Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35

Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut

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Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato

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POLTICA PBLICA: DOS CLSSICOS S MODERNAS ABORDAGENS. ORIENTAO PARA A LEITURA

Enrique Saravia

O propsito deste livro oferecer ao leitor de lngua portuguesa uma coletnea de textos fundamentais sobre polticas pblicas. Eles foram classificados de acordo com a diviso tradicional do ciclo da poltica pblica, ou seja, em etapas. A etapa de avaliao ser matria de outra coletnea. Viso geral O volume 1 comea com um texto introdutrio, Introduo teoria da poltica pblica, que analisa a evoluo da perspectiva sobre a atividade estatal, confrontando a viso tradicional com a abordagem de poltica pblica. Tece consideraes sobre o conceito de poltica pblica e seus diversos significados e enuncia os termos da discusso sobre a racionalidade do processo. Enumera as caractersticas de uma poltica pblica e detalha as diversas etapas do ciclo respectivo. Analisa, finalmente, a interao das polticas e a importncia das instituies para a configurao da poltica. O trabalho seguinte, Estudio introductorio, por Luis F. Aguilar Villanueva, analisa os diversos conceitos de poltica e seus componentes principais. Comenta idias de Theodore S. Lowi, em particular a tradicional classificao de polticas regulatrias, distributivas e redistributivas, e as contribuies posteriores de Graham T. Allison sobre modelos conceituais e marcos de referncia das polticas (modelo da escolha racional, modelo do processo organizacional e modelo da poltica burocrtica). O terceiro texto, Poltica y polticas pblicas, por Eugenio Lahera trata das influncias recprocas da poltica ( politics ) e das polticas (policies) e estabelece as caractersticas de uma boa poltica pblica. Determina as etapas analticas do processo e a articulao da poltica
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geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica. Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a participao democrtica no eleitoral. Modelos de poltica pblica O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelos de poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, por Charles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicado em 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta o modelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo excees muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reitera a sua tese original, atualizando-a. Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, e La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones, de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idias de Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui os processos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmica baseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e do estilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos em razo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica. O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraes sobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos Estados Unidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particularidades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciam dos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experincia do Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricas e s condies especficas de cada pas. Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobre O ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linha de pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas e conclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da
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teoria das organizaes (ou institucionalismo sociolgico) e do institucionalismo histrico. Formao da agenda O captulo III do volume 1 abre-se com um texto de Joan Subirats, Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos, que discute as dificuldades da definio precisa dos problemas que originam as polticas pblicas, especialmente no que diz respeito determinao dos objetivos das polticas. Analisa, tambm, as razes que levam a incorporao dos problemas lista de prioridades da ao pblica, bem como os elementos que devem ser considerados no processo de formao da agenda. Os textos de Kingdon, extrados de seu j clssico livro Agenda, alternative and public polices, relacionam os motivos que fazem com que um assunto se torne relevante para o poder pblico. Formula uma definio de agenda e analisa os processos que permitem a sua construo. Elaborao de polticas pblicas Os textos Os nveis de anlise das polticas pblicas e O processo decisrio de poltica foram extrados do livro Fundamentos de poltica pblica, de Jorge Vianna Monteiro, que um clssico da literatura brasileira sobre a matria. O primeiro trata dos diferentes cenrios e perspectivas em que se efetua a anlise de polticas. O autor ilustra suas afirmaes com exemplos da realidade brasileira, tais como a poltica nuclear, a poltica de sade e a poltica de fixao de preos pelo Conselho Interministerial de Preos (CIP). O segundo texto distingue certos atributos mais especficos das polticas pblicas relacionados, em geral, concepo de que as polticas so produtos de um processo decisrio interorganizacional. A crise petroleira de 1973-1975 e outros exemplos brasileiros ilustram essa parte da obra. O artigo de Lenaura Lobato, Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas, discute a especificidade do processo de formulao de polticas e, em particular, das polticas sociais, pela perspectiva da representao de
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interesses, com base em diferentes abordagens tericas para a anlise de polticas (pluralismo, neocorporativismo, marxismo) e dos interesses representados na relao Estado-sociedade. Formulao de polticas pblicas No captulo I do volume 2, parte-se da considerao de que, uma vez adotada a deciso central da poltica, isto , a determinao de qual ser o caminho definitivo de soluo do problema que a originou, necessrio formalizar essa deciso. Isso significa, comumente, o estabelecimento das normas que permitiro sua implementao pelos diversos atores envolvidos. necessrio, para tanto, que essas normas cumpram os requisitos de clareza e preciso, que permitiro atingir os objetivos desejados. O texto do professor Jos Hctor Meehan, Principios generales de tcnica legislativa, analisa os requisitos de tcnica legislativa material e formal que devem ser observados para que os dispositivos legais tanto legislativos como administrativos sejam observados (eficcia) e produzam os efeitos perseguidos (convenincia). Implementao de polticas pblicas O captulo II do volume 2 comea com outro texto clssico, Implementao: uma viso geral, extrado do livro The policy process, de Michael Hill. O autor destaca a importncia da implementao no processo de poltica pblica, apresentando duas abordagens tpicas de implementao: de cima para baixo (top-down) e de baixo para cima (bottom-up) e analisa vrios trabalhos realizados nos Estados Unidos, que usaram essas abordagens. O artigo da professora Marta Arretche, Federalismo e polticas sociais no Brasil. Problemas de coordenao e autonomia, estuda os problemas de coordenao entre o governo federal e os governos estaduais para a execuo de polticas pblicas, colocando as polticas sociais como objeto de anlise. Examina, em detalhe, a interao dos sistemas fiscal e tributrio com as polticas de sade, habitao e saneamento e educao fundamental.
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Execuo de polticas pblicas O papel da burocracia no processo de determinao e implementao de polticas pblicas discutido por Joan Subirats no texto que leva esse ttulo e foi extrado da obra clssica do professor catalo, Anlisis de polticas y eficcia de la administracin. O autor menciona as caractersticas principais da viso tradicional (principalmente jurdica) da burocracia pblica, os recursos que a burocracia possui, os quais explicam a importncia do seu papel nas polticas pblicas e, finalmente, as razes da sua influncia. A mesma temtica analisada no artigo A poltica industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making, de Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguilar. As autoras discutem o papel da burocracia e dos padres aos quais se conformam as interaes de polticos e burocratas. So exploradas algumas questes, tais como o grau de autonomia da burocracia, o papel desempenhado por burocratas e polticos e as suas interaes na formulao de decises pblicas e, finalmente, a medida pela qual a participao dos interesses privados organizados afeta as mencionadas interaes e constitui um mecanismo de controle democrtico do processo decisrio. Novos arranjos para a poltica pblica O captulo IV do volume 2 est integrado por textos que tratam de assuntos especficos: conselhos setoriais de poltica, redes de poltica pblica e arranjos institucionais no mbito municipal. Trata-se de temas decisivos para a implementao das polticas e que se referem a novas acomodaes que obrigam a mudanas do contexto em que se desenvolvem as polticas pblicas. O texto de Carla Bronzo Ladeira Carneiro, Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao, trata das questes tericoconceituais decorrentes da anlise dos conselhos e estuda os problemas da participao e representao e da autonomia e dependncia. A autora teve como foco os conselhos de direitos da criana e do adolescente e os de assistncia social do Estado de Minas Gerais.
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As redes de poltica pblica constituem um dos temas mais discutidos e controvertidos pelos analistas de poltica pblica. O texto de Gilles Massardier, Redes de polticas pblicas, extrado de seu livro Politiques et action publiques, estabelece os termos do debate atual, em especial no que diz respeito abertura, representao, ao elitismo e capacidade de coordenao de redes. Enuncia, tambm, uma classificao dos diversos tipos de rede. O artigo da professora Marta Ferreira Santos Farah, Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo, analisa as iniciativas dos governos municipais desenvolvidas, nas ltimas duas dcadas, no processo de formulao e implementao de polticas pblicas e na gesto pblica. Essas iniciativas privilegiam as parcerias entre o Estado e a sociedade civil e as internas ao prprio Estado, que se caracterizam pela emergncia de novos arranjos institucionais. O contexto poltico dos pases em transio e os modelos de poltica pblica A coletnea se encerra com dois textos que discutem a temtica das polticas pblicas e, em particular, os modelos clssicos de anlise baseada nas condies polticas dos pases em transio. O primeiro texto, A formulao da poltica pblica nos pases em desenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomada de deciso, de Oliver Saasa, argumenta que a maior parte das teorias e dos modelos de poltica pblica tem limitada utilidade na compreenso dos processos de formulao de poltica nos pases em desenvolvimento e prope um esquema de anlise aplicvel realidade desses pases. O segundo texto, Implementacin de las polticas y asesora presidencial, de Eugenio Lahera, descreve e analisa o rgo central de coordenao de polticas pblicas estabelecido pelo governo do Chile.
Enrique Saravia doutor em Direito com especializao em Administrao Pblica pela Universidade de Paris I (Panthon-Sorbonne). Professor titular e coordenador do Ncleo de Estudos de Regulao da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) da Fundao Getulio Vargas. Professor associado da Universidade de Paris I (PanthonSorbonne). 18