40-Vinte Anos de Crise - 1919-1939

E.H.
CARR
VINTE ANOS DE CRISE
1919- 1939
COLEO
CLSSICOS IPRI
Comit Editorial:
Celso Lafer
Marcelo de Paiva Abreu
Gelson FonsecaJnior
Carlos Henrique Cardim
Areflexosobreatemticadasrelaesintemacionaisestpresentedesdeos
pensadores da antigidadegrega, como o caso de Tudides.Igualmente,
obrascomoa Utopia, deThomasMore,eos escritosdeMaquiavd,Hobbese
Montesquieurequerem,parasuamelhorcompreenso,umaleiturasobatica
mais ampladasrelaesentreestadosepovos.Nomundomoderno,como
sabido,adisciplinaRelaesInternacionaissurgiuapsaPrimeiraGuerraMun-
diale,desdeento,experimentounotveldesenvolvimento,transformando-se
emmatriaindispensvelparaoentendimentodo cenrioatual.Assim sendo,
asrelaesinternacionaisconstituemreaessencialdoconhecimentoque,ao
mesmotempo,antiga,modernaecontempornea.
NoBrasil,apesardocrescenteinteressenosmeiosacadmico.poltico,empresa-
rial,sindicalejornalsticopelosassuntosderelaesexterioresepolticainterna-
cional,constata-seenormecarnciabibliogrficanessamatria.Nessesentido,o
IPRl,aEditoraUniversidadedeBrasliaeaImprensaOficialdo EstadodeSo
Pauloestabeleceramparceriaparaviabilizaraediosistemtica,sobaformade
coleo. deobrasbsicasparaoestudodasrelaesinternacionais. o u r s das
obrasincludasna coleonuncaforamtraduzidaspara oportugus,comoO
Direito daPaz eda Guerra deHugoGrotius,enquantooutrosttulos, apesarde
nosereminditosem lnguaportuguesa,encontram-seesgotados,sendode
dificilacesso.Dessemodo,acoleo CIAsSICOS IPFJ temporobjeta...ofacilitarao
pblicointeressadooacessoaobrasconsideradasfundamentaisparaoestudo
dasrelaesinternacionaisemseusaspectoshistrico,conceitualeterico.
Cadaumdoslivros dacoleocontarcomapresentaofeitaporum especialis-
taquesituaraobraemseutempo,discutindotambmsuaimportnciadentro
do panoramageraldareflexosobreasrelaesentrepovosenaes. Os CrAs-
SICOS IPRl destinam-seespecialmenteaomeiouniversitriobrasileiroque tem
registrado,nosltimosanos. um expressivoaumentononmerodecursosde
graduaoeps-graduaonareaderelaesinternacionais.
Coleo CLSSICOS IPRI
TudDIDES
'HistriadaGum-ado Peloponeso"
Prefcio: HlioJaguaribe
E.H.CARR
'VinteAnosdeCrise 1919-1939. UmaIntrodu-
o aoEstudodasRelaes Internacionais"
Prefcio: Eiti Sato
J-M.KEYNES
Consequncias Econmicas daPaz"
Prefcio: Marcelode Paiva Abreu
ARON
"PazeGuerra entre asNaes"
Prefcio: Antonio Paim
MAQUIAVEL
"Escritos Selecionados"
Prefcio eorganizao:]osAugustoGuilhon
Albuquerque
HUGOGROTIUS
"ODireito daGuerraedaPaz"
Prefcio: CelsoLafer
ArsxisDETOCQUEVIllE
"Escritos Selecionados"
Organizao e prefcio: Ricardo Velez
Rodrgues
HANSMORGENTHAU
Poltica entre asNaes"
Prefcio: Ronaldo M. Sardenberg
Il\L\1ANUELKANT
"Escrtos Polticos"
Prefcio: Raimundo Faoro
SA..'IUELPUFENDORF
"DoDireito Natural edasGentes"
Prefcio:TrcioSampaioFerraz Jnior
C\RLVON CL\USEWITZ
"Da Guerra"
Prefcio: DomcioProena
G.W F. HEGEL
'Textos Selecionados"
Organizao e prefcio:FranklinTrein
JEAN-JACQUESROUSSEAU
Organizaoeprefcio: GelsonFonsecaJr.
NORMANANGElL
Grande IINso"
Prefcio: Carlos HenriqueCardim
THOMASMoRE
'Utopia"
Prefcio:JooA1mino
"Conselhos Diplomticos"
Vriosautores
Organizaoeprefcio:Luiz FelipedeSeixas
Corra
EMERICHDEVATIEL
"O Direito dasGentes"
Traduoeprefcio:VicenteMarottaRangel
THOl\1ASHOBBES
Organizaoe prefcio: RenatoJanine
Ribeiro
ABB DE SAINTPIERRE
"ProjetoparaumaPazPerptuaparaaEuropa"
SAlNTSIMON
"Reorganizao daSociedade Europia"
Organizao e prefcio: Ricardo
Seitenfuss
HEDLEYBUIL
'54. Sociedade Anrquica"
Prefcio: Willians Gonalves
FRANCISCO DE VITORIA
"DeIndiset Dejure Bel/i"
Prefcio: Fernando Augusto Albuquerque
Mouro
MINIsTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado: Professor CELSO LAFER
Secretrio Geral: Embaixador LUIZ FEUPE DE SEIXAS CORRA
FUNDAO ALExANDRE DE GusMo - FUNAG
Presidente: em exerccio: Conselheira MARlA LUCI G. V. DE SEIXAS CORRA
CENTRO DE HISTRIA E DOCUMENTAO DIPLOMTICA - CHDD
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INSTITUTO DE PEsQUISA DE RELAES INTERNACIONAIS IPRI
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UNIVERSIDADE DE BRASLIA
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Conselho Editorial
Elisabeth Cancelli (Presidente), Alexandre Lima, Estevo Chaves de' Rezende
Martins, Henryk Siewiersk.i, Jos Maria G. de Almeida Jnior, Moema
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IMPRENSA OFICIAL DO ESTADO DE SO PAULO
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Coordenador Editorial: CARLOS TAUFIK HADDAD
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I P R I
E.H.CAR R
VINTE ANOSDE CRISE
1919- 1939
Uma introduo ao estudo das
relaes internacionais
Prefcio:
Eti Sato
Editora Universidade de Brasia
Edies Imprensa Oficial de So Paulo
Instituto de Pesquisa de Relaes Internadonais
Copyright 1939, 1946byEdward Hallett Carr
Copyright1981byEditoraUniversidadedeBrasliapelatraduo
Ttulooriginal: The Twenty Years Crisis. 1919-1939. An 1ntroduction to the
Study of lntemational Relations.
Publicadooriginalmenteem1939pelaMacmillam& Co.Ltd.,London,andSt.
Martin'sPressInc.NewYork.
Direitosdestaedio:
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SCS Q. 02 bloco C n.78, 2.andar
70300-500Braslia,DF
ApresenteediofoifeitaemformacooperativadaEditoraUniversidadedeBrasliacom
oInstitutode PesquisadeRelaes Internacionais(IPRIlFUNAG)eaImprensaOficialdo
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publicaopoderserarmazenadaoureproduzidaporqualquermeiosem autorizaopor
escritodaEditoraUniversidadedeBraslia,
Equipe tcnica:
EUTISATO(planejamentoeditorial);EUGNIA DCARLIDE ALMEIDA (Ediogrfi-
ca);RAINALDO AMANCIO ESILVA (programaovisual)
Impresso e acabamento:
QUICKPR1:NT LIDA.
CARR,EdwardHallett,1892-1982
C311t VinteAnos de Crise: 1919-1939. Uma Introduo ao Estudo
dasRelaes Internacionais.
Trad.LuizAlbertoFigueiredoMachado.Brasnia,Editora
UniversidadedeBraslia,InstitutodePesquisadeRelaes
Internacionais,ImprensaOficialdoEstadodeSoPaulo.
z-.ediosetembro,2001.
xxviii,305p., 23em- (ClssicosIPRI,1)
Ttulo original:The Twenty Years Crisis, 1919-1939. An Introduction
to the Study of International Relations.
ISBN:85-230-0635-4
1- PolticaInternacional;2- RelaesInternacionais;I. Ttulo.D.Srie.
CDU-327
Aos construtores da
Paz Vindoura
"Os filsofos elaboram leis imaginrias para
comunidades imaginrias, e seus discursos so
como estrelas que do pouca luz por estarem
muito altas."
FRANCIS BACON, On theAdvancement of Learning.
"Os caminhos para o poder humano e para o
conhecimento humano correm lado a lado e so
quase os mesmos; no obstante, por conta do
inveterado e pernicioso hbito de insistir nas
abstraes, mais seguro comear e desenvol-
ver as cincias dos fundamentos que tm rela-
o com a prtica, e deixar a parte ativa ser
como o selo que se imprime e determina a
contrapartida contemplativa".
Idem, Novum Organum.
SUMARIO
PREFCIO NOVA EDIO BRASILEIRA.......................................... Xlll
PREFCIO PRIMEIRA EDIO XXXV11
PREFCIO SEGUNDA EDIO...................................................... xti
PARTEI:A CINCIADAPOLTICA lNrERNACIONAL
Capo 1- O comeo de uma cincia............. 3
PARTETI: A CRISEINTERNACIONAL
Capo 11- Utopia e realidade...... 17
Capo IH-Opano de fundo utpico.. 33
Capo IV- A harmonia de interesses.................................. 57
Capo V- A crtica realista................................................. 85
Capo VI- As limitaes do realismo................................. 117
PARTEIH:POLTICA,PODEREMORAL
Capo VII- A natureza da poltica..................................... 127
PARTEI\T: DIREITOEMUDANA
Capo VIII- O poder na poltica internacional.................. 135
Capo IX- A moral na poltica internacional..................... 189
Capo X- Os fundamentos do Direito............................... 221
Capo XI- A inviolabilidade dos tratados.......................... 235
Capo XII- A soluo judiciria dos litgios
internacionais................................................................. 249
Capo XIII- Mudana pacfica........................................... 267
CONG..USO
Capo XIV- As perspectivasde umanovaordem
internacional................................................................... 287
NDICE REMISSIVO........................................................................ 307
PREFCIO NOVA EDIO
BRASILEIRA
NESTA breve apresentao, no cabe tentar explicar a obra de E.
H. Carr ou discutir suas principais teses. Essas so tarefas que o
leitor poder realizar e desfrutar por si mesmo. Procurar-se-
apenas situar no tempo o trabalho desenvolvido por E. H. Carr
e analisar seu significado para a reflexo sobre o estudo das re-
laes internacionais na modernidade.
VINTE ANOS DE CRISE: A OBRA E SEU TEMPO
Um certo paralelismo poderia ser identificado entre o que o En-
saio sobre a Populao escrito em 1798 por Malthus teria repre-
sentado para a Economia e os Vinte Anos de Crise de E. H. Carr
para os estudos sobre Relaes Internacionais. Ainda nos anos
de consolidao da moderna cincia da economia, Malthus cha-
mou a ateno para a noo de que havia limites para o cresci-
mento econmico e essa concluso resultava no de uma nova
teoria, mas da aplicao de conceitos e categorias presentes em
Adam Smith. As conhecidas concluses do Ensaio a respeito da
evoluo desequilibrada do crescimento das populaes e dos
meios para alimentar esse crescimento derivavam de uma inevi-
tvel interpretao da noo do princpio dos rendimentos de-
crescentes e fizeram os economistas de seu tempo vislumbra-
1 Professor do Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
XlV EIITI SATO
rem uma perspectiva muito menos otimista do que as de
Adam Smith e Condorcet. Essa interpretao oferecida por
Malthus teria influenciado seu contemporneo David Ricardo
levando-o a chamar a economia de cincia funesta. De modo
semelhante) Vinte Anos de Crise) mais do que uma interpretao
do cenrio internacional do entre-guerras fundamentada nos
pressupostos do realismo) constituiu-se numa obra que eviden-
cia como a sucesso de eventos) decises e crenas evoluem para
um conflito inevitvel entre as grandes potncias. impossvel
a sua leitura sem o sentimento angustiante parecido com aquele
de que somos tomados quando assistimos no teatro a uma trag-
dia grega clssica: o destino vai) inexoravelmente) urdindo sua
trama at o desfecho trgico. Os indivduos) fossem eles heris
ou reis) nada podiam fazer para evitar que o destino traado
pelos deuses se cumprisse. Laio, tentando evitar que o terrvel
destino previsto para seu filho se cumprisse) entrega dipo) re-
cm-nascido) a um servo para que seja sacrificado longe de seus
olhos sem saber que) com isso) estava justamente preparando as
condies para que a sorte traada pelos deuses se cumprisse.
Os fenmenos internacionais) obviamente) esto
conectados com as polticas nacionais) mas no entre-guerras tor-
nava-se claro) como mostra Vinte Anos de Crise) que o potencial
de conflito e de cooperao presente no meio internacional emer-
gia de um complexo jogo de foras que transcendia a compreen-
so dos homens) mesmo da grande maioria das lideranas e es-
tadistas mais bem informados. Um jogo de foras onde polticas
nacionais) individualmente tomadas) pouco podiam fazer para
mudar o curso dos acontecimentos.
Na verdade) os pontos de vista enunciados por E. H. Carr
no constituam) em sua essncia) novidades. O realismo como
percepo dos fenmenos polticos uma matriz muito antiga.
Traos dessa matriz podem ser encontrados nos escritos da an-
tigidade e tambm em pensadores que viveram h sculos nos
imprios do Oriente. Por outro lado) na tradio ocidental mais
xv
Prefcio nova edio brasileira
recente, Hobbes, Maquiavel e Rousseau j haviam produzido
densas reflexes sobre as dificuldades de harmonizar perspecti-
vas freqentemente conflitantes derivadas da tendncia prpria
da natureza humana de confundir o mundo perfeito que se dese-
ja com o mundo imperfeito em que se vive. As atitudes diante
das dificuldades de compreender e harmonizar poder e virtude;
entre arranjos desejados e as limitaes impostas pela realidade
normalmente envolvem muito mais do que a fria anlise racio-
nal. Essas questes inevitavelmente afetam as crenas, o qua-
dro de valores e as expectativas mais profundas tomadas indivi-
dual e coletivamente. Essa a razo porque de tempos em tempos
surgem pensadores que, a despeito da reprovao de seus con-
temporneos e a despeito at mesmo de suas prprias crenas e
preferncias, mostram aspectos indesejados de uma realidade.
Geralmente, a atitude da sociedade diante de obras desse tipo
semelhante da mulher que olha o espelho e no gosta do que
v e, por essa razo, o evita e alimenta verdadeira antipatia por
esse objeto que, incomodamente, teima em mostrar rugas e ou-
tras imperfeies indesejadas.
Vinte Anos de Crise no uma obra terica, mas sim um
esforo de interpretao de uma realidade conturbada e
perturbadora que era o mundo dos anos do entre-guerras. As
categorias tericas so instrumentos que ajudam a entender essa
realidade, organizando e dispondo os fatos e as possibilidades.
Essa , na verdade, uma caracterstica comum s obras que per-
manecem. O objetivo primrio da obra era o de oferecer uma
possvel explicao para a condio de instabilidade e insegu-
rana da poltica internacional e tambm uma crtica s percep-
es correntes manifestas em atitudes e aes polticas que, su-
cessivamente, se revelavam inadequadas por no reconhecerem
as dimenses mais incmodas da realidade econmica, poltica
e social.
Para efeito do melhor entendimento da obra, o primeiro
aspecto a ser lembrado so alguns dados biogrficos bsicos que
xvi EnTI SATO
nos ajudam a situar o autor no contexto de seu tempo. Edward
Hallett Carr nasceu em 1892 e foi educado na Universidade de
Cambridge onde se graduou com distino em estudos clssicos.
A ecloso da Primeira Guerra Mundial, em 1914, interrompeu
seus estudos e serviu de motivao para ingressar na carreira
diplomtica, levando-o a integrar a delegao britnica na Con-
ferncia de Paz de Versailles (1919). Voltou para a academia em
1936 como professor da ctedra Woodrow Wilson de Poltica
Internacional da University College of Wales, em Aberystwyth.
A obra Vinte Anos de Crise. 1919-1939 data desse perodo, tendo
sido publicada em setembro de 1939, logo aps a invaso da
Polnia por Hitler e a declarao de guerra Alemanha feita
pela Inglaterra. Ao tempo da Segunda Guerra Mundial, tornou-
se editor adjunto do The Times, permanecendo em Londres at
1953. Em seguida voltou vida acadmica, desta feita para a
Universidade de Cambridge, onde passou a dedicar-se ao estudo
da histria da Rssia Sovitica. Esses estudos resultaram na
publicao de 14 volumes que tratam exaustivamente do tema
e, apesar da dimenso verdadeiramente herclea dessa obra, a
grande notoriedade de E. H. Carr sempre ficou associada ao Vinte
Anos de Crise. Fato semelhante havia ocorrido com Maquiavel
em relao ao Prncipe e com Malthus e o seu Ensaio sobre a Popu-
lao; ambos escreveram obras muito mais alentadas, mas foram
essas obras, sem nenhuma preocupao de pesquisa e erudio
no sentido acadmico, escritas num impulso derivado de um forte
estmulo oriundo da observao de seu meio, que lhes valeu a
notoriedade. E. H. Carr faleceu em 1982, aos 90 anos de idade.
Afirmaes a respeito das dificuldades de compreenso das
pocas em que ocorrem mudanas significativas deixaram de ser
feitas pelos analistas tanto em razo de seu contedo bastante
bvio quanto, principalmente, porque h muito que as institui-
es em todas as especialidades vm registrando sucessivas "d-
cadas de grandes transformaes". Declaraes de pensadores,
que pomposamente declaram o "fim de uma era" ou o "incio de
xvii
um novo tempo", deixaram de atrair a ateno at mesmo do
pblico em geral por terem se tornado demasiadamente triviais.
Nesse sentido, parece uma maneira pouco atraente ancorar es-
tas consideraes sobre Vinte Anos de Crise nas relaes entre
seu contedo e as grandes mudanas vividas pelo mundo ao tem-
po em que foi produzido. Neste caso, contudo, essa relao re-
vela-se uma dimenso absolutamente essencial para a exata com-
preenso do sentido e do alcance da obra.
E. H. Carr nasceu e foi educado em plena poca Vitoriana.
Pode-se afirmar, como os historiadores fartamente j o fizeram,
que, no quarto de sculo que antecedeu a Primeira Guerra Mun-
dial, os fundamentos do poder econmico e poltico da Gr-
Bretanha j se encontravam em franca decadncia, entretanto,
inegavelmente, a era Vitoriana foi o perodo de maior esplen-
dor do prestgio britnico no mundo. A Rainha Vitria foi coro-
ada em 1837 e reinou at 1901. Na economia, ao longo desse
perodo, o padro ouro estendeu a importncia da libra esterlina
para todos os continentes e, em Londres, era possvel comprar
desde seda da China e especiarias da ndia at pau-brasil, algo-
do e trigo vindos das Amricas. Londres tornara-se tambm o
centro das finanas mundiais, fornecendo fundos para ferrovi-
as, minerao e toda sorte de atividades de produo e comr-
cio desenvolvidas em praticamente todas as regies do mundo.
Na poltica, a esquadra inglesa e o House of Parliament eram si-
nnimos de ordem e poder, sendo respeitados e admirados mes-
mo por aqueles que no nutriam a menor simpatia pela Gr-
Bretanha. Nas letras, nomes como os de Dickens, IZipling, ou
das irms Bronte haviam se tornado universais com suas obras
sendo traduzidas e publicadas em todos os centros cultos do
mundo. Nas artes, nas cincias e nas prticas econmicas e po-
lticas as instituies britnicas eram copiadas ou estendidas a
outras partes do mundo pelo sistema colonial, pela imprensa e
pela intensificao das relaes econmicas com os mais lon-
gnquos e exticos pases e culturas. O padro ouro, assentado
xviii EIITI SATO
sobre a libra esterlina, era apenas o smbolo mais visvel desse
prestgio. Em sntese, a era Vitoriana viu a Gr-Bretanha tor-
nar-se sinnimo de poderio, estabilidade e segurana. Foi esse o
mundo em que E. H. Carr nasceu, viveu sua juventude e viu
declinar rapidamente na sua maturidade.
Para a grande maioria dos ingleses, incluindo-se a os esta-
distas, a imprensa e mesmo os estudiosos, esse processo no era
apenas doloroso, era incompreensvel. A idia de que a velha
Inglaterra pudesse deixar de ser o "centro do mundo", provavel-
mente poderia at ser expressada, mas dificilmente aceita. A
astronomia pode mostrar que perfeitamente possvel ocorrer o
desaparecimento do Sol, mas admitir a sua ocorrncia e imagi-
nar uma nova realidade decorrente desse fato algo radicalmen-
te diferente.
Dessa forma, afigura-se equivocado o entendimento de que
a Primeira Guerra Mundial tenha se constitudo no evento que
marcou o fim do sculo XIX. A obra de E. H. Carr, apesar de
no mencionar claramente essa questo, evidencia de forma como
nenhuma outra anlise o havia feito que, de fato, a ordem do
sculo XIX somente vai ter seu fim com a Segunda Guerra Mun-
dial. A Primeira Guerra Mundial foi to somente a crise que
marcou o incio da agonia do sculo XIX, uma agonia que have-
ria de se estender por vinte anos. "A real crise do mundo moder-
no o colapso final e irrevogvel das condies que tornaram
possvel a ordem do sculo dezenove. A antiga ordem no pode
ser restaurada, e uma drstica mudana de perspectiva inevi-
tvel", argumenta E. H. Carr.? Com efeito, terminada a guerra, o
grande projeto das grandes potncias passou a ser a volta or-
dem do sculo XIX e no a busca de novos arranjos. Em 1919, a
grande novidade era, sem dvida, a Liga das Naes mas, como
mostra E. H. Carr, alm da ausncia formal dos Estados Uni-
dos, a poltica internacional continuou sendo conduzida basica-
2 E. H. Carr, Vinte Anos de Crise, pg. 332
XIX
mente dentro dos padres do sculo XIX, tanto no mbito da
prpria Liga quanto nas iniciativas tomadas margem dos r-
gos da entidade recm-criada. Cada potncia tinha seus prpri-
os objetivos e cabia a elas, individualmente, empregar os meios
de que dispusessem para implement-los.
De um ponto de vista mais geral, a recuperao econmica
foi conduzida a partir do pressuposto de que a volta ordem do
pr-guerra seria suficiente e esse fato bastante revelador de
um aspecto central percebido por E. H. Carr: para a imensa
maioria das pessoas, fossem elas lideranas destacadas ou estu-
diosos, continuava difcil compreender que a Primeira Guerra
Mundial havia sido no apenas um evento dramtico localizado
no tempo, mas que era tambm parte do processo de agonia da
ordem econmica e poltica do sculo XIX. Era preciso, ainda
que com tristeza, reconhecer que aquele mundo, aparentemente
ordenado e seguro, estava definitivamente condenado apenas a
ser uma doce lembrana de uma belle poque. Nesse quadro, os
esforos de reconstruo foram entendidos tanto como investi-
mentos para recompor a infra-estrutura econmica fsica
destruda ou danificada pela guerra quanto como a retomada das
prticas e instituies do pr-guerra. O retorno ao padro ouro
tornou-se o principal smbolo dessa volta ordem do sculo XIX.
o VERDADEIRO FIM DO SCULO XIX
Aps a Conferncia de Paz de Versail1es, o esforo de restaura-
o da ordem econmica que havia vigorado nos anos que pre-
cederam a Primeira Guerra Mundial revela muitos aspectos im-
portantes que explicam, inclusive, a grande crise da dcada de
30. Na percepo da grande maioria das lideranas polticas e
econmicas, a ordem liberal, na forma praticada no sculo XIX,
havia produzido estabilidade e crescimento econmico e, em
conseqncia, no viam motivos para que outras frmulas fos-
sem procuradas.
xx EnTI SATO
Na dcada de 20, a tentativa de se restaurar o padro ouro
significava no apenas uma questo de se estabelecer uma or-
dem monetria e, assim, retomar o comrcio e os investimentos
internacionais. Para a imensa maioria, significava pura e sim-
plesmente que, uma vez terminada a guerra, agora era a hora de
se voltar vida "normal". Aldcroft relata que "o desejo... (pela
estabilidade) se identificava com a desvairada tentativa de se
restaurar o Padro Ouro; to grande era a f na virtude dos 'anos
dourados' do passado recente que estadistas e administradores
estavam dispostos a devotar a maior parte de suas energias, du-
rante os anos 20, para a restaurao do sistema't.? No entanto,
muitas modificaes importantes haviam ocorrido, ou estavam
em curso, criando um ambiente econmico completamente di-
ferente, para o qual, a antiga ordem haveria de se revelar inade-
quada. Uma dessas inadequaes fundamentais referia-se ao fato
de que a guerra havia acentuado o declnio relativo da Gr-
Bretanha e aumentado a supremacia americana.
Os Estados Unidos haviam se tornado o maior produtor de
bens industriais e o maior exportador de capitais, alm de conti-
nuar sendo tambm o maior produtor de bens primrios. Esse
fato trouxe vrias conseqncias importantes. Em termos finan-
ceiros, o peso dessa enorme economia desenvolvendo uma polti-
ca autnoma, bem ao gosto de sua tradio de isolacionismo, que
se manifestara no plano poltico pela no participao na Liga
das Naes, era por si s um fator de desestabilizao ou, na ex-
presso de Cleveland, fazia dos Estados Unidos "um touro se mo-
vendo na loja de porcelanas do sistema monetrio do mundo"."
Outro efeito da ascenso dos Estados Unidos foi a forma-
o de dois blocos econmicos distintos na economia mundial:
a rea da libra e a rea do dlar. Havia ainda uma terceira rea,
bem menos expressiva, formada na Europa sob a liderana da
Frana. A rea do dlar j compreendia a maior parte do hemis-
3 D. H. Aldcroft, From Versailles to Wall Street, p.3
4 H.v.B.Cleveland, Tbe lnternatianal Monetary System in tbe lntenuar Period, p.43
XXI Prefcio nova edio brasileira
frio ocidental, cujas relaes comerciais e financeiras dependi-
am basicamente dos Estados Unidos. 5 Polticas nacionalistas
nesses pases lderes se transmitiam s diferentes economias li-
gadas a cada rea monetria.
N esse ambiente, autores como Cleveland argumentam que
as polticas monetrias desenvolvidas nos anos 20 e princpios
da dcada de 30 constituram fator da maior importncia no
desencadeamento da Grande Depres s o." O argumento de
Cleveland parte da idia de que, enquanto (ou porque) cada pas
lder estava tentando restaurar o padro ouro por diferentes ra-
zes, cada um, especialmente nos fins dos anos 20, estava de-
senvolvendo algum tipo de aperto na poltica monetria e acu-
mulando ouro. Por exemplo, a Inglaterra estava tentando
restabelecer a posio desfrutada antes de 1914 e, ao mesmo
tempo, procurava compatibilizar essa poltica com o crescente
desemprego que assolava importantes setores industriais expor-
tadores. A Frana tentava manter o poder de compra do franco
francs e no se sentia nada vontade para estabelecer parida-
des fixas em relao libra ou ao dlar. No final da dcada de
20, a porcentagem de cobertura em ouro das emisses do Banco
da Frana subiram de 380/0 em dezembro de 1928 para 47
%
no
ano seguinte e continuou a subir at dezembro de 1932, quando
atingiu a proporo de 770/0.
7
A Alemanha, por sua vez, depois
da reforma monetria de 1924 obrigava-se a manter um nvel de
reservas em ouro da ordem de 40% das emisses do Reichbank.
Os Estados Unidos, principalmente a partir de 1928, preocupa-
dos com a especulao em seu mercado de aes, desenvolviam
uma poltica sistemtica de restrio ao crdito e esterilizao
do ouro. O resultado, obviamente, no poderia ser outro a no
ser a instabilidade e a poltica monetria predatria.
5 A formao desses blocos analisada principalmente do ponto de vista das mudanas na
distribuio do poder por B.M.Rowland em Preparing lhe .Amencan Ascendancy: lhe Transfer
oi Economic Pauerfrom Bntain lo lhe United Slales.
6 H.v.B.Cleveland, The lnternational Monetary Syslem in lhe lntenuar Period. op. cito
7 ].L.Kooker, Frencb Financiai Diplomacy: lhe lntertuar rars, p.l06
xxii EnTI SATO
Nesse quadro, a cooperao econmica internacional,
conduzida essencialmente de modo informal, sem nenhum me-
canismo que articulasse as economias de modo institucionalizado
constitua um aspecto central da incapacidade do padro ouro
para proporcionar estabilidade nova economia internacional,
fruto do prprio sucesso da ordem liberal do sculo XIX. Como
E. H. Carr destaca com muita propriedade em sua anlise, o
entendimento de que no havia necessidade de qualquer instru-
mento para conter as inevitveis presses sobre as moedas e so-
bre os fluxos financeiros e comerciais decorrentes das variaes
dos ciclos econmicos vinha da f liberal que acompanhou a
expanso econmica ao longo do sculo XIX.
Com efeito, as virtudes do "Iaissezfaire" tinham sua perfei-
ta expresso no padro ouro, onde at mesmo uma espcie de
verso monetria da "mo invisvel" aparecia na forma do "ajuste
automtico." A Comisso Cunliffe, estabelecida pelo Governo
Britnico para estudar as questes cambiais e monetrias que
haveriam de surgir depois da guerra, entre outras concluses,
justificava sua recomendao no sentido da volta ao padro ouro
argumentando que o padro ouro trazia implcito em seu funci-
onamento um mecanismo de ajustamento chamado de pnce-specie-
flow mechanism. Descrevendo esse mecanismo, o Relatrio
Cunliffe dizia que, no padro ouro, as economias ajustam-se
automaticamente, que dficits e supervits no balano de paga-
mentos produziam, respectivamente, a diminuio ou o aumen-
to de ouro monetrio que, em conseqncia, levariam reduo
ou elevao na quantidade de moeda circulante, produzindo
variaes equivalentes na demanda interna e nas importaes.!
Uma vez que se acreditava na existncia dessa virtude ine-
rente ao padro ouro, tornava-se desnecessria qualquer insti-
tuio que, formalmente, zelasse pela administrao do sistema
monetrio internacional e, aos pases, portanto, bastaria tomar
as medidas necessrias sua rpida incorporao ao sistema
8 Ver A. I. Bloomfie1d (Shorl-/eN11 Capital Movementf undertbPre-1914 GoldS/andard, 1963).
xxiii Prefcio nova edio brasileira
rnonetano internacional que renascia. Desse modo, desde que
integrados ao padro ouro, as economias, automaticamente se
ajustariam ao comportamento do mercado que poderia, eventu-
almente, apresentar oscilaes ou dificuldades no curto prazo
decorrentes das variaes nos ciclos econmicos, mas manten-
do sempre a tendncia de crescimento no longo prazo.
A crena nessas virtudes inerentes ao padro ouro decorria
das boas lembranas deixadas pela experincia vivida ao longo
do perodo em que vigorou como elemento central da ordem
econmica internacional. O padro ouro, cujo funcionamento
havia sido interrompido com a ecloso da Primeira Guerra Mun-
dial, passara a ser oficialmente adotado a partir da dcada de
1870 e, no incio do novo sculo, as principais economias j
haviam se incorporado a esse padro monetrio internacional.
Na avaliao geral, o perodo compreendido entre 1870 e 1914
havia sido marcado pela estabilidade e pelo crescimento. Assim,
acreditava-se que, em razo do padro ouro, ao longo de quase
meio sculo, a economia internacional havia se comportado sa-
tisfatoriamente, com os ciclos econmicos se sucedendo sem que
perodos de recesso se transformassem em crises. Mesmo a longa
recesso do final do sculo, caracterizada por muitos como Gran-
de Depresso, no teve, nem de longe, o mesmo significado da
crise da dcada de 1930
9

Apesar do entusiasmo que cercou o esforo de restaurao
do padro ouro, a maioria dos estudos feitos posteriormente
sobre o perodo aponta para o fato de que a economia internaci-
onal do sculo XIX havia funcionado relativamente bem, basi-
camente porque os espaos econmicos ainda no haviam sido
todos ocupados, isto , nem os mercados haviam se esgotado e
nem os mecanismos institucionais haviam sido totalmente ex-
plorados. A liquidez internacional e a capacidade de garantir a
conversibilidade da libra, a principal moeda do sistema do pa-
9 S. B. Saul discute essa recesso do final do sculo XIX argumentando nesse mesmo sentido
(The Mith oi tbe Great Depression, 1873-1896. Macmillan, 1969).
XXIV EnTI SATO
dro ouro anterior a 1914, por exemplo, eram sustentadas tanto
pela ao cooperativa informal de outros governos quanto pe-
los recursos gerados no mbito do sistema imperial britnico que,
de vrias maneiras, transferia para o Banco da Inglaterra os sal-
dos necessrios manuteno da estabilidade do sistema. M. de
Cecco analisa como, apesar das fraquezas e vulnerabilidades da
principal economia do sistema, o padro ouro e a economia in-
ternacional se mantinham estveis at 1914.
10
Alguns indicadores ilustram como o declnio relativo do po-
derio britnico ocorria de maneira inexorvel do ponto de vista
estrutural, sendo apenas mascarado por um equilbrio macroeco-
nmico que era, apesar de difcil de ser mantido no longo prazo,
bastante estvel no curto prazo, desde que no houvesse uma
crise de propores significativas. Paul Kennedy!' mostra que a
indstria britnica que, em 1880, representava 22,90/0 da produ-
o industrial do mundo, em 1913, havia declinado para 13,6%
enquanto a Alemanha, no mesmo perodo, havia passado de 8,5%
para 14,8%, ultrapassando, portanto, a Inglaterra. Os Estados
Unidos, no entanto, constituam o caso mais dramtico. Depois
da Guerra Civil, evoluram rapidamente a ponto de se tornarem
a maior economia do mundo j na virada do sculo. Em termos
de participao na produo industrial do mundo, entre 1880 e
1913, os Estados Unidos passaram de 14,70/0 para nada menos
do que 32,0%. Esses dados so bastante ilustrativos do fato de
que, ao mesmo tempo em que ocorria a disseminao formal do
padro ouro pelas principais economias, a Gr-Bretanha j vi-
nha apresentando sinais de que, estruturalmente, sua posio
internacional tendia a ser cada vez mais problemtica.
Grandes e continuados dficits caracterizavam sua balana
comercial, apesar da substancial ajuda proporcionada pelo sis-
tema imperial, onde se destacava a ndia, que compensava gran-
10 M. de Cecco, Tbe International Cold Standard. Money and Empire. Frances Pinter, Londres,
1984
11 P. Kennedy, Tbe Riu and Fali of tbe Great Powers, p. 259
xxv Prefcio nova edio brasileira
de parte desses dficits. Do ponto de vista do equilbrio das con-
tas nacionais como um todo, essa visvel perda de competitivi-
dade da economia britnica era, no entanto, mais do que com-
pensada pela venda servios. A frota mercante e o prestgio de
sua marinha de guerra continuavam a proporcionar enorme van-
tagem na venda de frete e de seguros e, alm disso, nas finanas
internacionais, s vsperas da Primeira Guerra Mundial, a Gr-
Bretanha respondia por 44% de todos os investimentos interna-
cionais, que perfaziam um valor total prximo de L 9.350 mi-
lhes. Essa enorme massa de fundos investidos no exterior
tornavam a conta de juros e dividendos o principal item de re-
ceita de divisas da economia britnica. Desse modo, em grande
medida, a posio declinante da Gr-Bretanha, onde a perda de
competitividade de sua indstria era um fato facilmente consta-
tado, no aparecia de maneira clara para analistas e governantes,
que olhavam com muito mais ateno as contas externas em seu
conjunto. Na verdade, ainda em 1914, o balano de pagamentos
apresentava-se superavitria em mais de L 200 milhes, apesar
de um dficit comercial da ordem de L 62 milhes. Nesse qua-
dro, a Grande Guerra teve um papel importante ao submeter
esse frgil equilbrio da economia britnica ao duro teste de uma
crise que expunha de modo dramtico as incongruncias entre
instituies e prticas consolidadas e a nova realidade que emer-
gia de transformaes estruturais em curso.
Com efeito, alm de consumir parcela substancial de recur-
sos, a guerra reduziu drasticamente os fluxos de comrcio e dos
servios associados a esses fluxos. Ao prejudicar diretamente os
transportes martimos, o mercado de seguros e as finanas inter-
nacionais, a guerra produziu um efeito verdadeiramente devas-
tador sobre a posio internacional da economia britnica uma
vez que as dificuldades derivadas da perda de competitividade
industrial no mais poderiam ser compensadas pelas receitas ob-
tidas com a venda de servios associados ao comrcio e com os
juros e dividendos resultantes dos fundos investidos no exteri-
xxvi EIITI SATO
or, que foram, em sua maior parte repatriados como parte do
esforo de guerra. Ao final da guerra, contudo, era muito mais
fcil e agradvel pensar que as dificuldades econmicas deriva-
vam dos inevitveis problemas da destruio e da drenagem dos
recursos ocasionados pelo conflito do que de mudanas estru-
turais que haviam se iniciado dcadas antes. A lembrana deixa-
da pelo quarto de sculo que precedeu a guerra era a de uma
poca de marcada pela estabilidade e pelo otimismo e, por essa
razo, era chamada de belle poque.
Esses fatos so importantes porque explicam uma dimen-
so importante da originalidade e da capacidade com que Carr
conseguiu apreender uma realidade incmoda que atingia no
apenas a sua Inglaterra, mas a prpria ordem mundial. A con-
cluso que se tira de leituras como essa que a Primeira Guerra
Mundial foi, na verdade, a gota d'gua que fez entornar o recipi-
ente j cheio de problemas at a borda. Uma nova ordem inter-
nacional, contudo, somente iria ser estruturada aps a Segunda
Guerra Mundial.
H, portanto, muitas razes para entender que o entre-guer-
ras marcou, efetivamente, o fim do sculo XIX, muito embora
seja comum entre historiadores, apontar a Primeira Guerra Mun-
dial como o evento que teria marcado o fim do sculo. A fracas-
sada tentativa feita pela Inglaterra e pelas principais naes no
sentido de voltar ao padro ouro e a tudo aquilo que esse siste-
ma monetrio simbolizava, mostra que, de fato, foi no entre-
guerras que ruram definitivamente as esperanas nos elemen-
tos que sustentavam a ordem econmica e poltica do sculo
XIX. Uma ordem que inclua a liderana da Inglaterra, a confi-
ana na libra esterlina e a prpria f irrestrita no liberalismo e
E. H. Carr quem proporciona uma boa sntese desse quadro: "a
sobrevivncia da crena na harmonia dos interesses foi tornada
possvel graas a uma expanso sem paralelo da produo, da
populao e da prosperidade que marcou os cem anos que se
seguiram publicao de A Riqueza das Naes e inveno da
Prefcio nova edio brasileira xxv
mquina vapor... O pressuposto tcito dos mercados em infi-
nita expanso era o fundamento sobre o qual se assentava a su-
posta harmonia de interesses'"?
O fato que, no entre-guerras, nenhum dos fundamentos
que compunhama ordemeconmicainternacionalse revelavam
compatveis com as novas realidades emergentes. No comrcio,
o regimeliberal modadosculoXIXestimulavadesequilbrios
de oferta e demanda que se acentuavam. Nas finanas, o livre
fluxo de capitais ao invs de se constituir em estmulo aos in-
vestimentos tornava-se cada vez mais um fator de volatilidade.
O sistema monetrio, por sua vez, revelava-se cada vez menos
estvel em funo da precariedade das reservas que sustenta-
vam a libra esterlina. Doponto de vista da economiapoltica, a
perda da posio relativa da Gr-Bretanha se acentuara depois
da guerra, que tornara ainda mais precrios os padres de
competitividade da indstria britnica e afetara de modo subs-
tancial sua marinha mercante e seus investimentos no exterior.
Finalmente,a estratgiade crescimento,assentadasobreos prin-
cpios do laissezfaire e da Lei de Say, revelava-seincapaz de con-
viver com a saturao dos mercados.
Outroargumentobastantereveladorde queos padresque
caracterizaram o sculo XIX somente foram abandonados aps
os Vinte Anos de Crise apresentadoporKeynesno seulivro Tbe
Economic Consequences oitbe Peace. 13 Keynes, que tambm inte-
grou a delegao britnica na Conferncia de Paz de Versailles,
havia percebido a gravidade do distanciamento entre a realida-
de e a atitude corrente das lideranas. Tbe Economic Consequences
of tbe Peace, escrito logo aps a Conferncia, mostra as diferen-
tes posturas dos lideres que, efetivamente, determinaramos ter-
mos das clusulas da paz de Versailles: Wilson, Clemenceau e
LloydGeorge.Naavaliaode Keynes,emmomentoalgum,por
12E.H.Carr, VinleAno.rde Crise, 1919-1939, (1939) 1981, p.91-2
13 J. M. Keynes, Tbe Eeonomi ConJequence.r oi lhe Peace. Royal Economic Society (1919)
1971, London. Esta obra tambm integrar a coleo de "Clssicos IPRI" de Relaes
Internacionais.
xxviii EnTI SATO
diferentes razes, nenhuma dessas lideranas levou em conta
que as caractersticas da ordem econmica que havia se forma-
do ao longo das dcadas que precederam a grande guerra pu-
nham a Alemanha numa posio bastante central no funciona-
mento dessa ordem. Keynes argumenta que, independentemente
de consideraes morais e polticas, os caminhos da recupera-
o do dinamismo da economia europia estavam visceralmente
associados recuperao da economia alem e que, portanto, os
termos estabelecidos pelo Tratado de Paz, literalmente, signifi-
cavam "um tiro no prprio p" disparado pelas potncias ven-
cedoras.
Os motivos que levaram a essa situao eram variados mas
as sanes contidas no Tratado no deixavam dvidas. Mistura-
vam vrios sentimentos, entre eles o desejo de punir a Alema-
nha como causadora da guerra e o receio de que seu reerguimento
pudesse ameaar novamente a ordem europia, especialmente a
Frana. A anlise feita por Keynes, na primeira parte do livro,
mostra com grande perspiccia como essas questes se manti-
nham presentes na atitude de Clemenceau e porque Wilson e
Lloyd George, por diferentes razes, ou no enxergavam ou sim-
plesmente preferiam no tratar essas questes por acreditarem
que suas prioridades deveriam ser postas em outras aes.
Clemenceau e Lloyd George eram homens do sculo XIX, for-
mados dentro dos valores e crenas de sua poca e no poderi-
am produzir uma proposta de ordem internacional diferente da-
quela que conheciam. Wilson, por sua vez, sem dvida um
visionrio poltico capaz de preparar uma proposta para a nova
ordem, mas pouco familiarizado com o jogo poltico ao mesmo
tempo sutil e cruel dentro do qual homens como Clemenceau e
Lloyd George haviam sido formados. Era com homens como
esses que Wilson deveria se defrontar em Versailles. Keynes re-
lata que Wilson desembarcara em Paris cercado por uma aura de
grande lder mundial, um misto de heri e de profeta, e teria
retornado a seu pas, aps a Conferncia, apenas como um ho-
XXIX
mem bem intencionado, talvez um pastor presbiteriano. A his-
tria mostra que obra de Keynes permaneceu na penumbra, sen-
do considerada por seus contemporneos mais influentes ape-
nas como uma crtica incmoda.
PORQUEVINTE ANos DE CRISE UM CIASSICO
NOESTIJDODAS RELAESIN7ERNAGONAIS?
Finalmente, uma outra ordem de reflexes suscitadas pela obra
refere-se a uma questo conceitual. O que um clssico? Por
que VinteAnosdeCrise um clssico? Uma obra "datada" pode
ser um clssico? Essas so perguntas com que nos deparamos
quando consideramos a sua incluso numa srie que procura reu-
nir "obras clssicas" no estudo das relaes internacionais.
Originalmente, o termo "clssico" se referia aos autores
greco-romanos. Em suas memrias, Arnold Toynbee conta que
em sua juventude os "estudos clssicos" tomaram considervel
parte de sua formao acadmica." No apenas teve de conhe-
cer todos os principais autores gregos e latinos como tambm
teve de aprender o grego e o latim a ponto de se tornar fluente
nessas lnguas vindas da antigidade. Mesmo que no assumisse
os mesmos nveis de sofisticao da experincia acadmica de
Toynbee, constitua parte obrigatria da formao de literatos e
de estudiosos das humanidades o conhecimento dos "clssicos"
que, assim, eram tomados como ponto de partida para seus es-
tudos.
Progressivamente, o emprego do termo foi assumindo um
sentido mais amplo, e mais usual, com as obras e os autores pas-
sando a ser considerados clssicos quando, a exemplo dos auto-
res greco-romanos, reunissem qualidades modelares, servindo
de referncia para todos quantos estudam ou trabalham num
particular campo de estudo ou da atividade humana criadora.
14 A. Toynbee, Expm"ncias, Editora Vozes, Petrpolis, 1970.
xxx EIITI SATO
Assim, conhecer os "clssicos" continua sendo importante por-
que, por intermdio deles, possvel ter contato com as origens
e com os modelos que serviram de inspirao ao que de melhor
se produziu no campo das artes e das humanidades. Nesse senti-
do, Vinte Anos de Crise possui, com sobras, os requisitos para ser
considerado um clssico no estudo das relaes internacionais.
O fato de ser uma obra "datada", isto , o fato de tratar de
um perodo especfico no compromete a sua importncia e a
sua atualidade. Ao contrrio, neste caso, constitui parte da con-
tribuio de E. H. Carr por que marca uma inflexo fundamen-
tal no estudo das relaes internacionais, um vedadeiro
renascimento desse campo de estudo. Alm disso, Vinte Anos de
Crise um "clssico" em razo de seu contedo universal. A
forma com que emprega os conceitos e categorias analticas que
o novo campo de estudos passava a oferecer ajudaram a tornar
mais clara no apenas a compreenso dos anos que antecederam
a Segunda Guerra Mundial, mas tambm serviram para mostrar
de maneira objetiva a natureza distinta dos fenmenos interna-
cionais. As foras que se moviam no substrato do jogo de foras
vigentes no entre-guerras e que determinavam o potencial de
conflito do meio internacional eram peculiares quela poca, mas
na essncia, revelavam-se atemporais sendo possvel encontr-
las em ao tanto em pocas passadas quanto nos dias de hoje.
O debate sobre o papel do poder, das idias e das instituies
na determinao dos fenmenos internacionais continua atual e
continua influenciando a formulao de polticas em nossos dias.
Nenhum economista pode deixar de incluir na sua forma-
o o estudo da Riqueza das Naes apenas por que foi produzida
no sculo XVIII. Obviamente, as escolas de economia continu-
am ensinando o pensamento de Adam Smith no porque se pre-
tenda que suas formulaes, em sua forma original, sejam ade-
quadas soluo das crises econmicas e obteno de riqueza
e bem estar neste mundo "globalizado". Adam Smith, Ricardo,
Marx ou Stuart Mill continuam sendo importantes porque fazem
parte essencial da trajetria intelectual que levou estruturao
xxxi Prefcio nova edio brasileira
do estudo da economia em bases epistemologicamente organi-
zadas. Da mesma forma que Smith e Ricardo so leituras bsi-
cas no campo da economia, desde que a disciplina relaes in-
ternacionais se estabeleceu como rea distinta de estudos no
entre-guerras, Vinte Anos de Crise tem sido uma das obras mais
lidas e citadas pelos especialistas. Provavelmente mais impor-
tante, a sua leitura tem servido para estimular a curiosidade e
despertar o interesse pelo estudo das questes internacionais em
bases sistemticas.
Uma pergunta essencial suscitada pela obra de E. H. Carr
tem suas razes na filosofia poltica: por que as relaes interna-
cionais permaneceram relativamente margem das atenes dos
pensadores ao longo de um sculo? Isto , por que, depois de
Kant o tema da "paz perptua", escrito em fins do sculo XVIII,
deixou de despertar interesse? Para onde teria migrado a refle-
xo sobre a ordem poltica internacional? Em larga medida, Vinte
Anos de Crise fornece uma pista bastante interessante a respeito
dessas consideraes mais amplas sobre o estudo das relaes
internacionais.
Aparentemente, ao longo de todo o sculo XIX, o liberalis-
mo se expandiu juntamente com a expanso dos recursos tecnol-
gicos permitindo que, de muitas maneiras, as necessidades, ex-
pectativas e problemas na Europa fossem atenuados, ou mesmo
eliminados, pela incorporao sistemtica de novos mercados e
novas terras. Esse ambiente permitiu afastar por um sculo a
temtica do conflito e do emprego do poder como rbitro das
questes surgidas entre estados soberanos. Presses demogrficas
na Europa puderam ser atenuadas pela emigrao em larga esca-
la para as novas terras, especialmente da Amrica e da Oceania.
A crescente demanda por alimentos e matrias primas para a
indstria puderam ser atendidas satisfatoriamente pela incorpo-
rao de novas reas de plantio e de explorao de recursos na-
turais. A disputa por mercados pde ser, em larga medida, evita-
da ao longo do sculo XIX por meio da contnua expanso das
xxxii EIITI SATO
rotas comerciais, do desenvolvimento de novos produtos e do
florescente mercado financeiro.
O surgimento das relaes internacionais como campo de
estudo distinto, dentro dos atuais padres est visceralmente
associado ao esgotamento das possibilidades oferecidas pela
ordem liberal do sculo XIX. A nfase dada pela obra de E. H.
Carr busca de explicaes para as incongruncias entre a rea-
lidade e as iniciativas tomadas pelos estadistas para dar estabi-
lidade s relaes internacionais evidenciam de modo marcante
esse fato. Vinte Anos de Crise apresenta a mesma ordem de preo-
cupao de Maquiavel, Hobbes e Rousseau uma vez que, no meio
internacional, a ordem liberal se esgotava e, em seu lugar, res-
surgia o mundo da poltica de poder que havia marcado as rela-
es internacionais desde a formao dos estados nacionais at
o sculo XVIII. Assim, de certa forma, o estabelecimento das
primeiras cadeiras nas universidades britnicas e americanas
voltadas para o estudo das relaes internacionais no entre-guer-
ras pode ser considerado, em grande medida, uma retomada do
debate sobre o tema das relaes entre soberanias que, de certa
forma, havia sido deixado parte desde Kant.
A procura de explicaes mais plausveis aos muitos por
qus suscitados pela Primeira Guerra Mundial teve a mesma
motivao que um dia havia levado Abb de Saint-Pierre,
Rousseau e Kant a refletirem sobre a "paz perptua". A enormi-
dade da tragdia humana e material daquele conflito fez com
que estadistas e pensadores da poca elegessem como objetivo
prioritrio evitar sua repetio e, para isso, a primeira misso
seria a de se identificar suas "causas". Uma vez que as causas
fossem conhecidas, um grande passo teria sido dado para que
no houvesse um novo conflito de propores mundiais. Nesse
esforo, as respostas oferecidas pelas disciplinas correntes re-
velavam-se inadequadas. Nem a Cincia Poltica, que voltara
suas atenes para as transformaes sociais e as formas de or-
ganizao do estado, e nem a Economia, que punha seu foco de
atenes sobre as leis de mercado, ofereciam referenciais para a
xxxi
reflexo sobre essa nova realidade. Seria riecessano encontrar
elementos que ajudassem a compreender um mundo constitudo
por unidades polticas atuando de forma autnoma, capazes de
desenvolverem polticas conflitantes onde a sano final depen-
deria somente do poder de cada unidade. No , portanto, aci-
dental que a definio das relaes internacionais como campo
de estudo no entre-guerras tenha buscado suas razes nas obser-
vaes dos filsofos que, entre os sculos XVI e XVIII, se de-
bruaram sobre os fenmenos polticos decorrentes da substi-
tuio da universalidade do direito divino, que fundamentava a
origem do poder e sua legitimidade, pelo meio internacional anr-
quico formado pelos estados nacionais soberanos.
Com efeito, na esfera poltica, o colapso da ordem medie-
val havia produzido a formao dos estados definidos por uma
base territorial e por um governo soberano e o desdobramento
dessa realidade foi a generalizao do conflito entre estados so-
beranos que seguiam orientaes religiosas concorrentes. Os
Tratados de Westphalia apenas marcaram o fim da ordem polti-
ca medieval onde a autoridade de Roma era exercida de forma
universal, mas no puseram em seu lugar nenhuma outra autori-
dade que pudesse arbitrar disputas entre os estados nacionais.
Esses tratados, em sua essncia, apenas reconheciam a impossi-
bilidade de que o poder da Igreja Catlica continuasse a ser exer-
cido sobre todos os reinos cristos europeus, deixando a cada
estado a prerrogativa de escolher sua f religiosa assim como o
princpio legitimador da ordem poltica.
A nova realidade, assentada sobre o estado nacional como
unidade poltica bsica, produzia um ambiente cujo potencial
de conflito era substancialmente aumentado pela inexistncia
de um poder capaz de proporcionar substncia e efetividade a
uma estrutura jurdica que ordenasse as relaes entre esses es-
tados. Maquiavel, Hobbes e, mais tarde, Clausewitz compreen-
deram com profundidade os desdobramentos polticos e morais
inevitveis dessa realidade emergente: um meio internacional
anrquico, formado pela justaposio de estados soberanos.
XXXIV EIITI SATO
Como argumenta Rappoport, no prefcio que escreveu para a
edio brasileira do "Da Guerra", o entendimento de que "a
guerra era a continuao da poltica por outros meios" no era
uma afirmao de uma mente belicosa, era apenas o resultado
da observao dos fatos de uma realidade onde a guerra era mais
do que uma possibilidade, era um evento do cotidiano.P Numa
outra vertente, Grotius procurou encontrar uma base jurdica
para a organizao da nova ordem, em grande medida buscando
conciliar princpios religiosos herdados da ordem medieval com
os fundamentos do direito natural. No sculo seguinte, outros
pensadores como Abb de Saint-Pierre e Kant procuraram na
filosofia poltica os fundamentos para a construo da "paz per-
ptua" que, na essncia, usando-se uma expresso de nossos dias,
deveria se constituir num mecanismo de soluo pacfica de con-
trovrsias entre estados nacionais soberanos.
Nesse ambiente, portanto, era natural que o debate sobre a
legitimidade e o papel do poder nas relaes entre unidades po-
lticas ocupasse o centro das atenes. Os grandes avanos tc-
nicos trazidos pela revoluo industrial possibilitaram a disse-
minao da viso liberal, que se estendeu por todo o sculo XIX.
As fronteiras eram empurradas pela expanso colonial e pela
incorporao de ex-colnias ao sistema econmico europeu. Essa
contnua expanso, que permitia que os excedentes da popula-
o emigrassem para as novas terras e que matrias primas e
produo pudessem ser compradas e vendidas em larga escala e
de modo crescente, deu sentido e fomentou a crena na harmo-
nia de interesses: por que deveria haver disputas, conflitos ar-
mados, se os mercados estavam sempre em expanso? Novas
rotas comerciais e novos mercados sempre poderiam acomodar
novos concorrentes assim como os interesses de uma crescente
classe de comerciantes, industriais e financistas. Assim, Vinte
Anos de Crise mostra com riqueza de argumentos que a crise que
se abateu sobre o mundo no incio do sculo XX foi mais do que
15 C. v. Clausewitz, Da Guerra, Editora Universidade de Braslia, 1982.
Prefcio nova edio brasileira xxxv
uma simples crise de polticas equivocadas. Foi uma crise que
marcou a volta ao mundo de Grotius e Hobbes sob outras bases,
mas igualmente crtico e muito mais dramtico.
A que crise se refere E. H. Carr? Os Vinte Anos de Crise
referem-se crise da ordem poltica e econmica do sculo XIX.
Certamente o assassinato de Francisco Ferdinando, da ustria,
revelava-se insuficiente at mesmo para explicar o incio do con-
flito e tampouco a corrida armamentista podia ser considerada
suficiente para explicar o envolvimento de tantas naes na guer-
ra. A Alemanha foi considerada "culpada" e pensou-se que uma
punio exemplar do Kaiser e a exigncia de pagamento de re-
paraes pesadas, poderiam ser um alerta a todas as naes aven-
tureiras, que pretendessem desenvolver polticas expansionistas.
Rapidamente, no entanto, tambm se percebeu que as severas
punies aplicadas Alemanha no seriam suficientes para tra-
zer a paz e a estabilidade ao meio internacional. Alm disso, as
negociaes que resultaram nos termos do Tratado de Versailles
se afiguraram muito mais uma continuao das prticas polti-
cas das grandes potncias europias, desenvolvidas desde a
Guerra Franco Prussiana de 1871. Todo o otimismo que cercou
a iniciativa de Wilson pela criao da Liga das Naes foi,
gradativamente, substitudo por dvidas e apreenses que se
estenderam pela dcada de 30 at desaguarem na Segunda Guerra
Mundial.
Esse o ambiente analisado por E. H. Carr, mas como se
apresenta o mundo de hoje? O longo perodo de crescimento
vivido pelos principais pases depois da Segunda Guerra Mundi-
al, que culminou com o colapso do bloco socialista, tem alimen-
tado sentimentos alternados de otimismo e pessimismo. Talvez
fosse oportuno refletir sobre uma das lies contidas no Vinte
Anos de Crise: preciso equilibrar o idealismo com uma boa dose
de realismo.
Braslia, agosto de 2001
PREFCIO PRIMEIRA
EDIO
ESTE livro, originalmente produzido em 1937, foi mandado im-
primir em meados de julho de 1939, e atingiu a fase de provas
quando a guerra eclodiu em 3 de setembro de 1939. Introduzir
no texto umas poucas modificaes verbais, rapidamente, feitas
luz dos acontecimentos, serviria de muito pouco; desta for-
ma, preferi deix-lo exatamente como foi escrito na poca em
que a guerra j projetava sua sombra sobre o mundo, mas quan-
do nem toda esperana de evit-la estava perdida. Portanto, onde
ocorrem expresses como "a Guerra", "pr-Guerra" ou "ps-
Guerra", o leitor entender que me refiro guerra de 1914-18.
Quando as paixes da guerra se levantam, torna-se quase
inevitvel e fcil atribuir a catstrofe s ambies e arrogncia
de um punhado de homens, sem se buscar outra explicao. No
entanto, mesmo quando a guerra j devasta, pode haver mais
importncia prtica numa tentativa de analisar as causas
subjacentes e significativas do desastre, do que as razes imedi-
atas e pessoais. Quando e se a paz voltar ao mundo, as lies do
colapso que envolveu a Europa numa segunda grande guerra, a
vinte anos e dois meses do Tratado de Versail1es, devero ser
cuidadosamente ponderadas. Um acordo que, tendo destrudo
os governantes nacional-socialistas da Alemanha, deixar intactas
as condies que tornaram o fenmeno do Nacional-Socialismo
possvel, arriscar-se- a ter uma vida to curta e trgica quanto
o acordo de 1919. Nenhum perodo da histria recompensar
melhor seu estudo, por parte dos futuros artfices da paz, do que
os "vinte anos de crise" que preenchem o intervalo entre as duas
xxxvi E. H. CARR
Grandes Guerras. A prxima conferncia de paz, se no quiser
repetir o fiasco da ltima, ter de se preocupar com assuntos
mais fundamentais do que o traado de fronteiras. Nesta cren-
a, aventurei-me a dedicar este livro aos construtores da prxi-
ma paz.
As fontes publicadas de que me vali, e em que me inspirei,
so inmeras. Sintome particularmente em dvida com dois li-
vros que, embora no tratem especificamente de relaes inter-
nacionais, parecem-me ter lanado luz sobre os problemas fun-
damentais da poltica: Ideology and Utopia de Karl Mannheim, e
Moral Man and Immoral Society de Reinhold Niebuhr. O livro de
Peter Drucker, The End 0/ Economic Man, que no chegou s
minhas mos at que meu original estivesse virtualmente com-
pleto, contm algumas suposies brilhantes e um diagnstico
estimulante e sugestivo sobre a atual crise da histria mundial.
Vrias excelentes obras, histricas e descritivas sobre muitos
aspectos das relaes internacionais, apareceram nos ltimos
vintes anos, e meu dbito com algumas delas est registrado em.
notas de rodap, que devem ser consideradas como uma biblio-
grafia. Mas nenhuma dessas obras conhecidas por mim tentou
analisar as causas mais profundas da crise internacional contem-
pornea.
Minhas obrigaes para com indivduos so ainda mais ex-
tensas. Em particular, desejo registrar minha profunda gratido
a trs amigos que encontraram tempo para ler a totalidade de
meu original, e cujos comentrios foram to estimulantes quan-
do concordaram como quando discordaram de meus pontos de
vista. Alm disso, suas contribuies so responsveis por gran-
de parte do valor que este livro possa ter: Charles Manning, pro-
fessor de Relaes Internacionais na London School of
Economics and Poltical Science; Dennis Routh, FelIow do AlI
Souls ColIege, de Oxford e, recentemente, docente de Poltica
Internacional no University ColIege of Wales, em Aberystwyth;
e um terceiro, cuja posio oficial impede que eu tenha o prazer
Prefcio primeira edio
XXXIX
de cit-lo aqui. Durante os ltimos trs anos, fui membro de um
Grupo de Estudos do Royal Institute of Internation.al Affairs,
engajado numa pesquisa sobre o problema do nacionalismo, cujos
resultados esto para ser publicados.' As linhas de investigao
seguidas por este Grupo tocaram ou cruzaram, algumas vezes,
as que estudei nestas pginas e meus colegas deste Grupo, as-
sim como outros que contriburam com este trabalho, sem que-
rer proporcionaram, no curso de nossas longas discusses, mui-
tos aportes valiosos ao presente livro. A estes, e a muitos outros
que, de uma forma ou de outra, consciente ou inconscientemen-
te, deram ajuda e encorajamento no preparo deste volume, ofe-
reo meus sinceros agradecimentos.
E. H. Carr, 30 de setembro de 1939
1 Nationalism: A SllIdy by a Grollp of MU1Jbtrs oftbe Royallnstitlltt oflntemational .Affairs
(Oxford University Press).
PREFCIO SEGUNDA
EDIO
A NECESSIDADE de uma segundaedio de Vinte Anos de Crise co-
locou o autor ante uma deciso difcil. Um trabalho sobre pol-
tica internacional completado no vero de 1939, embora hou-
vesse rigorosamente evitado profecias, traz necessariamente
marcas de seu tempo na substncia, na fraseologia, no seu uso
de tempos verbais e, acima de tudo, em expresses como "a
Guerra","ps-Guerra",e assim pordiante, que no mais se po-
demrelacionar,semumgrandeesforoda partedoleitor,guer-
ra de 1914-18. Quando, contudo, comecei a tarefa de reviso,
tornou-se imediatamente claro que, se eu procurasse re-escre-
ver cadapassagem que houvesse sido, de alguma forma, afetada
pela marcha dos acontecimentos, estaria apresentando no uma
segunda edio de um velho livro, mas sim um livro essencial-
mente novo; e isto teria sido uma tentativa infrutfera e pouco
imaginativade forar vinho novo emvelhas garrafas. Vinte Anos
de Crise permaneceum estudo do perodo entre as duas guerras,
escrito quando este perodo j chegava a seu fim, e deve ser
considerado, em seus mritos, como tal. O que fiz, portanto, foi
reconstruir frases que seriam confusas ou difceis para os leito-
res j distantes, no tempo, do contexto original, modificar uns
poucosperodos quelevavamao mal-entendido, e removerduas
ou trs passagens relativas a controvrsias da poca, que agora
se encontram eclipsadas, ou postas numa perspectiva diferente,
pelo lapso do tempo.
Por outro lado, no alterei nada de substncia, e tampouco
procurei modificarexpresses de opinio meramentepelo moti-
xlii E. H. CARR
vo de, atualmente, no mais endoss-las sem reservas. poss-
vel, ento, que possa ter o direito de indicar, aqui, os dois as-
pectos principais em que estou consciente de ter-me afastado,
at certo ponto, da viso refletida nessas pginas.
Em primeiro lugar, Vinte Anos de Crise foi escrito com o
propsito deliberado de contra-atacar o defeito, flagrante e pe-
rigoso, de todo pensamento, tanto acadmico quanto popular,
sobre poltica internacional nos pases de lngua inglesa de 1919
a 1939: o quase total esquecimento do fator poder. Hoje este
defeito, embora por vezes ainda ocorra na discusso de itens de
futuros acordos, tem sido consideravelmente superado; e algu-
mas passagens de Vinte Anos de Crise colocam este argumento
de maneira bastante radical, que no mais parece ser necessria
ou apropriada, hoje em dia, como o era em 1939.
Em segundo lugar, o corpo principal do livro aceita, de ma-
neira" muito fcil e complacente, o existente Estado-nao, pe-
queno ou grande, como a unidade bsica da sociedade interna-
cional, embora o captulo final apresente algumas reflexes, a
que os eventos subseqentes se somaram, acerca do tamanho
das unidades polticas e econmicas do futuro. Atualmente, a
concluso de que o pequeno Estado-nao obsoleto ou
obsolescente, e que nenhuma organizao internacional que fun-
cione pode basear-se na multiplicidade de Estados-naes, pa-
rece impor-se a qualquer observador isento. Minhas atuais opi-
nies sobre este ponto foram expostas num pequeno livro,
recentemente publicado sob o ttulo "Nationalism and A/ter' e
posso, por isso, com a conscincia limpa, adotar a nica linha de
ao praticvel e deixar a presente obra tal como foi feita em
1939.
E. H. Carr, 15 de novembro de 1945
PARTE I
A CINCIA DA POLTICA
INTERNACIONAL
CAPTULO I
o COMEO DE UMA
CINCIA
A CINCIA dapolticainternacionalestemsuainfncia.At1914,
a conduodas relaesinternacionais erapreocupaodas pes-
soas profissionalmente engajadas nela. Nos pases democrti-
cos, a polticainternacional sempre foi vista como fora do cam-
pode aodospartidospolticos;e os rgosparlamentares no
se sentiam competentes para exercitarem um controle cuidado-
so sobre as misteriosas operaes das chancelarias. Na Gr-
Bretanha, a opinio pblica prontamente levantava-se se ocor-
resseumaguerraemqualquerregiotradicionalmentevistacomo
dentro da esferado interesse britnico, ou se a esquadrainglesa
momentaneamentedeixasse de possuir aquela margem de supe-
rioridade sobre possveis rivais que fosse, ento, considerada
essencial.NaEuropacontinental,o alistamentomilitare o medo
crnico de invaso estrangeira haviam criado uma
conscientizao populardos problemas internacionais mais am-
pla e contnua. Mas esta conscientizao encontrou expresso
principalmentenomovimento operrio que, de tempos em tem-
pos, publicava resolues um tanto acadmicas contra a guerra.
A Constituio dos Estados Unidos da Amrica continhaa rara
prescrio de que tratados deveriam serconcludos "peloPresi-
dente,com o conselho e consentimento do Senado". Entretan-
to, as relaes exteriores dos Estados Unidos pareciam muito
paroquiais para conferirem algum significado maior a esta exce-
o. Os aspectos mais pitorescos da diplomacia possuam certo
valor como notcia. Mas em lugar algum, seja em universidades
ou em crculos intelectuais mais amplos, havia qualquer estudo
4 E. H. CARR
organizado das questes internacionais correntes. A guerra ain-
da era vista principalmente como negcio de soldados e o
corolrio disto era que a poltica internacional era um negcio
de diplomatas. No havia um desejo geral de retirar a conduo
dos assuntos internacionais das mos dos profissionais, nem
mesmo de prestar ateno sria e sistemtica ao que eles esta-
vam fazendo.
A guerra de 1914-18 ps um fim na opinio de que a guerra
um assunto que afeta unicamente soldados profissionais e, fa-
zendo isto, dissipou a impresso correspondente de que a polti-
ca internacional podia ser deixada com segurana nas mos dos
diplomatas profissionais. A campanha pela popularizao da po-
ltica internacional comeou, nos pases de lngua inglesa, sob a
forma de uma agitao contra tratados secretos, que foram ata-
cados, sem provas suficientes, como uma das causas da guerra.
A culpa pelos tratados secretos deveria ter sido imputada, no
imoralidade dos governos, mas indiferena dos povos. Todos
sabiam que tais tratados eram celebrados. Mas, antes da guerra
de 1914, poucas pessoas sentiam alguma curiosidade acerca de-
les ou os achava condenveis1. A agitao contra eles foi, con-
tudo, um fato de imensa importncia. Foi o primeiro sintoma da
demanda pela popularizao da poltica internacional, e anun-
ciou o nascimento de uma nova cincia.
OBJETIVO E ANALISE EM CINCIA POLTICA
A cincia da poltica internacional, portanto, surgiu em resposta
a uma demanda popular. Foi criada para servir a um objetivo e,
neste ponto, seguiu o padro de outras cincias. primeira vis-
I Um recente historiador da Aliana Franco-Russa, tendo registrado o protesto de uns
poucos radicais franceses contra o segredo que envolvia a transao, continua: "Parlamento
e opinio pblica toleraram este completo silncio, e contentaram-se em permanecer em
absoluta ignorncia acerca das determinaes e alcance do acordo" (Michon, L 'Alliana
Franto-Russe, pg. 75). Em 1898, na Cmara dos Deputados, Hanotaux foi aplaudido por
declarar ser a revelao dos seus termos "absolutamente impossvel" (ibidem, pg. 82).
o Comeo de uma cincia
5
ta, este padro pode parecer ilgico. Nosso primeiro trabalho
coletar, classificar e analisar os fatos, e deles tirar nossas
inferncias; e estaremos, desse modo, prontos a investigar o
objetivo a que nossos fatos e dedues podemserrelacionados.
Os processos da mente humana, contudo, no parecem desen-
volver-senestaordemlgica. A mente humana trabalha,poras-
simdizer,naordeminversa. O objetivo,queseguirialogicamente
a anlise, necessrio para dar-lhe o impulso e direo iniciais.
"Se a sociedade tem uma necessidade tcnica", escreveu Engels,
"isto serve como impulso maior ao progresso da cincia do que
dez universidadcs't. O mais antigo livro didtico de geometria
existente "ensina um conjunto de regras prticas destinadas a
resolverproblemasconcretos:regra paramedirumpomarcircu-
lar; regraparaprojetarum campo;cmputoda rao consumida
porgansose gado"3.A razo, diz Kant,devepesquisara nature-
za "no... como um aluno, que presta ateno a tudo o que seu
mestredecidircontar-lhe,mas comoum juiz,que obrigaa teste-
munha a responder-lhe todas as perguntas que ele mesmo ache
apropriadas a seufim?". "Nopodemosestudarnemmesmo es-
trelas, rochas outomos", escreve um socilogomoderno,"sem
estarmos de alguma forma condicionados pelos interesses hu-
manosdiretos,sejaemnossas formas desistematizao,naproe-
minncia dada a uma ou outra parte do nosso assunto, ou na
forma das perguntas que fazemos e tentamos responder'". o
objetivo de dar sade que cria a cincia mdica, e o objetivo de
construir pontes que cria a cincia da engenharia. O desejo de
curar as doenas do corpo poltico deu impulso e inspirao
cincia poltica. Objetivo, estejamos cnscios disto ou no,
umacondioparaopensamento;e pensarpeloprazerdepensar
to anormal quanto a acumulao de dinheiro feita pelo usu-
2 Apud Sydney Hook, Towards lhe Understanding of Karl Marx, pg. 279.
3 J. Rudf, From lhe Physical lo lhe Social Sciences (trad. ingl.) pg. 27.
4 Kant, Cn'lique of Pure Reason (ed. Everyman), pg. 1 L
5 Maclver, Community, pg. 56.
6 E. H. CARR
rario pelo prazer que isto lhe d. "O desejo o pai do pensa-
mento" uma descrio perfeitamente exata da origem do pen-
samento humano normal.
Se isto vlido para as cincias fsicas, vlido para a cin-
cia poltica num sentido muito mais ntimo. Nas cincias fsi-
cas, a distino entre a investigao dos fatos e o objetivo a que
esses fatos se ligam no s teoricamente vlida, mas tambm
constantemente observada na prtica. O pesquisador de labora-
trio, dedicado a investigar as causas do cncer, pode ter sido
originalmente inspirado pelo propsito de erradicar a doena.
Mas este propsito , em seu sentido mais estrito, irrelevante e
separvel da pesquisa. Suas concluses podem limitar-se a um
relatrio verdico dos fatos. Ele no pode tornar os fatos dife-
rentes do que so; pois os fatos existem independentemente do
que se pense deles. Nas cincias polticas, que lidam com o com-
portamento humano, no existem tais fatos. O pesquisador ins-
pira-se no desejo de curar algum mal do corpo poltico. Entre as
causas do problema, ele diagnostica o fato de que seres huma-
nos normalmente reagem a certas condies de certa maneira.
Mas este no um fato comparvel ao fato de que o corpo hu-
mano reage de certa forma a certas drogas. um fato que pode
ser mudado pelo desejo de mud-lo; e este desejo, j presente na
mente do pesquisador, pode ser estendido, como resultado de
sua investigao, a um suficiente nmero de seres humanos que
o tornem efetivo. O objetivo no , como nas cincias fsicas,
irrelevante investigao e separvel dela: , ele prprio, um
dos fatos. Em teoria, pode-se, sem dvida, continuar a estabele-
cer distino entre o papel do pesquisador que estabelece os
fatos, e o papel do prtico que se ocupa em traar o curso certo
da ao. Na prtica, um papel interpenetra-se imperceptivelmente
com o outro. Objetivo e anlise tornam-se partes integrantes de
um nico processo.
Alguns exemplos podero ilustrar este ponto. Marx, quan-
do escreveu O Capital, inspirou-se no objetivo de destruir o sis-
7 o Comeo de uma cincia
tema capitalista, da mesma forma que o investigador das causas
do cncer se inspira no objetivo de erradicar o cncer. Mas os
fatos sobre o capitalismo no so, como os fatos sobre o cncer,
independentes da atitude do povo com relao a eles. A anlise
de Marx buscou alterar, e de fato alterou, esta atitude. No pro-
cesso de analisar os fatos, Marx alterou-os. Tentar distinguir
entre Marx o cientista e Marx o propagandista um preciosismo
intil. Os especialistas em finanas, que no vero de 1932 acon-
selharam o governo britnico de que era possvel converter o
Emprstimo de Guerra de 5% a uma taxa de 3,5%, sem dvida
basearam seu conselho na anlise de certos fatos; mas o fato de
terem dado este conselho foi um dos fatos que, levados ao co-
nhecimento do mundo financeiro, tornaram a operao bem su-
cedida. Anlise e objetivo estavam inextricavelmente mescla-
dos. Entretanto, tampouco somente o pensamento do
profissional, ou do estudante qualificado de poltica, que cons-
titui um fato poltico. Qualquer um que leia colunas polticas de
um jornal, ou que participe de reunies polticas, ou discuta po-
ltica com seu vizinho, de certa forma um estudante de polti-
ca; e a opinio que venha a formar torna-se (especialmente, mas
no exclusivamente, nos pases democrticos) um fator no cur-
so dos eventos polticos. Logo, um revisor literrio poderia, con-
cebivelmente, criticar este livro em termos, no de que seja fal-
so, mas de que seja inoportuno; e esta crtica, justificada ou no,
seria compreensvel, enquanto que a mesma crtica a um livro
sobre as causas do cncer seria sem sentido. Todo julgamento
poltico ajuda a modificar os fatos a que se refere. O pensamen-
to poltico , ele mesmo, uma forma de ao poltica. A cincia
poltica no apenas a cincia do que , mas do que deveria ser.
o PAPEL DA UTOPIA
Se, portanto, o objetivo precede e condiciona o pensamento, no
surpresa descobrir que, quando a mente humana comea a exer-
8 E. H. CARR
citar-se em algum campo novo, ocorre um estgio inicial em que
o elemento do desejo ou objetivo extremamente forte, e a in-
clinao para a anlise de fatos ou de meios fraca ou inexistente.
Hobhose aponta como caracterstica dos "povos mais primiti-
vos" que "a prova da verdade de uma idia no esteja ainda se-
parada da qualidade que a torna agradvel?". O mesmo parece-
ria extremamente verdadeiro acerca do estgio primitivo, ou
"utpico", das cincias polticas. Durante esse estgio, os pes-
quisadores prestaro pouca ateno aos "fatos" existentes ou
anlise de causa e efeito, mas devotar-se-o integralmente ela-
borao de projetos visionrios para a consecuo dos fins que
tm em vista - projetos cuja simplicidade e perfeio lhes ga-
rantem uma atrao fcil e universal. somente quando esses
projetos se desmoronam, e desejo e objetivo mostram-se inca-
pazes de, por si ss, atingirem o fim desejado, que os pesquisa-
dores relutantemente pediro auxlio anlise, e o estudo, emer-
gindo de seu perodo infantil e utpico, estabelecer seu direito
de ser visto como cincia. "Pode-se dizer que a sociologia", res-
salta o Professor Ginsberg, "surgiu como forma de ao contra
largas generalizaes no apoiadas em pesquisa indutiva deta-
lhada."?
No seria fantasioso encontrar uma ilustrao desta regra
mesmo no domnio da cincia fsica. Durante a Idade Mdia, o
ouro era reconhecido como meio de troca. Entretanto, as rela-
es econmicas no estavam suficientemente desenvolvidas a
ponto de requererem mais do que uma quantidade limitada de
tal meio. Quando as novas condies econmicas dos sculos
quatorze e quinze introduziram um sistema de transaes mo-
netrias largamente difundido, e a oferta de ouro tornou-se ina-
dequada para esse fim, os sbios da poca comearam a experi-
mentar a possibilidade de transmutar metais comuns em ouro.
G L. T. Hobhose, Devefopment and Purpose, pg. 100.
7 M. Ginsberg, Soci%gy, pg. 25.
9
o Comeo de uma cincia
o pensamento do alquimista desenvolveu-se puramente visan-
do um objetivo. Ele no parou para pensar se as propriedades
do chumbo eram tais que permitissem sua transformao em
ouro. Presumiu que o fim era absoluto (ou seja, que o ouro teria
de ser produzido), e que meios e materiais teriam de se adaptar,
de algum modo, a isto. Foi somente quando esse projeto visio-
nrio falhou que os pesquisadores foram obrigados a aplicar seu
pensamento ao exame dos "fatos", isto , natureza da matria;
e, embora o objetivo inicial de conseguir ouro de chumbo esteja
to distante quanto sempre esteve de sua realizao, a cincia
fsica moderna tem evoludo a partir desta inspirao primitiva.
Outros exemplos podem ser tirados de campos ligados mais
de perto ao nosso assunto.
Foi nos sculos quinto e quarto a.C. que surgiram as pri-
meiras tentativas srias registradas de se criar uma cincia da
poltica. Essas tentativas foram feitas independentemente na
China e na Grcia. Mas nem Confcio nem Plato, embora esti-
vessem, evidentemente, profundamente influenciados pelas ins-
tituies polticas sob as quais viveram, tentaram realmente
analisar a natureza dessas instituies, ou procuraram sublinhar
as causas dos males que deploravam. Como os alquimistas, con-
tentaram-se em advogar solues altamente imaginativas, cuja
relao com os fatos existentes era de negao absoluta", A nova
ordem poltica que propunham era to diferente de qualquer coisa
a seu redor quanto ouro de chumbo. Foi o produto, no da an-
lise, mas da aspirao.
No sculo dezoito, o comrcio na Europa ocidental tornou-
se to importante, que as restries a ele impostas pela autori-
dade governamental, e justificadas pela teoria mercantilista,
8 "Plato O PIo tino, Morus e Carnpanella, construram suas sociedades irreais com os mate-
riais que tinham sido omitidos na criao das comunidades reais, devido aos defeitos nos
quais eles se inspiraram. A Repblica, A Utopia e A Cidade do Sol foram protestos contra
um estado de coisas, que a experincia de seus autores ensinou-os a condenar" CActon,
History of Freedom, P: 270).
10 E. H. CARR
constituram-se em obstculos. O protesto contra essas restri-
es assumiu a forma de uma viso desejada de um comrcio
universal livre; e, partindo dessa viso, os fisiocratas na Frana,
e Adam Smith na Gr-Bretanha, criaram a cincia da economia
poltica. A nova cincia baseou-se primeiramente na negao
da realidade existente, e em certas generalizaes artificiais e
no verificadas sobre o comportamento de um hipottico ho-
mem econmico. Na prtica, alcanou alguns resultados alta-
mente significativos e teis. Mas a teoria econmica manteve
durante muito tempo seu carter utpico; e at hoje, alguns "eco-
nomistas clssicos" insistem em encarar o comrcio universal
livre - uma situao imaginria que jamais existiu - como
postulado normal da cincia econmica, e toda a realidade como
um desvio desse prottipo utpico".
Nos primeiros anos do sculo dezenove, a revoluo indus-
trial criou um novo problema social para o pensamento humano
na Europa ocidental. Os pioneiros que primeiro lanaram-se ao
ataque do problema foram os homens a quem a posteridade atri-
buiu o nome de "socialistas utpicos": Saint-Simon e Fourier na
Frana; Robert Owen na Inglaterra. Esses homens no tentaram
analisar a natureza dos interesses de classe, ou das conscin-
cias de classe, ou mesmo dos conflitos de classes que estes cau-
saram. Simplesmente elaboraram suposies no verificadas so-
9 "A economia poltica liberal foi um dos melhores exemplos de utopias que se podem citar.
Imaginou-se uma sociedade onde tudo seria reduzido a tipos comerciais, sob a lei da mais
livre concorrncia: hoje se reconhece que esta sociedade ideal seria to dificilmente reali-
zvel quanto a de Plato" (Sorel, Rflexions sur la Violence, pg. 47). Compare com a
conhecida defesa do Professor Robbins da economia do laissezfaire: "A idia da coordena-
o da atividade humana atravs de um sistema de regras impessoais, dentro do qual
quaisquer relaes espontneas conduziriam ao benefcio mtuo, uma concepo pelo
menos to sutil, to ambiciosa, quanto a concepo de prescrever-se cada ao, ou cada
tipo de ao, por uma autoridade planejadora central; e isto, provavelmente, tambm no
se encontra em harmonia com o que requer uma sociedade espiritualmente s" (Economic
Planning and lnternational Order, pg. 229). Seria igualmente verdadeiro, e provavelmente
igualmente til, dizer que a constituio da Repblica de Plato pelo menos to sutil,
ambiciosa e dentro dos requerimentos espirituais, quanto a de qualquer Estado que j
tenha existido.
bre o comportamento humano e, sob influncia delas, criaram
esquemas visionrios de comunidades ideais, nas quais homens
de todas as classes iriam viver juntos em amizade, dividindo os
frutos de seu trabalho na proporo de suas necessidades. Para
todos eles, como Engels acentuou, "Socialismo a expresso da
verdade, razo e justia absolutas, e basta ser descoberto para
conquistar todo o mundo, em virtude de seu prprio poder"!".
Os socialistas utpicos desenvolveram um trabalho valioso ao
tornarem os homens conscientes do problema e da necessidade
de enfrent-lo. Mas a soluo proposta por eles no tem cone-
xo lgica com as condies que criaram o problema. Uma vez
mais, foi o produto, no da anlise, mas da aspirao.
Esquemas elaborados com este esprito, evidentemente, no
funcionaro. Da mesma forma que ningum jamais conseguiu
fabricar ouro num laboratrio, ningum jamais conseguiu viver
numa repblica de Plato, ou num mundo de mercado universal
livre, ou numa comunidade cooperativa de Fourier. Mas , con-
tudo, perfeitamente correto venerar Confcio e Plato como fun-
dadores da cincia poltica, Adam Smith como fundador da eco-
nomia poltica, e Fourier e Owen como fundadores do
socialismo. O estgio inicial de aspirao, tendo em vista um
fim, um fundamento essencial do pensamento humano. O de-
sejo o pai do pensamento. A teleologia precede a anlise.
O aspecto teleolgico da cincia da poltica internacional
tem estado evidente desde o princpio. Surgiu de uma grande e
desastrosa guerra; e o objetivo mestre que inspirou os pioneiros
da nova cincia foi o de evitar a recidiva desta doena do corpo
poltico internacional. O desejo passional de evitar a guerra de-
terminou todo o curso e direo iniciais do estudo. Como outras
cincias na infncia, a cincia da poltica internacional tem sido
marcadamente e francamente utpica. Ela se encontra no est-
gio inicial, no qual o desejo prevalece sobre o pensamento, a
10 Engels, Utopias and Sdentiftc Sodalism, (trad. ingl.) pg. 26.
12 E. H. CARR
generalizao sobre a observao, e poucas tentativas so
efetuadas de uma anlise crtica dos fatos existentes e dos mei-
os disponveis. Neste estgio, a ateno est concentrada quase
que exclusivamente no fim a ser alcanado. O fim tem parecido
to importante, que a anlise crtica dos meios propostos tem
sido freqentemente classificada de destrutiva e intil. Quan-
do o Presidente Wilson, a caminho da Conferncia de Paz, foi
perguntado por alguns assessores se pensava que seu plano da
Liga das N aes funcionaria, respondeu rapidamente: "Se no
funcionar, teremos de faz-lo funcionar"?", O advogado de um
plano para uma fora de polcia internacional, ou para a "segu-
rana coletiva", ou de algum outro projeto para uma ordem in-
ternacional, geralmente responde crtica, no com um argu-
mento destinado a mostrar como e por que ele pensa que seu
plano funcionaria, mas sim ou com uma declarao de que ele
tem de ser posto a funcionar porque as conseqncias de sua
ausncia de funcionamento seriam desastrosas, ou com a deman-
da por alguma panacia alternativa12. Este deve ter sido o esp-
rito da resposta que o alquimista ou o socialista utpico devem
ter dado ao ctico que questionou a hiptese de que o ouro pu-
desse surgir do chumbo, ou que o homem pudesse viver em co-
munidades-modelo. O pensamento no tem recebido seu devido
valor. Muito do que foi dito e escrito sobre poltica internacio-
nal entre 1919 e 1939 merece a crtica aplicada em outro con-
texto pelo economista Marshall, que compara "a nervosa
irresponsabilidade que concebe esquemas utpicos ligeiros" com
a "facilidade corajosa do jogador fraco, que resolver rapida-
mente o mais difcil problema de xadrez produzindo-se os movi-
lt R. S. Baker, Woorow Wilson an WorlSettle11'lenl, pg. 93.
12 "H uma velha e conhecida histria sobre o homem que, durante o terremoto de Lisboa
de 1775, andava de um lado a outro vendendo plulas anti-terremoto; mas um incidente
esquecido - quando algum apontou para o fato de que as plulas provavelmente seriam
inteis, o vendedor replicou: mas o que voc usaria em seu lugar?" (L. B. Narnier, In lhe
Margin oi History, pg. 20).
mentos das (peas) negras, assim como os das (peas) brancas"13.
Como atenuante dessa falha intelectual, pode-se dizer que, du-
rante os primeiros anos desta fase, as peas negras da poltica
internacional estavam nas mos de jogadores to fracos que as
dificuldades reais do jogo no estavam muito patentes, mesmo
para a inteligncia mais aguda. O curso dos acontecimentos, a
partir de 1931, revelou claramente a inadequao da aspirao
pura como base de uma cincia da poltica internacional, e tor-
nou possvel, pela primeira vez, desencadear um srio racioc-
nio crtico e analtico sobre os problemas internacionais.
o IMPACTO DO REALISMO
Nenhuma cincia merece tal nome at que tenha, adquirido hu-
mildade suficiente para no se considerar onipotente, e para dis-
tinguir a anlise do que , da aspirao do que deveria ser. Por-
que nas cincias polticas esta distino jamais pode ser absoluta,
algumas pessoas pretendem retirar delas o direito ao ttulo de
cincias. Tanto nas cincias fsicas quanto nas cincias polti-
cas, logo se atinge um ponto onde o estgio inicial do desejo
deve ceder lugar a um estgio de anlise dura e impiedosa. A
diferena reside no fato de que as cincias polticas nunca po-
dem emancipar-se totalmente da utopia, e que o cientista polti-
co mais suscetvel de permanecer num estgio inicial mais longo
que o cientista fsico, durante a fase utpica de desenvolvimen-
to. Isto perfeitamente natural. Pois enquanto a transmutao
de chumbo em ouro no ficaria mais prxima se todo o mundo
apaixonadamente a desejasse, inegvel que se todos realmente
desejassem um "Estado mundial" ou "segurana coletiva" (e ten-
do uma interpretao idntica destes termos), esses objetivos
seriam facilmente alcanados; e o estudante da poltica interna-
cional pode ser perdoado se comea a supor que sua tarefa con-
13 Economic [asrnal (1907), XVII, pg. 9.
14 E. H. CARR
siste em fazer com que todos desej em isto. Ele leva algum tem-
po at perceber que nenhum processo pode ser desenvolvido
por este caminho, e que nenhuma utopia poltica alcanar mes-
mo o mais limitado sucesso, a menos que se origine da realidade
poltica. Tendo feito esta descoberta, ele dedicar-se- quela in-
cansvel anlise da realidade que o trao primordial da cin-
cia; e um dos fatos cujas causas ter de analisar o de que pou-
cas pessoas realmente desejam um "Estado mundial" ou
"segurana coletiva", e as que pensam que desejam, conceituam
estas coisas de forma diferente e incompatvel. Ele ter, por fim,
alcanado um estgio em que o objetivo, por si s, revela-se
estril, e a anlise da realidade impe-se a ele como um ingredi-
ente essencial de seu estudo.
O impacto do raciocnio sobre o desejo, que, no desenvol-
vimento de uma cincia, segue-se ao colapso de seus primeiros
projetos visionrios, e marca o fim de seu perodo especifica-
mente utpico, normalmente chamado de realismo. Represen-
tando uma reao contra os sonhos volitivos do estgio inicial,
o realismo est sujeito a assumir um aspecto crtico e, de certo
modo, cnico. No campo do pensamento, coloca sua nfase na
aceitao dos fatos e na anlise de suas causas e conseqn-
cias. Tende a depreciar o papel do objetivo, e a sustentar, expl-
cita ou implicitamente, que a funo do pensamento estudar a
seqncia dos eventos que ele no tem o poder de influenciar
ou alterar. No campo da ao, o realismo tende a enfatizar o
poder irresistvel das foras existentes e o carter inevitvel das
tendncias existentes, e a insistir em que a mais alta sabedoria
reside em aceitar essas foras e tendncias, e adaptar-se a elas.
Tal atitude, embora defendida em nome do pensamento "objeti-
vo", pode facilmente ser levada a um extremo em que resulte a
esterilizao do pensamento e a negao da ao. Mas h um
estgio em que o realismo o corretivo necessrio da exubern-
cia da utopia, assim como em outros perodos a utopia foi
invocada para contra-atacar a esterilidade do realismo. O pen-
sarnento imaturo predominantemente utpico e busca um ob-
jetivo. O pensamento que rejeita o objetivo como um todo o
pensamento da velhice. O pensamento maduro combina objeti-
vo com observao e anlise. Utopia e realidade so, portanto,
as duas facetas da cincia poltica. Pensamento poltico e vida
poltica sensatos sero encontrados onde ambos tiverem seu lu-
gar.
CAPTULO 11
UTOPIA E REALIDADE
A ANTTESE utopia-realidade - uma balana que sempre se apro-
xima e se afasta do equilbrio, jamais atingindo-o completamen-
te - uma anttese fundamental que se revela em muitas formas
de pensamento. Os dois mtodos de abordagem - a tendncia a
ignorar o que foi e o que , e a tendncia a deduzir o que deveria
ser partindo do que foi e do que - determinam atitudes opos-
tas com relao a todo problema poltico. H uma eterna dispu-
ta", como argumenta SoreI, "entre os que imaginam o mundo de
modo a adapt-lo sua poltica, e os que elaboram sua poltica
de modo a adapt-la s realidades do mundo"l. Parece til e su-
gestivo elaborar esta anttese antes de proceder a um exame
da crise atual da poltica internacional.
UVRE ARBtrRIo E DETERMINISMO
A anttese de utopia e realidade pode, em alguns aspectos, ser
identificada com a anttese livre arbtrio e determinismo. O ut-
pico necessariamente voluntarista: acredita na possibilidade
de, mais ou menos radicalmente, rejeitar a realidade, e substi-
tu-la por sua utopia por meio de um ato de vontade. J o realis-
ta analisa um curso de desenvolvimento predeterminado, que
ele impotente para modificar. Para o realista, a filosofia, nas
famosas palavras de Hegel no prefcio de sua Filosofia do Direi-
to, "sempre chega tarde demais" para mudar o mundo. Por inter-
mdio da filosofia, a antiga ordem "no pode ser rejuvenescida,
somente conhecida". O utpico, fixando seus olhos no futuro,
A. Sorel, L'Enrope et Ia Rivolnlion Franaise, pg. 474. I
18 E. H. CARR
pensa em termos de criatividade espontnea; o realista, enraiza-
do no passado, pensa em termos de causalidade. Toda ao hu-
mana sadia, e portanto todo pensamento sadio, deve estabele-
cer um equilbrio entre utopia e realidade, entre livre arbtrio e
determinismo. O realista completo, aceitando incondicionalmen-
te a seqncia dos acontecimentos, se priva da possibilidade de
modificar a realidade. O utpico completo, rejeitando a seqn-
cia causal, se priva da possibilidade de entender a realidade que
est tentando transformar, ou os processos pelos quais ela po-
deria ser transformada. O vcio caracterstico do utpico a
ingenuidade; o do realista, a esterilidade,
TEORIA E PRATICA
A anttese de utopia e realidade tambm coincide com a antte-
se teoria-prtica. O utpico torna a teoria poltica uma norma a
que a prtica poltica tem de ajustar-se. O realista v a teoria
poltica como um tipo de codificao da prtica poltica. O re-
lacionamento entre teoria e prtica foi reconhecido, nos ltimos
anos, como um dos problemas centrais do pensamento poltico.
Tanto o utpico quanto o realista distorcem esta relao. O ut-
pico, sustentando reconhecer a interdependncia entre o objeti-
vo e o fato, trata o objetivo como se fora o nico fato relevante
e, constantemente, apresenta como imperativas proposies que
so meramente optativas. A Declarao de Independncia Ame-
ricana afirma que "todos os homens so criados iguais", Litvinov
diz que "a paz indivisvel'?", e Sir N orman Angell, que "a divi-
so biolgica da humanidade em Estados rivais independentes"
2 O psiclogo pode interessar-se em traar aqui uma analogia - seria perigoso ir alm - com
a classificao de Jung dos tipos psicolgicos em "introvertidos" e "extrovertidos" Oung,
Psy{hologkal Type.r) ou com os pares de opostos de William James: Racionalista-Empirista,
Intelectualista-Sensacionalista, Idealista-Materialista, Otimista-Pessimista, Religioso-No-
religioso, Monstico-Pluralstico, Dogmtico-Ctico, Livre-voluntarista-Fatalista rw. James,
Pragmati.rm).
3 League of Nations: Sixteenth Assembly, pg. 72.
Utopiae realidade
19
urna "inpcia cientfica?". Entretanto, trata-se de questo de
observaocorriqueirao fato de quenem todos os homens nas-
cemiguais, mesmo nos EstadosUnidos, e que a Unio Sovitica
podepermanecerempazenquantoseusvizinhosesto emguer-
ra; e provavelmente teramos um baixo conceito de um zologo
que descrevesse um tigre comedorde gente corno urna "inpcia
cientfica". Essas proposies so itens de um programa polti-
co disfarados de declaraes de fato>; e o utpico habita o
mundo de sonhos desses "fatos",distante do mundo da realida-
deondefatos bastanteopostospodemserobservados. O realis-
ta no tem dificuldadede perceberque estas proposies utpi-
cas no so fatos, porm aspiraes, e pertencem ao carter
optativo, no ao imperativo; e continua por mostrar que, consi-
deradas como aspiraes, no so proposies a priori, mas es-
to enraizadas no mundo da realidade de uma forma que o ut-
piconoconsegueentender.Portanto,parao realista,a igualdade
dohomem aideologiadosno-privilegiadosqueprocuramele-
var-se at o nvel dos privilegiados; a indivisibilidade da paz, a
ideologia dos Estados que, estando particularmente expostos a
ataques, ficam desejosos de estabelecerem o princpio de que
um ataque a eles um assunto que deva preocuparoutrosEsta-
dos mais afortunadamente situado"; a inpcia dos Estados sobe-
ranos, a ideologia das potncias hegemnicas, que vem na so-
berania de outros Estados urna barreira ao gozo de sua prpria
posio de predomnio. A exposio dos fundamentos ocultos
da teoriautpicaconstitui-senumapreliminarnecessriaa qual-
quer cincia poltica sria. Mas o realista, ao negar qualquer
qualidade a priori das teorias polticas, e ao provar que elas tm
4 NormanAngell, Tbe Great lllusion, pg. 138.
5 Damesmaformaa teoriade Marxda mais-valiatem,nas palavrasde um crtico simpati-
zante,"mais o significadode um sloganpolticoe social do que o de umaverdadeecon-
mica" (M. Beer, The Lifi and Teaching of Karl Marx, pg. 129).
6 Tendodescobertoqueoutros Estadoseram provavelmentemais expostosa ataquesque
eles prprios,as autoridades soviticas, em maio de 1939, demitiram Litvinov e pararam
de falar na indivisibilidade da paz.
20 E. H. CARR
suas razes na pratIca, cai facilmente num determinismo que
sustenta que a teoria, sendo nada mais do que a racionalizao
de um propsito condicionado e pr-determinado, uma
excrescncia pura e impotente para alterar o curso dos aconteci-
mentos. Portanto, enquanto o utpico trata o objetivo como o
nico fato bsico, o realista corre o risco de tratar o objetivo
meramente como o produto mecnico de outros fatos. Se reco-
nhecermos que esta mecanizao da vontade humana, e da as-
pirao humana, indefensvel e intolervel, ento temos de
reconhecer que a teoria, por desenvolver-se da prtica e na pr-
tica, tem seu prprio papel transformador no processo. O pro-
cesso poltico no consiste, como crem os realistas, puramente
na sucesso de fenmenos governados pelas leis mecnicas da
causalidade; tampouco consiste, como crem os utpicos, pura-
mente na aplicao, na prtica, de certas verdades tericas, evo-
ludas de uma conscincia interior, por povos sbios e previden-
tes. A cincia poltica tem de ser baseada no reconhecimento da
interdependncia da teoria e da prtica, que s pode ser atingi-
da atravs da combinao de utopia e realidade.
o Il'JTELECIVAL E O BUROCRATA
Uma expresso' concreta da anttese entre teoria e pratica na
poltica a oposio entre o "intelectual" e o "burocrata": o
primeiro treinado a pensar, principalmente, por linhas apriors-
ticas, e o ltimo, a pensar ernpiricamente". da natureza das
coisas que o intelectual deva encontrar-se do lado que procura
adequar a prtica teoria; pois os intelectuais so particular-
mente relutantes em reconhecerem seu raciocnio como condi-
cionado por foras externas a eles prprios, e gostam de pensar
7 O termo "burocrata" pode ser usado, neste caso, para incluir os membros das foras
armadas que esto engajados na conduo da poltica. , provavelmente, desnecessrio
adicionar que nem todo possuidor de um intelecto um intelectual, assim como nem todo
ocupante de uma mesa num departamento governamental um burocrata. H, contudo,
modos de pensar que so, em termos gerais, caractersticos do burocrata e do intelectual.
Utopia e realidade
21
em si mesmos como lderes cujas teorias proporcionam a fora
motriz para os chamados homens de ao. Alm disso, todo ponto
de vista intelectual dos ltimos duzentos anos tem sido forte-
mente colorido pelas cincias exatas e naturais. A maioria dos
intelectuais vem defendendo ser o estabelecimento de um prin-
cpio geral, e o teste do particular luz desse princpio, o funda-
mento necessrio e o ponto de partida de toda cincia. Pode-se
dizer, a esse respeito, que a utopia, com sua insistncia em prin-
cpios gerais, representa a abordagem intelectual caracterstica
da poltica. Woodrow Wilson, o mais perfeito exemplo moderno
de intelectual na poltica, "foi insupervel na exposio do fun-
damental. .. Seu mtodo poltico... era basear sua atuao em
princpios amplos e simples, evitando o comprometimento com
medidas especificas". Alguns princpios supostamente gerais,
como "autodeterminao nacional", "comrcio livre" ou "segu-
rana coletiva" (que sero facilmente reconhecidos pelo realista
como expresses concretas de condies e interesses particula-
res), so tomados corno padro absoluto, e julgam-se as polti-
cas boas ou ms pela extenso em que divergem desses princpi-
os ou adaptam-se a eles. Nos tempos modernos, os intelectuais
tm sido os lderes de todo movimento utpico; e os servios
prestados pela utopia ao progresso poltico devem ser credita-
dos, em boa parte, a eles. Mas a fraqueza caracterstica da uto-
pia tambm a fraqueza caracterstica dos intelectuais polti-
cos: no entender a realidade existente e o modo pelo qual os
padres se relacionam com ela. "Eles podiam atribuir a suas as-
piraes polticas", escreveu Meinecke sobre o papel dos inte-
lectuais na poltica alem, "um esprito de pureza e independn-
cia, de idealismo filosfico e de elevao acima do concreto jogo
de interesses... mas atravs de seu sentimento imperfeito pelos
interesses reais da vida efetiva do Estado, rapidamente desce-
ram do sublime para o extn.vagante e o excntrico'?".
8 R. S. Baker, Woodrow Wilson} Life and Letters, IH, pg. 90.
9 Meinecke, S taat tmd Personlicbkeit, pg. 136.
22 E. H. CARR
Freqentemente afirma-se que os intelectuais so menos
ciosos de seu pensamento do que os grupos cuja coerncia de-
pende de um interesse econmico comum, e que ocupam, por-
tanto, um ponto privilegiado "au-dessus de la mle". J em 1905,
Lenin atacava "a opinio antiquada de que a intelligentsia seria
capaz... de permanecer fora de classes"?". Mais recentemente,
esta viso foi ressuscitada por Mannheim, que afirmou que a
intelligentsia, sendo "relativamente sem classe" e "socialmente
desvinculada", "inclui em si todos aqueles interesses com os
quais a vida social permeada", e pode, desta forma, atingir um
elevado grau de imparcialidade e objetividade!'. Num certo sen-
tido limitado, isto verdade. Mas qualquer vantagem derivada
disso pareceria anulada por uma correspondente inabilidade, isto
, pelo distanciamento das massas, cuja atitude um fator
determinante na vida poltica. Mesmo onde a iluso de sua lide-
rana era mais forte, os intelectuais modernos freqentemente
encontraram-se na posio de oficiais cujas tropas estivessem
prontas a segui-los em tempo de paz, mas que desertariam ante
qualquer problema mais srio. Na Alemanha, e em muitos pa-
ses europeus menores, as constituies democrticas de 1919
foram fruto do trabalho de intelectuais devotados, e atingiram
um alto grau de perfeio terica. Mas quando ocorreu uma cri-
se, esfacelaram-se quase em toda parte por no terem consegui-
do conquistar o apoio da massa da populao. Nos Estados Uni-
dos, os intelectuais tiveram um papel preponderante na proposta
de criao da Liga das Naes, e a maioria deles permaneceu
como seus defensores ardorosos. Entretanto, a massa do povo
americano, que parecia seguir a liderana deles, rejeitou-a quan-
do o momento crtico chegou. Na Gr-Bretanha, os intelectuais
asseguraram, atravs de uma propaganda enrgica e devotada,
enorme apoio dos jornais Liga das N aes. Mas quando a Liga
surgiu requerendo uma ao que poderia ter acarretado conse-
la Lenin, Work.r (2.a edio russa), VII, pg. 72.
11 Mannheim, Ideology and Utopia, pgs. 13 7-40.
23 Utopia e realidade
quencias praticas para a massa do povo, governos suceSSIVOS
preferiram a inao; e os protestos dos intelectuais no causa-
ram reao perceptvel no pas.
A abordagem burocrtica da poltica , por outro lado, fun-
damentalmente emprica. O burocrata sustenta o manuseio de
cada problema "segundo o mrito", para evitar a formulao de
princpios e para guiar-se no rumo certo por algum processo in-
tuitivo, nascido de uma longa experincia, e no do raciocnio
consciente. "No existem casos gerais", dizia um funcionrio
francs, no papel de delegado da Frana numa assemblia da
Liga das Naes, "s existem casos especficos't'". Com sua aver-
so pela teoria, o burocrata lembra o homem de ao. "Nos
engajamos somente naquilo que vemos" um moto atribudo a
mais de um general famoso. A excelncia do servio pblico bri-
tnico parcialmente devida facilidade com que a mentalida-
de burocrtica se acomoda tradio emprica da poltica brit-
nica. O perfeito servidor pblico civil ajusta-se bem popular
definio do poltico ingls, como o homem que recua horrori-
zado ante constituies escritas e convenes solenes, e deixa-
se guiar pelo precedente, pelo instinto, pelo faro da coisa certa.
Este empirismo , ele mesmo, sem dvida, condicionado por um
ponto de vista particular, e reflete o hbito conservador da vida
poltica inglesa. O burocrata, provavelmente mais explicitamente
do que qualquer outra classe da comunidade, est relacionado
de perto com a ordem existente, a manuteno da tradio, e a
aceitao do precedente como critrio "seguro" de ao. A par-
tir da, a burocracia facilmente degenera no formalismo rgido e
vazio do mandarim, e proclama possuir um conhecimento
esotrico dos procedimentos apropriados, que no acessvel
mesmo mais brilhante inteligncia de fora. "Exprience vaut
mieux que science" a mxima burocrtica tpica. "Conquistas
no aprendizado e na cincia", escreveu Bryce, expressando uma
12 Leagm of Nations: Fifteenth AssembIJ, Sixth Cornmittee, pg. 62.
24 E. H. CARR
opinio largamentedifundida, "so de poucavaliapara tornaro
homemsbioem poltica'I'". Quandoo burocrataquercondenar
uma proposta, classificada de "acadmica". Prtica e no teo-
ria; treinamentoburocrticoe nobrilhantismointelectual. Essa
a escola da sabedoria poltica. O burocrata tende a tornar a
poltica um fim em si mesma. Vale a pena ressaltar que tanto
Maquiavel quanto Francis Bacon eram burocratas.
Esta anttese fundamental entre os modos de pensar inte-
lectual e burocrtico,semprelatente em todaparte,apareceu na
ltima metade de sculo num lugar onde dificilmente ter-se-ia
procurado por ela: no movimento operrio. Escrevendo na d-
cadade 1870,Engels congratulouos trabalhadores alemes pelo
fato de que eles "pertenciam nao mais terica do mundo, e
retiveramestesentidoterico,quefoi quasecompletamenteper-
dido pelas classes ditas educadas da Alemanha". Ele comparou
este estado feliz com"aindiferenaa toda teoria, que umadas
razesdolentoprogressodomovimentooperrioingls"!", Qua-
renta anos aps, um outro escritor alemo confirmou esta ob-
servao".A anlise terica da doutrinade Marx tornou-se uma
das preocupaes principais dos mais importantes social-demo-
cratas alemes e muitos observadores crem que esse desenvol-
vimento intelectual de um s lado foi um fator importante para
o colapso final do partido. O movimento operriobritnico, at
os ltimos anos, evitouinteiramentea teoria.Atualmente,a har-
moniaimperfeitaentreas alasintelectuaise sindicais umafonte
notria de problemas para o Partido Trabalhista. Os sindicalis-
tas tendem a encarar o intelectual como um terico utpico,
desprovido de experinciados problemasprticos do movimen-
to. O intelectual condena o lder sindical como um burocrata.
Os constantes conflitos entre faces dentro do Partido
13 Bryce, Modem Democrades, I, pg. 89.
14 ApudLenin, Worb(2.aedio russa), IV,pg.381.
15 " Ns possumos o movimento operrio mais terico do mundo" (F. Naurnann, Central
Europe, nado ingl., pg. 121).
Utopiae realidade
25
Bolchevista na Rssia Sovitica foram em parte, de alguma for-
ma, explicados como conflitos entre a "intelligentsia do Partido"
representada por Bukarin, Kamenev, Radek e Trotsky, e a "m-
quina do Partido" representada por Lenin, Sverdlov (at sua
morte em 1919) e Stalin16.
A oposio entre o intelectual e o burocrata foi particular-
mente proeminente na Gr-Bretanha durante os vinte anos en-
tre as guerras, no campo das relaes exteriores. Durante a Pri-
meiraGrandeGuerra,aUniopeloControleDemocrtico(Union
ofDemocratic Controty.'"" uma organizao de intelectuais utpi-
cos, moveu grandes esforos para popularizar a idia de que a
guerradecorria, em grande parte,do controle das relaes exte-
rioresemtodosos pasespordiplomatasprofissionais.Woodrow
Wilson acreditava que a paz estaria assegurada se os problemas
internacionais fossem resolvidos "no pordiplomatas oupolti-
cos, preocupados em servir a seus prprios interesses, mas por
cientistas desapaixonados - gegrafos, etngrafos, economistas
- que estudaram as questes envolvidas"!". Burocratas, e especi-
almentediplomatas,foramdurantemuito tempovistoscomsus-
peitas nos crculos da Liga das Naes e considerou-se que a
Liga contribuiria enormemente soluo dos problemas inter-
nacionais retirando-os das mos reacionrias dos ministrios de
relaes exteriores. Wilson, apresentando o projeto de Pacto
sesso plenria da Conferncia de Paz, falou da "impresso de
que, se o corpodeliberativo da Liga das Naes devesse serme-
16 Estainterpretao,que apareceem Lenin de Mirsky (pgs. 111, 117-18), publicadoem 1931,
recebeuposteriorconfirmaodosacontecimentossubseqentes. Adissensoremontavaaos
primeirostemposdo partido. Em1904, Leninatacava os intelectuaisdo partidopornegligen-
ciaremadisciplinaeaorganizao,eosintelectuaisatacavamLeninporseus mtodosburocr-
ticos (Lenin, Works, 2.a ed. russa, VI, pgs. 309-1 1).
16. A Union ofDemocratic Control (ODC) foi constituda na Inglaterra logo aps o incio da
PrimeiraGuerraMundialporum grupodepessoasque seopunhamentradado pasnaguerra.
Numsentidomais geral, aUDCdefendiaaidia dequeapolticaexternadeveriaser objetode
controledemocrticoequeuma instnciainternacionaldeveriaser criada para garantirurnapaz
duradourae queessa deveriaser averdadeira"guerraparaacabarcomtodasasguerras"(Nota
do editor).
17 R. S. Baker, Woodrow Wilson and World Sefllemcnl, I, pg. 112.
26 E. H. CARR
ramenteumcorpodefuncionriosrepresentandoosdiversosgo-
vernos, os povos do mundo no poderiam ficar certos de que
alguns dos erros que funcionrios dedicados admitiram terem
cometidos no mais se repetiriam'<'". Mais tarde, na Cmarados
Comuns, Lord Cecil foi mais severo: "Temo que tenha chegado
concluso, na Confernciade Paz, porexperincia prpria, de
que os prussianos no estavam confinados exclusivamente na
Alemanha.H,tambm,a tendnciae a tradioamplasdasclas-
ses oficiais... No se pode evitar a concluso de que existe uma
tendncia entre eles de pensar que tudo o que existe est cer-
to"19. Na Segunda Assemblia, Lord Cecil invocou o apoio da
"opiniopblica",queaLigadeveriarepresentar,contraas "clas-
ses oficiais'P"; e tais apelos foram freqentemente ouvidos du-
rante os dez anos seguintes. O burocrata, por seu lado, igual-
mentedesconfiavadozelomissionriodeintelectuaisentusiastas
pela segurana coletiva, a ordem mundial e o desarmamento
geral- esquemas quelhepareciam frutos da teoria puradivorci-
ada da experincia prtica. A questo do desarmamento ilus-
trou bem esta divergncia de pontos de vista. Para o intelectual,
o princpio geral era simples e claro; as alegadas dificuldades
em aplic-lo eram devidas obstruo por parte dos "especia-
listas":". Para o especialista, o princpio geral era sem sentido e
utpico; se os armamentos poderiam ser reduzidos, e se assim
fosse, era uma questo" prtica" a ser decidida em cada caso
"segundo seus mritos".
16 History of tbe Peace Conference, ed. H. Ternperley, IIl, pg. 62.
19 HouseofCommons, july 21, 1919: O.fftcia! Report, col. 993.
20 Leagmof Nations: SecondAssemb[y,Tbird Committee, pg. 281.
21 "Nose podetolerar",disse o socialistabelgaDeBrouckre,"queo povoseja roubado
de suas esperanasde pazporespecialistasqueestose perdendona teia de tecnicalidades
que, com um pouco de boa vontade, pode ser desfeita em poucas horas" (Peace and
Disarmament Committee of tbe 1170men lnternationalOrganisations: Circularof May15, 1932).
Mais ou menosna mesmapoca,Lord Cecil diria, sobreo mesmoassunto:"Sea questo
fossedeixadanas mosdosespecialistas, nadateriasido resolvido. Eleseram,estoucerto,
cavalheiros aptos, conscienciosos e altamente instrudos, mas olhe o treinamento deles"
(Manchester Guardian,18 de maio de 1932).
Utopia e realidade
27
ESQUERDA E DIREITA
A anttese de utopia e realidade, e da teoria e prtica, reproduz-
se mais tarde na anttese entre radical e conservador, entre es-
querda e direita,muitoemboraseja imprudentepresumirqueos
partidos que carregam estes rtulos representem estas tendnci-
as sublinhadas. O radical necessariamente utpico, e o conser-
vador realista. O intelectual, o homem da teoria, gravitar para
a esquerda to naturalmente, quanto o burocrata, o homem da
prtica, gravitar para a direita. At hoje a direita fraca em
termos de teoria, e sofre por sua inacessibilidade a idias. A
fraqueza caracterstica da esquerda o fracasso em traduzir sua
teoria na prtica- um fracasso pelo qual culpar os burocratas,
mas que inerente ao seu carter utpico. "A esquerda tem ra-
zo (Vernunft) , a Direita tem sabedoria (Verstand)", escreveu o
filsofo nazista Moeller van den Bruck
22
Desde os tempos de
Burke, os conservadores ingleses sempre negaram fortemente a
possibilidade de deduzir prtica poltica de teoria poltica por
um processo lgico. "Seguir somente o silogismo o caminho
mais curtopara umpoosem fundo", diz LordBaldwin''- uma
frase que pode sugerirque ele pratica tanto quanto prega a abs-
teno de modos de pensarrigorosamente lgicos. Churchillre-
cusa-se a crer que "a extravagante lgica na doutrina" atraia o
eleitor britnico": Uma definio particularmente clara das di-
ferentes atitudes com relao poltica externa surge de um
discurso feito na Cmara dos Comuns por Neville Chamberlain
em resposta a um crtico trabalhista:
"O que o honorvel Membro entende por poltica externa? Pode-se
estabelecerproposies gerais e sensatas. Pode-sedizerque a poltica
externa visa a manter a paz; pode-se dizer que deva protegeros inre-
22 Moeller van den Bruck, Das Dritte Reich (3.a ed.) pg. 257.
23 Baldwin, On England, pg. 153.
24 Winston Churchill, S/ep byS/ep, pg. 147.
28 E. H. CARR
resses britnicos, que deva usar sua influncia, como o faz, na defesa
do certo contra o errado. Pode-se estabelecer todos estes princpios,
mas isto no uma poltica. Evidentemente, se quisermos ter uma
poltica, deve-se pegar a situao particular e considerar qual ao ou
omisso cabvel para esta situao particular. Isto o que eu prprio
entendo por poltica, e bastante claro que, como as condies e situ-
aes nas relaes internacionais continuamente mudam dia a dia, sua
poltica no pode ser estabelecida de uma vez para sempre, se quiser-
mos que seja aplicvel a cada situao que surja"25.
A superioridade intelectual da esquerda posta
freqentemente em dvida. A esquerda sozinha cria princpios
de ao poltica e desenvolve ideais para o estadista buscar atin-
gir. Mas desprovida de experincia prtica que surge do conta-
to prximo com a realidade. Na Gr-Bretanha, aps 1919, foi
um srio mal que a esquerda, tendo alcanado o poder em per-
odos muito curtos, tivesse pouca experincia das realidades ad-
ministrativas e se tornasse cada vez mais um partido de teoria
pura, enquanto a direita, tendo passado to pouco tempo na
oposio, teve pouca tentao de avaliar as perfeies da teoria
diante das imperfeies da prtica. Na Rssia Sovitica, o gru-
po no poder est, cada vez mais, descartando a teoria em favor
da prtica, perdendo a memria de sua origem revolucionria. A
histria mostra em toda parte que, quando partidos ou polticos
de esquerda travam contato com a realidade, atravs de cargos
polticos, tendem a abandonar sua utopia "doutrinria" e a mo-
verem-se para a direita, normalmente mantendo seus rtulos de
esquerda e, desta forma, aumentando a confuso da terminolo-
gia poltica.
TICA E POLTICA
Mais fundamental do que tudo, a anttese entre utopia e realida-
de baseada numa diferente concepo da relao entre polti-
25 House of Commons, October 21,1937, reimpresso em N. Chamberiain, TheStrugglefor
Peace, pg. 33.
29 Utopia e realidade
ca e tica. A anttese entre o mundo dos valores e o mundo da
natureza, j implcita na dicotomia objetivo-fato, est profun-
damente arraigada na conscincia humana e no pensamento po-
ltico. O utpico estabelece um padro tico que proclama ser
independente da poltica, e procura fazer com que a poltica
adapte-se a ele. O realista no pode aceitar logicamente nenhum
valor padro, exceto o dos fatos. Em seu modo de ver, o padro
absoluto do utpico condicionado e ditado pela ordem social,
sendo, portanto, poltico. Moralidade s pode ser relativa, no
universal. A tica tem de ser interpretada em termos de polti-
ca; e a procura de uma norma tica fora da poltica est fadada
frustrao. A identificao da realidade suprema com o bem
supremo, que a Cristandade conseguiu por intermdio de um vi-
goroso golpe de dogmatismo, o realista alcana atravs da pre-
suno de que no existe outro bem que no a aceitao e a
compreenso da realidade.
Essas implicaes da oposio entre utopia e realidade iro
emergir claramente de um estudo mais detalhado sobre a crise
atual da poltica internacional.
PARTE II
A CRISE INTERNACIONAL
CAPTULO 111
o PANO DE FUNDO
UTPICO
Os FUNDAMENTOS DA UTOPIA
A MODERNA escola do pensamento poltico utpico remonta
destruiodosistemamedieval, quepressupunhaumaticauni-
versal e um sistema poltico universal baseado na autoridade
divina. Os realistas do Renascimento moveram o primeiro ata-
que srio e violento contra a primazia da tica, defendendo um
ponto de vista poltico que tornava a tica um instrumento da
poltica, a autoridade do Estado substituindo, assim, a autori-
dadedaIgrejacomorbitroda moralidade.A respostada escola
utpica a este desafio no foi fcil. Era necessrio um padro
tico que fosse independente de qualquer autoridade externa -
eclesistica ou civil- e a soluo foi encontrada na doutrina de
uma "lei da natureza" secular, cuja fonte ltima era a razo in-
dividual humana. A lei natural, comofoi propostaprimeiramen-
te pelosgregos,haviasidoumaintuiodocoraohumanosobre
o que seria moralmente correto. " eterna", diz Antgona de
Sfocles, "e ningum sabe de onde vem". Os esticos e os
escolsticos medievais identificaram a lei natural com a razo; e
nos sculos dezessete e dezoito, reviveu-se esta identificao
sob uma forma nova e particular. Nacincia, as leis danatureza
eramdeduzidas porumprocesso de raciocnio, partindodos fa-
tos observados, sobre a natureza da matria. Por uma analogia
simples, os princpios neu/tonianos aplicavam-se agora aos pro-
blemas ticos. A lei moralda natureza podia sercientificamente
estabelecida e a deduo racional, a partir de supostos fatos da
34 E. H. CARR
natureza humana, tomou o lugar da revelao ou da intuio
como fonte da moral. A razo poderia determinar quais seriam
as leis morais universalmente vlidas e presumiu-se que, uma
vez determinadas essas leis, os seres humanos se adaptariam a
elas assim como a matria adaptava-se s leis fsicas da nature-
za. O Iluminismo era a estrada real para a felicidade.
Porvolta do sculo dezoito, as linhas principais do moder-
no pensamento utpico foram firmemente estabelecidas. Foi
essencialmenteindividualista ao fazer da mente humana a corte
final de apelao em questes morais. Na Frana associou-se
com uma tradio secular;naInglaterracom uma tradioevan-
glica. Foi essencialmenteracionalista ao identificara conscin-
cia humanacoma vozdaraz o '. Mas aindairia sofrerimportan-
tes modificaes e foiJeremyBenthamque, quandoa revoluo
industrial transferiua lideranadopensamentoda Franaparaa
Inglaterra, deu ao pensamento utpico do sculo dezenove sua
forma caracterstica. Partindo do postulado de que a caracters-
tica fundamental da natureza humana era a busca do prazer e a
rejeio da dor,Benthamdeduziu deste postulado uma tica ra-
cional que definia o bem atravs da famosa frmula "a maior
felicidade para o maior nmero". Como se tem dito freqente-
mente, "a maior felicidade parao maior nmero" desempenhou
o papel- do mesmo modo que a lei natural havia desempenha-
do para a gerao anterior - de um padro tico absoluto.
Bentham acreditava firmemente nesse padro absoluto, e rejei-
tava corno "anrquica" a viso de que existem "tantos padres
de certo e errado quantos forem os homens"; Com efeito, "a
maiorfelicidadeparao maiornmero"foi a definio,dosculo
dezenove, do contedo da lei natural.
I Emboraseja estaaformade utopiaque predominounosltimostrssculos.eque ainda
prevalece (emboraprovavelmentecom sua fora diminuda) nos pases de lnguainglesa,
seriaperigosoafirmarqueindividualismoeracionalismoso atributosnecessriosdo pen-
samento utpico. O fascismo contm elementos utpicos de tipo anti-individualista e
irracional. Estas qualidades j estavam latentes nos aspectos utpicos do leninismo - e
provavelmente at do marxismo.
2 Bentharn, Works, ed. Bowring,I, pg. 31.
35 o pano de fundo utpico
A importncia da contribuio de Bentham dupla. Em
primeiro lugar, ao identificar o bem com a felicidade, proporcio-
nou uma confirmao plausvel para a presuno "cientfica" de
que o homem adaptar-se-ia, infalivelmente, lei moral da natu-
reza, to logo seu contedo fosse racionalmente determinado.
Em segundo lugar, ao preservar os aspectos racionalista e indi-
vidualista da doutrina, conseguiu coloc-la sobre uma base
mais ampla. A doutrina da razo, em sua roupagem do sculo
dezoito, era eminentemente intelectual e aristocrtica. Seu
corolrio poltico era um despotismo esclarecido de filsofos,
os nicos que poderiam possuir o poder de raciocnio necess-
rio para descobrir o bem. Mas agora que a felicidade era o crit-
rio, a nica necessidade era que o indivduo pudesse identificar
onde residia sua felicidade. No s era o bem determinvel, como
era sustentado no sculo dezoito por um processo racional, como
ainda este processo no era uma questo de especulao filos-
fica hermtica, mas de simples bom senso. Bentham foi o pri-
meiro pensador a elaborar a doutrina da salvao pela opinio
pblica. Os membros da comunidade "podem, em sua capacida-
de agregada, serem considerados como se constitussem uma
forma de judicatura ou tribunal: chame-o... Tribunal da Opinio
Pblica":'. Foi James Mill, aluno de Bentham, quem criou o mais
completo argumento j elaborado em defesa da infalibilidade da
opinio pblica:
"Todo homem possuidor de razo est acostumado a pesar os indci-
os e a guiar-se por sua preponderncia. Quando vrias concluses,
com suas provas, so apresentadas com igual carinho e engenho, h
uma certeza moral de que, embora existam excees, a maioria das
pessoas julgar de forma correta, e que a prova de maior fora, qual-
quer que ela seja, causar a impresso mais forte?",
3 Bentharn, Works, ed. Bowring, VIII, pg. 561.
James Mill, Tb Liberry oI lhe Press, pgs. 22-3.
36 E. H. CARR
Este no o nico argumento com que se pode defender a
democracia como instituio poltica. Mas ele foi, de fato, im-
plcita ou explicitamente aceito pela maioria dos liberais do s-
culo dezenove. A crena de que a opinio pblica julgar corre-
tamente qualquer questo racionalmente apresentada, combinada
com a presuno de que ela agir de acordo com esse julgamen-
to correto, um fundamento essencial do credo liberal. Na Gr-
Bretanha, o final do sculo dezoito e o sculo dezenove foram
preponderantemente a era da pregao popular e da oratria
poltica. Pela voz da razo, os homens podiam ser persuadidos a
salvarem suas almas imortais, e a percorrerem o caminho da ilus-
trao e do progresso polticos. O otimismo do sculo dezenove
baseou-se na tripla convico de que a busca do bem era ques-
to de raciocnio correto, de que a difuso do conhecimento logo
tornaria possvel a qualquer um pensar corretamente sobre este
importante assunto, e de que qualquer um que pensasse correta-
mente iria necessariamente agir corretamente.
A aplicao desses princpios s questes internacionais
seguiu, no principal, o mesmo padro. Abb de Saint-Pierre, que
props um dos primeiros projetos para uma liga de naes, "con-
fiava tanto na razoabilidade de seus projetos, que sempre acre-
ditou que, se fossem considerados de forma correta, as grandes
potncias no poderiam deixar de adot-los">, Tanto Rousseau
quanto Kant arguram que, j que as guerras eram feitas pelos
prncipes em interesse prprio, e no de seu povo, no haveria
guerras sob um governo de forma republicana. Neste sentido,
anteciparam o ponto de vista de que a opinio pblica, uma vez
tornando-se efetiva, ser suficiente para prevenir a guerra. No
sculo dezenove, esta opinio teve aprovao ampla na Europa
ocidental e assumiu a colorao especificamente racionalista,
prpria da doutrina, de que a manuteno das crenas morais
corretas, e a realizao de aes corretas, podem ser assegura-
5 J. s. Bury, The Idea oj Progress, pg. 131.
opano de fundo utpico 37
das pelo processo do raciocnio. Jamais houve uma poca que
proclamouto semreservas a supremaciadointelecto." a evo-
luo intelectual", assegurou Comte, "que determina essencial-
mente o curso principal dos fenmenos sociais": Buckle, cuja
famosa Histria da Civilizao foi publicada entre 1857 e 1861,
abertamente declarou que a averso guerra "umgosto sofis-
ticado, peculiar aos intelectuais". Ele escolheu um forte exem-
plo, baseado na presuno, natural para um pensadorbritnico,
da belicosidade inerente do mais recente inimigo da Gr-
Bretanha."A Rssia umpas guerreiro,"escreveu,"noporque
seus habitantes sejam imorais, mas porque no so
intelectualizados. O erro est na cabea, no no corao?". A
opinio de que a difuso da educao levaria paz internacio-
nal foi compartilhada por muitos dos contemporneos e suces-
sores de Buckle. Seu ltimo expoente srio foi Sir Norman
Angell, que tentou, com Tbe Great Illusion e outros livros, con-
vencer o mundo de que a guerra jamais trouxe lucro a ningum.
Se fosse possvel estabelecer este ponto atravs de argumentos
irrefutveis, pensou Sir Norman, ento a guerra no ocorreria.
A guerra produto de uma "falha de entendimento". Uma vez
que a cabea fosse purgadada iluso de que a guerra compensa-
va, o corao poderia tratarde si mesmo. "Omundo das Cruza-
das e da queima dos hereges", dizia o manifesto de lanamento
de um jornal mensal chamado War and Peace, que comeou a
aparecer em outubro de 1913, " ... no foi um mundo de inten-
es incorretas, mas de pensamento incorreto... Samos desse
estado ao corrigirmos a falha de entendimento; sairemos do
mundo de guerra poltica ou paz armada da mesma forma?". A
razo poderia demonstraro absurdo da anarquia internacionale
com um conhecimentoampliado, um nmero suficiente de pes-
6 Comte, Cours de Pbilosopbie Positiue, Lecture LXI.
7 Buckle, History of Civilisolion Cedo World Classics), I, pgs. 151-2.
S ApudAngell, Foundations oflnternational Polity, pg. 224. Indciossugeremque estapassa-
gem foi escritapeloprprioSir NormanAngell.
38 E. H. CARR
soas seriam racionalmente convencidas deste absurdo e poriam
um fim nele.
BENIHAMISMO TRANSPLANTADO
Antes do fim do sculo dezenove, vrias das presunes do
racionalismo de Bentham deram origem a dvidas srias. A crena
na suficincia da razo para a promoo da conduta correta foi
contestada pelos psiclogos. A identificao da virtude com o
esclarecido interesse prprio comeou a chocar os filsofos. A
crena na infalibilidade da opinio pblica tinha sido atraente
segundo a hiptese dos primeiros utilitaristas, de que a opinio
pblica era a opinio de homens educados e esclarecidos. Tor-
nou-se menos atraente, principalmente para os que se conside-
ravam educados e esclarecidos, agora que a opinio pblica era
a opinio das massas; e em 1859, em seu ensaio On Liberty, J. S.
Mill mostrou-se preocupado com os perigos da "tirania da maio-
ria". Aps 1900, teria sido difcil encontrar, na Gr-Bretanha
ou em qualquer outro pas europeu, algum pensador poltico s-
rio que aceitasse as hipteses de Bentham sem restries. Con-
tudo, por uma dessas ironias da histria, essas teorias semi-aban-
donadas do sculo dezenove reapareceram, na segunda e terceira
dcadas do sculo vinte, no campo especfico da poltica inter-
nacional, e l tornaram-se as pedras basilares de um novo edif-
cio utpico. A explicao pode ser, em parte, residir no fato de
que, aps 1914, as mentes dos homens naturalmente tateavam
procura de uma nova utopia e voltaram para esses fundamentos
aparentemente slidos da paz e segurana do sculo dezenove.
Mas um fator mais decisivo foi a influncia dos Estados Uni-
dos, ainda no auge da prosperidade vitoriana e da crena vitoriana
no confortvel credo das teorias de Bentham. Assim como
. Bentham, um sculo antes, tomou a doutrina da razo do sculo
dezoito e adaptou-a s necessidades da nova era, da mesma for-
ma, agora Woodrow Wilson, o apaixonado admirador de Bright
39
o pano de fundo utpico
e Gladstone, transplantava a f na racionalidade do sculo
dezenove ao solo quase virgem da poltica internacional e, le-
vando-a com ele para a Europa, deu-lhe um novo alento de vida.
Quase todas as teorias populares sobre poltica internacional en-
tre as duas grandes guerras foram reflexos, vistos num espelho
americano, do pensamento liberal do sculo dezenove.
Num limitado nmero de pases, a democracia liberal do
sculo dezenove teve um brilhante sucesso. Foi um sucesso por-
que seus pressupostos coincidiram com o estgio de desenvol-
vimento alcanado por esses pases. Fora da massa de especula-
es da poca, os principais espritos de ento absorveram
precisamente a parte da teoria que correspondia a suas necessi-
dades, consciente ou inconscientemente adaptando a prtica
teoria, e a teoria prtica. Utilitarismo e laissezJaire serviram e,
a sua vez, dirigiram o curso da expanso industrial e comercial.
Entretanto, a opinio de que a democracia liberal do sculo
dezenove era baseada, no num equilbrio de foras peculiar ao
desenvolvimento econmico do perodo e aos pases envolvi-
dos, mas em certos princpios racionais a priori, que bastariam
ser aplicados em outros contextos para produzirem resultados
similares, foi essencialmente utpica; e foi esta opinio que do-
minou o mundo aps a primeira guerra mundial. Quando as teo-
rias da democracia liberal foram transplantadas, por um proces-
so puramente intelectual, a um perodo e a pases cujo estgio
de desenvolvimento e cujas necessidades prticas eram tremen-
damente diferentes dos da Europa ocidental no sculo dezenove,
esterilidade e desiluso foram a seqela inevitvel. A razo pode
criar a utopia, mas no pode torn-la real. As democracias libe-
rais espalhadas pelo mundo, devido ao acordo de paz de 1919,
foram o produto da teoria abstrata, no lanaram razes no solo
e rapidamente murcharam.
40 E. H. CARR
RAaONAUSMO E A LIGA DAS NAES
A mais importantedentretodas as instituies afetadas poresse
intelectualismo mope da poltica internacional foi a Liga das
Naes, que foi uma tentativa"de aplicar os princpios do libe-
ralismo de Locke para a construo de uma estrutura
institucional para a ordem internacional'?". "O Pacto", obser-
vou o general Smuts, " ... simplesmente trouxe para os proble-
mas mundiais aquela viso de uma sociedade liberal democrti-
ca, que uma das grandes conquistas do avano humano'<'",
Entretanto, esse transplante da racionalidade democrtico da
esfera nacional para a internacional estava cheio de dificulda-
des imprevistas. O empirista lida com o caso concreto segundo
o mrito individual de cadacaso. O racionalistaliga o caso con-
creto a um princpio geral abstrato. Toda ordem social implica
uma larga dose de padronizao, e portanto de abstrao; no
pode haver uma regra diferente para cada membro da comuni-
dade. Tal padronizao comparativamente mais fcil numa
comunidade de muitos milhes de indivduos annimos, que se
adaptam, mais oumenos de perto, a padres conhecidos.
Apresenta, contudo, complicaes infinitas quando aplica-
da a sessenta Estados conhecidos, que diferem largamente em
tamanho, em poder, e em desenvolvimento poltico, econmico
e cultural. A Liga das Naes, sendo a primeira tentativa em
larga escala de padronizar os problemas polticos internacionais
sobre uma base racional, foi particularmente sujeita a esses
embaraos.
Os fundadores da Liga, alguns deles homens de larga expe-
rincia e conhecimento polticos, reconheceram, com efeito, os
perigos da perfeio abstrata. "A aceitao dos fatos polticos
atuais", ressaltou o Comentrio oficial britnico ao Pacto publi-
9 R. H. S.Crossman inJ. P.Mayer, Political ThoZlght, pg. 202.
10 Transmissode vsperadeAnoNovodaRdioNations,Genebra:Tbe Times, 1de janeiro
de 1938.
o pano de fundo utpico 41
cado em 1919, "foi um dos princpios sobre os quais a Comisso
trabalhou"!", e esta tentativa de levar em conta as realidades
polticas distinguiu o Pacto, no s dos anteriores projetos de
organizao mundial, mas tambm de projetos puramente ut-
picos como a da Fora Policial Internacional, o Pacto Briand-
Kellogg e os Estados Unidos da Europa. O Pacto tinha a virtu-
de de apresentar vrias imperfeies tericas. Afirmando que
trataria todos os membros como iguais, garantiu s grandes po-
tncias permanente maioria no Conselho da Liga12. No preten-
deu proibir a guerra de todo, mas somente limitar as ocasies
em que, legitimamente, fosse possvel recorrer a ela. A obriga-
o imposta aos membros da Liga de aplicar sanes a quem
rompesse o Pacto no deixava de ser vaga e isto foi discreta-
mente ampliado por um conjunto de resolues "interpretativas"
passadas pela Assemblia em 1921. A rigidez da garantia
territorial dada pelo Artigo 10 do Pacto foi atenuada numa re-
soluo que teve o voto favorvel quase unnime da Assem-
blia em 1923. Parecia, ento, que a Liga poderia alcanar um
meio-termo entre utopia e realidade) e tornar-se um instrumen-
to eficaz da poltica internacional.
Infelizmente) os polticos europeus mais influentes negli-
genciaram a Liga durante seus anos crticos de formao. O
racionalismo abstrato ganhou a primeira mo) e de 1922 em di-
11 The Couenant oj tbe Leagtle oj Nations and a Commentary Thereon, Cmd. 151 (1919), pg. 12.
"A grande fora do Pacto", disse o governo britnico alguns anos mais tarde, "repousa na
medida do poder discricionrio que concede ao Conselho e Assemblia para lidarem com
futuras contingncias, que podem no ter paralelo na histria, e que, portanto, no podem
prever todas com antecedncia" (League of Nations: Official [ournal, maio de 1928, pg.
703).
12 A ausncia dos Estados Unidos perturbou este equilbrio, deixando quatro potncias
maiores em confronto com quatro menores. Subseqentes aumentos de membros, que
tiveram lugar em freqentes intervalos desde 1923, deram preponderncia permanente aos
pases menores. O Conselho, ao tornar-se mais representativo, perdeu muito de sua eficcia
como instrumento poltico. A realidade foi sacrificada em favor de um princpio abstrato.
Convm lembrar que o prudente delegado suo previu esse resultado quando levantou-se
a questo do primeiro aumento de nmero em 1922 (League of Nations: Third Assemb/y)
First Committee, pgs. 37-8).
42 E. H. CARR
ante, em Genebra, essa corrente levou a Liga decididamente na
direo da utopiaP. Comeou-se a crer, nas palavras de um cr-
tico acerbo, "que possa existir, em Genebra ou em ministrios
de relaes exteriores, um tipo de arquivo de acontecimentos
cuidadosamente classificado ou, melhor ainda, de situaes, e
que, quando um evento ocorre ou uma situao se apresenta,
um membro do Conselho ou um Ministro de Relaes Exterio-
res pode facilmente reconhecer o acontecimento ou a situao,
e procurar no ndice para encontrar as pastas onde a ao apro-
priada est descrita"!", Houve esforos determinados para aper-
feioar o mecanismo, para padronizar o processo, para preen-
cher os "lapsos" do Pacto atravs de um veto absoluto contra
todas as guerras, e para tornar a aplicao de sanes "autom-
tica". O Projeto de Tratado de Assistncia Mtua, o Protocolo
de Genebra, o Ato Geral, o plano de incorporar o Pacto Briand-
Kellogg Carta da Liga e "A definio de agressor", foram to-
dos marcos do perigoso caminho da racionalizao. O fato de
que os pratos utpicos preparados durante esses anos em Gene-
bra eram intragveis para a maioria dos governos interessados
constitui um sintoma do divrcio crescente entre teoria e pr-
tica.
Mesmo o vocabulrio corrente na Liga traa o crescente
desejo de evitar o concreto em favor das generalizaes abstra-
tas. Quando se entendeu necessrio fazer com que o Projeto de
Tratado de Assistncia Mtua pudesse ser posto em vigor na
Europa, sem se aguardar o resto do mundo, inseriu-se nele a
clusula de que poderia entrar em vigor "por continentes" - uma
limitao com implicaes absurdas para todo continente que
no a Europa. Entrou em uso uma fraseologia convencional, que
13 Por uma curiosa ironia esse desenvolvimento foi fortemente encorajado por um grupo de
intelectuais americanos; e alguns entusiastas europeus imaginaram que, seguindo este cur-
so, apaziguariam a opinio pblica americana. O abismo entre a teoria dos intelectuais e a
prtica do governo, que desenvolveu-se na Gr-Bretanha a partir de 1932, comeou nos
Estados Unidos em 1919.
I. J. Fischer-Williams, Some Apeeis oi lhe Cotenan: oi lhe League oi Nations, pg. 238.
serviu como moeda corrente para os delegados em Genebra e
para os entusiastas da Liga em toda parte, e que, aps constante
repetio, logo perdeu todo contato com a realidade. "No con-
sigo lembrar-me de poca alguma", disse Churchill em 1932, "em
que a distncia entre o tipo de palavras usadas pelos estadistas
e o que realmente acontece em muitos pases fosse to grande
quanto o agora"15. O Pacto Franco-Sovitico, que era uma ali-
ana defensiva contra a Alemanha, foi concebido para parecer
um instrumento de aplicao geral, e foi descrito como um bri-
lhante exemplo do principio de "segurana coletiva". Um mem-
bro da Cmara dos Comuns, perguntado no debate sobre san-
es, em junho de 1936, se ele se arriscaria a uma guerra com a
Itlia, respondeu que estava preparado a enfrentar "todas as con-
seqncias naturalmente decorrentes da aplicao do Pacto con-
tra uma nao agressora"16. Essas contorses lingsticas enco-
rajaram a falha freqente de no se distinguir entre o mundo da
razo abstrata e o mundo da realidade poltica. "Os metafsicos,
como os selvagens", ressalta Bertrand Russell, "imaginam uma
conexo mgica entre palavras e coisas"!", Os metafsicos de
Genebra acharam difcil de acreditar que uma acumulao de
textos engenhosos proibindo a guerra no fosse, de fato, uma
barreira contra a prpria guerra. "Nosso propsito", disse Benes
ao apresentar o Protocolo de Genebra Assemblia de 1924,
"foi o de tornar a guerra impossvel, mat-la, aniquil-la. Para
tanto, tivemos de criar um sistema"!". O Protocolo era o "siste-
ma". Tal presuno s poderia provocar a justa punio. Uma
vez que se comeou a acreditar, nos crculos da Liga, que a sal-
vao podia ser encontrada num perfeito fichrio, e que o fluxo
desordenado da poltica internacional podia ser canalizado num
conjunto de frmulas abstratas, de lgica inexpugnvel, inspira-
15 Winston Churchill, Arms and lhe Covenant, pg. 43.
16 Apud Toynbee, SlIrvey oI lnternational Affairs, 1935, II, pg. 448.
17 B. Russell in .Atlantic Month!J (fevereiro de 1937), pg. 155.
18 League of Nations: Fifth Assemb!J, pg. 497.
44 E. H. CARR
das nas doutrinas da democracia liberal do sculo dezenove, o
fim da Liga, como instrumento poltico efetivo, estava vista.
A APoreosE DA OpINIAo PBUCA
Tampouco teve melhor sorte a tentativa de transplantar para a
esfera internacional a f democrtica liberal na opinio pblica.
E aqui houve uma dupla falcia. A crena do sculo dezenove
na opinio pblica compreendia dois pontos: primeiro (e nas de-
mocracias isto era, com algumas reservas, verdade), que a opi-
nio pblica est fadada, a longo prazo, a prevalecer; e segundo
(esta era a viso de Bentham), que a opinio pblica est sem-
pre certa. Ambas as crenas, no sempre claramente distinguveis
uma da outra, foram reproduzidas, sem esprito crtico, no cam-
po da poltica internacional.
As primeiras tentativas de invocar a opinio pblica como
fora na esfera internacional realizaram-se nos Estados Unidos.
Em 1909, o Presidente Taft desenvolveu um plano para a cele-
brao de tratados entre os Estados Unidos e outras grandes
potncias, visando arbitragem compulsria de disputas inter-
nacionais. Mas como, perguntava-se, a deciso da corte arbitral
poderia ser imposta? Taft manipulou a pergunta com total des-
preocupao. Ele jamais havia observado que, numa democra-
cia como os Estados Unidos, o cumprimento de decises judici-
ais poderia suscitar alguma dificuldade em particular; e
confessou-se "muito pouco preocupado" com este aspecto da
questo. "Depois de termos casos decididos pela corte, e os jul-
gamentos contendo uma solene declarao de uma corte ento
estabelecida, poucas naes no se sentiriam intimidadas de
enfrentar a condenao da opinio pblica internacional e deso-
bedecer o julgamento"!", A opinio pblica, tal como existente
nos pases democrticos, est destinada a prevalecer; e a opi-
19 W Taft, Tbe United Slalt! and Peace, pg. 150.
nio pblica, como afirmavam os seguidores de Bentham, esta-
r sempre do lado certo. O Senado dos Estados Unidos rejeitou
a proposta do Presidente Taft, de modo que no ocorreu a opor-
tunidade de submeter a um teste a "opinio pblica internacio-
nal". Quatro anos mais tarde, Bryan, o primeiro Secretrio de
Estado do Presidente Wilson, surgiu com um novo conjunto de
tratados. Nos tratados de Bryan, a arbitragem foi descartada em
favor da conciliao. Sua colocao mais original e significativa
era a determinao de que as partes signatrias no usariam o
recurso da guerra at que doze meses houvessem decorrido do
incio da disputa. Com o sangue quente, como os tratados de
Bryan pareciam admitir, os homens podiam no ouvir a voz da
razo. Entretanto, uma vez que o lapso de tempo esfriasse suas
paixes, a razo, sob o manto da opinio pblica internacional,
reassumiria sua fora coatora. Muitos desses tratados foram, com
efeito, assinados entre os Estados Unidos e outras potncias -
alguns deles, por curiosa ironia, nos primeiros dias da primeira
guerra mundial. ''A soma e a substncia desses tratados," dizia
Wilson em outubro de 1914, " que sempre que algum problema
surgir, a luz vermelha se acender por um ano antes que algo
seja feito e minha previso de que, aps a luz brilhar por um
ano, no ser necessrio fazer nada; aps sabermos o que estava
acontecendo, ento saberemos quem estava certo e quem esta-
va errado?".
A crena no poder de coero da razo, expressa atravs da
voz do povo, era particularmente inerente a Wilson. Quando
entrou na poltica em 1910, como candidato a Governador em
N ew Jersey, sua campanha baseou-se num apelo ao "povo" con-
tra os lderes polticos e demonstrava "uma f quase mstica de
que o povo o seguiria se ele conseguisse falar a um nmero sufi-
ciente de pessoas". O resultado de sua campanha confirmava
para ele a sua crena no poder da voz da razo que saa de seus
20 The Pllblic Papers oi Woodrow Wilson: The New Democrary, ed. R. S. Baker, 1, pg. 206.
46 E. H. CARR
lbios. Ele haveria de governarpelapersuaso darazo agindo a
partir de uma todapoderosa opinio pblica. "Se os lderes he-
sitassem, ele s teria de apelar para o povo. O povo queria as
coisas altas, as coisas certas, as coisas verdadeiras'J".
A entradadosEstadosUnidos naguerrano trouxemodifi-
cao alguma na f deWilson na correo do julgamento popu-
lar. Elevoltouao tema em um dos discursos emque discutiu as
futuras condies da paz:
" umapeculiaridadedestagrande guerra que, enquanto os estadistas
pareciam procurar ansiosamente definies de seus objetivos e, por
vezes, pareciammudarde opinio e de pontosde vista, o pensamento
da massade homens,que os estadistas deveriaminstruire liderar, tor-
nou-se cada vez mais claro, cada vez mais seguro do objetivo de sua
luta. Os objetivos nacionais foram paulatinamente relegados a segun-
do plano e o objetivo comum da humanidade esclarecida tomou seu
lugar. As opinies dos homens comuns tornaram-se em toda parte
mais simples e positivas e mais uniformes do que as opinies dos so-
fisticados polticos, que ainda mantm a impresso de que esto jo-
gando um jogo de poder e emgrandes cartadas. Eis porque eu disse
que esta umaguerradopovo,node estadistas. Osestadistas devem
seguir a esclarecida opinio comum ou afundaro,,22.
"A menos que a Conferncia se prepare para seguir a opi-
nio da humanidade", dizia Wilson em seu caminho para Paris,
"e para expressar a vontade do povo mais do que a dos lderes
da Conferncia,nosenvolveremosemoutroconflitomundial't".
Tais concepes, de fato, tiveram um importante papel no
trabalho da Conferncia. Quando os delegados italianos mos-
traram-se recalcitrantes quanto a suas pretenses sobre Fiume e
a costado Adritico, Wilsonpermaneceu convencido de que, se
ele pudesseapelarao "povo"contraos"lderes",se apenas (como
21 R. S.Baker, Woodrow l'E7ilson: Life and Letters, m, pg. 173.
22 Tbe Publi Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, ed. R. S.Baker, I, pg. 259.
23 lntimate Papers of Colonel House, ed. C. Seyrnour, IV,pg. 291.
na eleio deNew Jersey) "pudessefalar a um nmero suficien-
te", a voz da razo iria infalivelmente prevalecer. O comunica-
do ao povo italiano, e a retirada da delegao italiana de Paris,
foramo resultadodestaconvico.O problemadodesarmamento
foi tratado com o mesmo esprito. Uma vez que as potncias
inimigas haviam sido desarmadas pela fora, a voz da razo, fa-
lando atravs da opinio pblica, seria suficiente para desarmar
os aliados. Tanto Wilson quanto Lloyd George "achavam que,
se o exrcito alemo fosse limitado, a Frana teria que seguir o
mesmo caminho, e que, nestas circunstncias, ela dificilmente
poderia manterum exrcitoirnenso'f". E se algumparassepara
perguntar que motivo a Frana teria para desarmar-se, a nica
resposta teria sido a fora racional da opinio pblica. Mais im-
portantedoquetudo,todaa concepodaLigadasNaes fora,
desde o princpio, ligada de perto crena dupla de que a opi-
nio pblica estava destinada a prevalecer, e que era a voz da
razo. Se "acordos abertos, abertamente acordados" podiam ser
postos emvigor, poder-se-iaconfiarnopovo comumpara fisca-
lizar se o contedo estaria de acordo com os requerimentos da
razo, que era a moralidade mais alta. A nova ordem deveria
basear-se, no em "acordos de egosmo e cesso" entre gover-
nos, mas na "opinio do povo comum de toda parte do mundo,
o povo que no tem privilgios e possui padres simples e no
sofisticados sobre certo e errado't". Deve ser sustentada pela
opinio organizada da humanidade't'".
O delicado problema das sanes materiais foi abordado
relutantemente pelo lado americano e, quase to relutantemen-
te, pelo lado ingls. Como Taft, a opinio anglo-saxnica estava
"muito pouco preocupada" com este aspecto da matria; pois o
reconhecimento danecessidade de sanes era,ele prprio, uma
negao da doutrina utpica da eficcia da opinio pblica raci-
24 D. Lloyd George, Tbe Trutb about tbe Treaties, I, pg. 187.
25 Tbe Pblic Papers of Wootirow Wilson: ~ r anti Peace, ed. R. S. Baker, I, pg. 133.
2(, Ibidem, 1, pg. 234.
48 E. H. CARR
onal. Eraimpensvelqueumveredicto unnime da Liga pudes-
se ser desafiado e mesmo se, por algum azar, o veredicto no
fosse unnime, "um relatrio da maioria seria provavelmente
divulgado, e... isto", sugeriu Lord Cecil durante os debates em
Paris, "dever pesar bastante na opinio pblica do mundo'W.
O Comentrio oficial britnico sobre o Pacto desenvolveu o
mesmo ponto de vista:
"A Ligadevecontinuara dependerdo livre consentimento,comolti-
ma sada, de seus estados componentes; esta presuno encontra-se
evidente em quase todos os artigos da Conveno, da qual a sano
ltima e mais efetiva deve sera opinio pblica do mundo civilizado.
Se as naes do futuro forem, em sua totalidade, egostas, rapaces e
guerreiras, nenhum instrumento ou mecanismo as restringir. S
possvel estabelecer uma organizao que possa tornar a cooperao
pacficafcile, apartirde ento,costumeira,se se acreditarna influn-
cia do costume para moldar a opinio pblica".
O problema das sanes foi tratado rapidamente, meio
apologeticamente, e com um comentrio final consolador:
"Parteno menosimportanteda presso serexercidapelapublicida-
de a ser feita quanto ao processo do acordo. Os assuntos obscuros,
onde tm origem as disputas internacionais, sero expostos luz do
dia, e a criao de uma opinio pblicainformada ser possvel'f".
Quando a Cmara dos Comuns debateu a ratificao do
Tratado de Versailles, Lord Cecil foi o principal expositor do
Pacto da Liga:
"Na maior parte dos casos (disse ele) noh tentativa alguma de de-
pender de um super-estado; tentativa alguma de depender da fora
para fazer cumprir uma deciso do Conselho ou da Assemblia da
Liga. Isto quaseimpraticvelnoestadoatual das coisas. Nsdepen-
27 Mller, The Drafting of lhe Covenanl, lI, pg. 64.
28 Tbe Covenant of lhe Leaglle of Nalions wilh a Commenlary Tbereon, Cmd. 151, pgs, 12, 16.
opanode fundo utpico
49
demos da opinio pblica... e se estivermos errados, ento a coisa
toda est errada"29.
Dirigindo-se Conferncia Imperial de 1923, sobre o as-
sunto da Liga,.Lord Cecil explicou que "seu mtodo no ... o
mtododogovernocoercitivo: o mtodo doconsentimento, e
seuinstrumento executivono a fora, mas sim a opiniop-
blica"?". E quandoaprimeiraAssembliadaLigase reuniu,Lord
Cecil, comodelegado britnico, props a mesmafilosofia da tri-
buna: " muito verdade que, de longe, a arma mais poderosa
que a Liga tem sob seu comando, no a arma econmica ou
militar, ou qualquer outra arma de fora material. De longe, a
arma mais poderosacom que contamos a opinio pblica"?'.
At o mais ctico e sofisticado Balfour, explicando a au-
snciade sanes nos acordos de Washingtonde 1921,declarou
que "se qualquernao, a partirde agora, deliberadamenteafas-
tar-se da ao coletiva que adotamos emWashington, neste ano
da graa,sercondenadaperanteo mundo"32;e eraumdospres-
supostos da democracia liberal que tal condenao fosse efeti-
va. Mas o argumento de que a opinio pblica seria uma arma
toda-poderosa tem dois aspectos; e em 1932, durante a crise da
Manchria, o engenhoso Sir J ohn Simon usou-o para demons-
trar que qualquer outro tipo de ao era suprfluo. "A verdade
", disse ele Cmara dos Comuns, "que quando a opinio p-
blica, a opinio mundial, suficientemente unnime para pro-
duzirumafirme condenaomoral,as sanesno sonecess-
rias":", Dadas as premissas de Bentham e Wilson, esta resposta
era irrefutvel. Se a opinio pblica no conseguiu curvar oJa-
po,ento- comodisseLordCecilem 1919- "acoisatodaest
errada".
29 House ofCommons, july21, 1919: O.fficial &port, cols. 990, 992.
30 lmpmal Conference oj 1923, Cmd. 1887, pg. 44.
31 Ltaglle oj Nations: First Assembfy, pg. 395.
32 ApudZimmern, Tbe Ltaglle oj Nations and lhe RJi/e of Law, pg. 399.
33 House ofCornmons, March 22, 1932: Olficia/ &port, col. 923.
50 E. H. CARR
A punio da utopia na poltica internacionalveio subitamente.
Em setembro de 1930, o reitorda Universidade de Columbia, o
professorNicholas MurrayButler,aventuroua "previsorazoa-
velmente segura de que a prximagerao ver um constante e
crescenterespeitopelos princpiose pontosde vistade Cobden,
e um esforo mais srio de dar-lhes efeito prtico na poltica
pblica'P". Em 1Ode setembro de 1931,Lord Ceci! havia dito
Assemblia da Liga das Naes que "dificilmente ter havido
umperodonahistriadomundoemque a guerraparecesse to
pouco provvel quanto atualmente't'". Em 18 de setembro de
1931, o Japo comeou sua campanha na Manchria e, no ms
seguinte, o ltimo pas importante que continuava a aderir ao
princpio de livre comrcio tomou as primeiras medidas para a
introduo de uma tarifa geral.
Deste ponto em diante, uma rpida sucesso de aconteci-
mentosforoutodosos pensadores sriosareconsiderarempre-
missas que se tornavam cadavez mais desvinculadas da realida-
de. A crise da Manchria demonstrou que a "condenao da
opinio pblica internacional", invocada porTaft e por tantos
outros depois dele, era uma coisa em que no se podia confiar.
Nos Estados Unidos, chegou-se a esta concluso com extrema
relutncia. Em 1932, um Secretrio de Estado americano ainda
cautelosamente sustentava que "a sano da opinio pblica
pode tornar-se uma das mais poderosas formas de sano do
mundo't".Em setembro de 1938, o Presidente Roosevelt ainda
baseou sua interveno na crise da Tchecoslovquia na crena
predominante no governo dos Estados Unidos na "fora moral
l4 N. M. Butler, The Palh loPeace, pg. XII.
35 Leaglleof Nations: Twe!fth Assemb/y, pg.59.
36 Stimsonao Conselho de Relaes Exteriores em 8 de agosto de 1932 (New York Times,
August 9, 1932).
51
opanode fundo utpico
da opinio pblica"?", Emabrilde 1939,CordellHull,aindauma
vez, anunciava a convico de que "umaopiniopblica, a mais
potente de todas as foras mantenedoras da paz, desenvolve-se
commaiorvigoratravs do mundo't ".Contudo, em pases mais
diretamente ameaados pela crise internacional, esta viso
consoladora no mais encontraria muitos adeptos; e a contnua
adeso de estadistas americanos a ela eravista como um indcio
de ausncia de desejo americano de recorrer a armas mais po-
tentes. Em 1932, Winston Churchill j condenava a Unio da
Liga das Naes por sua "sofrida e inexaurvel ingenuidade" de
continuara pregar seu credo ultrapassado-". Muito tempoantes,
o grupo de intelectuais, que anteriormente havia insistido na
relativa falta de importncia das armas "materiais" da Liga, co-
meou a insistir emvoz alta em sanes militares e econmicas
como fundamentos necessrios da ordem internacional. Quan-
do aAlemanhaanexou austria, Lord Cecil perguntouindigna-
do se o Primeiro Ministro "sustenta ser o uso da fora material
impraticvel, e que a Liga deveria deixar de tentar 'sanes' e
confinar seus esforos fora moral":"'. A respostapoderiamui-
to bem ter sido que, se Neville Chamberlain realmente susten-
tasse essa opinio, ele devia, com certeza, t-la aprendido dos
anteriores pronunciamentos do prprio Lord Cecil.
Alm disso, o ceticismo atacou no s a premissa de que a
opinio pblica certamente prevalecer, mas tambm a premis-
sa de que a opinio pblica fatalmente estar correta. Na Con-
ferncia de Paz, observou-se que os estadistas eram algumas
vezes mais razoveis e moderados em suas exigncias do que a
opiniopblicaqueelesdeveriamrepresentar.Atmesmoo pr-
prio Wilson usou uma vez - sem dvida, com total sinceridade
37 "Acreditando,comoeste pas o faz, na foramoralda opiniopblica..." (SumnerWelles
in State Department Press Releases, October 8, 1938, pg. 237).
38 The Times, April 18, 1939.
39 Winston Churchill,Arms and lhe Couenant, pg. 36.
40 Dai/y Telegraph, March 24, 1938.
52 E. H. CARR
- um argumento que contradizia sua tese costumeira de que se
pode fazer a razo prevalecer apelando ao "povo comum atra-
vs do mundo". Na Comisso da Liga das Naes, o delegado
japons levantou a tese da igualdade racial. "Como o senhor pode
tratar, quanto ao mrito, nesta sala silenciosa", perguntou o Pre-
sidente, "uma questo que no ser tratada quanto a seu mrito
quando sair desta sala?"?', Mais tarde, a histria forneceria mui-
tos exemplos desse fenmeno. Tornou-se um lugar-comum para
estadistas, em Genebra e em toda parte, explicar que eles pr-
prios sempre desejaram ser razoveis, mas que a opinio pbli-
ca de seus pases era inexorvel. Embora esse argumento fosse,
algumas vezes, um pretexto ou uma manobra ttica, havia geral-
mente um slido substrato de realidade por trs dele. O prest-
gio da opinio pblica ao mesmo tempo declinou. "No ajuda
ao conciliador, ao rbitro, ao policial ou ao juiz", escreveu um
conhecido defensor da Unio da Liga das Naes recentemente,
"o fato de ser cercado por uma multido emitindo exclamaes
de raiva ou exultao":". Os "homens comuns atravs do mun-
do" de Woodrow Wilson, os porta-vozes do "objetivo comum
da humanidade esclarecida", de alguma forma transformaram-
se numa multido desordenada emitindo rudos incoerentes e
nocivos. Parece inegvel que, em assuntos internacionais, a opi-
nio pblica estava quase sempre to errada quanto impotente.
Mas quando tantos pressupostos de 1919 estavam se despeda-
ando, os lderes intelectuais da escola utpica apontaram suas
armas e, na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos - e na Frana,
em menor grau - a distncia entre teoria e prtica assumia di-
menses alarmantes. Os estudiosos de gabinete dos assuntos
internacionais eram unnimes com relao ao tipo de poltica
que deveria ser seguida, tanto no campo poltico quanto no eco-
nmico. Os governos de muitos pases agiram num sentido pre-
41 Miller, The Drafting oi the Couenant, lI, pg. 70l.
42 Lord Allen of Hurtwood, The Tiniu, May 30, 1938.
o pano de fundo utpico 53
cisamente contrario a esses conselhos, e receberam o endosso
da opinio pblica por ocasio de pesquisas de opinio.
oPROBLEMA DO DIAGNmCO
Em tais desastres, a explicao bvia nunca se faz esperar. O
hbil historiador da Internacional Comunista notou que, na his-
tria daquela instituio, "toda falha - no falha objetiva, mas
falha de adaptao da realidade utopia - supe a existncia de
um traidor'?". Este princpio tem uma aplicao ampla, e toca
fontes profundas do carter humano. Estadistas de mais de um
pas foram execrados, por utpicos desapontados, como destrui-
dores da ordem internacional. Os poucos membros da escola,
que tentaram ir alm desta simples explicao antropomrfica,
hesitavam entre dois diagnsticos alternativos: se a humanida-
de, em suas relaes internacionais, claramente deixou de atin-
gir o bem racional, deve ter sido ou muito tola para entender
este bem, ou muito mesquinha para no tentar alcan-lo. O
Professor Zimmern tende para a hiptese da tolice, repetindo
quase palavra por palavra o argumento de Buckle e de Sir
Norman Angell:
"O obstculo em nosso caminho... no est na esfera moral, mas na
intelectual... No porque os homens sejam mal-intencionados que
no podem ser educados dentro de uma conscincia social mundial.
porque eles - sejamos honestos e digamos ns - somos seres de tem-
peramento conservador e inteligncia limitada".
A tentativa de construir uma ordem mundial falhou, no
por "orgulho, ambio ou sofreguido", mas por "raciocnio con-
fuso":". O Professor Toynbee, por outro lado, v a causa da cri-
se na mesquinhez humana. Num nico volume da publicao
43 F. Borkenau, Tbe lnternational Communist, pg. 179.
44 Neutrality and Collective Secun"ty (Harris Foundation Lectures: Chicago, 1936), pgs. 8, 18.
54 E. H. CARR
anual "Survey oi InternationalAffairs", ele acusa a Itlia de "ego-
smo positivo, determinado e agressivo", a Gr-Bretanha e a
Frana de "egosmo negativo, vacilante e covarde", a Cristan-
dade ocidental, como um todo, de um "crime srdido", e todos
os membros da Liga das Naes, exceto a Abissnia, de
"rapinagem" ou "covardia" (ao livre arbtrio), enquanto a atitu-
dedosamericanos erameramente"muitocapciosaeperversa'<".
Alguns autores combinaram a acusao de tolice coma de mes-
quinhez. Muitos comentrios sobre assuntos internacionais tor-
naram-se tediosos e estreis por girarem incessantemente em
torno de uma realidade que se recusava a adaptar-se s prescri-
es utpicas.
A simplicidade destas explicaes parecia quase ridicula-
mente desproporcional intensidade e complexidade da crise
internacional".A impressoqueo homemcomumtinhafoimais
precisamente registrada, em abril de 1938, em algumas palavras
de Anthony Eden:
"extremamente ftil imaginarqueestamos envolvidos emuma crise
europiaquepode desaparecer da mesma forma que surgiu. Estamos
envolvidosnumacrisedehumanismoatravsdomundotodo.Estamos
vivendoum daquelesgrandesperodos da histriaque so aterradores
em suas responsabilidades e em suas conseqncias. Foras estupen-
das esto solta, foras de tufo,,47.
No verdade, como cr o Professor Toynbee, que esteja-
mos vivendo uma era excepcionalmente mesquinha. No ver-
dade, como quer o Professor Zimmern, que estejamos vivendo
uma era excepcionalmente tola. menos verdade ainda, como
o Professor Lauterpacht sugere de maneira mais otimista, que
45 511rvey oilntemationalAJlairs, 1935, II, pgs. 2, 89, 96, 219 e 480.
46 Comodisse um escritorrecente,acerca dosracionalistas francesesdo sculodezoito,"sua
superficialidade reside num exagero chocante da simplicidade do problema" (Sabine, A
History oi PoliticalTheory, pg. 551).
47 AnthonyEden, ForeignA.ffairs, pg. 275.
55
o pano de fundo utpico
estejamos experimentando um "transitrio perodo de regresso"
que no deveramos permitir que influenciasse nosso pensamen-
t0
48
Trata-se de uma evasiva sem sentido pretender que teste-
munhamos, no a falha da Liga das Naes, mas somente a fa-
lha dos que se recusaram a faz-la funcionar. O colapso da dcada
de trinta foi contundente demais para ser explicado meramente
em termos de aes ou omisses individuais. Sua runa envol-
veu a falncia dos postulados em que estava baseada. Os funda-
mentos das crenas do sculo dezenove esto, eles prprios, sob
suspeio. Pode bem ser verdade, no que homens tolamente ou
mesquinhamente deixaram de aplicar os princpios corretos, mas
que os prprios princpios fossem falsos ou inaplicveis. Pode
bem no ser verdade que, se os homens raciocinarem correta-
mente sobre poltica internacional, tambm agiro corretamen-
te; ou que o raciocnio correto sobre interesses prprios, ou de
uma nao, seja o caminho para um paraso internacional. Se os
postulados do liberalismo do sculo dezenove so de fato insus-
tentveis, no deve causar-nos surpresa o fato de que a utopia
dos tericos internacionais causasse to pouco efeito sobre a
realidade. Entretanto, se eles so insustentveis hoje em dia,
tambm temos de explicar porque encontraram aceitao to
ampla, e inspiraram conquistas to esplndidas, no sculo
dezenove.
48 lnternational AJlairs, XVII (September-October 1938), pg. 712.
CAPTULO IV
A HARMONIA DE
INTERESSES
A SNTESE UTPICA
NENHUMA sociedade poltica, nacional ou internacional, pode
existir a menos que o povo se submeta a certas regras de condu-
ta. Saber por que o povo deve submeter-se a tais regras consti-
tui o problema fundamental da filosofia poltica. Esse problema
se apresenta to insistentemente numa democracia, quanto sob
outras formas de governo tanto na poltica internacional quanto
na esfera nacional. Nesse sentido, uma frmula como "o maior
bem para o maior nmero" no responde a questo: por que a
minoria, cujo bem maior no , por hiptese, visado, deva sub-
meter-se s regras criadas segundo o interesse da maioria? Em
termos gerais, as respostas para essa questo caem em duas ca-
tegorias, correspondendo anttese, discutida em captulo ante-
rior, entre os que vem a poltica como uma funo da tica, e
os que consideram a tica uma funo da poltica.
Os que defendem a primazia da tica sobre a poltica sus-
tentam ser um dever do indivduo submeter-se pelo bem da co-
munidade como um todo, sacrificando seus prprios interesses
em prol do interesse de outros, que so mais numerosos ou, de
alguma forma, mais merecedores. O "bem" que consiste no in-
teresse prprio deve ser subordinado ao "bem" que consiste em
lealdade e sacrifcio prprio, por um fim maior do que o interes-
se prprio. A obrigao repousa sobre algum tipo de intuio
acerca do que est certo, e no pode ser demonstrada por argu-
58 E. H. CARR
mento racional!". Por outro lado, os que sustentam a primazia
da poltica sobre a tica defendero que o governante governa
porque mais forte, e os sditos se submetem porque so mais
fracos. Este princpio to facilmente aplicvel democracia,
quanto a qualquer outra forma de governo. A maioria governa
porque mais forte, a minoria obedece porque mais fraca. A
democracia, como freqentemente se diz, substitui o corte de
cabeas pela contagem de cabeas. Mas a substituio mera-
mente uma convenincia, e o princpio dos dois mtodos o
mesmo. O realista, portanto, ao contrrio do intuitivo, tem uma
resposta perfeitamente racional questo de por que o indiv-
duo deve submeter-se. Ele deve submeter-se porque, caso con-
trrio, o mais forte o obrigar; e os resultados desta ao com-
pulsria so muito mais desagradveis do que os da submisso
voluntria. A obrigao deriva, portanto, de um tipo de tica
espria, baseada na razoabilidade de reconhecer que poder
direito.
Ambas as respostas so passveis de objeo. O homem
moderno, que testemunhou conquistas to magnficas da razo
humana, reluta em crer que razo e obrigao algumas vezes
esto em conflito. Homens de todas as eras, por outro lado, no
conseguiram encontrar satisfao na opinio de que a base raci-
onal da obrigao seja meramente o direito do mais forte. Um
dos pontos mais fortes da doutrina utpica dos sculos dezoito
e dezenove foi seu aparente sucesso em resolver ambas as obje-
es de uma s vez. O utpico, partindo da primazia da tica,
cr necessariamente numa obrigao tica e no carter, inde-
pendente do direito do mais forte. Alm disso, ele tambm foi
capaz de convencer-se, em bases diferentes das do realista, de
que o dever do indivduo submeter-se s regras criadas no inte-
resse da comunidade pode ser justificado em termos da razo, e
1-. Na verdade Jeremy Bentham chegou a elaborar uma frmula para calcular o bem que
seria produzido por polticas governamentais. Esse clculo, contudo, jamais chegou a ser
efetivamente aplicado (Principios da Moral e da Legislao, 1789, capo IV) (Nota do editor)
59 A harmonia de interesses
que o bem maior para o maior nmero um fim racional, mesmo
para aqueles que no se incluem na maioria. O utpico conse-
gue esta sntese sustentando que o mais elevado interesse do
indivduo e o mais elevado interesse da comunidade naturalmente
coincidem. Ao visar seu interesse prprio, o indivduo visa o da
comunidade e, promovendo o interesse da comunidade, promo-
ve o seu prprio interesse. Esta a famosa doutrina da harmo-
nia de interesses. um corolrio necessrio do postulado de
que leis morais podem ser estabelecidas atravs de raciocnio
correto. A admisso de qualquer divergncia essencial de inte-
resses seria fatal para esse postulado e, portanto, deve-se expli-
car qualquer choque aparente de interesses como o resultado de
clculo incorreto. Burke, tacitamente, adotou a doutrina da iden-
tidade de interesses, quando definiu interesse til como "o que
bom para a comunidade e para cada indivduo da comunida-
dc'". Esses conceitos foram passados dos racionalistas do scu-
lo dezoito para Bentham, e deste para os moralistas vitorianos.
Os filsofos utilitaristas podiam justificar moral pelo argumen-
to de que, promovendo o bem de outros, automaticamente pro-
move-se o prprio bem. Honestidade a melhor poltica. Se
povos ou naes comportam-se de maneira m, tem de ser, como
Buckle e Sir N orman Angell e o Professor Zimmern pensam,
porque so incultos, imprevidentes e tolos.
oPARASO DO (UISSEZ-FAIRE"
Foi a escola do laissezfaire na economia poltica, criada por Adam
Smith, a principal responsvel pela popularizao da doutrina
da harmonia de interesses. O objetivo da escola foi o de promo-
ver a remoo do controle estatal das questes econmicas e,
para justificar esta poltica, buscou demonstrar que se podia
confiar no indivduo, sem controle externo, para promover os
interesses da comunidade, pelo nico motivo de que esses inre-
Burke, Wor,s, v. 407. I
60 E. H. CARR
resses eram iguais aos seus prprios. A prova disto coube Ri-
queza das Naes. A sociedade se divide entre aqueles que vivem
de rendas da terra, os que vivem de salrio e os que vivem de
lucros e os interesses "desses trs grandes segmentos" so "es-
trita e inseparavelmente ligados ao interesse geral da socieda-
de"2. A harmonia real mesmo se os envolvidos no estiverem
conscientes disso. O indivduo "nempretendepromovero inte-
resse pblico, nem sabe o quanto ele o est fazendo... Visa ape-
nas o seu prprio ganho, e levado, neste e em muitos outros
casos, poruma mo invisvel a promoverum fim que no consta-
va de seu objetivo'", A mo invisvel, que Adam Smith, prova-
velmente, consideraria uma metfora, no apresentoudificulda-
des piedosasociedadevitoriana. "curiosoobservar",ressalta
um pequeno ensaio publicado pela Sociedade para a Propaga-
o do Conhecimento Cristo em meados do sculo dezenove,
"como,atravs dos sbios e benfazejos arranjos da Providncia,
os homens prestam os maiores servios ao pblico quando s
esto pensando em seus prprios ganhos". Mais ou menos na
mesma poca, um clrigo ingls escreveu uma obra intitulada
"Os Lucros Temporais da Cristandade Explicados". A harmonia de
interesses deu uma base racional slida moralidade. Amar o
prximo tornou-se uma forma esclarecida de amar a si prprio.
"Sabemos agora", escreveu HenryFordrecentemente, em 1930,
"que qualquer coisa que seja economicamente certa tambm
moralmente certa. No podehaverconflito entre boa economia
e boamoral'".
A presuno de uma harmonia de interesses geral e funda-
mental , prima fatie, to paradoxal que requer uma anlise cui-
dadosa. Sob a forma queAdam Smith lhe atribuiu, ela teve uma
aplicao definida para a estrutura econmica do sculo dezoi-
2 AdamSmith, The Wealth of Nations, livro I, capo XI, concluso.
3 Ibidem,livro IV,capo li.
4 Apudj. J. M. Keynes,A Tract on Monetary &form, pg. 7.
5 Apud J.TruslowAdams,The Epic ofAmerica, pg.400. Noconseguiencontraro original.
to. Pressupe uma sociedade de pequenos produtores e comer-
ciantes, interessados na maximizao da produo e da troca,
infinitamente mveis e adaptveis, e despreocupados com o pro-
blema da distribuio de riquezas. Preencheram-se substancial-
mente estas condies numa era em que a produo no envol-
via um alto grau de especializao, nem um investimento de
capital em equipamento fixo, e em que a classe que podia estar
mais interessada numa distribuio eqitativa da renda do que
em sua produo mxima era insignificante e sem influncia.
Contudo, por uma curiosa coincidncia, o ano que presenciou a
publicao de A Riqueza das Naes, tambm foi o ano em que
Watt ps para funcionar sua mquina a vapor. Portanto, no exa-
to momento em que a teoria do laissez-faire recebia sua exposi-
o clssica, suas premissas estavam para ser minadas por uma
inveno que estava destinada a criar indstrias gigantescas,
imveis e altamente especializadas, e um grande e poderoso pro-
letariado mais interessado na distribuio do que na produo.
Uma vez que o capitalismo industrial e o sistema de classes tor-
naram-se a estrutura reconhecida da sociedade, a doutrina da
harmonia de interesses adquiriu um novo significado, e tornou-
se, como logo veremos, a ideologia de um grupo dominante, in-
teressado em manter seu predomnio por intermdio da tentati-
va de identificar seus interesses com os da comunidade como
um todo".
Essa transformao, entretanto, no teria sido possvel, e
a doutrina no teria sobrevivido, se no fosse por uma circuns-
tncia. A sobrevivncia da crena na harmonia de interesses
tornou-se possvel pela nunca igualada expanso da produo,
da populao e da prosperidade, que marcou os cem anos se-
guintes publicao de A Riqueza das Naes e inveno da
mquina a vapor. A expanso da prosperidade contribuiu para a
popularidade da doutrina de trs formas diferentes: atenuou a
6 Veja o Captulo 5.
62 E. H. CARR
competlao por mercados entre produtores, j que constante-
mente novos mercados tornavam-se acessveis; adiou a questo
das classes, com sua insistncia na importncia primordial da
distribuio eqitativa, ao estender a membros das classes me-
nos prsperas alguns beneficies daprosperidadegeral; e, ao cri-
ar uma sensao de confiana no bem-estar presente e futuro,
encorajouos homens a acreditaremque o mundoestavaordena-
do segundoumplanotoracionalquantoa naturalharmoniade
interesses. "Foi o contnuo alargamento do campo da demanda
que,pormeiosculo,fez o capitalismooperarcomose forauma
utopialiberal?". O pressuposto tcito dos mercados em infinita
expanso foi o fundamento emque repousou a suposta harmo-
nia deinteresses. ComoMannheim aponta, o controle de trfe-
go desnecessrio enquanto o nmero de carros no excede a
capacidade confortvel das ruas", At a chegada desse momen-
to, fcil acreditar-se numa natural harmonia de interesses en-
tre os usurios da rua.
O que era verdade sobre os indivduos, presumiu-se que
fosse igualmenteverdadeparaas naes. Assimcomoos indiv-
duos,visando a seuprpriobem,inconscientementepromovem
o bem de toda a sociedade, as naes servem a humanidade ao
servirem a si prprias. O comrcio universal livre justificava-se
emtermosdeque o interesse econmico mximode cadanao
identificava-se com o interesse econmico mximo do mundo
inteiro. Adam Smith, que era mais um reformador prtico do
que um tericopuro,realmenteadmitiu que os governos pudes-
sem terde protegercertas indstrias, nointeresse dadefesana-
cional. Mas tais hipteses pareciam, a ele e a seus seguidores,
triviais excees regra. O laissez-faire, comoJ. S. Mill argu-
menta," ... deve ser a regra geral: qualquer desvio, exceto o
requerido porum forte motivo, certamente um rnal'". Outros
7Nationalism: A Study by a Group of Members of tbe Royal lnstitute of lnternational Affairs,
pg.229.
8 K. Mannheim, Mensch und Gesellschaft im Zeitalter de! Umbaus, pg. 104.
9 J. S. Mill, PrincipIes oi Political Economy, n. Liv. V,capo XI.
63
A harmonia de interesses
pensadores deram doutrina da harmonia de interesses nacio-
nais uma aplicao ainda mais ampla. "O verdadeiro interesse
de uma nao", observa um escritor do fim do sculo dezoito,
"nunca esteve em oposio ao interesse geral da humanidade; e
jamais poder ocorrer que filantropia e patriotismo imponham
deveres inconsistentes a qualquer hornern"!". T. H. Green, o
hegeliano ingls que temperou a doutrina de seu mestre com
concesses ao liberalismo britnico do sculo dezenove, sus-
tentava que "nenhuma ao de um Estado, em seu prprio inte-
resse, que preencha esta idia, poderia estar em conflito com
nenhum interesse ou direito verdadeiro da sociedade geral"l1.
, entretanto, interessante notar que o duvidoso epteto
"verdadeiro", que nas citaes do sculo dezoito est ligado aos
interesses das naes, foi transferido pelo sculo dezenove ao
interesse da sociedade em geral. Mazzini, que encarna a filoso-
fia liberal do nacionalismo do sculo dezenove, acreditava numa
certa diviso de trabalho entre as naes. Cada nao teria sua
tarefa especial prpria, qual suas aptides especficas se adap-
tariam, e o cumprimento dessa tarefa seria sua contribuio ao
bem-estar da humanidade. Se todas as naes agissem segundo
este esprito, a harmonia internacional prevaleceria. A mesma
condio de expansibilidade aparentemente infinita, que enco-
rajou a crena na harmonia de interesses econmicos, tornou
possvel a crena na harmonia poltica de movimentos nacio-
nais rivais. Uma das razes por que os contemporneos de
Mazzini acharam o nacionalismo uma coisa boa foi que havia
poucos pases reconhecidos, e muito espao para eles. Numa
poca em que alemes, tchecos, polacos, ucranianos, hngaros,
e mais meia dzia de grupos nacionais, no estavam ainda em-
purrando uns aos outros sobre uma rea de poucas centenas de
milhas quadradas, era comparativamente mais fcil acreditar que
10 Romilly, Thollghts on lhe Influence oi lhe Freench Reoolsaion, pg. 5,
11 T. H. Green, Prinaples oi PoliticalObligation, 166.
64 E. H. CARR
cada nao, ao desenvolver seu nacionalismo prprio, podia dar
sua contribuio especial harmonia de interesses internacio-
nal. Muitos autores liberais continuaram a crer, mesmo depois
de 1918, que as naes, ao desenvolverem seu nacionalismo
prprio, promoviam assim a causa do internacionalismo. Wilson
e muitos outros negociadores dos tratados de paz viram na au-
todeterminao nacional a chave da paz mundial. Mais recente-
mente, estadistas anglo-saxes responsveis tm-se contentado
ainda, de tempos em tempos, em ecoar, provavelmente sem
muita reflexo, as antigas frmulas de Mazzini ".
o DARWINISMO NA POLTICA
Quando o centenrio de A Riqueza das Naes foi celebrado em
1876, j havia sintomas de um colapso iminente. Nenhum pas,
exceto a Gr-Bretanha, era comercialmente poderoso o sufici-
ente para crer na harmonia internacional de interesses econmi-
cos. A aceitao dos princpios do livre mercado, fora da Gr-
Bretanha, fora sempre parcial, vacilante e de curta durao. Os
Estados Unidos rejeitaram-nos desde o princpio. Em torno de
1840, Friedrich List, que passou muito tempo estudando o desen-
volvimento industrial dos Estados Unidos, comeou a pregar a
uma audincia alem a doutrina de que, enquanto o livre comr-
cio era a poltica correta para uma nao industrialmente domi-
nante como a Gr-Bretanha, somente o protecionismo poderia
permitir s naes mais fracas romper o estrangulamento brit-
nico. As indstrias alems e americanas, construdas por trs de
tarifas protetoras, logo estavam atacando seriamente o mono-
plio industrial britnico mundial. As colnias britnicas de alm-
mar fizeram uso de sua autonomia fiscal recm-conquistada, para
se protegerem contra as manufaturas da metrpole. A presso
12 O Sr. Eden, por exemplo, em 1938 advogou "uma cooperao entre naes, em que cada
qual possa desenvolver-se e florescer, e dar o melhor de sua contribuio especial diver-
sidade da vida" (Anthony Eden, Foreign A.ffairs, pg. 277).
da concorrncia cresceu de todos os lados. O nacionalismo co-
meou a assumir um aspecto sinistro e a se degenerar em impe-
rialismo. A filosofia de Hegel, que identificou a realidade com
um constante conflito de idias, estendeu sua influncia. Atrs
de Hegel veio Marx, que materializou o conflito hegeliano numa
luta de classes de grupos de interesses econmicos, e surgiram
partidos da classe operria, que firmemente recusavam-se a crer
na harmonia de interesses entre capital e trabalho. Acima de
tudo, Darwin props e popularizou uma doutrina biolgica da
evoluo atravs de uma perptua luta pela sobrevivncia e a
eliminao dos inaptos.
Foi a doutrina da evoluo que, por um tempo, permitiu
filosofia do laissezJaire entrar em acordo com as novas condi-
es e a nova tendncia do pensamento. A livre concorrncia
sempre fora adorada como a deidade benevolente do sistema do
laissezJaire. O economista francs Bastiat, numa obra significa-
tivamente intitulada Les Harmonies conomiques, saudou a con-
corrncia como "a fora humanitria ... que continuamente ar-
ranca o progresso das mos do indivduo para torn-lo herana
comum da grande famlia humana't':'. Sob as foras do cresci-
mento da ltima metade do sculo dezenove, percebeu-se que a
competio na esfera econmica implicava exatamente o que
Darwin proclamou como a lei biolgica da natureza - a sobrevi-
vncia do mais forte s expensas do mais fraco. O pequeno pro-
dutor ou comerciante foi, gradualmente, sendo expulso do ne-
gcio por seus competidores de larga escala e esta circunstncia
era o que o progresso e o bem-estar da comunidade, como um
todo, exigiam. LaissezJaire significava um campo aberto explo-
rao, e o botim ao mais forte. A doutrina da harmonia de inte-
resses sofreu uma modificao quase imperceptvel. O bem da
comunidade (ou, como o povo agora se inclinava a dizer, da es-
pcie) ainda era idntico ao bem de seus membros individuais,
mas somente o dos indivduos que eram competidores efetivos
13 Bastiat, Les Harmonies conomiques, pg. 355.
66 E. H. CARR
na luta pela sobrevivncia. A humanidade continuou sua mar-
cha de fora, largando seus fracos pelo caminho. "O desenvol-
vimento da espcie", como dizia Marx, " ... e, portanto, o mais
alto desenvolvimento doindivduo, s podeserassegurado atra-
vs doprocessohistrico,noqualindivduos sosacrificados'r".
Assim era a doutrina da nova era de competio econmicain-
tensificada, pregada pela escola de Herbert Spencer, e
comumente aceita na Gr-Bretanha nas dcadas de setenta e
oitenta do sculo passado. O ltimo discpulo francs de Adam
Smith, Yves Guyot, provavelmente auxiliado pelo acidente de
que a palavra francesa concurrence significa "colaborao" tanto
quanto"competio",escreveuumtrabalhointituladoLa Morale
de la Concurrence. Entre os autores ingleses que aplicaram este
princpio evolutivo poltica internacional, o mais popular foi
Bagehot:
"A conquista o prmio dado, pela natureza, aos caracteres nacionais
queos costumes nacionais tornaramos mais aptosa vencernaguerra,
e, em muitos aspectos materiais, estes caracteres vitoriosos so os
melhores caracteres, realmente. Os caracteres que efetivamente ven-
cem na guerra so os que devemos desejar que venam.t'P
Mais ou menos na mesma poca, um socilogo russo defi-
niu poltica internacional como "a arte de conduzir a luta pela
existncia entreorganismos sociais't"e, em 1900, um destacado
professor, num livro outrora famoso, exps a doutrina em toda
sua impiedosa nudez:
"A estrada do progresso est coberta pelos destroos das naes; h
em toda parte restos das hecatombes das raas inferiores, e das vti-
14 Marx, Tbeorien ber denMehrwert, II 1.pg. 309.
15 Bagehot, Pbysics and Politics (2.a ed.), pg. 215. O que significa "materiais" nesta passa-
gem? Significarmeramente"relevantes"?Ouestaro autorconscienteda desconfortvel
antteseentre"material"e"moral"?
16 J. Novicow, La Politique lnternationale, pg. 242.
mas que no encontraram o caminho correto para a perfeio maior.
Entretanto, esses povos mortos so, em realidade, as pedras sobre as
quais a humanidade subiu vida mais intelectual e profundamente
emocionante de hoje"!".
Na Alemanha, a mesma opinio foi proposta por Treitschke
e H. S. Chamberlain. A doutrina do progresso atravs da elimi-
nao das naes inaptas parecia um corolrio justo da doutrina
do progresso atravs da eliminao dos indivduos inaptos e algo
desta crena, embora nem sempre abertamente admitido, estava
implcito no imperialismo do final do sculo dezenove. No final
do sculo dezenove, como ressalta um historiador americano,
"o problema bsico das relaes internacionais era o de quem
iria destruir as vitimas'<". A harmonia de interesses foi estabe-
lecida atravs do sacrifcio de africanos e asiticos "inaptos".
Um ponto foi, infelizmente, passado por cima. Por mais de
cem anos, a doutrina da harmonia de interesses proporcionou
uma base racional para a moral. O indivduo havia sido levado a
servir o interesse da comunidade, na crena de que este interes-
se era o seu prprio. A situao, porm, agora mudou. No longo
prazo, o bem da comunidade e o bem do indivduo permaneci-
am o mesmo. Mas esta harmonia final era precedida por uma
luta pela sobrevivncia entre os indivduos, na qual no s o
bem, mas a prpria existncia, do perdedor eram, como um todo,
eliminados da cena. A moral, nessas condies, no oferecia
nenhum atrativo racional para possveis perdedores e todo o sis-
tema tico foi construdo sobre o sacrifcio do irmo mais fraco.
Na prtica, quase todos os estados se levantaram contra a dou-
trina clssica, e introduziram uma legislao social para prote-
ger o economicamente fraco contra o economicamente forte. A
doutrina, porm, resistiu. Na dcada de setenta do sculo pas-
sado, Dostoievsky, que no tinha nenhum dos preconceitos de
17 Karl Pearson, National Life from the Standpoint of 5 aence, pg. 64.
18 W L. Langer, The Diplomary of Imperialism, II, pg. 797.
68 E. H. CARR
um ingls ou de um economista, fez Ivan Karamazov declarar
que o preo da admisso "eterna harmonia" era alto demais,
se inclusse o sofrimento de inocentes. Em torno da mesma po-
ca, Winwood Reade causou uma sensao desconfortvel, na
Gr-Bretanha, com um livro chamado Tbe Marryrdom ofMan, que
atraiu a ateno da imensa fila de sofredores e abandonados,
arrastados pela teoria da evoluo. Nos anos noventa, Huxley
confessou, em nome da cincia, a existncia de uma discrepn-
cia entre o "processo csmico" e o "processo rico"" e Balfour,
abordando o problema sob o ngulo da filosofia, concluiu que
"a completa harmonia entre egosmo e altrusmo, entre a busca
da mais aIta felicidade para si prprio e da mais alta felicidade
para uma outra pessoa, jamais pode ser garantida por um credo
que se recusa a admitir que os atos realizados, e o carter for-
mado nesta vida, possam fluir para outra, e l permitir uma re-
conciliao e um ajustamento entre os princpios conflitantes, o
que nem sempre possvel aqui"20. Escutava-se cada vez menos
sobre as propriedades benficas da livre concorrncia. Antes de
1914, embora a poltica de comrcio livre internacional ainda
fosse apoiada pelo eleitorado e pelos economistas britnicos, o
postulado tico, que outrora formara a base da filosofia do laissez-
faire, no mais atraa, pelo menos em sua forma crua, nenhum
pensador srio. Biolgica ou economicamente, s seria possvel
manter a doutrina da harmonia de interesses se fosse deixado de
lado o interesse do fraco, que devia ser encostado na parede, ou
se se apelasse para o prximo mundo para reajustar o equilbrio
deste mundo.
A HARMONIA INIERNAc/oNAL
Tem-se dado ateno forma curiosa pela qual doutrinas, j
obsoletas ou obsolescentes antes da guerra de 1914, foram re-
19 Huxley, R01JJanes Lecture, 1893, apud Eiolution and Etbics, pg. 8I.
zo Balfour, Foundations of Belief, pg. 27.
introduzidas no perodo do ps-guerra, principalmente por ins-
pirao americana, no campo especfico das relaes internaci-
onais. Isto foi claramente verdade com relao doutrina do
laissezfaire da harmonia de interesses. Nos Estados Unidos, a
histria do laissezfaire apresenta caractersticas especiais. Du-
rante o sculo dezenove, e mesmo at o vinte, os Estados Uni-
dos, embora utilizassem proteo tarifria contra a concorrn-
cia europia, desfrutaram da vantagem de um mercado interno
em expanso, de potencialidades aparentemente ilimitadas. Na
Gr-Bretanha, que continuou at 1914 a dominar o comrcio
mundial, mas que estava cada vez mais consciente das presses
e tenses internas, J. S. Mill e outros economistas posteriores se
apegaram firmemente ao livre comrcio internacional, mas ad-
mitiam cada vez mais excees ortodoxia do laissezfaire no
plano interno. Nos Estados Unidos, Carey e seus sucessores jus-
tificaram as tarifas protecionistas, mas em todos os outros as-
pectos mantiveram os imutveis princpios do laissev-faire. Na
Europa, aps 1919, a economia planejada, que repousa no pres-
suposto de que no existe nenhuma harmonia natural de inte-
resses, e que os interesses devem ser harmonizados artificial-
mente pela ao estatal, tornou-se a prtica, e mesmo a teoria,
de quase todo estado. Nos Estados Unidos, a persistncia de
um mercado interno em expanso adiou esse desenvolvimento
at a crise iniciada em 1929. A natural harmonia de interesses
permaneceu como parte integrante da viso americana da vida e
neste, e em outros aspectos, as teorias sobre poltica internacio-
nal correntes foram profundamente imbudas da tradio ameri-
cana. Alm disso, houve uma razo especial para a pronta acei-
tao da doutrina no campo internacional. Em assuntos internos,
claramente funo do estado criar harmonia se no existe har-
monia natural. Em poltica internacional, no h nenhum poder
organizado encarregado da tarefa de criar a harmonia e a tenta-
o de presumir uma harmonia natural torna-se, portanto, parti-
cularmente forte. Mas isto no desculpa para o fato de evitar a
70 E. H. CARR
questo. Fazer da harmonizao de interesses o objetivo da ao
poltica no o mesmo que postular que a natural harmonia de
interesses existe": Foi este ltimo postulado que causou tanta
confuso no pensamento internacional.
oINTERESSE COMUM NA PAZ
Politicamente, a doutrina da identidade de interesses em geral
tomou a forma de um pressuposto de que as naes possuem
um interesse idntico na paz, e que toda nao que deseje per-
turbar a paz , portanto, irracional e imoral. Esta viso carrega
marcas inconfundveis de sua origem anglo-saxnica. Depois de
1918, foi fcil convencer a parte da humanidade que vive em
pases de lngua inglesa que a guerra no beneficia ningum. O
argumento no pareceu convencer particularmente aos alemes,
que se beneficiaram bastante das guerras de 1866 e 1870, e que
atribuam seus mais recentes sofrimentos, no guerra de 1914,
mas ao fato de a terem perdido. No parecia convencer os itali-
anos, que no culparam a guerra, e sim a traio dos aliados,
que os enganaram no acordo de paz. No convencia tambm os
polacos e tchecoeslovacos que, longe de deplorarem a guerra,
devem sua existncia nacional a ela e nem os franceses, que no
poderiam queixar-se sem reservas de uma guerra que restaurou
a Alscia-Lorena Frana. No convencia tambm povos de
outras nacionalidades, que se lembravam de guerras vantajosas
conduzidas pela Gr-Bretanha e pelos Estados Unidos no pas-
sado. Mas esses povos, felizmente, tinham pouca influncia na
formao das atuais teorias das relaes internacionais, que ema-
naram quase exclusivamente dos pases de fala inglesa. Autores
21 A confuso entre os dois foi admiravelmente ilustrada por uma interveno do Sr. Attlee
na Cmara dos Comuns: "Foi precisamente o objetivo do estabelecimento da Liga das
Naes, que a preservao da paz fosse um interesse comum do mundo" (House ofCommons,
December21, 1937: Oiftcial Report, col. 1811). O Sr. Attlee deixou de distinguir entre a
proposta de que uma natural comunho de interesses existisse, e a de que a Liga das Naes
foi criada para estabelec-la.
A harmonia de interesses 71
britnicos e americanos continuaram a presumir que a inutilida-
de da guerra havia sido irrefutavelmente demonstrada pela ex-
perincia de 1914-18, e que a captao intelectual deste fato
representava tudo o que era necessrio para induzir as naes a
manterem a paz no futuro e eles ficaram, sinceramente, to sur-
presos quanto desapontados pelo fato de outros pases no com-
partilharem dessa opinio.
A confuso piorou devido presteza de outros pases em
imitarem o mundo anglo-saxo, repetindo seus slogans. Nos quin-
ze anos aps a Primeira Guerra Mundial, todas as grandes po-
tncias (exceto, talvez, a Itlia) repetidamente bajularam a dou-
trina, ao declararem a paz como um dos objetivos principais de
suas polticas". Mas como Lenin observara h muito tempo, a
paz por si s um fim sem sentido. "Absolutamente todos so a
favor da paz em geral", escreveu em 1915, "inclusive Kitchener,
]offre, Hindenburg e Nicolau, o Sanguinrio, pois todos eles de-
sejam acabar com a guerra"23. O interesse comum na paz masca-
ra o fato de que algumas naes desejam manter o status quo sem
terem de lutar por ele, e outras, mudar o status quo seln precisa-
rem lutar para isso:". A declarao de que do interesse do mun-
22 ''A paz tem de prevalecer, tem de vir antes de tudo" (Briand, League of Nations: Ninth
Assemb/y, pg. 83). ''A manuteno da paz o primeiro objetivo da poltica externa brit-
nica" (Eden, League of Nations: Sixteenth Assembfy, pg. 106). "A paz nosso tesouro mais
querido" (Hitler, num discurso ao Reichstag alemo em 30 de janeiro de 1937, reportado
no The Times, February I, 1937). "O objetivo principal da poltica internacional da Unio
Sovitica a preservao da paz" (Chichern in The Soviet Union and Peace, 1929, pg. 249).
"O objetivo do Japo, a despeito da propaganda em contrrio, a paz" (Matsuoka, League
ofnations: Special Assemb/y 1932-33, III, pg. 73). A escassez dos pronunciamentos italianos
em favor da paz era, provavelmente, explicada pela baixa reputao das tropas italianas
como guerreiras: Mussolini temia que qualquer expresso enftica de preferncia pela paz
fosse tomada como uma admisso de que a Itlia no tinha estmago para guerra.
23 Lenin, Collected Works (trad. ingl.), XVIII, pg. 264. Compare com o dito de Spenser
Wilkinson: "No a paz, mas a preponderncia que em cada caso O objetivo real. No se
pode repetir freqentemente que a paz nunca o objetivo da poltica: no se pode definir
a paz exceto fazendo referncia guerra, que um meio, jamais um fim" (Government and the
War, pg. 121).
2. "Quando um santo se queixa de que as pessoas desconhecem as coisas pertencentes sua
paz, o que ele realmente quer dizer que elas no se preocupam suficientemente com as
coisas relativas paz dele" (The Note-Books of Samuel Butier, ed. Festing-Jones, pgs. 211-
12). Isto parece ser verdade quanto aos santos modernos, as potncias satisfeitas.
72 E. H. CARR
do, como um todo, que o status quo deva ser mantido, ou que
deva ser mudado, seria contrria aos fatos. A declarao de que
do interesse do mundo, como um todo, que a concluso seja
finalmente alcanada, de manuteno ou mudana, deva ser
alcanada por meios pacficos, mereceria aprovao geral, mas
parece um lugar-comum sem nenhum sentido. O pressuposto
utpico de que existe um mundo interessado na paz, que
identificvel ao interesse individual de cada nao, ajudou os
polticos e escritores polticos de toda parte a fugirem do fato
intragvel da existncia de divergncias fundamentais de inte-
resses entre as naes desejosas de manterem o status quo, e as
naes desejosas de mud-lo'". Uma peculiar combinao de lu-
gar-comum e falsidade tornou-se, ento, endmica nos pronun-
ciamentos de estadistas acerca de problemas internacionais. "Em
toda rea do Danbio", disse um Primeiro-Ministro da
Tchecoslovquia, "ningum realmente deseja conflitos e inve-
jas. Os diversos pases desejam manter sua independncia, no
entanto, esto prontos para quaisquer medidas cooperativas. Es-
tou me referindo especialmente Pequena Entente, Hungria e
Bulgria.". Literalmente, as palavras podem passar como verda-
de. Entretanto, os conflitos e invejas que ningum desejava eram
um aspecto notrio da poltica do Danbio aps 1919, e a coo-
perao para a qual estavam prontos no era possvel de ser
obtida. O fato da existncia de interesses divergentes foi disfar-
ado e falsificado pelo lugar-comum de um desejo geral de evi-
tar o conflito.
25 Por vezes sustenta-se no meramente que todas as naes tm um interesse igual em
preferirem a paz guerra (o que , em certo sentido, verdade), mas que a guerra jamais
pode, em nenhuma circunstncia, trazer ao vitorioso vantagens comparveis ao seu custo.
A ltima opinio no parece ser verdade quanto ao passado, embora seja possvel argir
(como faz Bertrand Russell em Which ll7;ry Pence?) que verdade quanto guerra moderna.
Se for aceita, esta opinio leva, claro, ao pacifismo absoluto; pois no h razo para supor
que seja mais verdadeira para guerras "defensivas" do que para "ofensivas" (supondo que
seja vlida a distino entre elas).
26 Dnijy Telegraph, August 26, 1938.
A HARMONIA ECONMICA INTERNAOONAL
Nas relaes econmicas, estabeleceu-se o pressuposto da har-
monia geral de interesses com uma segurana ainda maior; pois
aqui temos um reflexo direto da doutrina cardeal do laissezfaire
na economia, e aqui que podemos ver mais claramente o dile-
ma que resultou da doutrina. Quando o liberal do sculo
dezenove falou sobre o maior bem para o maior nmero, tacita-
mente presumiu que o bem da minoria devesse ser sacrificado
em prol do da maioria. Este princpio se aplicou igualmente s
relaes econmicas internacionais. Se a Rssia ou a Itlia, por
exemplo, no fossem fortes o suficiente para construrem inds-
trias sem a proteo de tarifas, ento - o liberal do laissezfaire
teria argumentado - elas deveriam contentar-se em importar pro-
dutos manufaturados alemes e britnicos, e suprirem os merca-
dos alemes e britnicos de trigo e laranjas. Se algum objetasse
que es ta poltica condenaria Rssia e I tlia a permanecerem
potncias de segunda classe, econmica e militarmente depen-
dentes de seus vizinhos, o liberal do laissezfaire teria respondi-
do que este era o desgnio da providncia, e que isto era o que a
harmonia geral de interesses exigia. O moderno internacionalista
utpico no desfruta de nenhuma das vantagens, nem possui a
dureza, do liberal do sculo dezenove. O sucesso material dos
pases mais fracos em construrem industrias protegidas, assim
como o novo esprito do inter nacionalismo, impediu que ele
argsse que a harmonia de interesses depende do sacrifcio das
naes economicamente inaptas. Entretanto, o abandono desta
premissa destri toda a base da doutrina que ele herdou e ele foi
levado a crer que pode-se atingir o bem comum sem qualquer
sacrifcio do bem de nenhum membro individual da comunida-
de. Todo conflito internacional , portanto, desnecessrio e ilu-
srio. Basta descobrir o bem comum, que , ao mesmo tempo, o
maior bem para todos os confli tan tes e somente a loucura dos
estadistas se interpe sua descoberta. O utpico, seguro de
sua percepo deste bem comum, arrogou-se o monoplio da
74 E. H. CARR
sabedoria. Todos os estadistas do mundo eram culpados de in-
crvel cegueira quanto ao interesse daqueles que deveriam re-
presentar. Tal era o quadro do cenrio internacional apresenta-
do, com toda a seriedade, por autores britnicos e americanos,
inclusive muitos economistas.
por esta razo que encontramos, na poca moderna, uma
extraordinria divergncia entre as teorias dos especialistas eco-
nmicos, e a prtica dos responsveis pelas polticas econmi-
cas de seus respectivos pases. A anlise mostrar que esta di-
vergncia deriva de um fato simples. O especialista econmico,
dominado, na maioria das vezes, pela doutrina do laissetr-faire,
considera o interesse econmico hipottico do mundo como um
todo, e se contenta em presumir que idntico ao interesse de
cada pas individualmente. O poltico visa ao interesse concre-
to de seu pais, e presume (se que presume algo) que o interes-
se do mundo como um todo idntico ao seu. Quase todo pro-
nunciamento de todas as conferncias econmicas internacionais,
reunidas entre as duas guerras mundiais, foram viciados pelo
pressuposto de que havia alguma "soluo" ou "plano" que, atra-
vs de um judicioso equilbrio de interesses, seria igualmente
favorvel a todos e no prejudicial a ningum.
"Qualquer poltica estritamente nacionalista (declarava a Conferncia
da Liga de Especialistas Econmicos em 1927) prejudicial, no ape-
nas s naes que a praticam, mas tambm s outras, e portanto vai
contra seu prprio fim. Portanto, se se desejar que o novo estado de
esprito revelado pela Conferncia leve rapidamente a resultados pr-
ticos, qualquer programa de execuo tem de incluir, como um fator
essencial, o princpio da ao paralela e harmnica das diferentes na-
es. Cada pas saber, ento, que as concesses que se pedem que
faa sero contrabalanadas por sacrifcios correspondentes por parte
dos outros pases. Cada pas estar apto a aceitar as medidas propos-
tas, no meramente levando em conta sua posio individual, mas tam-
bm porque est interessado no sucesso do plano geral estabelecido
pela Conferncia"?".
27 LeagJle 0/ Nations: C. E. L 44, pg. 21.
A harmonia de interesses 75
A seqela da Conferncia foi o completo descaso quanto a
todas as recomendaes unanimemente feitas por ela; e se no
nos contentarmos em aceitar a explicao simplista de que os
principais estadistas do mundo so criminosos ou loucos, pode-
mos comear a suspeitar da validade de seu pressuposto inicial.
Parece tambm leviano supor que o nacionalismo econmico seja
necessariamente prejudicial aos estados que o pratiquem. No
sculo dezenove, a Alemanha e os Estados Unidos, ao visarem
"a uma poltica estritamente nacionalistas", colocaram-se em
posio de desafiarem o virtual monoplio britnico no comr-
cio mundial. Nenhuma conferncia de especialistas econmicos,
reunida em 1880, poderia ter desenvolvido um "plano geral" para
"ao paralela e harmnica", que pudesse coordenar as rivali-
dades econmicas da poca de uma forma igualmente vantajosa
para Gr-Bretanha, Alemanha e Estados Unidos. Foi no menos
presunoso supor que uma conferncia reunida em 1927 pudes-
se coordenar as rivalidades econmicas do perodo posterior,
atravs de um "plano" benfico aos interesses de todos. Mesmo
a crise econmica de 1930-33 no conseguiu acordar os econo-
mistas para a natureza do problema que tinham de enfrentar. Os
especialistas que prepararam o "Projeto Anotado de Agenda"
para a Conferncia Econmica Mundial de 1933 condenaram "a
adoo universal de ideais de auto-suficincia nacional, que ine-
gavelmente cortam de um lado ao outro as linhas do desenvol-
vimento econrnico't". Eles, aparentemente, no pararam para
refletir que as chamadas "linhas do desenvolvimento econmi-
co", que podem ser benficas a alguns pases, e mesmo ao mun-
do como um todo, poderiam ser inevitavelmente prejudiciais a
outros pases que estivessem utilizando as armas do nacionalis-
mo econmico em legtima defesa. O relatrio Van Zeeland, de
janeiro de 1938, comeava por perguntar, e responder afirmati-
vamente, se "os mtodos que, tomados como um todo, formam
o sistema de comrcio internacional" so "fundamentalmente
28 Leogue of Nations: C. 48, M. 18, 1933, II, pg. 6.
76 E. H. CARR
preferveis" s "tendncias de auto-suficincia". Entretanto,
todapotncia, em algum perodo de suahistria, e, comoregra,
porperodos prolongados, fez uso das "tendnciasde auto-sufi-
cincia". difcilcrerqueexistaalgum sentido absoluto noqual
as "tendncias de auto-suficincia" sejam sempre prejudiciais
queles que as buscam. Mesmo se fosse justificado como o me-
nos ruim dentre dois males, a premissa inicial do relatrio de
Van Zeeland no seria vlida. Mas o pior ainda estava por vir.
"Devemos... dispor as coisas de tal forma", continuava Van
Zeeland, "que o novo sistema oferea a todos os participantes
vantagensmaioresdoqueas daposioemque se encoritram'P".
Isto utopia econmicaem sua forma mais tola possvel. O re-
latrio, como os relatrios de 1927 e 1933, presumia a existn-
cia de um princpio fundamental de poltica econmica, cuja
aplicao seria igualmente benfica a todos os Estados, e preju-
dicial a nenhum deles; e poresta razo permaneceu, como seus
predecessores, letra morta.
A teoria econmica, como oponente da prtica econmica,
foi to poderosamente dominada, nos anos entre as duas guer-
ras mundiais, pela suposta harmonia de interesses, que difcil
encontrar, nas inmeras discusses internacionais do perodo,
alguma exposio clara do problema real que afligia os estadis-
tas do mundo. Provavelmente a mais franca declarao foi uma
do Ministro das Relaes Exteriores iugoslavo, na sesso da
Comisso para a Unio Europia, em janeiro de 1931. Arthur
Henderson, em nome da Gr-Bretanha, seguindo o delegado
holands Dr. Colijn, pedira por reduo geral de tarifas, "que
dever, por sua natureza, trazer benefcios a todos, ao permitir
a expanso da produo e o intercmbio mundial de riquezas,
atravs dos quais poder-se- aumentar a prosperidade comum
de todos"30. Marinkovitch, que falou em seguida, concluiu a
2<) Report... on the Possibiliry ofObtaining a General Redllction ofthe Obstacles to lntemational
Trade, Cmd. 5648.
30 Leaglleof Nations: C. 144, M. 45, 1931, VII, pg. 30.
respeito do fracasso em levar a cabo as recomendaes da Con-
ferncia de 1927, que "houve razes extremamente importantes
pelas quais os governos no puderam aplicar" essas resolues.
E continuou:
"O fato que, alm das consideraes econmicas, existem tambm
consideraes polticas e sociais. A velha escola de economistas das
"coisas se ajeitaro por si mesmas" argumentou que se nada fosse fei-
to, e se os acontecimentos pudessem seguir seu curso natural de um
ponto de vista econmico, o equilbrio econmico surgiria por si s.
Isto provavelmente verdade (no pretendo discutir este ponto). Mas
como esse equilbrio surgiria? s custas do mais fraco. Agora, como
os senhores no desconhecem, por mais de setenta anos tem havido
uma reao crescente e poderosa contra esta teoria econmica. Todos
os partidos socialistas da Europa e do mundo so a expresso da opo-
sio a este modo de encarar os problemas econmicos.
Disseram-nos que precisamos diminuir as barreiras alfandegrias e
mesmo aboli-Ias. No que concerne aos Estados agrcolas da Europa,
se puderem manter as promessas feitas em 1927 - admitindo-se que
as declaraes de 1927 continham promessas - e se puderem levar a
cabo essa poltica, talvez possamos nos manter imunes concorrncia
de alm-mar em termos de produtos agrcolas. Mas ao mesmo tem-
po teramos de criar na Polnia, Romnia e Iugoslvia as mesmas con-
dies existentes no Canad e na Argentina, onde vastos territrios
so habitados por uma populao escassa, e onde se empregam m-
quinas e outras aparelhagens... No podemos sacrificar nossos povos
atirando neles, mas eles seriam mortos pela fome - o que daria no
mesmo.
Estou certo de que a chave a que o Sr. Colijn se referiu no existe. A
vida econmica e social complicada demais para permitir uma solu-
o atravs de uma nica frmula; ela exige solues complicadas.
Deveremos levar em conta as muitas variedades de condies geogr-
ficas, polticas, sociais e outras que existam":".
31 Leaglle oI Nations: C. 144, M. 45,1931, VII, pg. 31.
78 E. H. CARR
Marinkovitch continuou, combatendo a teoria da harmonia
de interesses "a longo prazo":
"No ano passado, quando estava nas montanhas da Iugoslvia, ouvi
que os habitantes de um pequeno vilarejo das montanhas, no tendo
milho ou trigo para sobreviverem, estavam simplesmente derrubando
um bosque que pertencia a eles ... e que estavam vivendo com o que
ganhavam vendendo a madeira. Eu fui ao vilarejo, reuni alguns dos
principais habitantes e tentei argumentar com eles, da mesma forma
que os grandes pases industriais argumentam conosco. Disse a eles:
'Vocs tm muito bom senso. Vocs percebem que sua floresta est se
tornando cada vez menor. O que faro quando tiverem derrubado a
ltima rvore?' Eles responderam: 'Excelncia, este um ponto que
nos preocupa: mas, por outro lado, o que faramos agora se parsse-
mos de cortar nossas rvores?"
Posso garantir-lhes que os pases agrcolas esto exatamente
na mesma situao. Os senhores os ameaam com futuros de-
sastres; mas eles j se encontram vivendo a agonia do desas-
tre"32.
Mais um exemplo de franqueza incomum pode ser registra-
do. Falando em setembro de 1937, atravs de uma das cadeias
de radiodifuso dos Estados Unidos, o presidente da Repblica
da Colmbia disse:
"Em nenhum campo da atividade humana esto os beneficies da crise
to claros quanto nas relaes entre as naes, especialmente das na-
es americanas. Se verdade que as relaes econmicas tornaram-se
exigentes, e por vezes cruis, tambm verdade que elas felizmente
tornaram-se mais democrticas.
A crise libertou muitos pases que, at ento, tinham estado subordina-
dos ao duplo imperialismo mental e financeiro das naes que contro-
lavam as polticas e os mercados internacionais. Muitas naes apren-
deram a confiar menos na cordialidade internacional e a buscar uma
32 Ibidem, pg. 32.
vida autnoma, cheia de obstculos iniciais mas que, entretanto, cria-
ram fortes atrativos dentro de um curto perodo...
Quando os sistemas arbitrrios que prevalecem hoje em dia comea-
rem a ser relaxados, haver um comrcio internacional menos contro-
lado, e haver tambm um maior nmero de naes economicamente
fortes.
A cooperao econmica de hoje uma coisa muito diferente, e mais
nobre, do que a antiga cooperao baseada na convenincia dos pases
industriais e dos banqueiros que tutelavam o mundo. A certeza adqui-
rida, por muitas pequenas naes, de que podem subsistir e prosperar
sem subordinarem sua conduta e suas atividades a interesses estrangei-
ros, comeou a introduzir uma maior franqueza e igualdade nas rela-
es entre as naes modernas...
verdade que a crise destroou muitos princpios elevados e nobres
de nossa civilizao; mas tambm verdade que, com este retorno a
um tipo de luta primitiva pela sobrevivncia, povos se libertaram de
muitas fices e hipocrisias que haviam aceitado na crena de que esta-
riam garantindo seu bem-estar...
o fundamento da liberdade econmica internacional repousa no re-
conhecimento de que, quando as naes fortes se colocam na defensi-
va, elas agem exatamente como as fracas, e que todas tm um igual
direito de se defenderem com seus prprios recursos'<P.
As declaraes feitas em nome da Repblica da Colmbia
foram talvez exageradas. Mas tanto a declarao iugoslava, quan-
to a colombiana, foram desafios poderosos doutrina da har-
monia de interesses. falacioso supor que, porque a Gr-
Bretanha e os Estados Unidos tenham interesse em remover as
barreiras comerciais, isto tambm seja do interesse da Iugosl-
via e da Colmbia. O comrcio internacional pode tornar-se me-
nos dinmico. Os interesses econmicos da Europa, ou do mun-
33 Discurso difundido pelo Columbia Broadcasting System, EUA, em 19 de setembro de 1937,
e publicado em Talks, outubro de 1937.
80 E. H. CARR
do em geral, podem sofrer perdas. Mas Iugoslvia e Colmbia
estaro numa situao melhor do que estariam sob um regime
de prosperidade europia, ou mundial, que os reduzissem po-
a
sio de satlites. O Dr. Schacht
33
- falaria, um pouco mais tar-
de, sobre os "fanticos adeptos da polticadas naes em posi-
o mais vantajosa no exterior, que, pela abundncia de suas
riquezas, no conseguem entender que uma nao pobre tenha,
apesar de tudo, a coragem de viver sob suas prprias leis, ao
invsdesofrersobas prescriesdoquedevafazer"?". O laisscz-
faire, tanto nas relaes comerciais internacionais, quanto nas
entre capital e trabalho, o paraso do economicamente forte.
O controle estatal, seja sob a forma de legislao protetora, ou
de tarifas protecionistas, a arma de legtima defesa invocada
peloeconomicamentefraco. O choquede interesses real e ine-
vitvel e a natureza do problema totalmente distorcida por
uma tentativa de esconder isto.
A HARMONL4. QUEBRADA
Devemos,portanto,rejeitarcomoinadequada e errnea a tenta-
tiva de baseara moralinternacionalnumapretensa harmoniade
interesses, que identifica o interesse da totalidade da comuni-
dade das naes, com o interesse de cada membro individual
dela. No sculo dezenove, esta tentativa encontrou amplo su-
cesso, graas economia em contnua expanso em que foi fei-
ta. O perodo foi de progressivaprosperidade,pontuado apenas
porreveses menores. A estruturaeconmicainternacionalapre-
sentava considervel semelhana com a estrutura da economia
internados Estados Unidos. Qualquer presso podia ser, pron-
tamente, aliviada pela expanso para territrios at ento deso-
cupados ouinexplorados e havia umaoferta abundante de mo-
33-. HjalrnarSchacht foi ministro das finanas de Hitler (nota do editor).
34 Discursoao ConselhoEconmicoda AcademiaAlem,em29 de novembrode 1938.
de-obra barata de pases atrasados, que no haviam ainda atin-
gido o nvel de organizao econmica e poltica da Europa.
Indivduos empreendedores podiam resolver os problemas eco-
nmicos individuais pela migrao e as naes empreendedoras
pela colonizao. Mercados em expanso produziam uma popu-
lao em expanso, e a populao, por sua vez, reagia sobre os
mercados. Os que foram deixados para trs na corrida podiam,
de modo at compreensvel, serem vistos como inaptos. Uma
harmonia de interesses entre os aptos, baseada na empresa indi-
vidual e na livre concorrncia, se aproximava suficientemente
da realidade para formar uma slida base para a teoria da poca.
Com alguma dificuldade a iluso se manteve viva at 1914. Mes-
mo a prosperidade britnica, embora seus fundamentos estives-
sem ameaados pela concorrncia alem e americana, continua-
va a se sustentar. O ano de 1913 foi um ano recorde para o
comrcio britnico.
Pode-se colocar a transio entre a aparente harmonia e o
visvel choque de interesses em torno da virada do sculo. Bas-
tante apropriadamente, essa transio encontrou sua primeira
expresso nas polticas coloniais. Do ponto de vista britnico,
associou-se primeiramente aos acontecimentos na frica do Sul.
Churchill data o comeo "desses tempos violentos" a partir do
"Jameson Raid"35 36. No norte da frica e no Extremo Oriente,
houve uma correria das potncias europias para assegurar os
poucos locais interessantes que permaneciam vagos. O ponto
de tenso principal, a emigrao de europeus para a Amrica,
assumiu dimenses nunca vistas. Na prpria Europa, o anti-
semitismo - um sintoma sern'pre reincidente de inquietao eco-
35 Winston Churchill, World Crisis, pg. 26.
36 Jameson Raid foi um episdio ligado guerra dos Boers. Em dezembro de 1895, L. Storr
J arneson, administrador da Companhia Britnica da Africa do Sul, marchou com uma fora
de 470 homens para derrubar o governo de Paul Krger no Transvaal. O plano falhou e a
fora foi capturada. Como conseqncia, Cecil Rhodes renunciou na Colnia do Cabo e
Joseph Chamberlain, Secretrio de Colnias, foi exonerado. De 1904-8, Jameson governou
a Colnia do Cabo. (N. do Trad.)
82 E. H. CARR
nmica - reapareceu, aps um longo intervalo, na Rssia, Ale-
manha e Frana". Na Gr-Bretanha, a agitao contra a irrestrita
imigrao estrangeira comeou na dcada de 1890 e a primeira
lei controlando a imigrao foi aprovada em 1905.
A Primeira Guerra Mundial, que se originou dessa tenso
crescente, agravou-a dez vezes mais ao intensificar suas causas
fundamentais. Nos pases beligerantes e neutros da Europa, sia
e Amrica, a produo industrial e agrcola foi, em toda parte,
artificialmente estimulada. Aps a guerra, todos os pases pas-
saram a lutar para manter sua produo em expanso e uma cres-
cente e inflamada conscincia nacional para justificar a luta era
invocada. Uma das razes para o carter vingativo sem prece-
dentes dos tratados de paz, particularmente de suas clusulas
econmicas, foi o fato de que os homens prticos no mais acre-
ditavam - como faziam cinqenta ou cem anos antes - numa
subjacente harmonia de interesses entre vencedores e vencidos.
O objetivo agora era o de eliminar um concorrente, cujo
renascimento da prosperidade poderia constituir-se numa amea-
a. Na Europa, a luta foi intensificada pela criao de novos
Estados e de novas fronteiras econmicas. Na sia, a ndia e a
China construram grandes indstrias, para se tornarem inde-
pendentes das importaes provenientes da Europa. O Japo
tornou-se um exportador de txteis, e outras mercadorias bara-
tas, que combatiam, com preos menores, os manufaturados eu-
ropeus no mercado mundial. Mais importante que tudo, no ha-
via mais espaos abertos, em parte alguma, aguardando
explorao e desenvolvimento baratos e rendosos. As amplas ave-
nidas de migrao, que haviam aliviado as presses econmicas
do perodo do pr-guerra, haviam sido fechadas e no lugar do
fluxo natural de migrao surgiu o problema dos refugiados ex-
37 As mesmas condies encorajaram o crescimento do sionismo. Este, como a Comisso
Real para a Palestina de 1937, ressaltava que, "no seu lado negativo um credo de escape"
(Cmd. 5479, pg. 13).
83
A harmonia de interesses
pulsos pela fora". O complexo fenmeno conhecido como naci-
onalismo econmico passou a dominar o mundo. O carter crti-
co desse choque de interesses tornou-se bvio para todos, exceto
para os utpicos contumazes que dominavam o pensamento eco-
nmico nos pases de lngua inglesa. Revelava-se a inconsistn-
cia do belo, porm falso, lugar-comum do sculo dezenove, de
que ningum se beneficia com o que prejudica o prximo. O
pressuposto bsico do pensamento utpico rua em pedaos.
O que se nos defronta na poltica internacional de hoje ,
portanto, nada menos do que a completa falncia da concepo
de moral que dominou o pensamento poltico e econmico du-
rante um sculo e meio. Internacionalmente, no mais poss-
vel deduzir a virtude atravs do raciocnio correto, porque no
se pode mais seriamente crer que todo estado, ao buscar o maior
bem para o mundo inteiro, esteja visando ao maior bem para
seus prprios cidados, e vice-versa. A sntese da moral e da
razo, pelo menos sob a forma crua do liberalismo do sculo
dezenove, insustentvel. O real significado da atual crise in-
ternacional o colapso de toda a estrutura utpica, baseada no
conceito da harmonia de interesses. A gerao atual ter de re-
construir a partir das bases. Antes que se possa fazer isto, antes
que possamos determinar o que pode ser salvo das runas, deve-
mos examinar as falhas na estrutura que a levaram ao colapso e
faremos isto de forma melhor analisando a crtica realista aos
pressupostos da corrente utpica.
38 "A existncia de refugiados um sintoma do desaparecimento do liberalismo econmico
e poltico. Os refugiados so um subproduto do isolacionismo econmico que, praticamen-
te, acabou com a migrao livre" O. Hope Simpson, Rejugees: PreJiminary Report oJ a SU1'vey,
pg. 193).
CAPTULO V
A CRTICA REALISTA
OsFUNDAMENTOS DO REAUSMO
POR RAZES expostas em captulo anterior, o realismo entra em
cena muito aps a utopia, e como forma de reao contra ela. A
tese de que "a justia o direito do mais forte" era, com efeito,
familiar no mundo helnico. Mas jamais representou nada alm
do que protesto de uma minoria sem influncia, atnita pela dis-
crepncia entre a teoria poltica e a prtica poltica. Durante a
supremacia do Imprio Romano, e mais tarde da Igreja Catlica,
o problema dificilmente poderia ser levantado; pois o bem pol-
tico, primeiramente do Imprio, depois da Igreja, podia ser visto
como idntico ao bem moral. Foi somente com a quebra do sis-
tema medieval que a divergncia entre teoria e prtica polticas
tornou-se aguda e desafiadora. Maquiavel foi o primeiro impor-
tante realista poltico.
O ponto de partida de Maquiavel uma revolta contra a
utopia do pensamento poltico da poca:
"Sendo minha inteno a de escrever algo que seja til a
quem o ler, parece-me mais apropriado procurar a verdade real
do que a imaginao; pois muitos descreveram repblicas e prin-
cipados que, de fato, jamais foram vistos ou conhecidos, porque
como se vive est to distante de como se deveria viver, que
aquele que renega o que foi feito, pelo que deveria ter sido feito,
cedo defronta sua runa, em lugar de sua preservao".
Os trs princpios essenciais, implcitos na doutrina de
Maquiavel, so as pedras fundamentais da filosofia realista. Em
primeiro lugar, a histria uma seqncia de causa e efeito, cujo
86 E. H. CARR
curso se pode analisar e entender atravs do esforo intelectual,
porm no (como os utpicos acreditam) dirigida pela "imagi-
nao". Em segundo lugar, a teoria no cria (como presumem os
utpicos) a prtica, mas sim a prtica quem cria a teoria. Nas
palavras de Maquiavel, "bons conselhos, venham de onde vie-
rem, nascem da sabedoria do prncipe, e no a sabedoria do prn-
cipe dos bons conselhos". Em terceiro lugar, a poltica no
(como pretendem os utpicos) uma funo da tica, mas sim a
tica o da poltica. Os homens "mantm-se honestos pela co-
ao". Maquiavel reconheceu a importncia da moral, mas pen-
sava que no poderia existir nenhuma moral efetiva onde no
houvesse uma autoridade efetiva. A moral produto do poder'.
O extraordinrio vigor e a vitalidade do desafio de
Maquiavel ortodoxia podem ser atestados pelo fato de que,
mais de quatro sculos depois, a forma mais eficaz de desacre-
ditar um adversrio poltico ainda rotul-lo de discpulo de
MaquiaveF. Bacon foi um dos primeiros a elogi-lo por "dizer
abertamente, e sem hipocrisia, o que os homens tm o hbito de
fazer, e no o que deveriam fazer":'. Deste ento, nenhum pen-
sador poltico pde mais ignor-lo. Na Frana Bodin, na Ingla-
terra Hobbes e nos Pases-Baixos Spinoza, dedicaram-se a bus-
car um meio-termo entre a nova doutrina e a concepo de "lei
natural" como supremo padro tico. Mas todos os trs eram,
em substncia, realistas e a era de Newton, pela primeira vez,
1 Maquiavel, Tbe Prince, caps. 15 e 23 (trad. ingl., Everyrnan's Library, pgs. 121, 193).
2 Dois curiosos exemplos recentes podem ser citados. No captulo sobre a revoluo
nazista do SlIrvey of lnternational Affairs, o Professor Toynbee declara que o Nacional-
Socialismo a "realizao dos ideais... formulados ... por Maquiavel" e reitera esta opinio
em duas passagens posteriores, de considervel extenso, no mesmo capitulo (SlIrvey of
International.Affairs, 1934, pgs. 111, 117-9, 126-8). No julgamento de Zinoviev, Kamenev
e outros, em agosto de 1936 em Moscou, o Promotor Pblico, Vyshinsky, citou uma
passagem dos escritos de Kamenev em que Maquiavel era elogiado como "um mestre do
aforismo poltico, e um brilhante dialtico", e acusou Kamenev de ter "adotado as regras
de Maquiavel" e "desenvolvido-as at o mais extremo ponto de inescrupulosidade e imo-
ralidade" (The Case oftbe Trotseyite-Zinooieoite Centre, pgs. 138-9).
3 Bacon, On tbe .Aduancement of Learning, VII, capo 2.
A crtica realista 87
concebeu a possibilidade de uma cincia exata da poltica". A
obra de Bodin e Hobbes, escreve o Professor Laski, foi a de
"separartica de poltica, e completar,pormeios tericos, a di-
viso que Maquiavel havia realizado em termos prticos">. "An-
tes que os nomes de justo e injusto possam seratribudos", dis-
se Hobbes, "tem de haver algum poder coercitivo"6. Spinoza
acreditava que os estadistas prticos haviam contribudo mais
para o entendimento da poltica que os homens da teoria "e,
acima de tudo, do que os telogos"; pois "eles se dedicaram
escolada experincia, e nuncaensinaram,nadaque no se ligas-
se a nossas necessidades prticas?". Numaantecipaode Hegel,
Spinozadeclara que "todohomem faz o que faz de acordo com
as leis de sua natureza e com o mais alto direito da natureza?".
O caminho est, ento, aberto para o determinismo; e a tica se
torna, em ltima anlise, o estudo da realidade.
O moderno realismo difere, contudo, num importante as-
pecto, daquele dos sculos dezesseis e dezessete. Tanto a uto-
pia, quanto o realismo, aceitaram e incorporarams suas filoso-
fias a crena no progresso, do sculo dezoito, com o curioso e
um tanto paradoxal resultado de que o realismo tornou-se, apa-
rentemente, mais 'progressista" do que o iderio utpico.A uto-
pia enxertou sua crena noprogresso na suacrenanumpadro
tico absoluto, que assim continuou, por hiptese, esttica. O
realismo, no possuindo tal ncora, tornou-se cada vez mais di-
nmico e relativisado. O progresso tornou-separteda mais pro-
funda essncia do processo histrico; e a humanidade se movia
adiante, para um objetivo que permaneciaindefinido, ou defini-
do diferentemente pordiferentes filsofos. A "escola histrica"
4 O esquemade Hobbes,"nohouve,na teoria,lugarparanenhumaforaou princpioalm
das leis do movimento descobertas no comeo. Houve meramente casos complexos de
causao mecnica" (Sabine, History oj Political Thought, pg. 458).
sIntroduode A Defense oj Liberry against Tyrants (Vindiciae contraTyrannos), ed. Laski,
pg.45.
6 Hobbes,Leviathan, capo Xv,
7 Spinoza, Tractatus Politiars, I, pgs. 2-3.
8 ibidem, Introduo.
88 E. H. CARR
dos realistas teve seu lar na Alemanha, e seu desenvolvimento
foi traado atravs dos grandes nomes de Hegel e Marx. Mas
nenhum pas da Europa ocidental, e nenhum ramo do pensa-
mento, ficaram imunes suainflunciaemmeados e fins do s-
culo dezenove e esse desenvolvimento, embora tenha libertado
o realismoda coloraopessimistaquelhefoi conferidaporpen-
sadores como Maquiavel e Hobbes, realou fortemente seu ca-
rter determinista.
A idia de causalidade nahistria tovelha quanto a pr-
pria histria. Entretanto, uma vez que prevaleceu a crena de
que os assuntos humanos estavam sujeitos contnua supervi-
so, e ocasional interveno, de uma Providncia Divina, no
erade se esperar que alguma filosofia da histria, baseadanuma
relao regular entre causa e efeito, pudesse evoluir. A substi-
tuio da Providncia Divina pela razo permitiu a Hegel criar,
pela primeira vez, uma filosofia baseada na concepo de um
processohistricoracional. Hegel,emborapressupondoumpro-
cesso regular e ordenado, contentou-se em encontrar sua fora
diretora numa abstrao metafsica: o "Zeitgeist", Mas, uma vez
que a concepo histrica da realidade se estabeleceu, foi um
pequeno passo substituir o abstrato Zeitgeist por alguma fora
material concreta. A interpretao econmica da histria no
foi inventada, mas desenvolvida e popularizada por Marx. Na
mesma poca, Buckle props uma interpretao geogrfica da
histria. Estava convencido de que os assuntos humanos eram
"permeados porum princpio glorioso de regularidade imutvel
e universal?"; e isto foi revivido sob a forma da cincia da
Geopoltica, cujo inventor descreve a geografia como "um im-
perativo poltico categrico"!". Spengleracreditava que os acon-
tecimentos eram determinados porleis semi-biolgicas, que go-
9 Palavras que concluem History of Civilizalio,de Buckle.
10 Kjellen, Der Staatals Lebensform, pg. 81. Comparecoma introduo do famoso memo-
rando de Crowe, sobre a poltica externabritnica:"Ocartergeral da poltica externa da
Inglaterra determinado pelas imutveis condies de sua situao geogrfica" (Britisb
Doaosents onlhe originof lhe lf7ar, ed. Good& Temperley, IH,pg. 397).
A crtica realista
89
vernavam o crescimento e o declnio das civilizaes. Pensado-
res mais eclticos interpretama histriacomoo produtodeuma
variedade de fatores materiais, e a poltica de um grupo ou na-
o como o reflexo de todos os fatores materiais que compem
o interesse nacional ou grupal. "Polticas externas", disse o Sr.
Hughes, por ocasio de sua posse como Secretrio de Estado
americano, "no se constrem sobre abstraes.So o resultado
do interesse nacional, que surge de alguma exigncia imediata,
ou que sobressai vivamente na perspectiva histrica."!'.
Tais interpretaes da realidade, sejam em termos de um
Zeitgeist, oude economiaougeografia, oude "perspectivahist-
rica", so,em ltimaanlise, deterministas.Marx (tendoumpro-
grama de ao, no poderia serum deterministargido e consis-
tente) acreditava em "tendncias que fluem de uma necessidade
frrea em direo a uma meta inevitvel'<". "A poltica", escre-
veu Lenin, "tem seu objetivo lgico prprio, independente dos
ditames deste oudaqueleindivduo oupartido"13. Emjaneiro de
1918, ele descreveu sua crena nas revolues socialistas vin-
douras na Europa, como "uma predio cientifica"!",
Segundo a hiptese "cientfica" dos realistas, identifica-se,
portanto, a realidade com o curso total da evoluo histrica,
cujas leis trabalho do filsofo investigar e revelar. No pode
haver realidade alguma fora do processo histrico. "Concebera
histria como evoluo e progresso", escreve Croce, "implica
aceit-la em todos os seus aspectos, e, portanto, negar a valida-
de de julgamentos sobre ela"!", Condenar o passado em termos
ticos no tem sentido; pois, nas palavras de Hegel, "a filosofia
transfigura o real, que parea injusto, no racional'<'". O que foi,
est certo. A histria no pode ser julgada, exceto por padres
11 l nternational Conciliation, N.o 194, janeiro de 1924, pg. 3.
12 Marx, O Capital, prefcio 1.a ed. (trad. ingl., Everyrnan's Library, pg. 863).
13 Lenin, H:7orks, (2.a ed. russa), X, pg. 207.
Ibidem,XXII,pg. 194.
15 Croce, Storia della S/onografio Italiana, 1, pg. 26.
16 Hegel, Philosopbie der Lr'eltgeschich/e (ed. Lasson), pg. 55.
90 E. H. CARR
histricos. significativo que nossos julgamentos histricos,
exceto os relativos a um passado de que podemos nos lembrar
to bem quanto o presente, sempre paream partir do pressu-
posto de que os fatos no poderiam ter sucedido de outra for-
ma. Conta-se que Venizelos, ao ler na Histria da Europa, de
Fisher, que a invaso grega da sia Menor em 1919 foi um erro,
riu ironicamente e disse: "Toda empresa que no alcana suces-
so um erro"!". Se a rebelio de Wat Tyler tivesse sido vitorio-
sa, ele seria um heri nacional ingls. Se a Guerra de Indepen-
dncia americana houvesse acabado em desastre, os "Founding
Fathers" dos Estados Unidos seriam brevemente registrados na
histria como uma corja de fanticos turbulentos e inescru-
pulosos. Nada bem-sucedido como o sucesso. "A histria mun-
dial", na famosa frase que Hegel pediu emprestada a Schiller, "
a corte do mundo". A parfrase popular "Poder Direito" s
incorreta se atribuirmos um sentido muito restrito palavra
"Poder". A histria cria direitos, e portanto, o direito. A doutri-
na da sobrevivncia do mais apto prova que o sobrevivente era,
de fato, o mais apto a sobreviver. Marx no parece ter sustenta-
do que a vitria do proletariado fosse justa, exceto no sentido
de que era historicamente inevitvel. Lukacs foi um marxista
coerente, embora provavelmente indiscreto, quando baseou o
"direito" do proletariado em sua "misso histrica't'", Hitler acre-
ditava na misso histrica do povo alemo.
A RELATIVIDADE DO PENSAMENTO
A importante contribuio do realismo moderno, entretanto, foi
a de revelar, no apenas os aspectos determinsticos do proces-
so histrico, mas o carter relativo e pragmtico do prprio pen-
samento. Nos ltimos cinqenta anos, graas principalmente, mas
no exclusivamente, influncia de Marx, os princpios da es-
17 Conaliation lnternatianale, N.o 5-6, 1937, pg. 520.
18 Lukacs, Guchichte und Klassenbetsusstsein, pg. 215.
cola histrica tm sido aplicados anlise do pensamento e fo-
ram lanados os fundamentos de uma nova cincia, principal-
mente por pensadores alemes, sob o nome de "sociologia do
conhecimento". O realista pde, ento, demonstrar que as teo-
rias intelectuais e os padres ticos dos utpicos, longe de se-
rem a expresso de princpios absolutos e apriorsticos, so his-
toricamente condicionados, sendo tanto frutos dos interesses e
circunstncias, como armas forjadas para a defesa de interesses.
"As noes ticas", como ressaltou Bertrand Russell, "so
freqentemente uma causa, mas quase sempre um efeito, um meio
de defendermos autoridade legislativa universal de nossas pr-
prias preferncias, e no, como imaginamos credulamente, o cam-
po real dessas preferncias't'", Este , de longe, o mais formid-
vel ataque que a utopia precisa enfrentar; pois aqui as prprias
bases de sua crena so solapadas pela crtica realista.
De um modo geral, h muito se reconhece a relatividade do
pensamento. No sculo dezessete, o Bispo Burnet j havia ex-
posto a opinio relativista de forma to convincente, seno to
penetrante, quanto Marx:
"Quanto s ltimas Guerras Civis, sabe-se bem quais as noes de
governo que estavam em uso naqueles tempos. Quando a monarquia
devia ser subvertida, sabamos que era necessrio justificar o fato e
ento, como era conveniente ao objetivo, tornou-se indubitavelmente
verdade, na natureza das coisas, que o governo tinha sua origem no
povo, e que o prncipe era apenas seu representante... Mas depois, quan-
do a monarquia retomou seu lugar, ... outra noo de governo entrou
em voga. Ento, o governo tinha sua origem inteiramente em Deus, e
o prncipe s prestava contas a Ele... E agora, depois de outra revira-
volta na situao, quando o povo tem a liberdade de se pronunciar,
um novo conjunto de noes foi desenvolvido. Agora, a obedincia
passiva um erro total e, ao invs de ser um dever sofrer opresso,
um ato glorioso resistir a ela e em lugar de deixar que Deus desagrave
as injrias, temos um direito natural de desagravarmos ns mesmos'V'',
19 Proceedings oi tbe .Aristotelian Society, 1915-16, pg. 302.
zo Burnet, Essoy upon Gouernment, pg. 10.
92 E. H. CARR
Nos tempos atuais, o reconhecimento deste fenmeno tor-
nou-se geral. ''A crena, e para falar honestamente, a crena
honesta", escreveu Dicey sobre a divergncia de opinies, no
sculo dezenove, acerca da escravido, "era em grande parte o
resultado, no do argumento, nem mesmo do interesse prprio
direto, mas das circunstncias... As circunstncias criam a mai-
oria das opinies dos homens"?'.
Marx estreitouesteconceitoum tantovago,declarandoque
todo pensamento condicionado pelo interesse econmico e
pelo status social do pensador. Esta opinio foi, provavelmente,
injustificadamente restritiva. Em particular Marx, que negava a
existncia de interesses "nacionais", subestimou a potncia do
nacionalismo comouma fora condicionante do pensamentodo
indivduo. Mas a peculiar restrio que aplicou ao princpio ser-
viu parapopulariz-lo e faz-lo atingiro alvo. A relao entreo
pensamento, e os interesses e circunstncias do pensador, tem-
se reconhecido e entendido mais amplamente desde que Marx
escreveu suas obras.
Este princpio tem um campo de aplicao extremamente
amplo.Tornou-seumlugar-comumdizerqueas teorias nomol-
dam o curso dos acontecimentos, mas que so inventadas para
explic-los. "O imprio precedeo imperialismo'V. A Inglaterra,
no sculo dezoito, "ps em prtica a poltica do laissezjaire an-
tes de encontrar uma justificativa, ainda que fosse uma justifi-
cativaaparentenanovadoutrina't'"e"ovirtualcolapsodolaissez-
faire como um corpo de doutrina... seguiu, e no precedeu o
declnio do laissezjaire no mundo real"?", A teoria do "socialis-
mo num nico pas", propagada na Unio Sovitica em 1924,
foi manifestamente um produtodo fracasso do regime sovitico
em se estabelecer em outros pases.
21 Dicey, LaU/ and Opinion (ed. de 1905), pg. 27.
22 J. A. Hobson, Free Thought in tbe Social Stiences, pg. 190.
23 Halvy, Tbe GroU/th of Pbilosopbic Radicalism (trad. ingl.), pg. 104.
24 M. Dobb, Political Economy and Capitalism, pg. 188.
93 A crtica realista
o desenvolvimento da teoria abstrata , todavia, freqen-
temente influenciado por acontecimentos que no possuem qual-
quer conexo aparente com ela.
"Na histria do pensamento poltico (escreve um pensador
social contemporneo), os acontecimentos tm sido no menos
poderosos que os argumentos. O fracasso e o sucesso das insti-
tuies, as vitrias e as derrotas de pases identificados com
certos princpios, tm repetidamente trazido nova fora e reso-
luo aos adeptos ou oponentes desses princpios em toda par-
te, segundo o caso... A filosofia, como existe na terra, a pala-
vra de filsofos que, a experincia nos conta, sofrem tanto de
dor de dente quanto qualquer mortal, e so, como outros, sujei-
tos influncia de acontecimentos prximos e marcantes, e s
sedues do modismo intelcctual.l'P
A dramtica ascenso ao poder da Alemanha, nos anos ses-
senta e setenta do sculo passado, foi suficientemente impressi-
onante para fazer dos principais filsofos britnicos da gerao
seguinte (Caird, T. H. Green, Bosanquet, McTaggart) hegelianos
ardentes. Posteriormente, o telegrama do K.aiser para K.rger, e
o programa naval alemo, espalharam a convico, entre os pen-
sadores britnicos, de que Hegel no era to bom filsofo quan-
to se havia pensado e, desde 1914, nenhum filsofo britnico
de reputao ousou velejar sob a bandeira de Hegel. Aps 1870,
Stubbs e Freeman colocaram a antiga histria inglesa sobre uma
slida base teutnica, enquanto que, mesmo na Frana, Fustel
de Coulanges manteve uma rdua luta para defender as origens
latinas da civilizao francesa. Durante os ltimos trinta anos,
os historiadores ingleses tm-se furtivamente engajado em tor-
nar as origens teutnicas da Inglaterra o menos aparentes poss-
vel.
No so somente os pensadores profissionais que esto su-
jeitos a tais influncias. De forma marcante, a opinio popular
no menos dominada por elas. A frivolidade e a imoralidade
25 L. T. Hobhouse, The Unity oJ Weslern Ciuilisation, ed. F. S. Marvin (3.a ed.), pgs. 177-S.
94 E. H. CARR
da vida francesa foram um dogma estabelecido na Gr-Bretanha
do sculo dezenove, que ainda recordava Napoleo. "Quando
eu era jovem", escreveu Bertrand Russell, "os franceses comi-
am rs, e eram chamados de rzinhas", mas eles aparentemente
abandonaram tal prtica quando conclumos nossa entente com
eles em 1904 - de qualquer forma, jamais ouvi isto mencionado
desde aquela data"27. Alguns anos mais tarde, "o japons galante"
de 1905 sofreu uma metamorfose de converso para o "prussiano
do Oriente". No sculo dezenove, era um lugar-comum da opi-
nio britnica que os alemes eram eficientes e esclarecidos, e
os russos atrasados e brbaros. Em torno de 1910, determinou-
se que os alemes (que se transformaram em prussianos) eram
grosseiros, brutais e intolerantes, e que os russos possuam uma
alma eslava. A moda da literatura russa na Gr-Bretanha, que
se disseminou na mesma poca, foi uma conseqncia direta da
re-aproximao poltica com a Rssia. A moda do marxismo na
Gr-Bretanha e Frana, que comeou, numa escala modesta,
aps o sucesso da revoluo bolchevique na Rssia, rapidamen-
te tomou impulso, particularmente entre os intelectuais, aps
1934, quando se descobriu que a Rssia Sovitica era uma alia-
da militar em potencial contra a Alemanha. sintomtico que a
maioria das pessoas, quando provocadas, negam indignadas que
formam suas opinies deste modo pois, como Acton observou
h muito tempo, "poucas descobertas so mais irritantes do que
as que expem a origem das idias":". O condicionamento do
pensamento , necessariamente, um processo subconsciente.
oAJUJTAMENTO DO PENSAMENTO AO OBJETIVO
O pensamento no relativo meramente s circunstncias e in-
teresses do pensador. tambm pragmtico, no sentido de que
26 "Froggies", no original (nota do Tradutor)
27 Bertrand Russell, Which W.ry Peace? pg. 158.
28 Acton, History oi Freedom, pg. 62.
A crtica realista
95
se dirige execuo de seus objetivos. Para o realista, como
ponderava um autorespirituoso, a verdade "nomais do que a
percepo da experincia discordante, pragmaticamente ajusta-
daa umobjetivoespecficoe durantecertoperodode tempo"29.
O carter intencional do pensamento foi discutido num captu-
lo anterior e, assim, uns poucos exemplos sero suficientes para
ilustrar a importncia desse fenmeno na poltica internacional.
Teorias produzidas para desacreditar um inimigo, ouinimi-
go em potencial, so uma das formas mais comuns de pensa-
mentointencional.Retratarinimigos,oupossveisvtimas,como
seres inferiores perante Deus tem sido uma tcnica familiar, de
toda forma, desde osdias do VelhoTestamento. As teorias raci-
ais, antigas e modernas,pertencema estacategoriapois o dom-
nio de umpovo,ouclasse, sobreoutro sempre justificadopela
crena na inferioridade mental e moral do dominado. Em tais
teorias, aberraes e crimes sexuais so normalmente imputa-
dos raa ou grupo desacreditado. Depravao sexual impu-
tada, pelo branco americano, ao negro; pelo branco sul-africano
ao kaffir; pelo indiano de origem inglesa ao hindu; e pelo ale-
mo nazista ao judeu. A mais populare mais absurdadas acusa-
es levantadas contra os bolcheviques, nos primrdios da re-
voluo russa, foi a de que advogavam a promiscuidade sexual.
Estrias de atrocidades, dentre as quais predominam os crimes
de carter sexual, so o produto familiar da guerra. s vsperas
da invaso da Abissnia, os italianos publicaram um Livro Ver-
de das atrocidades da Abissnia, de carter oficial. "O governo
italiano", como observou corretamente o delegado abissnio em
Genebra, "tendo resolvido conquistar e destruir a Etipia, co-
meou por atribuir Etipia m reputao'P",
Mas o fenmeno tambm aparece sob formas menos evi-
dentes, o que, por vezes, permite que no seja detectado. O
29 Carl Becker, Yale Review, XXVII, pg. 461.
30 League of Nations: OJlicial [ournal; Novernber 1935, pg. 1. 140.
96 E. H. CARR
ponto foi bem colocado por Crowe, numa minuta do Ministrio
do Exterior britnico em maro de 1908:
"O Governo alemo (anteriormente prussiano) tem sido sempre no-
tvel pelo esforo que desenvolve para criar um sentimento de dio
intenso e sagrado contra um pas com o qual se v na possibilidade de
entrar em guerra. indubitvel, desta forma, que o dio desvairado
contra a Inglaterra, como um monstro de egosmo e cobia personifi-
cados, e a absoluta necessidade de conscincia, que ora anima a Ale-
manha, foi acalentado e alimentado":".
o diagnstico acurado e penetrante. Mas estranho que
uma mente to aguda quanto a de Crowe no tivesse percebido
que ele prprio estava realizando, ante a limitada audincia de
estadistas e funcionrios a que tinha acesso, precisamente a
mesma operao de que acusava o governo alemo. Uma leitura
atenta de seus memorandos e minutas do perodo revela uma
tentativa hbil, porm transparente, de "criar um sentimento de
dio intenso e sagrado" contra o futuro inimigo de seu prprio
pas. um exemplo curioso de nossa rapidez em detectar o ca-
rter condicionado ou intencional do pensamento dos outros,
presumindo que o nosso completamente objetivo.
A contrapartida desta propagao de teorias que visam a
lanar o descrdito moral sobre um inimigo a propagao de
teorias que refletem boa reputao moral, sobre si mesmo ou
sua poltica. Bismarck registra a observao feita a ele por
Walewski, o Ministro do Exterior francs, em 1857, de que o
trabalho do diplomata era mascarar o interesse de seu pas sob a
linguagem da justia universal. Mais recentemente, Churchill
disse, na Cmara dos Comuns, que "deve haver uma base moral
para o rearmamento e a poltica externa da Gr-Bretanha't".
raro, entretanto, que estadistas modernos se expressem com esta
31 British Documents on the Origin of lhe War, ed. Gooch and Temperley, VI, pg. 131.
32 House of Commons, March 14, 1938: OJftciaf Report, cols. 95-99.
franqueza; e na poltica americana e britnica contempornea, a
influncia mais poderosa tem sido exercida pelos estadistas mais
utpicos, que esto sinceramente convencidos de que a poltica
se deduz de princpios ticos, e no os princpios ticos da pol-
tica. O realista , contudo, obrigado a pr a descoberto a falsi-
dade desta convico. "O direi to", dizia Woodrow Wilson ao
Congresso dos Estados Unidos em 1917, " mais precioso do
que a paz":". "A paz vem antes de tudo", declarava Briand, dez
anos mais tarde, na Assemblia da Liga das Naes, "a paz vem
at antes da justia":". Considerados como princpios ticos,
ambos os pronunciamentos contraditrios so sustentveis e
poderiam reunir apoio respeitvel. Devemos, portanto, crer que
estamos lidando com um choque de padres ticos, e que se as
polticas de Wilson e Briand diferiram foi porque eles as deduzi-
ram partindo de princpios opostos? Nenhum estudante srio da
poltica alimentar esta crena. Um exame, ainda que superfici-
al, mostrar que os princpios foram deduzidos das polticas, no
as polticas dos princpios. Em 1917, Wilson havia se decidido
pela poltica de guerra contra a Alemanha e tratou de vestir esta
poltica com o traje apropriado da defesa da justia. Em 1928,
Briand estava temeroso em relao a tentativas feitas em nome
da justia para perturbar um acordo de paz favorvel Frana e
ele no teve mais dificuldade do que Wilson para encontrar a
fraseologia moral que se ajustasse sua poltica. Seria irrelevante
discutir esta suposta diferena de princpios no plano tico. Os
princpios simplesmente refletiram diferentes polticas nacionais,
moldadas para satisfazerem diferentes condies.
O duplo processo de desacreditar moralmente a poltica de
um inimigo em potencial, e justificar moralmente a sua prpria
poltica, pode ser abundantemente ilustrado pelas discusses de
desarmamento entre as duas guerras. A experincia das potnci-
33 The Publir Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, ed. R. S. Baker, i, pg. 16.
League of Nations: Nnth Assembfy, pg. 83.
98 E. H. CARR
as anglo-saxnicas, cujo predomnio naval havia sido ameaado
pelo submarino, proporcionou uma ampla oportunidade de de-
nunciar a imoralidade desta nova arma. "A civilizao exige",
escreveu o consultor naval da delegao americana Confern-
cia de Paz, "que o combate naval se coloque num plano mais
elevado" pela abolio do submarin0
35
Infelizmente, o subma-
rino era visto como uma arma conveniente pelas marinhas de
guerra da Frana, Itlia e Japo e esta particular exigncia da
civilizao no pde ser satisfeita. Uma distino de carter mais
amplo foi estabelecida por Lord Cecil num discurso ao Conse-
lho Geral da Unio da Liga das Naes em 1922:
"A pacificao geral do mundo no ser materialmente assegurada sim-
plesmente pelo desarmamento naval... Se todas as potncias martimas
se desarmarem, ou limitarem drasticamente seus armamentos, no es-
tou certo se isto no aumentaria o perigo de guerra em lugar de dimi-
nuir, pois a fora naval principalmente defensiva; a ofensiva , em
grande parte, a fora terrestre't".
A inspirao de considerar seus prprios armamentos vi-
tais como defensivos e benficos, e os das outras naes como
ofensivos e prejudiciais, provou ser particularmente frutfera.
Exatamente dez anos depois, trs comisses da Conferncia de
Desarmamento gastaram vrias semanas no esforo em vo de
classificar armamentos como "ofensivos" e "defensivos". Os
delegados de todas as naes demonstraram extraordinrio enge-
nho em criar argumentos, supostamente baseados na teoria ob-
35 R. s. Baker, Woodrow Wilson and World S ettlement, iii, pg. 120. H um paralelo engraado
no sculo dezenove. "O corsrio", escreveu a Rainha Vitria, ao tempo da Conferncia de
Paris de 1856, " um tipo de pirata que desonra nossa civilizao. Sua abolio, atravs do
mundo inteiro, seria um grande passo adiante". No nos surpreendemos em ler que "o
corsrio era, ento, como o submarino nos tempos modernos, a arma das potncias navais
mais fracas" (Sir William Malkin, British Year Book of lnternational Las, viii, pgs. 6, 30).
36 Publicado no Panfleto da Unio da Liga das Naes N.o 76, pg. 8. A prpria palavra
"militarismo" transmite a muitos leitores ingleses a mesma conotao da peculiar perversi-
dade dos exrcitos. Foi deixado a um historiador americano, W L Langer, a criao do
correspondente "navalisrno", que, significativamente, teve pouca aceitao.
jetiva pura, para provar que os armamentos em que se basea-
vam eram principalmente defensivos, enquanto que os dos ri-
vais em potencial eram essencialmente ofensivos. Atitudes se-
melhantes foram tomadas com relao a "armas" econmicas.
Na ltima parte do sculo dezenove (e, em menor escala, at 1931)
as tarifas protecionistas eram vistas na Gr-Bretanha como imo-
rais. Aps 1931, as tarifas diretas recuperaram sua inocncia,
mas acordos de trocas, quotas industriais (mas no agrcolas),
controles de cmbio e outras armas empregadas pelos Estados
continentais continuaram eivadas de imoralidade. At 1930, as
sucessivas revises de tarifas dos Estados Unidos foram quase
invariavelmente no sentido da majorao e os economistas ame-
ricanos, fiis adeptos do laissezJaire em outros assuntos, quase
sempre trataram as tarifas como legtimas e elogiveis. Entre-
tanto, a mudana de posio dos Estados Unidos, de potncia
devedora a credora, combinada com a inverso da poltica eco-
nmica britnica, alterou esse quadro e a reduo das barreiras
tarifrias passou a ser normalmente identificada, pelos porta-
vozes americanos, com a causa da moralidade internacional.
INTERESSE NACIONAL E BEM UNIVERSAL
o realista no deveria, contudo, deter-se em assestar estes pe-
quenos golpes atravs de fendas deixadas nas defesas dos utpi-
cos. Sua tarefa derrubar toda a estrutura de papelo do pensa-
mento utpico, expondo toda a fragilidade do material de que
feito. Deve-se usar a arma da relatividade do pensamento para
demolir o conceito utpico de um padro fixo e absoluto, pelo
qual as polticas e aes podem ser julgadas. Se as teorias forem
reveladas como reflexos da prtica, e os princpios como refle-
xos das necessidades polticas, em conseqncia, esta descoberta
aplicar-se- s teorias e princpios fundamentais do credo ut-
pico, assim como doutrina da harmonia de interesses, que
seu postulado essencial.
100 E. H. CARR
No ser difcil demonstrar que o utpico, quando prega a
doutrina da harmonia de. interesses, inocente e inconscientemente
estar adotando a mxima de Walewski, e vestindo seu prprio
interesse com o manto do interesse universal, a fim de imp-lo
ao resto do mundo. "Os homens facilmente crem que situaes
agradveis a si prprios so benficas aos outros", como Dicey
observara", e as teorias do bem pblico que, luz da anlise,
provam ser um disfarce elegante para algum interesse particu-
lar, so to comuns nas questes nacionais quanto nas interna-
cionais. O utpico, por mais vido que esteja de estabelecer um
padro absoluto, no defende que seja dever de seu pas, em
conformidade com este padro, colocar o interesse do mundo
como um todo antes dos seus prprios. Isto seria contrrio sua
teoria de que o interesse do todo coincide com o interesse de
cada parte. Ele argumenta que o que melhor para o mundo
melhor para seu pas e, ento, inverte o argumento para ler que
o que melhor para seu pas melhor para o mundo, as duas
proposies sendo, do ponto de vista utpico, idnticas. Esse
cinismo inconsciente do utpico contemporneo provou ser uma
arma diplomtica muito mais eficaz do que o cinismo delibera-
do e consciente de um Walewski ou de um Bismarck. Autores
britnicos das ltimas dcadas tm sido particularmente eloqen-
tes defensores da teoria de que a manuteno da supremacia bri-
tnica o cumprimento de um dever para com a humanidade.
"Se a Gr-Bretanha se transformou num depsito de carvo e
numa forja de ferreiro", ressaltou ingenuamente The Times em
1885, " em beneficio para a humanidade, assim como para si
prpria"38. O seguinte trecho tpico de uma dzia de memrias
dos homens pblicos do perodo, que poderiam ser selecionada:
"Eu s tenho um grande objetivo neste mundo, que a manuteno
da grandeza do Imprio. Mas, alm dos meus sentimentos de ingls
37 Dicey, I.AW and Opinion in Eng/and (2.a ed.), pgs. 14-15.
38 Tbe Times, August 27, 1885.
Icomum tpico em relaoa esteponto, creio firmemente que, fazendo
,isso, trabalho pela causa da cristandade, da paz, da civilizao, e da
felicidade da raa humana em geral"?".
"Eusustento que somosa primeira raa do mundo",escre-
veu Cecil Rhodes, "e que, quanto maior for a parcela do mundo
habitarmos, melhorser para a raa humana't'". Em 1891, o jor-
nalista mais populare brilhanteda poca, W T. Stead, fundou a
"Review of Reviews". "Cremos em Deus, na Inglaterra e na
Humanidade", dizia o manifesto editorial do primeiro nmero,
"araa de lnguainglesa um dos principais agentes escolhidos
porDeuspara executar os futuros melhoramentos de toda a hu-
manidade."'" Umprofessorde Oxford, em 1912, estava conven-
cido de que o segredo da histria britnica residia no fato de
que "ao lutar por sua prpriaindependncia, ela estava lutando
pela independncia da Europa, e que este servio ento presta-
do Europa e humanidade trouxe consigo a possibilidade de
um servio maior, a que chamamos de Imprio":".
A primeira Guerra Mundial levou esta convico at um
ponto de delrio emocional. Uma simples coletnea dos discur-
sos de estadistas britnicos, apontando os servios que a beli-
gerncia britnica estava rendendo humanidade encheria mui-
tas pginas. Em 1917, Balfourdizia, na Cmara de Comrcio de
Nova Iorque que "desde agosto de 1914, a luta tem sido pelos
mais altos benefcios espirituais da humanidade, sem nenhum
pensamento mesquinho ou ambio":". A Conferncia de Paz e
seusdesdobramentostemporariamentedesacreditaramessaspro-
fisses de f e lanaram dvidas sobre a crena na supremacia
britnicacomoumdosbensmoraisda humanidade.Maso pero-
do de desiluso e modstia foi curto. Momentos de tenso inter-
~ Maurice and Arthur, Toe LJJe oi Lord lll'o!se!ey, pg. 314.
411 \Y!. T. Stead, The Last lll'i!! and Testament oi Ceci!J. Rhodes, pg. 58.
41 RevielV oj ReZ'llJS, January 15, 1891.
4" SpenserWilkinson, Corernmen: and lhe lll'ar, pg. 116.
43 Citado em Beard, Tbe Rise oi .Anrerican Civi!isalion, ii, pg. 646.
102 E. H. CARR
nacional e, principalmente, momentos em que a possibilidade
de guerra aparece no horizonte, sempre estimulam a identifica-
o do interesse nacional com a moral. No auge da crise da
Abissnia,oArcebispode Canterburyaconselhavaopblicofran-
cs, atravs de uma entrevista a um jornal parisiense, nos se-
guintes termos:
"Estamos movidos por consideraes morais e espirituais. No creio
que esteja me afastando do meu dever ao contribuirpara o esclareci-
mento deste mal-entendido...
Nenhum interesse egostico nos move adiante, e nenhuma considera-
o ouinteresse deve mant-los para trs,,44.
No ano seguinte, o ProfessorToynbeeestava mais umavez
prontoparadescobrirquea seguranadoImprioBritnico"era
tambmo supremointeressede todoo mundo't'".Em1937,Lord
Cecil falou ao Conselho Geral da Unio da Liga das Naes so-
bre o "nosso dever para com nosso pas, com nosso Imprio e
com a humanidade como um todo", e citava:
"Nem uma nem duas vezes na dura histria da ilha
O caminho do dever foi o caminho da glria"46.
Um ingls, como Bernard Shaw ressalta em The Man 0/
Destiny, "jamais se esquece de que a nao que deixa seu dever
passarparao lado opostoao doseuinteresse estperdida".No
surpreende que um crtico americano recentemente descrevesse
o inglscomo"umjesutaperdidopeloreinoteolgico,mascon-
quistado pelo poltico"47, ou que um antigo ministro das rela-
es exteriores italiano tivesse comentado, muito tempo antes
.... Citado em Manchester Ceardian, October 18, 1935.
45 Toynbee, 511rvey of international AJlairs, 1935, ii, pg.46.
46 Headway, Novernber1937.
47 Carl Becker, Yale Review, xxvii, pg.452.
103
A crticarealista
destasrecentesmanifestaes,sobre"estepreciosopresentecon-
ferido ao povo britnico - a possesso de escritores e clrigos
aptos a apresentarem, emperfeita boa f, as razes morais mais
elevadas para a mais concreta ao diplomtica, com lucro mo-
ral inevitvel para a Inglaterra":".
Em tempos recentes, o mesmo fenmeno tornou-se
endmico nos Estados Unidos. A histria de como McKinley
rezouporauxliodivino, e decidiuanexaras Filipinas, um cls-
sico da Histria Americana moderna e essa anexao deu lugar
a um levante popular de auto-aprovao moral, at ento mais
familiar na poltica externa da Gr-Bretanha do que na dos Es-
tados Unidos. Theodore Roosevelt, que acreditava mais firme-
mentedo que qualquerpresidenteamericano anteriorna doutri-
na do l'tat, c'est moi, avanou o processo um passo adiante. O
seguintedilogo curioso ocorreu em sua inquirio durante uma
ao por injria, movida contra ele em 1915 por um lder do
Partido Democrtico:
Pergunta: Como o senhor sabia que a justia real fora feita?
Roosevelt: Porque eu fiz; porque... estava dando o melhor de mim.
Pergunta: O senhor quer dizer que, quando faz algo, por isso a
justia real feita?
Roosevelt: Sim. Ouando fao algo, o fao de forma a atingir a
justia real. Eu quero dizer exatamente isto 49.
Woodrow Wilson era menos ingenuamente egosta, porm
mais profundamente confiante na identidade da poltica ameri-
cana com a justia universal. Depois do bombardeio de Vera
Cruz, em 1914, ele assegurou ao mundo que "os Estados Uni-
dos atacaram o Mxico para servirem humanidade">". Durante
a Primeira Guerra Mundial, ele aconselhou aos fuzileiros navais
48 Conde Sforza, Foreign A.ffairs, October 1927, pg. 67.
49 Citado em H. F.Pringle: Theodore Rooseueit, pg. 318.
50 PlIblic Papers of Woodrow Wilson: Tbe New Democracy, ed. R. S. Baker, i, pg. 104.
104 E. H. CARR
americanos "no somente pensar sempre primeiro na Amrica,
mas tambm sempre pensarprimeiro na humanidade" - um es-
foro tornado menos difcil por sua explicao de que os Esta-
dos Unidos haviam sido "fundados parao beneficiodahumani-
dade">'. Pouco tempo antes da entrada dos Estados Unidos na
guerra, num discurso ao Senado sobre os propsitos da guerra,
estabeleceu essa identificao de forma ainda mais categrica:
"Estes so princpios americanos, polticas americanas... So os
princpios da humanidade, e devem prevalecer't",
Deve-se observar que declaraes desse teor procedem
quase que exclusivamente de estadistas e autores anglo-saxes.
verdade que quando um proeminente nacional-socialista de-
clarou que "tudo que beneficie o povo alemo est certo, tudo
que prejudique o povo alemo est errado":", ele estava sim-
plesmente propondo a mesma identificao do interesse nacio-
nal com o direito universal, que j havia sido estabelecida, nos
pases de lnguainglesa, porWilson, Toynbee,LordCecil e mui-
tos outros. Mas quando a pretenso traduzida numalngua es-
trangeira,o comentriopareceforado e aidentificaonocon-
vincente,mesmoparaos povosenvolvidos.D-se,normalmente,
duas explicaes para esta curiosa discrepncia. A primeira ex-
plicao, popular nos pases de lngua inglesa, que a poltica
das naes de lngua inglesa , de fato, mais virtuosa e desinte-
ressada do que a dos Estados continentais, de modo que Wil-
son,Toynbeee LordCecilesto, emsentidoamplo, certos quan-
do identificam os interesses nacionais britnicos e americanos
com o interesse da humanidade. A segunda explicao, popular
nos pases continentais, que os povos de lngua inglesa so
mestres consumados na arte de ocultar seus interesses nacio-
nais egostas sob o mantodo bemgeral, e que este tipo dehipo-
crisia uma peculiaridade especial e caracterstica da mente do
anglo-saxo.
31 Ibidem, pgs. 318-19.
32 Ibidem, ii, pg. 414,
33 Citado em Toynbee, Survey of lnternational .Affairs, 1936, pg. 319.
Parece desnecessrio aceitar quaisquer dessas tentativas
hericas de resolver a charada. A soluo simples. As teorias
da moral social so sempre produto de um grupo dominante,
que se identifica com a comunidade como um todo, e que possui
facilidades, negadas aos grupos ou indivduos subordinados, para
impor sua viso da vida na comunidade. As teorias da moral
internacional so, pela mesma razo e em virtude do mesmo pro-
cesso, o produto das naes ou grupos de naes dominantes.
N os ltimos cem anos, e mais particularmente desde 1918, os
povos de lngua inglesa formaram o grupo dominante no mundo
e as atuais teorias da moral internacional foram projetadas para
perpetuar sua supremacia, e se expressaram no idioma peculiar
a eles. A Frana, mantendo algo de sua tradio do sculo de-
zoito, e recuperando uma posio de dominncia por um curto
perodo aps 1918, teve um papel menor na criao da atual
moral internacional, principalmente atravs de sua insistncia
no papel da lei na ordem moral. A Alemanha, jamais uma potn-
cia dominante, e reduzida impotncia aps 1918, permane-
ceu, por essas razes, fora do crculo mgico dos formadores da
moral internacional. Tanto a viso de que os povos de lngua
inglesa so os monopolistas da moral internacional, quanto a
viso de que eles so hipcritas internacionais consumados,
podem ser reduzidas ao simples fato de que os atuais cnones
da virtude internacional foram, por um processo natural e inevi-
tvel, criados principalmente por eles.
A CRTICA REAUSTA DA HARMONIA DE INTERESSES
A doutrina da harmonia de interesses sucumbe sem dificuldade
anlise nos termos deste princpio. Ela o pressuposto natu-
ral de uma classe prspera e privilegiada, cujos membros tm
voz dominante na comunidade e so, portanto, propensos a iden-
tificar os interesses dela com os seus prprios. Em virtude dessa
identificao, qualquer um que ataque os interesses do grupo
106 E. H. CARR
dominante incorrer na repulsa por atacar o alegado interesse
comum de toda a comunidade e lhe ser dito que, ao fazer esse
ataque, estar atacando seus prprios interesses mais elevados.
A doutrina da harmonia de interesses serve, ento, como um
artificio moral engenhoso invocado, com perfeita sinceridade,
por grupos privilegiados, para justificar e manter sua posio
dominante. Mas um outro ponto requer meno. A supremacia,
dentro da comunidade, do grupo privilegiado pode ser, e
freqentemente , to esmagadora que, de fato, em certo senti-
do seus interesses so os da comunidade, uma vez que seu bem-
estar necessariamente traz consigo algumas medidas de bem-es-
tar para outros membros da comunidade, e seu colapso poderia
levar ao colapso da comunidade como um todo. Assim sendo,
portanto, a pretensa harmonia natural de interesses tenha algu-
ma realidade, ela criada pelo poder dominante do grupo privi-
legiado, e uma excelente ilustrao da mxima de Maquiavel
de que a moral produto do poder. Uns poucos exemplos pode-
ro tornar esta anlise da doutrina da harmonia de interesses
mais clara.
No sculo dezenove, o fabricante ou comerciante britni-
co, tendo descoberto que o laissezjaire promovia sua prpria
prosperidade, convenceu-se sinceramente de que tambm pro-
movia a prosperidade da Gr-Bretanha como um todo. Esta
alegada harmonia de interesses entre ele prprio e a comunida-
de no era inteiramente fictcia. O predomnio do fabricante e
do comerciante era to grande que, em certo sentido, uma iden-
tidade entre sua prosperidade e a prosperidade britnica podia
ser corretamente defendida. A partir da foi um pequeno passo
para argumentar que um trabalhador em greve, ao prejudicar a
prosperidade do fabricante britnico, estava prejudicando a pros-
peridade britnica como um todo, e, portanto, prejudicando a
sua prpria, de modo que podia ser muito bem denunciado, pe-
los predecessores do Professor Toynbee, como imoral, e pelos
predecessores do Professor Zimmern, como estpido. Alm dis-
so, em certo sentido este argumento era perfeitamente correto.
Contudo, a doutrina da harmonia de interesses e da solidarieda-
de entre as classes deve ter parecido uma brincadeira amarga
para o trabalhador pobre, cujo status inferior e cuja insignifican-
te parte na "prosperidade britnica" eram consagrados por ela.
Presentemente, esse trabalhador tornou-se forte o suficiente para
forar o abandono do laisses-faire, e sua substituio pelo "esta-
do do servio social", que implicitamente nega a natural harmo-
nia de interesses, e comea a criar uma nova harmonia por mei-
os artificiais.
A mesma anlise pode ser aplicada s relaes internacio-
nais. Os estadistas britnicos do sculo dezenove, tendo desco-
berto que o comrcio livre promovia a prosperidade britnica,
convenceram-se sinceramente de que, ao fazerem isto, promo-
viam tambm a prosperidade do mundo como um todo. O pre-
domnio britnico no comrcio mundial era, nesta poca, to
esmagador que havia uma certa harmonia inegvel entre os in-
teresses britnicos e os interesses do mundo. A prosperidade bri-
tnica flua para outros pases, e um colapso econmico da Gr-
Bretanha teria significado a runa em escala mundial. Os
defensores britnicos do livre comrcio poderiam argumentar, e
de fato o fizeram, que os pases protecionistas estavam no so-
mente prejudicando a prosperidade do mundo como um todo,
mas prejudicando estupidamente a sua prpria prosperidade, de
modo que seu comportamento era to imoral quanto estpido.
Aos olhos britnicos, estava irrefutavelmente provado que o
comrcio internacional era um todo nico, e florescia ou decli-
nava junto. Contudo, esta alegada harmonia internacional de
interesses parecia uma brincadeira para as naes pobres cujo
status inferior e insignificante parcela que lhes cabia no comr-
cio internacional eram consagrados por ela. A revolta contra isso
destruiu aquela ampla supremacia britnica que dera uma base
aceitvel para a teoria. Economicamente, a Gr-Bretanha no
sculo dezenove era suficientemente dominante para fazer o lan-
108 E. H. CARR
ce audacioso de impor sua prpria concepo de moral econ-
micainternacional. Quandoa competiode todos contratodos
substituiu a dominao do mercado mundialporuma nica po-
tncia, as concepes da moral econmica internacional torna-
ram-se necessariamente caticas.
Politicamente, a alegada comunho de interesses na manu-
teno da paz, cujo carter ambguo j foi discutido, capitali-
zadadamesmaforma porumanao ougrupode naes domi-
nantes. Da mesma forma que a classe governante, numa
comunidade, reza pela paz interna, que garante sua segurana e
seu predomnio, e denunciaa luta de classes, que pode amea-
la, a paz internacional torna-se objeto de especial interesse das
potncias dominantes. No passado, os imperialismos romano e
bri tnico eram exibidos parao mundo sob o disfarcedepax Ro-
mana epax Britannica. Hoje em dia, quando nenhumapotncia
suficientementeforte paradominar o mundoe umgrupo de na-
es se reveste da supremacia, slogans como "segurana coleti-
va" e "resistncia agresso" servem ao mesmo propsito de
proclamara identidade de interesses entre o grupo dominante e
o mundo como um todo na manuteno da paz. Alm disso,
como nos exemplos que acabamos de considerar, namedida em
queasupremaciadogrupodominantesejasuficientementegran-
de, a identidade de interesses existir em certo sentido. ''A In-
glaterra", escreveu um professor alemo na dcada de vinte, "
a nica potncia com um programa nacional que, embora com-
pletamente egosta, ao mesmo tempo promete ao mundo algo
que ele apaixonadamente deseja: ordem, progresso e paz eter-
na"S4.QuandoChurchilldeclarouque"osucessodoImprioBri-
tnico e sua glria esto inseparavelmente entrelaados com o
sucessodomundov", estadeclarao tem o mesmofundamento
nos fatos do que a declarao de que a prosperidade dos indus-
triais britnicos, do sculo dezenove, estava inseparavelmente
54 Dibelius, England, pg. 109.
55 Winston Churchili,Arms and lhe Couenant, pg. 272.
A crtica realista
109
entrelaada com prosperidade britnica como um todo. Alm do
mais, o objetivo das declaraes era o mesmo, ou seja, princi-
palmente o de estabelecer o princpio de que a defesa do Imp-
rio Britnico, ou da prosperidade do industrial britnico, era uma
questo de interesse comum de toda a comunidade, e que qual-
quer um que o atacasse era, portanto, imoral ou estpido. uma
ttica familiar, o privilegiado lanar descrdito moral sobre o
no-privilegiado, retratando-o como perturbador da paz e esta
ttica empregada tanto internacionalmente quanto no seio da
comunidade nacional. "A lei e a ordem internacionais", escreve
o Professor Toynbee sobre a recente crise, "faziam parte dos
interesses verdadeiros de toda a humanidade... ao passo que o
desejo de perpetuar a esfera da violncia nos assuntos interna-
cionais era um desejo anti-social, que no fazia parte dos inte-
resses ltimos nem mesmo dos cidados ou do punhado de Es-
tados que professavam oficialmente este credo destrutivo e
anacrnico't". Este foi precisamente o argumento, composto de
lugares-comuns e de falsidade em partes mais ou menos iguais,
que esteve presente em toda greve nos primrdios dos movi-
mentos operrios americano e britnico. Era comum para os em-
pregadores, apoiados por toda a imprensa capitalista, denunciar
a atitude "anti-social" dos lderes sindicais, acus-los de ataca-
rem a lei e a ordem e de introduzirem o "reino da violncia", e
declarar que os interesses "verdadeiros" e "ltimos" dos traba-
lhadores residiam na cooperao pacfica com os empregado-
res". No campo das relaes sociais, o carter insincero deste
argumento h muito foi reconhecido. Mas justamente assim como
a ameaa da luta de classes pelo proletariado "uma reao c-
tica natural contra os esforos sentimentais e desonestos das
56 Toynbee, Survey of International Affairs, 1935, ii, pg. 46.
57 "Reze honestamente e o Direito triunfar", disse o representante dos proprietrios de
minas de carvo da Philade1phia, numa das primeiras greves organizadas pelo Sindicato dos
Mineiros, "lembrando gue o Senhor Deus Onipotente ainda reina, e que seu reino o da lei
e da ordem, e no da violncia e do crime" (H. F. Pringle, Theodore Roosevell, pg. 267).
110 E. H. CARR
classes privilegiadas para esconder o conflito de interesses en-
tre as classes, atravs da constante nfase no interesse mnimo
que tm em comurri'P", a defesa da guerra, pelas potncias insa-
tisfeitas era "a reao ctica natural" contra as banalidades sen-
timentais e desonestas, das potncias saciadas, sobre o interes-
se comum na paz. Quando Hitler recusou-se a acreditar "que
Deus tenha permitido a algumas naes primeiramente adquiri-
rem um mundo pela fora, para em seguida defenderem esta pi-
lhagem atravs de teorias moralistas'P", ele meramente manifes-
tava, em outro contexto, a negao marxista de uma comunho
de interesses entre "os que tm" e "os que no tm", o desmas-
caramento marxista do carter interesseiro da "moral burgue-
sa", e a exigncia marxista da expropriao dos expropriadores.
A crise de setembro de 1938 demonstrou, de forma gritan-
te, as implicaes polticas da assertiva de um interesse comum
na paz. Quando Briand proclamava que "a paz vem antes de
tudo", ou Eden que "no h disputa que no se possa resolver
por meios pacficos't'", o pressuposto subjacente e estes luga-
res-comuns era o de que, na medida em que a paz fosse mantida,
nenhuma mudana operar-se-ia no status quo que fosse prejudi-
cial Frana ou Gr-Bretanha. Em 1938, a Frana e a Gr-
Bretanha foram apanhadas no lao dos slogans que elas prprias
haviam usado, no passado, para desacreditar as potncias insa-
tisfeitas, e a Alemanha tornou-se suficientemente dominante
(como Frana e Gr-Bretanha haviam sido at ento) para usar
o desejo da paz em seu prprio proveito. Em torno desta poca,
ocorreu uma mudana significativa na atitude dos ditadores da
Alemanha e da Itlia. Hitler retratou veementemente a Alema-
nha como um sustentculo da paz, ameaado por democracias
belicosas. "A Liga das Naes", declarou em seu discurso ao
Reichstag, em 28 de abril de 1939, uma "criadora de proble-
58 R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Sonet}, pg. 153.
59 Discurso no Reicbstag; 30 de janeiro de 1939.
60 Leaglle of Nations: Eighteenth Assembfy, pg. 63.
mas", e segurana coletiva significa "perigo constante de guer-
ra". Mussolini tomou emprestado a frmula britnica, sobre a
possibilidade de resolver todas as disputas internacionais atra-
vs de meios pacficos, e declarou que "no h, atualmente, na
Europaproblemas tograndes e to prementes que justifiquem
uma guerra, que, um conflito europeu, tornar-se-ia naturalmen-
te universal't'". Tais declaraes eram sintomas de que Alema-
nha e Itlia j anteviam o tempo em que, comopotncias domi-
nantes,adquiririamo interessenapazrecentementemantidopor
Gr-Bretanha e Frana, e estariam aptas a seguirem seu cami-
nhoexpondoos pasesdemocrticos execraomundial,como
inimigos dapaz. Estesdesdobramentos podem ter tornado mais
fcil a apreciao da sutil observao de Halvy, de que "apro-
pagandacontraaguerra, ela prpria,uma forma depropagan-
da deguerra"62.
A CRTICA REAUSTA DO INIERNAOONAUSMO
o conceito de internacionalismo uma forma especial da dou-
trina da harmonia de interesses. Sucumbe ante a mesma anlise
e existem as mesmas dificuldades emencar-locomoum padro
absoluto, independente dos interesses e das polticas dos que o
promulgam. "Cosmopolitanismo", escreveu Sun Yat-sen, " a
mesma coisa que a teoria chinesa do imprio mundial, h dois
mil anos... A China outrora desejou ser a soberanado mundo, e
situar-se acima de qualquer outra nao, e, por isso, adotou o
cosmopolitanismo't'", No Egito da Dcima Oitava Dinastia, se-
gundo Freud, "o imperialismo se refletiu na religio, sob a for-
ma de universalidade e monotesmo"?". A doutrina de um nico
Estado mundial,propagada pelo ImprioRomano e, mais tarde,
61 The Times, May 15, 1939.
62 Halvy,A History of lhe English Peopie in 1895-1905 (trad. ingl.), i, Introduo, pg. xi.
63 SunYat-seri, San Min Chu I (trad. ingl.), pgs. 68-9.
64 Sigmund Freud,Moses and Monotbeisr, pg. 36.
112 E. H. CARR
pela Igreja Catlica, foi o smbolo de uma reivindicao de do-
mnio universal. O internacionalismo moderno teve sua gnese
na Frana dos sculos dezessete e dezoito, durante os quais a
hegemonia francesa na Europa estava em seu auge. Este foi o
perodo que produziu "Grande Dessin" de Sully, e "Projet de
Paix Perptuelle" do Abade Saint-Pierre (ambos eram planos para
perpetuar um status quo internacional favorvel monarquia fran-
cesa), que testemunhou o nascimento das doutrinas humanistas
e cosmopolitas do Iluminismo, e que estabeleceu o francs como
a lngua universal das pessoas educadas. No sculo seguinte, a
liderana passou para a Gr-Bretanha, que se tornou o reduto
do inter nacionalismo. Nas vsperas da Grande Exposio de
1851 que, mais do que qualquer outro fato isolado, estabeleceu
o ttulo da supremacia mundial da Gr-Bretanha, o Prncipe
Consorte falou, de forma tocante, no "grande objetivo final. .. a
que a histria inteira leva - a realizao da unificao da huma-
nidade"" e Tennyson entoou cnticos ao "parlamento do ho-
mem, federao do mundo". A Frana escolheu o momento de
sua maior supremacia no sculo dezenove para lanar um plano
da "Unio Europia" e o Japo, logo aps, desenvolveu a ambi-
o de se proclamar o lder de uma sia unificada. Foi um pro-
duto da crescente predominncia internacional dos Estados
Unidos a popularidade ampla, no fim da dcada de trinta, do
livro de um jornalista americano, que advogava uma unio mun-
dial de democracias, na qual os Estados Unidos desempenhari-
am o papel predominante.r"
Assim como os apelos por "solidariedade nacional", em
poltica interna, sempre partem de um grupo dominante, que pode
usar essa solidariedade para fortalecer seu controle da nao
como um todo, os apelos por solidariedade internacional e unio
mundial partem das naes dominantes, que tm esperana de
exercer controle sobre um mundo unificado. Os pases que lu-
65 T. Martin, Life of lhe Prince Consort, iii. pg. 247.
66 Clarence Streit, Union Now.
A crtica realista
113
tam para forar seu caminho para o grupo dominante natural-
mente tendem a invocar o nacionalismo, contra o internaciona-
lismo das potncias hegemnicas. No sculo dezesseis, a Ingla-
terra ops seu nacionalismo nascente ao internacionalismo do
Papado e do Imprio. No sculo passado, a Alemanha ops seu
nacionalismo nascente ao internacionalismo, primeiro da Fran-
a, depois da Gr-Bretanha. Esta circunstncia tornou-aimper-
mevel s doutrinas humanistas e universalistas que foram po-
pulares na Frana do sculo dezoito, e na Inglaterra do sculo
dezenove e sua hostilidade ao internacionalismo foi posterior-
mente agravada aps 1919, quando Gr-Bretanha e Frana em-
penharam-se em criar urna nova "ordem internacional", como
sustentculo de seu prprio predomnio. "Por internacional",
escreveu um correspondentealemo do The Times, "entendemos
um conceito quecolocaoutras naes emvantagem sobrenossa
prpria"?".Contudo,haviapoucadvidadequeaAlemanha,caso
viesse a se tornar hegemnica na Europa, adotaria slogans
internacionalistas e estabeleceria algum tipo de organizao in-
ternacional para sustentar seu poder. Um ex-ministro trabalhis-
ta britnico em certo ponto advogou a supresso do artigo 16
do Pacto da Liga das Naes, pelomotivo inesperado de queos
Estados totalitrios poderiam, algum dia, capturar a Liga e in-
vocar aquele artigo para justificar o uso da fora por eles mes-
rnos'", Parecia mais provvel que procurassem desenvolver o
Pacto Anti-Comintern em alguma forma de organizao inter-
nacional. "OPactoAnti-Comintern", disse Hitler no Reichstag,
em 30 de janeiro de 1939, "provavelmente tornar-se-, um dia,
o ponto de cristalizao de um grupo de potncias, cujo objeti-
vo ltimo o de eliminar a ameaa paz e cultura do mundo
instigada poruma apario satnica". "Oua Europaconsegue a
solidariedade", ressaltou um jornal italiano, na mesma poca,
67 The Times, November 5, 1938.
68 LordMarleyna CmaradosLordes,em 30 de novembrode 1938:OfficialReport, col. 258.
114 E. H. CARR
"ou O eixo a impor"?". "A Europa, em sua totalidade", disse
Goebbels, "est adotando uma nova ordem e uma nova orienta-
o sob a liderana intelectual da Alemanha Nacional-Socialis-
ta e da Itlia Fascista"?". Esses no eram sintomas de uma mu-
dana de opinio, mas do fato de que Alemanha e Itlia sentiam
aproximar-se o tempo em que poderiam se tornar suficientemente
fortes para esposarem o internacionalismo. "Ordem internacio-
nal" e "solidariedade internacional" sero sempre slogans dos
que se sentem suficientemente fortes para se imporem sobre
outros.
A revelao das bases reais dos princpios declaradamente
abstratos, invocados na poltica internacional, a parte mais
comprometedora e mais convincente da condenao realista
contra a utopia. A natureza da acusao freqentemente
incompreendida pelos que procuram refut-la. A acusao no
consiste no fato de que os seres humanos no conseguem viver
segundo seus princpios. Pouco importa que Wilson, que pensa-
va que o direito era mais precioso do que a paz, e Briand, que
pensava que a paz vem antes da justia, e Eden, que acreditava
na segurana coletiva, falhassem eles prprios, ou falhassem em
induzir seus concidados a aplicarem esses princpios consis-
tentemente. O que importa que esses princpios, supostamen-
te universais e absolutos, no eram, de forma alguma, princ-
pios, e sim reflexos inconscientes da poltica nacional, baseados
numa especfica interpretao do interesse nacional numa po-
ca especfica. Em certo sentido, a paz e a cooperao entre na-
es, ou classes, ou indivduos, um fim comum e universal,
independentemente de interesses e polticas conflitantes. Em
certo sentido, existe um interesse comum na manuteno da or-
dem, seja da ordem internacional ou da "lei e ordem" dentro de
uma nao. Contudo, na medida em que se tenta aplicar esses
princpios pretensamente abstratos a uma situao poltica con-
69 Relazioni Intemasionali, citado em Tbe Times, December 5, 1938.
70 'Vleiscber Beobacbter, 1.0 de abril de 1939.
115
A crtica realista
ereta, eles se revelam como disfarces que deixam transparecer
interesses egostas. A falncia da viso utpica reside no em
seu fracasso em viver segundo seus princpios, mas no desmas-
caramento de sua inabilidade em criar qualquer padro absoluto
e desinteressado para a conduo dos problemas internacionais.
O utpico, em face do colapso dos padres cujo carter interes-
seiro ele no compreendeu, se refugia na condenao de uma
realidade que se recusa a adaptar-se queles padres. Uma pas-
sagem, escrita pelo historiador alemo Meinecke aps a Primei-
ra Guerra Mundial, o melhor julgamento, por antecipao, do
papel da viso utpica na poltica internacional do perodo:
"A profunda falha do tipo de pensamento ocidental, do di-
reito natural, foi que, quando aplicado vida real dos Estados,
permaneceu letra morta, no penetrou na conscincia dos esta-
distas, no impediu a atual hipertrofia do interesse estatal, e,
portanto, levou ou a queixas sem objetivo e suposies doutri-
nrias, ou ainda falsidade e hipocrisia interiores"71.
Estas "queixas sem objetivo", estas "suposies doutrin-
rias", esta "falsidade e hipocrisia interiores" sero familiares aos
que tenham estudado o que se escreveu sobre poltica internacio-
nal, nos pases de lngua inglesa, entre as duas guerras mundiais.
71 Meinecke, Staatsrson, pg. 533.
CAPTULO VI
AS LIMITAES DO
REALISMO
o DESMASCARAMENTO, pela crtica realista, da fragilidade do edi-
fcio utpico a primeira tarefa do pensador poltico. Somente
quando a simulao for demolida que poder haver alguma es-
perana de erigir-se uma estrutura mais slida em seu lugar. Mas
no podemos, como medida final, acomodar-mo-nos no realis-
mo puro. O realismo, embora preponderante em termos lgicos,
no nos d as fontes de ao que so necessrias at mesmo
para o prosseguimento do pensamento. Com efeito, o prprio
realismo, se o atacarmos com suas prprias armas, freqente-
mente se revela, na prtica, como to condicionado quanto qual-
quer outra forma de pensamento. Na poltica, a crena de que
certos fatos sejam inalterveis, ou certas tendncias irresistveis,
normalmente reflete uma falta de desejo, ou de interesse, em
mud-los ou resistir a eles. A impossibilidade de se ser um rea-
lista consistente e completo uma das mais corretas e curiosas
lies da cincia poltica. O realismo consistente exclui quatro
coisas que parecem ser ingredientes essenciais de todo pensa-
mento poltico eficaz: um objetivo finito, um apelo emocional,
um direito de julgamento moral e um campo de ao.
A concepo da poltica como um processo infinito parece,
a longo prazo, incompativel ou incompreensvel para a mente
humana. Todo pensador poltico que deseja atrair seus contem-
porneos , consciente ou inconscientemente, levado a estabe-
lecer um objetivo finito. Treitschke afirmava que a "coisa terr-
vel" sobre os ensinamentos de Maquiavel no era "a imoralidade
dos mtodos que recomenda, mas sim a falta de contedo do
118 E. H. CARR
Estado, que existe apenas por existir"1. De fato, Maquiavel no
to consistente. Seu realismo se desmorona no ltimo captu-
lo de O Prncipe, que se intitula "Uma Exortao para Libertar a
Itlia dos Brbaros". um objetivo cuja necessidade no pode
ser deduzida de nenhuma premissa realista. Marx, tendo dissol-
vido o pensamento e a ao humanos no relativismo da dialtica,
postula o objetivo absoluto de uma sociedade sem classes, onde
a dialtica no mais opera - esse acontecimento longnquo para
o qual, moda verdadeiramente vitoriana, ele acreditava que
toda a criao estivesse se movendo. O realista, pois, acaba por
negar seu prprio postulado e por presumir uma realidade lti-
ma fora do processo histrico. Engels foi um dos primeiros a
levantar esta acusao contra Hegel. "Declara-se ser todo o con-
tedo dogmtico do sistema hegeliano verdade absoluta, em
contradio com seu mtodo dialtico, que dissolve todo
dogrnatismo"; Mas Marx se expe precisamente mesma crtica
quando leva o processo do materialismo dialtico a um fim com
a vitria do proletariado. Assim, a viso utpica penetra a cida-
dela do realismo e, vislumbrar um contnuo, mas no infinito,
processo de avano no sentido de um objetivo finito revela-se
uma condio do pensamento poltico. Quanto maior a presso
emocional, mais prximo e mais concreto o objetivo. A Pri-
meira Guerra Mundial tornou-se tolervel pela crena de que
era a ltima das guerras. A autoridade moral de Woodrow Wil-
son foi construda sobre a convico, compartilhada por ele pr-
prio, de que ele possua a chave para a cura justa, final e
abrangente dos males polticos da humanidade. digno de nota
o fato de que quase todas as religies concordam ao postularem
um estado final de completa bem-aventurana.
O objetivo finito, assumindo o carter de uma viso
apocalptica, adquire uma atrao emocional e irracional, que o
prprio realismo no pode justificar ou explicar. Todos conhe-
Treitschke, Auftiitze, iv, pg. 428.
2 Engels, Ludwig Foarbacb (trad. ingl.) , pg. 23.
I
119 As limitaes do realismo
cem a famosa previso de Marx sobre o futuro paraso sem
classes:
"Quandoo trabalho deixarde sersimplesmente um meio de vida e se
tornar a primeira necessidade da vida; quando, com o completo de-
senvolvimento do indivduo, as foras produtivas igualmente se de-
senvolverem, e todas as fontes da riqueza coletiva jorrarem em livre
abundncia - somente ento - ser possvel transcender completa-
menteo estreitohorizontedodireitoburgus,e a sociedade escrever
em seu estandarte: De cada um segundo sua capacidade, a cada um
segundo suas necessidades't'.
Sorel proclamou a necessidade de um "mito" para tornar
eficaz a pregao revolucionria. A Rssia Sovitica explorou,
comeste propsito, o mito, primeiramenteda revoluo mundi-
al, e mais recentemente, da "ptria socialista". H muito o que
se dizer em favor da opinio do ProfessorLaski, de que "o co-
munismo progrediu por seu idealismo, e no por seu realismo,
porsua promessaespiritual, e noporsuas perspectivas materi-
alistas?".Umtelogomodernoanalisouasituaocomumapers-
piccia quase cnica:
"Sem as esperanas supra-racionais e as paixes da religio, nenhuma
sociedade ter a coragem para vencero desespero e tentaro imposs-
vel; pois a viso de uma sociedade justa uma viso impossvel, que
s podeseraproximadapelos que no a acharem impossvel. As mais
verdadeirasvises da religio soiluses, quepodemserparcialmente
realizadas se se acreditarresolutamentenelas'?",
Novamente, essa afirmao quase igual a uma passagem
de Mein Kampf, na qual Hitler contrasta o "planejador" com o
poltico:
3 Marxe Engels, Works Cedo russa), xv,pg. 275.
..Laski, Communism, pago250.
5 R Niebuhr,Moral Man and Immoral Sodery, pg. 81
120 E. H. CARR
"Seu (isto , do planejador) significado repousa quase to-
talmente no futuro, e ele , freqentemente, o que se entende
pela palavra weltfremd (no-prtico, utpico). Pois se a arte da
poltica for realmente a arte do possvel, ento o planejador per-
tence ao grupo dos que se diz que agradam os deuses somente
se pedirem e exigirem deles o impossvel'".
Credo quia impossihile tornou-se uma categoria de pensamento
poltico.
O realismo consistente, como j se notou, envolve a acei-
tao de todo o processo histrico e exclui julgamentos morais
sobre ele. Como vimos, os homens esto geralmente preparados
para aceitarem o julgamento da histria sobre o passado, elogian-
do o sucesso e condenando o fracasso. Este teste , tambm, lar-
gamente aplicvel poltica contempornea. Instituies tais
como a Liga das Naes, ou os regimes sovitico e fascista, so
em grande parte julgadas por sua capacidade em atingir o que
afirmam atingir; e a legitimidade desse teste implicitamente
admitida pela prpria propaganda delas, que constantemente
procura exagerar seus sucessos e minimizar seus fracassos. Con-
tudo, est claro que a humanidade, como um todo, no est pre-
parada para aceitar esse teste racional como uma base univer-
salmente vlida de julgamento poltico. A crena de que o que
quer que acontea est sempre certo, e deve ser apenas devida-
mente entendido para ser aprovado, deve ser sustentada de modo
consistente, eliminando-se os pensamentos voltados para obje-
tivos, e assim esterilizando-o e finalmente destruindo-o. Aque-
les, cuja filosofia parece excluir a possibilidade de julgamentos
morais, nem por isso deixam de faz-lo. Frederico, o Grande,
tendo explicado que os tratados devem ser cumpridos, pela ra-
zo de que "s se pode trapacear uma vez", segue escrevendo
que a quebra de tratados "uma poltica m e velhaca", embora
no exista nada em sua tese que justifique o epteto moral". Marx,
(, Hitler, Mein Kalllpj, pg. 23l.
- /lllli-Maq/(iat'e1, pg. 248.
As limitaes do realismo 121
cuja filosofia parecia demonstrar que os capitalistas s poderi-
am agir de uma certa maneira) gasta muitas pginas - algumas
entre as mais brilhantes de O Capital - para denunciar a cruel-
dade dos capitalistas por agirem precisamente dessa maneira. A
necessidade) reconhecida por todos os polticos) seja em assun-
tos internos ou internacionais) de disfarar interesses sob as
vestes de princpios morais ) por si s) um sintoma da insufici-
ncia do realismo. Toda poca reclama o direito de criar seus
prprios valores) e de fazer julgamento luz deles; e mesmo
quando se utiliza armas realistas para dissolver outros valores)
ainda acredita no carter absoluto de seus prprios valores. Re-
cusa-se) portanto) a aceitar a afirmao do realismo de que a
expresso "dever ser" uma expresso sem sentido.
Acima de tudo) o realismo consistente falha porque deixa
de oferecer qualquer campo para a ao voltada para objetivos
e significados. Se a seqncia de causa e efeito for suficiente-
mente rgida para permitir a "previso cientfica" dos aconteci-
mentos) se o nosso pensamento for irrevogavelmente condicio-
nado por nosso status e nossos interesses) ento tanto a ao
quanto o pensamento se tornam desprovidos de objetivo. Se)
como Schopenhauer sustenta) "a verdadeira filosofia da histria
consiste na compreenso de que) atravs do emaranhado de to-
das essas mudanas incessantes) temos diante dos olhos o mes-
mo ser imutvel) que segue o mesmo rumo hoje) ontem e para
sempre?", ento a contemplao passiva tudo o que resta ao
indivduo. Tal concluso claramente repugnante mais pro-
funda crena do homem sobre si mesmo. Que os assuntos huma-
nos possam ser dirigidos e modificados pela ao e pelo pensa-
mento humanos um postulado to fundamental) que sua rejeio
parece ser dificilmente compatvel com a sua prpria existncia
como ser humano. De fato) esse postulado tambm no rejei-
tado pelos realistas que deixaram sua marca na histria.
8 Schopenhauer, U7e1t ais U7i1/e IInd Vorstellung, II, ch. 38.
122 E. H. CARR
Maquiavel, quando exortou seus compatriotas a serem bons ita-
lianos, claramente estava pressupondo que eles eram livres para
seguirem ou ignorarem seu conselho. Marx, um burgus por nas-
cimento e educao, se acreditava livre para pensar e agir como
um proletrio, e via, como sua misso, a de persuadir outros,
que presumia serem igualmente livres, a pensar e agir da mesma
forma. Lenin, que escreveu sobre a iminncia da revoluo mun-
dial como uma "previso cientfica", admitiu, em outra parte,
que "no existe situao alguma que no possua, em absoluto,
nenhuma sada?", Em momentos de crise, Lenin apelava a seus
seguidores em termos que bem poderiam ter sido usados por um
crente to radical no poder da vontade humana como Mussolini,
ou por qualquer outro lder em qualquer perodo: "No momento
decisivo, e no lugar decisivo, voc tem de provar ser o mais for-
te, voc precisa ser um vencedor"?". Todo realista, qualquer que
seja sua crena, por fim compelido a crer no somente em que
existe algo que o homem deve pensar e fazer, mas ainda que
existe algo que o homem pode pensar e fazer, e que este pensa-
mento e esta ao no so mecnicos nem desprovidos de
sentido.
Voltamos, portanto, concluso de que qualquer pensamen-
to poltico lcido deve basear-se em elementos tanto de utopia,
quanto de realidade. Onde o pensamento utpico tornou-se uma
impostura vazia e intolervel, que serve simplesmente como um
disfarce para os interesses dos privilegiados, o realista desem-
penha um servio indispensvel ao desmascar-lo. Mas o puro
realismo no pode oferecer nada alm de uma luta nua pelo po-
der, que torna qualquer tipo de sociedade internacional impos-
svel. Tendo demolido a utopia atual com as armas do realismo,
ainda necessitamos construir uma nova utopia para ns mes-
mos, que um dia haver de sucumbir diante das mesmas armas.
9 Lenin, Work.r (2.a ed. russa), XXV, pg. 340.
10 Lenin, Colleded Work.r (trad. ingl.), XXI, pg. 68.
123 As limitaes do realismo
A vontade humana continuar a procurar uma sada para as con-
seqncias lgicas do realismo na viso de uma ordem interna-
cional que, ao se cristalizar numa forma poltica concreta, tor-
na-se eivada de interesse egosta e hipocrisia devendo, uma vez
mais, ser atacada com os instrumentos do realismo.
Aqui, portanto, est a complexidade, o fascnio e a tragdia
de toda vida poltica. A poltica composta de dois elementos -
utopia e realidade - pertencentes a dois planos diferentes que
jamais se encontram. No h barreira maior ao pensamento po-
ltico claro do que o fracasso em distinguir entre ideais, que so
utopia, e instituies, que so realidade. O comunista, que opu-
nha o comunismo democracia, pensava normalmente no co-
munismo como um ideal puro de igualdade e fraternidade, e na
democracia como uma instituio que existia na Gr-Bretanha,
Frana ou Estados Unidos, e que tinha como inerentes a todas
as instituies polticas os interesses escusos, as desigualdades
e a opresso. O democrata, que fazia a mesma comparao, es-
tava de fato comparando um padro ideal de democracia exis-
tente no cu, com o comunismo, como urna instituio existen-
te na Rssia Sovitica, com suas divises de classes, suas caas
aos hereges e seus campos de concentrao. A comparao, fei-
ta, em ambos os casos, entre um ideal e uma instituio,
irrelevante e no faz sentido. O ideal, uma vez incorporado numa
instituio, deixa de ser um ideal e torna-se a expresso de um
interesse egosta, que deve ser destrudo em nome de um novo
ideal. Esta constante interao de foras irreconciliveis a subs-
tncia da poltica. Toda situao poltica contm elementos
mutuamente incompatveis de utopia e realidade, de moral e
poder.
Este ponto emergir, com maior clareza, da anlise da na-
tureza da poltica, que agora levaremos a efeito.
PARTE III
POLTICA, PODER E MORAL
CAPTULO VII
A NATUREZA
DA POLTICA
oHOMEM sempreviveuemgrupos.O menortipodeagrupamen-
to humano, a famlia, tem sido claramentenecessriaparaa ma-
nuteno daespcie. Mas,tantoquantose sabe,os homens sem-
pre formaram, desde os tempos mais primitivos, grupos
semi-permanentes maiores do que a famlia simples e uma das
funes de tais grupos era a de regular as relaes entre seus
membros. A polticalida como comportamentodos homens em
tais grupos permanentes ousemi-permanentes organizados. To-
das as tentativas de deduzir-se a natureza da sociedade, a partir
dosupostocomportamentodohomememisolamento,sopura-
mente tericas, uma vez que no h razo para se presumirque
talhomem tenhaexistido. Aristteleslanouos fundamentos de
todo pensamento fundamentado sobrepolticaquando declarou
que o homem era, pornatureza, um animal poltico.
O homem, em sociedade, reage a seus iguais de duas for-
mas opostas. s vezes demonstra egosmo, ou o desejo de se
satisfazer s expensas de outros. Em outras ocasies, demons-
tra sociabilidade ou o desejo de cooperar com os outros, de
manter relaes recprocas de boa vontade e de amizade com
eles,oumesmodesubordinar-sea eles. Emtodasociedade,pode-
se verestas duas qualidades em ao. Nenhumasociedade pode
existir a menos que uma poro substancial de seus membros
demonstre, emalgumgrau, umdesejo de cooperaoe uma boa
vontade mtua. Mas toda sociedade requer alguma sano para
criar a quantidade de solidariedade imprescindvel sua manu-
teno e essa sano aplicada por um grupo controlador, ou
128 E. H. CARR
indivduo, que age em nome da sociedade. O ato de pertencer
maioria das sociedades voluntrio, e a nica sano mxima
que pode seraplicada a expulso. Contudo, a peculiaridade da
sociedade poltica, que, no mundo moderno, assume a forma de
Estado, a de que o ato de pertencer a ela compulsrio. O
estado, comooutras sociedades, deve-se basearem algum senso
deinteresses e obrigaes comuns entre seus membros. Mas um
grupogovernante normalmente exerce coero para forar leal-
dade e obedincia; e esta coero inevitavelmente significa que
os governantes controlam os governados, e os "exploram" para
seus prprios objetivos1.
O carterdualistadasociedadepoltica, assim, fortemente
marcante. O Professor Laski nos diz que "todo Estado
construdo sobreas conscincias dos homenst". Poroutrolado,
a antropologia, assim como muito da histria recente, ensina
que"aguerraparecesera principalfora nacriaodo Estado"?
e o prprioProfessorLaski,emoutrapassagemafirmaque"nossa
civilizaomantm-seunidamaispormedodoqueporboavon-
tade?". No h contradio entre essas opinies aparentemente
opostas. Quando Tom Paine, em Tbe RighlS of Man tenta con-
frontar Burke com o dilema de que "osgovernos surgem ou do
povo, ou sobreo povo", a resposta ambas as coisas. Coero e
conscincia, inimizade e boa vontade, auto-afirmao e auto-
subordinao, estopresentes em toda sociedade poltica. O es-
tado construdo a partir desses dois aspectos conflitantes da
naturezahumana.Utopiaerealidade,o ideale ainstituio,moral
e poder, esto, desde o princpio, inextricavelmente combina-
dos nele. Na construo dos Estados Unidos, como um autor
1 "Portodapartepercebouma certaconspiraodosricos,buscandosuavantagemprpria
sob o nomee o pretextoda comunidade" (More, Utopia). "A explorao de umaparteda
sociedade poroutra comuma todosos sculos passados"(Manifesto Comunista).
2 A Defense oi Liberry against Tyrants (Vindiciae contra Tyranos), ed. Laski, Introduo, pg.
55.
3 Linton, The Study oi Man, pg. 240.
Laski, A Grammar oi Palitics, pg. 20.
A naturezadapoltica 129
americano atual disse, "Hamiltonrepresentou a fora, a riqueza
eo poder,e Jefferson,o sonhoamericano";etantoopoderquanto
o sonho eram ingredientes necessrios".
Se isto for correto,podemos extrairda uma conclusoim-
portante. O utpico, quesonhaserpossvel eliminara auto-afir-
mao da poltica, e basear um sistema poltico unicamente na
moral, est to distante dos fatos quanto o realista, que cr que
o altrusmo seja uma iluso, e que toda ao poltica seja basea-
da no interesse prprio. Estes erros deixaram suas marcas na
terminologia popular. A expresso "poltica de poder" quase
sempre usada num sentido pejorativo, como se o elemento do
poder, ou da auto-afirmao, na poltica fosse algo anormal ou
suscetvelde eliminaode umavida poltica sadia. Inversamen-
te, h uma disposio, mesmo entrealguns autores que no so,
estritamente falando, realistas, em tratar a poltica como a cin-
cia do poder e de um fim em si mesmo, e em excluir dela, por
definio, aes inspiradas pela conscincia moral. O Professor
Catlin descreve o homo politicus como o que "procuracolocarem
conformidadecom seus desejos os desejos dos outros, de modo
a que possa melhor atingir seus fins?". Tais implicaes
terminolgicas so desorientadoras. No se pode divorciar pol-
tica de poder. Mas o homo politicus que s visa ao poder um
mito to irreal quanto o homo economicus que s visa ao lucro.
3 J. Truslow Adams, The Epic ofAmerica. pg. 112. A idia de que o estado tenha um
fundamento moral, tanto quanto um fundamento de poder, no consentimento de seus
cidados foi propostaporLockee Rousseau,epopularizadapelas revoluesamericanae
francesa.Duasrecentesexpressesdessaidia podemser citadas.Adeclaraode indepen-
dnciada Tchecoslovquia,de 18 de outubrode 1918, descreveuaAustria-Hungriacomo
"um Estado que no possui justificativaparasua existncia,e que, umavez quese recusa
a aceitara base fundamental da atual organizao mundial (isto , a autodeterminao),
apenasumaconstruoartificialeimoral".Emfevereiro de1938, Hitlerdisse aSchuschnigg,
o entoChanceleraustraco,que "umregimeque no possuiqualquertipode legalidade,e
que, em realidade, se impesomentepela fora, tem de cair, no longoprazo,em conflito
crescentecomaopiniopblica"(discursono Reichstag,em 17de marode 1938).Hitler
sustentavaqueosdoispilaresdoEstadoso "a fora"e"a popularidade"(Mein Kompj, pg.
579).
6 Catlin, Tbe Science and Metbod of Poliria, pg. 309.
130 E. H. CARR
Deve-se basear a ao poltica numa coordenao de moral e
poder.
Esta verdade de importncia tanto pratIca quanto teon-
ca. to fatal, em poltica, ignorar o poder quanto ignorar a
moral. O destino da China, no sculo dezenove, um exemplo
do que acontece a um pais que se contenta em crer na superiori-
dade moral de sua civilizao, e a desprezar os caminhos do
poder. O Governo Liberal da Gr-Bretanha quase sofreu um
desastre, na primavera de 1914, porque procurou adotar uma
poltica, com relao Irlanda, baseada na autoridade moral,
sem o apoio de (ou melhor, diretamente oposta ao) poder mili-
tar efetivo. Na Alemanha, a Assemblia de Frankfurt de 1848
o exemplo clssico da impotncia das idias divorciadas do po-
der. A Repblica de Weimar fracassou porque multas das aes
polticas que adotou (de fato, quase todas, exceto sua oposio
aos comunistas) no contavam com o apoio de poder militar efe-
tivo, ou mesmo ativamente se opunham ao poder". O utpico,
que acredita que a democracia no se baseia na fora, se recusa
a encarar esses fatos incmodos de frente.
Por outro lado, o realista, que acredita que, se voc cuidar
do poder, a autoridade moral cuidar dela prpria, est igual-
mente incidindo em erro. A mais recente formulao desta dou-
trina est incorporada na frase muito citada: ''A funo da fora
dar s idias morais o tempo necessrio para criarem razes".
Internacionalmente, este argumento foi utilizado em 1919 por
aqueles que, sem poderem defender o Tratado de Versailles no
plano moral, sustentavam que este ato de poder inicial prepara-
ria o caminho para a subseqente pacificao moral. A experi-
ncia fez muito pouco para confirmar esta crena confortvel.
A mesma falcia est implcita na opinio outrora popular de
7 significativo o fato de que a palavra R.ealpolitik tenha sido criada no outrora famoso
tratado de von Rochau, Grundstze der R.ealpolitik, publicado em 1853, que foi grandemente
inspirado nas lies de Frankfurt. A inspirao que a Realpolitik de Hitler retirou dos
ensinamentos da Repblica de Weimar evidente.
A natureza da poltica 131
que o objetivo da poltica britnica deveria ser o de "re-estruturar
a Liga das Naes, torn-la capaz de coibir um agressor poltico
por meio de poder armado e, depois, trabalhar constantemente
para a mitigao das queixas justas e reais?". Uma vez que o
inimigo tenha sido esmagado, ou o "agressor" reprimido pela
fora, o "depois" deixa de ocorrer. A iluso de que se possa dar
prioridade ao poder, que a moral vir naturalmente, to peri-
gosa quanto a iluso de que se possa dar prioridade autoridade
moral, que o poder vir naturalmente depois.
Antes, contudo, de procedermos ao exame dos respectivos
papis do poder e da moral na poltica, devemos estudar as opi-
nies dos que, embora longe de serem realistas, identificam a
poltica com o poder, e acreditam que os conceitos morais de-
vam ser excludos de sua esfera. H, de acordo com essa opi-
nio, uma contradio essencial entre poltica e moral e o ho-
mem moral, como tal, jamais se relacionaria, portanto, com a
poltica. Esta tese possui muitos atrativos, e reaparece em dife-
rentes perodos da histria, e em diferentes contextos. Assume,
pelo menos, trs formas:
i) Sua forma mais simples a doutrina da no-resistncia.
O homem reconhece a existncia do poder poltico como um
mal, mas acha que o uso da fora para resistir fora, um mal
ainda maior. Esta a base de doutrinas de no-resistncia como
as de Jesus ou de Gandhi, ou do atual pacifismo. Acarreta, em
resumo, um boicote da poltica.
ii) A segunda forma de anttese entre poltica e moral o
anarquismo. O estado, como o principal rgo do poder polti-
co, "a mais flagrante, a mais cnica e a mais completa negao
da humanidade'?". O anarquista usar a fora para derrubar o
8Winston Churchill, Arou and lhe Caoenant, pg. 368. O argumento de que o poder a fora
motriz necessria para o remdio das queixas "justas" est desenvolvido no captulo 13.
9 Bakunin, Oevres, i, pg. 150; cf. vi. pg. 17: "Se existe um demnio em toda a histria
humana, este o princpio da autoridade e do comando".
132 E. H. CARR
estado. No se considera esta fora revolucionria, no entanto,
como poder poltico, mas como a revolta espontnea da consci-
ncia individual ultrajada. No se pretende criar uma nova soci-
edade poltica para substituir a velha, mas uma sociedade moral
da qual o poder, e conseqentemente a poltica, seriam comple-
tamente eliminados. "Os princpios do Sermo da Montanha",
como ressaltou recentemente um telogo ingls, significaria "a
morte sbita da sociedade civilizada"!". O anarquista pretende
destruir a "sociedade civilizada" em nome do Sermo da Mon-
tanha.
iii) Uma terceira escola de pensamento parte da mesma pre-
missa da anttese fundamental entre moral e poltica, mas chega
a uma concluso totalmente diferente. A exortao de Jesus de
"dar a Csar o que de Csar, e a Deus o que de Deus", impli-
ca a coexistncia de dois domnios separados: o poltico e o
moral. Mas o homem moral est na obrigao de ajudar ou, pelo
menos, de no impedir, o poltico no desempenho de suas fun-
es no-morais. "Deixai cada alma sujeitar-se aos poderes mais
altos. Os poderes que existem foram institudos por Deus." Ns,
ento, reconhecemos a poltica como necessria mas amoral. Esta
tradio, que permaneceu adormecida durante a Idade Mdia,
quando a autoridade eclesistica e a secular eram teoricamente
uma s, foi revivida por Lutero, para realizar seu pacto entre a
igreja reformista e o estado. Lutero, "ao sugerir que os princpi-
os do Evangelho possuam significado social, lanou os campo-
neses de seu tempo num terror sagrado"!'. A diviso de compe-
tncias entre Csar e Deus est implcita na prpria concepo
de uma Igreja "estabelecida". Mas a tradio se manteve mais
persistente e mais eficaz na Alemanha luterana do que em qual-
quer outra parte. "No consultamos Jesus", escreveu um pastor
liberal alemo do sculo dezenove, "quando tratamos de coisas
que pertencem ao domnio da construo do estado e da econo-
111 O Decano da igreja de So Paulo, citado num artigo de Tbe Times, August 2, 1937.
11 R. Niebuhr, Moral Man and ImmoralSociety, pg. 77.
A naturezada poltica 133
mia poltica"!enquanto Bernhardi afirmava que "amoral crist
individual e social, e sua natureza no pode ser poltica't". A
mesma atitude est inerente na teologia atual de Karl Barth, que
insiste em que os males polticos e sociais so o produto neces-
srio da naturezapecadora do homem, e que o esforo humano
para erradic-los , portanto, ftil e a doutrina de que a moral
crist nada tem a ver com poltica vigorosamente sustentada
pelo regime nazista. Este ponto de vista basicamente diferen-
te daquele do realista, que torna a moral funo da poltica.
Entretanto,no campo da poltica, ele tende a se tornarindistin-
to do realismo.
A teo ria dodivrcio entre os campos dapoltica e da moral
superficialmente atraente, nem que seja pelo simples fato de
evitar o insolvel problema de encontrar uma justificativa mo-
ral para o uso da fora 14. Mas no se revela plenamente satisfa-
tria. Tanto a no-resistncia quanto a anarquia so conselhos
tpicos do desespero, que parecem encontrar grande aceitao
somentequando os homens se sentem semesperanasde atingi-
rem algo atravs da ao polticae a tentativade manter Deus e
Csar em compartimentos estanques demasiadamente contr-
ria ao profundodesejo damentehumanadereduzirsuaviso do
mundo a algum tipo de ordem moral. No nos satisfazemos, a
longo prazo, em crer que o politicamente bom seja moralmente
mau e, umavez que no podemos moralizara fora, nem alij-la
da poltica, nos defrontamos com um dilema que no pode ser
completamente resolvido 15. Os planos da utopia e da realidade
Citado em \Xl F Bruck, Social and Economic History of GerTIJany, pg. 65.
13 Bernhardi, Gerrnany and lhe Next War (trad. ingl.), pg. 29.
14 "A fora no lugar certo",como Maxron disse certavez na Cmara dos Comuns, uma
conceposemsentido,"porqueo lugarcerto,paramim,exatamenteondeeu queiraus-
la, e para ele tambm, e para qualquer outro" (House ofCommons, November 7, 1933:
Oflicial Record, cal. 130). A fora, em poltica, sempre o instrumento de algum tipo de
interessede grupo.
15 Actongostavade dizerque "osgrandes homens soquasesemprehomensmaus",ecita
o dito de Walpole de que "jamais um grande pas foi salvo porhomens bons" (Hislory of
Freedoru, pg. 219) Rosebery demonstrou maior acuidade quando ressaltou que "h uma
perguntaqueopovoingls fazsobregrandeshomens:Elefoi um 'homembom'?"(Napoleon:
The Las/ Phase, pg. 364).
134 E. H. CARR
nunca coincidem. O ideal no pode ser institucionalizado, nem
a instituio idealizada. "A poltica", escreve Niebuhr, "ser,
at o fim da histria, uma rea onde a conscincia e a fora se
encontram, onde os fatores ticos e coercitivos da vida humana
se interpenetraro e criaro, tentativamente, seus arranjos dif-
ceis"!". Os arranjos, assim como as solues de outros proble-
mas humanos, permanecero difceis e tentativos, Mas constitui
parte fundamental de todo arranjo baseado num compromisso
que ambos os fatores sejam levados em conta.
Devemos agora, portanto, analisar o papel que desempe-
nham na poltica internacional estes dois fatores primordiais:
poder e moral.
16 R. Niebuhr, Moral Man and Imrnoral Sociery, pg. 4.
CAPTULO VIII
o PODERNA POLTICA
INTERNACIONAL
A POLTICA , em certo sentido, sempre poltica de poder. N or-
malrnente, no se aplica o termo "poltica" a todas as atividades
do Estado, e sim s questes envolvendo um conflito de poder.
Uma vez que esse conflito tenha sido resolvido, a questo deixa
de ser "poltica" e se torna matria da rotina administrativa. Da
mesma forma, nem todas as relaes entre estados so "polti-
cas". Quando os estados cooperam entre si para manterem servi-
os postais, ou de transportes, ou para prevenirem o alastramento
de epidemias, ou, ainda, para suprimirem o trfico de entorpe-
centes, essas atividades se denominam "no-polticas" ou "tcni-
cas". Mas logo que surge uma questo que envolve, ou parece
envolver, o poder de um estado com relao a outro, o assunto
se torna imediatamente "poltico". Embora no se possa definir
a poltica exclusivamente em termos de poder, seguro dizer-se
que o poder sempre um elemento essencial da poltica. Para se
entender um assunto poltico, no basta (como bastaria no caso
de uma questo legal ou tcnica) saber do que se trata. necess-
rio, tambm, saber quem est envolvido. Uma questo, levantada
por um pequeno nmero de indivduos, no constitui o mesmo
fato poltico do que a mesma questo levantada por um sindica-
to poderoso e bem organizado. Um problema poltico entre Gr-
Bretanha e Japo algo bem diferente do que possa ser o mes-
mo problema entre Gr-Bretanha e Nicargua. "A poltica
comea onde esto as massas", disse Lenin, "no onde esto os
milhares, e sim os milhes, a onde comea a poltica sria?'.
Lenin, Se/ec/ed Worb, (trad. ingl.), vii, pg. 295. I
136 E. H. CARR
Houve perodos da histria em que seria suprfluo insistir
neste fato, e em que o dito de Engels, de que "sem fora e mo
de ferro nada se consegue na histria"? passaria por um lugar-
comum. Mas no, relativamente bem ordenado mundo do libera-
lismo do sculo dezenove, formas mais sutis de coero oculta-
ram dos observadores menos perspicazes, as maquinaes
contnuas, embora silenciosas, do poder poltico. Nas democra-
cias, de toda forma, essa dissimulao ainda parcialmente efe-
tiva'. Aps a Primeira Guerra Mundial, a tradio liberal foi
trazida para a poltica internacional. Autores utpicos, dos pa-
ses de lngua inglesa, acreditavam seriamente em que o estabe-
lecimento da Liga das Naes significaria a eliminao da fora
nas relaes internacionais, e a substituio dos exrcitos e ma-
rinhas pela discusso. A "poltica de poder" era vista como uma
marca dos velhos tempos ruins, e tornou-se uma expresso inju-
riosa. O motivo para esta crena ter persistido por mais de dez
anos foi o fato de que as grandes potncias, cujo principal inte-
resse era a preservao do status quo, detinham, durante todo o
perodo, um virtual monoplio do poder. Uma partida de xadrez
entre um campeo mundial e um escolar seria to rpida e facil-
mente vencida, que poder-se-ia entender o espectador leigo que
supe que, para se jogar xadrez, necessria pouca habilidade.
Da mesma forma, o ingnuo espectador do jogo da poltica in-
ternacional poderia presumir, entre 1920 e 1931, que o poder
desempenhava um papel pouco importante no jogo. O que se
passou a denominar "volta poltica de poder" em 1931 foi, de
2 Marx e Engels, WorkJ (ed. russa), vii, pg, 212.
3 Mesmo Lord Baldwin comprometeu-se, em 1925, com a perigosa meia-verdade de que "a
democracia o governo pela discusso, pelo debate" (On Engjand, pg. 95). N uma carta
recente ao Tbe Times, Frederic Harrison ressalta, sobre a British Commonwealth, que ela
"no se funda na conquista, nem se mantm pela fora das armas. No foi adquirida pela
fora de nossa marinha, ou de nosso exrcito, mas pela fora do carter, e est firmemente
unida por elos de identidade, de um interesse de uma lngua e de uma histria comuns" (The
Times, june 30, 1938). Tambm, uma perigosa meia-verdade, que abafa a outra e igual-
mente importante metade, afirmar que a Comunidade Britnica se mantm unida pelo
imenso poder econmico e militar da Gr-Bretanha, e se dissolveria imediatamente se este
poder fosse perdido.
137
opoderna polticainternacional
fato, o trminodomonopliodepoderqueas potnciasdostatus
quo desfrutavam. O lamento de Stalin, de que "nos nossos dias,
no costumelevaremcontao fraco", e a observaode Neville
Chamberlain,de que"nomundo, comose encontrahojeemdia,
uma nao desarmada tem pouca chance de se fazer Ouvir?",
foram tributoscuriosos (mais surpreendentenocasodo militan-
te marxista do que no caso do herdeiro da tradio britnica do
sculo dezenove) iluso de que outrora teria havido uma po-
ca em que os pases fracos e desarmados desempenhavam um
papel importante na poltica internacional.
O pressupostoda eliminao da fora na polticas pode-
ria ser o resultado de uma atitude totalmente acrtica em rela-
o aos problemas polticos. Nos assuntos da Liga das Naes,
a igualdade formal e a participao de todos no debateno tor-
naram o fatorpodernemumpoucomenosdecisivo. Osprprios
fundadores da Liga no alimentavam tal iluso. House pensava,
originariamente, que s as grandes potncias deveriam ser ad-
mitidas na Ligas. Nos primeiros projetos, britnicos e america-
nos, do Pacto, constava que a participao no Conselho da Liga
serialimi tadas grandespotncias e LordCecilnotou,numdes-
ses projetos,que"de qualquer forma, as potncias menores no
exerceriam nenhuma influncia considervel'"', Esta previso se
realizou. Um delegado italiano afirma que, durante o longo pe-
rodo de sua atuao regular em Genebra, ele "jamais viu uma
disputa de algumaimportnciaser resolvida de outra forma que
noporum acordoentreas grandes potncias",e queo procedi-
mento da Liga era "um sistemadedesvios, todoslevandoa uma
ou outradessas duas hipteses: acordo ou desacordo entre Gr-
Bretanha, Itlia, Frana e Alemanha?", "Apesar de nossa igual-
Relatno do 16.0 Congresso do Partido Comimista fumo, reeditado em L'Union Sovitique et
la Cause de la Paix, pg. 25; Tbe Times, june 26, 1939.
5 lntimate Papers oj Colonel HOJIJe, ed. C. Seymour, iv,pg. 24.
6 Miller, The Drafting oj tbe Couenant, ii,pg. 61. Os aumentos subseqentesdo nmerode
membrosdo Conselhoda Liga das Naes jforam mencionados.
7 Tbe Foreign Policy oj tbe Potuers (1935: reeditado de Foreign Affairs), pgs. 86-7.
138 E. H. CARR
dade jurdica aqui", disse De Valera um pouco mais tarde, "em
matrias como a paz europia, os pequenos Estados so impo-
tentes?", As decises sobre a aplicao de sanes contra a It-
lia, no inverno de 1935-36, foram, com efeito, tomadas somente
pela Gr-Bretanha e a Frana, detentoras da efetiva fora eco-
nmica e militar no Mediterrneo. As potncias menores segui-
ram sua liderana; e uma delas foi realmente "recompensada",
pela Gr-Bretanha e Frana, por isso.
Entretanto, no foi somente em Genebra que os pases mais
fracos ajustaram seu curso de ao ao dos mais fortes. Quando a
Gr-Bretanha abandonou o padro ouro, em setembro de 1931,
vrias potncias menores foram obrigadas a seguir seu exemplo.
Quando a Frana abandonou o padro ouro, em setembro de
1936, Sua e Holanda (os ltimos pases que o adotavam livre-
mente) foram compelidas a fazer o mesmo, e muitos outros pa-
ses menores tiveram de alterar o valor de suas moedas. Quando
a Frana era militarmente forte na Europa, na dcada de vinte,
um certo nmero de potncias menores se agrupou sob sua gide.
Quando a fora militar da Alemanha eclipsou a da Frana, a
maioria desses pases fizeram declaraes de neutralidade, ou
passaram para o lado da Alemanha. A alegada "ditadura das gran-
des potncias", que por vezes denunciada por autores utpi-
cos, como se fosse uma poltica malvola deliberadamente ado-
tada por certos estados, um fato que constitui algo como uma
"lei da natureza" em poltica internacional.
Torna-se necessrio, neste ponto, dissipar a atual iluso de
que a poltica dos estados que esto, em termos gerais, satisfei-
tos com o status quo} e cuja palavra de ordem "segurana",
seja, de alguma forma, menos preocupada com a fora do que a
poltica dos estados insatisfeitos, e que a expresso popular "po-
ltica de poder" se aplique aos atos desses ltimos, mas no aos
dos primeiros. Esta iluso, que exerce uma atrao quase
irresistvel sobre os publicistas das potncias saciadas, res-
8 League of Nations: Sixteenth Assemb/y, Parte Il, pg. 49.
139 o poder na poltica internacional
ponsvel por multas idias confusas sobre poltica internacio-
nal. A busca da "segurana", pelas potncias saciadas, tem sido
freqentemente motivo de flagrantes exemplos de poltica de
poder. Com o objetivo de se assegurarem contra a vingana de
um inimigo derrotado, as potncias vitoriosas, no passado, re-
corriam a medidas como a tomada de refns, a mutilao ou
escravizao de homens em idade militar, ou, nos tempos atu-
ais, o desmembramento e ocupao de territrio ou desarma-
mento forado. um grande equvoco representar a luta entre
as potncias saciadas e as insatisfeitas como uma luta entre a
moral, de um lado, e a fora, do outro. uma questo na qual,
qualquer que seja o envolvimento moral, a poltica de fora
predomina de ambos os lados.
A histria do Tratado de Locarno um exemplo simples e
revelador da ao da poltica de poder. A primeira proposta de
um tratado que garantisse a fronteira ocidental alem foi feita
pela Alemanha, em dezembro de 1922, e enfaticamente rejeita-
da por Poincar. Nessa poca (s vsperas da invaso do Ruhr),
a Alemanha tinha tudo a temer da Frana, e esta nada a temer
de uma Alemanha indefesa e, assim, o tratado no atraiu a Fran-
a. Dois anos depois, e a situao havia mudado. A invaso do
Ruhr trouxe pouca vantagem Frana, e deixou-a perplexa quan-
to ao prximo passo a ser dado. A Alemanha poderia tornar-se,
um dia, poderosa de novo. A Alemanha, por outro lado, ainda
temia a supremacia militar francesa, e ansiava por uma garantia.
Foi o momento psicolgico em que o temor da Frana pela Ale-
manha estava quase igualmente equilibrado pelo temor da Ale-
manha pela Frana e um tratado, que no havia sido possvel
dois anos antes, e que no seria possvel cinco anos depois, foi,
ento, bem-vindo para ambos. Alm disso, os interesses de po-
der da Gr-Bretanha coincidiam com os da Alemanha. A Ale-
manha tinha abandonado as esperanas de conseguir uma revi-
so das fronteiras ocidentais, mas no das outras fronteiras. A
Gr-Bretanha estava pronta a garantir as fronteiras alems no
140 E. H. CARR
ocidente, mas no as outras. A Alemanha, ansiosa para acelerar
a retirada .do exrcito aliado da Rennia, no tinha) ainda, espe-
ranas de pr fim s restries impostas pelas clusulas de
desmilitarizao do Tratado de Versail1es e estava, portanto,
preparada para aceitar o novo acordo, reafirmando sua aceita-
o dessas clusulas e colocando-as sob uma garantia.
Tal foi o pano de fundo do famoso Tratado de Locarno. Seu
sucesso foi estrondoso. Por muitos anos) desde ento, fizeram-
se tentativas de repeti-lo em outros campos. Vrios "Locarnos"
sobre o Mediterrneo e a Europa do Leste foram discutidos, no
entanto, o fracasso em serem materializados desapontou e intri-
gou as pessoas que acreditavam que todos os problemas inter-
nacionais) em toda parte, poder-se-iam resolver por instrumen-
tos que seguissem o mesmo padro. O que no conseguiram
entender que o Tratado de Locarno era uma expresso da pol-
tica de poder, num perodo e local particulares. Dez anos aps
sua celebrao, o delicado equilbrio em que se apoiava desapa-
receu. A Frana temia a Alemanha mais do que nunca. Mas a
Alemanha no mais temia nada da Frana. O Tratado no pos-
sua mais nenhum sentido para a Alemanha, exceto como uma
afirmao das clusulas de desmili tarizao do Tratado de
Versail1es, que ela, agora, podia esperar derrubar. A nica parte
do Tratado de Locarno que ainda correspondia situao da
poltica de poder era a garantia britnica Frana e Blgica.
Esta foi repetida pela Gr-Bretanha depois de o resto do Trata-
do ter sido denunciado pela Alemanha. A histria de Locarno
um exemplo clssico de poltica de poder. Ele permanece in-
compreensvel aos que procuram solues uniformes a priori do
problema da segurana, e vem a poltica de fora como um fe-
nmeno anormal, visvel apenas em perodos de crise.
O fracasso em reconhecer que a fora um elemento es-
sencial da poltica viciou, at agora, todas as tentativas de se
estabelecer formas de governo do meio internacional, e confun-
diu quase todas as tentativas de se discutir o assunto. O poder
um instrumento indispensvel de governo. Internacionalizar o
governo, em qualquer sentido real, significa internacionalizar o
poder e o governo internacional , de fato, o governo pelo esta-
do que conta com o poder necessrio para o propsito de gover-
nar. Os casos de autoridades internacionais, estabelecidas pelo
Tratado de Versailles em vrias partes da Europa, foram de ca-
rter temporrio, e no tiveram, portanto, de enfrentar os pro-
blemas das polticas de longo prazo. Contudo, mesmo esses ca-
sos ilustram a ntima conexo entre governo e poder. A Alta
Comisso Inter-aliada, que exerceu, na Rennia ocupada, as fun-
es de governo necessrias segurana das tropas aliadas, fun-
cionou bem enquanto as polticas britnica e francesa coincidi-
ram. Quando a crise do Ruhr causou uma sria divergncia de
opinio entre os governos britnico e francs, a poltica france-
sa foi aplicada nas zonas ocupadas pelas tropas francesas e bel-
gas e a poltica britnica, nas zonas ocupadas pelas tropas brit-
nicas, com a poltica de governo nesses locais sendo determinada
pela nacionalidade do poder sobre que repousava a autoridade.
A Comisso Inter-aliada designada para conduzir o plebiscito
na Silsia Superior seguiu a poltica francesa de favorecer a
Polnia, na medida em que as tropas aliadas, de que sua autori-
dade dependia, eram fornecidas quase exclusivamente pela Fran-
a. Essa poltica s foi corrigida quando tropas inglesas foram
enviadas para a rea. O controle efetivo de todo governo de-
pende da fonte de seu poder.
O problema da relao entre governo internacional e poder
foi levantado, de forma mais aguda, pelo sistema de mandatos e
pela freqente proposta de que a administrao de alguns ou
todos os territrios coloniais fosse "internacionalizada". Aqui
nos defrontamos com uma questo de governo permanente, en-
volvendo a formulao de uma poltica de longo prazo, de tipo
diferente daquele elaborado entre aliados sob a presso de uma
guerra ou para o objetivo de implementar um tratado imposto
em conjunto. Pode-se ilustrar sua natureza a partir do caso da
142 E. H. CARR
Palestina. A poltica na Palestina era dependente da quantidade
de fora militar que ali pudesse ser empregada, e tinha, portan-
to, que ser determinada, no pela Comisso de Mandatos, que
no tinha fora sua disposio, mas pelo governo britnico,
que supria a fora; pois qualquer que fosse a opinio da Comis-
so de Mandatos, no se poderia pensar que tropas britnicas
fossem usadas paralevar a efeito uma polticacom a qual o go-
verno ou o eleitorado britnicos no concordassem". Sob qual-
quersistemainternacionalde governo,apolticadependeria,nos
momentos crticos, da deciso do Estado que suprisse as foras
das quais a autoridade do governo dependesse. Se, como acon-
teceria quaseinevitavelmente, o controlede um territrio inter-
nacional fosse dividido geograficamente entre as foras dos di-
ferentesEstados,as diferenteszonas,emperodosdedivergncia
internacional, seguiriam polticas discordantes e as antigas riva-
lidades internacionais voltariam a ocorrer, numa nova e igual-
mente perigosa forma. Problemas de desenvolvimento econ-
mico seriam no menos desafiadores. A administrao
internacional de reas coloniais, escreveu Lugard, ele prprio
um administrador experiente e esclarecido, "paralisaria toda a
iniciativa pela mo morta de uma super-burocracia, desprovida
de sentimento nacional e abafando todo o patriotismo, e seria
bastante desvantajosa para os pases envolvidos"!". Qualquer
governo internacional real impossvel na medida em que o
poder, que uma condio fundamental do governo, est orga-
nizado nacionalmente. O secretariado internacional da Liga das
Naes pde funcionar precisamente porque era um servio
pblico, no era responsvel pela poltica, sendo, portanto, in-
dependentedo poder.
9 Em1926, quandoaComissode MandatosdiscutiaaPalestina,Rappard"pensavaque o
pas mandatrio seria gravemente responsabilizado se, algum dia, se defrontasse com a
impossibilidade de evitarum pogrom, devido insuficincia de tropas. Sua responsabilida-
de, com efeito, seria compartilhada pela Comisso de Mandatos, se esta no houvesse
alertadoparao perigo"(Permanent MandatesCommission, Minllte.; of Ninth Sessio, pg. 184).
A responsabilidadeda Comisso era, portanto,limitadaa "alertar".
10 Lugard, Tbe Dual Mandate in Tropical Africa, pg. 53.
o poderna polticainternacional 143
Pode-sedividiro poderpoltico,na esferainternacional,em
trs categorias, para fins dediscusso: a) podermilitar, b) poder
econmico, c) poder sobre a opinio. Descobriremos, entretan-
to, que estas trs categorias so bastante interdependentes; e
embora sejam separveis teoricamente, difcil, na prtica, ima-
ginar um pas que, por algum perodo de tempo, possua algum
tipo de poderisolado dos outros. Em sua essncia, o poder
um todo indivisvel. "As leis da dinmica social", disse recente-
mente um crtico, "so leis que s podem ser estabelecidas em
termos de poder, e no em termos desta ou daquela forma de
poder"!'.
a) o PODER MILITAR
A suprema importncia do instrumento militar repousa no
fato de que a ultima ratio do poder, nas relaes internacionais,
aguerra.Todoatodo Estado, noaspecto do poder,estdirigi-
doparaa guerra, no como uma armadesejvel, mas como uma
arma que pode ser necessria como ltimo recurso. O aforismo
famoso de Clausewitz, de que "aguerra no nada mais do que
a continuao das relaes polticas por outros meios", foi re-
petido com aprovao tanto porLenin quanto pela Internacio-
nal Comunista'; e Hitler pensava na mesma coisa quando disse
que "uma aliana cujo objetivo no inclua a inteno de lutar
sem sentido e intil"!", Seguindo a mesma orientao, Hawtrey
define a diplomacia como "aguerra em potencial"!". Estas ob-
servaes so meias-verdades. Mas o mais importante reco-
nhecerque elas so verdades. A guerra espreita os bastidores da
poltica internacional assim como a revoluo espreita os basti-
11 BertrandRussell, Pouer, pg. 11. Devoa estelivro, que uma anlisehbil eestimulante
do podercomo"o conceitofundamentalna cincia social", aclassificaotripartiteadotada.
12 Lenin,Collected Works (trad,ingl.), xviii,pg. 97;Teses do SextoCongressodo Comintern,
apudTaracouzio, Tbe Sooiet Union and lnternational Latu, pg. 436.
13 Hitler,Mein KampJ, pg. 749.
14 R. G. Hawtrey, Economic Apeeis of Sovereignry, pg. 107.
144 E. H. CARR
dores da poltica interna. H poucos pases europeus onde, em
alguma poca dos ltimos trinta anos, uma revoluo em poten-
cial no tenha sido um fator importante na poltica'"; e a comu-
nidade internacional possui, a esse respeito, a mais prxima se-
melhana com aqueles Estados onde a possibilidade de revoluo
mais freqente e presente nas idias.
Sendo a guerra em potencial, portanto, um fator dominante
na poltica internacional, o poderio militar torna-se um padro
aceito dos valores polticos. Toda grande civilizao do passado
desfrutou, em sua poca, uma superioridade de poder militar. A
Cidade-Estado grega atingiu seu apogeu quando seus exrcitos
de hoplitas provaram ser mais do que um adversrio altura das
hordas persas. No mundo atual, as potncias (a prpria palavra
bastante significativa) so classificadas de acordo com a qua-
lidade e a suposta eficincia do equipamento militar, incluindo
a fora humana, sua disposio. O reconhecimento da condi-
o de grande potncia , normalmente, o prmio por lutar com
sucesso numa grande guerra. A Alemanha, aps a Guerra Fran-
co-Prussiana, os Estados Unidos, aps a guerra contra a Espanha,
e o Japo, aps a Guerra Russo-japonesa, so exemplos recente
e familiares. A ligeira dvida relacionada com o status da Itlia
como grande potncia deve-se parcialmente ao fato de que ela
jamais provou seu valor numa guerra importante. Qualquer sin-
toma de ineficincia ou despreparo militar, numa grande potn-
cia, reflete-se imediatamente em status poltico. O motim naval
em Invergordon, em setembro de 1931, foi o golpe final no pres-
tgio britnico, e compeliu a Gr-Bretanha a desvalorizar sua
moeda. A execuo dos principais generais soviticos, sob ale-
gao de traio, em junho de 1937, pareceu revelar tanta fra-
queza na mquina militar sovitica que a influncia da Rssia
Sovitica sofreu uma sbita e severa queda. Governantes de to-
das as grandes potncias periodicamente pronunciam discursos
13 Provavelmente, oportuno rememorar o papel assumido, na poltica britnica, pela
ameaa de o Partido Conservador no sentido de apoiar a ao revolucionria no Ulster,
exaltando a eficincia de seu exrcito, de sua marinha e de sua
fora area e as revistas e paradas militares so organizadas com
o fito de impressionar o mundo com a fora militar, e o conse-
qente status poltico, da nao. Nas crises internacionais, fro-
tas, tropas e esquadres areos se mostram significativamente
nos pontos cruciais com o mesmo propsito.
Estes fatos revelam a moral de que a poltica externa ja-
mais pode, ou jamais deveria, divorciar-se da estratgia. A pol-
tica externa de um pas se limita no somente por seus objeti-
vos, mas ainda por sua fora militar, ou, mais precisamente, pela
razo entre sua fora militar e a dos outros pases. O problema
mais srio, relativo ao controle democrtico da poltica externa,
que nenhum governo pode permitir-se divulgar informaes
completas e francas acerca de sua prpria fora militar, ou todo
o conhecimento que possui sobre a fora militar dos outros pa-
ises. As discusses pblicas sobre poltica externa so, portan-
to, conduzidas na ignorncia total ou parcial de um dos fatores
que devem ser decisivos para determin-la. Uma regra constitu-
cional, consagrada h muito, impede que membros do Parlamento
proponham projetos que acarretem despesa pblica. Poder-se-ia
impor a mesma restrio contra os que advogam polticas que
acarretem risco de guerra pois somente o governo e seus asses-
sores podem estabelecer as circunstncias com conhecimento
completo dos fatos relevantes. Muitos livros e discursos con-
temporneos, sobre poltica internacional, lembram os proble-
mas matemticos complicados que o estudante chamado a re-
solver ignbrando "o peso do elefante". As solues propostas
so claras e precisas no plano abstrato, mas so obtidas no se
levando em conta o fator estratgico vital. Mesmo um trabalho
to importante, e de certa forma to valioso, como Annual Survey
oi International Affairs, freqentemente ala vo para o reino da
fantasia quando embarca na crtica de polticas, precisamente
porque negligencia as limitaes militares que sempre esto pre-
sentes na mente dos que devem resolver problemas de poltica
146 E. H. CARR
externa na vida real. Se todo autor desejoso de escrever sobre
poltica internacional, nos ltimos vintes anos, houvesse feito
um curso compulsrio de estratgia elementar, resmas de dispa-
rates no teriam sido escritas.
O poder militar, sendo um elemento essencial na vida do
Estado, torna-se no s um instrumento, mas um fim em si mes-
mo. Poucas dentre as guerras importantes dos ltimos cem anos
parecem ter sido travadas com o objetivo deliberado e consci-
ente de expandir o comrcio ou o territrio. Lutam-se as guer-
ras mais srias para tornar o prprio pas militarmente mais for-
te ou, com mais freqncia, para evitar que outro pas se torne
militarmente mais forte, de modo que se encontra muita justifi-
cativa para o epigrama de que "a principal causa da guerra a
prpria guerra"!". Cada fase das guerras napolenicas foi elabo-
rada para preparar o caminho para a fase seguinte: a invaso da
Rssia foi levada a efeito com o objetivo de tornar Napoleo
suficientemente forte para derrotar a Gr-Bretanha. A Guerra
da Crimia foi lanada pela Gr-Bretanha e pela Frana com o
fito de evitar que a Rssia se tornasse suficientemente forte para,
no futuro, atacar suas possesses e interesses, no Oriente Prxi-
mo. Uma nota endereada Liga das Naes, pelo governo so-
vitico em 1924, descreve as origens da Guerra Russo-japonesa
de 1904-5 como se segue: "Quando os barcos torpedeiros japo-
neses atacaram a frota russa em Porto Artur, em 1904, foi clara-
mente um ato de agresso, de um ponto de vista tcnico, mas,
politicamente falando, foi um ato causado pela poltica agressi-
va do governo tsarista contra o Japo, que, visando a prevenir o
perigo, deu o primeiro golpe em seu adversrio"!", Em 1914, a
ustria enviou um ultimato Srvia porque acreditava que os
servios estivessem planejando a queda da Monarquia Dual; a
Rssia temia que a ustria-Hungria, caso derrotasse a Srvia,
viesse a se tornar forte o suficiente para amea-la. A Alemanha
16 R. C. Hawtrey, Econami .Aspects oi Sovereignty. pg. 105.
17 League oi Nations: Offidaljournal, May 1924. pg. 578.
opoderna polticainternacional
147
temia que se a Rssia derrotasse a ustria-Hungria, tornar-se-ia
forte o suficiente para amea-la. A Frana, desde h muito,
acreditava que a Alemanha, se derrotasse a Rssia, seria forte o
suficiente para amea-la, e porisso concluiu a aliana Franco-
Russa; e a Gr-Bretanha temia que a Alemanha, se derrotasse a
Frana e oc.upasse a Blgica, se tornaria forte o suficiente para
amea-la. Finalmente, os Estados Unidos vieram a temerque a
Alemanha,sevencesseaguerra,se tornassesuficientementeforte
paraamea-los.Portantoa guerra,nas mentesdetodosos prin-
cipais combatentes, tinha um carter defensivo ou preventivo.
Eles lutavam como objetivodeno serem postos numaposio
mais desfavorvel numa possvel guerra futura. Mesmo as aqui-
sies coloniais foram freqentemente impelidas pelo mesmo
motivo. A consolidao e a anexao formal dos antigos povoa-
mentos britnicos na Austrlia foram inspiradas pelo medo do
pretensopropsito de Napoleodel estabelecercolnias fran-
cesas. Razes militares, mais do que econmicas, levaram cap-
tura das colnias alems durante a guerra de 1914 e, depois,
impediram sua devoluo Alemanha.
provvel ser esta a razo porque o exerccio do poder
sempreparecegeraro apetite pormais poder. No existe, como
o Dr. Niebuhrdiz, "nenhumapossibilidade de se traar uma li-
nha precisa entre o desejo de viver e o desejo de poder"18. O
nacionalismo, tendo atingido seu primeiro objetivo sob a forma
de unidade e independncianacional, se transformaquase auto-
maticamente em imperialismo. A poltica internacional confir-
ma amplamente os aforismos de Maquiavel de que "os homens
nunca se sentem seguros possuidoresdo que tm at queadqui-
ram algo mais de outros"!", e de Hobbes, de que o homem "no
podeasseguraro podere os meios de viverbem aquilo quepos-
sui sem a aquisio de mais"?", As guerras comeadas porrnoti-
18 R. Niebuhr,Moral Man and Immoral Sociery, pg, 42.
19 Maquiavel, Discorsi, i, capoV.
20 Hobbes, Leoiat, capo xi.
148 E. H. CARR
vos de segurana tornam-se, rapidamente, guerras de agresso e
de locupletao. O Presidente McKinley convocou os Estados
Unidos a intervirem em Cuba, contra a Espanha, para "assegu-
rar o trmino completo e final das hostilidades entre o governo
da Espanha e o povo de Cuba, e o estabelecimento de um go-
verno estvel na ilha"?'. Entretanto, na poca do fim da guerra,
a tentao de expandir-se anexando as Filipinas, tornou-se
irresistvel. Quase todo pas participante da Primeira Guerra
Mundial entendia sua participao como uma guerra de auto-
defesa e essa crena era particularmente forte no lado aliado. ]
durante o curso da guerra, todo governo aliado na Europa anun-
ciava seus objetivos de guerra, que incluam a aquisio de ter-
ritrio das potncias inimigas. Nas condies atuais, guerras de
objetivo limitado tornaram-se quase to impossveis quanto guer-
ras de engajamento limitado. Uma das falcias da teoria da se-
gurana coletiva a de que se possa fazer a guerra com o prop-
si to especfico e desinteressado de "resistncia agresso".
Houvesse a Liga das Naes, no outono de 1935, sob a lideran-
a da Gr-Bretanha, adotado "sanes militares" contra a Itlia,
teria sido impossvel restringir a campanha expulso das tro-
pas italianas da Abissnia. As operaes teriam, muito prova-
velmente, levado ocupao das colnias italianas da frica
Oriental pela Gr-Bretanha e Frana, de Trieste, Fiume e Albnia
pela Iugoslvia, e das ilhas do Dodecaneso pela Grcia ou Tur-
quia ou ambas e os objetivos de guerra teriam sido anunciados,
evitando, em vrios itens capciosos, a devoluo desses territ-
rios Itlia. As ambies territoriais realmente parecem ser tan-
to o produto quanto a causa da guerra.
b) o PODER ECONMICO
A fora econmica sempre foi um instrumento do poder
poltico, ainda que se considere apenas a sua associao com o
21 Britisb and Foreign Slale Papers, ed. Hertslet, xc, pg. 811.
149
o poder na poltica in ternacional
instrumento militar. S os mais primitivos tipos de campanhas
militares foram totalmente independentes do fator econmico.
O prncipe mais rico, ou a cidade-estado mais rica, podiam alu-
gar os servios do maior e mais eficiente exrcito de mercenri-
os e todo governo era, por isso, compelido a seguir uma poltica
voltada aquisio de riqueza. Todo o progresso da civilizao
tem sido to ligado ao desenvolvimento econmico a tal ponto
que no nos surpreendemos em descobrir, atravs da histria
moderna, uma associao ntima e crescente entre poder econ-
mico e poder militar. Nos prolongados conflitos que marcaram
o fim da Idade Mdia na Europa Ocidental, os mercadores das
cidades, apoiados sobre o poder econmico organizado, derro-
taram os bares feudais, que depositavam sua confiana na bra-
vura militar individual. A ascenso das naes modernas foi,
em toda parte, marcada pela emergncia de uma nova classe
mdia economicamente baseada na indstria e no comrcio. O
comrcio e as finanas foram os fundamentos da efmera supre-
macia poltica das cidades italianas da Renascena e, mais tar-
de, da Holanda. As principais guerras internacionais do perodo
desde a Renascena at meados do sculo dezoito foram guerras
comerciais (algumas receberam realmente este nome). Durante
esse perodo, sustentava-se universalmente que, uma vez que a
riqueza era uma fonte de poder poltico, o Estado deveria pro-
curar ativamente promover a aquisio de riqueza e acreditava-
se que a maneira correta de tornar um pas poderoso era estimu-
lar a produo interna, comprar o menos possvel do exterior e
acumular riqueza na forma conveniente de metais preciosos. Os
que defendiam esta linha de ao tornaram-se conhecidos, mais
tarde, como mercantilistas. O mercantilismo foi um sistema de
poltica econmica baseado no at ento inquestionvel pressu-
posto de que a promoo da aquisio de riquezas era parte da
funo nor mal do Es tado,
150 E. H. CARR
A SEPAR..4A-O ENTRE ECONOMIA E POLinCA
A doutrina liberal dos economistas clssicos desfechou um ata-
que frontal contra este pressuposto. As principais implicaes
do laisser-faire j foram discutidas. Sua importncia no atual con-
texto a de esta doutrina ter revelado um completo divrcio
terico entre economia e poltica. Os economistas clssicos con-
ceberam uma ordem econmica natural com leis prprias, inde-
pendente da poltica, e funcionando para o maior lucro de todos
quando a autoridade poltica interferisse o mnimo possvel em
sua operao automtica. Esta doutrina dominou o pensamento
econmico, e, at certo ponto, a prtica econmica (embora bem
mais na Gr-Bretanha do que em qualquer outra parte) do scu-
lo dezenove. A teoria do estado liberal do sculo dezenove pres-
supunha a existncia, lado a lado, de dois sistemas separados. O
sistema poltico, que era a esfera do governo, ocupava-se da ma-
nuteno da lei e da ordem e do provimento de certos servios
essenciais. Era considerado primordialmente como um mal ne-
cessrio. O sistema econmico, que era prerrogativa da empresa
privada, satisfazia as necessidades materiais e, desta forma, or-
ganizava a vida cotidiana da grande massa de cidados". Na teo-
ria inglesa atual, a doutrina da separao entre poltica e econo-
mia foi, por vezes, levada a conseqncias surpreendentes. "Ser
verdade", perguntava Sir Norman Angell pouco antes da Pri-
meira Guerra Mundial, "que riqueza, prosperidade e bem-estar
dependem do poder poltico das naes ou essa relao, na ver-
dade, no existe?":". E toda a argumentao depende do confi-
ante pressuposto de que todo leitor inteligente responder nega-
tivamente. Por volta de 1915, um filsofo ingls identificou uma
22 A distino entre os dois sistemas est implcita na previso de Saint-Simon de que o
"regime industrial" sucederia o "regime militar", e a "administrao" substituiria o "gover-
no", mais conhecida sob a forma dada por Engels, de que "a administrao das coisas"
substituiria o "governo dos homens" (citaes de Halvy, Ere des Tyrannies, pg. 224).
23 Angell, The Great I1lusion, capo ii.
opodernapolticainternacional 151
tendncia inelutvel no sentido de que, j que a riqueza, e seu
controlee gozo,vo paraa classeprodutora,o podere o prest-
gio ficam com a classe profissional" e considerou esta separa-
o entre podereconmico e poderpolticono apenas inevit-
vel, mas tambm "essencial para uma sociedade decente'f".
Mesmo antes de 1900,umaanlise mais penetrantepoderia
termostrado que a iluso do divrcio entre polticae economia
estava se dissipando rapidamente. Ainda est aberta ao debate
aquestodesaberse o imperialismodo finaldosculodezenove
deve servisto como um movimento econmico que utilizou ar-
mas polticas, ou como um movimento poltico que utilizou ar-
mas econmicas. Entretanto, no resta qualquer dvida de que
economia e poltica marcharam de mos dadas para o mesmo
objetivo. "No precisamente a caracterstica dos estadistas
britnicos",perguntouHitler,"auferirvantagens econmicasda
fora poltica, e transformar cada ganho econmico em poder
poltico?"25. A Primeira Guerra Mundial, ao reunir abertamente
economia e poltica, tanto no campo interno quanto na poltica
externa, acelerou um desenvolvimento que j estava a caminho.
Revelou-se ento que o sculo dezenove, emboraparecendo re-
tirar a economia da esfera poltica, forjou, de fato, armas eco-
nmicas de fora nuncavista para uso dos interesses da poltica
nacional. UmoficialdoEstado-MaioralemoressaltouaEngels,
na dcada de 1880, que "os fundamentos da guerra esto, pri-
mordialmente, na vida econmica geral dos pOVOS"26 e este di-
agnstico foi amplamente confirmado pelas experincias de
1914-18. Em nenhumaguerraanteriora vidaeconmicadas na-
es beligeranteshavia sidoto completae implacavelmenteor-
ganizada pela autoridade poltica. Na longa aliana entre o bra-
o armado e o brao econmico, este ltimo foi, pela primeira
vez, um parceiro igual, seno superior. Inutilizar o sistema eco-
24 B.Bosanquet, Social and lntemational ldeals, pgs. 234-5.
25 Hitler, Mein Kampf, pg. 158.
26 Engels,.Anti-Dbring (trad. ingl.), pg. 195.
152 E. H. CARR
nmico de uma potncia inimiga tornou-se um objetivo de guer-
ra tanto quanto derrotar seus exrcitos e frotas. "A economia
planejada", que significa o controle pelo Estado, com objetivos
polticos, da vida econmica da nao, foi uma criao da Pri-
meira Guerra Mundia1
27
"Potencial de guerra" tomou-se um
outro nome para o poder econmico.
Retornamos, portanto, aps o importante, mas anormal,
interldio do liberalismo do sculo dezenove, posio em que
se pode reconhecer claramente a economia como parte da pol-
tica. Podemos, ento, resolver a controvrsia, que , em grande
parte, o produto das idias e da terminologia do sculo dezenove,
sobre a assim chamada interpretao econmica da histria. Marx
estava basicamente certo quando insistia na crescente impor-
tncia do papel das foras econmicas na poltica e depois de
Marx, a histria jamais pde ser escrita de novo exatamente como
o era antes dele. Mas Marx acreditava, to firmemente quanto o
liberal do laisses-faire, num sistema econmico com leis prpri-
as, funcionando independentemente do estado, que era seu aces-
srio e instrumento. Ao escrever como se economia e poltica
pertencessem a domnios separados, uma subordinada outra,
Marx revelava-se dominado pelos pressupostos do sculo
dezenove mais ou menos da mesma forma que seus mais recen-
tes opositores, que esto igualmente seguros de que "as leis fun-
damentais da histria so leis polticas, as leis econmicas so
secundrias'f". As foras econmicas so, de fato, foras polti-
cas. No se pode tratar a economia nem como um acessrio menor
27 A economia planejada se desenvolveu no s por atritos internacionais, mas tambm por
atritos sociais dentro do estado. Pode ser, portanto, do ponto de vista lgico, vista tanto
como uma poltica nacionalista ("nacionalismo econmico"), quanto como uma poltica
socialista. O segundo aspecto era irrelevante para atual discusso, sendo, desta forma,
omitido no texto. Segundo Bruck (Sodal and Economic History oi Germany, pg. 157), o
termo Planwirtschajt foi inventado na Alemanha durante a Primeira Guerra Mundial. Mas a
expresso"der staatlicbe Wirtschaftsplan" aparece numa coletnea denominada Grundriss der
Sotfal"konomik (i. 424), publicada em Tbingen pouco antes da guerra, com o sentido geral
de "poltica econmica do estado".
28 Moeller van der Bruck, Germany'.r Third Empire, pg. 50. A idia um lugar-comum dos
autores fascistas e nazistas.
da histria, nem como uma cincia independente luz da qual a
histria pode ser interpretada. Poder-se-ia poupar muita confu-
so por meio do retorno geral ' denominao "economia polti-
ca", que foi dado nova cincia pelo prprio Adam Smith, sem
abandon-la em favor do abstrato "economia", como ocorreu
na prpria Gr-Bretanha, at os fins do sculo dezenove", A
cincia da economia pressupe uma dada ordem poltica, e no
pode ser proveitosamente estudada, isolada da poltica.
ALGUMAS FALACIAS DA SEPARAA-O ENTRE ECONOMIA E POLTICA.
No teria sido necessrio insistir exaustivamente nesse pon-
to se sua importncia fosse puramente histrica ou terica. A
iluso de um distanciamento entre poltica e economia - uma
herana tardia do liberalismo do sculo dezenove - deixou de
corresponder a qualquer aspecto da realidade atual. Mas conti-
nuou a persistir no pensamento sobre poltica internacional, onde
criou muita confuso. Dedicou-se uma imensa quantidade de
discusses questo sem sentido de saber se nossos problemas
polticos tm causas econmicas (como a Conferncia Econ-
mica de 1927 SUpS)30 ou se nossos problemas econmicos tm
causas polticas (como o relatrio Van Zeeland sugeriu). Outro
enigma igualmente sem sentido, que ocupou as atenes, era
saber se o problema de matrias-primas poltico ou econmi-
co. Confuso similar foi causada pela declarao do governo
britnico, em 1922, de que a taxa de imigrao judaica na Pales-
tina seria determinada pela "capacidade econmica do pas",
suplementada, em 1931, pelo posterior comunicado de que "as
consideraes relevantes quanto aos limites da capacidade de
29 Na Alemanha, "economia poltica" foi primeiramente traduzido como Nationalkonornie,
que foi experimentalmente substitudo no sculo atual por Sozialkonomie.
30 "Eu deliberadamente me furtei de tocar nos aspectos estritamente polticos... , contu-
do, impossvel ignorar o fato de estarmos trabalhando sua sombra" (Report... on the
Possibility of obtaining a General Reduction of the Obstacles to International Trade,
Cmd. 5648).
154 E. H. CARR
absorosopuramenteeconmicas".Foisomenteem 1937que
a ComissoRealdescobriuque"umavez que os rabes sohos-
tis imigrao judaica, o fator da 'hostilidade entre os dois po-
vos'assumeimediatamenteimportnciaeconmica"!'.Comefei-
to, todo caso de migrao e de refugiados foi complicado pela
suposio de que havia algum teste objetivo da capacidade de
absoro. O conflito entre duas interpretaes opostas, e igual-
mente defensveis, da promessa no Tratado de Neuilly "de ga-
rantir as sadas econmicas da Bulgria para o Mar Egeu" foi
umoutroexemploda confusosurgidadousomuitoirrespons-
vel desta palavra enganosa. Tentativas de resolver problemas
internacionais atravs da aplicao de princpios econmicos
divorciados da poltica esto fadadas esterilidade.
O mais patente fracasso prtico, causado pela persistncia
nesta iluso do sculo dezenove, foi a falncia das sanes da
Liga em 1936. Uma leitura cuidadosa do texto do Artigo 16 do
Pacto isenta seusautoresda responsabilidadepeloerro. O par-
grafo 1proscreveas armas econmicase o pargrafo2 as armas
polticas, a serem empregadas contra o violador do Pacto. O
pargrafo2 claramentecomplementarao pargrafo 1, e presu-
me, por ser bvio, que, na eventualidade da aplicao de san-
es, seriam necessrias "forasarmadasparaprotegeros Mem-
brosda Liga". A nica diferena entreos dois pargrafos que,
enquanto todos os membros teriam de aplicar as armas econ-
micas, seria natural utilizar as foras armadas necessrias dos
membros que as possussem em fora suficiente e em proximi-
dadegeogrficarazoveldoagressor".Analistasposteriores,ob-
cecados pelo pressuposto de que economia e poltica so coisas
~ Todasessas passagens foram retiradas do Report of tbe Palestine Royal Commission of 1937,
Cmd. 5479, pgs. 298-300.
~ Estainterpretaoconfirmadapelo relatriodo ComitPhillimore,em cujas propostas
otextodo Artigo16sebaseou.O Comit"considerouassaneseconmicasefinanceiras
comosendosimplesmenteacontribuioao trabalho de repelir agresso que poderiaser
feita eficazmentepelospases queno estivessem em posiode fornecerem ajuda militar
real" (lnlernalional Sanetions: Repor: by a Crollp oiMembers of lhe Royal institute oiintemational
.Affairs, pg. 115, onde os textos importantes foram examinados).
o poder na poltica internacional
155
separadas e separveis, desenvolveram a doutrina de que os pa-
rgrafos 1 e 2 do Artigo 16 no eram complementares, mas al-
ternativos, sendo a diferena o fato de que as "sanes econ-
micas" eram obrigatrias e as "sanes militares" opcionais. Esta
doutrina foi ardentemente sustentada por muitos que entendi-
am que a Liga poderia, concebivelmente, valer uns tantos mi-
lhes de libras em comrcio, mas no uns tantos milhes de vi-
das humanas; e no famoso Plebiscito da Paz, de 1934 na
Gr-Bretanha, cerca de dois milhes de votantes iludidos ex-
pressaram, simultaneamente, sua aprovao quanto s sanes
econmicas e sua desaprovao quanto s militares. "Uma das
muitas concluses a que cheguei", disse Lord Baldwin nessa
poca, " a de que no h sanes que funcionem que no signi-
fiquem guerra"33. Mas a amarga lio de 1935-6 foi necessria
para se levar para casa a verdade de que, no que diz respeito a
sanes, assim como guerra, o nico lema "tudo ou nada", e
que o poder econmico impotente se a mo armada no esti-
ver pronta para sustent-lo". O poder indivisvel e as armas
militares e econmicas so, meramente, diferentes instrumen-
tos do poder
35.
Uma forma diferente, e igualmente seria, sob a qual se en-
contra esta separao ilusria entre poltica e economia a
fraseologia popular, que distingue entre "fora" e "bem-estar",
33 House of Cornmons, May 18, 1934; O.Jftcial Report, col. 2139.
34 No se sugere, evidentemente, que a fora militar deva ser sempre usada. A Grande
Esquadra britnica foi pouco acionada na Primeira Guerra Mundial. Mas seria muito
temerrio presumir que o resultado teria sido o mesmo se o governo britnico no estivesse
preparado para us-la. O que paralisou as sanes em 1935-36 foi o conhecimento geral de
que os pases da Liga no estavam preparados para utilizar a fora militar.
35 Vale a pena ressaltar que Stresernann estava totalmente ciente desse ponto da entrada da
Alemanha na Liga das Naes. Quando o Secretrio-Geral perguntou se a Alemanha, caso
no participasse de sanes militares, ainda assim poderia participar de sanes econmi-
cas, Stresemann respondeu: "No podemos tampouco; se tomarmos parte num boicote
econmico contra um vizinho poderoso, uma declarao de guerra contra a Alemanha
poderia ser a conseqncia, uma vez que a excluso de um outro pas do intercmbio com
uma nao de sessenta milhes de cidados seria um ato hostil" (Slresemann's Diaries and
Papers (trad. ingl.) , ii, pg. 69).
156 E. H. CARR
entre "canhes" e "manteiga". "Os argumentos do bem-estar so
econmicos", ressalta um autor americano, os argumentos da
fora so polticosv". Esta falcia particularmente difcil de
se desnudar porque parece ser extrado de fatos familiares. Todo
governo moderno, e todo parlamento, se defronta continuamen-
te com o dilema de empregar dinheiro em armamentos ou em
servios sociais e isto encoraja a iluso de que a escolha real-
mente feita entre "fora" e "bem-estar", entre armas polticas
e manteiga econmica. A reflexo mostra, contudo, que este no
o caso. A questo nunca assume a forma "voc prefere ca-
nhes ou manteiga?". Pois todos (exceto um punhado de paci-
fistas nos pases anglo-saxes que herdaram uma longa tradio
de segurana no desafiada) concordam que, em caso de neces-
sidade, as armas devem vir antes da manteiga. A questo real
sempre se "j temos armas suficientes que nos permitam conse-
guir alguma manteiga?", ou "tomando por base que precisamos
de x armas, podemos aumentar a receita suficientemente para
tambm conseguirmos mais manteiga?". Mas o mais claro
desmascaramento desta falcia vem do punho do Professor
Zimmern; e o desmascaramento no menos eficaz por ser in-
consciente. Tendo dividido os Estados existentes, segundo a li-
nha popular, entre os que buscam "bem-estar" e os que buscam
"poder", o Professor Zimmern reveladoramente acrescenta que
"os Estados do bem-estar, de forma geral, gozam uma prepon-
derncia de poder e recursos sobre os Estados do poder":", le-
vando-nos, portanto, infalivelmente concluso correta de que
os " Estados do bem-estar" so Estados que, j gozando de pre-
ponderncia de poder, no esto primordialmente preocupados
em aument-lo; e os "Estados do poder" so Estados que, sen-
do inferiores em poder, esto primordialmente preocupados em
aument-lo, e devotam a maior parte de seus recursos a este fim.
N esta terminologia popular, os "Estados do bem-estar" so os
36 F. L Schuman, lnternational Politia, pg. 356.
37 Zimrnern, Quo Vadimus?, pg. 41.
que possuem poder preponderante, e os "Estados do poder" so
os que no possuem. Esta classificao no to ilgica quanto
possa parecer. Toda grande potncia assume a postura de que o
nmero mnimo de armas necessrias para proporcionar o grau
de poder que consideram desejvel tem precedncia sobre a
manteiga, e que s pode buscar o "bem-estar" quando este m-
nimo tiver sido atingido. Por muitos anos antes de 1933, a Gr-
Bretanha, estando satisfeita com seu poder, era um "Estado do
bem-estar". Aps 1935, achando seu poder contestada e inade-
quado, tornou-se um "Estado do poder" e mesmo a oposio
deixou de pressionar com insistncia pelos pedidos anteriores
de servios sociais. O contraste no entre "fora" e "bem-
estar", e ainda menos entre "poltica" e "economia", mas entre
diferentes graus de poder. Na busca do poder, instrumentos mi-
litares e econmicos sero ambos utilizados.
AUTARQUIA
Havendo, assim, estabelecido que a economia deve ser adequa-
damente vista como um aspecto da poltica, podemos dividir
em duas grandes categorias os mtodos pelos quais o poder eco-
nmico colocado a servio da poltica nacional. O primeiro
conter as medidas cujo objetivo se define pela conveniente
palavra autarquia; o segundo, medidas econmicas diretamente
voltadas para o fortalecimento da influncia nacional sobre ou-
tros pases.
Autarquia, ou auto-suficincia, era um dos objetivos da
poltica mercantilista, e os estados, com efeito, a buscaram des-
de as pocas mais remotas. Mas o problema da autarquia , en-
tretanto, caracteristicamente moderno. Na Idade Mdia, a
autarquia era uma condio natural e necessria da vida econ-
mica pois o transporte de longa distncia de quaisquer bens que
no os de pequeno volume e grande valor no era compensador.
A partir do fim da Idade Mdia, o transporte tornou-se gradual-
158 E. H. CARR
mente mais seguro, mais barato e mais rpido. Os pases se tor-
naram menos auto-suficientes e a elevao no nvel de vida foi
baseada, em parte, no intercmbio internacional de produtos
especializados. Mas foi mente nos ltimos cem anos que o ad-
vento do vapor tornou o transporte por terra e mar to rpido e
barato, que o custo do transporte da maior parte dos bens hoje
insignificante em relao ao custo de produo, e irrelevante,
em muitos casos, se o artigo produzido a 500 ou a 5.000 mi-
lhas do ponto onde ser usado ou consumido. Mtodos de pro-
duo em massa, pelos quais os bens se tornam mais baratos na
medida em que uma maior quantidade produzida no mesmo
local, posteriormente promoveram a concentrao da produo.
No apenas so nossas necessidades atuais mais altamente
especializadas do que nunca, mas tambm vivemos num mundo
onde, pela primeira vez na histria, pode ser possvel- e mesmo
at desejvel - do ponto de vista do custo, plantar todo o trigo a
ser consumido pela raa humana no Canad, produzir toda a l
na Austrlia, fabricar todos os automveis em Detroit e todo
tecido de algodo na Inglaterra ou Japo. Internacionalmente,
as conseqncias do laissev-faire absoluto so to fantsticas e
inaceitveis quanto as conseqncias de um laissezfaire absolu-
to dentro do estado. Nas condies atuais, a promoo artificial
de algum grau de autarquia uma condio necessria para a
existncia social ordenada.
A autarquia no , contudo, apenas uma necessidade soci-
al, mas ainda um instrumento de poder poltico. , primeira-
mente, uma forma de estar preparado para a guerra. No perodo
mercantilista, era normalmente estabelecido, tanto na Gr-
Bretanha quanto em outras partes, que a fora militar de um
estado dependia da produo de bens manufaturados. Adam
Smith formulou suas famosas excees doutrina do laissezfaire
quando aprovou o Ato de Navegao britnico e as subvenes
ao pano para vela de navios e plvora. Mas o princpio da
autarquia recebeu sua definio clssica da pena de Alexander
o poder na poltica internacional 159
Hamilton, que em 1791, sendo ento o Secretrio do Tesouro
dos Estados Unidos, fez um relatrio Cmara dos Represen-
tantes que enuncia, em palavras que poderiam ter sido escritas
hoje, toda a moderna doutrina da autarquia. Hamilton havia sido
instrudo a dar parecer sobre "os meios de promover tais (manu-
faturas) para tornar os Estados Unidos independentes de naes
estrangeiras para o suprimento de material militar e outros bens
essenciais". Vale a pena citar uma pequena passagem do relat-
no:
"No s a riqueza, mas a independncia e segurana de um pas pare-
cem estar materialmente ligadas prosperidade das manufaturas. Toda
nao, com uma viso desses grandes objetivos, deve empenhar-se para
possuir dentro dela todos os elementos indispensveis ao suprimento
nacional... Os extremos embaraos dos Estados Unidos durante a l-
tima guerra, por incapacidade de se suprir, ainda so matria de viva
lembrana; pode-se esperar uma guerra futura para demonstrar os
danos e perigos de uma situao qual esta posio ainda aplicvel,
num grau muito elevado, a menos que essa situao seja alterada por
ao pronta e vigorosa".
Hamilton continuou examinando, por partes, todos os m-
todos pelos quais se pode atingir o resultado desejado - impos-
tos, proibies, subvenes e incentivos
38
Na Alemanha, exa-
tamente cinqenta anos mais tarde, List argumentava que "do
desenvolvimento do sistema protecionista alemo dependem a
existncia, a independncia e o futuro da nacionalidade
germnica"39, e, na ltima metade do sculo dezenove, as suces-
sivas vitrias prussianas demonstraram a ntima conexo entre
um sistema industrial altamente desenvolvido e o poder militar.
Durante esse perodo a Gr-Bretanha, em virtude de sua
supremacia industrial, usufruiu virtualmente de completa
autarquia em relao aos produtos industriais, embora no das
38 Works of .Alexander Hamilton, IV, pgs. 66 e seguintes.
39 List, Tbe National System oi Politica] Economy, pg. 425.
160 E. H. CARR
matrias-primas necessrias para produzi-los. Na oferta de ali-
mentos, deixou de ser auto-suficiente em torno de 1830. Mas
esta falha foi, em boa parte, remediada por seu poderio naval,
cuja manuteno tornou-se uma de suas maiores preocupaes.
Uma Comisso Real sobre o Suprimento de Alimentos e Matri-
as-Primas em Tempo de Guerra, reunida em 1905, discutiu, mas
rejeitou, planos para o armazenamento preventivo na Gr-
Bretanha de suprimentos de reserva, e nem mesmo discutiu qual-
quer plano para encorajar a produo interna. Depositou-se to-
tal confiana na capacidade da marinha proteger os canais
costumeiros de comrcio e, desta forma, compensar a ausncia
de suprimentos suficientes no plano interno", A atual opinio,
de que os governantes do sculo dezenove no estavam atentos
para o fato de ser a autarquia, ou algum substitutivo adequado,
politicamente desejvel, no confirmada pelos fatos.
O efeito da Primeira Guerra Mundial nos conceitos da eco-
nomia, como um todo, j foi discutido. O impulso que ela deu
busca da autarquia foi imediato e poderoso. O bloqueio, e o des-
vio de grande parte da frota mundial para o transporte de tropas
e munies, foraram medidas mais ou menos rigorosas de
autarquia tanto entre os beligerantes quanto entre os neutros.
Por quatro anos, as potncias centrais foram compelidas a de-
penderem exclusivamente de seus prprios recursos, e a realiza-
rem, contra a vontade, o ideal de Fichte em Tbe Closed Commercial
State. Mesmo para as potncias aliadas, o advento do submarino
tornou a confiana nas importaes de ultramar, como alterna-
tiva autarquia, mais precria do que se havia suposto at en-
to. Os governos aliados, em nenhuma hiptese, consideraram a
autarquia como um expediente lamentvel e temporrio. Em ju-
nho de 1916, eles se reuniram em Paris para discutir a poltica
econmica do ps-guerra, e decidiram "tomar as medidas neces-
srias, com urgncia, para se tornarem independentes dos pases
inimigos, no que concerne a matrias-primas e artigos manufa-
40 5upp/y oi Food and Raw MateriaIs in Time oi War, Crnd. 2644.
161
turados essenciais a suas atividades econmicas normais":", No
ano seguinte, uma Comisso Real britnica estabeleceu uma lis-
ta de artigos a respeito dos quais se estabeleceu "que a possibi-
lidade de presso econmica, de pases estrangeiros que contro-
lam o suprimento de matrias-primas, requer medidas especiais
de defesa, e que a ao governamental muito necessria para
promover a independncia econmica". Essa poltica foi posta
em funcionamento pelo Ato de Salvaguarda das Indstrias de
1921. Quando os suprimentos internos no eram possveis, o
controle e a abertura de rotas de suprimentos ultramarinos tor-
nava-se um objetivo primordial. O desejo de controlar supri-
mentos adequados de petrleo fomentou uma poltica britnica
ativa em mais de um pas produtor de petrleo.
Internacionalmente, nas vitrias obtidas nas guerras o im-
portante papel desempenhado pelos bloqueios tornou inevit-
vel a proeminncia de "sanes econmicas" na constituio da
Liga das Naes. Estava claro que o bloqueio deveria ser apli-
cado mais vigorosamente do que nunca numa nova guerra e a
autarquia se desenvolveu como um armamento defensivo natu-
ral contra o instrumento do bloqueio. O uso real desta arma
contra a Itlia em 1935 reforou este princpio. "18 de novem-
bro de 1935 marca o ponto de partida de um novo captulo da
histria italiana", disse Mussolini Assemblia Corporativa
N aciorial em 23 de maro de 1936. " ... A nova fase da histria
italiana ser determinada por este postulado: assegurar, dentro
do mais breve tempo possvel, a maior taxa possvel de inde-
pendncia econmica." Havia, de fato, pouca novidade nesta
doutrina, que era simplesmente uma parfrase do que Hamilton,
List, e a Comisso Real Britnica de 1917 haviam dito. Mas o
aumento da tenso internacional conferiu ao problema uma re-
levncia crtica. Um conhecido publicista americano pediu a
compra conjunta, por Estados Unidos e Gr-Bretanha, de "me-
tais de importncia estratgica", com o objetivo de "retirar a
I As resolues esto em History oj the Peace Conferenee, ed. Temperley, V, pgs. 368-9.
162 E. H. CARR
grande quantidade desses importantes metais dos mercados onde
as potncias ditatoriais e carentes tm de compr-los'v". "Ne-
nhuma medida", acrescentava uma autor britnico, "seria mais
eficaz para debilitar o rearmamento alemo do que uma deciso
britnica de adquirir toda a produo existente de minrio sue-
CO"43. Estes conselhos, praticamente, no eram necessrios para
convencer os governos do valor militar da autarquia. O desen-
volvimento de materiais sintticos pela Alemanha e a acumula-
o de estoques de produtos alimentcios e de matrias-primas
essenciais pela Gr-Bretanha, foram dois dos sintomas mais sig-
nificativos. A autarquia, como outros elementos do poder, cara.
Pode custar a um pais to caro tornar-se auto-suficiente em al-
gum bem importante quanto construir um navio de guerra. O
gasto pode revelar-se demasiado, e a aquisio no valer o cus-
to. Mas negar que a autarquia um elemento do poder e, como
tal, desejvel, confundir a questo.
oPODER ECON6MICO COMO INSTRUMENTO DA POLTICA
O segundo emprego da arma econmica como um instru-
mento da poltica nacional, ou seja, sua utilizao para adquirir
poder e influncia no exterior, tem sido to amplamente reco-
nhecido e abertamente discutido que apenas um breve sumrio
se afigura suficiente. Essa questo assume duas formas princi-
pais: a) a exportao de capital; e b) o controle de mercados
es trangeiros.
a) A exportao de capital tem sido, nos tempos recentes,
uma prtica normal dos estados poderosos. A supremacia polti-
ca da Gr-Bretanha, durante o sculo dezenove, estava associa-
da intimamente posio de Londres como centro financeiro do
42 W. Y Elliot em Politicol Quorterfy, abril-junho 1938, pg. 181.
43 G. D. H. Cole em PoliticolQuorterfy, jan.-maro 1939, pg. 65.
opoderna polticainternacional 163
mundo. Apenas naEuropa, ondea Gr-Bretanhano aspirava
influncia poltica, os investimentos britnicos eram pouco sig-
nificativos, somando apenas cinco por cento de todo o capital
britnico investido no exterior. A ascenso dos Estados Unidos
em termos de poder poltico neste sculo deveu-se, em grande
parte, sua presena no mercado como fornecedor de capitais
em larga escala, primeiramente para a Amrica Latina, e, desde
1914,paraa Europa.A realizao de objetivospolticos atravs
doinvestimentogovernamentaldireto ocorriaem casos como o
da compra, pelo governo britnico, de aes da Companhia do
CanaldeSuez e da CompanhiadePetrleoAnglo-Iraniana,oua
construo da Ferrovia Oriental Chinesa com capital do gover-
norusso.Maisfreqentemente,os governosusamseupoderpara
estimular investimentos de bancos e de pessoas fsicas segundo
os interesses da poltica nacional. Assim, a aliana franco-russa
foi cimentadaporcercade 400 milhes delibras decapitalfran-
cs, emprestado por investidores franceses ao governo russo.
Na Alemanha, "o banco de capital acionrio no era simples-
mente uma organizao de crdito, mas um instrumento polti-
co-econmico; eraum instrumento da polticade poderdaAle-
manha":". Toda a poltica do imperialismo do sculo dezenove
estava baseada no desenvolvimento das partes atrasadas do
mundo pormeio doinvestimentode capital europeu. Interesses
polticos forampromovidosporinvestidoresprivadosquegoza-
vam, como as companhias privilegiadas do sculo dezenove, de
amparo governamentalou, mais comumente, de apoio diplom-
tico". Marx descreveu esta poltica como a substituio "dos
mtodos feudais de guerrear... pelo processo mercantil, de ca-
nhes porcapital?" e criou-se uma nova e expressiva frase para
44 WF. Bruck, Sona/andEconomic Histary oi Germany, pg. 80.
4; Todoo assunto minuciosamente investigado, e inmeros so citados, em Warand lhe
Priuate lnuestor, de Eugene Staley. A principal concluso de Staley a de que a poltica
oficial raramente foi influenciada, em grau significativo, pelo investimento privado, mas
que este foi sempreoficialmentedirigido e encorajado comoum instrumento da poltica.
46 Marx, Gesammelte Schnften, i, pg. 84.
164 E. H. CARR
descrever a "diplomacia do dlar" dos Estados Unidos: "A di-
plomacia da atual administrao", disse Taft em 1912, "busca
estar de acordo com as idias modernas sobre intercmbio co-
mercial. Esta poltica tem sido caracterizada como a substitui-
o de balas por dlares. Ela apela igualmente aos sentimentos
humanitrios idealsticos, aos ditames da poltica e da estrat-
gia sensatas, e aos objetivos comerciais legtimos":".
O aparecimento freqente da esquadra americana em guas
da Amrica Latina (como as da esquadra inglesa em outras par-
tes) mostrou, alm disso, que, se os dlares eram um substituto
humanitrio para as balas, eles poderiam e seriam apoiados pe-
las balas em caso de necessidade poltica.
A diminuio do uso, aps 1919, de investimentos de capi-
tal no exterior, como instrumento da poltica, se explica pelo
rpido decrscimo na acumulao de excedentes de capital atra-
vs do mundo, e pela insolvncia de muitos devedores em po-
tencial. Mas muitos exemplos familiares ainda podem ser cita-
dos. A Frana fortaleceu sua influncia sobre a Polnia e a
Pequena Entente por meio de emprstimos e crditos abundan-
tes, pblicos e privados, a estes pases. Vrios governos conce-
deram ou garantiram emprstimos ustria com o propsito
poltico de manter a independncia daquele pas e, em 1931, a
presso financeira francesa obrigou a ustria a abandonar o pro-
j eto de uma unio alfandegria com a Alemanha. O rpido
declnio da influncia francesa na Europa Central, aps 1931,
estava intimamente ligado ao fato de que a Frana, desde a cri-
se, no pde continuar sua poltica de assistncia financeira
queles pases. Quando, em dezembro de 1938, anunciou-se que
o grupo francs Schneider-Creusot havia vendido suas aes da
indstria Skoda a um grupo tcheco, representando o governo
tchecoslovaco, um correspondente do The Times comentou que
"esta transao outra indicao da retirada francesa da Euro-
47 Annual Presidential Message lo Congress, December 3, 1912.
pa Central, e pe um fim ao captulo da expanso poltica fran-
cesa":", Aps 1932, quando estabeleceu-se um embargo no-ofi-
cial aos emprstimos externos do mercado britnico, pde-se li-
citamente dizer que os emprstimos externos da Gr-Bretanha
estavam sujeitos superviso poltica. Os anos de 1938 e 1939
testemunharam a concesso Turquia, pela Gr-Bretanha e Ale-
manha, e China, pelos Estados Unidos e Gr-Bretanha, de cr-
ditos "comerciais" cujo objetivo poltico dificilmente poderia
ser disfarado.
b) A luta pelo controle dos mercados estrangeiros proporci-
ona um exemplo adicional da interao entre poltica e econo-
mia pois, normalmente, impossvel saber se o poder poltico
usado, para a aquisio de mercados, por seu valor econmico,
ou se mercados so buscados para estabelecer e fortalecer o
poder poltico. A luta por mercados foi o aspecto mais caracte-
rstico da guerra econmica do perodo entre as duas guerras
mundiais. Seria errneo atribuir exclusivamente a rivalidades
polticas a intensa presso para exportar que se manifestou por
toda parte. Na estrutura industrial de hoje, a escala de produ-
o mais econmica de muitos bens excede a capacidade de con-
sumo da maioria dos mercados nacionais e vender caro num
mercado interno protegido, e barato num mercado externo livre
(que a essncia do "dumping"), pode perfeitamente ser a pol-
tica correta do ponto de vista puramente comercial. Entretanto,
o uso do "dumping" como instrumento poltico incontestvel;
e os pases poderosos encontraram seus mercados "naturais" em
reas onde residem seus interesses polticos, e onde sua influn-
cia poltica pode mais facilmente afirmar-se. A principal razo
para a Europa Central e a Europa do Sudeste serem os merca-
dos "naturais" alemes era seu fcil acesso devido ao poder mi-
litar alemo. O rearmamento alemo e a penetrao econmica
48 The Times, December 29, 1938.
166 E. H. CARR
alem nessas reas aconteceram simultaneamente. Este no era,
contudo, um fenmeno novo. Pode-se encontrar um exemplo
admirvel de entrelaamento do poder poltico e econmico na
posio britnica no Egito. A penetrao econmica britnica
no Egito, nas duas ltimas dcadas do sculo dezenove, resul-
tou da ocupao militar britnica, que visava a proteger os inte-
resses britnicos no Canal de Suez, que haviam sido adquiridos
para resguardar as rotas comerciais e as linhas estratgicas de
comunicao britnicas.
Os mtodos empregados para encorajar exportaes e cap-
turar mercados externos so familiares demais para serem dis-
cutidos. O mais simples de todos a concesso de crditos ou
emprstimos para financiar as exportaes. Antes de 1914, a Gr-
Bretanha estava to pouco preocupada com o problema de mer-
cados que os emprstimos obtidos em Londres pelos credores
estrangeiros eram livres de quaisquer condies no que tange
aos para os quais seriam empregados. Emprstimos externos
obtidos em qualquer outra parte traziam a condio de que o
total ou parte da soma deveria ser gasta, pelo devedor, no pas
credor". A partir de 1919, esta condio tem sido quase univer-
salmente aplicada. Na Gr-Bretanha, duas instituies governa-
mentais (o Fundo de Desenvolvimento Colonial e o Departa-
mento de Garantia aos Crditos para a Exportao) se engajaram
no financiamento das exportaes britnicas, o primeiro para o
Imprio, o segundo para os pases estrangeiros. Antes de 1939,
as operaes do Departamento de Garantia aos Crditos para a
Exportao eram oficialmente descritas como possuindo um
carter puramente comercial. Contudo, por uma lei aprovada em
1939, o limite de garantias dadas pelo Departamento aumentou,
e destinou-se uma soma de dez milhes de libras para garantir
as transaes "relacionadas com o que parea ( junta de Co-
Exemplos de Frana e ustria so citados por C.K. Hobson, Tbe Export of Capital
(1914), pg. 16. Rssia e Blgica tambm eram dos principais pases que normalmente
impunham esta condio.
o poderna polticainternacional
167
mrcio) desejvel que se d garantia, segundo o interesse nacio-
nal"so. Ao apresentarestamedida Cmarados Comuns, o Pre-
sidente da junta de Comrcio negou a alegao de que a Gr-
Bretanha "tivesse declarado uma guerra comercial contra a
Alemanha", mas descreveu a medida como "um rearmamento
econmico",e acrescentou que"orearmamento econmico que
estamos tentando agora exatamente igual ao nosso outro
rearmamento"SI. Em julhode 1939,a quantia de dez milhes de
libras foi aumentada para sessenta milhes. Incentivos fiscais
para exportao e manipulaes de cmbio so simplesmente
formas indiretas de crditos para a exportao.
O mtodo atual mais caracterstico de aquisio de merca-
dos, e do poderpoltico quevemcomeles, , contudo,o acordo
de comrcio reciproco que um retorno ao sistemade escambo
ligeiramente disfarado. Assim, as compras britnicas de carne
e cereais na Argentina, e de toucinho e manteiga na Dinamarca
e nos Estados Blticos, asseguraram mercados, nestes pases,
para o carvo e as manufaturas inglesas. OsAcordos de Ottawa
foram uma variao ligeiramente mais complicada do mesmo
tema. Nos pases balcnicos e da Europa Central, a Alemanha,
ao comprar produtos locais (principalmente cereais e tabaco)
para os quais no se podia achar outra via de sada lucrativa,
assegurou no apenas um mercado para os produtos alemes,
mas uma esfera de influncia poltica. Um dos sintomas do ca-
rter artificial da influncia poltica francesa nestaregio foi seu
fracasso em assegurar qualquer participao substancial em seu
comrcio. O poderde compra tomou-se umavantageminterna-
cionale o fato de queo preo no eramais o fator dominante (a
Alemanha realizou a maior parte de suas compras no sudeste
europeua taxas abaixo dospreos mundiais) colocouo compra-
dor, e no o produtor, emposio de ditar o ritmo. Colocou-se,
50 Podeser significativo o fato de que um funcionrio do Ministrio das Relaes Exteri-
ores, em 1938, foi transferido para a equipe do Departamento de Garantia aos Crditos
para a Exportao.
51 House ofCommons, Dec. 15, 1938: Oificial Report, cal. 2319.
168 E. H. CARR
assim, um novo poder nas mos dos pases de grande populao
e alto padro de vida. Mas uma vantagem limitada que, se uti-
lizada em excesso, tende a destruir a si mesma.
oPODER ECONM1CO E A MORAL INfERNAGONAL
Uma reflexo final pode concluir este esquema sumrio sobre o
uso da arma econmica como um instrumento do poder polti-
co. A substituio da arma militar pela arma econmica (que
Marx chamou de substituio de canhes por capital) um sin-
toma no tanto de moral superior como de fora superior. Esse
fato pode ser constatado a partir de alguns exemplos. A Gr-
Bretanha, ofendida pelo julgamento dos engenheiros da Metro-
Vickers em Moscou, poderia obter satisfao impondo um em-
bargo s importaes soviticas. A Itlia, atingida pelo assassinato
de um oficial italiano na Grcia, no poderia utilizar-se deste
expediente econmico (pois um embargo italiano s importaes
gregas teria sido insignificante) ela s poderia obter satisfao
por meio do mtodo militar brutal de bombardear Corfu. Em
1931, a Gr-Bretanha estabeleceu o que veio a ser conhecido
como "bloco da libra" (ou zona da libra) por mtodos no-polti-
cos e, aparentemente, amplamente eficaz. A Alemanha, visando
a estabelecer um equivalente" bloco do marco" no centro e su-
deste da Europa, recorreu a mtodos abertamente polticos, que
incluram a ameaa e mesmo o uso da fora. A fora econmico-
financeira britnica permitia que este pais no interviesse na
guerra civil espanhola. O governo britnico confiou nas "balas
esterlinas" para evitar o permanente predomnio da Alemanha e
da Itlia na Espanha, independentemente do desenrolar da guer-
ra. No que concerne ao Extremo Oriente, o Primeiro-Ministro,
na mesma poca, ressaltava que "quando a guerra acabar, e co-
mear a reconstruo da China, esta reconstruo possivelmen-
te no poder ocorrer sem algum auxlio nosso"52. A crescente
S2 House of Commons, November 1, 1938, reproduzido em Tbe Strugglefor Peace, de N.
Chamberlain, pe:. 340.
169
fora dos Estados Unidos no comrcio e nas finanas internaci-
onais foi, de alguma forma, uma das razes que permitiram ao
governo dos Estados Unidos abandonar sua prtica tradicional
de desembarcar fuzileiros navais nos territrios de repblicas
latino-americanas recalcitrantes, e adotar a "poltica de boa vi-
zinhana".
Esse ponto, contudo, tem uma aplicao mais ampla em
todos os problemas de "agresso" e de anexao territorial. Um
dos documentos mais reveladores deste aspecto do poder um
despacho do Encarregado de Negcios da Rssia em Pequim ao
seu governo, em 1910:
"Se fssemos suficientemente poderosos economicamente", escreveu
este diplomata de modo muito franco, "teria sido mais simples dirigir
todos os nossos esforos celebrao de um tratado econmico. Se,
contudo, como eu receio ser o caso, ao fazer isto estivermos traba-
lhando em favor de interesses estrangeiros, e se formos incapazes de
garantir qualquer lucro do arranjo que conseguirmos (da mesma for-
ma que no fomos capazes, por exemplo, de aproveitar as extraordi-
nrias vantagens do tratado de comrcio de 1881), ento no h ne-
nhuma razo, em minha opinio, para nos afastarmos das bases da
poltica que seguimos at agora, a de aquisio territorial" 53.
Um escritor britnico recentemente fez uma observao
semelhante sobre o Extremo Oriente:
"Livre comrcio, como defendido pela Gr-Bretanha no sculo
dezenove, era a causa do mais forte na concorrncia comercial. A "es-
fera de influncia", com seus direitos especiais, era o objetivo dos es-
tados, que procuravam compensar sua fraqueza em tal concorrncia
pela aplicao direta do poder poltico'P".
A supremacia naval e econmica inconteste da Gr-
Bretanha, no sculo dezenove, permitiu-lhe estabelecer uma
53 B. de Siebert, Entente Diplomacy oi tbe World War, pg. 20.
54 G. F. Hudson, The Far East in World Politics, pg. 54.
170 E. H. CARR
posio de comando na China com um mnimo de fora militar e
de discriminao econmica. Uma potncia relativamente fra-
ca, como a Rssia, s poderia esperar alcanar um resultado se-
melhante por meio de agresso nua e anexao. O Japo, mais
tarde, aprendeu a mesma lio. Em seu conhecido memorando
de janeiro de 1907, Crowe, argumentava que a Gr-Bretanha
era "a protetora natural das comunidades mais fracas", e que,
atravs de sua poltica de livre comrcio num mercado aberto,
"ela, sem dvida, fortalece seu controle sobre a amizade inte-
resseira de outras naes"55. Poder-se-ia desenvolver a argumen-
tao acrescentando que a Gr-Bretanha, em virtude de sua for-
a econmica inerente e da poltica de livre comrcio tornada
possvel por essa fora, era capaz de exercer, em muitos pases,
uma quantidade de influncia e controle indiretos que nenhuma
outra potncia teria conseguido sem interferncia na indepen-
dncia poltica dos pases envolvidos, e que esta vantagem tor-
nou to natural para a Gr-Bretanha, quanto difcil para outros
se erguerem como defensores da independncia poltica das pe-
quenas naes. No Egito, a Gr-Bretanha conciliou seu predo-
mnio econmico e militar com a independncia formal do pais,
enquanto uma potncia mais fraca teria sido obrigada a recorrer
anexao para obter efeito semelhante. A Gr-Bretanha foi
capaz de abandonar sua autoridade formal sobre o Iraque e l
manter seus interesses, enquanto a Frana no conseguia o mes-
mo resultado na Siria. A arma econmica , por excelncia, a
~ r dos pases fortes. significativo que uma proposta do go-
verno sovitico, em 1931, de um pacto de "no-agresso econ-
mica" tenha sido recebida com a maior hostilidade pelos trs
pases mais poderosos da poca: Gr-Bretanha, Frana e Esta-
dos Unidos.
Entretanto, talvez seja difcil descartar, como infundada, a
opinio comum de que o emprego da arma econmica menos
55 Britisb Documents on lhe Origins of lhe War, ed. Gooch & Temperley, iii, pg. 403.
imoral do que a utilizao da arma militar. Isto pode no ser
sempre verdade. O bloqueio, em tempo de guerra, pode causar
tanto sofrimento quanto uma srie de ataques areos. Mas, em
termos gerais, em certo sentido os dlares so mais humanitri-
os do que as balas, mesmo quando o objetivo o mesmo.
menos imoral estabelecer um embargo contra as importaes
soviticas do que bombardear os gregos. No se pode duvidar,
razoavelmente, que uma forma de controle econmico (como a
dos Estados Unidos na Amrica Central) que preserve uma re-
lativa independncia poltica seja mais aceitvel para as naes
subordinadas e, deste modo, menos imoral, do que o controle
direto (como o estabelecido pela Alemanha, em 1939, na Bo-
mia e Morvia). Essa distino no seria anulada mesmo ao se
demonstrar que os Estados Unidos, se fossem economicamente
to fracos quanto a Alemanha, poderiam ter adotado a mesma
conduta. verdade que o pobre tem mais razes para roubar do
que o rico, e que isto afeta o nosso julgamento moral dos casos
individuais de roubo. Mas geralmente se reconhece o roubo como
sendo intrinsecamente imoral. Este simplesmente um exem-
plo da maneira pela qual a prpria moral se envolve em ques-
tes de poder.
A questo moral requerer posterior considerao. Por en-
quanto, a lio mais importante que se retira neste campo o
carter ilusrio da distino popular entre poder econmico e
poder militar. O poder, que um elemento de toda a ao pol-
tica, uno e indivisvel. Utiliza armas econmicas e militares
para os mesmos fins. Aquele que forte tender a preferir a arma
menor e mais "civilizada", porque esta, geralmente, ser sufici-
ente para a realizao de seus propsitos e enquanto ela for su-
ficiente, ele no ser tentado a recorrer arma militar, mais des-
truidora. Mas o poder econmico no pode ser isolado do poder
militar, nem o militar do econmico. Ambos so partes integran-
tes do poder poltico; e, a longo prazo, um no pode sobreviver
sem o outro.
172 E. H. CARR
c) O PODER SOBRE A OPINIo
o poder sobre a opinio a terceira forma de poder. Os
refres que cantam "Temos os navios, temos os homens, temos
o dinheiro tambm" diagnosticaram acuradamente os trs ele-
mentos essenciais do poder poltico: armamentos, homens e
poder econmico.
Mas no se estima o potencial humano pela mera contagem
de cabeas. "O Sulto do Egito ou o Imperador romano", como
ressaltou Hume, "poderiam tratar seus sditos indefesos como
animais selvagens, contra os sentimentos e inclinaes destes.
Mas teriam, pelo menos, de tratar seus mamelucos ou guardas
pretorianos como homens, segundo suas opinies't". O poder
sobre a opinio , portanto, no menos essencial aos objetivos
polticos do que o poder econmico ou militar, e tem estado
sempre associado a eles. A arte da persuaso sempre se consti-
tuiu numa parte necessria da bagagem de um lder poltico. A
retrica tem um registro longo e honrado nos anais dos estadis-
tas. Mas a opinio popular, que considera a propaganda como
uma arma substancialmente moderna, , apesar de tudo, funda-
mentalmente correta.
A PROPAGANDA NO MUNDO MODERNO
A razo mais bvia do crescimento da proeminncia do poder
sobre a opinio em pocas recentes, o alargamento das bases
da poltica, que aumentou bastante o nmero daqueles cuja opi-
nio politicamente importante. At pocas relativamente re-
centes, o nmero de pessoas cuja opinio valia a pena influenci-
ar era pequeno. Estas pessoas eram unidas por estreitos laos de
interesses e, de um modo geral, altamente educadas e os meios
de persuaso eram correspondentemente limitados. "A explica-
56 Tbe Pbilasopbical WorkJ oj David Hume, iv, pg. 31.
o cientfica", segundo Hitler, para a intelligentsia. A moderna
arma da propaganda para as mass as'". O Cristianismo parece
ter sido o primeiro grande movimento na histria com uma atra-
o das massas. Muito apropriadamente, foi a Igreja Catlica
que primeiro compreendeu e desenvolveu as potencialidades do
poder sobre grandes massas de opinio. A Igreja Catlica na Idade
Mdia foi (e, dentro dos limites de seu poder, permaneceu) uma
instituio para difundir certas opinies e extirpar outras con-
trrias quelas: criou a primeira censura e a primeira organiza-
o de propaganda. H certa dose de razo na observao de
um historiador recente de que a igreja medieval teria sido o pri-
meiro estado totalitrio da histria". A Reforma foi um movi-
mento que, simultaneamente, despiu a Igreja, em vrias partes
da Europa, de seu poder sobre a opinio, de sua riqueza, e da
autoridade que o poder militar do imprio lhe havia conferido.
O problema do poder sobre a opinio, em sua moderna for-
ma de massa, foi criado por desenvolvimento na tcnica econ-
mica e militar - pela substituio do artesanato individual por
indstrias de produo em massa, e da fora profissional volun-
tria pelo exrcito de cidados convocados. A poltica contem-
pornea dependente da opinio de grandes massas de pessoas
mais ou menos politicamente conscientes, dentre as quais as que
mais se manifestam, as mais influentes, e as mais acessveis
propaganda so as que vivem nas grandes cidades ou em torno
delas. Nenhum governo atual ignora esse problema. Na aparn-
cia, a atitude adotada com relao a ele pelas democracias e
pelos Estados totalitrios diametralmente oposta. As demo-
cracias sustentam que seguem a opinio das massas; os Estados
totalitrios estabelecem um padro e foram adaptao de to-
dos a ele. Na prtica, o contraste no to bem definido. Os
Estados totalitrios, ao estabelecerem sua poltica, alegam ex-
pressar o desejo das massas; e essa alegao no totalmente
57 Hitler, Mein KBmpf, pg. 196.
58 G. G. Coulton, Mediaeval Panorama, pg. 458 et all
174 E. H. CARR
infundada. As democracias, ou os grupos que as controlam, por
sua vez, no so totalmente inocentes nas artes de moldar e di-
rigir a opinio das massas. Os propagandistas totalitrios, sejam
marxistas ou fascistas, insistem continuamente no carter ilus-
rio da liberdade de opinio nos pases democrticos. Permanece
um slido substrato de diferena entre a atitude das democraci-
as e dos estados totalitrios no que diz respeito opinio das
massas, que pode ser um fator decisivo em tempos de crise.
Ambos, todavia, concordam em reconhecer sua importncia fun-
damental.
As mesmas condies econmicas e sociais que tornaram a
opinio das massas extremamente importante na poltica tam-
bm criaram instrumentos de eficincia e alcance nunca vistos
para mold-la e dirigi-la. O mais antigo desses instrumentos, e
ainda provavelmente o mais poderoso, a educao popular
universal. O estado que oferece a educao necessariamente
determina seu contedo. Nenhum estado permitir que seus fu-
turos cidados absorvam, em suas escolas, ensinamentos sub-
ver iivos aos princpios em que se baseia. Nas democracias, en-
sina-se criana a amar as liberdades democrticas; nos estados
totalitrios, a admirar a fora e a disciplina do totalitarismo. Em
ambos os casos, ela ensinada a respeitar as tradies, crenas
e instituies de seu prprio pas, e a ach-las melhores do que
as de qualquer outro. No se pode, entretanto, exagerar a influ-
ncia des ta moldagem inconsciente precoce. A afirmao de
Marx, de que "o proletrio no tem ptria", deixou de ser verda-
de desde que o trabalhador passou a freqentar as escolas da
rede oficial.
Mas quando falamos de propaganda hoje em dia, pensamos
principalmente naqueles outros instrumentos cujo uso a educa-
o popular tornou possvel: o rdio, o cinema e a imprensa po-
pular. O rdio, o cinema e a imprensa compartilham, no mais
alto grau, do atributo caracterstico da indstria moderna, ou
seja, de que a produo em massa, o quase-monoplio e a padroni-
zao so uma condio para o trabalho econmico e eficiente.
Sua gerncia tornou-se, acompanhando a seqncia natural do
desenvolvimento, concentrada em um nmero de mos cada vez
menor e essa concentrao facilita e toma inevitvel o controle
da opinio de forma centralizada. A produo massificada da
opinio o corolrio da produo em massa dos bens. Assim
como a concepo de liberdade poltica do sculo dezenove to-
mou-se ilusria para grandes massas da populao, devido ao
crescimento e concentrao do poder econmico, a concepo
de liberdade de pensamento do sculo dezenove est sendo, da
mesma forma, fundamentalmente modificada pelo desenvolvi-
mento desses novos instrumentos novos extremamente podero-
sos de poder sobre a opinio. O preconceito que a palavra pro-
paganda ainda provoca em muitas mentes atualmente'? muito
prximo do preconceito contra o controle estatal da indstria e
do comrcio. Segundo o antigo conceito liberal, dever-se-ia dei-
xar a opinio, assim como a indstria e o comrcio, seguir seu
curso natural sem uma regulamentao artificial. Esta concep-
o desmoronou diante do duro fato de que, nas condies atu-
ais, a opinio, como o comrcio, no pode estar isenta de con-
troles artificiais. A questo no mais se os homens devam ser
politicamente livres para expressar suas opinies, mas se a li-
berdade de opinio pos sui, para grandes massas do povo, algum
sentido que no a sujeio influncia de inmeras formas de
propaganda dirigidas por interesses escusos de um tipo ou de
outro. Nos pases totalitrios, o rdio, a imprensa e o cinema
so indstrias estatais absolutamente controladas pelos gover-
nos. Nos pases democrticos, as condies variam, mas em toda
parte h uma visvel tendncia na direo do controle centrali-
zado. So criadas corporaes imensas, que so poderosas de-
mais e vitais demais para a comunidade para permanecerem to-
59 "Eu gostaria", disse o Secretrio do Interior na Cmara dos Comuns em 28 de julho de
1939, "que no houvesse necessidade de nenhuma publicidade governamental em parte
alguma do mundo. Ainda pretendo viver o bastante para ver o fim desse condenvel
resqucio dos anos de guerra" (Oificial Report, col. 1834).
176 E. H. CARR
talmente independentes da mquina do governo, e que acham
conveniente aceitar a colaborao voluntria com o estado como
uma alternativa a serem formalmente controladas por ele. A na-
cionalizao da opinio processou-se, em toda parte, pari pass
com a nacionalizao da indstria.
A PROPAGANDA COMOINSTRUMENTO DA POLiTlCA
o emprego organizado do poder sobre a opinio pblica, como
um instrumento normal da poltica externa, um fato moderno.
Antes de 1914, ocorreram casos de utilizao da propaganda,
pelos governos, nas relaes internacionais. Bismarck e outros
estadistas utilizaram livremente a imprensa, embora mais com o
objetivo de fazer pronunciamentos aos governos estrangeiros do
que como um meio de influenciar a opinio pblica em geral. A
cooperao entre o missionrio e o comerciante, e o apoio dado
a ambos pela fora militar, foi um exemplo familiar do sculo
dezenove de associao entre a propaganda e o poder econmi-
co e militar no interesse da expanso nacional. Mas o campo da
propaganda era limitado e as nicas pessoas que a exploravam
intensivamente eram os revolucionrios. Qualquer recurso sis-
temtico propaganda, por parte dos governos, teria sido visto
como indigno e bastante desabonador.
No levou muito tempo para que os beligerantes de 1914-
18 se conscientizassem de que "a guerra psicolgica deve acom-
panhar a guerra econmica e a guerra militar"60. Era uma condi-
o para o sucesso nas frentes militar e econmica que o "moral"
prprio fosse mantido e que o moral do outro lado fosse solapa-
do e destrudo. A propaganda foi o instrumento pelo qual se
buscou ambos esses fins. Lanaram-se panfletos sobre as linhas
inimigas, incitando suas tropas ao motim, e este procedimento,
como a maioria das novas armas de guerra, foi inicialmente de-
60 H. D. Lasswell no prefcio de Allied Propaganda and lhe Collapse oi lhe German Empire, de
G. G. Bruntz. Este livro o estudo disponvel mais completo sobre o assunto.
177 opoderna polticainternacional
nunciado como contrrio ao direito internacional!'. Alm disso,
as novas condies da guerra anularam, neste e em tantos ou-
tros aspectos, a distino entre civil e combatente e o moral da
populao civil se tornou, pela primeira vez, um objetivo mili-
tar.
"O bombardeamento de longa distncia", escreveu o Chefe do Esta-
do-Maiorbritnicoem janeirode 1918,"sproduziriaseuefeitomoral
mximo se as investidas se repetirem constantemente em curtosinter-
valos, de forma a criar, em cada rea bombardeada, uma angstia
ininterrupta. So esses ataques freqentes, em oposioaos isolados e
espasmdicos,queinterrompema produoindustriale minama con-
fiana pblica"62.
Os chefes militares de outros pases beligerantes estavam,
sem dvida, considerando o mesmo problemaem termos seme-
lhantes. A desmoralizao da populao civil era o objetivo pri-
meiro no apenas dos muitos ataques areos, mas ainda do
bombardeamento de Paris, longa distncia, pelo "Grande
Bertha" alemo. O trabalho da bomba e do obus foi reforado,
especialmente durante os ltimos meses da guerra, poruma in-
tensa produo de propaganda impressa. Durante a Primeira
GuerraMundial, a interdependnciantima entreas trs formas
de poderfoi constantementedemonstrada. O sucesso da propa-
gandadeambas as partes, tantointernamente quanto nos pases
neutros e inimigos, variou de acordo com os resultados cambi-
antes da luta econmica e militar. Quando, finalmente, o blo-
queio e as vitrias aliadas nos campos de batalha estrangularam
os recursos alemes, a propaganda aliada tornou-se tremenda-
mente eficaz e desempenhou um papel considervel no colapso
61 Em1917,doisaviadores britnicos,capturadospelosalemes, foram condenadosa dez
anosde trabalhos forados porlanaremtais panfletosem contravenos leis de guerra.
As sentenas foram abrandadas quandoos britnicosameaaramrepreslias.Aprticafoi
explicitamente sancionada pelos regulamentos da Haia sobre a conduta da guerra area
(Bruntz, op. cit., pgs. 142-4).
62 Tbe War in lheAir (Bntsh Offtcial History oi lhe War), de H. A.Jones,vi, apndiceVI,pg.
26.
178 E. H. CARR
final. A vitria de 1918 foi atingida por meio de uma hbil com-
binao do poder militar, do poder econmico e do poder sobre
a opinio.
Em que pese o reconhecimento geral da importncia da pro-
paganda nas ltimas fases da guerra, ela ainda era vista por qua-
se todos, como uma arma apropriada especificamente para um
perodo de hostilidades. "Da mesma forma que lano obuses nas
trincheiras inimigas, ou gs venenoso no inimigo", escreveu o
General alemo, que foi o principal responsvel pelo envio de
Lenin e seus seguidores, num trem selado para a Rssia, "eu,
como um inimigo, tenho o direito de usar a propaganda contra
ele"63. A abolio dos ministrios e departamentos de propagan-
da ao fim da guerra, foi uma medida automtica de desmobi-
lizao. Mesmo ao longo dos vinte anos que seguiram ao
armistcio, no que era ainda formalmente um perodo de paz,
muitos governos utilizaram a propaganda com uma intensidade
maior do que no perodo de guerra e novas agncias oficiais e
semi-oficiais brotavam em todo pas, para influenciar a opinio
pblica interna e externa. Este novo processo tornou-se poss-
vel e inevitvel devido popularizao da poltica internacio-
nal e crescente eficincia dos mtodos de propaganda. Uma
vez que ambos os processos devem continuar, sua permanncia
parece assegurada.
A iniciativa de introduzir a propaganda como um instru-
mento normal das relaes internacionais deve ser creditada ao
governo sovitico. As causas disto foram parcialmente aciden-
tais. Os bolcheviques, quando assumiram o poder na Rssia,
encontravam-se desesperadamente fracos no que tange s armas
militares e econmicas normais do conflito internacional. O prin-
cipal elemento de fora sua disposio era sua influncia so-
bre a opinio pblica de outros pases; e era, portanto, natural e
necessrio que explorassem esta arma ao mximo. Nas primei-
63 Hoffmann, War Diaries (trad. ingl.), ii, pg. 176.
179
ras pocas, eles seriamente acreditavam em sua habilidade para
dissolver os exrcitos alemes atravs de panfletos de propa-
ganda e da confraternizao entre as linhas. Mais tarde, conta-
ram com a propaganda nos pases aliados para paralisar a inter-
veno aliada contra eles na guerra civil. Se a propaganda no
houvesse sido suplementada pela criao de um Exrcito Ver-
melho eficaz, ela poderia, isoladamente, ter sido ineficiente. Mas
a importncia do papel que desempenhou suficientemente de-
monstrada pelo temor propaganda bolchevique sentido duran-
te muitos anos depois, e que ainda no est extinto em muitos
pases europeus e asiticos. A Rssia Sovitica foi o primeiro
estado moderno a estabelecer, sob a forma da Internacional
Comunista, uma organizao internacional permanente de pro-
paganda em larga escala.
Houve, contudo, uma causa mais profunda para que o con-
trole sobre a opinio tivesse atingido um lugar de destaque na
poltica da Rssia Sovitica. Desde o fim da Idade Mdia, ne-
nhuma organizao poltica havia pretendido ser o depositrio
da verdade universal, ou a missionria de um evangelho univer-
sal. A Rssia Sovitica foi a primeira unidade nacional a pregar
uma doutrina internacional e a manter uma organizao eficaz
de propaganda mundial. Esta inovao parecia ser to revoluci-
onria, que a Internacional Comunista alegava, no princpio, ser
totalmente desvinculada do poder do governo sovitico. Mas esta
separao, que pode ter sido real quanto a detalhes administra-
tivos, jamais se estendeu s questes principais da poltica e
depois que o Estado Sovitico se consolidou sob Stalin, a sepa-
rao tornou-se no mais do que uma mera fico. Este proces-
so no teve um significado apenas local, e nos d a pista de todo
o problema do lugar ocupado por aquilo que atualmente cha-
mado de "ideologia" na poltica internacional. Com efeito, se
verdade que o poder sobre a opinio no pode ser dissociado
das outras formas de poder, ento aparentemente o poder no
pode ser internacionalizado uma vez que no pode existir em
180 E. H. CARR
poltica algo como uma oplnlao internacional, e a propaganda
internacional uma contradio tanto quanto seria um exrcito
internacional. Essa viso, to paradoxal quanto possa parecer,
pode ser apoiada por argumentos muito coerentes e tanto ela
quanto suas implicaes demandam um exame cuidadoso.
PROPAGANDA NAOONAL OU INTERNAOONAL?
Muitas idias polticas que influenciaram fortemente a humani-
dade, basearam-se em princpios manifestamente universais e,
portanto, tiveram um carter internacional, pelo menos em teo-
ria. Os ideais da Revoluo Francesa, do livre comrcio, do co-
munismo em sua forma original de 1848, ou na sua re-encarnao
de 1917, do Sionismo, o ideal da Liga das Naes, todos so,
primeira vista (como eram em inteno), exemplos da opinio
internacional divorciada do poder e alimentados pela propagan-
da internacional. Contudo, a reflexo estabelecer limites a esta
primeira impresso. O quanto qualquer dessas idias foi politi-
camente eficaz at assumir uma colorao nacional e ser apoia-
da por um poder nacional? A resposta no fcil. Albert Sorel
tem uma passagem conhecida sobre o curso assumido pelo en-
tusiasmo dos revolucionrios franceses:
"Eles confundem... a propagao das novas doutrinas com a extenso
do poder francs, a emancipao da humanidade com a grandeza da
Repblica, o reino da razo com o da Frana, a libertao dos povos
com a conquista dos estados, a revoluo europia com o domnio da
Revoluo Francesa sobre a Europa
u 64

o poder militar de Napoleo foi, notoriamente, o fator mais
potente na propagao, atravs da Europa, das idias de 1789.
A influncia poltica da idia do livre comrcio data de sua ado-
o, pela Gr-Bretanha, como base da poltica britnica. Os re-
64 A. Sorel, L 'Europe el la Rvolution Franaise, pgs. 541-2.
volucionrios de 1848 fracassaram, em toda parte, em alcanar
o poder poltico e os ideais de 1848 permaneceram estreis. Nem
a Primeira nem a Segunda Internacional conseguiram qualquer
autoridade real. Como 1914 havia demonstrado, havia movimen-
tos operrios nacionais, mas no havia nenhum movimento ope-
rrio internacional. A Terceira, ou Internacional Comunista,
exerceu pouca influncia at que o poder do estado russo pas-
sou a apoi-la e Stalin deturpou e disseminou as idias de 1917
da mesma forma que Napoleo deturpou e disseminou as idias
de 1789. O trotskismo, no estando apoiado no poder de estado
algum, permanece sem influncia. O sionismo, politicamente
impotente na medida em que contou somente com a propaganda
internacional, eficaz enquanto apoiado politicamente pelas
grandes potncias. A propaganda ineficaz, como fora polti-
ca, at que adquira um lar nacional e se una ao poder econmi-
co e militar.
a destino da Liga das Naes, e da propaganda em seu fa-
vor , provavelmente, o melhor exemplo atual dessa tendncia.
Como foi mostrado, homens como Woodrow Wilson e Lord Cecil
conceberam a Liga das Naes como uma expresso da "opinio
organizada da humanidade", controlando o poder econmico e
militar dos governos. A opinio pblica internacional era o su-
premo instrumento do poder ("de longe, a mais forte arma que
temos") e esta opinio deveria ser criada pela propaganda inter-
nacional, que no se preocupava com fronteiras'". Atravs dos
anos vinte, esta falcia do poder da opinio internacional foi
sendo gradualmente exposta. Que tenha sobrevivido, deveu-se
ao persistente uso, pelos entusiastas da Liga, de slogans como
paz e desarmamento, capazes de suscitar simpatia universal pre-
cisamente por significarem coisas diferentes, e realmente con-
traditrias, para diferentes pessoas. Todo pais desejava atingir
os objetivos de sua poltica sem guerra, e, assim, defendia a paz.
Todo pas desejava o desarmamento dos outros pases, ou o de-
65 Veja o Captulo 3.
182 E. H. CARR
sarmamento de armas que no considerasse vitais aos seus inte-
resses. Aps o colapso da Conferncia de Desarmamento, tor-
nou-se claro para todos que a Liga das Naes s podia ser efi-
caz na medida em que fosse um instrumento da poltica nacional
de seus membros mais poderosos. A opinio em favor da Liga
deixou, igualmente, de ser internacional, e se confinou aos pa-
ses em que se sentia que a Liga servia aos objetivos da poltica
nacional. Na Gr-Bretanha, a Liga das Naes tomou-se, pela
primeira vez, popular para o que se pode chamar de ala naciona-
lista do Partido Conservador.
A falcia da crena na eficcia de uma opinio pblica in-
ternacional divorciada do poder nacional pode ainda ser ilustra-
da por fatos em outras partes do mundo. O grupo de movimen-
tos, convenientemente classificados sob o ttulo de fascismo,
baseou-se em certos princpios aparentemente universais, tais
como a rejeio da democracia e da luta de classes, a insistncia
na liderana, e assim por diante. Nos seus primeiros tempos, o
fascismo era oficialmente de.scrito como "no um artigo para
exportao", e assim foi tratado, por muitos anos, pelos pases
que a ele aderiram. Num perodo posterior, esta limitao foi
explicitamente repelida'" e o fascismo tornou-se o tema de uma
vigorosa propaganda internacional em muitas partes do mundo.
Seria, entretanto, um diagnstico superficial pretender que, uma
vez que a Liga das Naes e a Internacional Comunista comea-
ram como instrumentos da opinio internacional e acabaram
como instrumentos da poltica nacional, o fascismo teria come-
ado como um instrumento da poltica nacional e terminado
como um instrumento da opinio internacional. Em ambos os
casos, a fase internacional foi uma iluso (o que no quer dizer
que muitas pessoas no acreditem sinceramente nela). A propa-
ganda internacional do fascismo foi um instrumento da poltica
nacional de certos estados, e cresceu com o crescimento do po-
der econmico e militar desses estados. Mas a reductio ad absurdum
66 Mussolini, 5critti e Discorsi, vi. 151; viil. 230
da propaganda ideolgica internacional, como um disfarce da
poltica nacional, veio com a adoo de slogans negativos que
visavam a unir, numa aliana poltica, os que no partilhavam
de nenhuma ideologia positiva em comum. Assim, o Pacto Anti-
Comintern no evitou que a Alemanha chegasse a um acordo
com a principal potncia comunista quando as necessidades da
poltica nacional assim o pediram e o "anti-fascismo" das na-
es democrticas no as furtou de buscarem aliana com pa-
ses cujas formas de governo no podiam ser distintas do fascis-
mo. Esses slogans no tm sentido ou substncia se
desvinculados da poltica nacional dos pases que os utilizam.
O poder sobre a opinio no pode ser dissociado do poder eco-
nmico e militar.
ACORDOS INTERNAOONAIS SOBRE PROPAGANDA
A propaganda hoje em dia to amplamente reconhecida como
uma arma poltica nacional a tal ponto que clusulas quanto a
seu uso so bastante comuns em acordos internacionais. Essas
clusulas foram, muito apropriadamente, introduzidas primeira-
mente em acordos feitos com o governo sovitico com o objeti-
vo de limitar as atividades da Internacional Comunista. Entre-
tanto, pode-se pensar ter sido este um caso excepcional. Alm
do caso da Rssia Sovitica, o primeiro acordo registrado para
evitar a propaganda hostil parece ter sido um concludo entre as
companhias de radiodifuso alem e polonesa, que se encarre-
gavam de assegurar que "a matria difundida no ofendesse, de
forma alguma, os sentimentos nacionais dos ouvintes nacionais
da outra parte corrrratante't'". A propaganda foi, pela primeira
vez, elevada dignidade de questo universal quando o gover-
no polons fez propostas, na Conferncia de Paz, para uma con-
veno sobre "desarmamento moral". Limitar a arma da propa-
67 Leagllt of Nations, C. 602, M. 240,1931, ix, pg. 4.
184 E. H. CARR
ganda por meio de um conveno geral provou ser uma tarefa
to sem esperanas quanto a de limitar as armas rnilitares'". Mas
acordos bilaterais para a eliminao de propaganda hostil foram
concludos entre Alemanha e Polnia, em 1934, e entre Alema-
nha e ustria, em 1936 (69). No Acordo Anglo-Italiano de 16
de abril de 1938, os dois pases "registraram seu acordo de que
qualquer tentativa, de alguma parte, de empregar os meios de
publicidade e propaganda sua disposio para prejudicar os
interesses da outra parte seria incompatvel com as boas rela-
es que este acordo tem por objetivo estabelecer".
Tais acordos criaram uma dificuldade bvia para as demo-
cracias, que defendem a no-limitao da liberdade de expres-
so e da publicao de opinies sobre questes internacionais, e
no podem, assim, garantir formalmente evitar a propaganda,
em seu territrio, contra qualquer pais. Esse embarao se refle-
tiu na fraseologia contorcida do Acordo Anglo-Italiano. O fato
, contudo, que na esfera da opinio, assim como na esfera eco-
nmica, os princpios do laissezJaire do sculo dezenove no se
mantm, mesmo para as democracias. Assim como os governos
democrticos foram compelidos a controlar e organizar a vida
econmica em seus territrios, para competirem com os Esta-
dos totalitrios, eles se vem em desvantagem ao lidar com es-
ses Estados se no estiverem em condies de controlar e orga-
nizar a opinio pblica. O reconhecimento desse fato se espalhou
rapidamente mesmo na Gr-Bretanha. Em questes afetas s
relaes internacionais, exerceu-se uma influncia discreta, che-
gando, em pocas de crise, censura direta mas no oficial,
G8 Foi assinada em Genebra pela maioria dos membros remanescentes da Liga, em setembro
de 1936, uma conveno internacional pela qual as partes garantiam evitar a radiodifuso,
de seus territrios, de "incitamentos de guerra" ou, genericamente, de propaganda hostil,
contra as outras partes contratantes (League 0/Nations, C. 399 (1), M. 252 (1), 1936, xii).
G9 Em ambos os casos, o acordo sobre propaganda no figura num texto oficialmente
publicado, mas sua existncia foi revelada em comunicados. O comunicado do Ministrio
das Relaes Exteriores austraco sobre o Acordo Germano-Austraco, de 11 de julho de
1936, anunciou que "ambos os pases devem evitar todo uso agressivo de radiodifuso,
filmes, servios noticiosos e teatro" (Documenls on lnternational Affairs, 1936, pg. 324).
mesmo antes da ecloso da Segunda Guerra Mundial, sobre ra-
diodifuso, cinema e imprensa. Embora o uso dessa influncia
fosse freqentemente criticado em casos particulares, tornou-se
claro que qualquer governo no poder aplicaria, em circunstnci-
as semelhantes, algumas daquelas medidas restritivas70. Simul-
taneamente, houve um rpido crescimento da propaganda que
visava a familiarizar a opinio pblica com o ponto de vista bri-
tnico. Desde 1935, um organismo chamado "British Council"
passou a exercer a funo de "tornar a vida e o pensamento do
povo britnico mais amplamente conhecidos no exterior". Em
1938, a BBC iniciou a difuso regular de boletins noticiosos em
vrias lnguas estrangeiras. Em junho de 1939, o Primeiro Mi-
nistro anunciou a criao de um novo Departamento de Publici-
dade Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores, que serviu
como ncleo para o Ministrio da informao, estabelecido ime-
diatamente com o incio da guerra.
VERDADE E MORAL NA PROPAGANDA
At aqui, discutimos o poder sobre a opinio precisamente nos
mesmos termos do que o poder militar e econmico e a conexo
ntima entre estas diferentes formas de poder to vital, e tem
sido to esquecida em discusses tericas, que esta parece ser a
abordagem mais proveitosa do problema por enquanto. Algu-
mas pessoas podem, com efeito, argir ser esta a nica aborda-
gem correta. Pois, em primeiro lugar, a opinio condicionada
pelo status e pelo interesse; em segundo lugar, como vimos num
capitulo anterior, uma classe ou nao dominante, ou um grupo
de naes proeminente, no apenas desenvolve opinies favo-
70 Um debate revelador sobre a imprensa, iniciado pela oposio Liberal, teve lugar na
Cmara dos Comuns em 7 de dezembro de 1938. Enquanto os oradores do bloco Liberal
defendiam a liberdade de imprensa com argumentos comuns ao sculo dezenove, o pona-
voz da oposio Trabalhista declarou que a liberdade de imprensa j era ilusria, e pediu
que "todo jornal do pai s fosse responsvel por cada item das notcias que divulgasse, e
responsvel perante esta Casa ou perante alguma autoridade pblica" (Official Report, col.
1293).
186 E. H. CARR
rveis manuteno de sua posio privilegiada, mas pode, em
virtude de sua superioridade econmica e militar, facilmente
impor estas opinies a outros. A vitria dos pases democrti-
cos, em 1918, criou uma opinio quase universal de que a de-
mocracia eraa melhorforma de governo. Nosanos trinta,pode-
se dizer que a opinio de muitas partes do mundo, quanto aos
mritos do fascismo, como forma de governo, sem exagero va-
rioupari passu com o poder econmico e militar da Alemanha e
da Itlia em relao s outras grandes potncias. Estas percep-
es podiam ser apoiadas porinmeros exemplos. Se forem ab-
solutamente verdadeiras, ento o poder sobre a opinio seria,
de fato, indistinto em carter do poder econmico e militar, e
no haverianada no qual, com podere aptido tcnica suficien-
tes, no se pudesse fazer os homens acreditarem. Algumas ve-
zes j se sugeriu que este o caso. "Pormeio de umapropagan-
da astuta e persistente", dizia Hitler, "mesmo o cu pode ser
representado a um povo como o inferno, e a vida mais infeliz
como o paraso"?' e alega-se que especialistas americanos em
publicidade sustentam que"somente o custolimita a conduo
da opinio pblica para qualquer direo, em qualquer assun-
to"72. Todavia, com certeza esses so exageros perdoveis dos
peritos na prtica da propaganda. Como veremos, nem mesmo
Hitler realmente acreditava no poder ilimitado da propaganda
para fabricar a opinio. Aqui, como em outros casos, a posio
realista extremada torna-se insustentvel. Quando colocamos o
podersobrea opiniolado a lado como podereconmicoe mi-
litar, devemos, no obstante, lembrar-nos de que no mais
estamos lidando com fatores puramente materiais, mas sim com
os pensamentos e sentimentos de seres humanos.
O poder absoluto sobre a opinio limitado de duas ma-
neiras. Emprimeirolugar, limitado pela necessidade de algum
grau de relacionamento com o fato. Existem fatos objetivos que
71 Hitler, Mein Kampf, pg. 302.
72 J. TruslowAdams, The Epic oi America, pg. 360.
no so totalmente irrelevantes para a formao da opinio. A
boa publicidade pode persuadir o pblico que um creme facial
feito com substncias de menor qualidade melhor. Mas nem
mesmo o melhor anunciante pode vender um creme facial feito
com cido sulfrico. Hitler condenou a futilidade da propagan-
da alem na Primeira Guerra Mundial, que pintava o inimigo
como ridculo e desprezvel. Es ta propaganda no obteve su-
cesso simplesmente porque, como os soldados alemes desco-
briram nas trincheiras, era totalmente inverdica. O perigo de
que "a verdade aparecer", especialmente numa era de propa-
ganda competitiva, uma limitao sria ao exerccio do poder
sobre a opinio. A educao, que um dos mais fortes instru-
mentos desse poder, tende, ao mesmo tempo, a criar um esprito
de indagao independente, que um dos mais poderosos antdo-
tos contra o manejo desse poder. Na medida em que deturpa e
interpreta os fatos com vistas a um objetivo especfico, a propa-
ganda sempre contm em si mesma este elemento potencial de
autodestruio.
Em segundo lugar, o poder sobre a opinio limitado - e
provavelmente de maneira at mais eficaz - pelo pensamento
utpico inerente natureza humana. A propaganda, associada
ao poder econmico e militar, sempre tende a um ponto onde
passa a desafiar o seu prprio objetivo ao incitar a mente re-
volta contra esse poder. um fato bsico sobre a natureza hu-
mana o de que os seres humanos, no longo prazo, rejeitam a
doutrina de que a fora faz o direito. A opresso por vezes tem
o efeito de fortalecer a vontade e aguar a inteligncia de suas
vitimas, de modo que no nem universal, nem absolutamente
verdadeiro, que um grupo privilegiado possa controlar a opinio
em detrimento dos no-privilegiados. Como o prprio Hitler es-
creveu, "toda perseguio desprovida de uma base espiritual"
precisa contar com "um sentimento de oposio contra a tenta-
tiva de esmagar uma idia pela fora bruta"73. E este fato vital
73 Hitler, Mein Kampf pg. 187.
188 E. H. CARR
nos d uma outra pista da verdade de que a poltica no pode
ser definida apenas em termos de poder. O poder sobre a opi-
nio, que parte necessria de todo poder, jamais absoluto. A
poltica internacional sempre poltica de poder pois imposs-
vel eliminar o poder da poltica. Mas isto apenas parte da his-
tria. O fato de que a propaganda nacional, em toda parte, se
disfara to astutamente em ideologias de carter aparentemen-
te internacional, prova a existncia de um estoque internacional
de idias comuns, por mais limitado ou fraco que seja, ao qual
se pode apelar, e de uma crena em que estas idias comuns se
colocam, de algum modo, numa escala de valores, acima dos
interesses nacionais. Esse estoque de idias comuns o que en-
tendemos por moral internacional.
CAPTULO IX
A MORAL NA POLTICA
INTERNACIONAL
o LUGAR da moral na poltica internacional, o problema mais
obscuro e difcil de todo o campo dos estudos internacionais.
Podem-se sugerir duas razes para esta obscuridade, uma geral
e outra particular.
Em primeiro lugar, a maioria das discusses sobre moral
so toldadas pelo fato de que o termo geralmente usado para
se referir a, no mnimo, trs coisas diferentes:
I) O cdigo moral do filsofo, que o tipo de moral mais
raramente praticada, porm mais freqentemente discutida.
lI) O cdigomoraldohomemcomum,que porvezes pra-
ticado, mas raramente discutido (pois o homem comum dificil-
menteexaminaos pressupostosmoraisqueinformamsuasaes
e julgamentos, e se o faz, est particularmente sujeito auto-
dissimulao.
IlI) O comportamento moraldo homemcomum,que se co-
locar em relao bastante estreitacom lI), mas que dificilmen-
te ter alguma relao com I).
Pode-se observarque o relacionamentoentrelI) e lII) re-
cproco. No somente o comportamento do homem comum
influenciadoporseu cdigomoral, mas tambmseu cdigo mo-
ral influenciado pela forma pela qual os homens comuns se
comportam, inclusive ele prprio. Isto particularmenteverda-
de no que tange viso da moral poltica do homem comum,
que tende, mais do que a moral pessoal, a ser uma codificao
190 E. H. CARR
da pratIca existente e na qual a expectativa de reciprocidade
desempenha um papel importante.
O monoplio dos estudos internacionais pela escola utpi-
ca, entre as duas guerras, resultou numa concentrao de inte-
resse nas discusses sobre o que a moral internacional deveria
idealmente ser. Houve pouca discusso acerca do comportamen-
to moral dos estados, exceto para conden-los rpida e violen-
tamente luz dessa moralidade ideal.
No houve discusso alguma dos pressupostos do homem
comum sobre a moral internacional. Isto foi particularmente la-
mentvel num perodo em que a popularizao da poltica, pela
primeira vez, tornava os pressupostos do homem comum mat-
ria de importncia primordial e poder-se-ia descrever o abismo
cada vez maior entre a utopia internacional e a realidade inter-
nacional em termos dessa divergncia entre a teoria do filsofo
e a prtica baseada nos pressupostos no expressos, e freqen-
temente inconscientes, do homem comum. Alm disso, a utopia
acabou seguindo seu destino usual ao se tornar, apesar dela pr-
pria, o instrumento de interesses estabelecidos. A moral inter-
nacional, como exposta por muitos autores anglo-saxes con-
temporneos, tornou-se pouco mais do que uma arma conveniente
para assestar golpes contra os que atacavam o status quo. Aqui,
como em toda parte, o estudante da poltica internacional no
pode despojar-se totalmente do sentido utpico. Mas ele deve
ser aconselhado a manter seus ps no cho, e a manter rigorosa
vigilncia sobre as relaes entre suas ambies para o futuro e
as realidades do presente. Isto igualmente muito difcil. O an-
troplogo que investiga os cdigos morais e o comportamento
de uma tribo de canibais provavelmente parte do pressuposto
de que o canibalismo indesejvel, e est consciente do desejo
de que deva ser abolido. Mas ele pode muito bem ser ctico acer-
ca do valor de denncias contra o canibalismo e, em todo caso,
no interpretar mal tais denncias para um estudo cientfico
do assunto. A mesma clareza de pensamento no distinguiu sem-
A moral na poltica internacional
191
pre os estudantes da moral internacional, que geralmente tm
preferido o papel do missionrio do que o do cientista.
O segundo ponto de obscuridade peculiar ao campo in-
ternacional. Por mais estranho que possa parecer, os autores
sobre a moral internacional no concordam entre si, e nem sem-
pre est claro em suas mentes, se a moral que desejam discutir
a moral dos estados ou a dos indivduos. Este ponto to vital
discusso inteira que deve ser esclarecido logo no incio de
nosso estudo.
A NATTJREZA DA MORAL INTERNAGONAL
O perodo de governo pessoal absoluto, no qual o estado mo-
derno comeou a tomar forma, no foi muito afetado pela dis-
tino entre moral pessoal e moral estatal. Pode-se presumir a
responsabilidade do prncipe por atos do estado, sem se distorcer
os fatos. Charles I pode ter sido um bom pai e um mau rei. Mas,
em ambas as funes, seus atos podiam ser considerados como
os de um indivduo.' Quando, contudo, a crescente complicao
da mquina estatal e o desenvolvimento do governo constitucio-
nal tornaram a responsabilidade pessoal do monarca uma evi-
dente falsificao de identidade, a personalidade (que parecia
ser uma condio necessria da responsabilidade moral) foi
transferida do monarca para o estado. O Leviat, como dizia
Hobbes, um "Homem Artificial". Este foi um importante pas-
so frente. Foi a personificao do estado que tornou possvel a
criao do direito internacional com base no direito natural. S
I Os governos aliados, no Tratado de Versailles, tentaram reviver este conceito histrico,
tornando o ex-Kaiser (Guilherme lI) pessoalmente responsvel por atos do Estado, mas a
tentativa foi quase universalmente condenada quando os nimos comearam a serenar. As
ditaduras modernas, entretanto, ajudaram a colocar esta concepo novamente na moda.
Assim, o Professor Toynbee classificou a invaso da Abissnia de "um pecado pessoal
deliberado do Signor Mussolini" (Sl/rvey o] lnternational Ajjairs, 1935, ii pg. 3), embora de
provavelmente tivesse achado inadequado descrever o Plano Hoare-Laval como o "pecado
pessoal" de Sir S. Hoare ou de Laval.
192 E. H. CARR
se podia presumir que os Estados tivessem deveres entre si em
virtude da fico que os considerava como pessoas. Mas a per-
sonificao do estado foi uma forma conveniente de conceder-
lhe no simplesmente deveres, mas direitos e, com o crescimen-
to do poder estatal nos sculos dezenove e vinte, os direitos dos
estados tornaram-se mais evidentes do que seus deveres. Assim,
a personificao do estado, que comeou como um artifcio li-
beral e progressista, acabou por se associar com a atribuio de
direitos ilimitados do estado sobre o indivduo e , hoje, nor-
malmente denunciada como reacionria e autoritria. Os pensa-
dores utpicos modernos rejeitam-na com fervor' e, conseqen-
temente, so levados a negar que se possa atribuir moral ao
estado. A moral internacional, segundo este ponto de vista, deve
ser a moral dos indivduos.
A controvrsia acerca da atribuio de personalidade ao
estado no apenas enganosa, mas tambm sem sentido. Ne-
gar personalidade ao estado to absurdo quanto defender o
oposto. A personalidade do estado no um fato cuja veracida-
de ou falsidade sejam matria de discusso. Ela o que os juris-
tas internacionais chamam de "a natureza postulada" do esta-
d0
3
uma fico ou hiptese necessria; uma ferramenta
indispensvel criada pela mente humana para lidar com a estru-
tura de uma sociedade desenvolvida." Teoricamente, possvel
imaginar uma ordem poltica primitiva na qual os indivduos so
indivduos e nada mais, assim como possvel imaginar uma
ordem econmica em que todos os produtores e comerciantes
so indivduos. Mas assim como o desenvolvimento econmico
Z Duguit, por exemplo, a chama de "antropomorfismo sem sentido nem valor" (Trail de
Droit Constitutionnel; 1, capo V).
3 Hall, Internationa! Law (8th. ed.), pg. 50; Pearce Higgins, International Law and Relations,
pg.38.
4 Isto no significa evidentemente, que o estado seja uma forma necessria de organizao
poltica, mas apenas que, na medida em que o estado a forma aceita, sua personificao
uma fico necessria. O mesmo se aplicaria a qualquer outra forma (por exemplo, a
classe social). A personificao do proletariado desenvolveu-se muito na Rssia Sovitica
(por exemplo, a fico de que ele "possui" os meios de produo).
193 A moral na poltica internacional
exigiu o recurso fico da responsabilidade coletiva, como na
sociedade por aes, o desenvolvimento poltico tambm ne-
cessitou a fico da responsabilidade coletiva do estado. No
obstante, os direitos e obrigaes dessas entidades fictcias no
so vistos como unicamente legais. Um banco elogiado por
sua generosidade para com seus empregados, uma companhia
de armamentos atacada por conduta impatritica, e as estra-
das de ferro tm "obrigaes para com o pblico" e exigem "ho-
nestidade". Todas so questes que implicam a relevncia, no
apenas dos cdigos legais, mas igualmente dos padres morais.
A fico da pessoa-grupo, tendo direitos e obrigaes morais e
sendo, conseqentemente, capaz de comportamento moral, um
instrumento indispensvel da sociedade moderna e a mais in-
dispensvel dentre essas pessoas-grupos o estado. Particular-
mente, no parece ser possvel discutir poltica internacional em
outros termos. "Relaes entre ingleses e italianos" no um
sinnimo de "relaes entre a Gr-Bretanha e a Itlia". Um pa-
radoxo curioso e significativo o fato de que os autores utpi-
cos sobre assuntos internacionais, que denunciam com maior
vigor a personificao do estado como absurda e sinistra, apesar
disto, conferem elogios e crticas morais (geralmente estas lti-
mas) a essas entidades imaginrias, "Gr-Bretanha", "Frana"
ou "Itlia", cuja existncia eles negam.
A continuidade um outro elemento da sociedade que tor-
na indispensvel a fico da pessoa-grupo. Os crticos mais se-
veros da personificao do estado no tero nenhum escrpulo
em celebrar o 150.0 aniversrio do The Times, ou a 38.a vitria
de "Cambridge" na regata e, tambm, confiantemente esperaro
que o "London County Council" pague, aps cinqenta anos, o di-
nheiro que "ele" toma emprestado e gasta atualmente. A perso-
nificao a categoria de pensamento que expressa a continui-
dade das instituies e, de todas as instituies, o estado aquela
cuja continuidade mais importante que seja expressa. A ques-
to de saber se o Tratado de Garantia da Blgica imps uma
194 E. H. CARR
obrigao Gr-Bretanha no sentido de auxiliar a Blgica em
1914 suscitou problemas legais e morais. Mas s se pode discu-
tir esta questo inteligivelmente presumindo que a obrigao no
recaa pessoalmente sobre Palmerston, que assinou o Tratado
em 1839, nem pessoalmente sobre Asquith e Grey, que tiveram
de decidir o problema em 1914, nem sobre todos os ingleses
vivos em 1839, nem sobre todos os ingleses vivos em 1914, mas
sim sobre esta pessoa-grupo fictcia chamada "Gr-Bretanha",
que se considerava capaz de comportamento moral ou imoral ao
honrar ou desonrar uma obrigao". Em resumo, a moral inter-
nacional a moral dos estados. A hiptese do estado personali-
dade, e do estado responsabilidade, no nem verdadeira nem
falsa, porque no se prope a ser um fato, mas uma categoria de
pensamento necessria ao exame correto das relaes internaci-
onais. verdade que outra questo moral tambm surgiu em
1914: a obrigao dos ingleses individualmente. Mas era uma
obrigao para com a " Gr-Bretanha", proveniente da obriga-
o da "Gr-Bretanha" para com a "Blgica". As duas obriga-
es eram distintas; e a confuso de raciocnio custo inevit-
vel para o fracasso em distingui-las.
Muito curiosamente, esta distino parece trazer maior di-
ficuldade ao filsofo do que ao homem comum, que prontamen-
te distingue a obrigao do indivduo para com o Estado, da
obrigao do Estado para com outro Estado. Em 1935, a Opo-
sio denunciou, na Cmara dos Comuns, o plano Hoare-Laval
como "um crime terrvel". Mas no denunciou Sir Hoare como
criminoso, nem o considerou como tal, a Oposio considerou-
5 Um exemplo marcante de pensamento confuso sobre este assunto ocorreu numa recente
carta ao The Times. Ao comentar a alegada obrigao britnica com relao Frana em
1914, um renomado professor de Histria escreveu que "Grey pode ter achado que sua
honra pessoal estava envolvida no auxilio Frana, mas certamente no pensou que a do
Gabinete estava" (The Times, February 28, 1939). A promessa, se houve, de ajudar a Frana
h de ter sido dada por Grey no em seu nome, mas em nome da Gr-Bretanha. A menos
que ele acreditasse que todo o Gabinete tinha a mesma obrigao que ele prprio de velar
para que a promessa da Gr-Bretanha fosse honrada, no deveria ter feito nenhuma pro-
messa em hiptese alguma.
o culpado apenas de um erro de julgamento. Em 1938, alguns
ingleses se sentiram "envergonhados" pelo Acordo de Munique.
Eles no estavam envergonhados de si mesmos, pois teriam fei-
to o que pudessem para evit-lo. Eles no estavam "envergo-
nhados" de Chamberlain, pois a maioria deles admitia que ele
havia agido honestamente, embora erradamente, e ningum se
sente "envergonhado" de algum que cometa um engano hones-
to. Eles estavam "envergonhados" da "Gr-Bretanha", cuja re-
putao, em sua opinio, havia cado em virtude de um ato co-
varde e indigno. Em ambos os casos, o mesmo ato que (pela
viso dos crticos) representou um fracasso intelectual da parte
do indivduo, representou tambm um fracasso moral da parte
da "Gr-Bretanha". Tornou-se comum o dito de que o emprsti-
mo britnico de 10 milhes de libras Tchecoslovquia foi um
"pagamento para aplacar a conscincia" (uma moeda conscin-
cia). A essncia de uma "moeda conscincia" que ela paga
por um delinqente moral e o delinqente moral que pagou os
10 milhes de libras no foi Chamberlain, nem os ingleses que
aplaudiram o acordo de Munique, mas sim a "Gr-Bretanha".
No se pode identificar a obrigao do estado com a obrigao
de qualquer indivduo, ou indivduos; e as obrigaes dos esta-
dos que so o sujeito da moral internacional.
Normalmente, duas objees so levantadas contra este
ponto de vista. A primeira que a personificao do Estado
encoraja a exaltao deste em detrimento do indivduo. Esta
objeo, embora explique o desfavor em que a personificao
do Estado caiu entre os pensadores liberais, trivial. A personi-
ficao do Estado uma ferramenta, e depreci-la em virtude
do uso que algumas vezes feito dela no mais inteligente do
que condenar uma ferramenta por ter matado um homem. A fer-
ramenta pode igualmente ser posta a servio do liberalismo me-
diante nfase do dever do estado para com o indivduo e os ou-
tros estados. Nem a democracia pode, como um todo, prescindir
da personificao como um meio de enfatizar o dever do indiv-
196 E. H. CARR
duo. Mesmo o mais sofisticado dentre ns provavelmente recu-
sar-se-ia a pagar impostos a um grupo de concidados, embora
os paguemos com relativa naturalidade a um estado personifica-
do. O mesmo se aplica com maior fora a sacrifcios mais gra-
ves. "Jamais se conseguiria que jovens se sacrificassem por um
pas to infeliz como a Irlanda' , disse Parnell, "se no a imagi-
nassem como uma mulher?". "Quem morre se a Inglaterra vi-
ver?" No adequadamente parafraseado por "Quem morre se
outros ingleses vivem?". Alm disso, difcil imaginar como se
podem conduzir ordenadamente as relaes internacionais a
menos que ingleses, franceses e alemes creiam (por mais absur-
da que seja esta crena) que "Gr-Bretanha", "Frana" e "Ale-
manha" tm deveres morais entre si e uma reputao a ser
mantida cumprindo esses deveres. Parece que o esprito das re-
laes internacionais tendem a melhorar quando se estimula esta
crena ao invs de depreci-la. De qualquer forma, est claro
que a sociedade humana ter de sofrer uma transformao subs-
tancial antes de descobrir alguma outra fico igualmente con-
veniente para substituir a personificao da unidade poltica.
A segunda objeo mais sria. Se a moral internacional
a moral de entidades fictcias, no seria ela prpria fictcia e
irreal? Podemos, de incio, aceitar a opinio de que um compor-
tamento moral s pode provir de indivduos. Negar que "rela-
es entre Gr-Bretanha e Itlia" signifique o mesmo que "rela-
es entre ingleses e italianos" no negar que as "relaes entre
Gr-Bretanha e I tlia" dependem das aes de ingleses e italia-
nos. O comportamento moral do estado uma hiptese mas no
devemos considerar "irreal" uma hiptese que aceita em cer-
tos contextos como um guia do comportamento individual, e
que, de fato, influencia este comportamento. Uma vez que os
governantes, e outros que influenciam a conduo dos assuntos
internacionais, concordam em pensar que o estado tem obriga-
es, e permitem que esta opinio guie suas aes, a hiptese
6 Citado em Democraty and War, ed. G. E. C. Catlin, pg. 128.
permanece eficaz. Os atos a que a moral internacional est liga-
da so praticados por indivduos, no em seu prprio nome, mas
em nome desses grupos fictcios de pessoas "Gr-Bretanha" e
"Itlia", e a moral em questo a atribuda a estas "pessoas".
Qualquer exame til da moral internacional deve partir do reco-
nhecimento deste fato.
TEORIAS SOBRE A MORAL INTERNACIONAL
Antes de considerarmos os pressupostos morais que informam
o pensamento atual sobre os assuntos internacionais, devemos
levar em conta as teorias atuais sobre a moral internacional. Pois
embora sejam os pressupostos do homem comum, e no os do
filsofo, que determinam o cdigo moral aceito e o comporta-
mento moral do governo, as teorias dos filsofos tambm exer-
cem influncia no pensamento (e, com menor freqncia, na
ao) do homem comum, e no podem ser deixadas fora do qua-
dro. As teorias da moral internacional tendem a cair em duas
categorias. As realistas (e, como vimos, tambm algumas que
no so realistas) sustentam que as relaes entre Estados so
governadas apenas pelo poder, e que a moral no influi nelas. A
teoria oposta, defendida por muitos autores utpicos, a de que
o mesmo cdigo de moral aplicvel tanto aos indivduos quan-
to aos Estados.
A opinio realista de que nenhum padro tico aplicvel
s relaes entre os estados tem sua origem em Maquiavel, pas-
sando por Spinoza e Hobbes at Hegel, em quem encontrou sua
expresso mais completa e consumada. Para Hegel, os estados
so entidades completas e moralmente auto-suficientes e as re-
laes entre eles expressam apenas o acordo ou o conflito entre
vontades independentes, no unidas por nenhuma obrigao
mtua. A opinio oposta, de que o mesmo padro aplicvel
aos indivduos e aos Estados, estava implcita na concepo
original da personificao do Estado, e encontrou freqente ex-
198 E. H. CARR
presso no apenas nos escritos dos filsofos, mas nas declara-
es de governantes de tendncias utpicas. "A lei moral no foi
escrita apenas para os homens em seu carter individual", disse
Bright num discurso sobre poltica externa em 1858, " ... tam-
bm foi escrita para as naes?". "Estamos no comeo de uma
era", disse Woodrow Wilson em sua mensagem ao Congresso
sobre a declarao de guerra em 1917, "em que requerer-se-
que os mesmos padres de conduta e de responsabilidade por
erros sejam observados entre as naes e seus governantes, as-
sim como o so entre os cidados dos estados civilizados'?".
Quando, em julho de 1918, o fiel House tentou um primeiro
projeto de uma Liga das Naes, o Artigo 1 dizia: "Os mesmos
padres de honra e tica devero prevalecer internacionalmen-
te, e nos negcios das naes, assim como em outros assuntos.
O acordo ou promessa de uma potncia deve ser inviolvel".
Nenhum pronunciamento nesse sentido foi includo no Pac-
to da Liga. Mas o Dr. Benes, numa das primeiras Assemblias,
ressaltou que a Liga era HZpSO facto} uma tentativa de introduzir,
nas relaes internacionais, os princpios e mtodos emprega-
dos... nas relaes mtuas dos indivduos par ticulares't'", Em seu
famoso discurso em Chicago, em 5 de outubro de 1937, o Presi-
dente Roosevelt declarou que "a moral nacional to vital quanto
a moral privada"!'. Mas ele no as identificou especificamente.
N em a viso realista de que nenhuma obrigao moral pren-
de os Estados, nem a viso utpica de que os estados esto su-
jeitos s mesmas obrigaes morais dos indivduos, correspon-
dem aos pressupostos do homem comum acerca da moral
internacional. Nossa tarefa a de examinar, agora, esses pressu-
postos.
7 ]ohn Bright, Speccbes on Quution of Public Policy, pg. 479.
8 Public Papers of Woodrow Wilson: War and Peace, pg. 479.
9 Intimate Papers of Colanel House, ed. C. Seymour, iv, pg. 28
la uague of Nations: Fourtb Assembfy, i, pg. 144.
11 International Conciliation, N.o 334, pg. 713.
199
PRESSUPOSTOS COMUNS SOBRE A MORAL INTERNAOONAL
digno de nota o fato de que a tentativa de negar a relevncia
dos padres ticos para as relaes internacionais tem sido feita
quase exclusivamente pelo filsofo, e no pelo governante ou
pelo homem das ruas. Algum reconhecimento de uma obrigao
para com nossos semelhantes parece implcito em nosso concei-
to de civilizao e a idia de certos deveres que obrigam auto-
maticamente o homem civilizado deu origem idia semelhante
(embora no necessariamente idntica) de deveres que obrigam
as naes civilizadas. Um estado que no aja segundo certos
padres de comportamento para com seus prprios cidados e,
mais particularmente, para com os estrangeiros, ser taxado de
"incivilizado". Mesmo Hitler, num de seus discursos, se negou
a concluir um pacto com a Litunia "porque no podemos cele-
brar tratados polticos com um estado que no observa as mais
primrias leis da sociedade humana'<'? e ele, freqentemente,
alegava a imoralidade do bolchevismo como uma razo para ex-
cluir a Rssia Sovitica da famlia das naes. Todos concor-
dam que existe um cdigo moral que liga os estados entre si.
Um dos mais importantes e mais claramente reconhecidos itens
deste cdigo a obrigao de no infligir morte ou sofrimento
"desnecessrios" a outros seres humanos, ou seja, morte ou so-
frimento no-necessrios realizao de algum objetivo mais
alto que, certo ou errado, justifique uma derrogao da obriga-
o geral. Este o fundamento da maioria das regras de guerra,
o mais antigo e mais desenvolvido captulo do direito internaci-
onal e essas regras so geralmente observadas na medida em que
no impeam a conduo eficaz das operaes militares." Um
12 Discurso no Reicbstag, 21 de maio de 1935.
13 As regras de guerra, desde 1914, tm sido expostas a um teste severo. A distino entre
combatente e no-combatente diminui cada vez mais. Um ataque deliberado contra os
chamados no-combatentes pode, de fato, realizar importantes objetivos militares e o
conceito do sofrimento "desnecessrio", que o beligerante no tem o direito de infligir por
no ser essencial ao seu objetivo militar, torna-se cada vez mais restrito e difcil de se
sustentar. Em resumo, as atuais condies da guerra esto solapando, num ponto importan-
te, um sentido de obrigao universal anteriormente existente e eficaz.
200 E. H. CARR
motivo humanitrio semelhante inspirou as convenes para a
proteode"raasatrasadas" ou de minorias nacionais, e parao
amparo a refugiados.
As obrigaes at aqui mencionadas tm sido obrigaes
do estado para com os indivduos. Mas a obrigao de estado
para estado tambm claramentereconhecida. O nmero de si-
nnimos atuais para o que anteriormente se denominava "aco-
munidade das naes"?" mostra a persistncia da crena de que
osEstadosso membrosde umacomunhoe, comotal, tenham
obrigaes. Presume-se que um novo estado, ao se tornar um
membro da comunidade internacional, em virtude de seu reco-
nhecimento por outras potncias, se considere automaticamen-
te obrigado, sem qualquer estipulao expressa, a aceitar as re-
grasdodireitointernacionale oscnonesdamoralinternacional.
Comovimos, o conceito de internacionalismo foi to livremen-
te empregado entre as duas guerras com o propsito de justifi-
car a ascendncia das potncias saciadas, que caiu em algum
descrdito entre os Estados insatisfeitos. Mas esta reao natu-
ral no foi tanto uma negao da existncia deuma comunidade
internacional quanto um protesto contra a excluso da possibi-
lidade de gozar de seus privilgios. O resultado do Tratado de
Versail1es, escreveu Goebbels, foi o de "excluir a Alemanha da
comunidadedos pasespoliticamentepoderosos",e a funo do
Nacional Socialismo era "uniro povo e umavez mais recoloc-
lo em seu devido lugar na comunidadedas naes'"". Durantea
visita de Hitler a Roma, em maio de 1938, Mussolini declarou
que o objetivo comumde Itlia e Alemanha era "buscarentresi
e comos outros umregimedecomunhointernacionalquepos-
sa restaurar, para sempre, garantias mais eficazes de justia, se-
14 Meia dziade sinnimos,utilizados indiscriminadamente, foram colhidos de documen-
tos recentesporG. Schwarzenberger(American [ournal of Intematlonal Law, xxxiii, pg. 59).
Noh razo parase suspeitarde sarcasmona referncia, numEditoImperial japonsde
1933, "fraternidadedas naes".
15 Vlkischer Beobachter, 10 de abril de 1939.
201
gurana e paz"!", Estas potncias constantemente apelavam para
a injustia das condies impostas a elas no passado, e para a
justia das exigncias que agora faziam e muitas pessoas, nestes
dois pases estavam, sem sombra de dvida, sincera a apaixona-
damente preocupadas em justificar sua poltica luz dos pa-
dres universais da moral internacional.
Particularmente, a teoria de que, uma vez que os estados
no tm obrigaes morais entre si, os tratados no possuem
fora obrigatria, no sustentada mesmo pelos governantes que
demonstram pouca inclinao para a cooperao internacional.
Todo estado celebra tratados na expectativa de que sero obser-
vados e os estados que violam tratados ou negam que o fizeram,
ou defendem a violao com argumentos que visam a demons-
trar que essa violao era legal ou moralmente justificvel. O
governo sovitico, nos primeiros anos de sua existncia, aberta-
mente violou no apenas os tratados assinados pelos governos
russos anteriores, mas ainda o que ele prprio havia assinado
em Brest-Litovsk, e defendeu uma filosofia que parecia negar a
obrigao e a moral internacionais. Mas ele simultaneamente
celebrou, e procurou celebrar, outros tratados com a inteno
manifesta de observ-los, esperando que os outros os observas-
sem. O governo alemo acompanhou sua violao ao Tratado
de Locarno, em 1936, com uma oferta de concluir um novo tra-
tado. Em nenhum dos casos necessrio duvidar da sinceridade
dos governos envolvidos. A violao de tratados, mesmo quan-
do freqentemente praticada, tida como algo excepcional que
requer uma justificativa especial. O sentimento geral de obriga-
o permanece.
A opinio de que o mesmo padro tico aplicvel tanto
ao comportamento dos estados quanto ao dos indivduos est
to distante da crena corrente como a opinio de que nenhum
padro se aplica aos estados. O fato que a maioria das pesso-
16 The Times, May 9, 1938.
202 E. H. CARR
as, embora creiam que os Estados devam agir moralmente, no
esperamdeles o mesmo tipo demoralqueesperamdelas prpri-
as e entre si.
Muitospensadoresutpicosficaramtointrigadoscomesse
fenmeno que se recusarama reconhec-lo. Outros sinceramen-
te confessaram suaperplexidade. "A moraldos homens se para-
lisa quando se trata de conduta internacional", observa o Pro-
fessor Dewey'?e o ProfessorZimmerndetectaum "preconceito
enraizado contra a lei e a ordem no domnio intemacional'U''. A
discrepncia menos surpreendente do que parece primeira
vista. Os sofistas estavam h muito tempo familiarizados com o
problemada incompatibilidade entrea moralpessoal, profissio-
nal. e comercial. A moral internacional uma outra categoria,
com padres que so, em parte, peculiares somente a ela pr-
pria. Alguns dos problemas da moral do estado so comuns ao
campo da moral dos agrupamentos de pessoas. Outros so pe-
culiares ao estado em virtude de sua posio de detentor supre-
mo do poderpoltico. A analogia entre o estado e outros agru-
pamentos de pessoas , portanto, til, mas no decisiva.
DIFERENAS ENTRE A MORAL DO INDIVDUO E DO ESTADO
Podemos agora cuidardas principais razes porque no se
espera, normalmente, que os Estados observem os mesmos pa-
dres de moral dos indivduos.
I) Existe a dificuldade inicial de atribuir ao estado, ou a
qualquer outra pessoa-grupo, amor, dio, inveja e outras emo-
es ntimas que desempenham um papel muito importante na
moral individual. Parece bastante inadequado dizer, como es-
creveu um autor do sculo dezoito, que "uma nao deve amar
as outras naes como a si mesma"!". Poressa razo, freqente-
17 Foreign .Affairs, March 15, 1923, pg. 95.
18 Zimmern, Totuards a National Poliry, pg. 137.
19 ChristianWolff, citado em H. Kraus, Staatsethos, pg. 187.
mente se diz que a moral do estado deve confinar-se ao tipo
formal de moral que pode ser codificado numa srie de regras, e
que se aproxima do Direito, e que no pode incluir qualidades
pessoais essenciais tais como altrusmo, generosidade e com-
paixo, cujas obrigaes nunca se podem rigidamente definir e
precisar. O estado, assim como uma corporao pblica, pode-
se dizer (como ocorre com freqncia) ser justo, mas no gene-
roso. Isto no parece ser totalmente verdade. Como j notamos,
presume-se que as pessoas-grupos tenham direitos e obrigaes
legais assim como morais. Quando um banco, ou uma compa-
nhia pblica, faz uma doao a um Fundo Municipal para assis-
tncia s vtimas de algum grande desastre, o ato de generosida-
de deve ser atribudo no aos diretores, cujos bolsos no so
afetados, nem aos acionistas, que no so consultados nem in-
formados, mas ao prprio banco ou companhia. Quando o
Tesouro realiza uma "doao por compaixo", em alguns casos
de penria, o ato de compaixo efetuado no pelo funcionrio
que toma a deciso, nem pelo Ministro do Tesouro por si s,
mas pelo estado. Algumas pessoas esperavam que "os Estados
Unidos" perdoassem os dbitos dos estados europeus aps a
Primeira Guerra Mundial, e criticaram sua recusa em faz-lo em
bases morais. Em outras palavras, por paradoxal que possa pa-
recer, ns esperamos, em certas circunstncias, que os estados e
outras pessoas-grupos no apenas cumpram suas obrigaes for-
mais, mas que se comportem generosa e compassivamente. E
precisamente esta expectativa que cria o comportamento moral
em nome de uma entidade fictcia, como um banco ou um esta-
do. Bancos subscrevem fundos de caridade e estados fazem do-
aes benemerentes porque a opinio pblica espera isto deles.
O impulso moral tem sua origem no indivduo. Mas o ato moral
o ato da pessoa-grupo.
No obstante, embora muitas pessoas aceitem a hiptese
de que as pessoas-grupos - ou pessoas coletivas - tm, sob cer-
tas condies, tanto um dever moral de agir altruisticamente
204 E. H. CARR
quanto de agir com justia, o dever da pessoa coletiva parece,
porconsenso, sermais limitado pelo interesseprprio do que o
dever do indivduo. Em teoria, o indivduo que sacrifica seus
interesses, oumesmo suavida, pelo bemde outros moralmen-
te elogivel, embora este dever pudesse ser limitado pela obri-
gao para com a famlia ou dependentes. No se espera, nor-
malmente, que a pessoa coletiva se entregue ao altrusmo s
custas dealgum sacrifciode seusinteresses.Umbanco,oucom-
panhia pblica, que deixasse de pagar dividendos em virtude de
contribuies generosas a instituies de caridade seria mais
digno de censura do que de elogio. Em sua campanha presiden-
cial de 1932, Franklin Roosevelt referiu-se zombeteiramente
reputao de Hoover poratividades humanitrias na Europa, e
convidou-o a "voltar seus olhos dos que chama depases atrasa-
dos e estropiados para os grandes e aflitos mercados de Kansas,
Nebraska,Iowa,Wisconsine outrosEstadosagrcolas"?",A obri-
gao moral normalmente aceita de um estado no diminuiro
padro de vida de seus cidados em virtude de uma abertura de
suas fronteiras a um nmero ilimitado de refugiados estrangei-
ros,emborapossasersuaobrigaoaceitarumnmerotogrande
quanto for compatvel com os interesses de seu prprio povo.
Os defensores britnicos da Liga das Naes, que exortaram a
Gr-Bretanha a render assistncia s vtimas de "agresso" no
sustentavam que ela devesse fazer isto mesmo em detrimento
de seus interesses vitais. Argumentaram que ela deveria dar a
assistncia que pudesse razoavelmente suportar", assim como
umbancopoderazoavelmentesuportara doao de500guinus
s vitimas deum terremoto. O padro aceito da moralinternaci-
onal, em relao s virtudes altrusticas, parece sero de que um
20 Discurso na Metropolitan Opera House, New York, transcrito no New York Times,
November 4, 1932.
21 A Unio da Liga das Naes "advoga sanes apenas nos casos em que o nmero e
recursos dos governos cooperando em nome da Liga torne razoavelmente certo que o
provvelagressorabandonarseu intento,de formaque nohaja risco deguerra"(Headway,
December 1937, pg. 232).
estado deva fazer uso delas na medida em que no sejam seria-
mente incompatveis com seus interesses mais importantes. O
resultado que grupos seguros e ricos podem melhor se permi-
tir um comportamento altrustico do que grupos que esto con-
tinuamente preocupados com o problema de sua prpria segu-
rana e solvncia; e esta circunstncia fornece a base para a
presuno, normalmente feita por ingleses e americanos, de que
a poltica de seus pases mais esclarecida moralmente do que a
dos outros.
11) No , contudo, apenas verdade que o homem comum
no exige da pessoa coletiva certos tipos de comportamento moral
que so exigidos do indivduo, ele espera, da pessoa coletiva,
certos tipos de comportamento que consideraria definitivamen-
te imorais para o indivduo. O grupo no somente est isento de
algumas obrigaes morais do indivduo, mas ainda est defini-
tivamente associado belicosidade e auto-afirmao, que se
transformam em virtudes positivas para a pessoa-grupo. O indi-
vduo procura a fora mediante a unio com outros no grupo e
sua "devoo sua comunidade significa sempre a expresso
tanto de egosmo transferido quanto de altruisrno'P. Se ele
forte, convence o grupo a buscar objetivos que so os seus.
Se fraco, encontra na capacidade de auto-afirmao do
grupo uma compensao para sua prpria falta de poder para se
impor. Se ns no podemos vencer por ns prprios, queremos
que o nosso lado vena. A lealdade ao grupo se torna uma virtu-
de cardeal do indivduo, e pode requerer que ele admita um com-
portamento por parte da pessoa coletiva que condenaria nele
prprio. Torna-se um dever moral promover o bem-estar, e mais
tarde os interesses, do grupo como um todo e este dever tende a
eclipsar o dever para com uma comunidade mais ampla. Atos
que seriam imorais no indivduo podem tornar-se virtudes quando
praticados em nome da pessoa coletiva. "Se fizssemos em nos-
Z2 R. Niebuhr, Moral Man and lmmoral Sede!}, pg. 40.
206 E. H. CARR
so proveito o que estamos fazendo pela Itlia", dizia Cavour a
D'Azeglio, "seramos grandes velhacos't". Honestamente, o
mesmopoderiaserditopormuitos diretores de companhiasp-
blicas e promotores de boas causas. "Huma crescente tendn-
cia entre os homens atuais", escreve o DI. Niebuhr, "de se con-
sideraremticosporquedelegaram seusvciosa gruposcadavez
maiores"?". Da mesma forma, delegamos nossas animosidades.
mais fcil paraa "Inglaterra" odiara ''Alemanha''do quepara
indivduosingleses odiaremindivduosalemes. mais fcil ser
anti-semita do que odiar indivduos judeus. Condenamos tais
emoes em ns mesmos como indivduos, mas as aceitamos
sem escrpulos na qualidade de membros de um grupo.
IH) Essas consideraes se aplicam, em certo sentido, a to-
das as pessoas coletivas, embora se apliquem com maior fora
ao estado. Existem, contudo, outros aspectos em que normal-
menteno exigimos do estado nem mesmo um padro de com-
portamentomoral igual ao que exigimos de outros entes coleti-
vos. O estadoprovocaum tipo de atraoemocionaltotalmente
diferente daquela exercida por qualquer outra pessoa coletiva.
Ele cobre um campo de atividades humanas muito maior, e exi-
ge do indivduo lealdade muito mais intensa e sacrifcios muito
maisgraves. O bemdo estado mais usualmentevisto comoum
fim moralemsi mesmo. Se nospedemquemorramos pornosso
pas, devem pelo menos nos deixar pensarque o bem do nosso
pas a coisamais importantedo mundo. O estado, assim, pas-
sa a ser visto como possuindo um direito auto-preservao
que supera a obrigao moral. Na Cambridge History 01 British
Foreign Policy publicada aps a guerra, o ProfessorHolland Rose
justifica o "desonroso episdio" da captura da esquadra holan-
desa em Copenhagen, em 1807, pela crena de Canning de que
"aprpriaexistnciadaGr-Bretanhaestavaem jogo":". Osque
23 Citado em E.L. Woodward, Tbree Studies in European Conseruatism, pg. 297.
24 R. Niebuhr,.Atiantic MonthlJ, 1927, pg. 639.
25 Cambridge History of Britisb Foreign Policy, i, pgs. 363-4.
tm uma oplnlao diferente normalmente argumentam que
Canning estava enganado, e no que ele teria agido de outra for-
ma se sua crena fosse corrigida.
Outras diferenas entre os padres de moral normalmente
esperados do estado e dos outros entes coletivos resultam do
fato de que o estado o repositrio do poder poltico, e no h
autoridade acima do estado capaz de lhe impor um comporta-
mento do mesmo modo que o estado impe um mnimo de com-
portamento moral sobre outras pessoas-grupo.
Um corolrio disto o fato de termos de conceder ao esta-
do o direito de agir em sua prpria causa para reparar danos e
ofensas. Outro corolrio a dificuldade de assegurar a obser-
vncia, por todos, de um padro comum uma vez que, enquanto
algumas obrigaes morais so sempre consideradas absolutas,
h uma forte tendncia no sentido de tornar a imperatividade
das obrigaes morais dependente de uma expectativa razovel
do cumprimento do mesmo dever por outros. As convenes
desempenham um papel importante em toda moral; e a essncia
de uma conveno o fato de que ela obriga na medida em que
outras pessoas realmente adotem essa conveno. O Banco
Barclays, ou a Qumica Imperial Limitada, incorreria em censu-
ra moral se empregasse agentes secretos para roubarem docu-
mentos confidenciais dos cofres das instituies rivais, uma vez
que tais mtodos no so habitualmente utilizados por compa-
nhias contra outras. Mas nenhum estigma se liga "Gr-
Bretanha" ou "Alemanha" por agirem dessa forma pois acredi-
ta-se que estas prticas sejam comuns a todas as grandes
potncias, e um estado que no recorra a esses expedientes po-
der encontrar-se em desvantagem. Spinoza argumentava que
no se podem acusar os estados por faltarem com a palavra; pois
todos sabem que outros estados fariam o mesmo se isto servisse
aos seus interesses". Uma razo para no se esperar um padro
mais alto de moral dos estados porque estes, de fato, deixam,
26 Spinoza, Tractatss Politicus, iii, 14.
208 E. H. CARR
com freqncia, de se comportar moralmente, e porque no h
meios de compeli-los a se comportarem dessa forma.
IV) Isto nos leva dificuldade mais fundamental que se nos
defronta em nossa anlise das obrigaes morais atualmente atri-
budas ao estado. Aceita-se normalmente que a moral de uma
pessoa coletiva s pode ser a moral social (um estado, ou uma
companhia limitada, no pode ser um santo ou um mstico) e a
moral social implica dever para com outros membros da comu-
nidade, seja esta uma famlia, uma igreja, um clube, uma nao
ou a prpria humanidade. "Nenhum indivduo pode criar uma
conscincia para si mesmo", escreve T. H. Green, "ele sempre
precisa de uma sociedade para cri-la por ele"27. Em que sentido
podemos encontrar uma base para a moral internacional pressu-
pondo uma sociedade de estados?
EXISTE UMA COMUNIDADE INTERNACIONAL?
Os que negam a possibilidade de uma moral internacional natu-
ralmente contestam a existncia de uma comunidade internaci-
onal. Bosanquet, o hegeliano ingls que se pode considerar um
representante tpico desta opinio, argumenta que "o estado-
nao a organizao mais ampla que possui a experincia co-
mum necessria para criar uma vida em comum'f" e rejeita enfa-
ticamente "a suposio de que a humanidade seja um ente
associado real, um objeto de devoo e um guia do dever mo-
ral"29. Parece que a resposta a isso poderia ser a de que um ente,
produto de uma associao, jamais pode ser "real", exceto como
uma hiptese de trabalho e que a questo de saber se um ente
coletivo dado um objeto de devoo ou um guia do dever mo-
ral uma questo de fato que deve ser respondida pela observa-
27 T.H. Green, Prolegomeno to Etbics, pg. 35l.
28 B. Bosanquet, The Pbilosopbical Theory of tbe State, pg. 320.
29 B. Bosanquet, Soeis! and lnternational Ideais, pg. 292.
209
o e no pela teoria, e pode ter diferentes respostas em dife-
rentes tempos e lugares. J foi mostrado que existe uma suposi-
o difundida da existncia de uma comunidade mundial, da qual
os estados so unidades, e que o conceito das obrigaes morais
dos estados est intimamente ligado a essa suposio. Existe
uma comunidade mundial pelo fato (e por nenhum outro) de que
as pessoas falam, e, dentro de certos limites, se comportam,
como se houvesse uma comunidade mundial. Existe uma comu-
nidade mundial porque, como Salvador de Madariaga argumen-
ta, "ns introduzimos esta verdade em nosso acervo de pensa-
mento espiritual sem discusso prvia"?",
Por outro lado, seria uma iluso perigosa supor que esta
comunidade mundial hipottica possui a unidade e a coerncia
de comunidades do tamanho ou menores do que o estado. Se exa-
minarmos as formas pelas quais a comunidade mundial no pos-
sui um padro suficiente de coerncia, teremos a pista das ra-
zes das imperfeies da moral internacional. Esta insuficincia
se manifesta principalmente de duas maneiras: 1) o princpio da
igualdade entre os membros de uma comunidade no aplicado
e, realmente, no nada fcil de ser aplicado no caso da comu-
nidade mundial; 11) o principio de que o bem do todo tem prece-
dncia sobre o bem da parte, que um postulado de qualquer
comunidade totalmente integrada, no geralmente aceito.
oPRINCPIO DA IGUALDADE
I) O princpio da igualdade dentro de uma comunidade
difcil de se definir. A igualdade no jamais absoluta, e pode
s vezes ser definida como uma ausncia de discriminao por
motivos entendidos como irrelevantes. Na Gr-Bretanha, as ra-
zes pelas quais alguns tm rendas mais altas, ou pagam mais
impostos que outros, so (correta ou erradamente) consideradas
relevantes mesmo por aqueles que esto nas categorias menos
30 S. de Madariaga, Tbe Wor/d's Design, pg. 3,
210 E. H. CARR
favorecidas, e o princpio da igualdade no , portanto, infringi-
do. Mas o princpio seria infringido, e a comunho quebrada, se
as pessoas com olhos azuis fossem menos favoravelmente trata-
das do que as com olhos castanhos, ou as pessoas de Surrey do
que as de Hampshire. Em muitos pases, as minorias so discri-
minadas por motivos que consideram irrelevantes, e elas dei-
xam de se sentirem, e de serem vistas, como membros da comu-
nidade".
N a comunidade internacional tal discriminao endmica.
Origina-se, em primeiro lugar, da atitude dos indivduos. Conta-
se que Gladstone, certa vez teria exortado uma audincia de
concidados seus a "se lembrarem de que a santidade da vida
nos vilarejos das montanhas afegs, entre as neves do inverno,
no menos inviolvel aos olhos do Todo-Poderoso do que as de
vocs":". Pode-se dizer, seguramente, que os olhos do Todo-Po-
deroso no so, quanto a isso, os da grande maioria dos ingle-
ses. O senso de interesse e obrigao comuns da maioria dos
homens mais aguado com relao famlia e aos amigos do
que aos seus demais concidados, e mais aguado com relao
aos seus concidados do que a pessoas de outros lugares. A fa-
mlia e os amigos formam um grupo de presena "cara a cara", e
o senso de obrigao moral tende a ser forte. Os membros de
uma nao moderna so levados, devido a uma educao mais
ou menos uniforme, imprensa nacional popular, ao rdio, s
facilidades de viagem e ao uso hbil de smbolos:", a adquirirem
31 Somente em tempos recentes que o fato de todos os habitantes de um territrio serem
membros da comunidade comeou a ser considerado um pressuposto. Como os judeus na
Alemanha nazista, os habitantes negros da frica do Sul no so vistos hoje como membros
da comunidade. Nos Estados Unidos, muitos sulistas brancos hesitariam em admitir que os
negros sejam membros da comunidade da mesma forma que eles.
32 Citado pelo Delegado do Haiti em League oi Nations: Fifteenth AssembIJ, 6th Committee,
pg.43.
33 ''As atitudes morais sempre se desenvolvem mais sensivelmente em relacionamentos de
pessoa a pessoa. Esta uma razo por que lealdades mais genricas, naturalmente mais
abstratas do que as imediatas, perdem um pouco de seu poder sobre o corao humano; e
por que uma sociedade astuta tenta restaurar este poder tornando uma pessoa o smbolo da
comunidade" (R. Niebuhr, Moral Man and Immoral Socie!), pgs. 52-3).
A moral na polticainternacional
211
algo do carterde umgrupo"cara-a-cara". O ingls comum traz
em sua mente um quadro genrico do comportamento, da vida
diria, dos pensamentos e interesses dos demais ingleses, embo-
ra no faa nenhum quadro deste tipo acerca do grego ou do
lituano. Alm disso, a clareza da imagem de seu quadro acerca
de "estrangeiros" normalmente variar em relao proximida-
degeogrfica, racial e lingstica, de modo que o ingls comum
tendera acharque possuialgo, emborapouco, emcomumcom
o alemoouo australiano,e absolutamentenadaemcomumcom
o chins ouo turc0
34.
Diz-seque um correspondentedeum jor-
nal americano na Europa teria estabelecido a regra de que vale-
ria a pena reportar um acidente se este envolvesse a morte de
umamericano,cincoingleses,oudezeuropeus.Aplicamos,cons-
cienteouinconscientemente, um pouco deste padrodevalores
relativos. "Se a China no estivesse to longe", disse Neville
Chamberlain na Cmara dos Comuns, por ocasio do bombar-
deio japons a cidades chinesas, CCe se essas cenas que esto
ocorrendo no estivessem to distantes da nossa conscincia
diria, os sentimentos de piedade, horror e indignao que se
levantariam, aps a total observao desses acontecimentos,
poderiam lanar nosso povo porcaminhos que at ento jamais
imaginara"35. O mesmo motivoreapareceu em sua fala nacional,
durantea crise tcheca,em27 de setembro de 1938: "Quoterr-
vel, fantstico, e incrvel o fato de estarmos cavando trinchei-
ras e testando mscaras contra gases por causa de uma querela
num pas distante, entre povos dos quais nada conhecernos't".
Estas palavras foram criticadas em muitas partes. Mas h pouca
34 Naturalmente,as variaesde sentimentotambmso influenciadaspelospreconceitos
polticos da poca.
35 Cmaradoscomuns, 21 de junhode 1938: O.fficial Reporl, col. 936. Um correspondente
do Tbe Times, comentandosobre "as incongruncias da compaixo"na esferainternacio-
nal, questionase"a conscinciamundial"encara"100chinesesmortosou arruinadoscomo
equivalentesaum judeuperseguido",ou se "simplesmenteo fato de queos judeusesto
mo,enquantoos chinesesestomuitolonge,eso amarelos"(The Times, Novernber25,
1938).
36 N. Charnberlain, Tbe Struggle for Peace, pg. 275.
212 E. H. CARR
dvida de que representam a reao inicial do ingls comum.
Nossa atitude normal quanto a estrangeiros uma completa
negao daquela ausncia de discriminao por motivos
irrelevantes que reconhecemos como o princpio da igualdade.
Esta atitude do indivduo se reflete na atitude dos estados
entre si e a dificuldade se intensifica devido estrutura da co-
munidade internacional. Mesmo se a igualdade entre indivduos
de diferentes pases fosse reconhecida, ainda assim, as desigual-
dades entre os estados seriam flagrantes. As desigualdades exis-
tentes entre um punhado de estados conhecidos, no sujeitos a
controle externo, so infinitamente mais evidentes, mais perma-
nentes e mais difceis de se esquecer do que as desigualdades
entre uma massa annima de cidados sujeitos, pelo menos no-
minalmente, mesma lei. A importncia atribuda idia da igual-
dade em poltica internacional revelada pelo nmero e pela
insistncia das demandas baseadas nessa idia. O "tratamento
de nao mais favorecida", a "Porta Aberta", a "liberdade dos
mares", o pedido japons pelo reconhecimento da igualdade ra-
cial no Pacto da Liga das Naes, o antigo desejo alemo de
"um lugar ao sol", a mais recente exigncia alem de
Gleichherechtigung ou "igualdade de status", foram todos pedidos
de aplicao do princpio da igualdade. Os elogios igualdade
foram repetidamente ouvidos nas Assemblias e Comits da Liga
das Naes - principalmente, seno exclusivamente, pelos de-
legados dos pases rneriores". Contudo, o termo usado com
pouca consistncia. Algumas vezes, significa meramente igual-
dade formal dos estados perante a lei. Em outros contextos, sig-
nifica igualdade de direitos, ou igualdade de oportunidades, ou
37 Entre as grandes potncias apenas a Frana, muito dependente de sua posio em defesa
das potncias menores, advogou consistentemente o princpio da igualdade. "No h, e
confiamos em que jamais haja", disse Blum numa ocasio (Leaglle of Nations: Sixteentb
Assembfy, Part lI, pg. 28), "uma ordem de precedncia entre as potncias que formam a
comunidade internacional. Se fosse estabelecida uma hierarquia entre os estados dentro da
Liga das Naes... ento a Liga seria arruinada, moral e materialmente" - uma declarao
memorvel, tendo-se em conta a constituio hierrquica do Conselho da Liga.
213
igualdade de posses. s vezes, parece significar igualdade entre
as grandes potncias. Quando Hitler argumentou que "de acor-
do com todo o senso comum, a lgica, e os princpios gerais da
mais alta justia humana... todos os povos deveriam comparti-
lhar igualmente os bens do mundo'P", muito dificilmente, ele
queria dar a entender que a Litunia deveria gozar tanto dos
"bens do mundo" quanto a Alemanha. Mesmo que presumamos
que igualdade de direitos ou privilgios signifique igualdade pro-
porcional, e no absoluta, teremos avanado pouco, uma vez
que no existe nenhum critrio aceito para se determinar as pro-
pores. Ainda assim isto nos adiantaria pouco muito. O pro-
blema no o fato de que os direitos e privilgios da Guatemala
sejam apenas proporcionalmente, e no absolutamente, iguais
aos dos Estados Unidos, mas que tais direitos e privilgios da
Guatemala s sejam gozados devido boa vontade dos Estados
Unidos. A constante intromisso, ou intromisso em potencial,
das potncias torna quase sem sentido qualquer concepo de
igualdade entre os membros da comunidade internacional.
o BEM DO TODO E O BEM DA PARTE
lI) A outra falha capital da comunidade internacional a
incapacidade de conseguir a aceitao geral do postulado de que
o bem do todo tem precedncia sobre o bem da parte. A Gr-
Bretanha possui uma conscincia nacional comum porque o ho-
mem de Surrey normalmente agir segundo o pressuposto de que
o bem da Gr-Bretanha mais importante do que o bem de Surrey.
Um dos principais obstculos ao crescimento de uma conscin-
cia nacional alem comum foi a dificuldade em se persuadir os
prussianos, saxes e bvaros a considerarem o bem da Alema-
nha mais importante do que o bem da Prssia, Saxnia e Bavria.
Hoje em dia est claro que, apesar de aspiraes piedosas, as
pessoas ainda hesitam em agir segundo a crena de que o bem
38 Discurso no Reichstag, em 28 de abril de 1939.
214 E. H. CARR
do mundo, como um todo, seja maior do que o bem de seus pr-
prios pases. A lealdade para com uma comunidade mundial ain-
da no suficientemente poderosa para criar uma moral inter-
nacional que supere os interesses nacionais vitais. Alm disso, a
concepo de uma comunidade implica o reconhecimento de seu
bem como algo que seus membros devam promover, e o concei-
to de moral implica o reconhecimento de princpios universais
com carter obrigatrio. Se nos recusamos a reconhecer os de-
sejos mais importantes do todo, poderemos dizer que existe uma
comunidade mundial, ou algum tipo de moral internacional?
Este o dilema fundamental da moral internacional. Por
um lado, encontramos a aceitao quase universal de uma moral
internacional que envolve um sentimento de obrigao para com
a comunidade internacional ou a humanidade como um todo.
Por outro lado, encontramos uma relutncia quase igualmente
universal em admitir que, nesta comunidade internacional, o bem
da parte (ou seja, nosso prprio pas) possa ser menos importan-
te que o bem do todo. Esse dilema se resolve, na prtica, de
dois modos diferentes. O primeiro o mtodo, que Hitler to-
mou emprestado da Escola Darwiniana, de identificar o bem do
todo com o bem do mais apto. Os mais aptos so, e isto um
pressuposto, "os portadores da mais alta tica"39 e basta provar,
pelas aes, que um pas o mais apto, para estabelecer a iden-
tidade de seu bem com o bem do todo. O outro mtodo o da
doutrina neo-liberal da harmonia de interesses, da qual Lord
Cecil, Woodrow Wilson e o Professor Toynbee foram citados
como representantes. Esta doutrina, como qualquer doutrina que
conceba a existncia de uma natural harmonia de interesses,
identifica o bem do todo com a segurana dos que a fruem.
Quando Woodrow Wilson declarou que os princpios america-
nos eram os princpios da humanidade, ou o Professor Toynbee
que a segurana do Imprio Britnico era "o interesse supremo
39 Hitler, Mein Kampj, pg. 421.
A moral na poltica internacional 215
do mundo inteiro":", estavam, com efeito, fazendo a mesma afir-
mao de Hitler, de que seus concidados eram "os portadores
da mais alta tica" e produz-se o mesmo resultado ao se identi-
ficar o bem de toda a comunidade internacional com o bem da
parte dela em que estejamos particularmente interessados. Am-
bos os mtodos so igualmente fatais para a concepo efetiva
de qualquer moralidade internacional.
No h escapatria para o dilema fundamental de que toda
comunidade, e todo cdigo de moral, postula algum reconheci-
mento de que o bem da parte deve ser sacrificado ao bem do
todo. Quanto mais explicitamente encararmos esta questo na
comunidade internacional, mais perto estaremos de uma solu-
o de nosso problema. A analogia com a comunidade nacional,
embora imperfeita, uma vez mais til. O liberalismo moderno,
escreveu Hobhouse pouco antes de 1914, "postula, no que haja
uma harmonia realmente existente, que s requer prudncia e
bom senso para ser posta em prtica, mas apenas que existe uma
harmonia tica possvel. .. que os homens podem alcanar, e que
neste feito reside o ideal social":". O termo "tica" deixa
transparecer a falha do argumento. A "harmonia que apenas re-
quer prudncia e bom senso para ser posta em prtica" do scu-
lo dezenove era uma harmonia de interesses. A "harmonia ti-
ca" s se alcana atravs do sacrifcio de interesses, e necessria
precisamente por no existir nenhuma harmonia natural de inte-
resses. Na comunidade nacional, constantemente e com sucesso
so feitos apelos ao auto-sacrifcio, mesmo quando o sacrifcio
demandado o da vida. Contudo, mesmo na comunidade nacio-
nal, seria errneo supor que a assim chamada "harmonia" se es-
tabelea unicamente atravs do auto-sacrifcio voluntrio. O
sacrifcio requerido freqentemente imposto, e a "harmonia"
se baseia na considerao realista de que do "interesse" do
indivduo sacrificar voluntariamente o que, caso contrrio, lhe
40 Vide o Captulo 5.
41 L.T. Hobhouse, Liberalio, pg. 129.
216 E. H. CARR
seria arrancado pela fora. A harmonia, no plano nacional,
atingida atravs desta combinao de moral e poder.
No plano internacional, o papel do poder maior, e o da
moral menor. Quando se exige o auto-sacrifcio de um indiv-
duo, este sacrifcio pode ou no ser voluntrio. Quando se de-
manda auto-sacrifcio de um Estado, so maiores as chances de
que este alegado auto-sacrifcio se revele, na verdade, como uma
submisso forada a uma potncia maior. Porm, mesmo nas re-
laes internacionais, o auto-sacrifcio no de todo imposs-
vel. Muitas concesses feitas pela Gr-Bretanha s colnias no
se podem explicar em termos do interesse britnico ou da sub-
misso ao mais forte. As concesses feitas pela Gr-Bretanha
Alemanha, por mais ineficazes que tenham sido, foram ditadas,
no totalmente pelos interesses britnicos ou pelo medo do po-
derio alemo, mas sim por uma crena em algum conceito de
moral internacional que independia dos interesses britnicos.
Qualquer ordem moral internacional deve repousar sobre algu-
ma hegemonia de poder. Mas esta hegemonia, como a suprema-
cia de uma classe dominante num estado, por si prpria um
desafio aos que dela no compartilham e, para sobreviver, h de
conter um elemento de reciprocidade, de auto-sacrificio da par-
te dos que possuem, o que a tomar tolervel aos outros mem-
bros da comunidade mundial. atravs desse processo de dar e
receber, da disposio de no insistir em todas as prerrogativas
do poder, que a moral encontra seu mais seguro ponto de apoio
na poltica internacional e, muito provavelmente, tambm na
poltica nacional. , sem dvida, sem sentido comear esperan-
do sacrifcios de vulto. O padro do que razoavelmente pode-
mos obter no deve ser colocado muito alto. Mas o rumo mais
prejudicial ao estabelecimento de uma moralidade internacional
, com certeza, o de pretender que o povo alemo o portador
da mais elevada tica, ou que os princpios americanos so os
princpios para toda a humanidade ou que a segurana da Gr-
Bretanha se constitui no bem supremo do mundo, de tal forma
A moral na poltica internacional 217
que qualquer sacrifcio requerido de qualquer nao seja, de fato,
necessrio.
Quando o Professor Zimmern exorta o "homem comum" a
"ampliar sua viso, de modo a ter em mente que os problemas
pblicos do sculo vinte so problemas mundiais'r", o sentido
mais concreto contido nesta afirmao o de que o reconheci-
mento do princpio do auto-sacrifcio, que se supe normalmen-
te que se esgote perto da fronteira nacional, deva ser estendida
para alm dela. No certo que o homem comum permanea
surdo a este apelo. Se o Ministro do Tesouro fosse tentar justifi-
car um aumento no imposto de renda sob o argumento de que
estaremos melhor com essa perda de renda, certamente devera-
mos demiti-lo como maluco e este o tipo de argumento que
utilizado, quase invariavelmente, para justificar qualquer ao
internacional que acarrete um aparente sacrifcio de interesses.
Um apelo direto necessidade de auto-sacrifcio, pelo bem co-
mum, pode ser, por vezes, mais eficaz.
Mas necessrio esclarecer um outro ponto em que muitas
iluses so freqentes. No seio da comunidade nacional, presu-
mimos que, neste processo de auto-sacrifcio e de dar e receber,
o dar deve partir principalmente dos mais privilegiados pela or-
dem existente. Na comunidade internacional, os autores e esta-
distas das potncias satisfeitas normalmente presumem que o
processo de dar e receber opera somente dentro da ordem exis-
tente, e que todos devem sacrificar-se para manter esta ordem.
A paz internacional, disse Eden certa vez, tem de ser "baseada
numa ordem internacional, com as naes unidas para preserv-
las" e, para esta paz internacional, "toda nao contribui por-
que reconhece que ali reside seu prprio interesse duradouro'T".
A falcia latente neste e em muitos outros pronunciamentos
fatal para qualquer concepo funcional de moral internacional.
O processo de dar e receber deve aplicar-se aos desafios postos
42 Zimrnern, Tbe Prospeas o/ Civilisation, pg. 26.
43 Anthony Eden, Foreign Affair!, pg. 197.
218 E. H. CARR
ordem existente. Os que se aproveitam mais desta ordem s
podem, a longo prazo, esperar mant-la por meio de concesses
suficientes para torn-la tolervel aos que dela se aproveitam
menos e a responsabilidade de velar para que estas mudanas se
operem, na medida do possvel, de forma ordenada cabe tanto
aos defensores quanto aos que desafiam a ordem existente. Isto
nos leva ao exame do direito e da mudana na poltica interna-
cional.
PARTE IV
DIREITO E MUDANA
CAPTULO X
OS FUNDAMENTOS DO
DIREITO
NENHUM tpico tem estado sujeito a tanta confuso, no pensa-
mentocontemporneosobreos problemasinternacionais,doque
o relacionamento entre a poltica e o direito. Existe, entre as
muitas pessoas interessadas nas questes internacionais, uma
forte inclinaoparatrataro direito como algo independenteda
poltica e eticamentesuperiora ela. Contrasta-sea "foramoral
do direito" com os mtodos implicitamente imorais da poltica.
Somos conclamadosa estabelecer"oreino dodireito",a manter
"aordem e o direito internacional" ou a "defendero direito in-
ternacional" e presume-se que, ao agirmos dessa forma, trans-
feriremos nossas diferenas da turbulenta atmosfera poltica da
defesa do interesse prprio para o mais puro, o mais sereno ar
da justia imparcial. Antes de admitirmos esses conceitos po-
pulares,devemos examinarcommuitocuidadoanaturezae fun-
o dodireito na comunidadeinternacional,e suas relaes com
a poltica internacional.
A NATUREZA DO DIREITO INTERNACIONAL
o direito internacional difere do direito nacional dos estados
modernos porsero direitode umacomunidadeno-desenvolvi-
da e no totalmente integrada. No possui trs instituies que
so partes essenciais dequalquer sistema desenvolvido de direi-
to nacional: ummbito judicirio,umexecutivoe umlegislativo.
I) O direito internacional no reconhece a competncia de
nenhumacorteparaexarar, sobrematrias de direito oude fato,
222 E. H. CARR
decises tidas como obrigatrias pela comunidade como um todo.
Desde h muito habito de alguns estados celebrarem acordos
especiais para submeterem disputas particulares a uma corte in-
ternacional para a soluo judicial. A Corte Permanente de Jus-
tia Internacional, estabelecida pelo Pacto da Liga, representa
uma tentativa de estender e generalizar este hbito. Mas a insti-
tuio da Corte no modificou o direito internacional: simples-
mente criou certas obrigaes especiais para os estados que a
aceitaram.
11) O direito internacional no possui agentes competentes
para forarem a observncia da lei. Em certos casos, ele, de fato,
reconhece o direito de uma parte ofendida, onde haja ocorrido
uma violao do direito, adotar represlias contra o transgressor.
Mas este o reconhecimento de um direito de defesa, e no o
estabelecimento de uma penalidade por um agente da lei. As
medidas contempladas no Artigo 16 do Pacto da Liga, na medi-
da em que sejam vistas como punitivas e no meramente pre-
ventivas, fazem parte desta categoria.
111) Das duas principais fontes do direito (o costume e a legis-
lao) o direito internacional s reconhece a primeira, lembran-
do, neste aspecto, o direito de todas as comunidades primitivas.
Determinar os estgios pelos quais um certo tipo de ao ou
comportamento passa a ser, de costumeiro a obrigatrio para
todos os membros da comunidade tarefa mais do psiclogo
social do que do jurista. Mas foi por processo semelhante que o
direito internacional passou a existir. Nas comunidades avana-
das, a outra fonte do direito (a legislao direta) mais abun-
dante, e nenhum estado moderno poderia possivelmente
dispens-la. Esta falta de legislao internacional parece to sria
que, na opinio de muitos especialistas, os "estados, em certas
ocasies, se constituem em corpos legislativos e muitos acordos
multilaterais entre estados so, de fato, "tratados que geram leis"
223
Os fundamentos do Direito
(trait-Iois) I . Esta opinio est sujeita a graves objees. Um tra-
tado, qualquer que seja seu escopo ou contedo, no possui a
caracterstica essencial da lei: no automtica e incondicio-
nalmente aplicvel a todos os membros da comunidade, quer
concordem com ele ou no. De tempos em tempos, tentativas
foram feitas com intuito de incorporar o direito internacional
costumeiro em tratados multilaterais entre estados. Todavia, o
valor dessas tentativas tem sido amplamente anulado pelo fato
de que nenhum tratado pode incluir compulsoriamente um esta-
do que no o aceitou. As Convenes da Haia de 1907, sobre a
regulamentao da guerra, so por vezes citadas como exemplo
de legislao internacional. No entanto, essas convenes no
somente no possuem jurisdio sobre os estados que no as
assinaram, como tampouco obrigam as partes contratantes em
relao aos estados que no fazem parte das convenes. O Pacto
Briand-Kellogg no , como por vezes se diz levianamente, um
ato legislativo proibindo a guerra. , sim, um acordo entre um
grande nmero de estados "para renunciar guerra como um
instrumento da poltica nacional em suas relaes entre si". Os
acordos internacionais so contratos concludos por estados em
sua condio de sujeitos do direito internacional, e no leis cri-
adas por estados na condio de legisladores internacionais. A
legislao internacional ainda no existe.
Estas limitaes do direito internacional, por mais srias
que sejam, no o impedem, contudo, de ser considerado como
direito, do qual possui todas as caractersticas essenciais. Parti-
cularmente, a relao entre o direito e a poltica ser a mesma
tanto na esfera internacional quanto na esfera nacional.
Foi observado que a questo fundamental em filosofia po-
ltica a de saber por que o homem permite ser governado. A
questo correspondente, que se liga s razes da cincia do di-
reito, a de saber por que os homens obedecem lei. Por que a
jurisdio da lei aceita?
I A Fundao Carnegie, por exemplo, deu o ttulo de "Legislao Internacional' a uma cole-
o, publicada sob seus auspcios, de "instrumentos multipartites de interesse geral".
224 E. H. CARR
Nose podeobtera respostadoprpriodireitoassimcorno
no se pode obter a comprovao do postulado de Euclides do
prprioEuclides. O direitoage nopressupostode que a questo
esteja suficientemente esclarecida. Mas urna questo que no
podeserapresentadaapenaspelosqueprocuramjustificaro "rei-
no do direito". Aplica-se tanto ao direito internacional quanto
ao nacional. No direito internacional, freqentemente assume a
forma de saber se ou por que razo, os tratados so estabeleci-
dos.A respostalegala estaquesto a de queos tratadosgeram
obrigaes no direito internacional, o que inclui a regra (sujeita
a algumas excees que sero discutidas dentro em pouco) de
que os tratados devem ser cumpridos. Mas, provavelmente, o
que se deseja efetivamente perguntar : porque o direito inter-
nacional, e com ele a regra de que os tratados devem ser manti-
dos, sua jurisdio aceita e as obrigaes cumpridas? Estas no
so perguntas que o direito internacional possa responder. o
propsito deste captulo inquirir em que campo se deve procu-
rar a resposta, e corno devem ser essas respostas.
Ao abordarmos o problema da autoridade suprema do di-
reito, encontraremos a mesma divergncia fundamental que res-
saltamos, no campo da poltica, entre os utpicos, que pensam
em termos de tica, e os realistas, que pensam em termos de
poder. Entre os estudiosos do direito, os utpicos so normal-
mente conhecidos corno "jus-naturalistas", que encontram a
autoridade do direito no direito natural, e os realistas corno
"positivistas", que encontram a autoridade do direito na vonta-
de dos estados. A terminologia tende a se tornar imprecisa e
cambiante. Alguns utpicos alegam rejeitar o direito natural, e
adotam alguns outros padres corno razo, utilidade, "direito
objetivo'?", "supremo sentido de justia":', ou urna "norma fun-
damental". Por outro lado, alguns positivistas, corno Spinoza,
alegam aceitar o direito natural, mas o esvaziam de seu signifi-
2 Duguit, Trait de Droit Canstitutionnei, i, pg. 16.
Krabbe, Tbe Modem Idea of lhe Slale (trad. ingl.) pg. 110.
225
cada por identific-lo com o direito do mais forte. Outros
positivistas arvoram o pavilho de "escola histrica do direito"
ou da "interpretao econmica do direito". Mas a divergncia
fundamental permanece entre os que vem o direito primaria-
mente como um ramo da tica, e os que o vem primariamente
como um veiculo do poder.
A VISA-O DO DIREITO NAWRAL
A viso naturalista do direito, como a viso utpica da poltica,
tem uma histria mais longa atrs de si do que a viso positivista
ou realista. Nas comunidades primitivas, o direito est ligado
religio e at um estgio posterior do desenvolvimento humano
sempre aparece como emanando de um deus ou de um legisla-
dor divinamente nomeado. A civilizao secular dos gregos se-
parou o direito da religio, mas no da moral. Os pensadores
gregos encontraram na concepo de direito natural um direito
no-escrito mais elevado, do qual a lei humana derivava sua
validade, e pelo qual ela podia ser testada. A aceitao do cris-
tianismo pelo Imprio Romano restaurou a autoridade divina. O
direito natural foi, por algum tempo, identificado com o direito
divino e somente na Renascena retomou seu papel indepen-
dente como um padro tico no-teolgico.
Como vimos, os sculos dezessete e dezoito reviverarn, sob
uma nova forma, a identificao do direito natural com a razo.
"O Direito em geral", diz Montesquieu, " a razo humana, na
medida em que governa todos os povos da terra?". Foi sob esses
auspcios que o direito internacional moderno foi criado por
Grotius e seus sucessores, para atender s necessidades dos no-
vos estados-naes surgidos das runas do mundo medieval. O
direito internacional teve, portanto, origem marcadamente ut-
pica. Isto era necessrio e inevitvel. As novas convenes, que
vieram para regular, mais ou menos eficazmente, as relaes entre
4 Montesquieu, Espri: desLois, Livro 1, capo iii..
226 E. H. CARR
os estados, surgiram sem dvida de necessidades prticas. Mas
no teriam conseguido uma aceitao to ampla se no fossem
tidas como obrigatrias em virtude do direito natural e da razo
universal. Mas aqui percebemos a reincidncia de um paradoxo
que tambm aparece no domnio da poltica. Onde a prtica
menos tica, a teoria se toma mais utpica. Devido ao estgio
de desenvolvimento mais primitivo da comunidade internacio-
nal, a moral desempenha um papel menos efetivo na prtica do
direito internacional do que na esfera do direito nacional. Nas
teorias do direi to internacional, a utopia tende a predominar
sobre a realidade numa escala sem paralelo com outros ramos
da jurisprudncia. Alm disso, esta tendncia maior em pero-
dos em que a anarquia prevalece na prtica das naes. Durante
o sculo dezenove, uma fase comparativamente ordeira nos as-
suntos internacionais, a cincia do direito internacional assu-
miu urna feio realista. Desde 1919, o direito natural retomou
sua influncia, e as teorias do direito internacional se tornaram
marcadamente mais utpicas do que em qualquer perodo ante-
rior.
A viso moderna do direito natural difere, contudo, num
aspecto importante, da viso que prevaleceu at o final do s-
culo dezoito. Antes dessa poca, sempre se concebeu o direito
natural corno algo essencialmente esttico, um padro fixo e
eterno que deveria, na natureza das coisas, ser o mesmo ontem,
hoje e para sempre. A tendncia histrica do pensamento do
sculo dezenove, que primeiramente ameaou eclipsar o direito
natural corno um todo, acabou por imprimir-lhe um novo rumo
e, no fim do sculo, surgiu a nova concepo do "direito natural
de contedo varivel' ". O direito natural, segundo esta inter-
pretao, no mais significa algo eterno, fixo e invarivel, mas
sim o sentimento inato dos homens, em qualquer tempo ou lu-
gar, sobre o que deveria ser o "direito justo". Esta definio
5 A frase pertence a Stamrnler, cuja obra Lebre uondem Recbte (1902-7) foi traduzida para o
ingls sob o ttulo de Tbe Theory ofJus/ice.
227 Os fundamentos do Direito
revisada do direito natural nos ajuda um pouco. Ela pe fim ao
velho enigma de que, em certo tempo, a escravido foi aprovada
pelo direito natural, e em outro, proibida ou de que a proprieda-
de privada seja, em alguns lugares, tida como um direito natu-
ral, e em outros, como uma violao do direito natural. Deve-
mos ento considerar o direito como obrigatrio por ser uma
emanao, no de algum princpio tico eterno, mas de princpi-
os ticos de um tempo e comunidade determinados. Isto , de
toda forma, uma parte da verdade. O carter tico do impulso
que se encontra na origem de muitas regras do direito, nacional
e internacional, incluindo-se a regra do direito internacional de
que os tratados devem ser mantidos, no ser negado por ne-
nhuma pessoa razovel. A existncia, em muitos idiomas euro-
peus, de um sem-nmero de palavras que cruzam as fronteiras
entre o direito e a tica deixa transparecer a inconsistncia da
convico generalizada a respeito da ntima relao entre direi-
to e tica.
No obstante, essa explicao do porque o direito tido
como obrigatrio, se mostrar, a partir de um melhor exame, ina-
dequada e, em certo grau, equivocada. O cerne da questo so-
bre o direito natural no o fato de que as pessoas diferem,
dependendo do tempo e do lugar, sobre que regras particulares
que prescrevem (essa questo poderia ser resolvida pela teoria
"varivel" do direito natural), mas sim que o direito natural (ou
razo, ou "direito objetivo", ou qualquer outro de seus termos
substitutos) pode ser to facilmente invocado para incitar de-
sobedincia lei quanto para justificar a obedincia a ela. O
direito natural possui sempre dois aspectos e dois usos. Pode ser
invocado pelos conservadores para justificar a ordem existente,
como ocorre quando se alega que os direitos dos governantes,
ou os direitos de propriedade, derivam do direito natural. Pode
igualmente ser invocado por revolucionrios para justificar a
rebelio contra a ordem existente. H no direito natural, um ele-
mento anrquico que se constitui na anttese direta do direito.
228 E. H. CARR
As teorias do direito que buscam a autoridade suprema do direi-
to em seu contedo tico podem explicar apenas por que leis
boas (ou tidas como boas num lugar e perodo determinados)
so consideradas obrigatrias. Porm existe um consenso razoa-
velmente generalizado no sentido de considerar obrigatrias
mesmo as leis reconhecidamente ruins e pode-se, perfeitamen-
te, duvidar da sobrevivncia de uma comunidade em que tal
opinio no prevalea. Normalmente, admite-se que pode ha-
ver um direito ou dever de desobedecer a uma lei ruim. Mas, em
tais casos, reconhece-se a existncia de um conflito entre dois
deveres e aceita-se que somente circunstncias bastante excep-
cionais justificam uma deciso em favor do dever de desobede-
cer. Nenhuma teoria do direito parece adequada quando explica
a obrigatoriedade da lei sob o argumento de que est de acordo
com o direito natural, ou porque boa.
A viso realista ou positivista do direito foi exposta clara e ex-
plicitamente, pela primeira vez, por Hobbes, que definiu o di-
reito como um comando imperativo: "Jus est quod iussum est", O
direito est, portanto, totalmente divorciado da tica. Pode ser
opressivo ou, mesmo, imoral. tido por obrigatrio porque existe
uma autoridade que fora sua obedincia. uma expresso da
vontade do estado, e utilizado pelos que controlam o estado
como um instrumento de coero contra os que se opem a seu
poder. O direito seria, portanto, a arma do mais forte. Esse pen-
sador contraditrio que foi Rousseau, em certas partes trata o
direito como a anttese do despotismo mas registrou sua opi-
nio em termos enfticos: "O esprito das leis de todos os pa-
ses sempre o de favorecer o forte contra o fraco, o que possui
contra o que no possui. Esta desvantagem inevitvel, e no
comporta excees'?".
6 Rousseau, miJe, Livro IV
Osfundamentos doDireito
229
Segundo Marx, todo direito um "direito de desigualda-
de?". A principal contribuio do marxismo ao problema a
insistncia na relatividade do direito. O direito norefletiria um
padro tico fixo, mas sim a poltica e os interesses do grupo
dominante num estado e num perodo determinados. O direito,
como Lenin afirma, "a formulao, o registro das relaes de
poder" e "uma expresso da vontade da classe dominante?". A
viso realista da base fundamental do direito bem resumida
peloProfessorLaski: "As regraslegais sempretentamatingirum
objetivo considerado desejvel poralgum grupo de homens, e
apenas atravs da constante formulao de qual seja este fim
que podemos obter uma jurisprudnciarealista?".
A resposta realista questo de por que a lei tida como
obrigatriacontm,comonocasoda resposta"naturalista",uma
parte da verdade. Algumas pessoas, de fato, obedecem a certas
leis porque uma infrao poderia lev-las a um contato pouco
desejvel com a policia e os tribunais. Mas nenhuma comunida-
de poderia sobreviver se a maioria de seus membros respeitasse
a lei apenas emvirtude de um temorconstante punio. Como
afirma Lauds, "nenhuma lei pode obrigar se no houver uma
conscientizao"? e h evidncias abundantes acerca da dificul-
dadede se forar o cumprimentode leis queofendem seriamen-
te a conscincia da comunidade, ou de qualquer parte conside-
rvel dela. O direito tido como obrigatrio porque representa
o sentimento de justia da comunidade: um instrumento do
bemcomum. O direito tido comoobrigatrioporqueimpos-
to pelo brao forte da autoridade: podeser,mas freqentemente
opressivo. Ambas as respostas so verdadeiras; e ambas so
apenas meias-verdades.
7 Marx e Engels, Works (ed. russa), xv,pg. 272.
8 Lenin, Works (2.a ed. russa), xv,pg. 330; xii, pg. 288.
9 Representative Opinions of Mr. Justice Holmes, ed. Laski, Introduo.
10 Laud, SermonIV, Works} I, pg. 112.
230 E. H. CARR
oDIREITO COMO UMA FUNAo DA SOOEDADE POLIICA
Se desejarmos, ento, reconciliar estas meias-verdades contra-
ditrias e inadequadas, e encontrar uma resposta nica ques-
to de por que a lei respeitada, devemos busc-la no relacio-
namento do direito com a poltica. O direito tido como
obrigatrio porque, caso contrrio, a sociedade poltica nopo-
deria existir e no haveria nenhum direito. O direito no uma
abstrao. Ele "s pode existir dentro de um quadro social. ..
Onde existe o direito, tem de haver uma sociedade dentro da
qual ele seja operativo"!'. No precisamos nos alongar no exa-
me da antiga controvrsia de se, como os positivistas susten-
tam, o estado cria o direito, ou como defendem os naturalistas,
o direito que cria o estado. suficiente dizer que nenhuma
sociedadepolticapodeexistirsemo direito,e que o direitono
pode existir exceto numa sociedade poltica12. Este ponto foi
claramente exposto por um autor alemo contemporneo:
"Todo direito sempre a expresso de uma comunidade. Toda co-
munidade legal (Rechtsgemeinschaft) tem umaviso comum do direi-
to (Recht) determinada por seu contedo. uma tarefa impossvel
tentarconstruiruma comunidadelegal sem tal viso comum, ouesta-
belecerumacomunidadelegalantes queumconsenso mnimo sobreo
contedo do direito da comunidade seja atingido"13.
Poltica e direito esto indissoluvelmente interligados pois
as relaes dehomem a homem em sociedade,que so o objeto
da poltica, tambm so o objeto do direito. O direito, como a
poltica, um ponto de encontro para tica e poder.
11 Zimmern, lnternational .Affairs, xvii Oan.-Feb. 1938), pg. 12.
12 "Nodevemos mais inquirir se o Estado anterior ao direito, ou o direito anteriorao
Estado.Devemosencar-los comofunes inerentes vida comum, que inseparvelda
idiado homem.Sero ambosfatos primordiais.Ambosterosidocoevos,comosementes
ougermes,ao prpriohomem:ambosterosurgido,comofrutos desenvolvidos,simulta-
neamente, e um em virtude dooutro" (Gierke, Natural La and the Theory of Sodery, trad.
ingl., pg. 224).
13F. Berber, Sicherheit und Gerechtigkeit, p. 145.
231
O mesmo verdade sobre o direito internacional, que no
pode ter existncia exceto na medida em que exista uma comu-
nidade internacional que, tendo por base um consenso mnimo,
o reconhea como obrigatrio. O direito internacional . uma
funo da comunidade poltica das naes. Seus defeitos se de-
vem, no a qualquer falha tcnica, mas ao carter embrionrio
da comunidade em que funciona. Assim como a moralidade in-
ternacional mais fraca do que o sentimento moral nacional, o
direito internacional necessariamente mais fraco e pobre em
contedo do que o direito interno de um estado moderno alta-
mente organizado. O diminuto nmero de estados que formam
a comunidade internacional cria os mesmos problemas especiais
tanto no direito quanto na tica. A evoluo de regras gerais
igualmente aplicveis a todos, que a base do elemento tico
do direito, torna-se extremamente difcil. As regras, por mais
gerais que sejam na forma, sempre estaro voltadas para um es-
tado particular ou para um determinado grupo de estados e, por
essa razo, seno por outras, o elemento poder mais predomi-
nante e mais bvio no direito internacional do que no direito
domstico, cujos sujeitos so um grande corpo de indivduos
annimos. As mesmas consideraes tornam o direito internaci-
onal mais francamente poltico do que outros ramos do direito.
Uma vez, portanto, que se entenda que o direito funo
de uma ordem poltica determinada, cuja existncia suficiente
para torn-lo obrigatrio, podemos ver a falcia da personifica-
o do direito implcita em expresses populares como "o reino
do direito" ou "o governo das leis e no dos homens". O homem
das ruas tende a personificar a lei como algo que, aprove ou
no, ele reconhece como obrigatrio e esta personificao to
natural para fins dirios quanto a personificao do estado. ,
contudo, perigosa para o pensamento claro. O direito no pode
ser auto-contido pois a obrigao de obedecer ao direito sempre
se situa em algo fora dele. No nem auto-criado e nem auto-
aplicvel. "Existem homens que governam", diz um filsofo
232
E. H. CARR
chins, "mas no h leis que governam"14. Quando Hegel esta-
belece a incorporao do mais elevado bem moral ao estado,
podemos perguntar: que estado? Ou, melhor ainda, o estado de
quem? Quando os autores modernos de poltica internacional
encontram o mais elevado bem moral no imprio do direito, po-
demos tambm perguntar: que direito? Ou, o direito de quem?
O direito no uma abstrao. No pode ser entendido inde-
pendentemente do fundamento poltico em que se apia, nem
dos interesses polticos a que serve.
No teremos dificuldade, igualmente, em detectar a falcia
na iluso comum de que o direito mais moral do que a poltica.
Uma transao) ao se tomar legal, no se torna moral. Pagar a
um trabalhador menos do que um salrio que lhe permita viver
no mais moral porque esse salrio est estipulado num con-
trato assinado pelo trabalhador, e vlido perante a lei. As ane-
xaes do territrio francs, pelos alemes em 1871, e do terri-
trio alemo, pelos aliados em 1919, podem ter sido morais ou
imorais. Mas elas no se tornaram nem um pouco mais morais
pelo fato de terem sido registradas em tratados assinados pelas
potncias perdedoras, e vlidos perante o direito internacional.
No , em si, nem um pouco mais moral despojar os judeus de
suas propriedades por uma lei para este fim do que simplesmen-
te enviar tropas de assalto para expuls-los. As leis dos Medas e
Persas provavelmente no eram claramente morais. Se o direito
"sempre procura atingir um objetivo considerado desejvel por
algum grupo de homens", o carter tico do direito , obvia-
mente) condicionado por esse objetivo. A ao poltica pode ser,
14 Hsun-tze, citado em Liang Chi-chao, History of Cbinese Political Thought, pg. 137. Um
perfeito exemplo da confuso resultante do tratamento do direito como algo auto-contido
e auto-aplicado pode ser encontrado num dito de Winston Churchill: "Tem de existir a
segurana de que algum augusto tribunal internacional seja estabelecido para sustentar,
aplicar e ele prprio obedecer o direito" (Manchester Guardian, Decernber 12, 1938). Se
Churchill houvesse parado para perguntar quem estabeleceria este augusto tribunal, quem
aplicaria suas decises, quem criaria o direito e quem velaria para que o tribunal o obede-
cesse, as implicaes polticas desta proposta aparentemente simples teriam se tornado
patentes.
233
e freqentemente , invocada para se opor a uma lei imoral ou
opressiva. A qualidade peculiar do direi to, que o torna uma ne-
cessidade em qualquer sociedade poltica, no reside em seu
objeto, nem em seu contedo tico, mas sim em sua estabilida-
de. O direito proporciona sociedade aquele elemento de fixi-
dez, regularidade e continuidade sem o qual nenhuma vida coe-
ren te possvel. base fundamental da sociedade poltica
organizada que os direitos e deveres dos cidados, entre si e
para com o estado, sejam definidos pela lei. O direito quando
incerto em sua interpretao, ou inconstante em sua aplicao,
deixa de cumprir sua funo essencial.
Estabilidade e continuidade no so, contudo, os nicos
requisitos da vida poltica. A sociedade no pode viver apenas
pelas leis, e o direito no pode ser a autoridade suprema. A are-
na poltica o cenrio de uma luta mais ou menos constante
entre conservadores que, de modo geral, desejam manter a situ-
ao legal existente, e radicais, que desejam alter-la em aspec-
tos importantes; e os conservadores, nacionais e internacionais,
tm o hbito de posarem como defensores do direito, e de dene-
grirem seus oponentes como agressores das leis. Nas democraci-
as, essa luta entre conservadores e radicais conduzida s cla-
ras, de acordo com regras legais. Mas essas regras so, elas
prprias, fruto de um acordo poltico que precedeu lei. Todo
sistema jurdico pressupe uma deciso poltica inicial, explci-
ta ou implcita, alcanada por voto, barganha ou fora, como a
da autoridade encarregada de fazer e desfazer as leis. Por trs de
todo direito existe esse pano de fundo poltico necessrio. A
autoridade ltima do direito deriva da poltica.
CAPTULO XI
A INVIOLABILIDADE
DOS TRATADOS
UMA das funes da lei necessria vida civilizada a de prote-
ger os direitos que foram criados por contratos privados, con-
cludos numa forma reconhecida como vlida pelo direito. O
direito internacional defende, com algumas reservas, os direitos
criados por tratados e acordos internacionais. Este principio
essencial existncia de qualquer tipo de comunidade interna-
cional e , como vimos, reconhecido em teoria por todos os es-
tados. O fato de que as nicas obrigaes escritas dos estados
so as contidas nos tratados, e que o direito internacional cos-
tumeiro , por vezes, incerto em seu contedo, conferiu aos tra-
tados um lugar mais proeminente no direito internacional do que
o ocupado pelos contratos no direito nacional. Com efeito, o
contedo, dos tratados , por vezes, erroneamente considerado
como parte do prprio direito internacional, embora ningum
considere as clusulas de um contrato entre Smith e Robinson
como parte do direito nacional. Tem-se atribudo, portanto, um
relevo indevido inviolabilidade dos tratados, que foi posteri-
ormente intensificado pela controvrsia acerca dos tratados de
paz de 1919-20. Entre as duas guerras, certos autores, especial-
mente os de pases interessados na manuteno do acordo de
paz, tentaram tratar a regra pacta sun: seruanda no meramente
como uma regra fundamental do direito internacional, mas como
a pedra basilar da sociedade internacional - uma atitude jocosa-
mente descrita por um autor alemo como "pacta sunt-seruandismo'":
1 Walz in Deursches Recht,Jg. IV (1934), pg. 525. A observao do Professor Lauterpacht,
de que a regra pac/a sI/n/ seT7/anda "constitui o critrio mais elevado, irredutvel e final" na
236 E. H. CARR
Essaquesto se tornouumadas mais controversasdetodocam-
po da poltica internacional e o fracasso em distinguir entre "a
inviolabilidade dos tratados" como uma regra do direito inter-
nacional, e "a inviolabilidade dos tratados" como um principio
da tica internacional, freqentemente causou confuso.
A VAUDADE LEGAL E MORAL DOS TRATADOS
A despeito do reconhecimento universal, por todos os pases,
de queostratados so emprincipio obrigatrios, o direitointer-
nacional anterior a 1914era relutante em considerar absoluto o
carter obrigatrio dos dispositivos dos tratados. Deve-se levar
em conta o fato de que enquanto os estados interessados na
manuteno do status quo defendiam com vigor a validade in-
condicional dos tratados no direito internacional, um estado
cujos interesses houvessem sido adversamente afetados por um
tratado normalmente, logo que possvel, o repudiava impune-
mente. A Frana em 1848, anunciou que "os tratados de 1815
nomais sovlidosaosolhosdaRepblicaFrancesa'V.A Rssia,
em 1871, repudiou a Convenodos Estreitos,que estabelecera
restries passagem de seus vasos de guerra, que lhe havia
sido imposta por ocasio do fim da Guerra da Crimia. Estas
foram apenas as mais evidentes dentre vrias ocorrncias simi-
lares do sculo dezenove. Para atender a tais condies, os ju-
ristas internacionais desenvolveram a doutrina de que uma cha-
mada clusula rebus sie stantibus estariaimplcitaem todo tratado,
ouseja,queas obrigaesdeumtratadosteriameficcia,frente
ao direito internacional, enquanto as condies que prevaleci-
am poca da concluso do tratado continuassem. Essa doutri-
na, se levada sua conseqncia lgica, pareceria levar con-
cluso de que um tratado no possui outraautoridadeque no a
sociedade internacional (The Function of Law in the International Community, pg. 418), um
bom exemplo da atitude criticada.
2 Circular de Lamartine,de 5de marode 1848, publicadano MoniteuT daqueladata.
A inviolabilidade dos Tratados 237
relao de poder entre as partes, e que quando esta relao se
altera o tratado desmorona. Essa postura no era rara. "Todo
tratado", escreveu Bismarck numa frase famosa, "tem apenas o
significado de uma constatao de uma posio definida nos
assuntos europeus. A reserva rebus sic stantibus est sempre suben-
tendida'P. O mesmo efeito produzido pela doutrina, ocasio-
nalmente proposta, de que o estado goza do direito incondicio-
nal de denunciar qualquer tratado a qualquer tempo. Esta opinio
foi colocada em sua forma mais descomprometida por Theodore
Roosevelt: "A nao tem, evidentemente, o direito de ab-rogar
um tratado, de maneira solene e oficial, por motivos que consi-
dere suficientes, exatamente como possui o direito de declarar
guerra ou exercer um outro ato de poder por uma causa conside-
rada suficiente?", Woodrow Wilson observou, numa conversa
privada durante a Conferncia de Paz, que, quando era um pro-
fessor de direito internacional, sempre supusera que um estado
possua o poder de denunciar qualquer tratado a que estivesse
ligado, e a qualquer tempos". Em 191 S, um famoso jurista inter-
nacional neutro, da escola "naturalista", escreveu sobre a regra
pacta sunt seruanda que "ningum a considera como uma regra de
direito vlida sem exceo, seja dentro ou fora do estado?".
Mesmo a Gr-Bretanha que, como a nao mais poderosa
do mundo, teria o maior interesse na manuteno da validade
dos tratados, era manifestamente contrria a aceitar a opinio
de que os dispositivos dos tratados fossem incondicionalmente
obrigatrios. O exemplo mais famoso o do Tratado de Garan-
tia Belga de 1839, pelo qual as principais potncias europias,
inclusive a Gr-Bretanha, se obrigavam, conjuntamente e indi-
vidualmente, a resistir a qualquer violao da neutralidade da
Blgica por qualquer uma delas. Em 1870, Gladstone disse
3 Bismarck, Gedanken und Erinnerungen, ii, pg. 258.
4 Citado em H. F. Pringle, Tbeadore Roosevell, pg. 309.
5 Miller, Tbe Drafting oj lhe Covenant, i, pg. 293.
6 Krabbe, The Modem Idea oj lhe Slate (trad. ingl.) pg. 266.
238 E. H. CARR
Cmara dos Comuns, numa passagem que foi citada com apro-
vao porGreyem seudiscurso de 3 de agosto de 1914, que ele
"noestavaaptoa apoiaradoutrinaamplamentesustentadanes-
ta Casa, de que o simples fato da existncia dagarantiaobriga a
todas as partes, sem levar emconta a posio particularem que
umadelaspossa se encontrarna ocasio emque o cumprimento
da garantia seja necessrio". Tal interpretao Gladstone achou
"rgida" e "impraticvel'?", Uma minuta confidencial, escrita em
1908 por Lord Hardinge, ento Subsecretrio Permanente de
Estado para Assuntos Estrangeiros, foi concebida dentro do
mesmo esprito:
"O compromisso sem dvida existe... mas se podemos ser chamados
a cumprirnossaobrigao e a defendera neutralidade da Blgica, nos
opondo sua violao, deve necessariamente dependerde nossa pol-
tica na poca e das circunstncias do momento. Supondo que se a
Frana violasse a neutralidade da Blgica, numa guerra contra a Ale-
manha, duvidoso, nas atuais circunstncias, que InglaterraouRssia
movam umdedopara mantera neutralidadebelga, enquantoque, se a
neutralidadeda Blgicafosse violadapelaAlemanha, provvelque o
inverso ocorresse".
Grey, comentando numa minuta posterior, meramente ob-
servou que esta reflexo ia "direto ao ponto".
Um outro princpio, no menos elstico do que a clusula
rebus sic stantibus, tem sido porvezes invocado para justificar o
no-cumprimento de obrigaes internacionais: o princpio da
"necessidade" ou dos "interesses vitais". uma mxima jurdi-
ca conhecidaa de que no se podeexigirde ningum o imposs-
vel e o impossvel s vezes mantido no direito internacional
para incluir atos prejudiciais aos interesses vitais (significando
primordialmente a segurana) do estado. Alguns autores tm
sustentado, especificamente, que todo estado possui o direito
7 Citado em Grey, S'peecbes on Foreign .Affairs, 1904/14, pg. 307.
8 Britisb Documents on the Origin of the War, ed, Goochand Ternperley, viii, pgs. 377-8.
239 A inviolabilidadedos Tratados
legal da auto-preservao que supera qualquer obrigao para
com outros estados. Esta viso assume um peso significativo
em tempos de guerra. Em sua nota de protesto contraas medi-
das britnicas de bloqueio, em dezembro de 1914, o governo
dos Estados Unidos colocou-a como o princpio do direito in-
ternacionalpelo qual os beligerantes no deveriam interferirno
comrcio neutro "a menos que tal interferncia seja manifesta-
mente uma necessidade imperativapara a proteo de sua segu-
rana nacional, e, ento, somente na medida em que seja uma
necessidade". O governobritnico agradecidamenteaceitouesta
interpretao, e esteve, a partir da, pronto para justificar suas
atividades de bloqueio no plano de uma "necessidade imperati-
va" inconteste, cujos requisitos ningum estava to qualificado
a estabelecer quanto ele prprio". Em tais emergncias, o leigo
descarta os preciosismos legais e chega aos mesmos resultados
por outros mtodos. Na poca do Jameson Raid, o The Times
publicou um poema, do Poeta Liaureado'", que comeava com es-
tas linhas conciliadoras:
"Deixem que os juristas e os estadistas
Se confundam sobre pontos do direito:
Se sbias forem nossa espada e sela
E armas, quem se importar? 11
"Dane-se o direito, eu quero o Canal construdo" era um
ditado popularmente atribudo a Theodore Roosevelt na poca
da crise do Panam. Em 1939, um "porta-voz naval" japons,
comentando a abordagem de navios estrangeiros em guas chi-
nesas por patrulhas japonesas, teria dito: "No uma questo
de termos o direito de fazer isto. Trata-se de algo necessrio e
9 A correspondncia foi publicada em Cmd. 7816 de 1915.
10 Poel Laureate - poeta oficialmente apontadopara servir Casa Real na Gr-Bretanha. O
detentordo titulo pode escreverpoemas sobre os grandes acontecimentos nacionais. (N.
doT.).
11 The Times, january 11, 1896.
240 E. H. CARR
que estamos fazendo"12. "Uma vez que ela (isto , a nao) este-
ja em perigo de opresso ou de aniquilao", escreveu Hitler, "a
questo da legalidade assume um papel secundrio'<".
Realmente, quando se oferecem, implcita ou explicitamen-
te, explicaes para o no-cumprimento de obrigaes de trata-
dos, freqentemente difcil descobrir, pelas palavras emprega-
das, se a justificativa alegada se baseia em termos legais ou
morais. Adota-se a opinio de que, em virtude da operao da
clusula rebus sic stantibus, ou por outra razo, a obrigao no
mais existe perante o direito? Ou a obrigao legal mantida,
ou e se aceita que o Estado poder violar o direito sob a justifi-
cativa de que imoral, no-razovel ou impraticvel, assim como
o cidado, s vezes, poder estar moralmente autorizado a vio-
lar o direito nacional? De um modo geral, pode-se dizer que,
antes de 1914 a regra pacta sunt seruanda era interpretada elasti-
camente, e o no-cumprimento das obrigaes podia ser defen-
dido como legalmente admissvel, enquanto que, desde 1919, a
interpretao da regra tendeu a tornar-se mais rgida, e o no-
cumprimento tem sido defendido principalmente em termos de
que consideraes de razo ou moral permitiram ao estado vio-
lar sua obrigao estritamente legal. O dilema do direito inter-
nacional o do dogma eclesistico. Uma interpretao elstica,
adaptada s diversas necessidades, aumenta o nmero de fiis.
Uma interpretao rgida, embora teoricamente desejvel, pro-
voca secesses na Igreja. No se pode duvidar de que os repdi-
os mais freqentes e abertos s regras do direito internacional,
desde 1919, foram devidos, em parte, aos bem-intencionados
esforos das potncias vitoriosas para fortalecer essas regras e
interpret-las com maior rigidez e preciso.
Um exame das numerosas transgresses de obrigaes
estabelecidas em tratados, durante este perodo, fornece resul-
tados menos definitivos do que se poderia esperar. Em muitos
12 Tht Timtf, May 26, 1939.
13 Hitler, Mtin Kampj, pg. 104.
A inviolabilidade dosTratados 241
casos, o estado envolvido se defendeu negando que houvesse
ocorrido alguma quebradas obrigaes do tratado, ou alegando
que o tratado, em primeiro lugar, havia sido violado pela outra
parte. Emdezembro de 1932, a Cmara deDeputados da Fran-
a recusou-se a cumpriro Acordo de Dbito de Guerra com os
Estados Unidos, nos termos de que "as circunstncias determi-
nantes" haviam mudado desde a concluso do acordo, seis anos
antes. Trata-se da argumentao mais prxima, desde 1919, de
uma explcita invocao da clusula rebussicstantibus 14. O no-
cumprimento britnico do Acordo deDbito de GuerraAnglo-
Americano foi justificado em termos de "necessidade econmi-
cas". Mas o campoprincipalda argumentaonoeralegal, mas
moral: o encargo imposto pelo acordo era "exorbitante" e "In-
justo""". The Times adotou a opinio de que o dbito "no pos-
sua a mesma validade moral de uma transao comercial co-
murri"!". Num estgio anterior, Neville Chamberlain, en to
MinistrodoTesouro,explicitamenteadmitiuquea obrigao era
legalmente devida, mas apelou para outras obrigaes que po-
deriam ser consideradas maiores do que as da lei:
"Quando nos dizem que os contratos devem ser sagrados, e que no
podemos, de forma alguma, violar as obrigaes que assumimos, no
se deveesquecerquetemosoutrasobrigaese responsabilidades;obri-
gaes no apenas para com nossos concidados, mas tambm para
com muitos milhes de seres humanos pelo mundo afora, cuja felici-
dade oumisriapodemdepender do quanto se insista no cumprimen-
to dessas obrigaes, porumlado, e o quanto se cumpra, de fato, por
outro lado" 17.
Ao repudiar as clusulas militares do Tratado deVersailles,
em maro de 1935, a Alemanha baseou seu ato na alegada falha
14 Resoluo de 14 de dezembrode 1932,em Documentson lntemationalAffairI, 1932,pgs.
80-82.
15 As citaesso da Nota britnicade 4 de junhode 1934.
16 The Times, june 2, 1934.
17 DiscursonaCmarados Comuns,em 14dedezembrode 1932, em Documents onInternational
AffairI, 1932, pg. 128.
242 E. H. CARR
das outras partes em implementarem suas prprias obrigaes
no sentido do desarmamento. Um ano mais tarde, o repdio ao
Tratado de Locarno foi justificado em termos de que, aps o ato
francs de concluir o Pacto Franco-Sovitico, o tratado havia
"deixado de existir na prtica"18. Estes foram, ostensivamente,
argumentos legais. Mas, num discurso pblico pouco aps a ocu-
pao da Rennia, Hitler rejeitou a alegao legal em favor da
moral: "Se o resto do mundo se apega letra dos tratados, eu
me apego moral eterna"!".
De um modo geral, portanto, pode-se dizer que as viola-
es de tratados, entre as duas guerras, foram justificadas, no
no campo legal das derrogaes admitidas pelo direito interna-
cional inviolabilidade dos tratados, mas sim no terreno tico
de que certos tratados, embora legalmente obrigatrios, eram
desprovidos de validade moral. No se negou que as violaes
de tais tratados eram tecnicamente violaes do direito interna-
cional; mas foram toleradas em termos de que os prprios trata-
dos eram uma ofensa contra a moral internacional. importan-
te para o estudante da tica e do direito internacional perscrutar
o que se acreditava, popularmente, tornar os tratados moral-
mente ignominiosos e, portanto, moralmente invlidos.
18 Diplomatic Disaasions Directed Totuards a European Settlement, Cmd. 5143, pg. 78.
19 Citado em Toynbee, Survey 0/lntemational.Affairs, 1936, pg. 319. Tais alegaes no so
peculiarmente modernas, e tm sido freqentemente vistas como legtimas. Mesmo em
1908, um conceituado historiador ingls lembra as palavras de Pitt que, com a simples
mudana de substantivos prprios, so precisamente apropriadas atitude de Hitler: "Seu
apoio exigncia britnica de por Deus epela Natureza derrubou as restries artificiais de
tratados injustos, sua denncia Conveno do Pardo como 'uma estipulao da ignomnia
nacional', cristalizaram o sentimento inarticulado da nova Inglaterra" (Quarlerfy Review,
Oct. 1908, pg. 325). Uma passagem posterior no mesmo artigo diz o seguinte: "Atravs da
alquimia de sua viso intensa e ideais polticos prprios, ele imps na Inglaterra uma
concepo de desenvolvimento nacional, e de objetivos nacionais, baseados num ideal de
expanso imperialista, para cuja realizao a nao deveria sacrificar tudo, ou deixar de
crer no seu prprio direito e poder de existir" (ibidem, pgs. 334-5). interessante obser-
var que o autor claramente considera estas frases laudatrias.
243
A inviolabilidade dos Tratados
TRATADOS AsSINADOS SOB COAyfo
Em primeiro lugar, sentia-se que havia um vcio moral em trata-
dos assinados sob coao. Este sentimento se ligou, principal-
mente, ao Tratado de Versail1es, assinado pela Alemanha sob a
presso de um ultima/um de cinco dias. A propaganda alem muito
trabalhou para popularizar o conceito de ser o Tratado de
Versailles um "Diktat" sem validade moral e a idia gozou de
ampla difuso aps a concluso do Tratado de Locarno, quando
os estadistas britnicos e franceses impetuosamente rivalizaram
com Stresemann na nfase conferida ao significado moral da
aceitao voluntria, pela Alemanha, de alguns dispositivos acei-
tos sob coao em Versailles. A atitude adotada para com trata-
dos concludos sob coao depende da atitude adotada para com
a guerra pois todo tratado que pe fim a uma guerra quase
inevitavelmente aceito pelo perdedor sob coao. Na medida,
portanto, em que se reconhea qualquer tipo de guerra como
moral, tratados concludos sob coao no podem ser incondi-
cionalmente condenados como imorais. As objees morais mais
freqentemente feitas ao Tratado de Versailles parecem, de fato,
ter sido baseadas no tanto em sua assinatura sob coao como
na severidade de seu contedo, e no fato de que os governos
aliados, invertendo o processo seguido em todas as confernci-
as de paz importantes at ento, inclusive a de Brest-Litovsk,
recusaram-se a manter negociaes orais com os plenipotenci-
rios das potncias derrotadas. Este ato de insensatez desacredi-
tou o tratado mais do que o ultimatum que precedeu sua assina-
tura.
TR.4TADOS INJUSTOS
Em segundo lugar, adotava-se normalmente a oplnlao de que
tratados poderiam ser invalidados moralmente em virtude do
carter de seus contedos. No pode, com efeito, existir nenhu-
244 E. H. CARR
ma regra de direito internacional correspondente regra do di-
reito nacional que invalida contratos "imorais" ou "contrrios
poltica pblica". A ausncia de uma ordem poltica internacio-
nal torna impossvel qualquer definio legal de poltica pblica
internacional ou do que seja internacionalmente imoral'', Mas
os que consideram o contedo de um determinado tratado in-
ternacional imoral concedero, de um modo geral, ao estado pre-
judicado o direito moral de denunci-lo pois o direito internaci-
onal no proporciona outro meio de reparao. Convm observar,
alm disso, que existe uma tendncia a se conceder o mesmo
direito moral de denunciar um tratado que no seja, estritamen-
te falando, imoral, mas que seja injusto no sentido de que impo-
nha condies flagrantemente incompatveis com as relaes de
poder existentes entre as partes contratantes. As clusulas de
desarmamento do Tratado de Versailles foram amplamente tidas
como destitudas de validade por no ser razovel impor uma
posio de inferioridade permanente a uma grande potncia. Em
geral, reprovou-se o Tratado de Versailles por este ter tentado
perpetuar a fraqueza alem, devido ao seu colapso no fim da
guerra. Este argumento no , provavelmente, estritamente ti-
co, uma vez que se assenta na posio de poder e reconhece um
direito moral baseado simplesmente na fora. Mas trata-se de
um exemplo da forma curiosa pela qual poder e tica se
interpenetram em todos os problemas polticos. Um caso em
parte similar surgiu em conexo com o Artigo 16 do Pacto da
Liga das Naes. Quando os Estados Unidos deixaram de ratifi-
car o Pacto, sentiu-se que as obrigaes impostas por aquele
20 Alguns autores alemes, aps 1919, tentaram sustentar que os tratados so invlidos, no
direito internacional, se conflitam com "o direito natural das naes". Esta bibliografia foi
revista por Verdross, American [ournal of International Law, xxi (oct, 1937), pgs. 571 e
seguintes. Mas esta opinio encontrou pouco apoio em outras partes. Por ocasio de um
julgamento da Corte Permanente de Justia Internacional, em 1934, o juiz alemo, numa
opinio individual, expressou o entendimento de que a Corte "jamais aplicaria uma con-
veno cujo contedo fosse contrrio aos bonnes moeurs?' (Corte Permanente de Justia
Internacional, Srie A/B N.o 63, pg. 150). Mas a Corte como tal jamais pareceu se
comprometer com esta proposta.
245 A inviolabilidade dos Tratados
artigo no mais obrigavam moralmente, uma vez que os mem-
bros da Liga no poderiam, razoavelmente) se arriscar a toma-
rem medidas que lhes angariasse a inimizade de um pas to po-
deroso. O teste do que se reconhece normalmente como razovel
se aplica validade moral dos tratados, assim como a outros
problemas de moral internacional.
Os TRATADOS COMO INSTRUMENTOS DE PODER
A terceira considerao, por vezes invocada para negar o car-
ter moralmente obrigatrio dos tratados internacionais, de tipo
mais abrangente. Visa a levantar dvidas sobre o crdito moral
no de tratados particulares, mas de todos os tratados, por se-
rem, por sua natureza, instrumentos de poder e desprovidos de
valor moral. Um autor marxista argumentava que, na sociedade
capitalista, a obrigatoriedade legal dos contratos apenas um
mtodo de usar o poder do estado para proteger e ampliar os
interesses da classe dominante", Do mesmo modo, pode-se sus-
tentar, com considervel dose de razo, que a insistncia na va-
lidade legal dos tratados internacionais seja uma arma usada
pelas naes dominantes para manter sua supremacia sobre as
naes mais fracas, a quem os tratados so impostos. Esse argu-
mento est implcito na viso realista do direito como um ins-
trumento opressivo do poder dissociado da tica.
O argumento auxiliado pela maneira elstica e inconsis-
tente pela qual a doutrina da inviolabilidade dos tratados tem
sido aplicada na prtica dos estados. Em 1932-33, os governos
francs e britnico insistiam, com particular veemncia, em que
as clusulas de desarmamento do Tratado de Versailles eram le-
galmente obrigatrias para a Alemanha, e s poderiam ser revis-
tas com o consentimento das potncias interessadas. Em dezem-
bro de 1932, a Cmara dos Deputados francesa encontrou razes
21 Renner, Die Recbtsinstinae des Priuatsrecbt und ibre 50ziale Funk/ion, pg. 55.
246 E. H. CARR
para se recusar a pr em pratlca o acordo de dbito de guerra
com os Estados Unidos. Em junho de 1933, o governo britnico
cessou o pagamento das prestaes regulares devidas em virtu-
de de seu acordo de dbito de guerra, substituindo-as por "pa-
gamentos simblicos" sem expresso e um ano mais tarde esses
pagamentos simblicos foram encerrados. Contudo, em 1935
Gr-Bretanha e Frana uma vez mais se uniram numa condena-
o solene Alemanha pelo repdio unilateral de suas obriga-
es luz das clusulas de desarmamento do Tratado de
Versailles. Tais incoerncias so to comuns que o realista en-
contra pouca dificuldade em reduzi-las a uma simples regra. O
elemento do poder inerente a todo tratado poltico. O conte-
do de tal tratado reflete, em certo grau, a fora relativa das par-
tes contratantes. Os estados mais fortes insistiro na inviola-
bilidade dos tratados concludos com os estados mais fracos.
Os estados mais fracos denunciaro os tratados concludos com
os estados mais fortes logo que a situao de poder se altere e o
estado mais fraco se sinta suficientemente forte para rejeitar ou
modificar a obrigao. Desde 1918, os Estados Unidos no con-
cluram tratado algum com um estado mais forte e, portanto,
tm sustentado sem reservas a inviolabilidade dos tratados. A
Gr-Bretanha concluiu o acordo de dbito de guerra com um
pas financeiramente mais forte, e no cumpriu. Ela no con-
cluiu nenhum outro acordo importante com uma potncia mais
forte e, com esta nica exceo, sustentou a inviolabilidade dos
tratados. Os pases que celebraram o maior nmero de tratados
com estados mais fortes que eles, e subseqentemente fortale-
ceram suas posies, foram Alemanha, Itlia e Japo e estes fo-
ram os pases que denunciaram ou violaram o maior nmero de
tratados. Mas seria precipitado presumir qualquer distino mo-
ral entre estas diferentes atitudes. No h razo para supor que
estes pases insistiriam menos que Gr-Bretanha ou Estados Uni-
dos na inviolabilidade de tratados favorveis a eles prprios,
celebrados com Estados mais fracos.
247 A inviolabilidade dos Tratados
A tese convincente na medida em que se desenvolve. A
regra pacta sunt seruanda no um principio moral, e sua aplica-
o no pode ser sempre justificada em termos ticos. uma
regra do direito internacional e, como tal, no apenas necess-
ria existncia de uma sociedade internacional, como tambm
assim reconhecida universalmente. Mas o direito no pretende
resolver todo problema poltico; e quando ele falha, a culpa nor-
malmente cabe aos que procuram empreg-lo para fins para os
quais ele no foi feito. No uma crtica ao direito descrev-lo
como sustentculo da ordem estabelecida. A essncia do direito
promover a estabilidade e manter a estrutura existente da so-
ciedade e perfeitamente natural que os conservadores de toda
parte se auto-denominem como o partido da lei e da ordem, e
denunciem os radicais como perturbadores da paz e inimigos do
direito. A histria de toda sociedade revela uma forte tendn-
cia, por parte dos que desejam alteraes importantes da ordem
existente, a cometerem atos ilegais ou que podem ser denuncia-
dos como tal pelos conservadores. verdade que em socieda-
des altamente organizadas, onde existe um mecanismo legalmente
constitudo para provocar mudanas no direito, esta tendncia
ao ilegal mitigada. Mas nunca totalmente afastada. Os ra-
dicais sempre esto mais sujeitos a entrar em conflito com a lei
do que os conservadores.
Antes de 1914, o direito internacional no condenava como
ilegal o recurso guerra com o fim de alterar a ordem internaci-
onal existente e no existia nenhum mecanismo legalmente cons-
titudo para causar mudanas de outra forma. Aps 1918, to-
mou-se quase universal a condenao da guerra "de agresso", e
quase todas as naes do mundo assinaram um pacto renunci-
ando guerra como instrumento de poltica. Enquanto, desta
forma, o recurso guerra com o propsito de alterar o status quo
hoje normalmente envolve a quebra de uma obrigao de trata-
do, sendo ilegal perante o direito internacional, no se consti-
tuiu nenhum mecanismo internacional eficaz para estabelecer
248 E. H. CARR
mudanas por meios pacficos. O rudimentar sistema do sculo
dezenove, ou ausncia de sistema, era lgico ao reconhecer como
legal o nico mtodo eficaz de alterar o status quo. A rejeio do
mtodo tradicional, tornado ilegal, e o fracasso em criar qual-
quer alternativa eficaz tornou o direito internacional contempo-
rneo um sustentculo da ordem existente numa extenso at
ento desconhecida no direito internacional ou no direito naci-
onal de qualquer pas civilizado. Esta a causa mais fundamen-
tal para o recente declnio do respeito pelo direito internacio-
nal; e os que, ao deplorarem o fenmeno, deixam de reconhecer
sua origem, se expem, no sem razo, condenao por hipo-
crisia ou obtusidade.
De todas as consideraes que tornam improvvel a obser-
vncia da regra legal da inviolabilidade dos tratados, e que apre-
sentam uma justificativa moral plausvel para a denncia de tra-
tados, esta ltima , de longe, a mais importante. O respeito
pelo direito internacional e pela inviolabilidade dos tratados no
aumentar em virtude dos sermes dos que, tendo muito a ga-
nhar com a manuteno da ordem existente, insistem mais fir-
memente no carter moralmente obrigatrio do direito. O res-
peito pelo direito e pelos tratados s ser mantido na medida
em que o direito reconhea mecanismos polticos eficazes atra-
vs dos quais ele se possa modificar e superar. Deve haver um
reconhecimento claro deste jogo de foras polticas que antece-
dem todo o direito. Somente quando estas foras esto em equi-
lbrio pode o direito cumprir sua funo social, sem se tomar
uma ferramenta nas mos dos defensores do status quo. Atingir
esse equilbrio no uma tarefa legal, e sim poltica.
CAPTULO XII
A SOLUOJUDICIRIA
DOS LITGIOS
INTERNACIONAIS
ALM de estabelecerdireitos legais, o direito proporciona meca-
nismos para solucionar litgios sobre esses direitos. A jurisdio
das cortes nacionais compulsria. Qualquerpessoacitadadeve
comparecer perante a corte ou perder sua causa revelia e a
deciso da corte obrigatria para todos os envolvidos.
O direitointernacional,emboraestabeleamecanismospara
a soluo de litgios, no estabelece nenhuma jurisdio com-
pulsria. At o fim do sculo dezenove, o processo judicirio
aplicado aos litgios internacionais quase invariavelmente assu-
mia a forma de um acordo ad hoc parasubmeterumlitgioparti-
cular a um rbitro ou rbitros, cujo mtodo de nomeao era
fixadopeloacordo,e cujoveredictoeraaceitopreviamentecomo
obrigatrio. Sob a ConvenodaHaia, de 1899,foi estabelecida,
na prpria Haia, uma Corte Permanente de Arbitragem. Esta
no era,contudo,umacorte, mas sim umquadro fixo do qualos
estados desejosos de recorrer arbitragem podiamselecionaros
rbitros convenientes. A Corte Permanente de Justia Interna-
cional, estabelecida pelo Pacto da Liga das Naes, realmente
era uma corte estabelecida como tal. Mas s exercia jurisdio
com o consentimento das partes, fosse este consentimento ex-
presso num acordo ad hoc, relacionado ao dissdio particular, ou
num acordo genrico entre as partes para submeterem Corte
todos os dissdios classificados emdeterminadacategoria. "Est
bem solidificado no direito internacional", declarou a prpria
250 E. H. CARR
Corte num de seus julgamentos, "que nenhum estado pode, sem
seu consentimento, ser compelido a submeter seus litgios com
outros estados mediao, arbitragem ou a qualquer outro meio
de soluo pacfica"}
UTGIOSAjUIUVEISE NA-O-AjUIzAVEIS
N o direito nacional, todos os litgios so teoricamente sujeitos
deciso judicial pois se o ponto em questo no estiver cober-
to por nenhuma regra legal, a corte decidir simplesmente que o
queixoso no tem razo. verdade que o queixoso pode no se
satisfazer com esta deciso, e procurar obter satisfao atravs
da ao poltica. Mas isto apenas significa que ele no deseja
uma deciso legal, no que a lei no tenha deciso a dar, ou que
a deciso no seja obrigatria. No direito internacional, nem
todos os litgios esto sujeitos a deciso judicial pois nenhuma
corte competente a menos que as partes envolvidas no litgio
concordem em conferir-lhe jurisdio e reconhecer sua deciso
como obrigatria. H muitos tratados em vigor nos quais as par-
tes definem os tipos de litgios que concordam em reconhecer
como ajuizveis. Em alguns tratados anteriores a 1914, litgios
de certas categorias limitadas e especficas eram reconhecidos
como ajuizveis. Noutros, a definio dos litgios ajuizveis as-
sumia uma forma negativa e um tanto elstica: as partes do tra-
tado se comprometiam a submeter arbitragem qualquer dispu-
ta entre eles que no afetasse seus "interesses vitais",
"independncia" ou "honra nacional". A tentativa mais prxima
de uma definio de litgios ajuizveis era contida no Artigo 13
do Pacto da Liga, e repetida no Artigo 36 da Corte Permanente,
que enumerava vrios tipos de litgio "declarados estarem entre
os que so geralmente apropriados para submisso arbitragem
ou soluo judiciria". Finalmente, diversos tratados de arbitra-
I Permanent Court of Intemational Justice, Srie 2, N.o 5, pg. 27.
251 A soluo judiciria dos litgios internacionais
mento concludos aps 1919, notadamente os negociados em
Locarno, reconheciam como ajuizveis o que era chamado de
litgios entre as partes "sobre seus direitos respectivos".
As frmulas do Pacto, do Estatuto e dos tratados de
arbitramento de Locarno deram um forte impulso idia de que
os litgios internacionais poderiam ser classificados por meio de
um teste objetivo, de ipsofacto ajuizveis e ipso facto no-ajuiz-
veis. Qualquer classificao deste tipo est apoiado numa ilu-
so. As frmulas em questo no proporcionam definio obje-
tiva alguma sobre um litgio ajuizvel. Elas apenas indicam certos
tipos de litgio que as partes desses instrumentos concordam
em reconhecer como sujeitas deciso judiciria. A frmula do
Pacto e do Estatuto no realmente uma definio, mas uma
enumerao de exemplos que no pretende ser exaustiva ou
(como a qualificao "geralmente" demonstra) irnperiosas. A fr-
mula de Locarno uma tentativa de atribuir um carter objetivo
distino entre litgios ajuizveis e no-ajuizveis, identifican-
do-a com a distino entre conflitos de cunho legal e conflitos
de interesses. Esta frmula tem pouco valor prtico. Meramente
obriga as partes a reconhecerem como ajuizvel qualquer litgio
que concordem ser uma questo de direito. Toda parte pode evi-
tar o arbitramento pelo simples processo de colocar o problema
noutras bases que no a do direito legal. Como conseqncia, o
governo britnico, se estivesse ligado a esse tipo de tratado,
presumivelmente teria simplesmente se recusado a submeter
arbitragem o seu no-pagamento do acordo de dbito de guerra
com os Estados Unidos, nos termos de que o ponto em questo
no era o direito legal de os Estados Unidos exigirem o paga-
2 Litigios "sobre a interpretao de um tratado" so a primeira categoria de litgios reconhe-
cidos pelo Pacto como "geralmente apropriados" para soluo judiciria. E digno de nota
o fato de que os idealizadores do Pacto, que elaboraram este artigo, no obstante rejeitaram
uma proposta de inserir, no Pacto, um dispositivo para que as disputas quanto sua prpria
interpretao fossem submetidas Corte Permanente (Miller, Tbe Drofting oilhe Coienant,
II, pgs. 349, 516). O comportamento em casos concretos , por vezes, mais significativo
do que o enunciado in 1/0C1I0 de regras abstratas.
252 E. H. CARR
menta, e de que o litgio no se referia, portanto, aos "direitos
respectivos" das partes. Como o Professor Lauterpacht demons-
trou conclusivamente, no h critrio objetivo acerca da "ade-
quao" de um litgio soluo judiciria. "No a natureza de
um litgio especfico que o torna imprprio para a soluo judi-
ciria, mas sim a ausncia de interesse de um estado em v-lo
resolvido por meio da aplicao do direirot". A questo que se
nos defronta dupla: Por que os estados desejam submeter
soluo judiciria apenas certos tipos de litgio, e por que en-
contram tanta dificuldade em definir, em termos claros, que tipo
de litgios desejam submeter?
Deve-se procurar a resposta a esta pergunta na relao ne-
cessria do direito com a poltica. A soluo judiciria de litgi-
os pressupe a existncia do direito internacional e o reconheci-
mento deste como obrigatrio; e o acordo que cria o direito e o
considera obrigatrio um fato poltico. A aplicabilidade do
procedimento judicirio depende, por conseguinte, de acordo
poltico explcito ou implcito. Nas relaes internacionais, o
acordo poltico tende a se restringir s esferas que no afetam a
segurana e a existncia do estado e primordialmente nessas
esferas que a soluo judiciria dos litgios eficaz. A maioria
das questes internacionais que, no passado, foram soluciona-
das por arbitramento ou por algum outro procedimento legal,
tratavam-se ou de reclamaes pecunirias ou de disputas sobre
fronteiras nacionais em regies remotas ou habitadas de forma
esparsa. A excluso, nos tratados de arbitragem celebrados an-
tes de 1914, de disputas que afetassem "interesses vitais", "in-
dependncia" ou "honra nacional" significava precisamente a
excluso das matrias sobre as quais o acordo poltico no po-
3 Lauterpacht, Tbe Functio oi Law in lhe lnternational Communiry, pgs.369 e outras. uma
pena que o Professor Lauterpacht, tendo conduzido brilhantemente sua anlise at o
ponto de reconhecer a ausncia de interesse dos Estados como fator limitador da soluo
judiciria das desavenas internacionais, no tenha parado a. De forma verdadeiramente
utpica, classificou essa "ausncia de interesse" como perversa e no merecedora da aten-
o de um jurista internacional.
A soluo judiciria dos litgios internacionais 253
deria ser atingido. Nas situaes em que o desacordo poltico
ameaasse, a arbitragem era reconhecida como impraticvel. Ve-
remos em breve que o que virtualmente a mesma reserva foi
mantido nos subseqentes acordos para arbitragem ou soluo
judiciria, sob a forma da excluso, desses acordos, de questes
que pusessem em perigo a inviolabilidade dos tratados ou dos
direitos legais existentes.
A mesma considerao explica por que nenhuma definio
de litgios reconhecidos como ajuizveis pode ser universal ou
permanentemente vlida pois o acordo poltico um fator que
varia no espao e no tempo", Antes de 1917, havia um entendi-
mento poltico geral, no mundo inteiro, de que os direitos de
propriedade dos indivduos era vlido, e que um estrangeiro cuja
propriedade fosse, por qualquer razo, confiscada pelo governo
do pas em que se situasse poderia pedir compensao luz do
direito internacional. Enquanto existisse este entendimento, as
questes baseadas nele poderiam ser resolvidas por arbitragem,
com o estabelecimento do regime sovitico na Rssia, este en-
tendimento deixou de se aplicar quele pas e quando o governo
sovitico fez seu primeiro aparecimento internacional importan-
te, na Conferncia de Gnova em 1922, cuidadosamente rejei-
tou, com antecedncia, a idia de as queixas contra si devessem
ser submetidas arbitragem. "No julgamento de questes desse
tipo", dizia o memorandum apresentado Conferncia, "as dis-
crdias especficas inevitavelmente terminaro por opor duas
formas de propriedade... Em tais circunstncias, no pode ha-
ver um superrbitro imparcial". E quando, na subseqente Con-
ferncia da Haia, o delegado britnico pateticamente argiu "se
seria impossvel encontrar um nico juiz imparcial no mundo
inteiro", Litvinov firmemente replicou que "era necessrio re-
conhecer o fato de que no havia um mundo, mas dois, um mun-
4 O governo britnico, em .Iell memorandso de 1928 sobre arbitramento (Leagllt o/ Nations:
Official fOllmal, pgs. 694-704), criticou os tratados gerais de arbitramento nos termos de
que, no caso de cada pas, "as obrigaes que possa desejar aceitar para com determinado
estado, pode no desejar aceitar para com outro".
254 E. H. CARR
do sovietico e um no-sovitico?". "Imparcialidade" um con-
ceito sem sentido onde no haja um termo em comum entre duas
vises opostas. O procedimento judicirio no pode operar sem
postulados polticos aceitos.
O argumento do delegado britnico citado, de que o obst-
culo arbitragem internacional era a dificuldade de encontrar
juizes imparciais, havia sido ouvido em ocasies anteriores. "O
grande obstculo extenso da arbitragem", declarou o delega-
do americano na Conferncia da Haia de 1907, "no a falta de
desejo das naes civilizadas de submeterem seus litgios de-
ciso de um tribunal arbitral; mais a apreenso de que o tribu-
nal selecionado no seja imparcial". Cita-se algo semelhante dito
por Lord Salisbury". Esta opinio se apia num equvoco. O
potencial vis pessoal do juiz internacional no o obstculo
real. O preconceito popular contra a submisso de assuntos de
importncia nacional ao veredicto de um "estrangeiro" se ba-
seia, primordialmente, no na crena de que o juiz estrangeiro
seria parcial, mas no fato de que existem certos fundamentos de
carter poltico que no estamos preparados para ver questiona-
dos por qualquer autoridade estrangeira, seja judiciria ou pol-
tica. A abolio da propriedade privada para Rssia Sovitica, o
direito de bloqueio para Gr-Bretanha, a Doutrina Monroe para
os Estados Unidos so exemplos familiares de tais fundamentos
polticos. Esses fundamentos no precisam, contudo, ser ques-
tes importantes. Palmerston tratou o episdio do "Don Pacifi-
co" em 1850, e Mussolini o assassinato de um general italiano
na Grcia em 1923, como questes polticas que eles no esta-
vam dispostos a submeter solues judicirias7.
5 Citado em Taracouzio, Tbe Soviet Union and lntemational Lau; pg. 296.
6 Proceedings oI The Hague Peace Conference (trad. ingl.: Carnegie Endowrnent), Conference
of 1907, ii, pg. 316.
7 Numa ocasio posterior, o professor Gilbert Murray, representando a frica do Sul na
Assemblia da Liga das Naes, lamentou que uma questo judicial (isto , a compensao
para a Itlia) haja sido trazida perante um organismo poltico e decidida em termos polti-
cos (League of Nations: Fourtb Assemb/y, pgs. 139 e seguintes) - um excelente exemplo da
falcia, to brilhantemente exposta pelo Professor Lauterpacht, de que certas questes so
ipso facto judicirias.
Mas existe um outro sentido, mais geral, pelo qual a ausn-
cia de pressupostos polticos comuns impede o desenvolvimen-
to do procedimento judicirio na comunidade internacional. O
direito nacional, embora muito mais total e minuciosamente
desenvolvido do que o direi to internacional, jamais totalmen-
te auto-suficiente. A aplicao do direito ao caso concreto
sempre sujeita ao elemento da discrio do juiz, uma vez que o
legislador dificilmente poderia prever todas as circunstncias
relevantes de cada caso. "Hmuitas situaes", escreve o deca-
no Pound, "em que o destino da ao judicial deixado total-
mente ao sentido individual do juiz acerca do que seja corre-
to?". Provavelmente teria sido mais justo dizer que o bom juiz
se guiar, em tais casos, no tanto pelo seu prprio "sentido do
que seja correto", mas pelo sentido geralmente aceito pela co-
munidade de que servidor. Mas que algum "sentido do que
seja correto", seja individual ou geral, um ingrediente neces-
srio de muitas decises judiciais, poucos tentaro negar. A im-
portncia dos pressupostos polticos que inspiram a Suprema
Cortedos Estados Unidos nainterpretao da Constituio, e a
maneira pela qual, no curso da histria americana, estes pressu-
postos mudaram em resposta s condies sociais cambiantes,
so bem conhecidas". O problema, em ltimaanlise, o funda-
mento da relao entre os direitos do indivduo e as necessida-
des da comunidade. Toda comunidade nacional necessariamen-
te encontra uma soluo funcional para o problema. A
comunidade internacional, no entanto, ainda no o fez. A con-
trovrsia acerca da liberdade dos mares mostra que a Gr-
Bretanhano estaria desejosa de se arriscar a qualquer interpre-
tao de seus direitos martimos por uma corte internacional
8 Roscoe Pound, Lawand Morais (2.a ed.), pg. 62.
9 O professorLaski ressaltava, h muitos anos,que "oestrangeiro nos Estados Unidos s
podeobservarcom a maiorsurpresao quo habilmente so disputadas possveis nomea-
esparaum lugarvago na CorteSuprema"(IntroduotraduoinglesadeDuguit,Law
in tbeModem State, xxiii), A surpresadiminuiudesdeque o carterpoltico da Conepassou
aser mais bemcompreendido.
256 E. H. CARR
luz das supostas necessidades da comunidade internacional como
um todo e h questes importantes sobre as quais cada grande
potncia oporia reservas semelhantes. A ausncia de uma viso
aceita do bem geral da comunidade como um todo, sobrepondo-
se ao bem particular de qualquer membro individual dela, que j
vimos ser o problema crucial da moral internacional, tambm se
coloca no caminho do desenvolvimento da soluo judiciria em
sua aplicao aos litgios internacionais.
Encontramos, por conseguinte, no problema do ajuizamento
dos litgios internacionais um outro exemplo do fato de que o
direito uma funo da sociedade poltica, dependente, para
seu desenvolvimento, do desenvolvimento daquela sociedade, e
condicionado pelos pressupostos polticos que aquela socie-
dade compartilha em comum. Segue-se que o fortalecimento do
direito internacional, e a extenso do nmero e do carter dos
litgios internacionais reconhecidos como apropriados solu-
o judiciria, um problema poltico, e no legal. No h ne-
nhum princpio do direito que permita a algum decidir que uma
questo determinada apropriada para o tratamento por mto-
dos legais. A deciso poltica e seu carter deve ser determi-
nado pelo desenvolvimento poltico da comunidade internacio-
nal ou das relaes polticas entre os pases envolvidos. Do
mesmo modo, no h nenhum princpio do direito que permita a
algum decidir se uma regra de direito, ou uma instituio jur-
dica valiosa para a comunidade nacional, deva ser introduzida,
por analogia, no direito internacional. O nico critrio vlido
saber se o presente estgio de evoluo poltica da comunidade
internacional justifica a introduo da regra ou instituio em
questo. Nas relaes internacionais modernas, o mecanismo de
soluo judiciria se desenvolveu muito antes do estabelecimento
da ordem poltica na qual possa funcionar eficazmente. Podem-
se realizar progressos para a extenso da soluo judiciria dos
litgios internacionais, no atravs do aperfeioamento de um
mecanismo j bastante perfeito, mas sim pelo desenvolvimento
da cooperao poltica. O fato de que os membros da British
Commonwealth tenham, at aqui, se recusado a estabelecer qual-
quer tipo de procedimento permanente e obrigatrio para a so-
luo judiciria de litgios entre si serve como um alerta para os
que se dispem a atribuir importncia indevida ao aperfeioa-
mento do mecanismo judicirio nas relaes internacionais.
um paradoxo curioso o fato de que, ao assinar a Clusula
Opcional do estatuto da Corte Permanente, e ao excluir sua
operao dos litgios entre os membros da British Commonwealth,
a Gr-Bretanha e as Colnias se obrigaram, neste aspecto, mui-
to mais para com pases estrangeiros do que entre si.
PROJETOS DE '.54RBITRAMENTO GERAL JJ
Muitos pensadores do perodo do entre-guerras foram, contudo,
muito alm de meros planos para a extenso modesta e gradual
do alcance do procedimento judicirio nas relaes internacio-
nais. Tornou-se uma ambio amplamente acalentada o estabe-
lecimento, por uma simples penada, da soluo compulsrio de
todos os litgios internacionais atravs da arbitragem. Esque-
mas para o arbitramento obrigatrio foram discutidos em mui-
tas ocasies antes de 1914, mas no conseguiram ser aceitos. O
Pacto da Liga das N aes, embora proporcionando o estabeleci-
mento da Corte Permanente e encorajando a submisso de lit-
gios apropriados arbitragem ou soluo judiciria, pouco alen-
to trouxe aos defensores do arbitramento obrigatrio. Em todos
os litgios, deixou a escolha do procedimento discrio dos
estados envolvidos e o procedimento poltico do "inqurito pelo
Conselho" sempre permaneceu aberto. Foi precisamente este
aspecto poltico do Pacto que se tornou alvo de ataques da es-
cola utpica. Cresceu o sentimento de que a forma para se esta-
belecer um "imprio do direito" internacional, e evitar guerras
futuras, era a submisso, pelos estados, de todas as disputas in-
ternacionais de qualquer tipo a um tribunal internacional de ar-
258 E. H. CARR
bitragem, que teriao poderde decidir suadiscrio em termos
de direito estrito, de eqidade ou de bom senso. Essa era a vaga
concepo contida no popular lema "arbitragem para tudo"!",
Esta exigncia de "arbitramento geral" teria sido satisfeita pelo
Protocolode Genebrae peloAto Geral.Acreditava-seque, se o
governo britnico no houvesse rejeitado o Protocolo, ou se o
Ato Geral tivesse sido aceito sem reservas pela principais po-
tncias,existiriaumprocedimentosatisfatrioparao arbitramen-
to compulsriode todos os litgios internacionais,e umaimpor-
tante causa das guerras estaria removida.
Mas aqui chegamosa uma extraordinriaconfuso, ousrie
de confuses,de pensamentoque, portodo esteperodo,cercou
e obscureceu o problema da soluo pacfica de litgios interna-
cionais. Quandoo Pactoda Liga,poruma emendainseridaaps
o estabelecimento da Corte Permanente de Justia Internacio-
nal, colocou a "soluo judiciria" ao lado da "arbitragem","ar-
bitragem" significava o veredicto de um juiz ou tribunal esco-
lhido ad hoc, e "soluo judiciria" o veredicto de uma corte
regularmente constituda e no h razo para supor que se pre-
tendia qualquer outra distino entre elas. Mas a distorcida ten-
tativade descobrirumadistinoobjetivaentrelitgiosajuizveis
e no-ajuizveis levou a uma distino igualmente falaciosa en-
tre "soluo judiciria", significando a soluo de litgios
"ajuizveis" segundo a letra da lei, e "arbitragem", significando
a soluo de litgios "no-ajuizveis", que no eram cobertos
pelaletradalei, em termos de eqidade. Estaconcepo deixou
seus traos no Protocolo de Genebra. De acordo com o relat-
rio da Assemblia sobre este instrumento, "osrbitros no pre-
cisam ser necessariamente juristas", e se obtiverem um parecer
da Corte Permanente sobre qualquer ponto de direito, este pa-
recer"no os obrigalegalmente"!'. Mas a distino entre "solu-
o judiciria" e "arbitragem" foi totalmente desenvolvida, pri-
10 ''AlI-in arbitration", nooriginal. (Notado Tradutor).
11 League of Nations: Fifth A.r.remb(y, First Committe, pg. 486.
meiramente, no Ato Geral. Sob este instrumento, "as questes
em que as partes estejam em conflito acerca de seus direitos
respectivos" deveriam ser submetidas Corte Permanente para
"soluo judiciria". Qualquer outro tipo de litgio internacio-
nal deveria ser submetido a "arbitragem" de um tribunal arbitral.
Na ausncia de qualquer estipulao das partes em contrrio, o
tribunal, ao pronunciar seu veredicto, aplicaria os mesmos dis-
positivos legais aplicveis pela Corte Permanente. Mas, "na
medida em que no haja tal regra aplicvel ao litgio, o tribunal
decidir ex aequo et bono". Esta referncia aos dispositivos legais
parece incompreensvel. Se o litgio residisse em direitos legais,
no seria submetido ao tribunal arbitral, mas Corte Permanen-
te. Se no se tratasse de direitos legais, o litgio no poderia ser
resolvido pela aplicao de dispositivos legais. A concepo de
que haja uma classe de litgios internacionais que surgem, por
assim dizer, do vcuo, e que no so afetados por nenhum direi-
to legal ou dispositivo do direito internacional existentes, puro
mito.
Uma confuso mais sria est, contudo, oculta. Existe uma
distino perfeitamente vlida, familiar tanto s questes naci-
onais quanto s internacionais, entre litgios "legais", surgidos
de demandas baseadas em direitos legais existentes, e litgios
"polticos", surgidos de demandas para a alterao dos direitos
legais existentes. A diferena reside, entretanto, no na nature-
za da disputa, mas na questo de saber se o queixoso busca sua
reparao por meio do procedimento legal ou do poltico. Nos
estados, as demandas do primeiro tipo so resolvidas pelos tri-
bunais, as do ltimo tipo, pela ao poltica. O indivduo que
no tem sua queixa reparada por um tribunal pode buscar repa-
rao por meio da legislao. Internacionalmente, no entanto, a
distino menos clara. Nenhuma corte internacional reco-
nhecida como competente para solucionar todas as disputas "le-
gais", e no h mecanismo reconhecido para solucionar todos
o s litgios "polticos". N es tas circunstncias, os estados que
260 E. H. CARR
demandam contra outros estados no so obrigados a deixar claro,
e nem sempre deixam, se a demanda se baseia em direitos legais
ou se significa uma demanda para alterar esses direitos. Mas a
distino, embora por vezes obscurecida na prtica, bastante
real. Nacional e internacionalmente, os litgios "polticos'" so,
em termos gerais, mais srios e perigosos do que os "legais".
Revolues e guerras surgem menos de disputas sobre direitos
legais existentes do que do desejo de alterar esses direitos. O
poltico sbio e o estudante de poltica sbio devotaro grande
dose de ateno aos litgios polticos.
Quando, portanto, afirmou-se oficialmente que o Protoco-
lo de Genebra constitua "um sistema para a soluo pacfica de
todos os litgios que poderiam surgir"12, ou que o Ato Geral es-
tabeleceu "um meio completo de solucionar todos os litgios de
qualquer carter"13, poder-se-ia ter tirado a concluso, como
muitas pessoas o fizeram, de que se havia estabelecido a solu-
o por arbitramento dos litgios polticos, isto , de litgios sur-
gidos de demandas para alterar os direitos legais existentes. Um
exame mais acurado, contudo, no justifica esta concluso. Numa
passagem discreta do relatrio da Assemblia sobre o Protoco-
lo, era explicado que o procedimento no se aplicava aos "litgi-
os que objetivassem a reviso de tratados e atos internacionais
vigentes, ou que procurassem comprometer a integridade
territorial existente dos estados signatrios". De fato, aduzia o
relator, "a impossibilidade de aplicar a arbitragem compulsria
a tais casos era to bvia que seria bastante suprfluo torn-la
tema de um dispositivo especial"!". O Ato Geral menos ing-
nuo. Pretende estabelecer a arbitragem compulsria para litgios
que no tratem dos "direitos respectivos" das partes. Pretende
autorizar o tribunal arbitral a decidir tais litgios ex aequo et bono.
Mas a autorizao se aplica apenas "na medida em que no exis-
12 League o/ Nations: Fifih Assembfy, pg. 497.
13 Memorandum on tbe General Act, Cmd. 3803, pg. 4.
14 League o/ Nations: Fiftb Assembfy, pg. 194.
ta nenhum dispositivo (legal) aplicvel ao litgio" e esta qualifi-
cao tem o mesmo efeito da reserva no relatrio do Protocolo
de Genebra. A essncia de um litgio poltico o requerimento
de que o dispositivo legal relevante) embora admissivelmente
aplicvel) no deva ser aplicado. Quando surge um litgio a par-
tir da reclamao de um estado de que suas fronteiras existen-
tes) ou de que as restries sua soberania por um tratado em
vigor) ou de que suas obrigaes sob um acordo financeiro) so
inaceitveis) intil submet- lo a um tribunal arbitral cujo pri-
meiro dever seja o de aplicar "o dispositivo legal aplicvel ao
Iitgio". O direito legal existe e inconteste. O litgio surge de
uma demanda para alter-lo. Os litgios polticos no podem ser
solucionados dentro da estrutura do direito) por tribunais que
apliquem regras de direito. O Protocolo de Genebra e o Ato Ge-
ral) embora pretendessem estabelecer a soluo pacfica de to-
dos os litgios internacionais) de fato deixou intocadas as cate-
gorias mais importantes e perigosas dos litgios internacionais.
Nenhum esquema de "arbitramento gerar' mais abrangente
do que o do Protocolo de Genebra e do A to Geral foi oficial-
mente proposto ou considerado. Alguns governos estavam pron-
tos a aceitar o arbitramento para alguns litgios que no amea-
assem a ordem poltica existente) uma limitao pouco menos
restritiva do que os interesses vitais) a independncia e a honra
nacional dos antigos tratados de arbitramento. Nenhum gover-
no) contudo) estava desejoso de dotar uma corte internacional
do poder de modificar seus direitos legais. Alguns tericos) no
entanto, estavam mais prontos do que os estadistas prticos para
deixarem de lado essa dificuldade e dotarem um chamado tribu-
nal arbitral da tarefa de no apenas aplicar as regras existentes,
mas de criar novas. Uma organizao britnica) denominada New
Commonwealth Society, desenvolveu um plano elaborado para
um tribunal arbitral que "solucionaria) baseado na eqidade e
na conscincia) litgios polticos) inclusive os que dissessem res-
peito reviso de tratados") assim estabelecendo "um mtodo
262 E. H. CARR
indireto de legislao nas questes entre as naes" por um tri-
bunal de eqidade?". Tal plano pareceria ser o corolrio neces-
srio da crena do Professor Lauterpacht de que "os conflitos
deinteressesinternacionais so devidos... s imperfeies daor-
ganizao legal internacional'<'". Os conflitos de interesses in-
ternacionais sero, no futuro, resolvidos porum tribunal que se
tomar o supremo rgo do governo mundial, exercendo no
apenas a funo judiciria de interpretar os direitos dos Esta-
dos, mas tambm a funo legislativa de alter-los. Ento ser
realizado o sonho de um outro grande jurista internacional, de
"uma comunidade legal internacional cujo centro de gravidade
resida na administrao da justia internacional't ".
Essas teorias tm um mrito importante. Reconhecem a
falcia, implcita no Protocolo de Genebra e no Ato Geral, de
que uma ordemlegalinternacional, baseadanoreconhecimento,
interpretao e execuo dos direitos existentes, seja uma me-
dida adequada para a soluo pacfica dos litgios internacio-
nais. Mas ao evitarem esta falcia, caem numa outra ainda mais
grave. Percebendo que deveriam criarummodode modificaros
direitos existentes, foraram esta funo essencialmente polti-
ca num modelo legal, e atriburam seu exerccio a um tribunal.
No dispostas a reconhecer a base poltica de todo sistema le-
gal, dissolvem a poltica no direito. Nesta zona cinzenta quase
judiciria, o juiz se torna legislador, as questes polticas so
resolvidas por um tribunal imparcial, em termos de eqidade e
bom senso, e a distino entre direito e poltica desaparece.
A extrema dificuldade do problema internacional , sem
dvida, responsvel pela prescrio de um remdio to herico.
Mas o fato de que o problema seja difcil pouco justifica que
possamosproporumasoluoqueningumencaracomo factvel
ou desejvel em nossas comunidades nacionais muito mais or-
15 Lord Davies, Force, pgs. 73, 8I.
16 Lauterpacht, Tbe Function of Law in tbe intemational Commllnity, pg. 250.
17 Kelsen, Tbe Legal, Process and lnternational Order, pg. 250.
ganizadas. A arbitragem obrigatria dos litgios internacionais
de todos os tipos , segundo o Professor Lauterpacht, uma "con-
dio sine qua non para o mecanismo normal da manuteno da
paz"18. Todavia, a arbitragem obrigatria de demandas no ba-
seadas em direitos legais raramente aplicada nos estados civi-
lizados, e menos ainda nos que gozam de um longo perodo de
paz interna. No nos ocorre atribuir os "conflitos de interes-
ses", em nossa poltica interna, s imperfeies de nossa organi-
zao legal, ou submeter a um tribunal nacional arbitral, para
decises imparciais em termos de eqidade e bom senso, dispu-
tas sobre a necessidade de alistamento militar, a abolio da prova
de rendimentos, o status legal dos sindicatos, ou a nacionaliza-
o das minas. A dificuldade no reside no fato de no poder-
mos encontrar um grupo de pessoas imparciais, profundamente
imbudas dos princpios de eqidade e bom senso, mas no de
que imparcialidade, eqidade e bom senso no so as qualida-
des primordiais, ou, pelo menos, no so as nicas, requeridas
numa deciso sobre tais assuntos. Esses assuntos so polticos,
e so solucionados pelo processo que permite a ao do poder,
seja sob a forma de votao majoritria, como nas democracias,
seja pela vontade de um ditador ou partido, como nos estados
totalitrios. Nem nas democracias nem nos estados totalitrios
tais questes so decididas por um tribunal "imparcial".
A lNAPUCABIUDADEDOPROCEDIMENTO]UDICIALAOSLITGIOS
POLTIcos
Por que, ento, necessrio, no apenas na teoria (pelo bem do
pensamento correto), mas tambm na prtica (pelo bem do bom
governo), preservar a distino entre o legal e o poltico, entre
questes que desejamos solucionar atravs do procedimento ju-
dicirio em termos dos direitos legais existentes, e questes que
18 Lauterpacht, The Function of LAw in lhe lnternational Communiry, pg. 438.
264 E. H. CARR
s podem ser resolvidas pelo processo poltico, porque se tra-
tam de demandas pela modificao dos direitos legais existen-
tes?
A primeira resposta a de que o procedimento judicirio
difere fundamentalmente do poltico ao excluir o fator poder.
Quando um litgio submetido a uma corte, o pressuposto o
de que qualquer diferena de poder entre as partes seja
irrelevante. A lei no reconhece outra desigualdade que no a
de situaes jurdicas. Na poltica, prevalece o pressuposto con-
trrio. Aqui o poder um fator essencial em qualquer disputa. A
soluo de um conflito de interesses entre agricultores e indus-
triais britnicos depender, pelo menos em parte, de suas res-
pectivas foras de voto e nos grupos de presso de que possam
dispor junto ao governo. A soluo de um conflito de interesses
entre Estados Unidos e Nicargua depender, em grande parte
(pois a razo entre o poder e os demais fatores maior na pol-
tica internacional do que na nacional), da fora relativa dos dois
pases. Os conflitos de interesses s podem ser tratados por um
rgo que leve em conta o fator poder. Nada se consegue, e a
verdadeira funo do direito aviltada e desacreditada, se esta
funo poltica for atribuda a um tribunal cuja constituio e
processo se assemelhem deliberadamente a uma corte de justi-
a. Como Bernard Shaw observou, as funes de juiz e legisla-
dor so "mutuamente excludentes": o primeiro deve ignorar todo
o interesse, o ltimo deve levar em considerao todos os inte-
resses ".
A segunda resposta igualmente fundamental. Vimos que
mesmo o procedimento estritamente judicial de uma corte por
vezes traz consigo pressupostos polticos, uma vez que a aplica-
o da lei ao caso concreto est sempre sujeita a envolver um
elemento de discrio judicial, e esta discrio, se no for pura-
mente caprichosa, dever retirar inspirao desses pressupos-
tos. Se um tribunal for chamado a decidir no em termos de di-
19 G. B. Shaw, John BulI'.; Otber Island, Prefcio.
reito legal mas no sentido de deixar de lado os direitos legais em
favor da eqidade e do bom senso, a necessidade de pressupos-
tos polticos claramente definidos se torna mais do que bvia.
Em tais casos, a discrio judicial, ao invs de se limitar a pon-
tos deixados ambguos pelo direito, tem alcance infinito e as
decises do tribunal, se no forem meras expresses da opinio
individual, devem-se basear em preceitos bem estabelecidos,
compartilhados pela comunidade como um todo ou pelos que
falam em seu nome. A existncia de tais preceitos, nas comuni-
dades nacionais, por vezes torna possvel o uso do arbitramento
mesmo em questes polticas; e a mesma possibilidade no de
todo excluda na esfera internacional. Mas, em termos gerais,
um obstculo fundamental ao arbitramento internacional ex aequo
et bono o fato de que preceitos comuns, de longo alcance, rara-
mente existam na comunidade internacional. Submeter a um tri-
bunal internacional, para deciso no em termos de direito, mas
de eqidade e bom senso, litgios concernentes aos interesses
britnicos no Egito, ou aos interesses dos Estados Unidos na
zona do Canal do Panam, ou ao futuro de Danzig, ou s fron-
teiras da Bulgria, teria sido impraticvel, no apenas porque a
soluo desses problemas envolve questes de poder, mas tam-
bm porque no h acordo poltico, mesmo do tipo mais vago,
sobre o que significam eqidade e bom senso relacionados a tais
problemas. Nas raras ocasies em que as partes deram poderes a
tribunais internacionais para decidirem em termos que no os
do direito estrito, os tribunais demonstraram a maior relutncia
em utilizar a discrio a eles dada; no, corno supe o Professor
Lauterpacht, porque "o direito mais justo do que os frouxos
conceitos de justia e eqidade":", mas porque nenhum tribunal
responsvel se sente inclinado a se comprometer, em qualquer
assunto importante, com um pronunciamento peremptrio acerca
do que seja "eqitativo" ou "justo" nas relaes internacionais.
Um tribunal internacional, uma vez havendo deixado o terreno
20 Lauterpacht, Tbe Function oi Law in lhe International Commllniry, pg. 252.
266 E. H. CARR
comparativamente slido do direito internacional e dos direitos
legais, no pode encontrar nenhum ponto de apoio em nenhum
conceito pacfico acerca de eqidade, ou bom senso, ou de bem
da comunidade. Permanece, nas palavras do Professor Zimmern,
"uma pliade de perucas e togas vociferando no vazio"?'.
A dificuldade, contudo, permanece. As questes polticas,
nacional e internacionalmente, so muito mais ameaadoras do
que as questes de direitos legais. A peridica, ou melhor, a cons-
tante reviso dos direitos existentes uma das primeiras neces-
sidades de uma sociedade organizada e provocar revises, na
sociedade internacional, por outros meios que no a guerra o
problema mais vital da poltica internacional contempornea. O
primeiro passo foi nos livrarmos do beco sem sada do
arbitramento e do procedimento judicirio, onde no se pode
encontrar nenhuma soluo para o problema. Aps este passo,
estamos livres para abord-lo por outras e, provavelmente, mais
promissoras, avenidas.
21 Zimrnern, Tbe League oj Nations and lhe &i/e of Law, pg. 125. As palavras foram usadas
para descrever a corte arbitral internacional de Taft. Elas poder-se-iam aplicar, mais ade-
quadamente, ao tribunal de eqidade defendido pela New Commonwealth Society.
CAPTULO XIII
MUDANAPACFICA
oRECONHECIMENTO da necessidadede mudanapolticatemsido
umlugar- comumentreos pensadoresde todos osperodose de
todos os matizes de opinio. "Um estado sem os meios de pro-
mover alguma mudana", disse Burke numa frase famosa, "est
sem os meios de promoversuaprpriaconservao?'. Em1853,
Marx escreveu causticamente sobre a questo do Oriente:
"A impotncia... se exprime numa nica proposta: a manuteno do
status quo. Estaconvico geral de que um estado de coisas resultante
doacasoe das circunstncias deve serobstinadamentemantido, uma
provade falncia, uma confisso das principais potnciasdesuacom-
pleta incapacidade para levar avante a causa do progresso e da civili-
zao"z.
o professorGilbertMurraycolocouo mesmopontode for-
ma diferente:
"A guerra no surge sempre por mera iniqidade ou loucura. Porve-
zes surge do prprio crescimento e desenvolvimento. A humanidade
no pode permanecer esttica",
Parece derivar dessa viso que a tentativa de estabelecer
uma distino moral entre guerras de "agresso" e guerras "de-
fensivas" errnea. Se uma mudana necessria e desejvel, o
uso ou a ameaa do uso da fora para manter o status quo pode
ser moralmente mais condenvel do que o uso ou a ameaa de
Burke, Ref/exons on lhe Revo/ution in France, pg. 19.
2 Marx e Engels, Work.r (ed. russa), IX, pg. 372.
3 G. Murray, The League of Nations and lhe Democratic Idea, pg. 16.
I
268 E. H. CARR
uso da fora para alter-lo. Poucas pessoas, hoje, crem que a
ao dos colonos americanos que atacaram o status quo pela for-
a em 1776, ou dos irlandeses que atacaram o status quo pela
fora entre 1916 e 1920, eram necessariamente menos morais
do que as dos britnicos que o defenderam pela fora. O critrio
moral no deve ser o do carter "agressivo" ou " defensivo" da
guerra, mas a natureza da mudana a que visa e qual se resiste.
"Sem rebelio, a humanidade se estagnaria e a injustia seria
irremedivel?". Poucos autores srios sustentam ser sempre e
incondicionalmente errado comear uma revoluo e igualmen-
te difcil de crer que seja sempre e incondicionalmente errado
comear uma guerra. Todos concordaro, contudo, que guerra e
revoluo so, por si mesmas, indesejveis. O problema da "mu-
dana pacifica" , em poltica nacional, o de como efetuar as
alteraes necessrias e desejveis sem revoluo e, em poltica
internacional, o de como efetuar tais alteraes sem guerra.
Toda demanda efetiva por mudana, como qualquer outra
fora poltica efetiva, compe-se de poder e moral; e o objetivo
da mudana pacfica no pode ser expresso em termos de poder
puro nem de moral pura. bastante estril, exceto como exerc-
cio acadmico, discutir se o propsito de toda mudana deva
ser o estabelecimento da "justia", pelo desagravo das queixas
"justas"; ou a manuteno da "paz", pela satisfao das foras
que, caso contrrio, se tornariam fortes o suficiente para desen-
cadear uma revoluo ou uma guerra. Mas perigoso supor que
os dois objetivos so idnticos, e que no se requer o sacrifcio
de nenhum deles. Qualquer soluo do problema da mudana
poltica, seja nacional ou internacional, deve se basear num meio-
termo entre moral e poder.
oPAPEL DO PODER NA MUDANA PoLinCA
O papel necessrio do poder na mudana poltica ser ignorado
pelos observadores mais superficiais. Poucas campanhas
.. B. Russell, Pouer, pg. 263.
Mudana pacfica 269
"revisionistas"nahistriase basearammais firmemente emcon-
sideraes morais do que a dos "dreyfusards" naFrana. Porm
o protesto contra condenao de Dreyfus jamais teria sido efi-
caz se no fosse encampado porpoderosas organizaes polti-
cas, e usado, por elas, como arma contra oponentes polticos.
As queixas de Albnia e Nicargua, qualquer que seja a base
moral," jamais sero eficazes a menos que sejam endossadas,por
razes de interesse, por alguma ou algumas das grandes potn-
cias. justo atribuir o crescimento da legislao social, nos l-
timos cem anos, crescente conscientizao das demandas da
classe trabalhadora. Porm esses resultados jamais teriam sido
atingidos sem o uso constante, ou a ameaa do uso, da fora na
forma de greves e revolues. " verdade", observa John
Strachey,"queosgovernossemprenosafirmamquejamaiscede-
ro fora. Todaa histrianos afirmaque eles jamais cederoa
outra coisa qualquer". "Secesso pacfica!" exclamava Daniel
Websterem 1849. "Senhor,seus olhos e os meus no.foramdes-
tinados para ver tal milagre."! "A recuperao dos territrios
perdidos", escreveu Hitler numa passagem famosa de Mein
Kampj, "no se conseguepormeio de invocaes solenes ao Se-
nhor Deus, ou de esperanas piedosas numa Liga das Naes,
mas sim atravs da fora armada?". Hitler poderia mesmo ter
apeladoparaa respeitvelautoridadedeGladstoneque,napoca
emque o liberalismoainda erauma fora poltica, observouque
"este pas jamais obteria suas liberdades se, numa crise poltica,
s se rememorasseaopovoo dio violncia,o amor ordeme
o exerccio dapacincia'"'. Diz-seque nenhumaclasse dominan-
te jamais abdica do que possui. O Artigo 19 do Pacto da Liga
das Naes permanece um monumento solitrio pattica fal-
cia de que as queixas internacionais sero reconhecidas como
justas, e voluntariamente sanadas pela fora do "parecer" una-
5 J. Strachey, The Menace oj Fascism, pg. 228.
6 Citado em J. TruslowAdams, Tbe Epic oj America, pg. 239.
7 Hitler, Mein Kampj, pg. 70S.
8 Citado em E. Pethick-Lawrence,My Pari in a Changing World, pg. 269.
270 E. H. CARR
nimemente proferido por um corpo representativo da opinio
pblica mundial.
Enquanto o problema de fundo da mudana poltica (o meio
termo entre poder e moral) idntico na poltica nacional e in-
ternacional, a questo do processo , contudo, complicada pelo
carter anrquico" da comunidade internacional. As analogias
retiradas dos processos de mudana na esfera nacional s po-
dem ser aplicadas no campo internacional com cautela. Vimos
que no se podem invocar os procedimentos judicirios, nacio-
nal ou internacionalmente, para a soluo dos principais proble-
mas polticos. Mas a analogia de legislao parece, primeira
vista, mais frutfera. O processo legislativo, ao contrrio do pro-
cesso judicial, reconhece o papel do poder, que inerente a toda
mudana poltica (pois a autoridade legislativa o poder supre-
mo do Estado, impondo sua vontade comunidade inteira) e a
legislao, que um autor alemo chamou de "revoluo Iegal?",
a forma mais bvia e regular de provocar a mudana poltica
dentro do estado. "O que a mudana pacfica, como uma efi-
caz instituio do direito internacional ou da sociedade interna-
cional?", pergunta o Professor Lauterpacht, e ele mesmo res-
ponde: " a aceitao, pelos Estados, do dever legal de
concordarem com as mudanas no direito, decretadas por um
rgo internacional cornpeterite"?".
J foi ressaltado que o direito internacional repousa no cos-
tume, e que no h, no presente momento, algo como legislao
internacional ou um legislativo internacional. Os termos do Ar-
tigo 19 do Pacto demonstram o quo longe estavam, em 1919,
os principais estados da "aceitao do dever legal de concorda-
rem com as mudanas no direito, decretadas por um rgo inter-
nacional competente". Nem poderia ser de outra forma. O raci-
ocnio mostrar que o processo legi slativo, assim como o
8-. No original "unorganised" (nota do editor)
9 Berber, Sicherheit und Gerechligkeit, pg. 9.
10 Peaceful Change, ed. C. A. W Manning, pg. 141.
Mudana pacfica 271
judicirio, pressupe a existncia de uma ordem poltica. ape-
nas atravs da combinao de consentimento e coero, que
sustenta toda sociedade poltica, que podemos chegar ao esta-
belecimento de um rgo supremo, seja parlamento, conselho
de estado ou autocrata individual, cuja ordem cria o direito obri-
gatrio para todos os membros da comunidade. Essas condies
no so satisfeitas na comunidade internacional. A Assemblia
da Liga das Naes, cujas decises requeriam unanimidade, era
uma conferncia dotada do poder de concluir acordos internacio-
nais, no um poder legislativo que aprovasse uma legislao in-
ternacional pois, como Eden observou, sem cerimnia, numa
de suas sesses, "seria claramente impraticvel. .. dar Assem-
blia o poder de impor mudanas contra a vontade das partes
envolvidas"!'. A dificuldade no reside na falta de mecanismo
para a legislao internacional, mas na ausncia de uma ordem
poltica internacional, suficientemente bem integrada, para tor-
nar possvel o estabelecimento de uma autoridade legislativa,
cu.jos decretos sejam reconhecidos como obrigatrios para os
estados sem seu consentimento especfico. Se aceitarmos a iden-
tificao do Professor Lauterpacht, de mudana pacfica com
legislao internacional, s poderemos concluir que, em suas pa-
lavras, "um sistema internacional de mudana pacfica... corre o
risco de ser irreal, a menos que seja parte e parcela de uma orga-
nizao poltica completa da humanidade'<". A condio para a
legislao internacional o superestado mundial.
Precisamos, contudo, nos acomodar concluso desencora-
jadora de que qualquer sistema internacional de mudana pac-
fica deve aguardar o advento do superestado? A analogia da le-
gislao pode demonstrar ser no apenas desencorajadora, mas
tambm enganosa. A crena corrente, quase universal, na exce-
lncia da legislao, como instrumento reformador dentro do
estado, principalmente um desenvolvimento dos ltimos cin-
11 League of Nations: SetJenteenthAssembfy, pg. 46.
12 Peacifuf Change, ed. C. A. W Mannng, pg. 164.
272 E. H. CARR
qenta anos. At o final do sculo dezenove, muitas pessoas
inteligentes continuavam a encarar o estado como um mal ne-
cessrio, e a legislao como um lamentvel instrumento para
ser usado somente em caso de necessidade cornprovada.P No
seio da comunidade nacional, a distino familiar ao pensamen-
to do sculo dezenove entre "sociedade" e "estado" perdeu
muito de seu significado devido ao desenvolvimento das fun-
es sociais do estado moderno. Na esfera internacional, entre-
tanto, estamos na presena de uma "sociedade" que no possui
um "estado" correspondente e, por conseguinte, vamos encon-
trar alguma ajuda na concepo, que dificilmente pareceria pa-
radoxal a qualquer poca, exceto a nossa, de mudanas na es-
trutura social sendo efetuadas pacificamente, sem legislao ou
qualquer outra forma clara de interveno estatal. Mesmo hoje,
fcil exagerar o papel da legislao e pode ainda ser verdade
dizer (como certamente teria sido cem anos atrs) que as altera-
es mais importantes na estrutura da sociedade, e no equil-
brio de foras dentro dela, foram realizadas sem ao legislativa.
Pode ser desnecessariamente pessimista tirar a concluso de que
a ausncia de um poder legislativo internacional aborta qual-
quer processo internacional de mudana pacfica.
Se, portanto, procuramos a mais prxima analogia, na co-
munidade nacional, com as relaes turbulentas que tornam cr-
tico o problema da mudana na sociedade internacional, pode-
mos encontr-la nas relaes das entidades-grupais, dentro do
estado, cujos conflitos no foram no passado, e em larga medida
no so, solucionados por nenhum processo legislativo. Dessas
entidades-grupais, de longe as mais importantes, e de longe as
mais instrutivas para o nosso objetivo, so as que representam o
capital e o trabalho, respectivamente. Aqui temos o mesmo cons-
tante conflito entre "os que tm" e "os que no tm", entre os
13 A observao do Professor Lauterpacht, de que "o crculo de interesses diretamente
regulados pelo direito se expande com o desenvolvimento da civilizao" (The Ftmction of
Low in lhe lnternational Commul1iD', pg. 392), uma banalidade hoje em dia, mas teria sido
paradoxo para os pensadores do sculo dezenove.
273 Mudana pacfica
"satisfeitos" e os "insatisfeitos"; a mesma relutncia, de uma
parte ou de ambas, em aceitar o principio do "arbitramento ge-
ral" para a soluo de seus litgios; o mesmo reconhecimento da
inaplicabilidade ou inadequao do procedimento legislativo; os
mesmos apelos pela "lei e a ordem" do grupo satisfeito; e o
mesmo uso, ou ameaa de uso, da violncia, pelos insatisfeitos,
para satisfazer suas queixas. Por vezes se diz que no pode exis-
tir um processo internacional de mudana pacfica uma vez que
os estados insistem em serem juizes de suas prprias causas. Eis
aqui uma classe de disputas na qual ambas as partes normal-
mente insistem em ser juzes de sua prpria causa, e na qual
algum progresso, pelo menos, foi feito para um processo ordeiro
de mudana pacfica.
A fora sempre foi um fator crucial nas relaes entre capi-
tal e trabalho. No comeo da Revoluo Industrial, toda tentati-
va de auto-ajuda organizada, por parte dos trabalhadores, foi
rigorosamente reprimida. Essa represso irrestrita terminou, na
Gr-Bretanha, com a revogao dos Combination Acts em 1825,
mas continuou na Rssia at 1905. Entre estas duas datas, os
trabalhadores de todo pas industrial importante asseguraram o
reconhecimento do seu direito de se utilizarem da arma da gre-
ve organizada. A greve no apenas demonstrou ser um instru-
mento eficaz para extrair concesses dos empregadores, mas tam-
bm se tornou um smbolo reconhecido da principal arma de
fora - a revoluo 14. Em pocas recentes, o elemento fora foi
uma vez mais eliminado das relaes entre empregador e empre-
gados pelos governos autoritrios da Rssia Sovitica'>, da It-
lia e da Alemanha, atravs de legislao proibindo as greves e
\4Este o significado da "greve por um dia", que foi popular em certos pases e que, embora
intil em si mesma, visava a demonstrar que os trabalhadores eram suficientemente fortes
para desafiar o poder do estado. O sucesso ou fracasso da greve por um dia era, ento, um
teste de fora, e seu resultado permitia que ambos os lados tirassem as concluses apropri-
adas sem recorrerem a medidas extremas.
\5 A posio no substancialmente alterada pelo fato de que, na Rssia Sovitica, o
empregador normalmente uma companhia ou instituio estatal.
274 E. H. CARR
de um executivo suficientemente forte e rude para levar a efeito
tal proibio. Os pases democrticos, de tempos em tempos,
proibiram as greves, embora os trabalhadores quase sempre re-
sistissem a tais proibies, e essas proibies raramente pude-
ram ser impostas por um longo perodo". Teoricamente, a fora
poderia, da mesma forma, ser eliminada da soluo dos litgios
internacionais por um superestado poderoso e autoritrio. Mas
esse resultado, desejvel ou no, fica fora do plano da conside-
rao prtica e, portanto, encontraremos uma analogia melhor,
para a posio internacional, se considerarmos os pases e os
perodos em que as relaes entre capital e trabalho no foram
dominadas pelo poder esmagador do estado. Na ltima parte do
sculo dezenove, e na primeira parte do vinte, "os que no tm"
de muitos pases continuamente melhoraram sua posio por
meio de uma srie de greves e negociaes, e "os que tm", seja
em virtude de senso de justia, ou por medo da revoluo em
caso de recusa, preferiram ceder terreno do que submeter a ques-
to a um teste de fora. Esse processo, por fim, criou em ambos
os lados um desejo de submeter os litgios a vrias formas de
conciliao e arbitramento, e terminou por criar algo semelhan-
te a um sistema regular de "mudana pacfica". Em muitos pa-
ses, tal sistema tem estado em operao por muitos anos com
grande sucesso, embora o direito supremo do recurso greve
no tenha sido abandonado. Se pudermos aplicar esta analogia
s relaes internacionais, podemos esperar que, uma vez que
as potncias insatisfeitas se conscientizem da possibilidade de
reparar queixas atravs de negociaes pacficas (precedidas, sem
16Na Gr-Bretanha, as greves nas fbricas de munies foram proibidas durante a Primeira
Guerra Mundial pelas Leis de Munies de Guerra. Mas embora ocorressem greves, a lei
raramente foi imposta, e perdeu o vigor com o fim da guerra. Sob a Lei de Disputas
Comerciais de 1927, as greves polticas foram declaradas ilegais, mas nenhum caso previsto
nessa lei aconteceu desde que foi aprovada. A situao noutros pases resumida num
panfleto publicado pela Liga Americana para a Democracia Industrial (Shall Strikes be
Outlawed?De Joel Seidman), que conclui que "os trabalhadores sentem que seu direito de
greve sua mais segura garantia de um tratamento justo", e que "pelo caminho da negoci-
ao coletiva voluntria se espalha a maior esperana de relaes industriais satisfatrias".
275 Mudana pacfica
dvida, em primeira instncia, por ameaas de fora), algum pro-
cesso regular de "mudana pacfica" pode gradualmente ser es-
tabelecido e ganhar a confiana dos insatisfeitos. Uma vez que
tal sistema seja reconhecido, podemos esperar que a conciliao
seria tida como natural, e a ameaa da fora, embora nunca for-
malmente abandonada, recuaria cada vez mais. Se esta analogia
de fato vlida, ou se esta esperana puramente utpica, tra-
ta-se de uma questo que dificilmente pode ser solucionada,
exceto pelo teste da experincia. Mas pode-se registrar, com al-
guma confiana, a opinio de que esta a nica linha de ao
que permite algum projeto de estabelecimento de qualquer pro-
cesso internacional, mesmo imperfeito, de mudana pacfica.
As implicaes deste processo devem, contudo, ser clara-
mente reconhecidas. Poucas questes de mudana social ou po-
ltica, de magnitude suficiente para envolver o risco de uma re-
voluo ou de uma guerra, podem ser solucionadas sem o
prejuzo, ou o aparente prejuzo, dos interesses de uma das par-
tes. Que a parte, a cujas expensas a mudana tiver de ser efetu-
ada, concordaria, sem a necessidade da utilizao de meios de
presso para for-la a fazer tal coisa, uma das estranhas ilu-
ses do malfadado Artigo 19 do Pacto e esta iluso deve ser
descartada. Na verdade, uma tal abnegao dificilmente pode
ser esperada. O governante, o lder sindical, ou o diretor de com-
panhia, so mandatrios daqueles cujos interesses eles represen-
tam e para justificarem concesses extensas s expensas destes,
eles devem geralmente estar em posio de argumentar que ce-
deram por fora maior. Quando a mudana feita pela legisla-
o, o agente compulsrio o estado. Mas quando a mudana se
efetua pelo processo de barganha, a "fora maior" s pode ser a
da parte mais forte. O empregador que cede s demandas dos
grevistas argumenta a impossibilidade de resistir. O lder sindi-
cal, que suspende uma greve fracassada, argumenta que o sindi-
cato fraco demais para continuar. A expresso "ceder a amea-
as de fora", que por vezes entendido com sentido negativo,
, no entanto, uma parte normal do processo.
276 E. H. CARR
o paralelo no deve ser levado muito longe. O papel da
fora, mesmo nos estados democrticos mais avanados, com
efeito, mais constante e mais evidente do que admitem os de-
mocratas mais sentimentais. Num pas to ordeiro .como a Gr-
Bretanha, no sculo atual, a fora foi utilizada, ou sua ameaa,
para assegurar fins polticos, por nacionalistas irlandeses, mu-
lheres sufragistas, comunistas, fascistas e trabalhadores organi-
zados. Mas, dentro do estado, existem freios ao recurso muito
violento da fora. Em primeiro lugar, existe o processo legisla-
tivo, e proporciona um mtodo alternativo de mudana. A f no
voto j afastou de polticas revolucionrias os trabalhadores de
muitos pases. Em segundo lugar, o estado demonstra (freqen-
temente de forma imperfeita) manter um equilbrio imparcial
entre as partes quanto questo em disputa. Graas a esses frei-
os, um certo descrdito moral se liga, nos pases democrticos,
na mente de todas as classes, ao uso aberto, ou ameaa de uso,
da fora at que outros meios de mudana sejam tentados.
Em poltica internacional, nenhum desses freios existe. O
uso, ou ameaa de uso, da fora , portanto, um mtodo normal
e reconhecido para provocar mudanas polticas importantes, e
tido como moralmente condenvel principalmente pelos pa-
ses "conservadores", cujos interesses sofreriam com as mudan-
as. A maior operao de "mudana pacfica", no sculo deze-
nove, foi a realizada pelo Congresso de Berlim, que reviu o
tratado imposto pela Rssia Turquia em San Stefano. Mas esta
reviso somente teve lugar sob a ameaa tcita de uma declara-
o de guerra contra a Rssia pela Gr-Bretanha e ustria-
Hungria!". O Tratado de Lausanne, de 1923, foi uma reviso,
extrada pelo uso e ameaa de uso da fora, do tratado assinado
com a Turquia em Svres em 1920. Foi denunciado por Lloyd
George como "uma rendio abjeta, infame e covarde" e esta
17 Um autor que pesquisou a histria da mudana pacfica at 1914 registra a concluso de
que U sempre mais sbio apresentar Europa un foi! accompli" (Crutrwell, History of
Peociful Chonge, pg. 3).
Mudanapacfica 277
oplnlao se generalizou na poca18. A revrs ao das fronteiras
tchecoslovacas, efetuada pelo Acordo de Munique de setembro
de 1938, tambm foi produto de uma ameaa de fora e aqui
temos o testemunho explcito de Benes, de que no se conse-
guiu nenhum mtodo alternativo. Realmente, cinco anos antes
ele havia declarado publicamente "quenenhum pas poderia ser
forado poralgum a rever suas fronteiras, e algum quetentas-
se no caso da Tchecoslovquia teria que levar seu exrcito jun-
to"!".Pode-seadicionaroutroexemplocurioso.QuandoaPolnia
anexou Vilna, em 1920, a Litunia fechou a fronteira e cortou
todas as comunicaes coma Polnia. duvidoso se este isola-
mento conferiu alguma vantagem Litunia. Mas nenhum
governante lituano poderia ter justificado a reabertura da fron-
teira e a conseqente perda de moral ante seu pas, se no esti-
vesse em posio de argumentar "fora maior". Em maro de
1938,aPolniamobilizouumexrcitoe apresentouumultimatum
Litunia.A fronteira foi deprontoreabertae relaes normais
foram estabelecidas. Uma operao de mudana pacfica, geral-
mente considerada salutar, no poderia ser realizada exceto sob
ameaa de guerra. Normalmente, a ameaa de guerra, tcita ou
expressa, parece ser uma condio necessria para importantes
mudanas polticas na esfera internacional".
Este princpio no somente foi demonstrado na prticaem
muitas ocasies, como tambm recebeu umagrande dose de re-
conhecimento da parte dos idealizadores e comentadores do
18 Lloyd George, The Trutb .About lhe Peace Treaty, ii, pg. 1351.
19The Times, 26 de abril de 1933, citado pelo ProfessorManningem Poltica, dezembro de
1938, pg. 363.
20 Os que opinam que as mudanas realizadas sob a ameaa de fora armada no so
"mudanaspacficas" tm, evidente,a liberdadede definirseus termoscomobemdese-
jarem. Mas deve-se notarqueumadefinio assim restritaigualmenteexcluiriaas mudan-
as efetuadasatravsde um processolegislativoou judicial,se estes implicaremcoero.Se
o territrio tchecoslovaco houvesse sido transferido Alemanha, em setembro de 1938,
porumadecisoda Assembliada Liga ou de um tribunalde eqidade,tornadaeficazpela
mobilizao de exrcitos da Ligaou de uma fora policial internacional, a mudana no
teria sido mais digna, por este motivo, do epteto "pacifica". A fora armada teria sido
utilizada precisamente da mesmamaneira.
278 E. H. CARR
Pacto da Liga das Naes. O mecanismo da Liga foi posto em
ao em virtude do perigo de guerra. O Artigo 11 mencionava
"qualquer guerra ou ameaa de guerra" e "quaisquer circunstn-
cias. que ameacem perturbar a paz internacional" enquanto o
Artigo 19 pretendia lidar com "tratados que se tornaram
inaplicveis" (uma expresso que nunca foi satisfatoriamente
explicada) e com "as condies internacionais cuja continuao
possa pr em perigo a paz do mundo". Alm disso, o artigo mais
eficaz do Pacto, para promover a mudana pacfica, e o nico
que foi invocado para tal firrr", no era o Artigo 19 mas o Artigo
15, pelo qual poder-se-iam fazer recomendaes sem a aquies-
cncia das partes envolvidas e, na eventualidade de uma guerra,
tais recomendaes poderiam ser apoiadas por sanes. Mas, por
outro lado, a nica condio que poderia acionar este artigo era
"um litgio que pudesse levar ruptura". As queixas de que o
Pacto tomava conhecimento eram, em termos gerais, as queixas
de estados suficientemente fortes para criarem um perigo de guer-
ra. Em 1932, quando a Finlndia apresentou ao Conselho uma
queixa contra a Gr-Bretanha, em virtude do apresamento de
barcos finlandeses na Primeira Guerra Mundial, o governo bri-
tnico argumentou, inter alia} que este no era um caso para o
Conselho, uma vez que o litgio no parecia poder "levar rup-
tura". No mesmo ano, o governo britnico submeteu ao Conse-
lho, baseado no Artigo 15, um litgio com o Ir em virtude de
negcios da Companhia Petrolfera Anglo-Iraniana. A diferena
essencial era a de que a Gr-Bretanha era forte o suficiente para
criar o perigo de uma ruptura, e a Finlndia no
22
Quando o
21 A Assemblia Especial, tratando do litgio da Manchria pelo Artigo 15 do Pacto, endos-
sou as recomendaes da Comisso Lytton para modificaes substanciais do status quo na
Manchria, pouco necessrio aduzir que a ao militar japonesa foi a fora que inspirou
tais recomendaes, que provaram ser, contudo, insuficientes para satisfazer o Japo.
22 Na questo finlandesa, Madariaga expressava a opinio de que "era extremamente peri-
goso para o Conselho, a Assemblia, e a Liga das Naes estabelecer a doutrina de que as
partes irascveis devam ser ouvidas, e as calmas no, porque no ltimo caso no haveria
problema de ruptura" (League oj' Nations: Official [aurnal, November 1934, pg. 1458). A
insuficincia do caso finlands, contudo, no era tanto o fato de a Finlndia ser calma, mas
sim o de ser fraca.
279 Mudana pacfica
Artigo 19 foi invocado, pela primeira vez, pela Bolvia em 1921,
argumentou-se convincentemente que, uma vez que as condi-
es de que a Bolvia se queixava existiam por um longo pero-
do sem ameaar a paz, no havia motivo para submet-las Liga.
Noutras palavras, teria sido necessrio, para pr em ao o pro-
cesso de mudana pacfica, que a Bolvia fosse forte o suficien-
te para ameaar guerra contra o Chile. A doutrina do Pacto, por-
tanto, confirma a lio da experincia, de que no se pode efetuar
uma mudana pacfica em poltica internacional, em qualquer
escala importante, na ausncia de uma ameaa, ou ameaa po-
tencial, de guerra.
Este um lado da questo e, uma vez que se trata do lado
ignorado em grande parte dos trabalhos sobre poltica internaci-
onal, foi o lado deliberadamente enfatizado aqui. No devemos,
porm, diminuir o valor da mudana pacfica, mesmo se consi-
derada apenas deste ponto de vista. Se as relaes entre empre-
gadores e empregados forem tais que os primeiros no possam
resistir, ou os ltimos no possam sustentar, a uma presso de
demanda por um aumento de salrios e uma reduo de horas de
trabalho, prefervel (independente de qualquer problema de
justia ou injustia da demanda) que seja concedida ou rejeita-
da em virtude de negociaes pacficas do que em virtude de
uma greve longa e exacerbada, que quase arruna empregadores
e empregados. Se as relaes de poder entre os principais pases
europeus, em 1877, tornavam inevi tvel que se retirasse da
Bulgria muito dos territrios a ela concedidos pelo Tratado de
San Stefano, ento era prefervel que se chegasse a este resulta-
do atravs de discusses em torno de uma mesa em Berlim, do
que atravs de uma guerra entre Gr-Bretanha e ustria-Hungria,
de um lado, e Rssia, do outro. Se considerarmos a mudana
pacfica um instrumento mais ou menos mecnico, substituindo
o alternativo instrumento da guerra, para o reajustamento da
distribuio de territrios e de outras coisas desejveis para
mudanas no equilbrio das foras polticas, ela desempenha uma
280 E. H. CARR
funo cuja utilidade seria hipocrisia negar. Muitas mudanas
realizadas nas comunidades nacionais, seja por legislao ou
outra coisa qualquer, e reconhecidas como saudveis, no pos-
suem outra base que no esta.
oPAPEL DA MORAL NA MUDANA POLirrCA
No obstante, claro que existe um outro aspecto da mudana
pacfica que ocupa os pensamentos dos homens, e que no
mais possvel discutir mudana pacfica ou qualquer outro tipo
de processo poltico apenas em termos de poder. Quando se faz
uma demanda controvertida por mudana, a pergunta que ime-
diatamente excita a mente da maioria das pessoas a de saber
se a demanda justa. verdade que nossa opinio sobre se
justa tende a assumir nossas cores, e pode ser totalmente deter-
minada por nosso prprio interesse. verdade que, se nossos
interesses no estiverem fortemente envolvidos, seremos tenta-
dos a descobrir razes para considerar justa uma soluo que
parea inevitvel, ou que s poderia ser evitada por um grande
esforo de nossa parte. Tambm verdade que, aqui como em
qualquer outra questo poltica, o poder desempenha um papel
na determinao de nossa concepo moral, de modo que esta-
remos dispostos, ceteris paribus, a encarar a soluo desejada pelo
forte ou pela maioria como mais justa do que uma soluo dese-
jada pelo fraco ou pela minoria. Mas quando todas essas con-
cesses tiverem sido feitas, a opinio adotada acerca da
moralidade da transao (uma opinio no totalmente domina-
da por consideraes de poder) influenciar a atitude da massa
das pessoas afetadas por ela. "Se o governo ordeiro tiver de contar
com o consenso geral", escreve Bertrand Russell, "deve-se en-
contrar alguma forma de persuadir a maioria da humanidade a
concordar com outra doutrina que no a de Trasmaco'?" e se
um processo ordeiro de mudana pacfica for um dia estabeleci-
23 B. Russell, Potuer, pg. 100.
281 Mudana pacfica
d-o nas relaes internacionais, deve-se encontrar alguma forma
de basear sua operao no apenas no poder, mas no difcil meio-
termo entre poder e moral que o fundamento de toda a vida
poltica. O estabelecimento de u:m processo de negociao pa-
cfica nos litgios entre capital e trabalho pressupe, no apenas
uma percepo aguda de ambos os lados sobre a fora e a fra-
queza de suas respectivas posies em certo perodo, mas tam-
bm uma certa dose de consenso sobre o que seja justo e razo-
vel em suas relaes mtuas, um- esprito de dar e receber e
mesmo de auto-sacrifcio, de modo a existir uma base, ainda que
imperfeita, para discutir as reivindicaes em termos da justia
aceita por ambos. o carter embrionrio desse sentimento co-
mum entre as naes, no a falta de um legislativo mundial, nem
a insistncia dos estados em serem juzes de suas prprias cau-
sas, que o obstculo real no caminho de um processo interna-
cional de mudana pacifica. .
Em que extenso este sentimento comum operativo com
relao s reivindicaes de mudana internacional? Evidente-
mente em certo grau. Podem-se selecionar, para anlise, dois
casos concretos de reivindicaes- de mudana, um da esfera
quasi-internacional, outro da esfera internacional.
N o sculo dezenove, a reivindicao de governo prprio
para a Irlanda encontrou, entre um grande nmero de pessoas
na Gr-Bretanha, um apoio baseado no em consideraes de
poder, mas no reconhecimento comum, como um cnone da moral
internacional, do direito das "nacionalidades oprimidas" auto-
determinao, e numa aquiescncia em sacrificar o interesse pr-
prio por este princpio. O conjunto de sentimentos comuns en-
tre Gr-Bretanha e Irlanda era consideravelmente maior do que
o normalmente existente entre dois pases estrangeiros. Contu-
do, a reivindicao por mudana no se tornou eficaz at que,
devido movimentao do poderio militar britnico noutra par-
te, a fora pde se colocar por trs dela. Se o ajuste finalmente
realizado em 1921 pudesse ter sido atingido em 1916, teramos
282 E. H. CARR
um exemplo real de mudana pacfica conseguida, como a maior
parte dos exemplos internacionais de mudana pacfica, sob a
ameaa de guerra. Mas mesmo em 1921, o acordo no poderia
ser alcanado e sobretudo no poderia ser mantido somente so-
bre a base do poder. O Tratado Anglo-Irlands foi um caso fla-
grante de "ceder s ameaas da fora": foi celebrado com os
autores de uma revolta vitoriosa. Mas teve seu necessrio fun-
damento moral na aceitao de um padro comum do gue fosse
justo e razovel nas relaes mtuas entre os dois pases, e na
disposio de ambos (particularmente do lado mais forte) faze-
rem sacrifcios no interesse da conciliao. Isto provocou o es-
trondoso sucesso de um acordo sobre o gual, na poca de sua
concluso, se espalhavam os prognsticos mais sombrios.
O segundo exemplo o do fracasso em se atingir uma solu-
o pacfica com a Alemanha, no perodo entre as duas guerras
mundiais. A massa da opinio poltica na Gr-Bretanha e na Ale-
manha (e na maioria dos outros pases) concordou, por muitos
anos, gue um critrio de justia e injustia poderia com proprie-
dade ser aplicado ao Tratado de Versail1es e houve um consenso
surpreendentemente considervel, embora longe de ser total,
sobre as disposies do tratado gue eram justas ou injustas. In-
felizmente, a Alemanha esteve guase totalmente desprovida, por
guinze anos aps 1918, do poder gue , como vimos, uma fora
motriz necessria da mudana poltica e essa deficincia impe-
diu gue fosse levado a efeito, exceto numa escala menor, o con-
senso de opinio geral de gue partes do Tratado de Versail1es,
deveriam ser modificadas. Na poca em gue a Alemanha reco-
brou seu poder, adotou uma atitude completamente cnica acer-
ca do papel da moral na poltica internacional. Embora continu-
asse a basear suas reivindicaes em termos de justia,
expressou-as cada vez mais claramente em termos de fora nua
e isto provocou a reao da opinio pblica dos pases do status
quo) gue se tornou cada vez mais inclinada a esguecer as antigas
admisses de injustias do Tratado de Versail1es, e a considerar
Mudana pacfica 283
a questo como exclusivamente um problema de poder ". A fcil
aquiescncia das potncias do status quo com aes como a de-
nncia das clusulas militares, a reocupao da Rennia, ou a
anexao da ustria, se deveu no totalmente ao fato de ser a
linha de menor resistncia, mas em parte tambm a um consen-
so de opinio de que essas mudanas eram, por si, razoveis e
justas". Contudo, elas foram recebidas com censuras e protes-
tos oficiais, que inevitavelmente criaram a impresso de que as
potncias que protestavam concordaram apenas porque no es-
tavam aptas ou desejosas de fazerem um esforo para resistir.
Remoes sucessivas de injustias h muito reconhecidas do
Tratado de Versailles tornaram-se no um motivo de reconcilia-
o, mas de maior distanciamento, entre a Alemanha e as potn-
cias de Versail1es, e destruram, ao invs de aumentarem, o con-
junto limitado de sentimentos comuns que anteriormente
existira.
Ultrapassa o propsito do presente livro discutir a poltica
externa, presente ou futura, da Gr-Bretanha ou de qualquer
outro Estado. Mas a defesa do status quo no uma poltica que
possa durar muito com sucesso. Terminar em guerra to segu-
ramente quanto o conservadorismo rgido terminar em revolu-
o. A "resistncia agresso", embora necessria como instru-
mento transitrio da poltica nacional, no uma soluo pois a
disposio de lutar para evitar mudanas to amoral quanto a
disposio de lutar para for-las. Estabelecer meios de mudan-
a pacfica , portanto, o problema fundamental da moral e da
poltica internacionais. Podemos descartar, como puramente ut-
picos e tolos, planos para um processo de mudana pacfica di-
tada por um poder legislativo ou uma corte mundial. Podemos
descrever como utpico, no sentido correto (ou seja, desempe-
24 A reao foi, lgico, intensificada devido poltica interna da Alemanha nazista.
25 Na Gr-Bretanha, uma leitura atenta da imprensa britnica, em 7 e 8 de maro de 1936,
demonstrar o quo amplamente a reocupao da Rennia foi no meramente tolerada,
mas bem-vinda. Posteriormente, o tom da imprensa foi se tornando menos favorvel,
sendo claramente influenciado pela atitude oficial mais crtica.
284 E. H. CARR
nhando a funo prpria de uma utopia ao proclamar um ideal a
ser realizado, embora no totalmente atingvel), o desejo de eli-
minar o elemento poder, e de basear o processo de barganha da
mudana pacfica num sentimento comum do que seria justo e
razovel. Mas tambm devemos ter em mente a viso realista da
mudana pacfica como um ajustamento s relaes de poder
alteradas e uma vez que a parte que demonstra reunir a maior
quantidade de poder normalmente sai vencedora de operaes
de mudana pacfica, devemos dar o mximo para aumentar nos-
so poder tanto quanto possvel. Na prtica, sabemos que s se
pode conseguir a mudana pacfica atravs de um meio-termo
entre a concepo utpica, de um sentimento comum do que
certo, e a concepo realista, de um ajustamento mecnico a 'um
equilbrio de foras alterado. Eis por que uma poltica externa
bem-sucedida deve oscilar nos plos aparentemente opostos da
fora e da conciliao.
CONCLUSO
CAPTULO XIV
AS PERSPECTIVAS
DEUMA NOVAORDEM
INTERNACIONAL
oFIM DA ANTIGA ORDEM
Perodos de crise tm sido comuns na histria. O aspecto carac-
terstico dos vinte anos de crise, entre 1919 e 1939, foi a queda
sbita das esperanas visionrias da primeira dcada para o som-
brio desespero da segunda, da utopia que no se prendia reali-
dade para uma realidade da qual a utopia fora rigorosamente
excluda. A miragem da dcada de vin te, como agora sabemos,
era o reflexo tardio de um sculo anterior que no se poderia
ressuscitar: a idade de ouro de territrios e mercados em conti-
nua expanso; de um mundo policiado pela hegemonia britnica
auto-afirmada e no muito onerosa; de uma civilizao "oci-
dental" coerente, cujos conflitos se poderiam harmonizar por
um alargamento progressivo da rea de desenvolvimento e ex-
plorao comum; dos pressupostos fceis de que o que era bom
para um era bom para todos, e o que era economicamente corre-
to no podia ser moralmente errado. A realidade, que certa vez
tinha dado contedo a essa utopia, j estava em decadncia an-
tes do final do sculo dezenove. A utopia de 1919 era vazia e
sem substncia. No exerceu influncia alguma no futuro por-
que no mais possua razes no presente.
A primeira e mais bvia tragdia desta utopia foi seu colap-
so ignominioso e o desespero que este colapso trouxe consigo.
"As massas europias se conscientizaram, pela primeira vez",
288 E. H. CARR
disse um autor antes da Segunda Guerra Mundial, "que a exis-
tncia, nesta sociedade, no governada por foras racionais e
sensatas, mas sim por foras irracionais e demonacas"l. No
era mais possvel racionalizar as relaes internacionais preten-
dendo-se que o que era bom para a Gr-Bretanha tambm era
bom para a Iugoslvia, e o que era bom para a Alemanha tam-
bm o era para a Polnia, de forma que os conflitos internacio-
nais fossem apenas produtos transitrios de mal-entendidos evi-
tveis ou m vontade curvel. Por mais de cem anos, a realidade
do conflito foi escamoteada pelos pensadores polticos da civi-
lizao ocidental. Os homens da dcada de trinta retomaram,
chocados e perplexos, ao mundo da natureza. As brutalidades
que, nos sculos dezoito e dezenove, se restringiam ao trato en-
tre povos civilizados e no-civilizados foram transpostas para
as relaes entre os povos civilizados. A relao entre o totali-
tarismo e a crise claramente no foi de causa, mas de efeito. O
totalitarismo no era a doena, mas sim um de seus sintomas.
Em toda parte por onde se espalhava a crise, traos desse sinto-
ma podiam ser encontrados.
A segunda tragdia do colapso da utopia, que derivou da
primeira e. mais tarde intensificou-a, foi de um tipo mais sutil.
N a ltima metade do sculo dezenove, quando a harmonia de
interesses j estava ameaada por conflitos de gravidade cres-
cente, a racionalidade do mundo foi salva por uma boa dose for-
te de darwinismo. A realidade do conflito foi admitida. Mas uma
vez que o conflito terminasse com a vitria do mais forte, e a
vitria do mais forte era uma condio para o progresso, a honra
estaria salva s custas do inapto. Aps 1919, somente os fascis-
tas e os nazistas se apegaram abertamente a este instrumento
fora de moda, para racionalizao e moralizao das relaes
internacionais. Mas os pases ocidentais recorreram a um expe-
diente igualmente dbio e desastroso. Perturbados pela falncia
da harmonia de interesses, e chocados por seu desvio darwinista,
I P. Drucker, The End oi Economic Man, pg. 56.
As perspectivas de uma nova ordem internacional 289
tentaram construir uma nova moral internacional fundada, no
no direito do mais forte, mas no direito dos que possuam. Como
todas as utopias que so institucionalizadas, essa utopia tornou-
se uma arma para interesses disfarados e foi transformada num
sustentculo do status quo. um ponto discutvel se os polticos
e publicistas das potncias satisfeitas, que tentaram identificar
a moral internacional com a segurana, a lei e a ordem, e outros
slogans venerados dos grupos privilegiados, no tm sua parte
de responsabilidade pelo desastre tanto quanto os polticos e
publicistas das potncias insatisfeitas, que brutalmente nega-
ram a validade de uma moral internacional assim constituda.
Ambas as tentativas de moralizar as relaes internacionais ne-
cessariamente falharam. No podemos aceitar nem a doutrina
darwinista, que identifica o bem do todo com o bem do mais
apto, e contempla sem repugnncia a eliminao do inapto, nem
a doutrina de uma harmonia natural de interesses, que perdeu o
fundamento na realidade que possua, e que se tornou inevita-
velmente um manto para os interesses ocultos dos privilegiados.
Ambas as doutrinas se tornaram insustentveis como base da
moral internacional. O colapso delas nos deixou sem soluo
pronta para o problema de reconciliar o bem da nao com o da
comunidade mundial e a moral internacional est sofrendo uma
reformulao total.
Em que direo podemos procurar um renascimento da
moral internacional? , sem dvida, possvel que no haja pers-
pectiva de tal renascimento e que o mundo esteja caindo num
daqueles perodos histricos de retrocesso e caos, em que o
molde existente da sociedade se esfacela, e de onde formas no-
vas e familiares finalmente surgem. Se assim for, a experincia
no dever ser breve ou indolor. Os que crem na revoluo
mundial como um atalho para a utopia esto singularmente ce-
gos s lies da histria e o nmero dos que sustentam esta crena
parece ter diminudo nos ltimos anos. No h maior razo para
se presumir que o caminho leva revoluo mundial do que para
290 E. H. CARR
se encontrar refgio no puro desespero. Nossa tarefa explorar
as runas de nossa ordem internacional e descobrir sobre que
novos fundamentos podemos esperar reconstru-la, e como ou-
tros problemas polticos, este problema deve ser considerado
tanto do ponto de vista do poder quanto do da moral.
A NAyfO SOBREVIVERA' COMO UNIDADE DE PODER?
Antes de considerarmos o papel do poder em qualquer nova or-
dem internacional, devemos primeiro perguntar qual ser a uni-
dade de poder. O atual aspecto da poltica internacional se deve
ao fato de que as unidades efetivas so estados-naes. O as-
pecto da futura ordem internacional est intimamente ligado ao
futuro da unidade grupal.
A Revoluo Francesa, que inaugurou o perodo da histria
agora chegando a seu fim, levantou a questo dos direitos do
homem. Sua demanda por igualdade foi uma demanda por igual-
dade entre os indivduos. No sculo dezenove, esta reivindica-
o se transformou numa reivindicao por igualdade entre os
grupos sociais. Marx estava certo ao perceber que o indivduo
isolado no poderia ser a unidade efetiva na luta pelos direitos
humanos e pela igualdade humana. Mas estava errado ao supor
que a unidade suprema era a classe social e ao no levar em
conta as qualidades coesivas e abrangentes da unidade nacio-
nal. As grandes figuras europias do fim do sculo dezenove
foram Disraeli e Bismarck, que se empenharam em fundir as
"duas naes" em uma, atravs do servio social, educao po-
pular e imperialismo, refutaram o mote de que "o proletrio no
tem ptria", e prepararam o caminho para o "trabalhismo nacio-
nal", o "socialismo nacional" e mesmo para o "comunismo na-
cional". Antes de 1914, a reivindicao de igualdade j estava
comeando a se transformar, na Europa ocidental, de igualdade
entre as classes em igualdade entre as naes. Autores italianos
descreveram a Itlia como uma nao "proletria", usando o ter-
mo no sentido de "no-privilegiada". A Alemanha reivindicou
igualdade na forma de seu lugar ao sol, uma coisa pela qual,
como disse Bernhardi, "se deveria lutar e vencer contra uma fora
superior de interesses e poderes hostis"2. Na Frana, ministros
socialistas e ex-socialistas apelaram pela paz industrial no inte-
resse da unidade nacional. Imperceptivelmente, a luta entre as
classes comeava a parecer, mesmo para os prprios trabalha-
dores, menos importante do que a luta entre as naes. E a luta
pela igualdade se tornou, de acordo com as leis comuns do po-
der poltico, indistinto da luta pelo predomnio.
Esta , ento, a razo bsica da extrema importncia da
poltica internacional aps 1919. O conflito entre os privilegia-
dos e os no-privilegiados, entre os defensores da ordem exis-
tente e os revolucionrios, que foi travado no sculo dezenove
dentro das comunidades nacionais da Europa ocidental, foi
transferido, no sculo vinte, para a comunidade internacional.
A nao se tornou, mais do que nunca, a unidade suprema, em
tomo da qual, se centraram as reivindicaes humanas por igual-
dade e as ambies humanas por predomnio. Em toda parte na
Europa, surgiram governos nacionais e estados de partido nico
e onde as questes partidrias sobreviveram, eram consideradas
como algo fora de moda e deplorvel uma ndoa na unidade
nacional que se exigia fosse apagada. A desigualdade que amea-
ou uma convulso mundial no foi a desigualdade entre indiv-
duos, nem a desigualdade entre classes, mas sim a desigualdade
entre naes. "Assim como a desigualdade de riqueza e de opor-
tunidades entre as classes freqentemente leva a revolues",
dizia Mussolini, "calcula-se que uma desigualdade similar entre
as naes, se no for corrigida pacificamente, leva a exploses
de carter muito mais grave"3. A nova harmonia que se reivindi-
cava no era (como os filsofos do laisserfaire presumiam) uma
harmonia entre indivduos, nem (como Marx presumia quando
2 Bernhardi, GernJany and lhe Next War (trad. ingl.), pg. 8I.
3The Times, April 21,1939.
292 E. H. CARR
negou a possibilidade de sua realizao) uma harmonia entre as
classes, mas sim uma harmonia entre as naes. Hoje em dia
no precisamos comentar o erro, semelhante ao que Marx come-
teu sobre a classe social, de tratar a nao como a unidade giupal
suprema da sociedade humana. No precisamos parar para per-
guntar se ela o melhor ou o pior tipo de unidade para servir de
foco do poder poltico. Mas somos obrigados a nos perguntar se,
e se assim for, por que outra coisa, ela dever ser substituda.
As especulaes acerca deste assunto naturalmente tendem a
duas questes:
a) as maiores e mais abrangentes unidades de poder polti-
co no mundo possuem necessariamente um carter territorial?
b) se assim for, continuaro a manter aproximadamente o
aspecto do Estado-nao contemporneo?
A questo de saber se as maiores e mais abrangentes uni-
dades de poder devam ser necessariamente territoriais, no pode
receber uma resposta dogmtica aplicvel a todos os perodos
da histria. No presente, tais unidades possuem uma forma ca-
racteristicamente territorial. fcil observar na histria passa-
da o desenvolvimento gradual levando, com lapsos ocasionais,
a essa realizao e o poder poltico provavelmente jamais este-
ve, mesmo nas sociedades mais primitivas, totalmente divorcia-
do da posse de territrio. Porm, em muitos perodos da hist-
ria, dos quais o medieval o mais recente, o poder se baseou
ostensivamente, e mesmo de fato, sobre outros fundamentos
que no a soberania territorial. Foi a aceitao do princpio cuius
regia eius religia que substituiu a unidade baseada na vassalagem
religiosa pela unidade baseada no domiclio e assim plantou as
bases do estado-nao moderno. Em nenhum perodo anterior
da histria moderna as fronteiras foram to rigidamente
demarcadas, e seu carter de barreiras to rudemente imposto,
como hoje em dia e em perodo algum, como j vimos, foi to
manifestamente impossvel organizar e manter qualquer forma
internacional de poder. A tcnica moderna, militar e econmi-
ca, parece ter indissoluvelmente fundido poder e territrio.
difcil, para o homem contemporneo, at mesmo imaginar um
mundo no qual o poder poltico fosse organizado no em termo
de territrio, mas de raa, credo ou classe. Contudo, no se pode
ignorar a atrao duradoura das ideologias que transcendem os
limites das unidades polticas existentes. Poucas coisas so per-
manentes na histria e seria temerrio presumir que a unidade
territorial de poder uma delas. Seu abandono em favor de al-
guma outra forma de poder grupal organizado seria, contudo,
to revolucionrio que pouco do que se tem como verdade na
poltica internacional do perodo atual, se aplicaria ao novo ar-
ranjo. As relaes internacionais seriam suplantadas por um novo
conjunto de relaes grupais.
A questo de saber se as unidades territoriais do futuro iro
manter aproximadamente seu aspecto atual possui importncia
prtica mais imediata. O problema do tamanho timo das uni-
dades, sejam unidades de produo industrial ou agrcola, ou
unidades de poder econmico e poltico, um dos mais intrin-
cados e importantes atualmente; e o futuro prximo poder tes-
temunhar evolues surpreendentes. A esse respeito, no campo
do poder poltico, podem-se observar duas tendncias opostas.
Numa direo, existe uma tendncia claramente marcada
para a integrao e a formao de unidades polticas e econmi-
cas ainda maiores. Essa tendncia se estabeleceu na ltima par-
te do sculo dezenove, e parece ter estado intimamente ligada
ao crescimento do capitalismo e do industrialismo em larga es-
cala e tambm ao aperfeioamento dos meios de comunicao e
dos instrumentos tcnicos do poder. A Primeira Guerra Mundial
deu a este desenvolvimento um destacado relevo.
"A soberania, ou seja, a liberdade de tomar decises de grande impor-
tncia histrica", escreveu Naumann em seu famoso livro publicado
em 1915, "est hoje concentrada em muito poucas partes do globo.
Ainda est distante o dia em que haver 'um rebanho e um pastor',
294 E. H. CARR
mas j se passaram os dias em que um sem-nmero de pastores con-
duziam seus rebanhos livremente sobre os pastos da Europa. O esp-
rito da indstria de larga escala e das organizaes supra-nacionais to-
mou conta da poltica... Isto est de acordo com a tcnica militar
centralizada.t'"
o interldio de 1918, quando o nacionalismo momentane-
amente reassumiu seu papel desintegrador, demonstrou ter sido,
pelo menos na Europa, um perigoso fiasco. A multiplicao de
unidades econmicas aumentou desastrosamente os problemas
do perodo do ps-guerra. Naumann, com seu Mittel-Europa, se
revelou um profeta mais seguro do que Woodrow Wilson, com
seu principio de auto-determinao. Os vitoriosos de 1918 "per-
deram a paz" na Europa Central porque continuaram a perse-
guir um princpio de desintegrao poltica e econmica, numa
poca que pedia unidades cada vez maiores. O processo de con-
centrao continuou. Quanto mais a autarquia for tida como
objetivo, tanto maiores devem ser as unidades. Os Estados Uni-
dos fortaleceram sua posio no continente americano. A Gr-
Bretanha criou um "bloco esterlino" e lanou os fundamentos
de um sistema econmico fechado.
A Alemanha reconstituiu a Mittel-Europa, e buscou a in-
fluncia nos Balcs. A Rssia Sovitica transformou seus vas-
tos territrios numa unidade compacta de produo industrial e
agrcola. O Japo tentou criar uma nova unidade da "sia do
Leste" sob o domnio japons. Essa era a tendncia para a con-
centrao do poder econmico e poltico nas mos de seis ou
sete unidades altamente organizadas, em torno das quais have-
ria de girar um nmero de unidades satlites sem movimento
prprio aprecivel. Por outro lado, existe algum indcio de que,
embora o desenvolvimento tcnico, industrial e econmico, dos
ltimos cem anos, haja ditado um aumento progressivo do ta-
manho da unidade poltica eficaz, pode haver um tamanho que
4 F. Naumann, Central Europe (trad. ingl.), pgs. 4-5.
no possa ser excedido sem provocar um recrudescimento das
tendncias desintegradoras. Se existe uma lei desse tipo em ope-
rao, impossvel formul-la com alguma preciso e sero ne-
cessrias mais investigaes para lanar alguma luz sobre as
condies que governam o tamanho das unidades econmicas e
polticas. Este assunto , contudo, provavelmente mais decisivo
do que qualquer outro para o curso da histria mundial nas pr-
ximas geraes.
Uma previso pode ser feita com alguma certeza. O con-
ceito de soberania deve tornar-se, no futuro, ainda mais obscuro
e indistinto do que atualmente. O termo foi inventado, aps a
ruptura do sistema medieval, para descrever o carter indepen-
dente da autoridade reivindicada e exercida pelos estados que
no mais reconheciam sequer a supremacia formal do Imprio.
Nunca passou de um rtulo conveniente e, quando comearam
a ser estabelecidas distines entre soberania poltica, legal e
econmica, ou entre soberania externa e interna, estava claro
que o rtulo deixara de exercer a funo, para a qual era apto, de
marca distintiva para uma nica categoria de fenmenos. Dis-
cusses de questes como se as colnias britnicas eram pode-
res "soberanos", ou a quem tocava a "soberania" dos territrios
administrados por mandato, revelam a crescente confuso. Tais
discusses, ou tratam de argumentos legais acerca da natureza
dos poderes constitucionalmente atribudos s autoridades des-
sas reas (em cujo caso o uso do termo "soberania" pouco aju-
da) ou de argumentos puramente formais sobre a questo de saber
se conveniente usar o rtulo "soberania" para descrever situa-
es que divergem, em escala maior ou menor, de um padro
comum. O conceito de soberania se torna definitivamente ilu-
srio quando, por exemplo, no cmputo do valor do comrcio
ou dos investimentos coloniais britnicos, Egito e Iraque so
excludos por se tratarem de estados soberanos. No parece pro-
vvel que as futuras unidades de poder levem muito em conta a
soberania formal. No h razo para que cada unidade seja com-
296 E. H. CARR
posta de grupos de varios estados formalmente soberanos, na
medida em que a autoridade efetiva (mas no necessariamente a
nominal) exercida por um nico centro. A unidade grupal efe-
tiva do futuro, com toda a probabilidade, no ser a unidade
formalmente reconhecida como tal pelo direito internacional.
Qualquer projeto de uma ordem internacional que se baseie nes-
tas unidades formais tende a ser irreal.
Pode-se muito bem aduzir a isto o fato de que as unidades
grupais, sob alguma forma, certamente sobrevivero como
repositrios do poder poltico, qualquer que seja a forma que
tais unidades possam assumir. O nacionalismo foi uma das for-
as atravs das quais o aparentemente irreconcilivel choque de
interesses entre as classes, dentro da comunidade nacional, foi
resolvido. No h fora correspondente que possa ser invocada
para conciliar o hoje aparentemente inconcilivel choque de in-
teresses entre as naes. sem sentido imaginar um mundo hi-
pottico onde os homens no mais se organizem em grupos com
objetivos de conflito e o conflito no pode, uma vez mais, ser
transferido para um campo mais amplo e mais abrangente. Como
freqentemente foi observado, a comunidade internacional no
se pode organizar contra Marte. Este apenas um outro aspecto
do dilema com o qual o colapso das condies folgadas da civi-
lizao do sculo dezenove nos defrontou. No mais parece ser
possvel criar uma clara harmonia de interesses s custas de
outrem. No se pode mais escamotear o conflito.
oPODER NA NOVA ORDEM INIERNACIONAL
O poder um ingrediente necessrio de qualquer ordem polti-
ca. Historicamente, toda semelhana no passado a uma socieda-
de mundial foi produto da ascendncia de uma nica potncia.
No sculo dezenove, a esquadra britnica no apenas garantiu a
ausncia de guerras importantes, como policiou os mares e ofe-
receu segurana igual a todos. O mercado monetrio de Londres
estabeleceu um nico padro de moeda para virtualmente o
mundo inteiro. O comrcio britnico assegurou, ainda que de
forma imperfeita e limitada, uma ampla aceitao do principio
do livre comrcio. No sculo dezenove, o ingls tornou-se a "ln-
gua franca" de quatro continentes. Essas condies, que foram,
ao mesmo tempo, produto e garantia da supremacia britnica,
criaram a iluso (e, em certo sentido, a realidade) de uma socie-
dade mundial possuindo interesses e afinidades em comum. A
hiptese atuante de uma ordem internacional foi criada por uma
potncia superior. Esta hiptese foi destruda pelo declnio, re-
lativo ou absoluto, dessa potncia. A esquadra britnica no
mais suficientemente forte para evitar a guerra; o mercado de
Londres s pode forar um nico padro monetrio numa rea
limitada; o livre comrcio desabou totalmente; e se a lngua in-
glesa mantm, e aumentou, sua ascendncia, isto se deve ao fato
de que compartilhada pela Gr-Bretanha com outros pases
importantes. Atravs de que poder poder a ordem internacio-
nal ser restaurada?
Esta questo tende a ser respondida por diferentes naes
em diferentes formas. A maioria dos ingleses contemporneos
est consciente de que as condies que garantiram a ascendn-
cia formidvel da Gr-Bretanha no mais existem. Mas eles s
vezes se consolam com o sonho de que a supremacia britnica,
ao invs de desaparecer, se transformar na mais alta e mais
eficaz forma de uma ascendncia dos povos de lngua inglesa. A
pax britannica ser perpetuada e se tornar uma pax angio-saxonnica,
sob a qual as colnias britnicas, colocando-se a meio caminho
entre a metrpole e os Estados Unidos, sero habilidosamente
fiadas no tecido da cooperao anglo-americana. Esta idia ro-
mntica remonta aos ltimos anos do sculo dezenove, quando
a Gr-Bretanha j estava consciente do fardo crescente da su-
premacia mundial, e quando Cecil Rhodes teve uma das primei-
ras vises registradas de um imprio mundial baseado numa as-
sociao anglo-americana. Estranhamente, foi um Embaixador
298 E. H. CARR
americano em Londres que,logo antes da guerra,deu idiasua
expresso mais concreta. Em 1913, Walter Hines Page props
que o PresidenteWilsonvisitasse Londres e conclusse umaali-
anaanglo-americana."Eupenso",declarouo embaixador,"que
o mundo notar a quem ele pertence e ficar quieto">. O Trata-
do Naval de Washington, de 1922, foi uma jogada mais ou me-
nos consciente da Gr-Bretanha buscando uma sociedade igual
comos Estados Unidos naadministraodo mundo. A esperan-
a erareiterada sempre, dentro das reservas e da cauteladitadas
pelas susceptibilidades americanas, pelos estadistas britnicos
no perodo entre as duas guerras mundiais.
"Eu sempre acreditei", disse Lord Baldwin no Albert Hall, em maio
de 1935,"quea maiorseguranacontraaguerraemqualquerpartedo
mundo- na Europa, no Oriente, em toda parte- seria a colaborao
estreitadoImprio Britnico comos EstadosUnidos daAmrica. Os
poderes combinados das marinhas, o potencial humano, o podereco-
nmico imediato do bloqueio combinado, e uma recusaa comerciare
a concederemprstimos,seriamsanesquenenhumapotnciana terra,
pormais forte que fosse, ousariaenfrentar. Podemsernecessrioscem
anos at que este fim desejvel seja atingido; pode serque isto jamais
acontea. Mas por vezes podemos ter nossos sonhos. Olho para o
futuro e vejo esta unio de foras pelapaz e a justia no mundo, e s
posso pensar, mesmo que os homens ainda no possam advog-lo
abertamente, que algum dia, e em alguma poca, os que nos seguem
podero ver isto, e saber que a paz do mundo estar garantida pelos
que falam nossalngua" 6.
O enorme crescimento do interesse, na Gr-Bretanha por
tudo o que se relaciona com os Estados Unidos demonstra o
quanto enraizada est esta ambio nos coraes britnicos.
Do outro lado do Atlntico, o quadro se delineia de forma
bastante diferente. Ao invs de um velho enfermo, ansioso de
renovar suas foras como sanguenovode um scio, temos aqui
5 R. s. Baker, Woodrow Wilson: Life and Letters, v,pg. 31.
6 Tbe Times, May 28, 1935.
uma jovem e inexperiente nao, confiante em sua prpria for-
a, mas ainda incerta quanto at onde esta fora a levar. Os
Estados Unidos, at a virada do sculo, no haviam demonstra-
do seu desejo de reconhecimento como uma grande potncia.
Mas no tardou para que os lderes americanos comeassem a
ter vises de supremacia mundial.
"Meu sonho", disse Woodrow Wilson num discurso por ocasiao do
dia da independncia, em 1914, " o de que, medida que os anos
passem e o mundo conhea cada vez mais a Amrica, ele... se volte
para a Amrica devido s inspiraes morais que servem como base
de toda liberdade, ... e que a Amrica se sobressaia quando todos sou-
berem que ela coloca os direitos humanos acima de quaisquer outros
direitos, e que sua bandeira no apenas a bandeira da Amrica, mas
sim da humanidade inteira?".
O sonho revelou-se proftico. Em 1918, a liderana mun-
dial foi oferecida, por consenso quase unnime, aos Estados
Unidos. O fato de que foi, ento, recusada no significa que no
possa ser agarrada em alguma poca futura. Se os precedentes
histricos significam algo, a pax americana, imposta a uma Euro-
pa dividida e enfraquecida, seria por uma contingncia de reali-
zao mais fcil do que a pax anglo-saxonica, baseada numa asso-
ciao igualitria dos povos de lngua inglesa. Mas estamos aqui
no reino da especulao, onde o estudante srio no pode fazer
mais do que examinar suposies e possibilidades.
O inconveniente necessrio de todas as concepes de uma
ordem mundial dependente da ascendncia de uma potncia su-
perior o de que elas basicamente envolvem o reconhecimento
do direito do mais forte assumir a liderana mundial. A pax ro-
mana foi produto do imperialismo de Roma, a pax britannica, do
imperialismo britnico. A poltica "de boa vizinhana" dos Es-
tados Unidos na Amrica Latina no a anttese, mas a conti-
nuao e a conseqncia do "imperialismo yankee" pois ape-
7 R. S. Baker, Woodrow Wilson and World 5 ettlement, i, pg. 18.
300 E. H. CARR
nas o mais forte que pode manter sua supremacia e permanecer
"bom vizinho". No h nenhuma razo terica para se recusar,
a outras naes, o direito de aspirar liderana mundial.
"Quem quer que realmente deseje, em seu corao, a vitria da con-
cepo pacifista do mundo", escreve Hitler em Mein Kampf, "deve
devotar-se , por todos os meios, conquista do mundo pelos ale-
mes... O ideal pacifista e humanitrio provavelmente ser excelente
quando o homem superior a todos os outros houver primeiramente
conquistado e subjugado o mundo de forma a se tornar seu nico
senhor'Y,
A poltica do Japo, como o delegado da China ressaltou
numa Assemblia da Liga das Naes, era de estabelecer uma
pax niponica no Extremo Oriente". O ingls ou o americano tm
o direito de resistir a tais ambies. Mas eles no podem resistir
a elas nos termos universais que as tornam atraentes ao alemo
ou ao japons. A concepo de uma pax germanica ou de uma pax
niponica ou seja de uma ordem mundial dominada por Alemanha
ou Japo, no foi a priori mais absurda ou presunosa do que a
concepo de uma pax britannica no reinado de Elisabeth, ou de
uma pax americana na poca de Washington e Madison. A nica
razo por que seria absurdo para Nicargua ou Litunia aspira-
rem a liderana mundial a de que, segundo qualquer progns-
tico razovel, estes pases jamais sero suficientemente fortes
para terem a mais leve esperana de realizar tal ambio. Tentar
ignorar o poder como um fator decisivo em qualquer situao
poltica puramente utpico. Certamente no menos utpico
imaginar uma ordem internacional construda por uma coalizo
de Estados, cada qual se empenhando em defender e postular
seus interesses prprios. A nova ordem internacional s pode
ser construda a partir de uma unidade de poder suficientemen-
te coerente e forte para manter sua ascendncia, sem ser
8 Hitler, Mein Kampj, pg. 315.
9 uague of Nations, Eighleenlh AssembIJ, pg. 49.
compelida a assumir partidos nas rivalidades das unidades me-
nores. Quaisquer que sejam as questes morais envolvidas, existe
a questo do poder que no pode ser expresso em termos de
moral.
A MORAL NA NOVA ORDEM INIERNAOONAL
Se , contudo, utpico ignorar o elemento poder, uma forma
irreal de realismo o que ignora o elemento moral em qualquer
ordem mundial. Assim como dentro do estado todo governo,
embora necessite do poder como base de sua autoridade, tam-
bm precisa da base moral do consentimento dos governados.
Uma ordem internacional no pode se basear apenas no poder,
pela simples razo de que a humanidade, a longo prazo, sempre
se revoltar contra o poder puro. Qualquer ordem internacional
pressupe uma dose substancial de consentimento geral. No
obstante, nos condenaremos ao desapontamento se exagerarmos
o papel que a moral deve desempenhar. O inevitvel dualismo
da poltica sempre manter consideraes de moral ligadas a
consideraes de poder. Jamais atingiremos uma ordem poltica
em que as queixas do fraco e da minoria recebam a mesma aten-
o pronta do que as queixas do forte e da maioria. O poder tem
grande capacidade para criar a moral conveniente para si, e a
coero uma fonte frutfera de consentimento. Mas aps te-
rem sido feitas todas essas reservas, permanece verdade que uma
nova ordem e uma nova harmonia internacionais s podem ser
construdas tendo por base uma ascendncia geralmente aceita
como tolerante e no-opressiva ou, pelo menos, como prefer-
vel a qualquer alternativa praticvel. Criar essas condies a
tarefa moral da potncia ou potncias preponderantes. O argu-
mento moral mais eficaz que poderia ser usado em favor de uma
hegemonia mundial britnica ou americana, mais do que uma
hegemonia alem ou japonesa, era o de que a Gr-Bretanha e os
Estados Unidos, aproveitando uma longa tradio e algumas li-
302 E. H. CARR
es duras do passado, no total aprenderam, com maior sucesso
do que Alemanha e Japo, a importncia capital de sua tarefa. A
crena na existncia do desejo de buscar o consentimento dos
governados, por outros mtodos que no os da coero, de fato
desempenhou um papel maior na administrao britnica e ame-
ricana de territrios dominados do que na alem ou japonesa. A
crena na utilidade da conciliao, mesmo ao lidar com aqueles
contra quem teria sido mais fcil usar a fora, desempenhou, no
passado, um papel maior na poltica externa britnica e america-
na do que na alem ou japonesa. Que qualquer superioridade
moral que isto possa significar seja primordialmente produto de
um longo e seguro gozo de poder superior no altera o fato, em-
bora esta considerao possa bem afetar o apelo do argumento
para alemes e japoneses, e expor os britnicos e americanos
acusao de farisasmo quando estes o invocarem.
, contudo, desprovido de utilidade discutir estes proble-
mas de poder e moral num cenrio do sculo dezenove, como se
algum afortunado giro da roda do tempo pudesse restaurar as
antigas condies e permitir a reconstituio da ordem interna-
cional segundo algo como as antigas linhas. A real crise interna-
cional do mundo moderno o colapso final e irrevogvel das
condies que tornaram possvel a ordem do sculo dezenove.
A antiga ordem no pode ser restaurada, e uma drstica mudan-
a de perspectiva inevitvel. Os que buscam a conciliao in-
ternacional podem estudar, com vantagem, as condies que
tornaram, at certo ponto, bem-sucedido o processo de concili-
ao entre as classes sociais. As condies essenciais deste pro-
cesso foram as de que a realidade do conflito fosse reconhecida
francamente, e no posta de lado como uma iluso das mentes
de agitadores perversos; que a hiptese fcil de uma harmonia
natural de interesses, que uma quantidade mdica de boa von-
tade e bom senso seria suficiente para manter, fosse relegada ao
esquecimento; que o que era moralmente desejvel no fosse
identificado com o que era economicamente vantajoso; e que os
interesses econmicos fossem, se necessano, sacrificados para
resolver o conflito pela mitigao das desigualdades. Nenhuma
dessas condies foi ainda realizada na comunidade internacio-
nal. Estadistas britnicos e americanos ainda falam normalmen-
te como se houvesse uma harmonia natural de interesses, entre
as naes do mundo, que requer apenas boa vontade e bom sen-
so para sua manuteno, e que est sendo deliberadamente per-
turbada por ditadores perversos. Economistas britnicos e ame-
ricanos ainda presumem normalmente que o que
economicamente bom para Gr-Bretanha e Estados Unidos
economicamente bom para os demais pases, e portanto moral-
mente desejvel. Poucas pessoas ainda esto dispostas a reco-
nhecer que o conflito entre as naes, como o conflito entre as
classes, no pode ser resolvido sem sacrifcios reais, envolven-
do, com toda a probabilidade, uma substancial reduo do con-
sumo dos grupos privilegiados e dos pases privilegiados. Pode
haver outros obstculos ao estabelecimento de uma nova ordem
internacional. Mas o fracasso em reconhecer o carter funda-
mental do conflito, e a natureza radical das medidas necessrias
sua soluo, certamente um deles.
Por fim, a melhor esperana de progresso para a concilia-
o internacional parece se localizar ao longo do caminho da
reconstruo econmica. Na comunidade nacional, a necessi-
dade nos levou longe e nos abandonamos vantagem econmi-
ca como norma do que desejvel. Em praticamente todos os
pases (e no menos nos Estados Unidos), tem sido feitos gran-
des investimentos de capitais nos ltimos anos, no pelo objeti-
vo econmico de auferir lucros, mas pelo objetivo social de cri-
ar empregos. Por algum tempo o preconceito dos economistas
ortodoxos contra essa poltica foi suficientemente forte para res-
tringi-la a meias-medidas. Na Rssia Sovitica, tal preconceito
no existia desde o princpio. Nos outros estados totalitrios,
ele rapidamente desapareceu. Mas noutras partes o rearmamento
e a guerra proporcionaram a primeira cura substancial para o
304 E. H. CARR
desemprego. A lio no ser esquecida. A repetio da crise de
1930-33 no ser tolerada em parte alguma, pela simples razo
de que os trabalhadores aprenderam que o desemprego pode ser
curado por um gigantesco programa, economicamente no-
rernunerativo, de gastos em armamentos e esses gastos seriam
igualmente eficazes, do ponto de vista do emprego, se fossem
dedicados a outros objetivos economicamente no-remunera-
tivos, como a construo de moradias gratuitas, carros gratuitos
ou roupas gratuitas. Enquanto isso, estaremos nos movendo ra-
pidamente, em toda parte, para a abolio ou restrio dos lu-
cros industriais. Nos pases totalitrios isto tem sido hoje virtu-
almente conseguido. Na Gr-Bretanha, h muito se presume que
ganhar mais do que uma taxa limitada de lucro em servios p-
blicos essenciais imoral. Este pressuposto hoje se estende
indstria de armamentos. Sua extenso a outras indstrias ape-
nas uma questo de tempo, e ser acelerada por qualquer crise.
A crise rearrnamentista de 1939, mesmo se houvesse passado
sem guerra, teria produzido, em toda parte, mudanas na estru-
tura social e industrial menos revolucionrias apenas do que as
produzidas pela prpria guerra. E a essncia desta revoluo o
abandono da vantagem econmica como norma de poltica. O
emprego se tomou mais importante do que o lucro, a estabilida-
de social mais do que o aumento do consumo e a distribuio
eqitativa da renda mais do que a produo mxima.
Internacionalmente, esta revoluo complica alguns proble-
mas e pode ajudar a resolver outros. Na medida em que o poder
dominar totalmente as relaes internacionais, a subordinao
de qualquer outra vantagem s necessidades militares intensifi-
ca a crise, e d uma viso prvia do carter totalitrio da prpria
guerra. Mas uma vez que a questo do poder esteja resolvida, e
a moral reassume seu papel, a situao no de desesperana.
Tanto internacionalmente quanto nacionalmente, no podemos
retornar ao mundo pr-1939 tanto quanto no podemos retornar
ao mundo do pr-guerra de 1919. A aceitao franca da subor-
dinao da vantagem econmica aos fins sociais, e o reconheci-
mento de que o que economicamente bom nem sempre mo-
ralmente bom, devem ser estendidos da esfera nacional inter-
nacional. A crescente eliminao da fora motriz do lucro da
economia nacional facilitaria, de qualquer forma, sua elimina-
o parcial da poltica externa. Aps 1918, tanto o governo bri-
tnico quanto o americano concederam a certos pases exauri-
dos "crditos de assistncia", dos quais no se esperava
seriamente nenhum retorno econmico. Emprstimos externos
com o objetivo de estimular a produo de mercadorias para ex-
portao tm sido um aspecto comum da poltica do ps-guerra
em muitos pases. Posteriores extenses desta poltica foram di-
tadas principalmente por consideraes militares. Mas se a crise
de poder pode ser vencida, no h razo para que no possa ser
estendida para outros propsitos. Quanto mais subsidiarmos in-
dstrias improdutivas por motivos polticos, mais o emprego
racional suplantar o lucro mximo como um objetivo da polti-
ca econmica; quanto mais reconhecermos a necessidade de sa-
crificarmos as vantagens econmicas aos fins sociais, menos
difcil parecer a conscientizao de que estes fins sociais no
se podem limitar por uma fronteira nacional, e que a poltica
britnica possa ter de levar em conta o bem-estar de Lille,
Dsseldorf ou Lodz, tanto quanto o bem-estar de Oldham ou
Jarrow. O alargamento de nossa viso da poltica nacional deve
ajudar a alargar nossa, viso da poltica internacional e, como
foi dito num capitulo anterior!", no de forma alguma certo
que uma aluso direta ao motivo do sacrifcio falharia sempre.
Isto, tambm, uma utopia. Mas se coloca mais diretamen-
te na linha da evoluo recente do que as vises de uma federa-
o mundial; ou do que os projetos de uma Liga das Naes
mais perfeita. Estas elegantes superestruturas devem ainda es-
perar at que algum progresso tenha sido feito na escavao das
fundaes.
10 Ver captulo 9.
NDICEREMISSIVO
A
AcordoAnglo-Italiano(1938),184
AcordodeMunique,195,277
AcordodeOttawa,167
Acton,Lord,9,94,133
Adams,J.T., 90,129, 186,266
AlianaFranco-Russa,4
Allen ofHurtwood,Lord,52
Anarquismo,131-3,226-8
19,37,53,59,150
Anti-semitismo,81-2,206
Arbitragem,250,252,253,257-63,274
Aristteles,127
Asquith,H. H., 194
Attlee,C.R.,70
Autarquia,75,157-62,294
Auto-determinao,21,294
B
Bacon,Francis,23-4,86
Bagehot,W,66
Baker, R.5.,12,21,25,45-7,97-8,133-4,
299
Bakunin,131
Baldwin,Lord,27,136,155,298
Balfour,A.j.,49, 68,101
Barth,Karl, 133
Bastiat,65
BBC- British Broadcasting
Corporation,185
Beard,c,101
Becker,Carl,95,102
Beer,M.,19
Benes,E., 43, 198,277
Bentham,j.,34,35,38-9,58,59
Berber,E, 230,270
Bernhardi,133,291
Bismarck,96,100,176,291
Boclin,86-7
Bolcheviques(ver tambm Comunismo,
InternacionalComunista) 24-5 94
95,179,199 " ,
Borkenau,E,53
Bosanquet,B.,93,151,208
Briand,A.,71,97,110,114
Bright,j.,38,198
BritishCouncil, 185
Bruck,Moellervanden,27,152
Bruck,WE,133,152,163
Bruntz,G.G.,176
Bryan,W].,45
Bryce,]ames,24
Buckle,37,53,59,88
Bukharin,25
Burocratas,Burocracia,20-6
Burke, E., 59,128,267
Burnet,Bishop,91
Bury,]. B.,36
Butler, M.,50
Butler,Samuel,71
C
Caird,].,93
Campanella,9
Canning,206-7
Carey,H.,69
Catlin,G.E. c., 129,196
Cavour,206
Cecil,Lord,26,45-51,98,102,137,181
Chamberlain,H.5.,67
Chamberlain,Neville,27-8,51,137,168,
195,211,241
308 E. H. CARR
Chicherin,71
Churchill,Winston,27,43,51,81,96,
108,131,232
Clausewitz,143
Clausulareb:sicstantibus,236-42
Cobden,R.,50
Cole, G.D.H., 162
Colijn,77
Comissoda Palestina,82
Comunismo,119,123,130,290
Comte,37
ComunidadeInternacional,
ComunidadedeNaes,Sociedade
Internacional,46,154-6,162,166-9,
195,199-201,210,227
ConfernciadeDesarmamento,98,211,
212
ConfernciadeEspecialistasEconmicos
(1927),74-5
ConfernciadeGnova,253
ConfernciaEconmicaMundial(1933),
75
ConfernciadePaz,12,25-6,46-7,51-2,
98,101,237
Confcio,9,11
CongressodeBerlin,276
ConvenesdaHaia, 223,249,253-4
CortePermanentedeArbitragem,259
CortePermanentedeJustia
Internacional,222,244,249-50,257-9
Coulanges,Fustelde, 93
Coulton,G. G.,173
Croce,89
Crossman,R.H. S.,40
Crowe,Eyre, 88,96,170
Cruttwell,276
D
Darwin,Darwinismo,64-8,214,288-9
D'Azeglio,206
Democracia,57,123,173-6,186,195-6,
233,276
Desarmamento,26,98,181-2
DeValera,137-8
Dewey,202
Dibelius,108
Dicey,A.v.,92,100
DireitoInternacional,109,192,200,
221-266,296
DireitoNatural,33-4,115,191,225-8,
237
Disraeli,290
Dobb,M.,92
Dostoievski,67-8
DoutrinaMonroe,254
Dreyfus,268-9
Drucker,P., 288
Duguit,192,224
E
Economia,EconomiaPoltica
(vertambmPoderEconmico),9-11,
73-80,150-7,302-5
Eden,Anthony,54,64,71,114,217,271
Elliot,W. Y,162
Engels,E,5,11,24,118-9,136,151,267
Esticos,33
tica,verMoralidade
F
Fascismo,34,114,130,174,182-3,186,
288
Fichte,160 .
Fischer-Williams,J.,42
Fisher,H.A.L.,90
ForaPolicialInternacional,41,277
Ford,Henry, 60
Fourier,11
FredericooGrande,120
Freeman,93
309 ndiceRemisso
Freud, S.,111
G
Gierke,230
Ginsberg,M.,8
Gladstone,38,210,238,269
Goebbels,114,200
Gooch,G.P., 96, 238
Green,1:H.,63,93,208
Grotius,225
GuilhermeII,191
Guyot,Yves,66
H
Halvy,E.92,111,150
Hall,192
Hamilton,A.,129,158-9,161
Hardinge,Lord,238
HarmoniadeInteresses,57-89,105-41,
215-6,288-9,291-2,296
Harrison,Frederic,136
Hawtry,R.G.,143,146
Hegel,17,65,89-90,93,118,197,232
Henderson,Arthur,76
Higgins,Pearce,192
Hindenburg,71
Hitler,71,110,113,119-20,143,151,
173,186-7,199-200,213-4,240-2,
269,300
Hoare,Samuel,191,194
Hobbes,86,87,191,197,228
Hobhouse,L.T.,8,93,215
Hobson,C.K.,166
Hobson,J. A., 92
Hoffman,178
Hook,Sidney,5
Hoover,H.,204
House,Edward,137,198
Hsun-tse,232
Hudson,G.E, 169
Hughes,c.,89
Hull, Cordell,51
Hume,D., 172
Hurtwood,Lord,52
Huxley,T.H.,68
I
IdadeMdia, Medieval,8,33,132,149,
157,173,179,292,295
Igualdade,18-9,209-213,290-1
Intelectuais(vertambmRacionalismo),
20-3,25-6,27
Internacionalismo,111-5,200
InternacionalComunista,143,179,181,
182-3
J
James,w., 18
JamesonRaid, 81,239
Jefferson,129
Joffre,71
JulgamentoMetro-Vickers,168
Jung, 18
K
Kamenev,25,86
Kant,5,36
Keynes,J. M.,60
Kitchener,Lord,71
Kjellen,88
Krabbe,224,237
L
10,39,57-70,73-4,80,92,
99,106-7,150-3,158,184,291
Lamartine,236
Langer,W. 1.,67,98
Laski,H.,87,119,128,229,255
Lasswell,H.,176
Laud,W.,229
310 E. H. CARR
Lauterpacht,H.,54-5,235,252,262-3,
265,270,272
Laval,191
122,135,178,229
liangChin-chao,232
liberalismo,38-9,83,136,150,185,215,
269
ligadasNaes, 18,23,26,41,50-2,
74-8,95,97,110,113,120,131,
136-7,142,146,180-4,198,204,212,
258-60,271,278
Linton,128
List,E,64,159,161
Litvinov,M.,18-9,253-4
LloydGeorge,D,47,276-7
Locke,J., 129
Lugard, Lord, 142
Lukacs,90
Lutero,132
M
Maquiavel,24,85-6, 118,120,122,147,
197
MacIver,5
Madariaga,S.de,209,278
Madison,300
Malkin,98
Mandatos,142,295
Mannheim,K.,22,62
Marinkovitch,76-7
Marley,Lord, 113
Marshall,A.,12-3
Martin,T.,112
Marx,K.,6,7,66,89,91,92,118-22,
136,163,174,229,267,290,292
Matsuoka,71
Maxton,J., 133
Mayer,). P., 40
Mazzini,63-4
McKinley,103,148
McTaggart,93
Manning,C. A.w.,270,271,277
Meinecke, 21,115
Mercantilismo,149,157
Michon,P.,4
Mill,James,35
Mill,). S., 38,62,69
Miller,D H.,48,52,137,237,251
Mirsky,D S.,25
MitteI-Europa,294
Montesquieu,225
Moralidade,tica,28-9,33-5,57-8,67-8,
83,96-7,104-5,127-34,168-72,
188-218,225-8,232-3,242-8,255-6,
267-8,270,280-4,287-90,301-5
More,Thomas,9,128
Murray,Gilbert, 254,267
Mussolini,71,111,122,161,182,191,
200,291
N
Nacionalismo,62,65,112-3,294-6
Namier,L.B.,12
Napoleo, 133,180-1
Naumann,F., 24,293-4
NicolauII,71
Niebuhr,R.,110,119,132,134,205,206,
210
Novicow,J.,66
o
OpinioPblica,35,38,44-9,172-188
Owen,Robert, 10
p
Pada sunt seruanda, 235,237,240
PactoAnti-Comintern,113,183
PactoFranco-Sovitico, 43, 242
Pacto Kellogg-Briand,41-2,223
Pacto daLigadasNaes,41,48,113,
311
ndiceRemisso
137,198,212,222,249-51,257-8,
278-9
Artigo10., 41
Artigo11.)278
Artigo13.,250
Artigo15.,278
Artigo16. (vertambm Sanes),113,
155,222,244
Artigo19.,269,270,275,278-9
Page,W. H.,298
Paine,Thornas,128
Palrnerston,Lord,194,254
Parnell,Charles,196
PartidoNacionalSocialista,Nazismo,27)
86,104,114,133,200
Pearson,Karl,67
Pethick-Lawrence,Mrs.,269
PlanoHoare-Laval,191,194
Plato,9-11
PoderEconmico,148-171
PoderMilitar, 143-148
PodersobreaOpinio,172-188
Poincar,139
Pound,Roscoe,255
PrncipeConsorte,112
Pringle,H. E,103, 109
ProtocolodeGenebra,42-3, 258-62
R
Racionalismo,33-4,40-4,57,83
Radek,25
Rappard,w.,142
Reade,Winwood,68
Realismo,13-15,85-115,118-123,228-9,
296-301
Refugiados,83,200
Relativismo,90-4
Renner,K.,245
RepblicadeWeimar,130
Rhodes,Cecil,81,101,297
Robbins,L.,10
Romilly,63
Roosevelt,E,50, 198,204
Roosevelt,T.,103, 109,237,239
Rose,Holland,206
Rosebery,Lord,133
Rousseau,33, 129,228
Rueff,j.,5
Russell,BenIand,43,72,91,94,143,268
S
Sabine, C.w.,54, 86
Saint-Perre.Abbde,112
Saint-Simon,10
Salisbury,Lord,254
Sanes,42,138,148,154-5,161
Schacht,H.)80
Schiller,90
Schopenhauer,121
Schuman,EL.,156
Schuschnigg,129
Schwa.rzenberger,G.,200
SeguranaColetiva,13-4,21,114
Seidman,j.,274
Seymout,c., 46, 137,198
Sforza, Conde,103
Shaw;G.B.,102,264
Siebert,B.de,169
Simon,John,49
Simpson,j. Hope,83
Sionismo,82, 181
Smith,Adam,10-1,60-1,64,66,158
Soberania, 295-6
SociedadeNovaCornomwealth,261
Sfocles,33
SoreI,io,17,180
Spencer,H., 66
Spengler,O.,88-9
Spinoza,86-7,197,207,224
Staley, Eugene,163
312 E. H. CARR
Stalin,25,137
Stammler,226
Statlisquo, 71-2,112,136-8,190,236,
247-8,268,278,283,289
Stead,'W: T.101
Stimson,H.,50
Strachey,John,269
Streit,c., 112
Stresonann,155,243
Stubbs,93
Sully,l12
SunYat-sen,111
SupremaCortedosEstadosUnidos,
255
Sverdlov,25
T
164
Taracouzio,254
TelegramaKruger,93
Temperley,H., 26,88,96,161
Tennyson,112
Totalitarismo,173-5,184,288,304
Toynbee,A.,43, 53-4,86,102,104,109,
191,242
TratadoAnglo-Irlands,282
TratadodeBrest-Litovsk,201,243
TratadodeGarantiadaBlgica (1839),
193-4,237
TratadodeLausanne,276
TratadodeLocamo,139-40,201,242,
243,251
TratadodeNeully, 154
TratadodeSanStefano,279
TratadoNavaldeWashington,298
TratadodeVersailles,130,200,241,
243-6
Treitschke,67,117-8
Trotsky,Trotskismo,25, 181
U
UnioparaoControleDemocrtico,25
UnioparaaLiga dasNaes,51,98,204
Utilitarismo,38-9
Utopia,7-13,17-29,33-9,50-3,57-9,
114-5,117-20,128,136,189-92,
257-8,273-5,300,305
W
Walewski,Conde,96,100
Walpole,R.,133
Walz,235

Watt,James,61
Webster,Daniel,269
Wel1es,S.51
Willcinson,Spencer,71,101
Wilson, 12, 21,25, 50-7, 38,
97-8,103-4,114,181,198,214-5,237,
294,298-9
Wolf, c,202
Woodward,E.,206
V
Venize1es,90
Vyshinsky, 86
Z
Zee1and,van,75-6,153
Zimmern,A., 49,53,54,59, 156,217,
202,217,230,266
Zinoviev,86

40-Vinte Anos de Crise - 1919-1939

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