embora essa ameaa seja considerada como uma ameaa externa
Idem. Alm disso, na pesquisa do The Los Angeles Times/Bloomberg Poll, de 7 a 10 de junho, foram entrevistados 1.183 adultos de todo o pas e o resultado que 25% apiam a retirada imediata, enquanto 43% propem que essa retirada seja feita dentro de um ano e 26% acreditam que ns deveramos permanecer o tempo que for necessrio. 22 NBC News/Wall Street Journal Poll, 8 a 11 de junho de 2007, sendo entrevistados 1.008 adultos em todo o pas. 23 Pew Global Attitudes, p. 24. 24 Em 2002, 89% dos americanos apoiavam a guerra ao terrorismo. Esse apoio sofreu uma reduo para 81% em 2004 e continuou decaindo desde ento, chegando hoje a 70%. Pew Global Attitudes, p. 22.
21
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sociedade americana, o principal porta-voz do Governo dos Estados Unidos sobre esse assunto o Juiz Mike Chertoff, que coordena, no mbito interno, as respostas do Departamento de Segurana Interna (Department of Homeland Security). Essa ameaa vista como uma questo meramente interna e que exige respostas internas tambm. Desde maro de 2003, essa postura diminuiu a reao a se atacarem campos de treinamento no exterior. Em vez disso, os americanos procuram fortalecer as medidas de segurana interna, inclusive, com a construo de um muro na fronteira ao sul, com o Mxico.
AS NAES UNIDAS
Uma pesquisa recente do Instituto Gallop mostra que apenas 29% dos americanos acreditam que as Naes Unidas esto tendo uma boa atuao ao tentar resolver os problemas que devem enfrentar, versus 66%, que dizem que a atuao das Naes Unidas tem deixado muito a desejar. 25 Devemos estabelecer uma comparao com pesquisas realizadas entre maio de 2000 e janeiro de 2003, quando as Naes Unidas receberam alguns dois maiores ndices de aprovao por parte do povo americano, frequentemente ultrapassando 50%. Entretanto, quando perguntamos aos americanos se desejam que as Naes Unidas envidem mais esforos para promover a discusso entre diversos pases, praticamente a metade de opinio que as Naes Unidas devem ter um papel majoritrio na tomada decises nas questes globais, enquanto que 29% so a favor de que as Naes Unidas exeram seu poder de interveno. Apenas 22% consideram que esse poder de liderana deveria ser minoritrio. 26 Ao
25 Lydia Saad, United Nations Ratings Remain at Lowest Ebb, The Gallup Poll, Gallup Poll News Service, 8 de fevereiro de 2007 citando a pesquisa anual do Word Affairs do Gallup, atualizada de 1 a 4 de fevereiro de 2007. 26 Idem. A preferncia que as Naes Unidas assumam um papel de liderana exigir que cada estado membro concorde com as decises daquele organismo. Enquanto que, se as Naes Unidas exeram um papel principal os estados membros poderiam atuar individualmente. O papel minoritrio limitaria as Naes Unidas a serem um frum de comunicao.
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mesmo tempo, o oramento do Departamento de Estado para Naes Unidas destinado manuteno da paz ainda permanecia com uma alocao de recursos no valor de US$ 1 bilho em 2006, e com uma estimativa de aumento para US$ 1.1 bilhes em 2008.27 Os resultados sugerem que, entre o povo americano, ainda perdura uma expectativa idealista da atuao das Naes Unidas, apesar de suas esperanas terem sido seriamente afetadas pela incapacidade que este organismo demonstrou em conter Saddam Hussein ou impedir o governo americano de invadir o Iraque, em maro de 2003. A percepo da sua inpcia em proteger a segurana nacional americana contribuiu para um crescente ceticismo em relao atuao desse organismo multilateral.
AJUDA EXTERNA
No perodo de 2006 a 2007, o Congresso dos Estados Unidos reduziu o oramento geral do Departamento de Estado em 5.22%.28 Foram feitas as seguintes redues: 21.05% nos recursos a serem alocados na Iniciativa Andina de Combate ao Narcotrfico; 5.01% nas verbas destinadas Sade e Sobrevivncia das Crianas a nvel global; 6.18% nas verbas destinadas a assistir os portadores de AIDS; 3.59% nas verbas destinadas Assistncia Internacional a Vtimas da Fome e Calamidades; seguindo-se a uma reduo de 22.32% j efetivada no ano anterior. Os nmeros demonstram que houve uma reduo significativa das verbas destinadas ajuda externa. Isso pode ser explicado pelos aumentos no ano fiscal anterior. Por exemplo, o apoio aos portadores de AIDS tinha tido uma expanso de 43.74%,29 mas
Oramento do Departamento de Estado para o Ano Fiscal de 2008. Comparao feita pelo Brookings Institution sobre os gastos atuais de 2005 e 2006 e oramento estimado para 2007. 28 Idem. 29 O Oramento de Ajuda AIDS subiu de US $1.4 bilhes em 2005 para menos de US$ 2 bilhes em 2006.
27
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isso tambm um reflexo de uma menor preocupao com a ajuda externa.
PROMOO DA DEMOCRACIA LIBERAL

O entusiasmo americano pela promoo da democracia liberal esmaeceu. Em 2002, 70% dos americanos concordavam com o engajamento dos Estados Unidos na luta pela democracia no mundo, mas houve uma reduo desse ndice para 60%, em 2007. 30 H diferenas substanciais de postura dos diversos partidos em relao a essa questo. Na verdade, 74% dos Republicanos so a favor da promoo da democracia, enquanto que apenas 59% dos Independentes e 54% dos Democratas partilham da mesma opinio de que a poltica externa norte-americana deve contemplar a promoo da democracia. Entretanto, h um grande nvel de ceticismo no sentido de que essa poltica deva ser implementada em pases que servem aos interesses nacionais americanos, sendo que os Democratas so ainda mais cticos a esse respeito do que os Republicanos.
PROMOO DO COMRCIO EXTERIOR

A maioria dos americanos (55%) acredita que as empresas americanas deveriam ser promovidas no exterior. Entretanto, esse ndice baixou de 63% nos ltimos cinco anos.31 Esses nmeros no so suficientes para fundamentar qualquer concluso de que tenha havido uma diminuio do nmero de americanos que aprovam um engajamento Estados Unidos com o comrcio exterior, ou que haja relutncia de que seus ideais e interesses comerciais devam ser expandidos no exterior. Ns podemos notar que houve apenas uma reduo da viso expansionista nesse sentido.
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Pew Global Attitudes, p. 25. Idem p. 27.
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IMIGRAO
Uma minoria dos americanos (28%) acredita que as pessoas que migram para os Estados Unidos hoje em dia contribuiro para uma sociedade melhor. Pelo contrrio, (35%) dos americanos acreditam que isso tornar a sociedade americana pior. Entretanto, um nmero considervel dos americanos (29%) no acredita que a presena dos imigrantes possa ser benfica ou danosa sociedade americana. 32 Isso sugere que uma parcela significativa dos americanos no tem nenhuma opinio, contrria ou a favor, sobre a presena dos imigrantes nos Estados Unidos. Quando perguntados se os imigrantes, que entraram nos Estados Unidos recentemente, contriburam para termos um pas melhor, ou causaram problemas, 57% responderam favoravelmente e apenas 28% consideraram que eles efetivamente causaram problemas.33 A economia dos Estados Unidos, que est em expanso, absorveu a fora de trabalho desses imigrantes, mas as necessidades de seus filhos em relao a servios de sade e educao aumentaram o nus de impostos estaduais. Isso resultou em algumas atitudes conflituosas entre americanos e imigrantes, principalmente, do Mxico e da Amrica Central. O prefeito de uma pequena cidade da Pensilvnia conseguiu aprovar um projeto de lei local que disciplina o arrendamento de propriedades a imigrantes ilegais. Isso deu notoriedade ao prefeito, mas provocou, tanto aclamao como crticas, por parte da mdia nacional. As aes do prefeito expressam um sentimento anti-imigrantes, mas no refletem a opinio de todos os americanos, que esto bastante divididos, em relao a essa questo. Uma alta dose de crtica recente Lei de Imigrao, feita diariamente pelo ncora da CNN, Lou Dobbs, resultou em que 47%
CBS News/New York Times Poll, May 18-23 2007. In response to the same question in 2001, 51% then believed that immigrants contributed to US society and 31% believed that they cause harm. The trend demonstrates declining negative attitudes and rising positive attitudes towards immigrants. See CBS/New York Times poll, May 2007.
32 33
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dos americanos se opem ao projeto de lei, enquanto 30% so a favor. Mas a pesquisa da CNN tambm detectou que 22% dos entrevistados no estavam certos se deveriam apoiar ou no esse projeto de lei.34 Quando os entrevistadores do Jornal NBC News/Wall Street Journal perguntaram se a imigrao ajudaria mais do que seria danosa, 46% dos entrevistados concordaram que essa imigrao ajudaria, versus 44% que opinaram que seria ainda mais danosa. Essa paridade aumentou ainda mais, nos ltimos dois anos, com um nmero relativamente pequeno de entrevistados, sendo que 10% opinaram que no estavam certos se os imigrantes seriam uma ajuda ou um empecilho.35 Esses dados sugerem que um nmero significativo de americanos no entendem os detalhes da atual Lei da Imigrao, com todo o complicado comprometimento entre seus defensores e crticos. Entretanto, poucos americanos deixaram de considerar se os imigrantes se constituem numa ajuda ou num prejuzo. O nmero relativamente pequeno de entrevistados que esto em dvida nos leva a inferir que os americanos tm firmes opinies formadas sobre os benefcios e custos dos imigrantes estrangeiros no seu pas. Entretanto, ainda h divergncia nessas opinies. Em relao a outras questes, h uma clara tendncia para reduzir o engajamento dos Estados Unidos no exterior. A reduo da ajuda externa, a diminuio do apoio promoo da democracia, a reduo da promoo do comrcio com pases do exterior so indicativos de um desejo para se acabar com o expansionismo. Acima de tudo, esses dados sugerem que h uma hesitao por parte do ativismo diplomtico dos Estados Unidos, bem como, uma tendncia crescente pela responsabilidade limitada por parte dos americanos. Dito isso, os dados no sugerem que haja uma retirada para uma Fortaleza Amrica, como alguns polticos, estudiosos e jornalistas tendem a inferir.
34 35
CNN/Opinion Research Corporation Poll, June 22 24 2007. NBC News/Wall Street Journal Poll, June 8-11, 2007.
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Isso nos leva a questionar se os lderes polticos e promotores de talk shows usam a linguagem do isolacionismo como uma ferramenta no muito afiada para criticar seus oponentes. Durante as presidncias de George H.W. Bush (1988-1992), William J. Clinton (1992-2000) e George W. Bush, a Casa Branca, freqentemente, alertava para um retorno ao isolacionismo. Em 1991, George H.W. Bush denunciou aqueles que se retrairiam ao movimento isolacionista [e aqueles] da direita e esquerda [que] esto trabalhando justamente agora no sentido de dar nova vida s antigas teorias do protecionismo e isolacionismo.36 A freqncia desses alertas aumentou durante a presidncia de Clinton, quando o Congresso, controlado pelos Republicanos, procurou, persistentemente, frustrar sua poltica externa. Para a Casa Branca, na era Clinton, a perda do controle do Congresso por parte dos Democratas, em 1994, levou a que sua agenda de poltica externa sofresse oposio por parte da liderana republicana, bem como, uma resistncia da bancada s suas polticas internacionais. 37 Para Clinton, essa oposio representava uma luta [entre] a tradio da liderana americana e aqueles que defendiam uma nova forma de isolacionismo.38 Quando o Senado dos Estados Unidos rejeitou o Tratado Abrangente de Banimento de Testes Nucleares, em 1995, o Presidente Clinton acusou a liderana do Congresso de favorecer a proposta mais isolacionista ... dos ltimos 50 anos.39 O Presidente George W. Bush alertou para esse crescente isolacionismo, na medida em que, ele incitou os americanos a darem apoio guerra ao
36 George Bush, Remarks at the American Enterprise Institute Washington DC, 4 December 1991, cited in Andrew J. Bacevich, American Empire, Cambridge: Harvard University Press (2002) pp. 75-76. 37 David Hastings Dunn, Isolationism Revisited: Seven Persistent Myths in the Contemporary American Foreign Policy Debate, International Studies, 31:239 (2005). 38 President Clinton, March 1995 cited by William Schneider, The New Isolationism in Robert J. Leiber eds. Eagle Adrift, New York: Longman, 1977, p. 26. 39 J.D. Rosner, The New Tug of War: Congress, the Executive Branch and National Security, Washington DC: Carnegie Endowment (1995) p.2.
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terrorismo.40 No linguajar dos polticos, o termo isolacionista adquiriu um sentido pejorativo, sugerindo ignorncia, fraqueza na defesa, bem como, viso de curto prazo por parte daqueles que se juntavam para protestar contra as reunies anuais do G8.41
OS PRESIDENTES ELEITOS NO SO OS NICOS A USAREM ESSE TERMO. EM 1992, PAT BUCHANAN, O CANDIDATO INDEPENDENTE PRESIDNCIA, AFIRMAVA QUE
Nossa segurana se baseia no poder e vontade dos Estados Unidos e no no fato de o Zimbbue, o Sudo, a Sria, Cuba ou mesmo a China serem governados por tiranos. Nossos antepassados viveram em segurana num mundo de tirania, promovendo guerras que no eram da conta dos americanos. 42 Buchanan apelou para o esprito nativista dos polticos americanos, sendo contra a ajuda externa e a trabalhadores imigrantes. Hoje, John Edwards, o candidato democrata Presidncia, expressa uma forte preferncia pelas polticas protecionistas ao comrcio que favoream os trabalhadores americanos. Na sua reivindicao de que o livre comrcio constitui uma ameaa economia domstica, ele considera que o apoio americano ao livre comrcio diminuiu de 56% em 2000 para 45% em 2005.43 Edwards apelou para um nmero crescente de americanos que estabelecem uma correlao entre o carter competitivo de uma economia globalizada e o temor de perderem seus empregos. O termo isolacionista muito usado e abusado no debate da poltica externa americana. usado para punir os oponentes e
40 United States: The Isolationist Temptation; the Public Mood, The Economist, 378: 8464, 49 (2006). And George W. Bush, Remarks at the Paul H. Nitze school of Advanced international Studies, Question and Answer Session Washington DC.: April 17, 2006. 41 See George W. Bush, Remarks on Departure from Oxford, UK July 23 2001. 42 Idem, citing Pat Buchanan. 43 The Economist, 378: 8464, 50.
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despertar os sentimentos nativistas e asseverar a preferncia pelo trabalhador americano, ou como afirma, Lou Dobbs, reiteradamente, o apoio classe mdia americana. Apesar do fato que sucessivas administraes americanas alertaram sobre o ressurgimento do isolacionismo, no perodo Ps-guerra Fria, h pouca evidncia para apoiar uma retirada significante de comprometimento internacional por parte dos americanos. No h uma plataforma coerente de isolacionismo, nenhuma liderana reconhecida nesse sentido e no h nenhum representante do Congresso que se auto-identifique com essa questo. Entretanto, apesar de todos esses fatos, h um indicativo expressivo de um ressurgimento da responsabilidade limitada americana e uma reduo na vontade de comprometimento de pessoal, recursos, empresas e ideais em relao expanso de um engajamento internacional, cujas conseqncias merecem nossa ateno.
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VII. A GUERRA E O DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO AMERICANO
A GUERRA E O DESENVOLVIMENTO TECNOLGICO AMERICANO**

Carlos Aguiar de Medeiros*
INTRODUO
Argumenta-se neste artigo que as inovaes bsicas que conformaram a tecnologia moderna americana depois da II Guerra Mundial (e rapidamente difundiu-se pelo mundo como o avio a jato, o transistor, as fibras ticas, a energia nuclear, o computador, a internet) foram concebidas, desenvolvidas e dirigidas como um empreendimento militar (Roe Smith, 1985). O complexo-militar-industrial-acadmico criou, nos EUA, um abrangente processo de inovao liderado pelos descobrimentos cientficos, voltado simultaneamente, para vencer a Guerra Fria com a Unio Sovitica e impulsionar a fronteira da cincia de forma a consolidar a liderana tecnolgica americana no mundo. A doutrina de que a superioridade tecnolgica nas armas fator decisivo na vitria militar, afirmou-se como viso dominante dos militares americanos desde o ps-guerra e manteve-se inalterada mesmo quando esta viso revelou-se totalmente inadequada s guerras locais, como eloqentemente demonstrada no Vietn e hoje no Iraque. O complexo militar-industrial-acadmico gerou, em diferentes momentos, um estmulo tanto de demanda quanto de oferta ao processo de inovaes e criou uma rede descentralizada e coordenada de instituies e comunidades tecnolgicas sem rival no mundo contemporneo. Dada
Professor Associado do Instituto de Economia da UFRJ. Este texto preparado para o Seminrio EUA, promovido pelo Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, FUNAG, realizado no Rio de Janeiro, 13 de julho de 2007, uma verso modificada e atualizada do texto O Desenvolvimento Tecnolgico americano no ps-guerra como um empreendimento militar em Jos Lus Fiori (org.) O Poder Americano, Vozes, 2005.
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esta caracterstica especfica, a influncia dos militares na tecnologia no foi circunscrita proviso de recursos ao processo de P&D e s compras de governo aos fabricantes de armas, mas incluiu a montagem de instituies voltadas ao deslocamento da fronteira cientfica e acelerao do progresso tecnolgico. Este objetivo poltico tornou-se um trao marcante da cincia e tecnologia americana. Com o grande esforo de guerra do perodo Reagan, o complexo militar-industrial-acadmico ganhou a Guerra Fria. Depois do colapso da Unio Sovitica, a contrao do Oramento de Defesa foi acompanhada por novas iniciativas e novas formulaes sobre guerras futuras. O ataque terrorista de 11 de setembro e o extraordinrio aumento dos gastos militares que lhe sucedeu conferiram significativo momento s novas estratgias de guerra que parecem estar empurrando, hoje, como ocorreu no passado, a cincia americana para uma nova onda de inovaes. Alm desta introduo, este captulo contm trs sees. A primeira descreve a montagem do sistema americano de inovaes. A segunda explora algumas de suas caractersticas e a ltima considera algumas tendncias recentes deste sistema a partir da extino da Unio Sovitica e como as novas concepes de guerra esto estimulando a criao de novas tecnologias.
A MONTAGEM DO COMPLEXO MILITAR-INDUSTRIAL-ACADMICO

Para Holley (1983), apenas a partir da II Guerra Mundial tornouse essencial, para a poltica militar americana, a tese de que a guerra decidida pela arma tecnologicamente superior. Esta concepo sobre a arma superior combina tanto as caractersticas tecnolgicas dos artefatos quanto a concepo estratgica de guerra, e confere prioridade central s inovaes tecnolgicas fundamentais e s idias estratgicas sobre a utilizao dos novos armamentos1.
Como sublinhado por Milward: The production of modern armaments beyond a certain level of complexity is only possible in states, which possess the best equipped,
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O comprometimento militar americano com a pesquisa cientfica foi decorrncia da II Guerra Mundial. Durante a guerra, os esforos de pesquisa e desenvolvimento no estiveram mais confinados aos laboratrios militares, como ocorreu na I Guerra Mundial. A criao do National Defense Research Council (NDRC), em 1941, estabeleceu uma nova estrutura para a cincia e engenharia criando uma ampla rede de pesquisas junto s universidades. Com a bomba atmica, a penalidade decorrente de um atraso na corrida armamentista poderia ter conseqncias devastadoras. Para obter superioridade na busca de uma arma superior era necessrio estender a fronteira tecnolgica atravs do alargamento das comunidades cientficas numa velocidade, dimenso e direo distintas da que decorreria da concorrncia industrial. O projeto MANHATTAN foi o mais importante marco desta nova era. O que foi denominado por Dwight Eisenhower como complexo industrial-militar foi, desde o seu comeo, um complexo militar-industrial-acadmico, como mais tarde foi reconhecido pelo Senador William Fulbright (Leslie, 1993). O National Research Council (NRC) criado em 1941, bem como seu sucessor, o Office Defense Research Council (ODRC), foram dirigidos por Vannevar Bush, decano de engenharia do Massachusetts Institute of Technology (MIT). Este foi o arquiteto e criador do novo sistema de inovao dos EUA. Nesta concepo, as universidades constituam o centro vital da pesquisa cientfica. Indstrias fornecedoras de armas como a Lockheed, General Electric, Boeing, General Dynamics, AT&T destacaram-se entre as maiores, do mesmo modo o MIT, a Universidade da Califrnia, Stanford, Harvard e Columbia foram os principais institutos que depois da guerra fizeram a tecnologia americana.
largest, and most innovative engineering industries. Since it is also in such countries that most of the technological innovations in armaments designs take place, the process is self reinforcing one in which most powers can only struggle to maintain a level of a armaments technology which does not to fall far behind the best. (Milward, 1977: 171)
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A vitria da estratgia da arma superior transformou-se a partir da demonstrao da capacitao militar da Unio Sovitica, numa vigorosa poltica tecnolgica e expanso de novos conhecimentos. Este objetivo foi claramente reconhecido pelo DOD e estabelecido de forma no ambgua pelo Defense Science Board em 1956. O Advanced Research Projects Agency (DARPA), subordinado ao DOD, teve especial liderana na criao de novas tecnologias. Para este esforo, o fator limitante no era a disponibilidade de recursos financeiros. Depois da guerra, os militares obtiveram amplo apoio financeiro e as polticas de compra do DOD criaram uma vigorosa demanda protegida para as principais indstrias fornecedoras de armamentos. O fator limitante era o estoque de conhecimento e a estrutura operacional do sistema de inovaes. Deste modo, a tarefa no se circunscrevia proviso de incentivos para P&D nas indstrias ou nas universidades, mas na montagem de um extenso e dinmico sistema de inovao. O desafio era reduzir o perodo de tempo entre as invenes e inovaes acelerando o progresso tcnico e dirigindo-o para a produo de armamentos radicalmente novos. Este desafio foi assumido pelo DOD. No apenas o lado da oferta (expanso do estoque do conhecimento), mas tambm o lado da demanda (as encomendas tecnolgicas), este desafio foi guiado pelos esforos militares na busca das melhores armas e das melhores idias sobre sua utilizao. Como resultado, os militares funcionaram como a maior fora autnoma na configurao e na direo do processo inventivo nos EUA. Politicamente, a percepo de que os EUA estavam tecnologicamente atrasados na concorrncia armamentista foi usada como argumento para fortalecer o oramento militar e criar as coalizes polticas favorecedoras das inovaes e da ruptura da inrcia burocrtica, aspectos decisivos para a construo de instituies adequadas ao esforo cientfico e tecnolgico. Os msseis alemes e a bomba atmica durante a II Guerra Mundial criaram o ODRC e viabilizaram a instaurao do complexo militar-industrial-acadmico; o sucesso do Sputnik em 1951
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foi essencial para a expanso dos recursos fiscais e para a criao do Defense Science Board em 1956 e da NASA em 1958; a acelerao da concorrncia armamentista de forma a conter e derrotar a Unio Sovitica no governo Reagan gerou um crescimento extraordinrio do oramento militar, e novamente, o ataque terrorista de 2001 foi o catalisador para uma grande expanso dos gastos militares. Estes momentos podem ser observados nos dados abaixo: Os dados mostram quatro momentos distintos: a expanso dos gastos militares nos anos 60, a descontinuidade dos anos 70, a vigorosa expanso dos anos 80, a contrao pronunciada dos anos 90, e a rpida recuperao ps 2001. Vamos considerar, nesta seo, as duas primeiras dcadas, os anos iniciais deste sistema de inovao. Evoluo do Oramento de Defesa e da Pesquisa em Desenvolvimento Militar (em milhes de dlares de 2007) Ano Fiscal 1962 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 2002 2007 Total 384. 822 470.086 341.482 348.242 480.679 466.775 352.954 341.742 409.804 439.534 Pesquisa e Desenvolvimento 25.791 23.669 25.846 26.109 37.324 42.439 31.118 32.110 39.360 50.794
Fonte: DOD, EUA. Values Total Obligational Authority. Termo financeiro que expressa o valor do oramento apropriado pelo programa de defesa no ano fiscal.
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O sucesso da estratgia do armamento superior requer organizaes capazes de administrar sistemas complexos, reunir informaes e resolver conflitos operacionais e polticos. Trata-se de uma questo de poder, do poder das organizaes sobre a complexidade e os desafios das tarefas novas. O complexo militar-industrialacadmico, liderado pelos militares nos EUA, foi uma realizao no menos importante do que os seus resultados tecnolgicos, tais como o avio a jato, a bomba atmica, o mssil, o transistor ou o computador. Ao lidar com inovaes bsicas na busca de novas mquinas, a seleo das melhores idias depende de como as decises so tomadas. Seguindo os passos de Hughes (1998), a montagem deste sistema de inovaes se deu a partir de alguns projetos notveis. O projeto SAGE (Semiautomatic Ground Enviroment) foi um claro exemplo da importncia das organizaes no processo de inovao. Ele criou uma rede extensa conectando laboratrios estatais, universidades (a parte principal deste projeto milionrio, comparvel ao projeto MANHATTAN foi desenvolvido pelo MIT com colaboradores como John von Neumann do Instituto de Altos Estudos de Princeton e muitas outras instituies como o CALTECH e a Universidade de Harvard) e laboratrios industriais (como o Bell, Polaroid etc) envolvidos num trabalho multidisciplinar e de longo flego. Uma conseqncia no intencional do projeto foi o desenvolvimento de muitas inovaes em computadores, comunicaes e administrao. O projeto SAGE no possua uma estrutura de deciso adequada sua complexidade e diversidade. Este projeto mostrou a dificuldade sistmica da grande cincia em grandes empreendimentos onde os problemas administrativos eram to complexos quanto os problemas operacionais (Hughes, op. cit.). Neste sentido, a experincia crucial veio muito cedo com o projeto ATLAS, o primeiro projeto bem sucedido de msseis intercontinentais iniciado em 1954, envolvendo 17 empresas diretamente contratadas, 200 sub-contratadas e uma fora de trabalho de 70.000 pessoas. (Hughes, op. cit.).
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A engenharia de sistemas e de pesquisa operacional desenvolvida em projetos como o SAGE e o ATLAS transformaramse nos exemplos da grande cincia, um termo usado pela primeira vez por Alvin Weinberg do Oak Ridge National Laboratory para descrever a conexo estreita entre a fsica e a engenharia em grandes projetos militares. Uma conexo que dissolvia as fronteiras entre a cincia e a engenharia acelerando a seqncia das fases do processo de inovao. A engenharia de sistemas foi uma inovao fundamentalmente militar. No projeto ATLAS, a administrao da complexidade no estava limitada soluo de desenhos complexos em hidrodinmica e aerodinmica, mas na delimitao de especificaes contratuais, no monitoramento da performance dos equipamentos e nos testes de uma rede altamente descentralizada de fornecedores e universidades. Quem toma a deciso e em que nvel? Como coordenar as inovaes e resolver conflitos entre produtores e usurios? A resposta apresentada pelos diretores do ATLAS foi uma competio de fornecedores requerendo instrumentos administrativos complexos. A corrida armamentista estabeleceu o calendrio e a trajetria das inovaes tecnolgicas nos EUA. A mudana de prioridades na pesquisa bsica da fsica de microondas para a fsica do estado slido acelerou a revoluo microeletrnica e foi motivada pelos projetos dos msseis e pelo projeto APOLLO da NASA nos anos 60. Os laboratrios eletrnicos criados em Stanford e no MIT eram especialmente voltados aos objetivos militares. A influncia desses laboratrios e, em particular a do Laboratrio Eletrnico de Stanford (SEL) foi de grande importncia para o Vale do Silcio. O oramento do SEL era completamente dominado pelos contratos individuais com o Exrcito, Marinha, Fora Area e com a NASA. Uma rede de computadores era uma nova idia sobre como usar computadores. Uma idia originada da concorrncia armamentista
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e voltada para ampliar os mecanismos de controle de informaes. De fato, a idia original veio da RAND Corporation, visando a montagem de uma rede de comunicaes que poderia sobreviver a um ataque nuclear e viabilizar um contra ataque de msseis. Para este objetivo, o sistema deveria ser descentralizado e no hierrquico. O projeto original do ARPANET era o de criar uma rede que poderia compartilhar o tempo e os altos custos da base de dados e dos programas sofisticados requeridos na soluo de problemas complexos. Este sistema de compartilhamento de muitos terminais interligados a um computador central foi concebido para resolver problemas de processamento, tais como os envolvidos no armazenamento e na recuperao de informaes. A ARPA e os engenheiros que dirigiram o seu Escritrio de Tcnicas de Informao e Processamento conceberam a arquitetura bsica da Internet. O primeiro passo foi conectar o ARPANET com outras redes criadas pela ARPA. O aspecto mais complicado na conexo de redes com diferentes caractersticas foi o desenvolvimento de um protocolo de reconhecimento. Existiam, at 1983, dois padres conflitantes. Este conflito foi decidido pelo DOD quando este estabeleceu que todos os computadores vinculados ao ARPANET, deveriam usar o protocolo TCP/IP gerando, a partir da, um padro para a Internet. Os anos subseqentes foram tecnologicamente dominados pela difuso destas tecnologias para usos civis. Ao longo destes anos, muitas transformaes na corrida armamentista, no apoio poltico para os gastos militares e na natureza do progresso tcnico resultaram em mudanas significativas no sistema americano de inovaes. Nestas mudanas o DARPA, sucessor da ARPA, manteve a liderana. Antes de investigar esta transformao importante resumir alguns traos deste sistema de inovao e de seus mecanismos de difuso.
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A DIFUSO DE TECNOLOGIA NO SISTEMA AMERICANO DE INOVAO

Devido sua abrangncia, no tarefa fcil avaliar o peso e a influncia das inovaes militares no conjunto das inovaes bsicas que moldaram a economia americana no ps-guerra. Se considerarmos como inovaes bsicas, aquelas que criam novos setores na indstria (como por exemplo fez Mensch, 1979), e se mantivermos a classificao industrial de Pavitt2, possvel dizer que o complexo militarindustrial-acadmico criou as inovaes bsicas em todas as novas indstrias baseadas em cincia (aeroespacial, computadores, equipamentos de telecomunicao) e manteve a liderana em muitas indstrias baseadas em fornecedores especializados (tais como mquinas de controle numrico e outros bens de capital) indstrias que, ao lado da farmacutica, dos servios de empresas e dos bancos, formam os principais setores de alta tecnologia. Mas como foi observado, no apenas as mquinas, mas as idias sobre como utiliz-las, como no caso da Internet, foram desenvolvidas para projetos militares em redes de instituies especialmente construdas e apoiadas pelo DOD. Estas indstrias nascentes estiveram concentradas nos anos 50 e 60, e foram estimuladas atravs da proviso de financiamento e compras governamentais sem preocupaes de custos. O complexo militar-industrial-acadmico possui uma singularidade que o distingue de outros sistemas nacionais de inovao. Devido ao papel protagonista dos laboratrios acadmicos, a rede descentralizada de pesquisadores e a motivao dos principais formuladores de poltica tecnolgica, a difuso comercial da tecnologia militar se deu atravs de firmas emergentes. Instituies como o DARPA ou a NASA, por exemplo, assumiram aqui a funo de venture capitalist. Cientistas e engenheiros usaram seus conhecimentos
2
Ver Dosi, Pavitt & Soete, 1990.
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acumulados nos laboratrios pblicos para criar novas empresas explorando as novas tecnologias. Ao lado desta forma de transferncia de tecnologia atravs da aprendizagem e dos conhecimentos incorporados em indivduos, a transferncia de tecnologia diretamente para as grandes empresas fornecedoras e indiretamente para os seus fornecedores especializados constituiu a principal forma de difuso de novas tecnologias. Na medida em que as incertezas e os riscos comerciais foram provisoriamente suspensos pelo apoio militar, o ciclo de vida do processo de inovaes foi encurtado e as oportunidades de explorao comercial foram asseguradas pela acumulao de capacitao tcnica dos laboratrios industriais3. O empreendimento tecnolgico militar enviesou, nos EUA, a mudana tecnolgica estimulando e selecionando variantes especficas das novas tecnologias. Assim, por exemplo, no caso do transistor, a exigncia de alta performance dos sistemas eletrnicos inclua a resistncia a elevadas temperaturas (necessrias aos msseis e avies de guerra) forando produtores, como a Texas Instruments, a buscar novos e mais caros transistors. Embora no exista um nico uso para o novo conhecimento, a direo do progresso tcnico moldado pela concorrncia pelas armas criou um vis em custos, ausente nas tecnologias de uso comercial, tais como as desenvolvidas pelo bem sucedido sistema japons de inovao. Um exemplo importante ocorreu com as mquinas de controle numrico. Esta era uma inovao demandada pela Fora Area nos anos 50, desenvolvida para avies de alta velocidade e msseis intercontinentais. Seus componentes deveriam suportar altas temperaturas e apresentar alto desempenho. A tecnologia destas mquinas foi rapidamente difundida na economia mundial nos anos 70, mas ao contrrio das mquinas americanas, os equipamentos
Um bom exemplo examinado por Cypher (1987) foi o caso do laboratrio da Bell Telephone. Outro caso importante foi o da IBM, grande beneficiria da pesquisa eletrnica liderada pelo Laboratrio Lincoln sob encomenda dos militares. (Leslie, 1993).
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desenvolvidos pelo Japo enfatizaram simplicidade e baixo custo, adequados ao uso comercial. Como resultado, em 1978, a indstria americana transformou-se num importador lquido de mquinas de controle numrico. Este vis tecnolgico, ao lado da maturidade da indstria eletrnica e o forte corte no oramento militar ocorrido nos anos 70, foram aspectos importantes na mudana da liderana militar americana sobre o seu sistema de inovaes.
OS ANOS 90: NOVAS ESTRATGIAS E TRANSFORMAES NA POLTICA TECNOLGICA

Como pode ser visto na tabela apresentada anteriormente, o declnio nos gastos militares de P&D comeou nos anos 70. Depois de 1980, no perodo Reagan, o oramento de defesa cresceu fortemente os gastos com P&D tambm cresceram espetacularmente. Os anos 90 e at 2001, entretanto foram marcados por significativa reduo dos gastos de defesa e dos recursos destinados a P&D. A partir de 2001 observa-se, entretanto que se de um lado o valor do oramento global no recuperou, em termos absolutos, os nveis mais altos dos 80s, o oramento destinado P&D presentemente superior a qualquer outra poca. importante considerar as transformaes tecnolgicas e as mudanas institucionais, e, em particular, as relaes entre o DOD e os principais fornecedores de armas e tecnologia. Depois das revolucionrias inovaes tecnolgicas dos anos 50 e 60, o momento tecnolgico havia mudado. Se naqueles anos a introduo de inovaes bsicas em novas armas era o desafio real, nos anos 70, devido rapidez das inovaes eletrnicas, a novidade dos novos dispositivos eletrnicos envelhecia num perodo mais rpido do que os artefatos militares. O desafio passou a ser o de introduzir continuamente estas inovaes nas armas e equipamentos de comunicao existentes. Isto , em parte, a nfase comeou a se deslocar
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para o near side do progresso tecnolgico (DARPA, 2007), para as inovaes incrementais em sistemas tecnolgicos conhecidos. Por outro lado, a procura militar deixava de ser a nica fonte de demanda e de incentivos para a indstria de alta tecnologia. A indstria eletrnica, a de computadores pessoais, a de equipamentos de telecomunicao, tinham se difundido mundialmente exercendo uma extraordinria demanda pela tecnologia moderna. As inovaes nesses setores originariamente liderados por objetivos militares adquiriram autonomia na medida em que a indstria adquiria maturidade. Adaptar para fins militares as inovaes obtidas num mercado muito mais vasto e canalizar os esforos de pesquisa de laboratrios industriais muito mais ricos para uma tecnologia de uso dual (civil e militar) constituam as novas prioridades dos militares4. Durante os anos 70, os militares buscaram uma nova abordagem para as polticas tecnolgicas voltadas produo de armas sofisticadas. O programa de Tecnologia Industrial (MANTECH) sob a direo do comando do sistema da Fora Area (AFSC)5 iniciado na metade da dcada faz parte desta nova poltica. Sua origem est associada com a evoluo da mquina de controle numrico e o programa da Fora Area para a construo de fbricas computadorizadas. Como observado anteriormente, a rpida difuso de novos equipamentos eletrnicos demandava uma tecnologia militar mais equilibrada e preocupada com custos. Para reduzir os custos das novas armas era necessrio obter uma transio mais rpida da tecnologia de uso militar para uso civil e canalizar a pesquisa
importante observar que hoje 2/3 de toda P&D dos EUA financiada pela indstria; entretanto a maior parte destes recursos dedicada no desenvolvimento das tecnologias existentes. A pesquisa bsica financiada basicamente pelo governo. De acordo com relatrio da Sociedade Americana para o Progresso da Cincia (AAAS) a projeo do gasto do governo para P&D em 2008 de $143 bilhes, destes, o relativo ao DOD de $79 bilhes. (AAAS, 2007) 5 Ver Cypher, op. cit.
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comercial para projetos militares. Para este objetivo era necessrio um amplo processo de modernizao industrial e a criao de uma tecnologia de uso dual. A despeito de ter sido criada nos anos 70, o programa assumiu maior relevncia nos anos 90 quando a reduo de recursos desta dcada ir impor novos modelos na organizao do complexo militar. De um lado tanto o programa MANTECH quanto o DARPA iro concentrar esforos para canalizar recursos de P&D de grandes laboratrios para projetos militares. O DARPA assumiu uma posio de maior destaque. Esta agncia do DOD cuja importncia histrica j foi observada, ainda que compartilhe com esta nova abordagem da poltica industrial assumiu uma funo bastante mais ambiciosa em termos de liderana cientfica e tecnolgica. Respondendo diretamente Secretaria de Defesa, ela possui total independncia da estrutura convencional de P&D dos militares. Tal como em outras instituies inovadoras como a RAND Corporation, o seu pessoal qualificado recrutado entre os engenheiros e cientistas das melhores universidades e laboratrios de pesquisa. Administrando um oramento maior do que o do MANTECH com maior flexibilidade de contrato, o seu principal objetivo o de criar inovaes radicais voltadas segurana nacional (Fernandez, 2002) atravs de descobertas cientficas e tecnolgicas. A idia principal a realizar a ponte entre o far side da inovao, aonde o setor privado no chega e o near side onde predominam os investimentos privados. Mas a capacidade de criao cientfica e tecnolgica que permita construir armas tecnologicamente superiores requer uma dinmica em que os projetos militares encontrem crescente apoio e rpida resposta dos grandes laboratrios industriais e cientficos. Tal projeto torna-se mais exeqvel na medida em que se expandam os investimentos em tecnologias de duplo-uso. Com menores recursos dos que nos anos 80, o DOD induziu a partir de 1992 uma poltica de reestruturao e aumento
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de eficincia dos principais fornecedores de armas6. Uma onda de fuses e aquisies gerou nos 90 e incio do novo sculo uma grande centralizao do capital na indstria de armamentos americana. Este processo levou para a indstria de armamentos como de resto para a grande indstria- os principais investidores institucionais e fez da Bolsa de Valores um centro financeiro central para a indstria de armas. Esta transformao poderia sugerir uma progressiva autonomia das indstrias e menor capacidade de induo do DOD sobre a tecnologia e maior interferncia dos investidores e de seus objetivos financeiros sobre as decises produtivistas e tecnolgicas dos seus engenheiros e executivos (Serfati e Mampaey, 2006). Entretanto, esta autonomia aparente. Como observam os autores, a elevao das aes das principais empresas do complexo aps o ataque terrorista de 11 de setembro revela uma internalizao em suas estratgias da guerra ilimitada e torna os alvos e objetivos traados por agencias como o DARPA os pontos focais onde os extensos recursos privados so agora alocados. Alguns destes pontos sero apresentados ao final da prxima seo.
DEPOIS DA UNIO SOVITICA: GUERRA ASSIMTRICA, CORRIDA ARMAMENTISTA E TECNOLOGIA

Com a extino da Unio Sovitica e da principal ameaa nuclear, o oramento de defesa dos EUA contraiu-se fortemente. Em 2002, depois do ataque terrorista de 11 de setembro de 2001, o oramento militar teve um crescimento extraordinrio. Mas mais importante do que esta evoluo investigar se com a extino da concorrncia armamentista com a Unio Sovitica, o estmulo ao progresso tcnico decorrente da busca incessante por novas armas sofreu alguma soluo de continuidade.
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Para maiores detalhes ver Serfati e Manpaey (2006)
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No ps-guerra, a concepo de guerra dominante baseou-se na estratgia da conteno da URSS e da busca da superioridade militar atravs de artefatos nucleares. Um aspecto essencial desta doutrina era a concepo da guerra simtrica tanto sobre as capacitaes tecnolgicas quanto sobre a estratgia do adversrio. A iniciativa de defesa estratgica (Guerra nas Estrelas) de Reagan objetivava explorar a liderana americana na tecnologia espacial expandindo o teatro de guerra para o espao com estaes que pudessem anular a ameaa dos msseis soviticos. A inadequao desta estratgia a guerras localizadas e de conquistas de territrio, como eloqentemente demonstrada na derrota americana no Vietn (e presentemente no Iraque), no abalou as convices dos militares americanos na estratgia de guerra centrada na busca da superioridade tecnolgica nas armas. No caso do Vietnam, os EUA enfrentaram o desafio militar apostando sempre em sua massiva superioridade militar convencional e no seu arsenal tecnolgico. A escalada da guerra mostrou dois importantes dilemas tcnicos e polticos associados estratgia da arma tecnologicamente superior, em conflitos locais e de conquista de territrio. Em primeiro lugar, a constatao de que a contrapartida da alta mobilidade assegurada por helicpteros exigia um nmero crescente de mo-de-obra em posies estticas de atividades de logstica que se revelavam alvos frgeis para a ao de sabotagem do adversrio e, em segundo lugar, o dilema formado pela incapacidade dos EUA em fazer uma guerra barata ou a de sustentar politicamente uma guerra longa e cara. Mas devido existncia da URSS, a guerra contra o Vietnam poderia ser ganha em outro plano. A estratgia Nixon/ Kissinger era a de que ela deveria ser ganha no palco da grande diplomacia, explorando as contradies da rivalidade sino-sovitica. Por outro lado, considerava-se que era contra a Unio Sovitica que o cenrio principal da guerra deveria se concentrar. Esta proposio se reforava com o anncio, em 1973, dos testes bem sucedidos dos msseis soviticos de ogivas mltiplas.
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Do ponto de vista militar, a estratgia Nixon/Kissinger de enfrentamento da Unio Sovitica, acirrando a concorrncia pela arma tecnologicamente superior plenamente retomada no final da dcada por Reagan e aprofundada por Bush na primeira guerra contra o Iraque sem que os EUA tivessem criado uma doutrina confivel para guerras limitadas e capacitao tecnolgica para interveno nos pases do terceiro mundo. (Kolko, 1985: 545). Esta questo encontra-se, hoje, no centro dos acontecimentos do Iraque e constitui como argumentado a seguir num imenso esforo tecnolgico dos EUA. Com a extino da Unio Sovitica e mesmo antes do ataque terrorista de setembro de 2001, os desafios de segurana formulados pelos militares americanos mudaram radicalmente. Com uma expanso sem precedentes de seu poder imperial, o governo dos EUA, atravs do DOD e do DARPA, desenvolveu uma nova concepo de guerra, uma nova estratgia demandando novas realizaes cientficas e novas tecnologias. Como foi exposto no Quadriennial Defense Review Report (QDRR), preparado imediatamente antes de setembro de 2001, e publicado alguns dias depois e na Estratgia de Segurana nacional apresentada pelo presidente Bush em 2002 uma nova corrida armamentista j comeou. Esta nova estratgia considera que, com a extino da Unio Sovitica, no existe mais um adversrio que rivalize o poder militar dos EUA, mas a emergncia de potncias regionais (na sia), a globalizao dos interesses americanos, a difuso de tecnologia militar e a crescente importncia de atores no-estatais, abriram novos cenrios de guerra. Estes incluem fazer e ganhar as guerras do pas em guerras locais e simultneas. Por outro lado, de acordo com esta nova concepo de guerra7 extraordinariamente estimulada pelo
No nosso objetivo aqui analisar quo real e exagerada a avaliao do DOD sobre a capacitao de ataque dos novos adversrios. Nosso objetivo aqui apenas o de extrair algumas conseqncias tecnolgicas que emergem desta doutrina.
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ataque terrorista de 2001 a estratgia de quando iniciar a guerra independe de um ato declarado de ataque, mas da avaliao da iminncia de um ataque de um adversrio potencial (guerra preventiva). Diferentemente do antigo cenrio de guerra, esta nova estratgia considera um teatro de operaes difuso e disperso em ambientes distantes e hostis, com um mnimo apoio por terra. Para esta estratgia necessrio criar capacitaes revolucionrias para ganhar a guerra e essencial antecipar e simular a capacitao de ataque do inimigo potencial. Este ataque potencial aos EUA e a seus aliados considerado, tanto em termos de armas convencionais de destruio em massa quanto de armas biolgicas e qumicas, ou ainda, na forma de um ataque na estrutura de informaes do sistema de defesa. O ncleo desta estratgia adquirir um permanente controle do espao e a sua excluso aos adversrios a interrupo das comunicaes das tropas iraquianas na Guerra do Golfo um marco na importncia das novas tecnologias de informao para fins militares , prover ataques precisos (evidentes no Afeganisto em significativo contraste com os ataques massivos e ineficientes no Vietn nos anos 60) e obter superioridade operacional em reas de acesso negado. Trata-se de uma combinao de bombardeios e comando em operaes externas e um novo tipo de fortificao na defesa dos espaos internos. Como analisado pelo DARPA e pelo DOD, para enfrentar as novas exigncias de defesa que emergem desta concepo de ataque so necessrias inovaes radicais em sensores mveis como inteligncia de imagens, sinais, computao, criptografia, traduo, comunicao, avies e plataformas invisveis, veculos no pilotados, sistemas de localizao etc. O principal desafio nesta cincia Bio/Info/Micro integrar os sistemas biolgicos com os sistemas fsicos e a tecnologia de informao,
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(...) de forma a criar algoritmos, softwares e a arquitetura de defesa guie o DOD necessita no futuro. A maior parte dos planos futuros do DOD envolve grandes redes de homens e robs capazes de reagir s agresses e criar o domnio operacional para os soldados no futuro. (ibidem).
Alguns projetos revolucionrios podem ser vistos na tabela abaixo: Agncia de Projetos Avanados de Pesquisa de Defesa (Encomendas planejadas)
Source: DARPA, Planned Procurements, December 2001.
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O ataque terrorista conferiu grande prioridade ao desenvolvimento desta nova concepo, o oramento da defesa aumentou e a abordagem do DARPA conquistou grande apoio. O ritmo das inovaes industriais que emergir destas idias no conhecido, mas o que pode ser dito que hoje, como no passado, as questes de guerra esto colocando novos desafios cientficos e tecnolgicos conformando a trajetria tecnolgica americana.
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VIII. O PAPEL DO PETRLEO NA GEOPOLTICA AMERICANA
O PAPEL DO PETRLEO NA GEOPOLTICA AMERICANA

Ernani Teixeira Torres Filho
INTRODUO
No final do sculo XIX, o querosene substituiu o leo de baleia como principal fonte de iluminao domiciliar em todo o mundo. Com isso, o petrleo passou a integrar definitivamente a moderna cesta de consumo de massas. Desde ento, a generalizao do uso dos motores a gasolina e a diesel levou o ouro negro posio de principal fonte internacional de energia. O petrleo hoje responsvel pelo funcionamento de praticamente todo o sistema de transporte, tanto em terra quanto no mar e no ar. Em particular, como foi percebido por Winston Churchill1, no incio do sculo XX, o combustvel mais eficiente para mover as foras armadas. Historicamente, foi sua importncia militar e no a econmica a que primeiro colocou o petrleo no centro da geopoltica internacional. Tudo comeou com um navio militar alemo ameaando, em julho de 1911, o porto de Agadir no Marrocos francs2. O episdio convenceu Churchill de que uma guerra entre a Inglaterra e a Alemanha era um fato iminente. Ao mesmo tempo, tornou patente que, neste caso, a manuteno da liderana inglesa nos mares requereria, a exemplo do
Antes de ser Primeiro Ministro, Churchill chegou a ser o Primeiro Lorde do Almirantado ingls, principal posto civil da Marinha de Guerra Britnica. 2 O Incidente de Agadir serviu, para a Alemanha, que tambm tinha interesses coloniais no Marrocos, obter, de ingleses e franceses, compensaes territoriais em outra parte da frica.
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que outros pases estavam fazendo, a converso da armada britnica, at ento movida a carvo combustvel abundante na Gr-Bretanha para o petrleo, um produto, poca, basicamente produzido nos EUA ou em pases exticos, distantes e politicamente inseguros3. Os navios de guerra movidos a petrleo, j naquela poca, alcanavam maior velocidade e apresentavam substancial economia em termos de espao e mo-de-obra. Uma vez decidida a converso, o governo ingls, no intuito de garantir suprimentos estveis e baratos para sua nova marinha de guerra, adotou a medida complementar inusitada para a poca de adquirir uma empresa de petrleo; que posteriormente deu lugar atual BP (British Petroleum). Os almirantes britnicos no confiavam em um mercado sob controle de poucas empresas americanas e da Shell. Esta ltima, apesar de contar com grande participao acionria inglesa, era efetivamente comandada por holandeses4. As batalhas da I Guerra Mundial (1914-1919) consagraram a relevncia militar do petrleo. Cavalos e locomotivas a carvo perderam lugar para os veculos movidos por motores a gasolina ou a diesel. A defesa de Paris, em setembro de 1914 foi, por exemplo, feita por tropas francesas deslocadas da cidade at o front por txis. Na II Guerra (1939-1945), o petrleo passou a ter um valor estratgico ainda maior. O controle de fontes estveis de suprimento de leo foi um elemento marcante do desenrolar do conflito, tanto no Pacfico quanto na Europa. O ataque a Pearl
At hoje, as principais fontes de petrleo esto situadas nos EUA e em regies "exticas", distantes ou politicamente instveis (Rssia, Oriente Mdio, Venezuela, frica, etc.). 4 A histria veio a mostrar que os almirantes ingleses tinham razo em manter suspeitas sobre a "lealdade" da Shell; apesar de a empresa ter apoiado a Inglaterra durante a I Guerra, seu fundador e principal gerente por vrias dcadas, o holands Henri Deterding, quando j aposentado da presidncia da empresa nos anos 1930, aderiu abertamente ao movimento nazista alemo.
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Harbor em 1941 foi uma resposta imediata do Japo ao embargo de petrleo imposto pelos EUA, seu tradicional fornecedor5. Com a destruio, naquela batalha, da frota americana do Pacfico, o Japo ficou livre para tomar os ricos campos de leo da Indonsia, ento colnia holandesa, sem correr o risco de sofrer, no curto prazo, uma retaliao militar dos EUA. Do mesmo modo, a invaso da Unio Sovitica e do Norte da frica pelos alemes visava o controle dos poos do Cucaso e do Ir. A escassez de petrleo foi um dos grandes fatores que frearam as mquinas de guerra japonesa e alem, enquanto a abundncia do leo americano abriu caminho para que a vitria dos Aliados pudesse se concretizar mais rapidamente. A experincia da II Guerra levou os estrategistas americanos a terem claro, no imediato ps-guerra, a importncia do petrleo na remontagem do sistema de relaes internacionais. De acordo com Klare (2001),
[Ao final da II Guerra Mundial] o acesso ao petrleo era considerado pelos estrategistas americanos algo particularmente importante por ter sido um fator essencial para a vitria dos Aliados sobre as potncias do Eixo. Embora as exploses nucleares sobre Hiroshima e Nagasaki tenham determinado o fim da guerra, foi o petrleo que serviu de combustvel para os exrcitos que derrotaram a Alemanha e o Japo. O petrleo moveu o enorme contingente de navios, tanques e avies que deram s foras Aliadas uma vantagem decisiva sobre seus adversrios, que no dispunham de fontes seguras de leo. Por esse motivo, disseminou-se a idia de
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Ao final da dcada de 1930, os EUA forneciam cerca de 75% do petrleo consumido pelo Japo e as exportaes americanas de leo para aquele pas s foram suspensas, mesmo assim de forma indireta (congelamento dos fundos do governo japons nos EUA), em 25 de julho de 1941, 4 anos aps o incio da invaso da China e somente depois da total ocupao nipnica da Indochina. O presidente Roosevelt temia abrir um flanco militar no Pacfico, adicional ao europeu, se decidisse proibir o embarque de leo para os japoneses. Ver Yergin, 1992.
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que o acesso a amplas fontes de petrleo seria um fator crtico para o sucesso dos EUA e quaisquer conflitos no futuro6.
Nas dcadas seguintes, o petrleo foi um elemento presente em quase todas as grandes crises internacionais. O incio da Guerra Fria foi marcado, em 1946, pela presso anglo-americana pela imediata desocupao das tropas soviticas dos campos de petrleo do norte do Ir. A descolonizao e a retomada do nacionalismo nos anos seguintes tiveram, como um de seus principais panos de fundo, a eliminao da Inglaterra do centro poltico do mundo do petrleo. A tentativa fracassada de retomada do Canal de Suez principal rota do petrleo rabe destinado Europa pela Inglaterra, Frana e Israel em 1956 marcou o fim do mundo colonial europeu e a ascenso do nacionalismo rabe. As vrias guerras rabe-israelenses, os choques de 1973 e 1979, a Revoluo Iraniana, o conflito entre Ir e Iraque e a crise mais recente do Oriente Mdio que se iniciou com a invaso iraquiana do Kuwait em 1991 e chega at os dias de hoje com a invaso americana do Iraque so todos importantes eventos que tm relao com o controle estratgico sobre as principais regies produtoras, as rotas de distribuio e as reservas mundiais de petrleo. Paralelamente sua importncia geopoltica, o petrleo foi responsvel por alguns dos mais relevantes captulos da histria econmica do capitalismo moderno. Tornou-se a mais lquida das mercadorias e a mais difundida de todas as commodities 7 . A
American strategists considered access to oil especially important because it was an essential factor in the Allied victory over Axis powers. Although the nuclear strikes on Hiroshima and Nagasaki ended the war, it was oil that fueled the armies that brought Germany and Japan no their knees. Oil powered the vast numbers of ships, tanks, and aircrafts that endowed Allied forces with a decisive edge over their adversaries, which lacked access to reliable sources of petroleum. It was widely assumed, therefore, that access to large supplies of oil would be critical to US success in any future conflicts. 7 O petrleo responde hoje por cerca de 10% do comrcio mundial. Ver Weston, Johnson & Siu, 1999.
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generalizao do uso de carros, avies, navios e trens, movidos a gasolina ou diesel, confundiu-se com a reorganizao espacial das indstrias e das cidades, permitindo a integrao fsica de uma economia crescentemente urbanizada e internacionalizada. A existncia de enormes reservas, aliadas a seu baixo custo de extrao e s vantagens econmicas de sua utilizao, tornou o ouro negro a principal fonte de energia global. O petrleo tambm propiciou o surgimento de grandes companhias, entre as quais algumas das maiores, mais sofisticadas e mais emblemticas do mundo moderno8. As petroleiras, por seu tamanho e experincia, so responsveis por financiar e gerenciar investimentos que, isoladamente, envolvem bilhes de dlares e horizontes de retorno que podem se estender por dcadas. Comandam uma enorme massa de recursos que vai migrando ao longo do globo terrestre de reas em declnio para novas fronteiras de produo. comum, nos dias de hoje, se ouvir que o petrleo no tem mais um elevado valor estratgico. Teria se tornado apenas mais uma entre as vrias commodities9 transacionadas nos mercados vista, a futuro, de derivativos, etc. H, nesse tipo de observao, no mnimo, um certo exagero. O fato de ser atualmente comprado e vendido com base em estruturas flexveis de mercado no condio suficiente para sustentar essa afirmao. Do ponto de vista do mundo desenvolvido, e dos EUA em particular, o petrleo foi, e continuar a ser um item
De acordo com a revista Fortune 500, edio Global 2000 - ver Fortune (2001) - a maior empresa do mundo em vendas era a empresa de petrleo Exxon, enquanto a Shell e a BP eram, respectivamente, a 6 e a 7 maiores, pelo mesmo critrio. 9 Uma commodity pode ser definida como um bem fungvel e genrico cujas quantidades podem ser vendidas a um preo estabelecido em um mercado competitivo centralizado; o termo tambm utilizado, como aqui o fazemos, para ressaltar um mercado, no s onde modernamente so transacionadas operaes vista, futuro e seus derivativos, mas onde a determinao do preo da mercadoria reflete basicamente os fundamentos de sua oferta e de sua demanda.
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importante de sua agenda de segurana nacional, no s em termos da garantia de sua oferta no longo prazo, mas tambm, e principalmente, do ponto de vista de seu fluxo corrente de suprimento. Diante deste cenrio, este texto tem por objetivo analisar a geopoltica norte-americana do petrleo a partir da II Guerra Mundial. Para tanto, vamos apresent-lo seguindo os trs padres de ordenao do mercado internacional que vigoraram no perodo. O primeiro, que se estende de 1945 at 1973, caracterizou-se pela consolidao da hegemonia americana no Oriente Mdio e pela liderana de mercado das grandes petroleiras dos EUA. O segundo, que abrangeu os anos entre 1973 a 1985, teve seu incio marcado pela 1 Crise do Petrleo, ou seja, pela ruptura da ordem existente por quase trs dcadas no contexto das repercusses da crise do sistema monetrio internacional ps-Bretton Woods e da derrota americana no Vietn. Seguiram-se tentativas fracassadas de reordenao de mercado, abortadas, entre outros motivos, pela Revoluo Iraniana de 1979. Finalmente, no perodo mais recente, observou-se a constituio, a partir de 1985, de um novo sistema de ordenao do mercado internacional de petrleo, baseado em sua financeirizao10, em um ambiente marcado pela retomada da hegemonia americana11.
O MERCADO PETROLFERO DO PS-GUERRA (1945-1973)

A poca de ouro de crescimento da economia internacional, que se estendeu do final da II Guerra Mundial, em 1945, at 1973 foi, pode-se assim dizer, movida a leo. O petrleo tornou-se a principal
O termo "financeirizao" foi cunhado por Braga (1997) para dar conta do padro global "de valorizao e concorrncia (que opera) sob a dominncia da lgica financeira", que passou a dominar a economia internacional mais claramente a partir dos anos 80 e que, no mercado de petrleo, submeteu, a partir de 1985, empresas e pases a uma lgica de formao de preos e contratos diferente, baseada em mercados flexveis. 11 Ver Tavares. (1997).
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fonte de energia do mundo, tomando a posio detida pelo carvo desde o incio da I Revoluo Industrial. A Europa, o Japo e at mesmo os EUA eram, at meados do sculo XX, economias basicamente movidas a carvo. Essa mudana no paradigma energtico decorreu da ao de vrios fatores, tais como: preos mais baratos, menor dano ao meio ambiente e o aumento da motorizao. Entretanto, o maior uso do leo tambm foi promovido por motivos polticos. Governos e indstrias perceberam que era uma forma de reduzir a fora dos at ento poderosos e atuantes sindicatos de trabalhadores das minas de carvo. O resultado foi que a demanda de petrleo cresceu, por quase trs dcadas, a taxas superiores a 7% ao ano. Em 1945, o mercado internacional demandava 7,1 milhes de barris por dia (bpd). Em 1974, o mundo queimava 55,9 milhes de bpd, quase oito vezes mais. O petrleo, ento, j havia se tornado o big business internacional, como conhecido nos dias de hoje. Esse aumento da demanda de leo foi atendido por uma oferta crescente originada de fontes externas aos EUA. Entre 1948 e 1972, a produo americana aumentou de 5,5 milhes para 9,5 milhes de bpd. Mesmo assim, a participao desse pas na produo mundial reduziu-se de 64% para 22%. O espao deixado pelos americanos foi avidamente ocupado pelo Oriente Mdio. No mesmo perodo, a produo de leo proveniente daquela regio cresceu mais de dez vezes, de 1,8 milho para 18,5 milhes de bpd. Enquanto a demanda global de petrleo explodia, as reservas internacionais dos pases no comunistas cresciam ainda mais rapidamente, cerca de nove vezes. O resultado que, a despeito do vigor da demanda internacional, o preo do petrleo apresentou ao longo de todo o perodo uma tendncia permanente queda, ou seja, o mundo nadava em leo. A estabilidade do mercado de petrleo durante a poca de ouro foi baseada em dois importantes arranjos institucionais. O primeiro era os acordos firmados na dcada de 1940 entre as grandes
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empresas para estabelecer as regras de sua operao conjunta no Oriente Mdio. O segundo mecanismo importante eram os contratos de concesso, firmados entre as grandes empresas e os pases da regio12. Esses instrumentos, ademais de garantirem s empresas o controle da produo e do preo de venda, tinham como pea mais importante a regra de partilha de resultados, ento fixada em 50% para cada parte empresas e governos. Com base nesses contratos, fluram os recursos financeiros necessrios ao desenvolvimento de novos campos, investimentos de elevada densidade de capital, bem como para a instalao de novas plantas de refino e para a ampliao das redes de distribuio. A esses dois pilares institucionais agregava-se o poder de mercado dos EUA de ofertante em ltima instncia, graas elevada capacidade de produo ociosa existente em seu territrio. A segurana militar e poltica do Oriente Mdio era ento objeto de um condomnio anglo-americano. A Inglaterra era a antiga potncia colonial que, no incio do sculo XIX, havia eliminado os piratas e imposto a paz aos xeiques locais. O fim do Imprio Otomano na I Guerra Mundial havia permitido expandir a zona de influncia britnica do Golfo Prsico em direo Mesopotmia, Pennsula Arbica e, no Mediterrneo, Palestina. O Egito, por causa do Canal de Suez, era um pas onde a presena inglesa tambm havia sido estabelecida durante o sculo XIX. A entrada dos EUA no Golfo Prsico s se concretizou a partir do fim da II Guerra. Foi conseqncia, de um lado, do interesse das empresas americanas em controlar diretamente parte das enormes reservas de petrleo da regio. De outro, foi uma resposta a um convite de governantes locais interessados em reduzir a influncia imperial da Inglaterra sobre seus pases. O valor estratgico das promissoras
12 O nico pas produtor relevante de leo no Oriente Mdio que aboliu o sistema de concesso antes do final dos anos 1960, foi o Ir, em 1954; mas, mesmo assim, os contratos de operao dos campos foram entregues s grandes empresas angloamericanas.
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reservas sauditas, mais do que a defesa dos interesses das empresas americanas de petrleo j instaladas naquele pas, levou o presidente dos EUA, Franklin Roosevelt, a ter, em 1945, um encontro com o rei Ibn Saud, da Arbia Saudita, em sua viagem de retorno da Conferncia de Yalta, no Ir. O sucesso do evento selou uma aliana que vem perdurando, a despeito de momentos ocasionais de fratura. O sentimento antibritnico dos rabes garantiu, com a beno do Departamento de Estado dos EUA, a exclusividade das concesses sauditas s grandes empresas americanas Jersey (Esso), Socony (Mobil), Texaco e Socal (Chevron) que ainda hoje so operadores dos campos sauditas. A histria da entrada dos EUA no Ir tambm bastante ilustrativa da transio poltica que se operou no Oriente Mdio a partir da II Guerra Mundial. Originalmente, o pas se formou na fronteira entre as zonas de influncia dos imprios russo e ingls. Seus campos de petrleo foram desenvolvidos pela BP, ento empresa estatal inglesa. Durante a II Guerra, americanos e ingleses depuseram o X por sua aproximao com a Alemanha nazista, substituindo-o por seu filho, Mohammed Reza Pahlavi. O pas foi ainda palco do primeiro grande conflito da Guerra Fria. Em 1946, os soviticos foram intimados por ingleses e americanos a retirar suas tropas do norte do pas zona de produo de petrleo. Em 1950, no incio da Guerra da Coria, troca de tiros na fronteira entre foras iranianas e soviticas levou os EUA a fazerem planos de contingncia para responder a uma eventual invaso russa do Ir. O pas, na poca, representava 40% da produo total do Oriente Mdio. O fim da II Guerra tambm fez com que o Ir viesse a ter maior relevncia para a sustentao econmica da Inglaterra. Sendo zona de influncia inglesa, as importaes de petrleo iraniano pelo Reino Unido podiam ser liquidadas em libras esterlinas e no em dlares norte-americanos, ento extremamente escassos. Alm disso, o Tesouro ingls recebia somente em impostos, sem contar os
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dividendos, mais do que o governo iraniano em royalties. Por esses motivos, o processo de descolonizao centrou-se no Ir na questo da nacionalizao das reservas de petrleo. A medida foi implementada em 1954. Pela primeira vez, o exemplo mexicano de 1937 fazia escola13. A subseqente derrubada do governo nacionalista de Mossadegh, em meio a uma tentativa de deposio do X, foi um dos fatos marcantes da Guerra Fria. Americanos, ingleses e soviticos envolveram-se diretamente no episdio. Mesmo com o retorno do monarca ao poder, os campos de petrleo no foram devolvidos BP nem novamente concedidos a outras empresas estrangeiras. Chegou-se a um acordo: a propriedade dos bens e das reservas seria mantida por uma empresa estatal iraniana, mas, em troca, a operao dos campos e a comercializao do leo seriam entregues a um consrcio formado por grandes empresas, particularmente dos EUA. A forte presena dos capitais americanos no empreendimento era vista, pelos iranianos, como uma garantia de que o passado colonial ingls no seria retomado. O sistema de ordenamento econmico do mercado de petrleo no ps-guerra baseado em contratos de concesso entre governos locais, particularmente dos pases rabes, e empresas principalmente americanas livres para fixar preos e quantidades mostrou-se extremamente robusto at a segunda metade dos anos 1950. Sua primeira grande fratura decorreu da ao competitiva de companhias excludas dos acordos dos anos 1940, mas desejosas de terem acesso prprio s fontes do Oriente Mdio. Um ator importante nesse processo de ruptura foi o governo italiano, um newcomer, agindo por meio de sua estatal, ENI. Enrico Mattei, presidente da empresa, props a alguns dos governantes da regio particularmente ao Ir um acordo de partilha de resultados na base de 25% para a ENI e os restantes 75% para o pas concedente. A reao das grandes empresas
O Mxico foi o segundo pas, depois da Unio Sovitica em 1920, a nacionalizar, em 1937, seus campos de petrleo.
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anglo-americanas iniciativa italiana foi to contundente que levou Mattei a acus-las de formao de cartel, batizando-as de Sete Irms14. O caminho aberto por Mattei foi logo seguido pelos japoneses e por empresas independentes norte-americanas. O primeiro pilar do ordenamento do mercado internacional a diviso baseada em 50% para cada parte estava definitivamente comprometido. O segundo fator gerador de forte perturbao foi o retorno, ao mercado internacional de petrleo, da Unio Sovitica, exportadora tradicional que havia se retirado desde a II Guerra. Entre 1955 e 1960, a produo sovitica havia dobrado, graas entrada em produo de novas reas. A URSS rapidamente se tornou o segundo produtor mundial, retomando uma posio detida pela Rssia no incio do sculo. Suas exportaes de leo foram reiniciadas em 1955 e tornouse uma fonte relevante de instabilidade para o mercado internacional, j em 1958, o que chegou a ser visto por estrategistas do governo americano como um movimento agressivo de natureza econmica no mbito da Guerra Fria. Diante do quadro de excesso estrutural de oferta, os preos comearam a ceder. Inicialmente, todo o custo desse ajuste foi absorvido pelas empresas. A participao dos governos dos pases exportadores nos resultados era calculada sobre um preo oficial que no levava em conta os descontos praticados no mercado. Assim, tradicionalmente, perdas ou ganhos extraordinrios s afetavam os resultados das concessionrias. Entretanto, o nus das empresas aumentou substancialmente quando o governo americano, a exemplo do que havia feito na dcada de 1930, decidiu proteger a renda de seus produtores, impondo, a partir de 1959, cotas para o petrleo importado. Os preos, fora dos EUA, desabaram.
14 O grupo das chamadas "Sete Irms" era formado pelas 4 empresas americanas operando na Arbia Saudita atravs da ARAMCO - Jersey (Exxon), Socony-Vacuum (Mobil), Standard of California (Chevron) e Texaco - alm da Gulf (americana), Shell (anglo-holandesa) e BP (inglesa) que operavam conjuntamente no Kuwait.
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Frente acelerao da queda de preos internacionais, as grandes empresas, na tentativa de repassar parte de suas perdas, comearam a reduzir seus preos oficiais. No incio de 1959, a BP cortou em 10% seu preo, colocando em marcha uma reao dos pases exportadores pela defesa de sua renda nacional. Em agosto de 1960, a Jersey (Exxon) decidiu acompanhar a BP e reduziu o preo do seu leo em 7%. Em resposta, cinco pases Venezuela, Arbia Saudita, Ir, Iraque e Kuwait que representavam 80% das exportaes mundiais, decidiram fundar em 14 de setembro de 1960, a Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP), com o intuito de sustentar o preo internacional do petrleo. O modelo que serviu de base OPEP foi copiado da Texas Railroad Commission (TRC) americana. Entre 1931 e 1971, essa agncia reguladora do estado do Texas assumiu, por fora de lei, o controle da oferta de leo no estado15. A deciso do governo texano de intervir foi uma resposta situao desesperadora em que os produtores locais se encontravam no incio dos anos 1930. O mercado, j deprimido por um excesso de produo que vinha desde a dcada de 1920, viu a situao se agravar com a Crise de 1929. O colapso definitivo veio com a descoberta, no incio de 1931, de um campo gigante no estado, o East Texas. Poucos meses depois, o barril de leo texano, que havia sido negociado a US$ 1,85 em 1926, chegou a ser cotado a US$ 0,15. Nesse cenrio, a TRC foi encarregada de fixar cotas de produo para as diferentes empresas de petrleo, com o objetivo imediato de elevar o preo mnimo do barril para US$ 1. A TRC era a principal comisso reguladora de preos do petrleo nos EUA e seu exemplo foi seguido por outros estados americanos16.
15 Antes da Texas Railroad Commission e de outras agncias estaduais americanas, o petrleo americano era objeto de regulao de preos, atravs da Standard Oil, truste privado dissolvido judicialmente em 1911. 16 No estado americano do Oklahoma, a Comisso de Comrcio j dispunha de poderes para regular a produo de petrleo, com o objetivo de manter preos mnimos, desde 1915.
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O modelo operacional utilizado com sucesso pela TRC foi estudado pelo venezuelano Juan Pablo Perez Alfonso, durante seu exlio nos EUA no incio dos anos 1950. Com o fim da ditadura militar em seu pas, Peres Alfonso aceitou o convite para ser o novo Ministro das Minas e Hidrocarbonetos. Nessa posio, foi obrigado, em 1959, a retornar a Washington para negociar a deciso americana de impor cotas de importao para o petrleo, que eram muito restritivas para a Venezuela. O mercado americano representava 40% das vendas de leo de seu pas. Ademais, Mxico e Canad haviam sido isentos das mesmas limitaes, sob o argumento de serem importantes para a segurana nacional dos EUA. Inicialmente, os venezuelanos propuseram um acordo interamericano que, semelhana do que se fazia para outras commodities, estabelecesse cotas de importao por pases e no deixasse as empresas decidirem de quem comprariam. Afinal, a Venezuela havia garantido o suprimento aos EUA durante a II Guerra. Ademais, os mexicanos, e no eles, haviam nacionalizado as empresas americanas de petrleo. Rapidamente, Peres Alfonso percebeu que, para os EUA, o petrleo no merecia o mesmo tratamento dado ao caf ou ao acar, e que uma fronteira comum fazia uma enorme diferena para a sua segurana nacional. Washington nem chegou a responder oficialmente a suas propostas. Frustrado, buscou novas alianas no Cairo, onde se realizava uma reunio de ministros dos pases rabes exportadores de petrleo, ento irritados com a recente iniciativa das empresas, particularmente da BP, de lhes repassar as perdas com a reduo nos preos internacionais. A proposta venezuelana de se criar um organismo internacional que defendesse os interesses das naes exportadoras, a exemplo do que a TRC fazia h quase trs dcadas nos EUA, sofreu, inicialmente, algumas resistncias. Entretanto, a chegada da notcia de que a Jersey (Exxon) acabara de reduzir unilateralmente seus preos foi a gota dgua que faltava para que a criao da OPEP fosse viabilizada.
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Nos primeiros anos, as conquistas da Organizao foram muito limitadas. O cenrio no era propcio a grandes avanos. As importaes para os EUA estavam sujeitas a um regime de cotas, o leo sovitico inundava o mercado, os pases rabes rivalizavam-se militarmente e o petrleo dos pases exportadores era de propriedade das empresas concessionrias. Mesmo assim, houve dois ganhos relevantes. As empresas, antes de tomarem decises importantes sobre o petrleo, passaram a consultar os governos locais individualmente, evitando caracterizar a OPEP como interlocutor. Alm disso, no tiveram mais coragem de mudar unilateralmente os preos sobre os quais se calculavam as receitas dos pases concedentes. O ltimo dos trs pilares econmicos do sistema de ordenao do mercado de petrleo do imediato ps-guerra a posio norte-americana de ofertante de ltima instncia foi ruindo ao longo dos anos 1960. O quadro de permanente abundncia que reinara desde os anos 1930 foi sendo superado graas ao aumento da demanda internacional. Era o auge do processo de generalizao do padro manufatureiro e de consumo norte-americanos, que tinha como uma de suas principais caractersticas a intensificao da demanda de petrleo. Em 1970, a produo dos EUA atingiu seu mximo histrico: 11,3 milhes de bpd. No ano seguinte, a TRC eliminava as restries produo do leo texano. Dois anos depois era abolido o sistema de cotas de importao de leo, estabelecido em 1959. A capacidade ociosa americana, que atingira, no incio dos anos 1960, a 4 milhes de bpd para uma demanda mundial de cerca de 20 milhes, reduziu-se a menos de 1 milho em 1972, para uma demanda global de 44 milhes17. Diante desse quadro, o governo americano, em 1968, informou oficialmente seus parceiros europeus que no poderiam mais contar, como havia acontecido at ento, com as reservas americanas de petrleo para garantir a segurana energtica da Europa Ocidental
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Ver Yergin (1992: 567).
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em momentos de crise. A notcia foi recebida com surpresa e preocupao. O primeiro embargo promovido pelos pases do Oriente Mdio por ocasio da Guerra dos Seis Dias contra os israelenses havia ocorrido h menos de um ano. Nessa oportunidade, a garantia de oferta americana havia sido crucial para forar o recuo rabe. Somando-se a esse fato, o governo ingls, diante de mais uma crise de balana de pagamentos, oficializou, no mesmo ano, a inteno de se retirar definitivamente de suas bases militares a leste de Suez, com medida de reduo de seu dficit fiscal. A determinao inglesa no era, no entanto, motivada por reduo de despesas, j que esses gastos militares eram da ordem de apenas 12 milhes por ano. Para Londres, o aumento do nacionalismo no Oriente Mdio desaconselhava a manuteno de sua presena militar na rea18. As ltimas tropas inglesas embarcaram de volta em novembro de 1971, deixando para trs um perigoso vcuo de poder em uma regio que produzia 32% do petrleo do mundo capitalista e que possua 58% das reservas internacionais. Do aumento de demanda de leo ocorrido na dcada de 1960, de mais 21 milhes de bpd, 13 milhes tinham sido provenientes do Oriente Mdio. Os EUA, que comeavam a se tornar importantes importadores de petrleo, ficaram preocupados com a sada das tropas inglesas. Entretanto, diante do clamor da sua opinio pblica contra o envolvimento militar de seu pas no Vietn, Washington evitou envolver-se diretamente com a segurana do Oriente Mdio. Seguindo a Doutrina Nixon imperante na poca, o papel de mantenedor do equilbrio de poder regional deveria ser atribudo a uma potncia local amistosa. Aos olhos dos americanos, o Ir era a melhor opo para suceder os ingleses. Os sonhos de grandeza do X, suas relaes pessoais com o presidente e o establishment americanos garantiramlhe a posio de chefe de polcia da regio.
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Ver Yergin (1992: 566).
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A derrocada final da ordem internacional do petrleo do ps-guerra veio com a onda de revises nos contratos de concesso, que varreu o Oriente Mdio nos primeiros anos da dcada de 1970. As iniciativas de Mattei, dos japoneses e dos independentes americanos haviam aberto a porta para que as novas concesses no precisassem seguir o princpio do fifty-fifty. Entretanto, os acordos dos anos 1940, bem como outros firmados posteriormente nessas mesmas bases, no havia, at ento, sido objeto de renegociao. O quadro mudou quando, em setembro de 1970, o novo governo lbio, liderado pelo jovem Coronel Qaddafi conquistou o aumento para 55% na participao de seu pas nos resultados de um contrato j firmado, ameaando uma empresa independente americana de nacionalizao. A falta de reao imediata das demais empresas de petrleo e dos governos ocidentais iniciativa lbia levou outros pases a competirem entre si pela obteno do maior percentual de participao nos contratos de concesso j firmados. Diante desse motim, as grandes empresas, com o apoio do governo americano, exigiram que as negociaes fossem feitas em bloco e no por empresa forando que a interlocuo, com os governos locais, fosse unificada atravs da OPEP. O resultado foi o Acordo de Teer, de abril de 1971, que pactuava a generalizao da regra de 55% 45% de participao e um aumento geral no preo do barril de US$ 0,35. Em troca, os pases garantiram s empresas que no fariam novas demandas de aumento de preo pelo prazo de cinco anos. A calmaria, no entanto, durou pouco. Diante da instabilidade do sistema monetrio internacional, os pases exportadores voltaram mesa de negociaes, exigindo compensaes pelas desvalorizaes do dlar. A disputa por preo, no entanto, deu lugar a um novo tipo de demanda por parte dos governos: a participao direta ou seja, a compra pelo pas concedente de parte dos direitos sobre suas reservas de petrleo. Era a mudana mais radical no status quo do mercado desde o incio do sculo. Participao direta era um eufemismo para
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diferenciar as intenes dos pases da OPEP das nacionalizaes ocorridas no passado, na Rssia, Mxico e Ir. Era tambm uma estratgia, basicamente defendida pelos sauditas, para evitar que os pases fossem obrigados a concorrer entre si pelos mercados consumidores19. Na prtica, vrios pases como Arglia, Lbia, Iraque e Venezuela partiram imediatamente para a nacionalizao total. Arbia Saudita e Kuwait negociaram um esquema atravs do qual a participao de seus governos atingiria 51% em um curto espao de tempo20. O Ir, que j era dono do seu petrleo, aproveitou a oportunidade e transferiu as operaes de seus campos para sua empresa estatal. Com as nacionalizaes, desapareceu o ltimo dos trs pilares econmicos do sistema de ordenamento do ps-guerra: a estabilidade dos contratos de concesso que garantiam s empresas o poder de fixar quantidades e preos. Mesmo assim, o mercado, nos meses seguintes, continuou funcionando com pouca instabilidade, como que por inrcia. A situao, no entanto, se aproximava rapidamente de uma grave crise. Em 1973, a capacidade ociosa no mundo era de apenas 500.000 bpd, cerca de 1% da demanda do mundo ocidental. Com o incio de uma nova guerra rabe-israelense, a Guerra de Outubro de 1973, o mercado entrou em colapso e o preo internacional triplicou. Era o fim de uma era na histria do petrleo.
DO CONDOMNIO AMERICANO-SAUDITA-IRANIANO AO CAOS (1973-1985)

A reduo da capacidade ociosa, devido a uma demanda em forte expanso, fez com que os preos do petrleo dobrassem entre 1970 e 1973.
19 Defendendo a estratgia de participao contra a de nacionalizao o xeique Yamani, ministro do petrleo da Arbia Saudita, argumentou em 1969 que "se nos tornarmos operadores e comercializadores de nosso prprio leo, nos veremos enfrentando uma corrida competitiva que levar a um colapso dramtico da estrutura de preos". (Yergin, 1992: 583). 20 A total nacionalizao foi alcanada poucos anos depois do 1 Choque do Petrleo.
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Esse cenrio aumentou a intensidade de um debate pblico que j vinha sendo travado a respeito da possibilidade de uma crise energtica. Em pouco tempo, a situao evoluiu para um pnico. Em agosto de 1973, empresas japonesas, europias e americanas independentes buscaram, ao mesmo tempo, reforar seus estoques, pressionando um mercado j sujeito a uma severa restrio de oferta. Como resultado, pela primeira vez em mais de 20 anos, os preos de mercado passaram a superar os oficiais, ou seja, aqueles que serviam de base para as empresas calcularem as receitas dos governos locais21. Na prtica, isso significava que as empresas estavam se apropriando da maior parte dos ganhos extraordinrios. Para piorar o cenrio, o dlar havia sido desvalorizado duas vezes, reduzindo abruptamente o valor dos ativos financeiros de alguns pases rabes muito expostos moeda americana, como a Arbia Saudita. Em um cenrio de desvalorizao cambial era melhor deixar o leo sob a terra do que acumular ativos financeiros. A reao dos pases exportadores no tardou. Enquanto se processava a queda de brao com as empresas, Kuwait e Lbia impuseram restries quantitativas s suas exportaes. Esse tipo de medida tambm entrou em discusso na Arbia Saudita. Paralelamente, os pases rabes juntamente com as grandes empresas americanas comearam a pressionar Washington para mudar sua poltica de apoio a Israel. O rei da Arbia Saudita, normalmente uma figura avessa a aparies na imprensa, fez uma declarao para a televiso norte-americana avisando que, a despeito de os rabes no terem interesse em restringir suas exportaes de leo para os EUA, o apoio integral da Amrica ao Sionismo e contra os interesses rabes torna extremamente difcil, para ns, continuar a suprir os Estados
Os aumentos dos preos postais, em funo da inflao americana, ficaram muito aqum dos praticados pelo mercado spot.
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Unidos de petrleo, ou mesmo de nos mantermos amigos22. Estava armada a bomba de petrleo para ser acionada no momento mais oportuno. Apesar das declaraes de lderes rabes imprensa e da informao dos soviticos de que a situao no Oriente Mdio caminhava para uma nova guerra, os americanos ignoraram todos os avisos. Foram pegos de surpresa, no dia 6 de outubro de 1973, quando o Egito e a Sria lanaram um ataque conjunto e surpresa contra Israel. Diante do apoio direto americano a Tel-Aviv, os pases rabes impuseram um embargo s exportaes de leo para o Ocidente e romperam as negociaes com as empresas23. Deste momento em diante, fixariam o preo do seu petrleo autonomamente. De imediato, impuseram um aumento de 70%, igualando o preo oficial ao praticado no mercado aberto, de US$ 5,12 por barril. Os cortes de produo e o pnico levaram a uma nova rodada de negociaes. Em dezembro de 1973, o barril de petrleo passou a valer US$ 11,65, o qudruplo do preo vigente trs meses antes. Diferentemente do embargo de 1967, os pases rabes dessa vez viram suas receitas aumentarem, a despeito do corte na produo. A posio de ofertante em ltima instncia do mercado era agora detida pela Arbia Saudita e no mais pelos EUA. Os EUA limitaram-se a reagir ao embargo com aes polticas. Buscavam apoio para que os embarques de petrleo fossem retomados no mais curto espao de tempo possvel. Os sauditas receberam bem a iniciativa, mas fizeram ver que a viabilidade da proposta dependeria da posio de outros lderes rabes, em particular
22 We have no wish to restrict out oil exports to the United Sates in any way (but) America's complete support to Zionism and against the Arabs makes it extremely difficult for us to continue to supply the United Sates wit oil, or even to remain friends with the United States. (Yergin, 1992: 596-597). 23 Na mesma data em que iniciava a Guerra de Outubro, uma reunio entre pases e empresas estava ocorrendo na sede da OPEP em Viena, na qual os exportadores pediram um aumento de 100% - cerca de mais US$ 3 por barril.
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do presidente egpcio, Anwar Sadat. Fechado o acordo entre os EUA e o Egito, o embargo foi oficialmente levantado em maro de 1974. Mesmo assim, o mundo jamais voltaria a ser o mesmo de antes. A bomba de petrleo havia sido acionada com sucesso. O peso poltico das empresas e dos pases na deciso dos destinos do mercado havia se alterado definitivamente. O sistema de alianas entre os pases da regio e a potncia hegemnica, os EUA, passava a ser ditado por novos princpios. Passado o grande susto de 1973-1974, o mercado de petrleo parecia estar caminhando em direo a uma nova ordem. A regulao do mercado, particularmente a administrao dos preos e dos suprimentos, estava sendo feita diretamente pelos pases exportadores, atravs do seu cartel, a OPEP. As empresas deixaram de ter voz ativa nesses assuntos. As concesses foram substitudas por contratos de compra e venda de longo prazo pactuando preos e quantidades que permitiam que o equilbrio entre a oferta e a demanda fosse obtido no mbito de cada uma das grandes empresas. Paralelamente, a segurana do Oriente Mdio seria garantida pelos acordos de militares firmados entre os EUA e as quatro principais potncias regionais: o Ir, a Arbia Saudita, o Egito e Israel. Os americanos teriam o papel de mediar os conflitos locais e proteger a regio de inimigos externos, particularmente dos soviticos24. No mais, imaginava-se que tudo voltaria a ser business as usual, s que com preos do petrleo mais elevados. Obs.: Preo oficial do petrleo saudita leve at 01/1974 e custo de aquisio do petrleo importado pelos refinadores dos EUA, dessa data em diante. A histria mostrou que o mundo no caminhou nessa direo. O Choque de 1973 marcou o fim do perodo de ouro do
Os soviticos, que haviam se tornado aliados dos egpcios durante o perodo nasserista, foram expulsos do pas pelo novo regime de Anwar Sadat.
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ps-guerra. As economias desenvolvidas se viram diante de um longo perodo de estagflao, onde baixo crescimento e inflao imperaram simultaneamente. Os pases em desenvolvimento sofreram desequilbrios externos estruturais, que vieram a ser financiados pelos bancos privados internacionais. Pressionados pelo aumento de preo e pela recesso mundial, a demanda de petrleo passou a crescer mais lentamente. Ademais, o saldo global em transaes correntes dos pases exportadores de petrleo, que se supunha permanente, desapareceu em menos de cinco anos. Para o conjunto da OPEP, o supervit de US$ 67 bilhes de 1974 foi minguando at dar lugar a um dficit de US$ 2 bilhes em 1978. Na prtica, a instabilidade poltica e econmica no permitiu que se consolidasse uma ordem estvel a partir dos acordos de 1974. A rivalidade entre os principais pases produtores fez com que a OPEP, na prtica, no funcionasse como um cartel. Era apenas um frum de articulao dos pases exportadores onde se digladiavam os dois atores mais relevantes: o Ir e a Arbia Saudita. Para o X, o Choque de 1973 era uma obra sua e abria a oportunidade para seu pas tornar-se a 5 maior potncia industrial do mundo, seguindo o caminho dos milagres econmicos do psguerra. Para os iranianos, o preo do petrleo deveria, portanto, ser o mais elevado possvel no curto prazo, de forma a permitir o financiamento externo de seu programa de industrializao. J os sauditas tinham objetivos diferentes. Seu pas detinha uma populao pequena e sujeita a um regime tradicionalista, avesso a modernizaes. Estrategicamente, estavam mais preocupados com as ameaas que os elevados preos internacionais podiam gerar para os pases demandantes e para a economia internacional. Outra fonte de tenso para os sauditas era a relativa carta-branca que os EUA haviam dado ao Ir, do ponto de vista militar. O X, a despeito de ser o paladino dos aumentos de preo no curto prazo, podia adquirir qualquer tipo de armamento americano, mesmo os mais modernos tecnologicamente, desde que
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no fossem nucleares. Em meados dos anos 1970, o Ir respondia por quase metade das vendas externas de armamentos dos EUA. Nesse cenrio, o novo governo americano (Carter), que havia chegado ao poder em 1977, pareceu inicialmente conseguir consolidar o modelo de ordenamento do mercado de petrleo deixado por Nixon e Kissinger. Preocupado com a instabilidade da economia iraniana, encharcada em petrodlares, e com a presso pelos direitos humanos da nova administrao americana, o X adotou uma postura mais moderada na questo dos aumentos de preo. Em troca, os EUA continuaram a lhe dar carta branca para a compra de armamentos. Na viso americana, o poder de mercado do Ir e da Arbia Saudita, que controlavam em conjunto 48% da produo da OPEP, seria, com o apoio americano, suficiente para determinar com facilidade o rumo do preo internacional do petrleo. O arranjo anterior, relativamente precrio, j havia sido capaz de limitar a dois os aumentos do preo do barril para US$ 11,46 em 1975 e para US$ 12,70 em 1977, abaixo da inflao americana. A adeso iraniana tese da estabilidade dos preos deveria ser suficiente para consagrar a estratgia Nixon-Kissinger como o novo sistema de ordenamento do mercado no longo prazo. Washington no tinha, no entanto, conhecimento do estado avanado de esfacelamento pelo qual passava o regime do X. Em um clima de surpresa, os EUA assistiram, ao longo de 1978, rpida e irreversvel deteriorao do quadro poltico no Ir. Em janeiro de 1979, o X foi obrigado a abandonar Teer, no meio de uma onda revolucionria que levaria ao poder o clero xiita, liderado pelo aiatol Khomeini. O projeto de ordem do mercado, baseado em um condomnio EUA-Ir-Arbia Saudita, estava definitivamente enterrado. O choque gerado pela Revoluo Iraniana lanou o mercado internacional de petrleo no caos. De imediato, a produo iraniana foi interrompida gerando uma reduo de oferta de cerca de 4 milhes de bpd. A Arbia Saudita e outros produtores aumentaram suas
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exportaes em mais de 2 milhes de bpd, em uma tentativa de reduzir o impacto negativo da suspenso da produo iraniana. A princpio, parecia que a situao poderia ser administrada. Para um mercado de 50 milhes de bpd, o impacto efetivo de uma reduo lquida de 2 milhes representava menos de 5% da demanda global. Mesmo assim, os preos explodiram, passando de US$ 13 para US$ 34 por barril. O mundo j estarrecido pelos acontecimentos no Ir estava novamente em pnico. O carter tradicionalista e antiamericano da Revoluo Iraniana lanou dvidas quanto sustentabilidade dos regimes polticos de outros pases da regio. Afinal, o fundamentalismo muulmano tambm era uma fora poltica crescente em pases como a Arbia Saudita, o Egito e at mesmo a Arglia. Diante desse cenrio, os pases ocidentais e o governo americano, em particular, pareciam poder fazer pouco para garantir o funcionamento estvel do mercado. Ao mesmo tempo, o controle das empresas sobre a produo havia desaparecido com as nacionalizaes. Havia sido substitudo por contratos de longo prazo que em pouco tempo foram denunciados por motivos de fora maior (force majeure). De um lado, empresas se utilizavam dessa clusula para deixarem de atender seus clientes por falta de petrleo iraniano. De outro, pases produtores argiam o mesmo direito para suspenderem fornecimentos contratados e aumentar de facto os preos. A escassez de leo atingiu assimetricamente os diferentes atores, ao mesmo tempo que as convenes de mercado desapareciam. Na prtica, todos os demandantes empresas integradas, refinadores independentes e distribuidores estavam tentando se proteger, aumentando simultaneamente seus estoques. Esse efeito manada da incerteza fez com que o excesso de demanda no fosse de apenas 2 milhes de bpd mas de 5 milhes, ou seja, 10% do mercado global. Nesse cenrio, os mercados spot , que at ento haviam sido absolutamente marginais, passaram a ocupar uma posio de destaque no processo de formao de preos. Diante desse turbilho, a OPEP
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no fez mais do que sancionar a realidade. Formalmente seus membros foram liberados para cobrarem o que lhes parecesse justo luz das circunstncias. Diante desse ambiente catico, a Arbia Saudita manteve-se como a nica voz dissonante na OPEP em favor de os pases exportadores combaterem em conjunto a crise de mercado, praticando uma poltica de estabilizao dos preos. Os aumentos iam contra o interesse da Organizao na medida em que estimulavam o aparecimento de novos competidores, a substituio do petrleo por outras fontes e a reduo da demanda por racionalizao do uso. O Golfo Prsico voltaria a ser um mero fator de ajuste de mercado. Derrotados, os sauditas anunciaram que manteriam seus preos oficiais. Em compensao, diminuiriam sua produo para os nveis normais, 8,5 milhes de bpd, uma vez que a produo iraniana retornava ao mercado. A ida do X aos EUA para tratamento de sade provocou, em novembro de 1979, a invaso da embaixada americana em Teer. Os funcionrios americanos foram aprisionados e mantidos como refns. Os americanos sofreram enormes prejuzos em sua imagem como potncia hegemnica. A incapacidade do governo Carter em lidar com a situao prejudicou sua reeleio. A libertao dos prisioneiros, depois de uma tentativa fracassada de resgate, s ocorreu no dia em que o novo presidente americano, Ronald Reagan, tomou posse em 1981. O incio da guerra entre Ir e Iraque, em setembro de 1980, pareceu anunciar um terceiro choque. Em pouco tempo, 4 milhes de barris deixaram de abastecer o mercado a cada dia. O preo do leo leve rabe subiu a seu mximo histrico, US$ 42 por barril. Dessa vez, no entanto, a reao foi diferente. O pnico foi evitado pelos elevados nveis dos estoques, pela coordenao entre os pases industrializados, pelo aumento da oferta de novas fontes Mar do Norte e Alasca e, principalmente, pela identificao de que a demanda
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de petrleo estava em uma firme trajetria descendente. Outubro de 1981 marcou a data da ltima vez em que a OPEP aumentou seus preos em uma dcada. O caos comeava a se dissipar. Uma parte da reduo da demanda de petrleo tinha origem estrutural. Era decorrente das polticas de conservao de energia desenvolvidas ao longo dos anos 1970. O aumento na eficincia em petrleo entre 1973 e 1985 atingiu 32% nos EUA e 51% no Japo. Outra parcela, no entanto, devia-se mudana na poltica monetria americana. Diante da acelerao inflacionria nos EUA, o Federal Reserve elevou sua taxa bsica de juros at 21,5% ao ano, o nvel mximo jamais praticado, levando a economia dos EUA pior recesso do ps-guerra. O choque de juros forou as demais economias desenvolvidas a se ajustarem a um novo quadro recessivo. Simultaneamente, lanou os pases em industrializao principal fonte de crescimento da demanda internacional na pior crise de sua histria. Como resultado, a demanda dos pases no comunistas limitou-se a 45,7 milhes de bpd em 1983, 6 milhes a menos do que em 1979. A posio dos pases exportadores tambm foi enfraquecida pelo aumento da produo fora da OPEP. A participao da Organizao, em menos de cinco anos, havia se reduzido de quase 2/3 para menos de 50% do mercado do mundo no comunista. Novos campos estavam entrando em operao no lado ingls do Mar do Norte. A Unio Sovitica tambm estava aumentando suas exportaes. Todo esse petrleo adicional era vendido atravs dos mercados spot. Em pouco tempo, os preos nesses mercados estavam abaixo dos oficiais da OPEP. A Organizao, no primeiro momento, negouse a acompanhar os mercados vista, por medo de estimular uma acelerao do processo de reduo de preos. Para defender essa posio, teve que cortar a produo. Em maro de 1982, o limite mximo foi fixado em 18 milhes de bpd, com cotas para todos seus membros, exceto para a Arbia Saudita. Aos sauditas caberia o papel de ajustar automaticamente suas vendas como forma de sustentar o preo oficial.
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Era uma mudana substancial no cenrio. Em 1979, o limite estabelecido pela OPEP havia sido de 31 milhes. O corte era de 13 milhes. Parecia que, finalmente o sonho de Peres Alfonso estava se materializando. A OPEP estava finalmente funcionando como um cartel, em bases semelhantes s da TRC. A despeito dessas medidas, a queda de braos entre os pases da OPEP e seus competidores continuou. O principal concorrente da Organizao era a Inglaterra, graas ao leo do Mar do Norte. Em 1983, os britnicos produziram mais do que Arglia, Lbia e Nigria juntos e, em vrios momentos, lideraram redues de preos. Diante da realidade da concorrncia, a OPEP foi forada a fixar preos e cotas de produo cada vez menores. A conseqente queda nas receitas dos pases exportadores levou-os a uma situao de estrangulamento fiscal e de balana de pagamentos. A luta por cotas no mbito da Organizao tornou-se dramtica. Mesmo com a Guerra Ir-Iraque em andamento, o mundo voltava a nadar em leo. Em um contexto de excesso de oferta, as mudanas no modo de funcionamento do mercado avanaram rapidamente. Diante das nacionalizaes e da insegurana decorrente do rompimento unilateral dos contratos de fornecimento de longo prazo, as grandes empresas, que controlavam as atividades de refino, distribuio e revenda, abandonaram a antiga estratgia de operao integrada equilbrio entre oferta e demanda no interior da prpria empresa em favor da desintegrao comercial. As compras de petrleo25 passaram a ser feitas com base em mercados spot. Essa mudana teve apoio do governo americano, ento envolvido na desregulamentao de seu prprio mercado. At 1981 foram eliminados os controles que, por dcadas, haviam limitado a integrao de seu mercado interno de petrleo ao internacional. Os EUA representavam o maior consumidor isolado, alm de responderem por 25% da oferta global. Era uma base grande
Outros servios de natureza at ento estratgica tambm foram terceirizados e organizados em bolsa, como foi o caso do aluguel de petroleiros.
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e segura o suficiente para o desenvolvimento de uma ordem econmica apoiada em mercados vista. O passo seguinte foi a institucionalizao dos mercados de futuros. A Nymex26 iniciou suas operaes com futures de petrleo e seus derivados em maro de 1983. Em pouco tempo, empresas de petrleo e instituies financeiras estavam ativamente transacionando em grande escala na Nymex com papis relacionados com leo. Outra conseqncia da liberalizao do mercado americano e da financeirizao27 do mercado foi lanar as empresas em uma onda de fuses e aquisies. A queda nos preos internacionais em um ambiente liberalizado fragilizou muito as empresas. Companhias menores comearam a quebrar, refinanciamentos junto aos bancos tornaramse corriqueiros at que crises bancrias como a que ocorreu no Texas obrigaram as autoridades americanas a intervir para evitar que o problema se propagasse. O colapso do Continental Illinois, o 7 banco americano, por causa de sua exposio ao setor de energia, trouxe o problema da crise financeira das empresas de petrleo para as primeiras pginas dos jornais. Apesar de a nacionalizao do Continental ter impedido sua falncia, o pnico levou suspenso de novos financiamentos para as companhias do setor e queda no valor de seus ativos. Se as empresas e bancos envolvidos com petrleo estavam em crise, o mesmo se aplicava a alguns grandes pases exportadores extremamente endividados. O Mxico era o principal foco de observao. Sua enorme dvida externa estava concentrada em alguns poucos grandes bancos norte-americanos. poca, a exposio dos nove maiores money center banks dos EUA frente ao Mxico alcanava 44% do capital dessas instituies. O pior era que a exposio desses mesmos bancos frente ao conjunto dos pases latino-americanos
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Bolsa de Mercadorias de Nova Iorque - New York Mercantile Exchange. Ver Braga, 1991 e 1997.
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alcanava 250% de seu capital. Qualquer problema de solvncia mexicana afetaria o crdito para toda a regio e, conseqentemente, a sade do sistema financeiro americano. A moratria mexicana de 1982 desencadeou a maior crise da dvida externa j vivida no continente, dando incio dcada perdida da Amrica Latina. O problema da dvida externa mexicana foi apenas uma das facetas do processo de estrangulamento financeiro por que passavam os pases exportadores de petrleo. No mbito da OPEP, a situao j no permitia Arbia Saudita operar como ajustador do mercado, ou seja, variar sua produo para sustentar o preo estabelecido pela Organizao. Os custos dessa poltica estavam acima de sua capacidade financeira. De uma receita de US$ 119 bilhes em 1981, o reino viu-se reduzido a US$ 36 bilhes em 1984. O pior, no entanto, era o custo que esse processo estava exigindo em termos de participao no mercado. Em meados de 1985, a produo saudita chegou a ser inferior inglesa.
O MERCADO FLEXVEL DE PETRLEO E O GUARDA-CHUVA MILITAR AMERICANO SOBRE O ORIENTE MDIO

Diante do insucesso dos acordos da OPEP de 1982, a Arbia Saudita decidiu, em 1985, mudar radicalmente sua estratgia. Em lugar de continuar ajustando sua produo para manter um determinado preo, fixaria um determinado volume de produo, independentemente do preo de mercado. Os preos oficiais foram abolidos e os contratos com leo saudita passaram a adotar o princpio do netback, acompanhando os preos praticados no mercado vista, menos de uma margem prestabelecida 28. Os demais pases da Organizao tiveram que
28 O netback pricing refere-se a um sistema em que o preo de oferta de um bem (no caso o petrleo cru) estabelecido com base em seu preo de demanda final - o dos derivados de petrleo: gasolina, diesel, leo combustvel, etc. - menos uma margem que remunere os custos ao longo da cadeia - transporte, revenda, distribuio e, at mesmo, refino.
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acompanhar a poltica saudita. Os preos agora deixavam de ser fixados atravs de negociaes no mbito da OPEP para flutuar ao sabor da ao de milhares de contratos negociados nos mercados spot e a futuro. Para os produtores independentes em particular a Inglaterra a deciso eliminava as vantagens de serem free-riders, gozando das vantagens da estratgia da Organizao de manuteno de preos sem incorrerem nos custos de limitar sua prpria produo. Ademais, um colapso nos preos iria afet-los mais que aos pases rabes. Os sauditas detinham e continuam a deter os menores custos de produo em todo o mundo. Em poucas semanas, os preos internacionais colapsaram. O barril do West Texas Intermediate, caiu de um mximo de US$ 31,75 em novembro de 1985, para menos de US$ 11,50 em abril de 1986. Os pases exportadores independentes, diante da crise, decidiram negociar com a OPEP. Era o incio da consolidao da nova ordenao de mercado, baseada nos preos flexveis. Novamente, havia uma autoridade com poder entre os grandes produtores: Arbia Saudita. O problema de um sistema de mercado flexvel que os preos podem ficar sujeitos a grande volatilidade, o que no se coaduna com a natureza estratgica e de longo prazo da indstria do petrleo. Mesmo assim, os sauditas se renderam a uma nova realidade internacional em que as taxas de cmbio e as taxas de juros, assim como outros preos importantes, tambm estavam sujeitas a grandes flutuaes. No havia sentido em fixar o preo do petrleo em moeda americana, quando o prprio dlar estava sujeito a grandes flutuaes, frente s demais moedas conversveis. Para mitigar esse problema foi necessrio atribuir OPEP, sob a liderana da Arbia Saudita, o papel de regulador do mercado, a partir de um preo politicamente decidido. Esse passo adicional no foi difcil de ser dado. A perspectiva de uma situao prolongada de preos muito baixos preocupava, no s os produtores, mas tambm os grandes consumidores. A presso para deter a espiral deflacionria veio
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inicialmente do governo americano. Apesar da retrica liberal da administrao Reagan, seu vice-presidente, George Bush, era um homem do petrleo, alm de representante dos eleitores texanos. Nos preparativos para uma viagem ao Oriente Mdio em abril de 1986, Bush declarou: Acredito, e sempre acreditei, que uma indstria domstica americana (de petrleo) forte est nos interesses de segurana nacional, nos interesses vitais deste pas29. Com custos marginais muito elevados frente aos sauditas, os produtores americanos e toda sua cadeia de fornecedores, instituies financeiras e governos estaduais estavam sofrendo mais com a reduo dos preos internacionais do que os pases do Golfo. Os EUA eram ento o segundo maior pas produtor mundial de petrleo, atrs da Unio Sovitica. Em reunio com o governo saudita, Bush alertou para a possibilidade de os EUA, Japo e Europa aproveitarem a oportunidade dos preos baixos para aumentar a taxao sobre o petrleo importado. Haveria assim uma transferncia de recursos dos Tesouros dos pases exportadores para os dos importadores. Era, portanto, urgente estabilizar os preos no mercado internacional. Com o sinal verde americano, os sauditas buscaram, com sucesso, atrair outros pases exportadores preocupados com a perspectiva de enfrentarem uma crise financeira, para uma ao coletiva em favor da estabilizao do preo internacional. A Arbia Saudita se recusava a voltar a ser o elemento de ajuste marginal do mercado. A sada era os grandes exportadores, em conjunto, administrarem sua produo de acordo com as flutuaes da demanda global, dentro de uma regra de proporcionalidade no interior da OPEP. Para surpresa, todos, inclusive os pases beligerantes, Ir e Iraque, aderiram ao acordo. Faltava ainda ouvir os independentes. A adeso de uma Unio Sovitica, pressionada pela necessidade de divisas, viabilizou o acordo30.
I happen to believe, and always have, that a strong domestic U.S. (oil) industry is in the national security interests, vital interests of this country. (Yergin, 1992: 756). 30 Os soviticos, poca, se comprometeram a reduzir suas exportaes em 100.000 bpd.
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A queda dos preos internacionais, comandada pela Arbia Saudita, havia colocado em xeque a poltica de abertura econmica (Perestroika) comandada por Gorbachev. Faltava apenas fixar o preo de referncia. O valor de US$ 18 por barril consensualmente aceito por produtores e consumidores. Era baixo o suficiente para estimular o crescimento econmico e a recuperao da demanda de leo, e elevado o necessrio para garantir uma renda satisfatria aos produtores, particularmente os americanos, inibindo as presses por aumento das taxas sobre importaes nos EUA e em outros pases ricos. O acordo foi sacramentado em dezembro de 1986 pela OPEP. Na prtica, o preo de referncia de US$ 18 representava o limite superior de uma banda, que tinha US$ 15 como piso mnimo. Preos superiores ou inferiores aos estipulados seriam combatidos com aumentos ou redues nas cotas de produo dos pases membros bem como de seus aliados independentes. O mercado de petrleo, a exemplo do que ocorre nos mercados de cmbio, estaria sujeito a uma flutuao suja31. Com esse acordo, o mundo do petrleo deu incio a uma nova era de relativa estabilidade. O mercado flexvel permitiu que a inter-relao entre produtores e consumidores fosse dispersa em uma rede de contratos vista, a futuro e derivativos, transacionados em tempo real. A relao entre o preo de demanda e de oferta passou a ser integrada com base no princpio do netback. Aos demais elementos da cadeia de produo, foi garantida uma certa renda fixa, que cobrisse seus custos de operao. A OPEP e seus associados independentes seriam responsveis pela administrao da banda de preos. Para completar a sustentao desse novo sistema de ordenamento faltava resolver o problema da fragilidade poltico-militar
A "flutuao suja" refere-se capacidade de interveno explcita ou potencial do Banco Central de se contrapor, dentro de certos limites, as tendncias indesejadas da taxa de cmbio.
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do Oriente Mdio. A sada foi transferir diretamente aos EUA, sem intermedirios locais, a administrao da questo. Os EUA, politicamente fortalecidos ao longo da administrao Reagan, viram sua posio hegemnica sobre o mundo tornar-se incontestvel, diante do desaparecimento da Unio Sovitica em 1989. Os acordos militares bilaterais com Arbia Saudita, Emirados do Golfo, Egito e Israel permitiram-lhe, finalmente, ocupar diretamente o vcuo deixado pela sada das tropas inglesas no incio dos anos 1970. O estabelecimento de bases militares americanas na regio foi uma mera questo de tempo, uma vez que o fantasma do Vietn j no amedrontava a opinio pblica americana. O primeiro passo foi dado pelo pedido do governo kuwaitiano de proteo militar para seus navios-tanque diante das ameaas iraquianas. Os petroleiros do Kuwait passaram a navegar com bandeira americana, escoltados por navios de guerra dos EUA. Poucos meses depois, a frota americana j patrulhava rotineiramente o Golfo. O fim da guerra de oito anos entre o Ir e o Iraque em julho de 1988 parecia anunciar que a regio, depois de mais de quinze anos de conflitos, caminhava na direo da paz. Entretanto, menos de dois anos depois, em agosto de 1990, tropas iraquianas invadiam o Kuwait. A tomada definitiva do pequeno pas vizinho representaria, para o Iraque, o controle sobre 20% da produo e das reservas mundiais. O poder de Saddam Hussein no mundo do petrleo aumentaria substancialmente. Havia ainda o risco de a anexao ser estendida a outro pas rabe ainda mais importante: a Arbia Saudita. A reao invaso iraquiana uniu, sob a liderana americana do recm-empossado presidente George Bush, quase todo o mundo rabe. O conflito fez com que, de imediato, 4 milhes de barris deixassem de ser produzidos por dia. O preo internacional, diante da ameaa de invaso da Arbia Saudita, chegou a superar US$ 40 por barril no mercado futuro; o dobro de antes. Em dezembro, no entanto, outros produtores haviam ocupado o espao deixado pelos iraquianos. Os sauditas haviam aumentado sua exportao em 3 milhes de bpd.
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Os preos comearam a ceder, at mesmo por desacelerao da demanda. Em janeiro de 1991 os americanos, frente de uma coalizo de 33 pases, lanaram um ataque macio ao Iraque. A resposta do mercado foi imediata. O preo do barril caiu para US$ 20. Ao final de fevereiro, os iraquianos assinavam um cessar-fogo. Diferentemente do Vietn e da interveno no Lbano, as perdas americanas dessa vez foram mnimas. Passado o episdio Iraque-Kuwait, o mercado voltou ao business as usual. Havia ainda a necessidade de reparar os danos deixados por Saddam Hussein. Cerca de 6 milhes de bpd estavam sendo consumidos por incndios provocados pelos iraquianos antes da retirada. Alm disso, as vendas do Iraque passaram a ser controladas diretamente pela ONU. O sistema de regulao de mercado implementado a partir de 1986 havia sido revigorado pelos acontecimentos. A liderana americana na regio havia se consolidado, inclusive com a instalao de bases permanentes em territrio saudita. Entre 1992 e 1998, os preos flutuaram dentro de um padro de relativa normalidade. A demanda global voltou a crescer sustentadamente a taxas de 1,4% ao ano, basicamente devido ao aumento do consumo verificado nos pases asiticos. Em 1996, o mercado novamente estava diante de uma situao de falta de capacidade ociosa. Nesse meio tempo, os venezuelanos, desafiando a liderana da Arbia Saudita, descumpriram suas cotas e retomaram a posio de principal exportador para o mercado americano, em detrimento dos sauditas. Simultaneamente, como os preos passaram a atingir o limite superior da banda, a OPEP decidiu aumentar suas cotas de produo em dezembro de 1997, sem se aperceber das elevadas propores que a crise econmica em curso na regio da sia-Pacfico j havia tomado. Alm disso, 1 milho de bpd de petrleo iraquiano entraram no mercado ao longo de 1998. O resultado foi um acmulo de estoques e a queda nos preos. O barril de leo cru importado nos EUA caiu de uma mdia de US$ 23,22 em dezembro de 1996 para
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US$ 9,39 em dezembro de 1998. Uma das maiores vtimas da queda de preos foi a Rssia. J em situao financeira frgil, o pas foi desestabilizado pela perda das divisas provenientes da venda de petrleo. O resultado foi a atabalhoada desvalorizao do rublo. Outra conseqncia do mesmo processo foi a onda, tardia do ponto de vista dos demais setores da economia, de fuses e aquisies no mercado de petrleo. A grande operao inicial envolveu a compra da Amoco pela BP em agosto de 1998. Logo em seguida vieram as fuses entre Exxon e Mobil, entre BP-Amoco e ARCO e entre empresas francesas e belga, TotalFina-Elf. Posteriormente, se seguiram as incorporaes da Texaco pela Chevron e da Conoco pela Phillips. Esse movimento de centralizao do capital foi decorrente de vrios fatores. Do ponto de vista da evoluo de longo prazo do setor, haviam ocorrido substanciais redues de custo na dcada anterior, graas a inovaes gerenciais e tecnolgicas. Entre 1980 e 1992, o emprego direto nas oito maiores empresas do setor havia sido reduzido de 800.000 para 300.000 postos. Simultaneamente, o custo de novas descobertas havia cado de mais de US$ 20 por barril de leo equivalente em 1979-1981 para menos de US$ 5 em 1993-1995. O custo mdio de produo ao longo da segunda metade da dcada de 1980 havia sido reduzido de US$ 7,20 para US$ 4,10 por barril. Esses ganhos se distriburam desigualmente e refletiram-se no valor de mercado das empresas. Foram as maiores e mais capitalizadas companhias que comandaram as aquisies. Finalmente, a elevada liquidez dos mercados e a bolha especulativa do fim dos anos 1990 haviam elevado substancialmente o preo das aes, tornando atrativa a venda de algumas empresas por seus controladores. Para responder queda de preos, a OPEP decidiu realizar dois cortes de produo: de 3,2 milhes de bpd em 1998 e, novamente, em maro de 2000, de mais 2,1 milhes. O problema que a sia retomou o crescimento e, conseqentemente, a demanda de petrleo. Mesmo assim, a oferta continuou limitada. A meta dos pases
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exportadores at o momento era manter o preo do barril em torno de US$ 25, em uma estratgia de recuperar parte das perdas de 1998. O quadro de falta de capacidade ociosa ainda persiste, mas as expectativas atuais so de que no devem perdurar por muito tempo. Diante desse quadro, qualquer acontecimento relevante pode lanar os preos, em curto prazo, para patamares superiores a US$ 30 ou at mesmo US$ 40 por barril. A greve que ocorreu em janeiro de 2003 na Venezuela e a reduo abrupta em suas exportaes para os EUA um exemplo. Os preos limitaram-se a atingir pontualmente US$ 32 graas ao aumento das importaes de petrleo mexicano e do Oriente Mdio. Seu impacto no foi to dramtico uma vez que era um fato j esperado pela inteligncia dos EUA e pelas grandes petroleiras. Um evento absolutamente imprevisto neste cenrio foram os ataques ao World Trade Center de Nova Iorque em 11 de setembro de 2001. Um de seus efeitos foi aumentar a preocupao dos EUA com sua segurana energtica, particularmente com sua dependncia de fornecimento de petrleo do Oriente Mdio. A nova postura americana passou a considerar mais facilmente a hiptese de um conflito militar direto com regimes inamistosos na regio. At ento, argumentava-se que os mecanismos de mercado estavam funcionando bem e, desse ponto de vista, o nico aspecto de preocupao militar relevante era a segurana dos oleodutos e dos governos da regio. De acordo com Johnson (2004), uma das principais razes para a existncia das mais de 725 bases americanas no mundo a crescente dependncia americana do suprimento de petrleo estrangeiro. Segundo o autor, muitos dos destacamentos (americanos) esto em pases estrangeiros para defender as concesses de petrleo (americanas) de seus competidores ou para prover proteo policial para os oleodutos, apesar de (o governo americano) sustentar que tm propsitos completamente distintos lutar a guerra contra o terrorismo ou a guerra contra as drogas, ou treinar soldados estrangeiros, ou ainda engajar-se em alguma forma de interveno
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humanitria. (...) em alguns casos, o petrleo a nica explicao plausvel para a aquisio de novas bases. Nesses casos, o governo (americano) produziu elaboradas verses para dissimular os fatos (cover stories) para o que parece ser o uso de recursos pblicos e de foras armadas para proteger interesses privados capitalistas. A invaso do Afeganisto e a rpida expanso de bases no Sudoeste e no Centro da sia ento entre os melhores exemplos. O regime talib no Afeganisto mostrou que existe a possibilidade de pases estrategicamente importantes no Oriente Mdio serem conduzidos de forma irracional, deixando de responder s regras de mercado. Nesse caso, a hiptese de uma interveno militar direta passou a ser considerada um mal necessrio. A invaso e ocupao do Iraque por tropas americanas a partir de maro de 2003 representam um passo mais alm nessa perspectiva. Deixou de ser tolervel que um ativo estratgico para os EUA no caso o petrleo iraquiano permanecesse sob controle de um regime que conteste, viole ou perturbe em demasiado a ordem internacional; particularmente os mercados flexveis de petrleo. Cada ator deve cumprir seu papel. OPEP, liderada pela Arbia Saudita, cabe garantir o ajuste entre oferta e demanda, dentro de uma banda de preos que atualmente varia entre US$ 22 e US$ 28 por barril. As empresas devem sustentar a expanso da oferta em longo prazo. Ao governo americano, corresponde garantir o funcionamento ordenado dos mercados e de seus principais agentes.
PERSPECTIVAS
O Choque de 1973 marcou o fim do perodo de crescimento acelerado do mercado internacional de petrleo. Com o 2 Choque, em 1979, o problema se acentuou. Desde ento, as taxas de crescimento da demanda foram inferiores a 0,9% ao ano, pouco mais de undcimo do que havia sido durante o ps-guerra. Em 2003, o consumo mundial limitou-se a 79,2 milhes de bpd, apenas 23,1% mais do que os 64,3
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milhes demandados em 1979. A despeito da relativa estagnao aps 1973, a composio regional do mercado se alterou substancialmente. Nos EUA, Europa e Japo, que em conjunto respondiam por 70% do consumo mundial em 1974, o aumento da demanda foi absolutamente marginal, graas ao de fatores como baixas taxas de crescimento econmico, inovaes tecnolgicas e programas bem-sucedidos de racionalizao do uso de energia. Nos pases que sucederam a antiga Unio Sovitica, a regresso do mercado foi extremamente aguda. A crise econmica gerada pelas reformas pr-mercado reduziu a demanda regional de 8,5 milhes de bpd em 1980 para 3,4 milhes em 2002, uma contratao de 60%. Em compensao, o consumo dos pases da Amrica Latina e, principalmente daqueles em rpida industrializao na costa asitica do Pacfico, cresceu a taxas que chegaram a superar 6% ao ano por toda a dcada de 1990. O mercado da China, por exemplo, mais que dobrou no perodo, aumentando de 2,2 milhes em 1990 para 5,3 milhes de bpd em 2002. Do ponto de vista da oferta tambm houve uma importante desconcentrao geogrfica. Novas reas entraram em produo, como os campos ingleses e noruegueses do Mar do Norte. A Unio Sovitica e os EUA, dois pases historicamente lderes, perderam participao relativa e, at mesmo, em termos absolutos. Aumentou a importncia do leo oriundo do Oriente Mdio, particularmente da Arbia Saudita, para o suprimento da economia global. Os sauditas ocuparam parte do mercado deixado pelos americanos crescentemente importadores lquidos a partir de 1970 e por dois de seus grandes concorrentes na exportao para o mercado internacional: os russos e os venezuelanos32.
32 Em 2002, nove pases respondiam por cerca de 70% da produo mundial, dos quais os trs maiores - Arbia Saudita, EUA e Rssia - representavam pouco mais de 32%. Em 1965, cinco pases forneciam os mesmos 70% - para um mercado que era menos da metade do atual - sendo que os trs maiores, EUA, Unio Sovitica e Venezuela, produziam mais de 50% das necessidades mundiais.
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A participao saudita na produo internacional, de pouco menos de 11,8% em 2002, no justifica, por si s, a importncia estratgica e de mercado que o pas passou a deter nas ltimas dcadas. O poder da Arbia Saudita decorre de trs outras caractersticas de seu petrleo. A primeira a proporo extremamente elevada que detm das reservas internacionais. Hoje, o petrleo j identificado capaz de suprir a atual demanda mundial por mais de 40 anos uma situao bastante confortvel. Entretanto, a distribuio regional desse leo bastante assimtrica. Ao final de 2002, 65,2% das reservas provadas do mundo estavam localizadas no Oriente Mdio, das quais 25 pontos percentuais em territrio saudita33. A segunda caracterstica estratgica importante dos sauditas o controle sobre a maior parte da capacidade ociosa de petrleo existente no mundo, o que, ao longo dos anos 1980 e 1990, lhes garantiu a posio de supridor de petrleo de ltima instncia. Entre os membros da OPEP, a capacidade ociosa estimada varia atualmente entre 7,3 e 7,8 milhes de bpd dependendo do horizonte de reativao dos campos34. Deste total, a Arbia Saudita responde por 2,6 a 3,1 milhes de bpd. Pode parecer pouco para um mercado que movimenta cerca de 75 milhes de bpd, mas uma quantidade elevada o suficiente para poder alterar, no curto prazo, a situao dos estoques e, conseqentemente, os preos internacionais particularmente pelo prazo extremamente curto em que pode ser posta em operao35.
Alm da Arbia Saudita, os principais detentores de reservas provadas no Oriente Mdio so: o Iraque, com 10,7%, o Kuwait com 9,2% e o Ir com 8,6%; juntos, os quatro pases respondem por 53,5% do total mundial. Ver BP, 2003. 34 A capacidade ociosa do Iraque no deveria ser somada diretamente a esse total, uma vez que a deciso sobre sua utilizao, desde o fim do conflito com o Kuwait em 1991, no depende dos dirigentes do pas. 35 De acordo com a Agncia de Informao de Energia dos Estados Unidos (EIA), 2002 (a), "a Arbia Saudita o nico pas com capacidade para promover um aumento significativo de oferta no prazo de 90 dias."
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Uma terceira vantagem dos sauditas o baixo custo de produo de seu leo, inferior a US$ 2 por barril, enquanto o petrleo pesado venezuelano, de muito pior qualidade, pode custar at cinco vezes mais e, o russo, at trs vezes mais. Esse diferencial tem enorme importncia em termos da capacidade de sustentao de estratgias prolongadas de disputa por mercados. Em cenrios prolongados de baixo preo, os sauditas tendem a sofrer menos que seus competidores todos dependentes da exportao de petrleo para financiar contas fiscais e cambiais. Esses trs fatores explicam o sucesso da liderana da Arbia Saudita sobre a OPEP e, conseqentemente, sobre o mercado de petrleo. Entre 1985 e 1997, os preos internacionais se situaram entre US$ 15 e 20 o barril durante 2/3 de todo o perodo. O nico momento de maior sobressalto foi durante a invaso do Kuwait pelo Iraque em 1991. Entre os pases desenvolvidos, o desafio mais importante no longo prazo, particularmente por suas conseqncias estratgicas, o aumento da dependncia externa dos EUA36. Hoje as importaes so responsveis por 53% da oferta do mercado americano e as perspectivas apontam para um aumento desse percentual para 62% em 202037. Embora as principais fontes de suprimento de petrleo para os EUA estejam situadas nos continentes americano e africano, o mercado flexvel opera de forma absolutamente integrada e tem seu centro de oferta no Golfo Prsico. Desse ponto de vista, a presena militar direta americana nessa regio uma garantia importante tanto da manuteno do status quo nesses pases quanto de seu alinhamento aos interesses dos EUA. Este cenrio tende a se alterar, mas no substancialmente, com o aumento das exportaes russas. O potencial da Rssia no
A dependncia europia do Oriente Mdio tambm tende a aumentar devido tendncia reduo da produo no Mar do Norte. 37 Ver EIA, 2003.
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curto prazo grande e representa uma moeda de troca importante no relacionamento desse pas com os EUA e, em particular, com a Europa, por causa da maior proximidade geogrfica. Existe uma possibilidade de a Rssia vir a utilizar seu petrleo e seu gs natural como meio para, at mesmo, legitimar uma maior aproximao, se no uma candidatura plena Unio Europia. Nesta ltima hiptese, pouco provvel, as conseqncias para a posio hegemnica americana no longo prazo poderiam ser dramticas. Como afirmou Sir Halford Mackinder em 1904, um imprio mundial estar em vias de se concretizar, no dia em que a Alemanha se alie Rssia de forma duradoura 38. O mesmo tema voltou a ser tratado por Henry Kissinger, noventa anos depois. Na concluso de seu livro Diplomacy, afirmou: no do interesse de nenhum pas que a Alemanha e a Rssia se fixem, quer na condio de principais parceiros, quer na de principais adversrios. Se se tornarem muito prximos, levantaro temores de um condomnio; se brigarem, envolvero a Europa em uma escalada de crises39. A continuidade do crescimento asitico poder abrir novas possibilidades de acomodao entre russos e rabes. Existe a perspectiva de a Rssia vir a abastecer a China e o Japo com gs e petrleo, at como forma de reduo da dependncia quase que absoluta que os pases da sia-Pacfico tm dos suprimentos rabes. A economia chinesa, se mantidas as projees de crescimento que so usadas para traar os atuais cenrios de longo prazo, tambm poder gerar efeitos importantes sobre o mercado de petrleo. Sua demanda tende a aumentar rapidamente, enquanto a oferta local dever ser mantida nos nveis atuais. Conseqentemente, a China ser levada a se tornar um novo ator no mundo do petrleo, a exemplo das demais potncias importadoras.
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Citado em Fiori (2002). Ibidem.
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Desse ponto de vista, j se assiste a um aumento da aproximao entre os chineses e algumas das repblicas da ex-Unio Sovitica, particularmente as situadas prximas de sua fronteira40. Certamente isso implicar em uma maior presena poltica chinesa, tanto no Cspio quanto no Oriente Mdio. Do mesmo modo, no est descartada uma aproximao maior entre a China e a Rssia, em torno do uso dos recursos energticos russos localizados na zona asitica daquele pas. Novamente, uma aproximao entre os russos e a China e, at mesmo o Japo pode, como no caso do cenrio europeu, gerar temores ou aflies nos demais pases; em particular nos EUA.
CONCLUSES
Desde o fim da II Guerra, o mercado de petrleo atravessou trs fases, cada uma marcada por um padro especfico de ordenamento (ver Quadro Resumo, ao final). Na primeira (1945-1973), o centro das decises eram as grandes empresas anglo-americanas. As Sete Irms estabeleciam preos estveis e operavam individualmente o equilbrio entre oferta e demanda, integrando no seu interior os diferentes segmentos da cadeia, desde o poo (de petrleo) at o posto (de gasolina)41. Suas decises e aes eram suportadas por contratos de concesso com os governos dos pases produtores e por acordos interempresas que estabeleciam reas geogrficas rgidas de atuao, eliminando a concorrncia na explorao e na produo. O mercado apresentava uma tendncia de rpido crescimento, 7% ao ano, e a oferta era estruturalmente excessiva, desde a dcada de 1920. A segurana global do mercado era baseada em um condomnio anglo40 Existe um oleoduto de 2.350 km de extenso sendo construdo entre o Cazaquisto e a China, envolvendo diretamente empresas estatais dos dois pases. 41 A indstria do petrleo normalmente descrita como composta por dois segmentos: o upstream, que inclui as atividades de explorao e desenvolvimento de campos de petrleo e o downstream, que inclui o refino, o transporte, a distribuio e a revenda.
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americano. Inglaterra, antiga potncia colonial, cabia a responsabilidade direta pela segurana interna e externa dos pases do Oriente Mdio, inclusive por meio da presena de tropas estacionadas na rea. Os EUA eram os ofertantes de ltima instncia e garantiam no s sua prpria segurana energtica, mas tambm a da Europa. Na segunda fase (1973-1982), o mercado de petrleo estagnou devido recesso internacional e aos elevados preos. As grandes empresas petroleiras perderam o controle da produo para os governos dos pases exportadores. Mantiveram, no entanto, o domnio sobre as atividades de refino e distribuio e continuaram a promover o equilbrio de mercado no seu interior, atravs de frgeis contratos de compra e venda de longo prazo, que prefixaram preos e quantidades. A falta de capacidade ociosa e a sucesso de crises na economia internacional e no Oriente Mdio tornaram letra morta esses novos contratos de longo prazo, sujeitando os preos e a disponibilidade do petrleo grande instabilidade. A Arbia Saudita tornou-se, a partir de 1973, o ofertante de ltima instncia. Disputou a liderana de mercado, inicialmente, com o Ir e, posteriormente, com a Unio Sovitica. As tentativas da OPEP e da Arbia Saudita de estabelecerem preos estveis redundaram, na prtica, no aumento do market-share dos pases independentes em detrimento dos sauditas, graas ao aumento da oferta de leo em outras regies, como o Mar do Norte, em um contexto de demanda global cadente. Com a retirada das tropas britnicas, a segurana dos pases do Golfo Prsico passou a ser administrada inicialmente pelo Ir e pela Arbia Saudita, a partir de acordos bilaterais com os Estados Unidos. Este sistema entrou em colapso a partir da Revoluo Iraniana (1979). A terceira fase (1985...) vem sendo caracterizada por um baixo crescimento da demanda e pela existncia de relativa capacidade ociosa, concentrada na Arbia Saudita. As petroleiras ampliaram sua desintegrao operacional, aumentando a terceirizao e a
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comoditizao. As relaes entre empresas e pases exportadores passaram a ser multilaterais e flexveis. Os preos passaram a ser formados a partir de milhares de contratos transacionados em mercados spot e a futuro, na medida em que os pases produtores se sujeitaram ao princpio do netback. A formao do mercado flexvel de petrleo foi iniciada nos EUA, no incio da dcada, com as medidas de deregulation do governo Reagan. Foi completada pela Arbia Saudita, a partir de uma guerra de preos, que submeteu seus parceiros da OPEP e seus concorrentes independentes Unio Sovitica, Noruega, Mxico ao novo sistema de preos flexveis. O gerenciamento de curto prazo fine tuning feito atravs de um sistema, estabelecido por presso dos EUA, de cotas de produo e de banda de preos administrado pela OPEP. A segurana do Golfo Prsico passou a ser diretamente administrada pelos EUA que, com uma defasagem de 20 anos, substituram, com suas prprias tropas, o vcuo deixado pela sada dos soldados britnicos. H uma correspondncia entre cada um dos trs padres de ordenamento do mercado de petrleo verificados desde 1945 e as mutaes atravessadas pela hegemonia americana nos mesmos perodos. O cenrio internacional entre 1945 e 1973 caracterizou-se por uma hegemonia completa dos EUA, apesar de crescentemente contestada. Entre a vitria da II Guerra e a derrota do Vietn, o mundo ocidental submeteu-se ao poder militar e econmico dos EUA em um contexto de Guerra Fria. A supremacia do dlar fixo era garantia suficiente para a formao de contratos de longo prazo com preos estveis, dadas as condies de superabundncia de oferta de petrleo. Simultaneamente, as petroleiras americanas invadiam espaos antes dominados pelos europeus, particularmente os ingleses, expulsos por um processo de descolonizao apoiado por Washington. O rompimento desse ordenamento foi decorrncia da crescente contestao da hegemonia americana. Enquanto o dlar sujeitava-se a desvalorizaes e o exrcito
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americano era derrotado no Vietn, as petroleiras eram obrigadas a ceder seus direitos sobre as fontes de produo para os governos nacionais concedentes. O fim relativamente abrupto mas previsvel das condies estruturais de excesso de oferta de petrleo, vigentes desde a dcada de 20, consolidou e amplificou esse processo de desestruturao global da ordem internacional. No por acaso que o 1 Choque do Petrleo tido como o marco do fim do chamado perodo de ouro do capitalismo do ps-guerra. A incapacidade de os EUA conseguirem, de imediato, impor um novo padro de ordenamento internacional deixou o mercado de petrleo bem como todos os demais mercados relevantes sujeito a grande instabilidade. A fraqueza da moeda americana, aliada a uma situao de escassez estrutural de oferta, tornou impossvel a retomada de um relacionamento estvel garantia de oferta a preos e em quantidades fixas no longo prazo entre petroleiras e pases exportadores. Ao mesmo tempo, a tentativa de suprir o vcuo militar deixado pela retirada das tropas inglesas do Golfo Prsico com uma gendarmeria local no caso iraniana teve um final breve e surpreendente com a ascenso dos aiatols ao poder em Teer, em 1979. Um novo ordenamento estvel do mercado de petrleo s conseguiu ser obtido a partir de meados dos anos 1980, pela conjugao de dois elementos novos. A retomada do dlar como padro monetrio internacional a partir de 1979 em um novo ambiente flexvel teve como corolrio a re-regulao dos principais mercados de commodities em consonncia com esses princpios. A integrao do mercado de petrleo ao processo de financeirizao global teve incio nos EUA, principal mercado consumidor e grande produtor. Em lugar de quantidades e preos prefixados, os contratos passaram a ser regidos por expectativas volteis em um ambiente de incerteza. O princpio do netback, posteriormente aceito pela Arbia Saudita e pela OPEP, submeteu os produtores aos preos de curto prazo bem
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como s curvas de preo a futuro, baseadas em expectativas de desemprego e de liquidez globais da economia mundial, sob comando norte-americano. O cartel dos pases exportadores, sob liderana saudita, transformou-se no gerenciador da oferta de forma a garantir que o preo do ouro negro se mantivesse dentro de bandas de flutuao prefixadas, pactuadas com os EUA42. Desde ento, o novo padro flexvel do mercado de petrleo a exemplo dos demais mercados tem se mostrado extremamente resistente a crises, sendo um dos elementos bsicos de suporte e de estabilidade do poder americano. exceo de um problema pontual durante a Guerra do Golfo, o nico evento de maior gravidade foi o colapso abrupto na demanda, por conseqncia da crise cambial asitica, na segunda metade dos anos 90. Mais recentemente, nos primeiros meses de 2004, o mercado assistiu, novamente, a banda de preos ser rompida. A diferena que neste episdio, alm de um aumento exagerado e imprevisto da demanda global, tambm contribuiu um aumento do risco de oferta diante das ameaas a instalaes de petrleo na Arbia Saudita e da crescente contestao da ocupao militar americana do Iraque. Como o dlar sofreu recentemente desvalorizaes frente s demais moedas conversveis e a capacidade ociosa do setor est conjunturalmente muito limitada, esto em curso presses para a banda de preos ser revista para cima, pela segunda vez desde sua criao em meados nos anos 198043. A despeito do quadro de escassez relativa de oferta nos primeiros meses de 2004, as perspectivas de crescimento de mdio e longo prazo da demanda de petrleo so medocres, quando
Segundo Odell (2004), "a banda de preos foi objeto de um "monitoramento conjunto - embora disfarado - das relaes de oferta e demanda pela OPEP e a Agncia Internacional de Energia (o que permitiu restabelecer) rpida e efetivamente a estabilidade do mercado dentro da faixa de preo preferida. Foi a primeira vez que essas organizaes atuaram de forma cooperada". 43 A expectativa de algo em torno a US$ 25 a US$ 32 o barril.
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comparadas s do ps-guerra. Em contrapartida, a possibilidade de uma superao tecnolgica do petrleo, como combustvel bsico do sistema de transportes, ainda remota em um horizonte de duas dcadas. Nesse cenrio, o atual sistema flexvel de mercado, mesmo com o aumento da dependncia externa dos EUA, no dever sofrer solues de continuidade no futuro prximo. , no entanto, possvel que venha a ocorrer um aumento substancial da volatilidade de preos, em decorrncia do aumento da fragilidade poltica interna e externa no Oriente Mdio. A forma como os EUA vm respondendo s crises do Afeganisto, Palestina e Iraque indica que o caminho inicialmente escolhido pela potncia hegemnica para garantir a segurana interna e externa dos pases ao redor da regio do Golfo Prsico o enfrentamento direto permanente ou, pelo menos, a real ameaa de enfrentamento direto. Esse posicionamento j provocou respostas dramticas, como a destruio do World Trade Center de Nova Iorque em 2001. Essa estratgia, baseada em intervenes militares mltiplas, dificilmente ser capaz de dar sustentao a um ordenamento estvel para o Oriente Mdio e, conseqentemente, para o mercado de petrleo. Ser provavelmente mais um blowback44 na poltica externa americana. Em particular, as relaes americano-sauditas podem sofrer abalos que venham a dificultar a retomada da ao coordenada entre os dois pases que prevaleceu nas duas ltimas dcadas. O conflito palestino-israelense, alm de minar a legitimidade da presena americana no Oriente Mdio, gera, ademais, desgastes importantes na base de sustentao dos regimes polticos dos pases rabes, particularmente para os sauditas. A questo palestina, junto com a presena de bases americanas na Arbia Saudita, foi parte da argumentao utilizada por Bin Laden, lder da Al-Qaeda, para justificar os atos terroristas de 11 de setembro de 2001.
um termo utilizado pela Agncia Central de Inteligncia dos Estados Unidos para se referir a conseqncias indesejadas ou no buscadas pelas polticas ou aes militares americanas atravs do mundo. Ver Fiori (2002).
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De qualquer modo, o principal fator para a manuteno do atual ordenamento do mercado de petrleo continuar sendo a capacidade de os EUA sustentarem o dlar, de forma inquestionvel, como a moeda do comrcio e do capital internacionais. Deste ponto de vista, no h indicaes, para um horizonte de tempo razovel, de o dlar vir a ter algum concorrente em seu papel hegemnico. Assim, de se esperar que o mercado de petrleo continue, no futuro prximo, a manter para os EUA duas caractersticas relevantes. De um lado, ser sempre um locus que repercutir disrupes no ordenamento internacional, quer originado de uma fratura de natureza econmica, quer poltico-militar. Qualquer contexto de ruptura mais profunda pode, ademais, ser potencializado por limitaes na oferta de leo no curto prazo. Neste caso, o mercado de petrleo pode vir a se constituir um fator amplificador dessas fraturas e, at mesmo, por perodos limitados, um elemento autnomo de desordem, caso venha a ser capturado como instrumento de presso por interesses contrrios aos EUA. QUADRO RESUMO Tipologia dos Sistemas de Ordenamento do Mercado de Petrleo no Ps-Guerra
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IX. ALGUNS COMENTRIOS SOBRE GLOBALIZAO, ENERGIA E INOVAO
ALGUNS COMENTRIOS SOBRE GLOBALIZAO, ENERGIA E INOVAO

Richard K. Lester*
Eu gostaria de fazer alguns breves comentrios sobre dois assuntos que, atualmente, esto caracterizando proeminentemente os debates sobre a poltica dos Estados Unidos e que parecem ter um papel significativo na eleio presidencial americana do prximo ano. Os tpicos a que estou me referindo so: globalizao, energia e meio ambiente. Esses dois temas esto inter-relacionados de diversas formas, mas no vou abordar essas interaes aqui. A minha motivao ao discutir esses temas que a poltica dos Estados Unidos, em ambos os casos, tem conseqncias importantes para nossos aliados e parceiros comerciais. Outros participantes deste seminrio esto melhor qualificados do que eu para explorarem essas conseqncias, particularmente, no contexto das relaes Brasil Estados Unidos e no vou tentar fazer isso aqui. Por outro lado, o meu propsito tentar dar alguma luz no contexto domstico dos Estados Unidos, que ter um forte impacto nos resultados polticos. O que esses dois temas tm em comum que as diretrizes e o impacto das polticas internacionais americanas so fortemente influenciadas pelo contexto e debate poltico e esse ltimo ser o foco de meus comentrios. Os dois temas, globalizao e energia, tm um outro importante aspecto em comum: em ambos os casos: a atual situao reflete a brecha que se abriu entre as aspiraes e expectativas da inovao tecnolgica, por um lado, e os reais resultados desses esforos de inovao, por outro lado. Portanto, eu vou tambm comentar
Diretor do Industrial Performance Center e Professor de Cincia Nuclear e Engenharia.
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brevemente as origens e implicaes dessa diferena entre o resultado e o previsto.
GLOBALIZAO
Partindo de uma determinada perspectiva, o avano contnuo da globalizao principalmente uma questo de inovao tecnolgica e, portanto, pode parecer perverso nos referirmos s deficincias da inovao nesse contexto. Ao falar em globalizao, estou me referindo acelerao dos processos e foras na economia internacional que operam na direo da emergncia de um nico mercado mundial para o trabalho, capital, bens e servios. 1 Nesse sentido, o mundo est, evidentemente, muito distante dos mercados unificados: os salrios referentes s mesmas tarefas no so os mesmos em todos os lugares e os preos para os mesmos produtos tambm diferem de lugar para lugar. Portanto, a globalizao deveria ser entendida como um processo e no como um ponto de chegada final, que, provavelmente, nunca ser alcanado. Muitas pessoas concordariam que os avanos tecnolgicos notadamente, aqueles que causaram redues drsticas no custo de transporte e comunicaes tm sido fatores centrais na histria da globalizao, juntamente com a abertura de amplos novos espaos para produo de baixo custo em todo o mundo. Um outro aspecto importante desse cenrio tecnolgico embora seja menos amplamente reconhecido a capacidade de digitalizar e padronizar as interfaces entre componentes e funes de negcios. Essa capacidade propiciou a produo de sistemas que, tendo que ser acolhidos em empresas verticalmente integradas, e tambm num nico local fsico, para serem divididos ou modularizados e as partes resultantes
Suzanne Berger et al, How We Compete: What Companies Around the World Are Doing to Make it in Todays Global Economy, Doubleday, Nova Iorque, 2005.
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separadas por grandes distncias, tanto do ponto de vista organizacional como fsico. Essas mudanas tecnolgicas visando o aumento da produtividade, acopladas grande liberalizao do comrcio e de fluxos de capital das ltimas dcadas, trouxeram enormes benefcios para o mundo da economia, inclusive, os Estados Unidos. Mas, inevitavelmente, o processo da globalizao gerou perdedores, assim como, ganhadores e, mesmo entre o vasto nmero de pessoas que se beneficiaram, h uma profunda incerteza e ansiedade sobre o impacto que a continuidade dessas tendncias possa vir a ter para a segurana e prosperidade da economia. Nos Estados Unidos, esto surgindo novos questionamentos sobre os benefcios econmicos da globalizao. Essas preocupaes tm mltiplas origens, mas esto sendo alimentadas pelo desempenho altamente enviesado da economia americana. Embora, no sentido agregado, esse desempenho tenha sido relativamente forte nos ltimos anos especialmente, na importante dimenso do crescimento da produtividade h uma percepo crescente de que os benefcios da globalizao tm sido limitados a um segmento relativamente pequeno da populao, no tocante distribuio de renda. Na realidade, na maior parte do ltimo trimestre do sculo passado, os aumentos na renda real da maioria da populao no conseguiram acompanhar os ganhos de produtividade do trabalho. Assim, entre 1980 e 2005, a produtividade dos negcios no agrcolas cresceu 67.4%, enquanto que a compensao mdia, nos Estados Unidos, chegou a menos de 20%.2 Durante este perodo, a diviso da renda nacional referente a 1% da classe mais alta de distribuio de renda, praticamente dobrou. Meus colegas Frank Levy e Peter Temin estimaram que 80% dos ganhos da renda pessoal no caso da pr-taxao, excluindo ganhos de
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Frank Levy e Peter Temin, Inequality and Institutions in 20th Century America, Industrial Performance Center Working Paper.
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capital, e que foram tomados como referncia nas declaraes de impostos federais, entre 1980 e 2005, foram reivindicados por 1% dos contribuintes mais ricos.3 Esta tendncia se tornou mais acentuada desde 2000. Desde ento, apesar do forte crescimento da produtividade, mais de 96% dos trabalhadores americanos notadamente, a maior parte de colegas graduados tiveram um declnio, em mdia, nas suas remuneraes financeiras reais.4 Apenas aqueles que esto no topo da distribuio de renda tiveram um aumento real. Em 2005, a parcela da renda nacional correspondente a 1% dos mais ricos aumentou para 21.8% uma cifra que no era vista nos Estados Unidos desde 1928.5 As causas do aumento da distribuio de renda nos Estados Unidos, cada vez mais distorcido, esto sendo amplamente debatidas. Certamente, o aumento do engajamento na economia global responsvel apenas por uma parte dessa tendncia e, talvez, seja uma pequena parte realmente. Durante muitos anos, a liderana poltica dos dois maiores partidos polticos cultivou o apoio do pblico americano liberalizao do comrcio e iniciativas de globalizao, ressaltando os benefcios econmicos que isso acarretaria. Uma vez que esses benefcios so cada vez mais difceis de serem identificados pela maioria dos americanos, parece provvel que haja uma eroso do apoio poltico a tais iniciativas. Na verdade, os dados de pesquisas sugerem que essa eroso bastante significativa j ocorreu na ltima dcada. Certamente, isso no uma coincidncia. Em vrias dimenses, a poltica americana tem se tornado cada vez mais protecionista nos ltimos anos. fcil apontar algumas reivindicaes especiais de indstrias domsticas, e seus empregados, que foram afetados pela
3 Levy and Temin, op. cit, usando dados disponibilizados por Thomas Piketty e Emanual Saez. 4 Kenneth Scheve e Matthew Slaughter, A New Deal for Globalization, Foreign Affairs, julho/agosto de 2007, p. 34 . 5 Ibid.
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ALGUNS COMENTRIOS
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mudana dessa poltica. Mas, tambm seria um erro ignorar o impacto do declnio de um amplo apoio pblico ao engajamento na economia internacional. Como Ken Scheve e Matt Slaughter escreveram recentemente, na revista Foreign Affairs, a poltica dos Estados Unidos est se tornando cada vez mais protecionista porque o pblico americano tambm est sendo mais protecionista e essa mudana de atitude resultado da estagnao e declnio do seu poder aquisitivo.6 A parte inovadora dessa histria ambgua. Por um lado, a inovao, especialmente, a implementao e difuso das tecnologias da informao, em larga escala, tem tido um papel significativo na impressionante acelerao do crescimento de produtividade dos Estados Unidos, desde os meados dos anos 90 uma realizao que no tem sido equiparada pelo grupo das economias mais avanadas. Por outro lado, as previses mais confiveis de muitos inovadores e defensores de que essas tecnologias vo mudar tudo previses, que foram temporariamente silenciadas por conta da exploso da bolha do dot.com, mas sobre as quais ainda se fala frequentemente parece que no atingiram seu objetivo, pelo menos num importante aspecto: para a grande maioria do pblico americano, uma coisa que no mudou significativamente nos ltimos anos, pelo menos, no para melhor, foi o padro de vida.
ENERGIA/MEIO AMBIENTE
A histria da inovao no setor de energia dos Estados Unidos diferente. Nesse caso, a necessidade de inovao , sem dvida, muito grande, mas o progresso tem sido limitado e a escala dos esforos de inovao no chegou nem perto da demanda.
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Ibid. Relatrio de Scheve e Slaughter, de 2000, da Pesquisa Gallup, em que foi verificado que 56% dos entrevistados consideravam o comrcio internacional como uma oportunidade, enquanto que, 36% o consideravam como uma ameaa. Entretanto, em 2005, houve uma reverso desses percentuais de 44% para 49% respectivamente.
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Assegurar o fornecimento de energia limpa, disponvel e confivel ser um dos grandes desafios globais deste sculo. Teremos que abordar trs problemas, simultaneamente, cada um deles com uma extraordinria escala e nvel de dificuldade. Em primeiro lugar, para fazer face a um prolongado retraimento da economia global, a demanda da energia mundial dever dobrar at 2050, colocando grande presso no fornecimento de energia a nvel global, seus preos e o meio ambiente. Em segundo lugar, a dependncia mundial do Oriente Mdio, rea politicamente instvel, em relao a petrleo, gs e seus derivados, continuar persistindo nas prximas dcadas, devido mudana geolgica ocasionada pelo destino que fez com que a maior parte dos recursos de petrleo a baixo custo e gs estejam localizados nessa regio.7 Em terceiro lugar, se o mundo tiver alguma chance de evitar os danos econmicos e ecolgicos da mudana climtica, ser necessria uma reduo drstica na emisso de gases de efeito estufa, de combustveis fsseis, at a metade do sculo. H um amplo consenso que navegar com segurana neste trio de problemas interconectados vai exigir a adoo, oportuna e eficaz, de inovaes na rea de energia no mbito organizacional e tecnolgico em larga escala e em cada estgio da cadeia de valor energtica. Novas tecnologias de armazenamento, converso e transporte de energia eficientemente; novos servios de valor agregado para ajudar os empresrios e proprietrios a gerenciarem e usarem energia inteligentemente; novas estratgias para minimizar o impacto ambiental do fornecimento de energia, seu transporte e uso; novas abordagens regulatrias para encorajar a adoo de fontes de energia livre de carbono; novos modelos empresariais competitivos para encorajar a insero de novas tecnologias nos monoplios energticos
O Oriente Mdio, atualmente, responsvel por quase 60% das reservas mundiais de petrleo e 42% das reservas de gs natural (Energy Information Administration, International Energy Outlook 2006.)
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tradicionais; novas tecnologias para reduzir os custos de energia nuclear e renovvel; novas tecnologias e sistemas para captura e armazenamento de dixido de carbono; mecanismos mais fortes e mais inclusivos para proteo de interrupes de fornecimento de energia e danos nas infraestruturas energticas: tudo isso, e muito mais, ser necessrio. O desenvolvimento dessas inovaes na escala necessria, nas prximas dcadas, exigir uma alterao significativa de capital social e, possivelmente, uma mudana mais ampla de comportamento tambm.8 A combinao da guerra e instabilidade no Oriente Mdio e a crescente preocupao do pblico com a questo das mudanas climticas colocaram a o tema da inovao em energia no centro do debate poltico nos EUA. Esse debate est focado, essencialmente, nos mritos e desvantagens de tecnologias especficas, combustveis e estratgias disponveis e tem sido caracterizado por um alto grau de defesa de um tema nico. Atualmente, cada vez maior a conscientizao que no h uma tecnologia ou estratgia nica que seja suficiente para solucionar essa questo e que ser necessria uma abordagem baseada num porfolio mais abrangente. A exeqibilidade de tal abordagem depender no apenas do progresso tecnolgico em reas especficas, mas, do desempenho do sistema de inovao em energia num mbito mais geral o conjunto de incentivos, arcabouo regulatrio, mercado e instituies pblicas e privadas em que o desenvolvimento, comercializao e difuso das inovaes em energia possam ocorrer. A evidncia das ltimas dcadas sugere que o sistema de inovao em energia dos EUA, na sua atual configurao, no d conta dessa tarefa. A inovao em energia ocorre, em primeiro lugar, pela disponibilizao de capital privado de empresas privadas, embora o papel do governo seja crucial, no estabelecimento do adequado marco
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Intergovernmental Panel on Climate Change, Fourth Assessment Report, Working Group III, Mitigation of Climate Change, maio de 2007.
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regulatrio, padronizao e financiamento de seu desenvolvimento no estgio inicial. O recorde de execuo desse sistema, desde as primeiras crises energticas, nos anos 70, tem sido frustrante. Foram apresentadas vrias razes, inclusive, a volatilidade de preos do petrleo e gs; esquemas ineficazes de preos de eletricidade; falta de coordenao em relao regulao ambiental e ineficcia na segurana; fracasso em internalizar os impactos ambientais e outros impactos adversos do fornecimento de energia e seu uso a preos de mercado; estratgias corporativas de pouca viso em relao a riscos; consumidores mal informados; e financiamento insuficiente para pesquisa. Os crticos sobre o papel a ser exercido pelo governo federal argumentam que no tm sido disponibilizados recursos suficientes e que sua atuao tem sido ineficaz, inconsistente, desperdiada e super politizado. Alm disso, o seu acoplamento aos esforos de inovao por parte do setor privado tem sido muito deficiente. Entretanto, no existe consenso em relao ao que deve ser feito para fortalecer o sistema de inovao em energia, em geral, ou sobre qual deveria ser o papel do governo nesse mbito. Alguns tm advogado uma ao bem mais pr-ativa por parte do governo federal, como o Projeto Manhattan ou o Projeto Apolo, para desenvolvimento de novas tecnologias em energia. Entretanto, tais analogias podem ser errneas. Todos esses projetos famosos foram desenhados para se alcanar uma meta nica, bem definida e de alto risco para um nico cliente (o governo) num espao de tempo relativamente curto. Mas, nesse caso, ns estamos lidando com inovaes de escala mais abrangente (no mbito organizacional e tecnolgico), com uma ampla gama de usurios e clientes (usurios domsticos, industriais e comerciais, setor de construo, transportes etc.), mltiplos perodos de desenvolvimento (vrios anos ou dcadas) e mltiplos objetivos (aumento da segurana, mitigao dos efeitos das mudanas climticas, reduo de custos etc.). Algumas das opes tcnicas j esto bem definidas, outras, nem tanto, e outras ainda no
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so nem sequer perceptveis. O sucesso vai consistir, no apenas numa implementao nica de instrumentos como o Projeto Manhattan ou Apolo, mas de sua adoo no mercado, em larga escala. Na maioria dos casos, essas inovaes estaro competindo com uma tecnologia principal, o que geralmente impe altos padres de qualidade, no negociveis, confiveis e que faam face aos custos iniciais de seu desenvolvimento. Uma segunda viso, muito diferente, ressalta que h necessidade imperiosa de se assegurar, atravs de um arcabouo regulatrio, que os custos totais de fornecimento de energia sejam incorporados aos preos de mercado a serem pagos pelos consumidores, inclusive, o custo de preveno e mitigao das emisses de gases de efeito estufa e o custo total, com a garantia de que no haver interrupo nos fluxos de energia do Oriente Mdio. A internalizao desses custos nos preos da energia, de acordo com essa viso, vai exigir uma resposta adequada em relao ao desenvolvimento e adoo de novas tecnologias. Mas, essa precificao, alcanada por meio de uma poltica de impostos ou sistema de capitalizao e comercializao, na verdade, pode tornar essas novas tecnologias significativamente mais atrativas no mercado, o que poderia criar as condies necessrias para um desenvolvimento bem sucedido e a introduo, no longo prazo, de tecnologias de maior risco. Em outras palavras, uma poltica de impostos, de capitalizao e comercializao, permitindo uma fixao de preos mais exata, no ser um substituto para um sistema de pesquisa, desenvolvimento e comercializao que seja mais forte, capaz de descobrir, estimular e disponibilizar as novas tecnologias que so necessrias. Mais financiamento tanto para pesquisas em energia fundamental e desenvolvimento tecnolgico, certamente, ser necessrio. Os investimentos em P&D em energia por parte das empresas dos EUA sofreram uma reduo de 50% entre 1991 e 2003 e os recursos para P&D em energia, no mbito federal, tambm tiveram
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um declnio. 9 Houve muitas reivindicaes para um aumento do financiamento pblico e privado. Mas, pesquisa e desenvolvimento so apenas uma parte do sistema de inovao em energia, ainda que seja crucial. Sem que seja dada a devida ateno ao restante do sistema, inclusive, barreiras sua comercializao e difuso, muitos dos potenciais benefcios de maior financiamento para P&D podem no ser realizados. O nvel de ateno para essas questes, em Washington, aumentou significativamente no ano passado e o Congresso e a administrao Bush esto considerando agora novas medidas, tais como: Limites de emisses de gases de efeito estufa de veculos motorizados; Padres mais rgidos de economia de combustvel automobilstico; Aumento obrigatrio no uso de biocombustveis renovveis em veculos motorizados, sistemas de aquecimento domiciliar e boilers industriais; Aumento obrigatrio no uso de tecnologias de gerao de eletricidade renovvel em empresas de utilidade pblica (portfolio de padres renovveis); Aumento do financiamento de PD&D em relao a carvo limpo, poder nuclear, seqestro de carbono e tecnologias renovveis; Restries amplas e em escala econmica de emisses de carbono, por meio de mecanismos de capitalizao e comercializao ou taxao de carbono. Muitas dessas iniciativas so controversas e sofrem forte oposio por parte do eleitorado. Embora o momento poltico tenha
Daniel Kammen and Gregory Nemet, Reversing the Incredible Shrinking Energy R&D Budget, Issues in Science and Technology, outono de 2005, p. 84-89.
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se alterado a favor de algum tipo de ao, o progresso tangvel ainda est muito lento e temos que ver quo rapidamente e em que extenso a mquina poltica, a nvel federal, poder se mover. No caso especfico do controle de emisses de carbono, as correntes convencionais afirmam que nenhuma posio significativa ser tomada at que o prximo presidente tome posse e, mesmo assim, certamente ser desencadeada uma luta poltica entre o setor energtico e o setor industrial industrial, buscando se defender dos aumentos de preo que sero diretamente impostos ou induzidos. Ainda no h consenso para que se possa aprovar uma legislao nessa rea e, certamente, isso s dever ocorrer daqui a alguns anos. Alm disso, h um risco significativo de que o resultado final ser um arcabouo regulatrio que permita que a maioria dos setores envolvidos no alcance uma mnima aquiescncia nesse sentido. Enquanto isso, houve uma mudana no centro de gravidade das polticas de energia e polticas ambientais, para os estados. Os governos estaduais, evidentemente, desempenham um papel importante nessa rea, conforme estabelecido por lei e respectivos estatutos. Porm, recentemente, a falta de ao no nvel federal, especialmente, no tocante s mudanas climticas, gerou uma espcie de vcuo poltico que os estados esto tentando preencher. Na Califrnia e no nordeste do pas, por exemplo, foram tomadas algumas importantes iniciativas no desenvolvimento de energia renovvel e controle das emisses de gases de efeito estufa. A perspectiva de ter de cumprir uma multiplicidade de diferentes regulamentaes no nvel estadual levou alguns empresrios a reivindicarem, junto ao governo federal, a implementao de algumas polticas nacionais nessa rea. Num mbito mais geral, uma caracterstica a ser ressaltada que o atual debate sobre a poltica nacional est centrado na emergncia de um nmero significativo das maiores corporaes industriais dos EUA, inclusive, proeminentes corporaes da rea de energia, pleiteando uma ao regulatria mais clara, a nvel federal, especificamente, em relao s emisses de gases de efeito estufa.
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Mesmo com o acmulo de evidncia cientfica, acoplada mudana da opinio pblica, no sentido de colocar a questo do aquecimento global no centro da poltica americana, o Fator China est emergindo rapidamente. Acima de todas as expectativas, provavelmente, ainda este ano, ou no mximo at o prximo ano, a China ter suplantado os Estados Unidos como o maior emissor mundial de dixido de carbono. Os nmeros so incontestveis: a economia chinesa vem crescendo cerca de 10% ao ano e a demanda por energia quase 15%. Praticamente duas novas fbricas movidas a carvo so implantadas a cada semana; s no ano passado, foi gerada capacidade adicional equivalente a todo o poder energtico dos Reino Unido; e as taxas de uso dos veculos motorizados (inclusive, carros particulares) vm aumentando rapidamente. Embora outras grandes economias emergentes tambm tenham uma importante contribuio em relao s emisses de gs carbono no nvel global, certamente, a China se destaca, por conta do seu tamanho e dramtica velocidade de seu desenvolvimento. H duas posies simplistas que, atualmente, enquadram o debate domstico. Por um lado, alguns argumentam que, para os Estados Unidos, no tem sentido reduzirem suas emisses de carbono a no ser que os Chineses tambm comecem a fazer o mesmo, mas no h sinais de que eles se proponham a isso. Outros alegam que se trata de uma desculpa meramente conveniente para evitar que, no mbito domstico, se faam escolhas que possam ser penosas. Seria uma tentativa de pressionar a China (e outros pases em desenvolvimento) a reduzirem suas emisses de carbono, sendo que isso ser ignorado por parte dos Estados Unidos que vo novamente fracassar em colocar a prpria casa em ordem. Nenhuma dessas posies sustentvel e h um reconhecimento cada vez mais emergente que os Estados Unidos tm um interesse vital no sucesso de outros pases que esto envidando esforos para implementarem inovaes importantes no setor de energia, visando diminuir o impacto ambiental
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a nvel global, propiciando melhores condies econmicas e de segurana. Isso propiciou novas propostas para se avanar na cooperao internacional no tocante ao desenvolvimento de novas inovaes tecnolgicas na rea de energia. Nos Estados Unidos, o debate poltico sobre inovao em energia ainda est focado no mbito interno, mas, gradualmente, j est comeando a ser reconhecido que: (1) em relao aos investimentos em novas tecnologias em energia, nos Estados Unidos, conforme uma estimativa recente, representaro menos de 20% do investimento global em tecnologias de fornecimento de energia at meados do sculo, sendo que, mais da metade do investimento total dever ocorrer em pases em desenvolvimento10); (2) empresas no americanas so lderes globais em termos de tecnologias chave na rea de energia, como por exemplo, energia elica, nuclear e fotovoltaica; e (3) as empresas americanas, tanto grandes quanto pequenas, esto cada vez mais concentrando algumas de suas atividades inovadoras no exterior.
MUDANAS
NO
TRABALHO
DE
INOVAO
Conforme os lderes empresariais e do governo exploram novas possibilidades de colaborao em inovao na rea de energia, eles vo ter que reconhecer que o processo de inovao, em si, est passando por mudanas significativas: Hoje em dia, novos produtos e processos de produo so mais complexos que seus predecessores. Provavelmente, eles podero incorporar mltiplas tecnologias que estaro mais vinculadas s fronteiras da cincia.
Conselho de Assessores do Presidente em Cincia e Tecnologia, Powerful Partnerships: The Federal Role in International Cooperation on Energy Innovation, 1999.
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As ferramentas de troca de inovao tambm se tornaram muito mais complexas. Por exemplo, hoje em dia, os inovadores podem desenhar novos sistemas de sensores com uma capacidade muito maior, ou bancos de dados mais abrangenes, em bibliotecas digitais, modelos de simulao complexos e, evidentemente, com base na rede de infra-estrutura ciberntica. Tudo isso tem aumentado, por sua magnitude, o nvel de complexidade, em termos de explorao e experimentao.11 Os sistemas de produo em que so desenhados e produzidos novos produtos e servios tambm ficaram mais complexos, com cadeias de valores abrangendo mltiplas empresas. A inovao pode se dar em qualquer uma dessas cadeias de valor. Cada vez mais, as empresas precisam buscar em fontes de conhecimento externo para que consigam inovar. Elas tm que ser capazes de combinar seu prprio conhecimento interno com recursos externos. A inovao est ocorrendo em arquiteturas cada vez mais abertas e a integrao com fronteiras geogrficas e disciplinares, no nvel corporativo, est emergindo como uma estratgia de construo de novas competncias. H um novo papel a ser desempenhado por pequenos empresrios nesse processo de inovao.
Todos esses pontos nos levam a refletir que os obstculos inovao na rea da energia no so limitados por idiossincrasias, deficincias ou fracassos no processo de construo de novas polticas e h certas caractersticas intrnsecas do problema que devem ser
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National Science Foundation Strategic Plan 2006-2011 (Verso Preliminar)
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acrescentadas s dificuldades e desafios da inovao no setor energtico, tais como: A larga escala do investimento exigido em PD&D e o investimento ainda maior necessrio para o desenvolvimento de novas tecnologias em energia; Os longos perodos entre a programao, disponibilizao e mudanas no capital social de energia; O fato de que as mudanas tecnolgicas no setor energtico sero geradas, principalmente, no pela fora motora convencional (e poderosa) da demanda dos usurios por novos produtos e servios, mas sim pela regulao de externalidades negativas (ou seja, impactos ambientais, segurana no fornecimento etc.); A incorporao de tecnologia em energia a maioria dos usurios, quer sejam pessoas fsicas ou empresrios, esto interessados no na energia em termos de BTUs ou KW/ hora, mas sim nos servios de energia que so fornecidos (ou seja, mobilidade, iluminao, acondicionamento espacial, preparao de alimentos, converso de material etc.); O fato de que, na maioria dos casos, as tecnologias inovadoras na rea de energia sero introduzidas nos mercados j existentes, em que as instituies beneficiadas so extremamente fortificadas e difceis de serem desalojadas.
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prosseguir a inrcia e o maniquesmo pr/anti-Bush que marcam o perodo recente.

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