A 04 V 48 N 2

INTRODUO
C
omo avaliar sucesso e fracasso na aprovao de uma determinada
agenda governamental? Responder a esta pergunta analisando o
presidencialismo brasileiro o principal objetivo deste artigo. Na lite-
ratura especializada, pode-se encontrar duas grandes vertentes anal-
ticas tratando dessa temtica. Uma fortemente influenciada pela obra
de Richard Neustadt (1960) intitulada Presidential Power: The Politics of
Leadership, cuja nfase recai sobre as habilidades pessoais daquele que
ocupa a Presidncia, a qual passarei a me referir como Perspectiva
Centrada na Presidncia. Outra favorece a anlise das instituies e
das estruturas polticas, aqui denominada de Perspectiva Centrada no
Sistema Poltico (Cameron, 2000; Jones, 1994; Peterson, 1993).
333
* Este artigo foi elaborado a partir de minha tese de doutorado, Presidencialismo(s) e
seus Efeitos no Processo Decisrio, defendida na Universidade de So Paulo USP, De-
partamento de Cincia Poltica, financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do
Estado de So Paulo FAPESP, em 2005. Agradeo os comentrios dos professores Edu-
ardo Noronha, Argelina Figueiredo, Maria Hermnia Tavares de Almeida e Eduardo
Marques. Um agradecimento especial ao meu orientador, Fernando Limongi, ao amigo
Sidney Jard e ao parecerista da FAPESP os quais fizeram valiosos comentrios e suges-
tes s primeiras verses deste artigo. Agradeo tambm a Fbio Kerche pelo forneci-
mento de alguns dados.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 48, n
o
1, 2005, pp. 333 a 369.
Interaes entre os Poderes Executivo e
Legislativo no Processo Decisrio: Avaliando
Sucesso e Fracasso Presidencial*
Simone Diniz
Na primeira perspectiva, o foco a Presidncia, e o ocupante do cargo
a personificao do interesse nacional. Sucesso presidencial , acima
de tudo, decorrente das qualidades individuais do presidente. So elas
que permitem a um determinado presidente ter mais sucesso que ou-
tro, influenciando tambm o tipo de agenda de polticas propostas e os
meios pelos quais os objetivos do presidente so perseguidos (Peter-
son, 1993). A nfase recai sobre a influncia pessoal que o presidente
pode exercer. No entanto, h o reconhecimento de que essa capacidade
no perfeita e tampouco suficiente para conseguir o que se quer, por-
que outros atores polticos tambmtmpoder de influncia. Por isso, a
natureza da influncia poltica envolve barganhas recprocas e mtua
dependncia entre dois ou mais atores, embora um deles seja o presi-
dente
1
. Mas a capacidade de exercer influncia poltica , acima de
tudo, uma questo de ao individual e de capacidade de persuaso.
Nas palavras do prprio Neustadt, poder presidencial o poder de
persuadir persuadir os outros atores polticos a fazer o que a Presi-
dncia deseja.
Aassertiva de que sucesso presidencial depende das habilidades pes-
soais do ocupante do cargo tem conseqncias para a anlise do pro-
cesso decisrio. A disputa entre Executivo e Legislativo posta como
uma luta para formular a agenda poltica e definir os objetivos do Esta-
do. Destaca-se a prerrogativa formal de separao dos poderes entre o
Executivo e Legislativo, a qual, por sua vez, estrutura e legitima o con-
flito entre os poderes. Os dois ramos do poder seriam inerentemente
confrontacionistas, com interesses, perspectivas e objetivos contradi-
trios e s vezes irreconciliveis. As relaes entre os poderes so pos-
tas em termos de um jogo de soma-zero, no qual a ascendncia de uma
instituio vems expensas da outra. Nesse jogo, emgeral, prevalece a
instituio presidencial, mas h momentos de reao do Congresso, o
qual passa a assumir uma posio de instituio principal (idem).
O Legislativo avaliado basicamente em duas nicas dimenses: se
seus membros apiam ou no as aes do presidente; ou se os interes-
ses localizados representados pelos congressistas predominam sobre
os nacionais. O Legislativo nunca visto como uma instituio apro-
priada para apresentar solues s grandes questes sociais ou econ-
micas (idem).
Essa abordagem no deixa de ter sua fundamentao no mundo real.
H pocas de intenso conflito institucional e a separao constitucio-
334
Simone Diniz
nal entre os poderes pode favorecer uma possvel confrontao. Mas
isso no implica, necessariamente, que as relaes entre os poderes se-
ro sempre um jogo de soma-zero. Tomar as relaes entre os poderes
como tal tambm leva a subestimar o papel desempenhado pelo Con-
gresso enquanto instituio representativa, produtora de polticas e
supervisora das aes do Executivo (idem).
APerspectiva Centrada no Sistema Poltico, por sua vez, sugere que a
Presidncia e o Congresso operam em uma arena (legislativa), cuja
fronteira circunscrita tanto pelo Congresso quanto pela Presidncia.
As duas instituies funcionariam de forma articulada, e o desempe-
nho do presidente seria decorrente de umjogo estratgico, no qual o re-
sultado legislativo final seria estruturado, emgrande parte, pelas esco-
lhas feitas pelo governo. Suas conseqncias seriam totalmente cali-
bradas pela Presidncia atravs de consultas ou perodos de julgamen-
tos de reaes antecipadas (idem:40)
2
.
Sendo assim, sucesso e fracasso no poderiamser avaliados, por exem-
plo, tomando como base apenas o resultado do trmite legislativo das
proposies de interesse do Executivo. Isso porque o processo de con-
sulta impulsionado pelo Executivo poderia gerar modificaes na ini-
ciativa legislativa presidencial, com o objetivo de facilitar a passagem
do projeto. Ou ainda, de forma alternativa, no havendo consulta, os
responsveis pela elaborao da proposta presidencial poderiamfazer
alteraes substantivas, com o intuito de evitar problemas com o Con-
gresso ou para compensar os efeitos de emendas bem-sucedidas ante-
cipando a atuao da oposio. Modificaes totalmente contrrias
verdadeira, embora no revelada preferncia presidencial, poderiam
ter sido introduzidas intencionalmente, descaracterizando tal predile-
o. Assim, tanto no processo de consulta quanto no de antecipao, a
proposta enviada ao Congresso poderia no ser a preferncia sincera
do presidente.
Nessa perspectiva, ao invs da suposio de conflito entre instituies
separadas constitucionalmente, h o reconhecimento de que elas fa-
zem parte de um mesmo sistema e que, quando buscam uma interao
direta, podem experimentar tanto o conflito quanto a cooperao de-
pendendo da ocasio (idem:79).
O sucesso presidencial seria decorrente do processo de formao de
coalizes, ponto crucial de toda poltica coletiva, e do uso de aes es-
tratgicas por parte do presidente. A avaliao do desempenho presi-
Interaes entre os Poderes Executivo e Legislativo no Processo Decisrio...
335
dencial centrada na linguagem de sucesso e fracasso no forneceria os
instrumentos analticos adequados porque no contemplariamas inte-
raes entre os poderes que levaram a Presidncia e o Congresso, da
inrcia para a ao pactuada, de aclamao para rejeio.
Segundo essa interpretao, o processo legislativo no pode ser enten-
dido com referncia somente a um ramo do poder. Como o Congresso
agir sobre uma determinada proposta apresentada pelo Executivo,
em um dado momento ou para um tema em particular, nunca total-
mente previsvel (idem; Jones, 1994). Isso porque as aes presidenciais
e as do Congresso so influenciadas por uma diversidade de fatores,
institucionais, polticos, econmicos que estabelecem contextos espe-
cficos nos quais as decises so concludas.
As duas vertentes analticas tmumponto emcomum: ambas reconhe-
cem, ao menos implicitamente, que sucesso presidencial depende de
algummecanismo de barganha. Na perspectiva centrada nas habilida-
des pessoais, a barganha d-se atravs da persuaso, e o sucesso de-
pende da capacidade individual do presidente de conduzir bem esse
processo.
Para a perspectiva institucional, o poder presidencial ou a capacidade
para definir uma determinada poltica no uma qualidade individu-
al. Atributos pessoais podem ter alguma influncia sobre o poder pre-
sidencial, mas esses operam dentro de limites especficos e de circuns-
tncias estratgicas. Compreender o poder presidencial significa ati-
nar para os jogos estratgicos que os atores polticos jogame, para isso,
necessrio identificar os instrumentos de barganha que operacionali-
zam esse jogo (Peterson, 1993; Cameron, 2000).
O poder de veto presidencial, de acordo com Cameron (2000), cujo tra-
balho toma o caso norte-americano como referncia, seria um desses
instrumentos. O processo de formao da legislao atravs do uso do
poder de veto ocorreria atravs da: 1) antecipao das possveis aes
presidenciais; 2) de ameaas de veto; e 3) dos prprios vetos (atravs
da reconsiderao da proposio legislativa). Kiewiet e McCubbins
(1998 apud Cameron 2000) encontraramevidncias de que o Congresso
norte-americano realmente tenta evitar o veto, antecipando a ao do
Executivo e, dessa forma, modifica o contedo dos projetos. Apesqui-
sa desenvolvida por Cameron (2000), por sua vez, indica que, nos pe-
rodos de governo dividido, o uso do poder de veto ocorre freqente-
mente, e as ameaas de vetar legislao, rotineiramente, levaram os
336
Simone Diniz
presidentes a obterem concesses importantes nos projetos de seus in-
teresses.
Tanto no trabalho de Peterson (1993) quanto no de Cameron (2000), a
noo de ao estratgica central na anlise do desempenho do Po-
der Executivo. No entanto, a questo que se coloca como avaliar esse
desempenho?
Para avaliao do desempenho do Poder Executivo norte-americano,
alguns analistas tmse dedicado a criar indicadores que representema
atuao da Presidncia na produo legislativa. Um deles elaborado
a partir da contagemdas votaes nominais emmatrias sobre as quais
a Presidncia toma posio. Esse ndice, como observado por Jones
(1994:193), gera alguns problemas para a avaliao do desempenho
presidencial. No leva emconsiderao, por exemplo, os projetos vota-
dos simbolicamente ou os rejeitados ou no apreciados nas comisses.
Outro aspecto criticado pelo autor o fato de muitas votaes nomi-
nais recarem sobre poucos temas. Aanlise da gesto de George Bush
em1989, por exemplo, indica que, de onze das quatorze vitrias atribu-
das ao presidente, e oito das suas onze derrotadas, foram contabiliza-
das apenas em dois projetos.
INTERAES ESTRATGICAS COMO ANALIS-LAS A PARTIR DO
PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO?
Nas ltimas duas dcadas, o debate sobre a eficcia governamental
para a tomada de deciso e implementao de polticas, no Brasil, cin-
diu-se em duas grandes vertentes. De um lado, esto os que defendem
que as relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo so conflituo-
sas e que os governos apresentam baixos ndices de eficcia na imple-
mentao de sua agenda (Shugart e Carey, 1992; Sartori, 1996; Mainwa-
ring e Shugart, 1997; Lopes, 1996; Ames, 2003). De outro, esto os que
argumentamque no haveria nenhumconflito estrutural de interesses
insolvel entre a Presidncia e o Congresso e que o Executivo umator
central na produo legislativa, com expressivas taxas de dominncia
e sucesso (Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 1997).
Crticos dos trabalhos de Figueiredo e Limongi tendem a ressaltar que
o sucesso do Executivo estaria sobrevalorizado, em razo de os estu-
dos empricos no contemplarem as propostas que a Presidncia teria
interesse em aprovar e que no chegaram a ser transformadas em lei.
Haveria uma agenda no aprovada que indicaria justamente o grau
337
de conflito entre os poderes, no capturado pelas pesquisas dos auto-
res (Ames, 2003). Postos nesses termos, a discusso sobre as relaes
entre os Poderes Executivo e Legislativo desloca-se para um aspecto
ainda pouco explorado: a definio do que vem a ser a agenda gover-
namental e quais seriamos melhores indicadores para o grau de suces-
so ou fracasso do Executivo.
Aavaliao do desempenho presidencial nos termos colocados por Pe-
terson (1993) e Cameron (2000) introduz alguns aspectos fundamenta-
is para a compreenso da ao dos presidentes enquanto produtores
de polticas. A observao quanto possvel ocorrncia de processos
de consulta e de antecipao de aes alerta-nos para os limites de
se tomar a apresentao formal de uma proposio como sendo a pre-
ferncia sincera do presidente. No entanto, assumindo que a proposta
apresentada contempla em alguma medida a preferncia do Executi-
vo, ainda assim permanece a questo de como avaliar sucesso ou fra-
casso presidencial.
Qual seria a verdadeira agenda legislativa do presidente? O programa
de governo? As intenes do Executivo veiculadas na imprensa? As
propostas que o Executivo envia para o Congresso? Se se define como
agenda as propostas encaminhadas ao Congresso, as indicaes do
grau de sucesso ou fracasso da agenda do Executivo poderiam ser fei-
tas atravs do cmputo dos projetos aprovados e dos arquivados. Mas
dificuldades aparecem mesmo nessa operao aparentemente sim-
ples. Deve-se considerar como sucesso somente os projetos aprovados
na ntegra, semque qualquer alterao tenha sido feita ao projeto origi-
nal? Os aprovados com emendas ou substitutivos com variaes que
vo desde pequenas modificaes at alteraes radicais devem ser
computados como fracasso ou sucesso?
No caso de uma alterao substantiva que mude a vontade do presi-
dente, este pode recorrer ao veto. Como se sabe, o Executivo pode se
valer tanto do veto total quanto do parcial. No primeiro caso, trata-se
de um instrumento que bloqueia a mudana da legislao. No segun-
do, o presidente pode promulgar os artigos do projeto que sejam con-
sensuais e remeter para reconsiderao do Congresso somente as par-
tes que foram vetadas. Embora sejam instrumentos cuja iniciativa est
nas mos do Executivo, a ltima palavra, de qualquer forma, do Con-
gresso. Tanto o veto total quanto o parcial podem ser derrubados pelo
Legislativo, desde que aprovado por maioria absoluta. Apermanncia
338
Simone Diniz
do veto indicaria que prevaleceu a vontade do Executivo. A derruba-
da, por sua vez, expressaria sua derrota.
No h dvida de que vetos derrubados e projetos rejeitados so sinais
de derrota do Executivo, mas rejeio explcita de projetos do Executi-
vo e a derrubada de vetos so fenmenos bastante raros. Segundo da-
dos de Ricci (2001) entre 1990 e 1998, o Executivo teve 1.400 leis sancio-
nadas, quinze projetos comveto total e quinze rejeitados. No h infor-
mao quanto ao resultado da votao dos vetos, se forammantidos ou
derrubados. Rejeio e derrubada de vetos no so as nicas formas
de no aprovao das matrias do Executivo. Empiricamente, sa-
be-se que h inmeras proposies do Executivo retiradas ou que per-
maneceramemtramitao durantes anos
3
. Esses resultados significam
necessariamente derrota?
Projetos retirados pelo autor (RTPA) podem ser interpretados pelos
adeptos da tese de paralisia decisria como exemplos das dificuldades
enfrentadas pelo Executivo para aprovao de sua agenda. O presi-
dente prevendo uma possvel rejeio da matria pelo Legislativo soli-
cita sua retirada, evitando, assim, o seu arquivamento. Projetos que
permanecem em tramitao indefinidamente exemplificariam tam-
bm a fraqueza do Executivo em conseguir apoio aos seus interesses.
Engavetar o projeto emuma das comisses temticas seria umrecur-
so estratgico do Legislativo, mais vantajoso que levar o projeto a voto
e rejeit-lo.
O fato de haver proposies no aprovadas, originrias do Poder Exe-
cutivo, remete-nos a outras questes. O envio de uma proposio cor-
responde necessariamente preferncia sincera do autor, isto , o Exe-
cutivo quer realmente que o projeto seja aprovado? Ao submeter uma
proposio apreciao do Congresso, o Executivo espera aprov-la
na ntegra, sem qualquer modificao?
Partindo-se do pressuposto de que, nos sistemas de separao de po-
deres, processos de negociao entre Executivo e Legislativo so o mo-
dus operandi do exerccio de governar (Cameron, 2000), a possibilidade
do uso de aes estratgicas e de determinados instrumentos para a
formao da legislao no devemser desconsiderados. Objetivos e es-
tratgias conjugam-se. Se o Executivo deseja realmente aprovar uma
determinada matria, pode se valer das seguintes estratgias: 1) radi-
calizar no contedo da proposta para na negociao ceder emdetermi-
339
nados aspectos; e 2) utilizar todos os meios institucionais para neutra-
lizar possveis instncias de vetos.
O acompanhamento da tramitao das proposies apresentadas pelo
Executivo e no aprovadas evidencia que a sua mera identificao no
revela toda a trama nas relaes entre Executivo e Legislativo. Para
tanto, necessrio que se leve em considerao que, por vezes, a no
aprovao de projetos no significa a existncia de bloqueio institucio-
nal do Legislativo.
Neste artigo, apresento uma interpretao diversa da que at ento
tem prevalecido como explicao para a no aprovao de determina-
das matrias apresentadas pelo Executivo. Utilizo, para tanto, as pro-
postas de reforma da legislao do trabalho apresentadas pelo Poder
Executivo, entre 1987 e 2001. Areforma trabalhista um bom exemplo
de reforma anunciada e no concretizada ou apenas parcialmente con-
cretizada, uma vez que projetos importantes nessa rea s vieram a ser
aprovados na gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso.
Do governo do presidente Sarney at o final do segundo mandato de
Fernando Henrique, dezenove propostas de reforma trabalhista fo-
ram apresentadas e apenas oito delas foram aprovadas, sendo cinco
originrias de medidas provisrias. Esse resultado poderia ser utiliza-
do como comprovao da tese de que os presidentes no Brasil esto
condenados paralisia de decises, com o Executivo encontrando s-
rias dificuldades emimplementar sua agenda, porque: a) o Legislativo
mostra-se pouco disposto a cooperar; e b) o sucesso do Executivo de-
pende do recurso edio de Medidas Provisrias MPs, isto , a Presi-
dncia s legisla quando exclui o Legislativo do processo de definio
de polticas (Rodrigues e Zauli, 2002; Pessanha, 2001; Couto, 2001).
As proposies apresentadas pelo Executivo e no aprovadas tiveram
os seguintes resultados: 1) foramretiradas pelo prprio proponente o
Projeto de Lei PL 164/87 apresentado por Sarney e o PL 4.893/95
apresentado por Fernando Henrique emseu primeiro mandato; 2) reti-
radas pelo sucessor do proponente o presidente Lula retirou um
apresentado por Fernando Henrique, que, por sua vez, retirou dois de
Collor e umde Itamar. Esses projetos so casos que exemplificama mu-
dana de agenda, em decorrncia da troca do chefe do Executivo e no
podem ser interpretados como sinal de fracasso; 3) permanecem em
tramitao, por tempo indeterminado, quatro projetos apresentados
por Fernando Henrique; 4) e uma proposio teve veto total.
340
Simone Diniz
O Anexo 1 apresenta um resumo das proposies apresentadas e o re-
sultado da tramitao.
consensual na literatura que o Executivo detm poderes legislativos
significativos, o que lhe permite controlar a agenda legislativa e agili-
zama tramitao de suas proposies (uso de medida provisria, pedi-
dos de urgncia seja a urgncia constitucional que determina a apre-
ciao da matria em cada Casa legislativa em um prazo de 45 dias, ou
a urgncia solicitada pelo Legislativo). Sendo assim, o fato de uma pro-
posio apresentada pelo Executivo ter ficado em tramitao indefini-
damente significa que tais poderes de agenda no foram utilizados. A
questo saber por que tais poderes no foram utilizados. H duas
possibilidades: 1) recusa do Legislativo em apoiar a utilizao desses
recursos; 2) desinteresse do Executivo em utilizar recursos institucio-
nais importantes, para matrias de pouco interesse.
Aprimeira possibilidade pode ser descartada, pois o Executivo no ne-
cessita do Congresso para apresentar uma medida provisria, embora
precise do seu apoio para aprov-la. Quanto urgncia, o Legislativo
poderia vir a se recusar a solicit-la, mas ainda assimrestaria ao Execu-
tivo a urgncia constitucional, que depende, nica e exclusivamente,
de sua vontade. Dessa forma, a segunda possibilidade torna-se mais
plausvel, mas ainda assim necessrio esclarecer por que o Executivo
apresentaria uma proposio, e no mobilizaria todos os seus recursos
institucionais para aprov-la.
Pode ocorrer que, embora o Executivo apresente formalmente uma
proposio, e at tenha interesse emv-la aprovada, no se trata de ma-
tria prioritria. So matrias que podem tramitar no tempo estabe-
lecido pelo Congresso. Por esta razo, o Executivo no recorre utiliza-
o dos recursos que agilizama tramitao do projeto. Por no ser prio-
ritria, pode tambm vir a ser utilizada como instrumento de negocia-
o com o Legislativo para a aprovao de proposies verdadeira-
mente prioritrias.
Deve-se ter em mente tambm que a agenda governamental no algo
fixo e pr-determinado. Ela vai se formando ao longo do processo.
Questes conjunturais, muitas vezes, foram o Executivo a tomar ini-
ciativas no previstas emsua agenda. Uma matria considerada priori-
tria, emumdeterminado momento, poder deixar de s-la, emface de
outras questes que possam ter surgido no decorrer do processo.
341
Neste artigo, mostrarei que a apresentao de proposies tambm
pode vir a se tornar instrumento de negociao para a definio de
uma determinada poltica. A diferena entre o caso norte-americano
estudado por Cameron (2000) que no Brasil os presidentes no esto
limitados a apenas vetar projetos. Podem propor e tm prerrogativa
exclusiva para tanto em certas reas de legislao. Seus campos de
aes estratgicos com vistas a obter resultados polticos, obviamente,
so bem maiores. Assim, sucesso e fracasso poderiam ser indicados
no mais pelo cmputo puro e simples das proposies do Executivo
que foram apresentadas e aprovadas, mas pela verificao se a estrat-
gia utilizada surtiu ou no o efeito desejado.
A anlise procura demonstrar que:
1) Oanncio ouo encaminhamento de uma proposta ao Congresso no
deve ser interpretado como sendo, necessariamente, a preferncia sin-
cera do seu proponente. Ainiciativa pode ter sido tomada para passar
uma determinada imagem opinio pblica ou em resposta a grupos
de presso. Assim, no aprovao que no seja rejeio no deve ser
tomada de antemo como indicador de fracasso do Executivo;
2) H projetos apresentados pelo Executivo que no so prioritrios ou
que, em um determinado momento, deixaram de s-lo. So matrias
que foram utilizadas como instrumentos de negociao. Questes
conjunturais podem influenciar significativamente a tramitao de
um determinado projeto;
3) Podem ocorrer tambm erros na estratgia adotada pelo governo ou
no acompanhamento dos procedimentos legislativos que acabam por
inviabilizar a tramitao do projeto;
4) OExecutivo age estrategicamente e, para isso, lana mo de recursos
institucionais para neutralizar instncias de veto, acelerar a apreciao
de suas propostas, e/ou conter a ao de grupos de presso.
Aanlise toma como objeto emprico as proposies apresentadas pelo
Poder Executivo que derrogariam ou modificariam a legislao traba-
lhista e sindical, especialmente as que: alteram o contrato e as condi-
es de trabalho, no tocante s formas de contratao (flexveis ou com
determinados prazos, reduo de encargos sociais, flexibilizao dos
mecanismos existentes de indenizao nos casos de resciso contratual
etc.); e as que tratam do direito coletivo de trabalho (negociao coleti-
va, direito de greve e organizao sindical) e do direito processual.
342
Simone Diniz
Escolhi as propostas de mudana na legislao trabalhista e sindical
porque essa rea temtica atende a dois critrios fundamentais para os
objetivos aqui propostos. Em primeiro lugar, a poltica pblica esco-
lhida deveria estar na agenda governamental durante um perodo de
tempo no muito restrito, pois de outra maneira seria impossvel avali-
ar quais aspectos da interao Executivo-Legislativo permaneceramas
mesmas e quais mudaram no decorrer do tempo. Em segundo, tendo a
inteno de obter uma real perspectiva institucional, a poltica escolhi-
da no poderia ser rea de domnio preponderante seja do Congres-
so ou do presidente.
As propostas de reforma da legislao trabalhista e sindical atendem a
esses requisitos. Apermanncia de tal tema na agenda governamental
ajuda na avaliao do papel desempenhado tanto pelo Poder Executi-
vo quanto pelo Legislativo como produtores de polticas, na capaci-
dade do Legislativo de impor controles ao do Executivo e de asse-
gurar espao para a sua participao no processo decisrio. Aanlise
feita a partir dos tipos de resultados, caracterizando, ao analisar proje-
tos especficos, as estratgias empregadas pelo Executivo. Ao mesmo
tempo, a caracterizao de cada termo presidencial vai sendo constru-
da.
Inicio a anlise com o projeto apresentado por Sarney, sobre reforma
sindical, mostrando que o governo no tinha interesse em aprov-lo.
Tratava-se de tema polmico, em uma agenda j bastante tumultuada
em face do processo de transio poltica e da elaborao de uma nova
Constituio. Mostrarei que o Executivo agiu estrategicamente, jogan-
do para o Congresso a pecha de inativo, para posteriormente solicitar a
retirada da matria. Sigo com a anlise dos demais projetos retirados,
para emseguida tratar daqueles que permanecememtramitao. Ase-
gunda seo concentra-se nos projetos que de fato sofreram bloqueio
por parte do Legislativo. Trata-se das proposies enviadas por Collor.
Na ltima seo, analiso os projetos aprovados e o relativo sucesso de
Fernando Henrique.
OS PROJETOS RETIRADOS PELOS PRPRIOS PROPONENTES
Aapresentao da proposta de reforma no governo Sarney foi motiva-
da, em grande medida, pelas aes do movimento sindical com o cha-
mado novo sindicalismo, que clamava por reforma na estrutura sindi-
cal corporativa e pela aprovao, na Cmara de Deputados no final do
343
governo Figueiredo, da Conveno 87 da Organizao Internacional
do Trabalho OIT assinada pelo governo brasileiro em 1949
4
.
Face ao debate gerado em torno da questo da Conveno 87, bem
como intensa movimentao grevista do perodo
5
, dois temas esta-
vam postos no mbito das relaes de trabalho: o direito de greve e a
mudana da estrutura sindical corporativa. No final de maio de 1985, o
Ministro do Trabalho tornou pblico umanteprojeto de lei regulamen-
tando a negociao coletiva e o direito de greve. Ementrevista ao jornal
Folha de S. Paulo de 7/7/1985, o ministro Pazzianotto ressaltou que o
anteprojeto no tinha carter definitivo. Tratava-se de uma proposta
apresentada para ser debatida e reformulada atravs de sugestes
as mais urgentes dos vrios setores (SallumJr., Martins e Graeff apud
Almeida, 1988:357).
O anteprojeto desagradou tanto aos empresrios quanto s entidades
sindicais de trabalhadores. As entidades empresariais (Confederao
Nacional da Indstria CNI, Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo FIESP, Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos
Automotores Anfavea e Associao Comercial de So Paulo) no
concordavam com a qualificao da greve como procedente ou im-
procedente. As entidades sindicais de trabalhadores (representadas
pela Central nica dos Trabalhadores CUT e pela Confederao Ge-
ral dos Trabalhadores CGT), por sua vez, criticavamo fato de o proje-
to ter como ponto de partida a Lei 4.330 que proibia a realizao de gre-
ves, nos servios considerados essenciais e no setor pblico. Solicita-
vam que, primeiramente, fosse revogada a legislao que limitava o
direito irrestrito de greve, para ento se discutir uma nova legisla-
o. Diante das crticas, o anteprojeto foi retirado para reformulaes.
Em 1987, o governo apresentou o PL164/87, dispondo sobre organiza-
o sindical
6
, direito de greve e negociao coletiva. Seus principais
pontos eram: liberdade de organizao dos sindicatos de acordo com a
opo de empregados e empregadores, garantida a escolha do sistema
a adotar, de unidade voluntria ou no; abolio do reconhecimento
dos sindicatos por parte do Ministrio do Trabalho; extino gradual
da contribuio sindical, dentro de um perodo de cinco anos; exign-
cia de um nmero mnimo de associados, no caso de fundao de um
segundo sindicato na mesma base; possibilidade de criao de sindica-
tos por categoria, por profisso, empresa ou por estabelecimento; per-
misso para organizao das centrais sindicais; proibio de interven-
344
Simone Diniz
o ministerial nos sindicatos e de cassao de dirigentes eleitos, den-
tre outras medidas (Oliveira, 2002; Almeida, 1988; Keller, 1995).
O PL 164/87 apresentado por Sarney no chegou a ser apreciado pela
Cmara. O projeto foi apresentado, exatamente, no mesmo dia em que
a Mesa da Cmara dos Deputados, por unanimidade, aprovou uma re-
soluo, determinando que as tramitaes de todas as proposies le-
gislativas ficariam suspensas at a promulgao da Constituio (Ato
da Mesa n 1, de 1987). Com a apresentao desse projeto, o Executivo
sinalizou sociedade que estava atendendo s presses por reforma na
legislao sindical, mas no houve um verdadeiro comprometimento
para a sua aprovao. No deve ser coincidncia a apresentao da
proposio exatamente no mesmo dia emque o Congresso aprovou re-
soluo, suspendendo a tramitao das matrias nas Casas Legislati-
vas. Nesse caso, os dois poderes favoreceram-se. O Executivo passou a
informao opinio pblica que havia tomado a iniciativa de apre-
sentar a proposio. Apecha de inativo ficaria com o Legislativo. Este,
por sua vez, poderia justificar a no aprovao, emdecorrncia da sus-
penso dos trabalhos legislativos.
Em 1988, Sarney solicitou a retirada do projeto, apresentando como
justificativa a necessidade de ajust-lo s novas disposies consti-
tucionais. Isso porque, com a promulgao da Constituio, em que
uma srie de garantias atuao sindical adquiriu status constitucio-
nal, no havia mais interesse nem condies polticas de se manter em
pauta uma proposta que, em muitos aspectos, se encaminhava contra-
riamente nova Carta.
O outro caso de projeto retirado pelo prprio proponente bem mais
simples. Trata-se do PL4.893/95 instituindo a lei de processo de traba-
lho, apresentado e retirado por Fernando Henrique. O projeto legisla-
va sobre temas incorporados a dois outros projetos que foram aprova-
dos: o PL 4.693/98, que institua o rito sumrio; e o PL 4.694/98, que
dispunha sobre a criao das comisses de conciliao. A retirada do
PL4.893/95 no est relacionada ao bloqueio do Legislativo. Foi retira-
do porque, segundo exposio de motivos do ministro do Trabalho
Paulo Paiva (ver Mensagem241/1998, do Poder Executivo), o Minist-
rio tinha interesse em reexaminar a matria, o que ocorreu com a apre-
sentao de novos projetos.
345
OS PROJETOS RETIRADOS POR SUCESSORES DO PROPONENTE
Dentre os treze projetos de leis apresentados, quatro deles foram reti-
rados pelos sucessores do proponente. Dois projetos de Collor e um de
Itamar Franco foram retirados por Fernando Henrique, que, por sua
vez, teve um projeto retirado por Lula. Projetos que deixaram de ser
apreciados em razo de solicitao feita pelo sucessor podem indicar
dificuldades na tramitao. Pode-se argumentar que o governo perdeu
a oportunidade de provar o projeto dentro do mandato presidencial,
por causa dos obstculos criados pelo Legislativo. Como mostrarei,
no este o caso em nenhuma das matrias com esse destino.
Ahistria dos PLs 1.231/91 e 1.232/91 oriundos do desmembramento
do PL 821/91 apresentado por Collor, retirados por solicitao de Fer-
nando Henrique, complexa e ser esclarecida adiante, quando trata-
rei dos projetos que de fato sofrerambloqueio por parte do Legislativo.
No momento, basta dizer que essas propostas foram enviadas por Col-
lor, aps o veto presidencial ao Projeto de Lei de Converso PLV 58,
que alterava uma medida provisria que ele mesmo enviara, extin-
guindo o imposto sindical dentre outras medidas. Os PLs 1.231/91 e
1.232/91 tramitaram em rito ordinrio, em uma instncia institucio-
nal, a Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico
CTASP, da Cmara formada por parlamentares pouco favorveis
aprovao dos projetos.
A tramitao desses projetos estendeu-se at o segundo mandato de
Fernando Henrique, que, por sua vez, solicitou a retirada. Tratava-se
de matria que no mais interessava ao presidente emexerccio manter
em tramitao, especialmente porque, durante a apreciao desses
projetos, os partidos de oposio haviam conseguido alterar por com-
pleto a proposta original. Tais propostas foram os nicos casos de veto
explcito por parte do Legislativo, dos quais tratarei adiante.
Ajustificativa do governo para a retirada dos projetos era de que o Mi-
nistrio do Trabalho tinha interesse em reexaminar a matria. Aretira-
da endossada tambm pelo ministro da Justia, que, ao ser consulta-
do pela Secretaria Geral da Presidncia da Repblica sobre a validade
jurdica do pedido de retirada, esclarece que alm de ser matria de
competncia do Ministrio do Trabalho caberia, portanto, quele Mi-
nistrio decidir pela retirada ouno do projeto soma-se o fato de que
a propositura em questo sofreu vrias alteraes no decorrer desses
nove anos de tramitao na Cmara de Deputados, alteraes que no
346
Simone Diniz
interessavam ao governo manter (ver Mensagem 240/1998 e
1720/2000, Poder Executivo).
O PL 4.768/94, apresentado por Itamar Franco, dispondo sobre a cria-
o das comisses paritrias de conciliao, tratava do mesmo tema
proposto pelo PL4.694/98, apresentado posteriormente por Fernando
Henrique. Quando este obteve aprovao ao seu projeto, solicitou que
o de seu antecessor fosse retirado da pauta. Ajustificativa do ministro
do Trabalho Francisco Dornelles bastante eloqente nesse sentido: o
PL4.694/98 teria sido fruto da atuao harmnica dos Poderes Execu-
tivo, Legislativo e Judicirio, que conjugaramesforos e clere aprova-
o da referida lei, que constitui avano significativo no processo de
modernizao das relaes de trabalho. [Estando emtramitao] mat-
ria anloga com menor propriedade, permito-me sugerir sua retirada
(Mensagem 553/2000, Poder Executivo). O reconhecimento do minis-
tro vale ser ressaltado: havia duas propostas anlogas tramitando. Isto
nos diz da estratgia do Executivo, qual seja: apresentar uma nova pro-
posio ao invs de se valer de matria similar j em tramitao.
O PL 5.483/01 apresentado por Fernando Henrique, no seu segundo
mandato, almde ser umdos casos de projeto apresentado por umpre-
sidente e retirado por solicitao de outro, tambmexemplifica como a
agenda do Executivo passa por momentos de reconstituio, a de-
pender muitas vezes, de questes conjunturais, e como uma proposi-
o pode ser utilizada como moeda de negociao, na medida em
que outras propostas passam a ser consideradas prioritrias pelo go-
verno.
Osegundo mandato de Fernando Henrique foi marcado por tentativas
de retomar a agenda de reformas estruturais. Areforma trabalhista foi
uma dessas tentativas e, como as demais, no vingou, quer por fora
das questes conjunturais ditadas pelas sucessivas crises econmicas,
quer pela falta de compromisso do governo com as reformas que inici-
ara.
Antes que o projeto de reforma trabalhista PL 5.483/01 fosse apre-
sentado formalmente, o Executivo adotou a estratgia de, primeira-
mente, divulg-lo na imprensa, para avaliar a reao da sociedade
(Ministro prepara ofensiva contra lei trabalhista, O Estado de S. Pau-
lo, 27/2/2000). Em matria publicada na Folha de S. Paulo (Caderno de
Economia, 27/2/2000), o prof. Jos Pastore, em uma postura crtica a
esta estratgia, assimse manifesta: o papel do governo explicar mui-
347
to bemo que pretende fazer e por que no pode haver uma poltica de
balo de ensaio sobre as mudanas e depois ficar esperando a reao da
sociedade. Odesafio justamente o oposto: explicar o que se quer, com
pacincia e completa clareza, de modo a no deixar uma s dvida no
ar.
A anunciada reforma tomou forma legislativa em 2001 atravs do PL
5.483 estabelecendo que prevalecesse o negociado sobre o legislado. O
projeto contou com o apoio de algumas entidades patronais e da Fora
Sindical. Sete sindicatos dos metalrgicos ligados a essa Central che-
garam a aprovar, em assemblia, um acordo propondo a flexibilizao
de alguns direitos. No entanto, liminar concedida pela Justia a pedido
do Ministrio Pblico do Trabalho suspendeu o acordo
7
. A CUT, por
sua vez, posicionou-se contra, promovendo manifestaes pblicas
em vrias capitais do pas.
O processo de votao do projeto na Cmara foi bastante tumultuado,
e, medida que o tempo passava, a no deliberao desse projeto co-
meou a atrapalhar o prprio governo. Dois outros projetos importan-
tes aguardavam incluso na pauta e no podiam ser apreciados em ra-
zo da urgncia do PL 5.483/01: o que regulamentaria o lobby; e o que
permitiria a entrada de capital estrangeiro nas empresas de comunica-
o
8
. Quando o projeto finalmente chegou ao Senado, estava em dis-
cusso no Congresso a renovao da Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira CPMF, cujo prazo havia expirado, com-
prometendo seriamente a continuidade de uma srie de programas do
governo
9
.
Aproveitando-se da crise na aliana PSDB-PFL
*
,
10
a oposio condicio-
nou seu apoio CPMF retirada da urgncia do PL5.483/01. O gover-
no assim o fez. Aurgncia foi retirada, e o projeto permaneceu em tra-
mitao no Senado at que, em 30/4/2003, o presidente Lula solicitou
sua retirada da pauta.
Este o nico caso de tramitao longa em que a extenso, em um pri-
meiro momento, se deveu a alguma dificuldade de aprovao. Porm,
no se deve esquecer que houve uma certa demora do Executivo em
apresentar a proposio. Isso porque, como se sabe, o segundo manda-
to de Fernando Henrique foi marcado pela precipitao da crise cam-
348
Simone Diniz
* Ver listade siglas de partidos polticos comos respectivos significados aofinal doartigo.
bial, obrigando o Executivo a concentrar-se na gesto de curto prazo
da poltica econmica (Oliveira, 2002). Quando finalmente o texto to-
mou forma de proposio legislativa, ao tempo que o projeto era deba-
tido e analisado nas Casas Legislativas, outras questes prioritrias
para o governo estavam em pauta, inclusive a administrao da crise
poltica com o PFL quanto sucesso presidencial. No fossem esses
aspectos, muito provavelmente o projeto teria sido aprovado pelo Se-
nado e sancionado pelo presidente.
O argumento at aqui apresentado que projetos retirados no devem
ser interpretados como exemplos das dificuldades enfrentadas pelo
Executivo para aprovao de sua agenda. Os casos relatados revelam
que a retirada de projetos est mais relacionada mudana da agenda
poltica do que a uma eventual resistncia do Legislativo aprovao
das matrias.
PROJETOS EM TRAMITAO
Projetos que permanecem por um longo perodo em tramitao tam-
bm costumam ser interpretados como evidncia de derrota ou pelo
menos como sinal de dificuldades enfrentadas pelo Executivo. Para o
Legislativo, deixar um projeto tramitando indefinidamente pode ser
um recurso estratgico mais eficiente que o rejeitar. Ocorre que o Exe-
cutivo dispe de mecanismos institucionais que podem agilizar a tra-
mitao do projeto, evitando possveis instncias de veto. H, portan-
to, dois aspectos a serem verificados: a) se o Executivo se valeu desses
recursos, e, sendo afirmativa a resposta, se o Legislativo se negou a
apoiar sua utilizao; b) se o Executivo no lanou mo desses meca-
nismos, a questo entender por que no o fez. H duas possibilida-
des: trata-se de matria no prioritria e, portanto, pode tramitar ao
tempo do congresso, ou; trata-se de matria cujo principal objetivo do
governo no aprov-la, mas sim utiliz-la como instrumento de ne-
gociao ou mesmo de presso.
Os projetos apresentados por Fernando Henrique e que permanecem
emtramitao at hoje ilustramessas questes. So eles: o PL3.003/97,
dispondo sobre contribuio negocial do sistema confederativo, o PL
3.748/97 sobre validao da resciso contratual feita pelos sindicatos,
o PL 4.302/98 sobre trabalho temporrio e o PL 1.802/96 sobre direito
de greve. O nico que avanou em termos de deliberao foi o PL
4.302/98, que atualmente est em tramitao na Cmara para aprecia-
349
o do substitutivo apresentado pelo Senado. OPL 3.003/97 foi anexa-
do ao PL 5.169/90 e est em tramitao na Comisso de Trabalho, o PL
3.748/97 est em poder da Mesa em razo da apresentao de um re-
querimento solicitando que o Plenrio se manifestasse sobre o projeto,
e o PL 1.802/96 foi anexado ao PL 401/91 de autoria do deputado Pau-
lo Paim, que se encontra em tramitao na CTASP.
Ainterpretao de que a tramitao dos projetos no avanou porque o
Legislativo bloqueou sua apreciao, em um certo sentido, no est er-
rada, mas deve-se levar em conta o desinteresse do Executivo em agili-
zar a tramitao dessas matrias. Nesses projetos, exceo do PL
4.302/98, o Executivo permitiu que os projetos tramitassememregime
ordinrio, e, ao no solicitar urgncia a esses projetos, governo e base
governista no tentaram evitar que os membros da CTASP atuassem
como atores compoder de veto, o que demonstra umcerto desinteresse
do governo em agilizar a apreciao desses projetos.
No caso do PL 1.802/96 deve-se agregar mais um aspecto o fato de a
apresentao de uma proposio ser utilizada como instrumento de
presso para conter eventuais opositores agenda prioritria do go-
verno. Aapresentao desse projeto estava relacionada a uma questo
maior garantir a estabilidade do Plano Real; para isso, seria necess-
rio colocar umfreio ao sindical. Acompreenso desse processo exi-
ge comentrios mais extensos e esclarecimentos quanto ao contexto
poltico no qual ele se insere.
Logo no incio do primeiro mandato de Fernando Henrique, mais es-
pecificamente, emmaio de 1995, os petroleiros deflagraramuma greve
que culminoucoma ocupao das refinarias pelo exrcito
11
. Agreve foi
considerada abusiva pelo Tribunal Superior do Trabalho TST, que de-
terminou a aplicao de uma multa no valor de R$ 100 mil dirios para
os sindicatos, caso os trabalhadores no voltassem imediatamente ao
trabalho. Apartir de ento, iniciou-se o bloqueio das contas das entida-
des, reteno das receitas e penhoras de bens. O valor da multa decre-
tada pelo TST acumulou-se, gerando uma dvida incompatvel com o
patrimnio dos sindicatos penalizados (Martins e Rodrigues,
2000:158).
Em face s dificuldades enfrentadas pelas entidades sindicais, o Legis-
lativo aprovou um projeto de lei que as anistiava do pagamento das
multas, assim como os sindicalistas demitidos. O projeto foi totalmen-
te vetado pelo presidente, que enviou um novo projeto o PL1.802/96
350
Simone Diniz
, permitindo aos Tribunais do Trabalho, ao julgarem a ilegalidade de
uma greve, fixarem multas dirias contra os sindicatos no valor de at
500 salrios mnimos. A proposta tambm previa a possibilidade de
suspenso do pagamento da multa, no todo ou em parte, desde que,
decorridos cinco anos, o sindicato no tivesse promovido greves abu-
sivas (ver Dirio da Cmara dos Deputados, 1/5/1996, p. 12.084).
Ogoverno queria, acima de tudo, dar sinais claros que no toleraria ser
desafiado pelo movimento sindical, como havia acontecido com seus
antecessores, e que no permitiria que se abrisse qualquer precedente
que pudesse incentivar a deflagrao de paralisaes em outras cate-
gorias dos servidores pblicos.
Mais tarde, j no final do primeiro mandato, como movimento sindical
mais contido face aos ndices crescentes de desemprego e perda de
seu poder sindical, o Executivo sancionou o PL 4.573/98 de autoria do
deputado Jos Eduardo Dutra (PT), concedendo anistia das multas
aplicadas pelo TST s entidades sindicais dos petroleiros. Averso ori-
ginal do projeto previa restituio de importncias eventualmente reti-
das, em decorrncia de sentena normativa ou acordo coletivo de tra-
balho, s instituies sindicais. Esse artigo foi vetado pelo presidente,
que, na mensagem enviada ao Congresso justificando porque vetou o
artigo, deixa claro qual o propsito da apresentao do PL 1.802/96:
[] considerando-se que o elevado montante de multas continua efe-
tivamente a inviabilizar o funcionamento dos sindicatos petroleiros, j
tendo efeito pedaggico a postura adotada pela Justia do Trabalho, Mi-
nistrio Pblico e Governo na responsabilizao dos sindicatos que
agiram com flagrante atentado ordem institucional da sociedade, po-
de-se sancionar o projeto, desde que vetado o pargrafo nico do artigo
1 (Mensagem761, Dirio do Congresso Nacional, 11/11/1998, p. 12.814,
nfases minhas).
Ao Executivo, pouco importava que o PL 1.802/96 permanecesse em
tramitao. Seu efeito pedaggico j havia sido alcanado.
Tratei at aqui dos projetos retirados e dos que permanecem em trami-
tao. As evidncias reunidas demonstram quanto podem ser equivo-
cadas concluses tiradas a partir do simples resultado da tramitao
de uma proposio. Nemsempre projetos retirados e que permanecem
indefinidamente em tramitao so sinais de derrota do Executivo.
351
OS VETOS DO LEGISLATIVO
Aafirmao de que os projetos no aprovados no devemser tomados,
de antemo, como exemplos das dificuldades encontradas pelo Execu-
tivo na implementao de sua agenda, no significa total inexistncia
de conflito entre Executivo e Legislativo. Divergncias existiram, mas
ao menos no campo da legislao social do trabalho, de forma muito
mais localizada do que supe parte da literatura que analisa as relaes
entre os Poderes no Brasil. Os projetos que sofreram bloqueio pelo Le-
gislativo foram os apresentados por Collor. O insucesso deste presi-
dente costuma ser usado como exemplo do destino de presidentes mi-
noritrios em regimes de separao de poderes.
A agenda de reformas na rea trabalhista proposta por Collor repre-
sentou, em grande medida, uma tentativa de reverter alguns aspectos
da legislao social do trabalho estabelecidos pela Constituio de
1988. No que diz respeito a essa legislao, a pretendida reforma do
Estado
12
, anunciada por Collor, iniciou-se atravs da apresentao da
MP 215/90, extinguindo a contribuio sindical de forma imediata
13
.
AMPno foi apreciada dentro do prazo de trinta dias, sendo reeditada
por mais trs vezes at que na ltima reedio, MP 275, o Congresso
apresentou o PLV 58, extinguindo gradualmente o imposto, em um
prazo de cinco anos, com reduo do seu valor em 20% a cada ano. O
projeto foi inteiramente vetado pelo presidente, que no abria mo da
extino imediata da contribuio (Gomes e DArajo, 1993:345). Ve-
tando o PLVaprovado, Collor acaboupor manter o status quo original.
O veto presidencial em torno dessa medida provisria deve ser visto
em um contexto maior. Tratava-se por um lado do envio de uma
mensagem ao Congresso: o presidente no aceitava negociar esse pon-
to da sua agenda. Por outro, expressava um conflito entre o presidente
Collor e o PMDB que vinha se materializando desde a apreciao das
medidas provisrias do plano econmico.
De acordo com Figueiredo e Limongi (1999:141), com o lanamento do
pacote econmico, a inteno do governo era aprovar as medidas pro-
visrias sem qualquer alterao. O PMDB, por sua vez, buscava forar
o governo a fazer concesses, uma vez que era a maior bancada parti-
dria do Congresso e detinha os votos necessrios para aprovao do
plano. Em resposta s modificaes propostas pelos relatores das me-
didas provisrias (a maioria deles do PMDB), o presidente recorria ao
352
Simone Diniz
veto para anular essas modificaes. Assim, o veto MP do imposto
sindical no foi um caso isolado. A comisso mista encarregada de
apreciar a medida que deuorigemao PLV58 era majoritariamente pee-
medebista e teve como relator o deputado Mrio Lima tambm do
PMDB.
Apartir de 1991, o governo buscouredefinir suas relaes comos parti-
dos polticos e com o prprio Congresso. Uma reforma ministerial am-
pliou a base de apoio do governo. Reduziu-se a emisso de medidas
provisrias, e, emseu lugar, propostas comearama ser encaminhadas
via projetos de lei (idem:142).
nesse contexto que o governo encaminha o projeto 821/91 sobre or-
ganizao sindical e negociaes coletivas de trabalho. O projeto capa-
citava o Ministrio do Trabalho para reconhecimento legal dos sindica-
tos enquanto representantes dos trabalhadores, para resolver diver-
gncia de enquadramento sindical e para baixar instrues sobre re-
presentatividade sindical. Previa, ainda, interferncia das empresas
nos recolhimentos de contribuies sindicais; admitia a flexibilizao
de direitos atravs da negociao coletiva; limitava a at seis meses,
aps o vencimento, a vigncia dos acordos normativos; permitia a
substituio do contrato individual de trabalho pelo contrato coletivo
flexibilizado, dentre outros aspectos. Quanto ao imposto, sugeria que
fosse extinto entre os anos de 1992 e 1993 na base de 50% ao ano, ren-
dendo-se, assim, sua extino gradual, ainda que em prazo bem me-
nor ao proposto pelo Congresso.
Areao do Congresso foi imediata. Na Cmara de Deputados, o proje-
to foi encaminhado para apreciao da CTASP. Uma instncia institu-
cional que poca, alm de ser presidida pelo PT, contava ainda com
nmero significativo de parlamentares (cerca de 30% dos seus mem-
bros) vinculados aos partidos de esquerda; e com 22% vinculados ao
PSDB e PMDB; uma bancada sindicalista que correspondia a 27% do
total de membros; e, ainda, dentre os que no pertenciamnemao bloco
de partidos de esquerda, nem tampouco bancada sindical, haviam
deputados bastante afinados comas questes trabalhistas e sindicais
14
.
Nessa instncia, a reao dos parlamentares no poderia ser outra, a
no ser de oposio. OPL821/91 foi desmembrado emdois novos pro-
jetos, atravs da mensagem 189/91: um dispondo sobre organizao
sindical (PL 1.231/91), outro sobre negociao coletiva (PL 1.232/91).
Os pareceres do deputado Aldo Rebelo (PC do B) foram pela apresen-
353
tao de substitutivos que descaracterizaram a proposta original. Os
substitutivos foram aprovados de forma unnime pela CTASP em ju-
nho de 1991.
Ao PL 1.231/91, no foi sequer solicitada urgncia. O PL 1.232/91 tra-
mitou sob urgncia constitucional (apreciao em 45 dias em cada
Casa), mas em um certo momento de sua tramitao, atendendo a pe-
dido de Collor, o lder do governo, deputado Ricardo Fiza, solicita
sua retirada, levando o projeto a tramitar em rito ordinrio. Tais proje-
tos permaneceram por quase dez anos em tramitao at serem retira-
dos por solicitao de Fernando Henrique, e exemplificam os limites
existentes aos poderes de agenda do Executivo.
Em junho de 1992, Collor criou a Comisso de Modernizao da Legis-
lao do Trabalho, com o propsito de restabelecer o sentido original
de suas propostas. Contudo, essa comisso s concluiu seus trabalhos
em novembro daquele ano, ou seja, depois do impeachment do presi-
dente.
No fosse o erro estratgico cometido pelo presidente ao vetar o PLV
que propunha a extino gradual do imposto sindical, teramos apro-
vado h quatorze anos ao menos parte da to propalada reforma sindi-
cal.
PROPOSTAS APROVADAS
Foi dito anteriormente que, se o Executivo deseja realmente aprovar
uma determinada matria, pode adotar as seguintes estratgias: radi-
calizar no contedo da proposta, para ceder na negociao e, paralela-
mente, recorrer a seus recursos institucionais para neutralizar instn-
cias de veto.
O uso das medidas provisrias, apresentadas e reeditadas durante o
governo do presidente Fernando Henrique, e a solicitao de urgncia
aos projetos de leis so exemplos dos instrumentos utilizados pelo pre-
sidente para conseguir aprovao s matrias que eram de seu interes-
se. As medidas provisrias podem ser vistas como: 1) afirmao da
agenda, pois entram em vigor imediatamente; 2) formas de contornar
resistncia do Congresso.
O fato de entrarem em vigor imediatamente no as exime de serem ob-
jeto de negociao. Modificaes substantivas no texto na passagemde
uma reedio a outra so sinais claros de negociao entre Executivo e
354
Simone Diniz
Legislativo. Por outro lado, o uso de MP como forma de contornar re-
sistncias bem limitado. Inmeros casos retratados durante o gover-
no de Collor mostraram que o recurso de emitir MP no eficaz, se a
matria proposta no tem apoio da maioria.
Avantagem em emitir MPs j foi explicitada pelos estudos que tratam
do tema: entrada em vigor a partir da emisso, evitar que o parlamen-
tar se exponha sobre temas conflitantes etc. H, no entanto, outro as-
pecto bastante vantajoso para o governo na emisso de uma MP o fato
de sua base de sustentao ter maior controle sobre o processo decis-
rio.
Como se sabe, medidas provisrias devem ser apreciadas por comis-
ses parlamentares especiais, formadas segundo critrios de propor-
cionalidade partidria, o que garante ao governo ter maioria nessas
instncias deliberativas e controle dos cargos de presidente e relator.
A emisso de medidas provisrias no governo Fernando Henrique,
para alm de ser uma ferramenta de afirmao da agenda, foi tambm
um instrumento de persuaso para que o Executivo mantivesse sob
controle a principal meta de seu governo preservar a estabilidade
econmica alcanada com o Plano Real. Para tanto era necessrio evi-
tar: 1) contestaes advindas do movimento sindical; e 2) que reajustes
salariais fossem repassados aos preos.
O argumento do governo era que a indexao da economia atravs de
algum acordo que vinculasse salrios e os preservasse da desvaloriza-
o financeira seria um ataque ao Plano Real. Aumentos salariais, so-
bretudo no funcionalismo pblico, causariam o retorno da inflao e a
penalizao das camadas mais pobres que no poderiam recorrer in-
dexao como forma de preservao do seu poder de compra (Miagus-
ko, 2001:71).
Agreve dos petroleiros foi o primeiro grande embate entre o movimen-
to sindical e o governo recm-eleito de Fernando Henrique, e serviu
como freio s aes reivindicatrias dos sindicatos. Os petroleiros rei-
vindicavam principalmente o cumprimento de um acordo firmado
com Itamar Franco no final de seu mandato. Por serem uma categoria
altamente articulada e mobilizada, teriamumpapel destacado de lide-
rana diante das outras categorias.
Ao tempo em que petroleiros e governo no chegavam a um acordo, a
CUT comeou a organizar os chamados dias nacionais de luta, um
355
movimento mais amplo e que reunia diversas categorias do funciona-
lismo pblico telefnicos, trabalhadores do Correio, professores e
funcionrios das universidades federais e eletricitrios , os quais rei-
vindicavam o cumprimento dos acordos salariais. Os petroleiros assu-
miram o papel de liderana e, antecipando sua plenria, decidiram
pela realizao de uma greve unificada de todo o funcionalismo para o
dia 11 de abril de 1995 (idem:78).
A deflagrao do movimento grevista resultou em uma estrondosa
derrota para o sindicalismo de uma forma geral
15
. Pesadas multas fo-
ram impostas, pontos foram cortados, trabalhadores foram demitidos
e o que pior, aos olhos da opinio pblica, tratava-se de categorias
privilegiadas que, comsuas paralisaes, apenas contribuampara pe-
nalizar a populao. Para o ministro do Trabalho, Paulo Paiva a greve
(era) poltica e extempornea [...] coisa da CUT contra as reformas da
Constituio (Folha de S. Paulo, 4/5/1995).
Com o enfrentamento do movimento sindical e com a apresentao de
uma srie de proposies legislativas, o governo atingiu seus princi-
pais objetivos. Logo aps o movimento dos petroleiros, a MP 1.053/95
estabeleceu a livre negociao coletiva na definio de salrios
16
. A
partir de ento, atravs das medidas provisrias, em vrias oportuni-
dades, o Executivo passou a sinalizar aos sindicatos at onde o gover-
no poderia chegar para manter sua agenda governamental. Algumas
MPs, em determinados momentos, impunham perdas s entidades
sindicais, s vezes suprimidas emreedies futuras ou mesmo quando
da promulgao da MP. H casos que evidenciam que a mudana do
texto na passagem de uma reedio a outra significou uma reavaliao
por parte do Executivo, um voltar atrs, amenizando os limites im-
postos s entidades sindicais. As medidas provisrias abaixo descritas
retratam esses aspectos.
AMP 1.053/95, alm de estabelecer a livre negociao coletiva na defi-
nio dos salrios, tambm previa que se fosse frustrada a negociao
direta, as partes deveriam, obrigatoriamente, antes do ajuizamento do
dissdio coletivo, solicitar ao Ministrio do Trabalho MTb a designa-
o de um mediador, a quem caberia concluir a negociao dentro de
trinta dias ou lavrar um laudo para instruir o dissdio coletivo. Estava
excluda a adoo, por meio de negociao ou dissdio, clusulas de re-
ajuste ou correo salarial automtica vinculada a ndice de preos, ou
a concesso a ttulo de produtividade, de aumento que no fosse ampa-
356
Simone Diniz
rado em indicadores objetivos aferidos por empresa. Alm disso, de-
veriam ser deduzidos na data-base todos os aumentos e revises con-
cedidos no perodo anterior (Oliveira, 2002).
Essa MP passou por inmeras reedies. Em algumas delas, o governo
acrescentava dispositivos que atingiam a atividade sindical. Em ou-
tras, apresentava verses mais brandas, muitas vezes voltando atrs
nas deliberaes emitidas pelas medidas anteriores. Uma das reedi-
es, por exemplo, revogou a chamada ultra-atividade dos acordos co-
letivos, a qual permitia que um acordo ou conveno coletiva conti-
nuaria em vigor at que fossem explicitamente alteradas ou suprimi-
das por negociao coletiva, segundo o princpio da anualidade da da-
ta-base.
Em outra reedio, foram abrandadas as clusulas relativas media-
o e produtividade. A mediao deixou de ser obrigatria antes do
ajuizamento de dissdio coletivo e passou a ser possvel, tambm, a de-
signao do mediador diretamente pelas partes (ibidem).
O governo tambm se valeu da prtica de reedio para acrescentar te-
mas no abordados nos textos anteriores. Em um determinado mo-
mento, a MP previa a criao do chamado banco de horas, estabele-
cia contrato de trabalho a tempo parcial, e a extenso (facultativa) do
benefcio do Programa de Alimentao do Trabalhador PAT ao traba-
lhador dispensado. AMP permitia a realizao de contratos com uma
jornada de at 25 horas semanais, mediante opo dos atuais trabalha-
dores manifestada perante a empresa ou na contratao de novos em-
pregados.
Emnovembro de 1998, o governo apresentoua MPque passoua prever
a possibilidade de suspenso do contrato de trabalho, um mecanismo
para adiar uma situao de iminente dispensa. Uma vez suspenso, ao
empregado seriam oferecidos cursos de qualificao e, durante essa
suspenso, que seria de dois a cinco meses, o empregado no receberia
salrio da empresa, mas uma bolsa de qualificao custeada pelo Fun-
do de Amparo ao Trabalhador FAT, de valor correspondente ao do se-
guro-desemprego (Freitas, 2000:109; Oliveira, 2002). Aps as inmeras
reedies, essa MP foi aprovada transformando-se na Lei n 10.192.
AMP 1.070/95, reedio da MP 327/93 que criou o programa nacional
de desestatizao, tornou possvel a adoo imediata do efeito suspen-
sivo nos dissdios coletivos
17
, permitindo a uma das partes recorrer da
357
deciso de um tribunal de instncia inferior. No mesmo texto, a MP
previa a adoo de alguns procedimentos para a implantao da medi-
ao, de forma direta ou via Ministrio do Trabalho (Castro, 2001:80).
A ltima edio dessa MP, transformada na Lei 9.491/97, limitou-se a
alterar procedimentos relativos ao programa de desestatizao e, no
que se refere a temas trabalhistas, apenas previu a utilizao dos recur-
sos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS para aquisio
de aes de empresas privatizadas.
AMP794/94 sobre participao dos trabalhadores nos lucros e resulta-
dos das empresas (PLR), apresentada por Itamar Franco, foi reiterada-
mente reeditada durante o governo de Fernando Henrique. Aprimeira
verso previa a presena dos sindicatos no processo de negociao. A
segunda edio, MP 860/95, os exclua. Caberia s empresas formar
uma comisso de representantes dos trabalhadores, eleitos entre os
prprios, e aos sindicatos caberia apenas a funo de arquivar o instru-
mento do acordo coletivo. A no-participao das entidades sindicais
suscitou uma ao de inconstitucionalidade por parte de um grupo de
entidades sindicais filiadas CUT, preservando-lhes o direito de parti-
cipar da negociao. Essa deciso s foi acatada pelo governo emjunho
de 1997, atravs da edio de um novo texto prevendo a participao
dos sindicatos (Castro, 2001; Oliveira, 2002; Krein e Oliveira, 1999).
Uma nova edio da MP, em junho de 1998, tornou possvel a negocia-
o da PLR por meio de conveno ou acordo coletivo ou por uma co-
misso escolhida pelas partes, integrada tambm por um representan-
te indicado pelo sindicato da respectiva categoria profissional, escolhi-
do dentre os empregados da empresa. Essa ltima exigncia foi supri-
mida nas ltimas reedies da medida provisria, pois conflitava com
o princpio da organizao sindical por categoria e base geogrfica
(Oliveira, 2002). Outra reedio previa a utilizao do chamado banco
de horas e autorizava o trabalho aos domingos no comrcio varejista.
Este ltimo aspecto foi incorporado ao texto aprovado e a criao do
banco de horas, passando a constar do PL1.724/98 e da MP1.709/98.
A ltima verso da MP, Lei 1.0101/00, estabelece que a PLR deve ser
objeto de negociao entre a empresa e seus empregados, por meio de
uma comisso escolhida pelas partes, integrada tambmpor umrepre-
sentante indicado pelo sindicato da respectiva categoria profissional,
ou por meio de conveno ou acordo coletivo. Anegociao deve esta-
belecer os direitos de participao nos lucros ou resultados, as condi-
358
Simone Diniz
es de pagamento, os mecanismos de aferio e o perodo de vigncia.
Para que no fosse substituda completamente a remunerao fixa,
adotou-se uma periodicidade mnima de seis meses para as clusulas
de PLR (idem). A lei tambm prev que, se fracassar a negociao dire-
ta, as partes podem recorrer, de comum acordo, mediao ou arbi-
tragem, com fora normativa independentemente de homologao ju-
dicial (idem; Martins e Rodrigues, 2000)
18
.
Alm dessas medidas, a MP 1.523/96, determinando a resciso contra-
tual face aposentadoria, entrou na agenda da reforma trabalhista,
porque o governo no conseguiu aprovar tal dispositivo na proposta
de emenda constitucional da previdncia. A MP foi aprovada, trans-
formando-se na Lei 9.528/97.
O sucesso alcanado nessas matrias se explica no pelo fato de o Exe-
cutivo ter recorrido a um instrumento discricionrio, como defende
parte da literatura, mas por ser tambm a emisso de MPs um valioso
instrumento estratgico, apoiado pela base de sustentao, para o go-
verno implementar sua agenda.
O controle, pela base governista, das comisses especiais encarregadas
de apreciarem as medidas provisrias exemplificam essa situao de
apoio. Acomisso especial encarregada de apreciar a MP 1.523/97, por
exemplo, era formada por quatro parlamentares do PFL; dois do PMDB,
dois deputados do bloco (PMDB/PSD/PSL/Prona); dois parlamenta-
res do PSDB; um senador do PPB; e um deputado do PTB, totalizando
doze parlamentares da base governista. O bloco da oposio formado
pelo PT, PDT, PSD e PPS foi representado por dois parlamentares.
Para apreciao das demais medidas provisrias, as comisses especiais
no chegaram a ser formadas. Segundo Figueiredo e Limongi
(1999:155), isso ocorreu coma maioria das medidas provisrias. Quase
sempre as comisses (foram) instaladas para designar o relator, que
(passou) a conduzir, com ampla autonomia, as negociaes com o go-
verno. Este foi o caso da MP 794/94 sobre participao nos lucros, que
teve como relator o senador Ney Suassuna (PMDB), e a MP 1.053/95 so-
bre desindexaosalarial, cujorelator foi odeputadoJorge Cury(PTB).
medida que o governo seguia reeditando as medidas provisrias, en-
caminhou, paralelamente, algumas propostas via projetos de lei. Pri-
meiramente apresentouo PL1.724/96, estabelecendo o contrato de tra-
balho por tempo determinado. Em 1998, encaminhou os PLs 4.691,
359
4.692, 4.693, 4.694, 4.695 e 4.696. exceo do PL 4693 (Lei 9.957/00)
que criou o rito sumarssimo da justia do trabalho para causas de va-
lor inferior a 40 salrios mnimos; e do PL 4.694 (Lei 9.958/00) que pos-
sibilitou a instituio de comisses paritrias, com representantes de
empregados e de empregadores, para tentar conciliar os conflitos indi-
viduais do trabalho, os demais limitavam-se a pequenas alteraes e
atualizaes da legislao.
Para aprovao dos projetos de lei, o Executivo valeu-se da estratgia
de: 1) retir-los do mbito da CTASPe apreci-los emPlenrio, porque,
embora se tratasse de uma comisso presidida por parlamentares da
base governista, parte significativa dos seus membros pertencia aos
partidos de oposio, que poderiam recorrer a diversos mecanismos
de obstruo evitando a apreciao dos projetos, e 2) evitar que parla-
mentares da oposio os relatassem ou que tivessem suas emendas
aprovadas.
Os trs projetos aprovados tramitaram em regime de urgncia, o que
impossibilitou que os membros da CTASP atuassem como atores com
poder de veto, tiveram relatores da base governista, que, por sua vez,
no apresentaram substitutivos (um indicativo de que acataram o tex-
to proposto pelo Executivo), praticamente no houve aceitao das
emendas apresentadas pelos parlamentares dos partidos de oposio e
apenas em um projeto houve solicitao de votao nominal. O Qua-
dro 1 apresenta um resumo da tramitao desses projetos.
Quadro 1
Projetos de Lei Aprovados
Informao quanto Trami-
tao
PL 1.724/96 PL 4.693/98 PL 4.694/98
Partido Relator na CTASP PFL PSDB PFL
Urgncia Sim Sim Sim
Relator em Plenrio PFL PSDB PFL
Substitutivo No No No
Emendas apresentadas Governo 25
oposio 36
Governo 4 Governo 2
Oposio 4
Emendas aprovadas Governo 10
Oposio 1
Governo 3 Governo 1
Votao nominal No Sim No
Fonte: Base de Dados Prodasen.
360
Simone Diniz
Em resumo, o governo de Fernando Henrique caracterizou-se, acima
de tudo, pela tentativa de preservar a estabilidade econmica e, para
isso, no poupou meios e recursos. Propostas de mudanas na legisla-
o do trabalho s foramapresentadas na medida emque os ndices de
desemprego comeavama atingir patamares significativos. Nesse sen-
tido, a agenda trabalhista foi pautada por temas conjunturais, sem-
pre respaldando a agenda econmica do governo.
COMENTRIOS FINAIS
Este artigo revelou que sucesso e fracasso da agenda presidencial no
podem ser medidos apenas pela indicao do trmite final da proposi-
o. Se assim o fosse, a concluso seria que os quatro ltimos presiden-
tes no implementaram sua agenda em face de um Legislativo hostil e
pouco disposto a cooperar. O esforo aqui foi o de demonstrar que en-
viar projetos parte de uma estratgia e que no necessariamente
aprovar o objetivo primordial. Assim, as aparentes derrotas dos pre-
sidentes devem ser vistas nesse contexto.
Sarney no apresentou sua proposta de reforma sindical com o objeti-
vo de aprov-la. Aintensa mobilizao por redemocratizao, inclusi-
ve no que dizia respeito s relaes de trabalho, foi o que motivou a
apresentao da proposta. Mas tanto o Executivo quanto o Legislativo
sabiam da impossibilidade de apreciao daquela matrias, s vspe-
ras de uma Assemblia Constituinte.
Collor, ao que tudo indica, estava disposto a promover mudanas na
legislao sindical, mas adotou uma estratgia de tudo ou nada. Em
um primeiro momento cometeu o erro de avaliao de que, atravs do
uso de medidas provisrias, poderia driblar o Congresso. A resposta
do Legislativo veio atravs do PLV, que moderava a proposta presiden-
cial, mas mantinha seu cerne. O presidente no aceitou as mudanas
apresentadas pelo Congresso, vetando o PLV, mantendo, assim, o sta-
tus quo. Quando optou por apresentar a proposta de reforma sindical
via projeto de lei, j era tarde demais. Seu governo comeava a se des-
mantelar em face das acusaes de corrupo.
O cenrio de instabilidade econmica e o prprio carter interino do
governo do presidente Itamar Franco inviabilizaram qualquer tentati-
va de reforma mais ampla. As iniciativas presidenciais restringiram-se
apresentao de uma medida provisria (sobre participao nos lu-
cros) e um projeto sobre criao de comisses paritrias. AMP passou
361
por uma srie de mudanas j no governo de Fernando Henrique, en-
quanto o projeto acabou sendo retirado e arquivado.
A gesto de Fernando Henrique foi a mais bem-sucedida. Embora a
agenda trabalhista estivesse subordinada agenda econmica, os
projetos que interessavam ao governo foram aprovados. Os que no o
foram, como j mencionado anteriormente, no devem ser interpreta-
dos como prova cabal de uma relao de conflito entre os Poderes.
Muitos projetos foram utilizados como instrumento de negociao,
seja para que o Executivo conseguisse aprovao quelas proposies
consideradas prioritrias, seja para sinalizar oposio o quanto esta-
ria disposto a ceder ou no s presses externas.
O acompanhamento da tramitao das proposies demonstrou que o
processo decisrio, pelo menos no campo da legislao social do traba-
lho, foi bem mais institucionalizado do que s vezes se assume. O Exe-
cutivo conseguiu aprovar parte de sua agenda, no porque se valeu de
poderes discricionrios, mas porque houve uma clara articulao nas
relaes entre a Presidncia e sua base parlamentar de apoio. No entan-
to, a cooperao foi, em grande medida, condicionada rea temtica
abordada pelas propostas. Dentre as matrias no aprovadas, a mai-
oria delas referia-se a temas vinculados ao Direito Coletivo de Traba-
lho direito de greve, negociao coletiva etc. e principalmente organi-
zao sindical. Os diferentes resultados, no que se refere legislao
do Direito Coletivo e a do Direito Individual do Trabalho, decorremda
desigualdade dos recursos polticos que o governo destinou para sus-
tentar essas propostas no Congresso.
Otrmite legislativo das proposies que tratamdo Direito Coletivo se
caracterizou pela no-utilizao de mecanismos institucionais que fa-
cilitama tramitao dos projetos e pela permisso atuao dos par-
tidos de oposio no processo decisrio, diferentemente da tramitao
das proposies relacionadas ao Direito Individual e ao Processual que
se caracterizaram pela solicitao de pedidos de urgncia, apreciao
das matrias pelo plenrio, apresentao de medidas provisrias, e ali-
enao dos partidos de oposio. Aapresentao de propostas via pro-
jeto de lei e sem a utilizao dos pedidos de urgncia sugere uma me-
nor predisposio do governo e de sua base de sustentao emaprovar
medidas que alterema legislao que rege a estrutura sindical brasilei-
ra.
362
Simone Diniz
Em resumo, embora no tenha ocorrido uma reforma profunda e radi-
cal da legislao do trabalho, vrios aspectos dessa foram alterados,
principalmente aqueles que regem os direitos individuais dos traba-
lhadores. A reforma da legislao sindical ficou para as prximas ad-
ministraes.
(Recebido para publicao em maro de 2005)
(Verso definitiva em junho de 2005)
NOTAS
1. Embora a tese central de Neustadt seja que o poder presidencial no determinado
pela estrutura formal powers are no guarantee of power e the probabilities of
power do not derive from the literary theory of the Constitution , ele reconhece
que o status constitucional oferece vantagens a partir das quais o presidente pode
tentar persuadir os demais atores polticos (ver Neustadt, apud Edwards III, 2000).
2. Peterson (1993:40) assume que os presidentes tmseus objetivos prevalecentes e que
incorporamna proposta suas prprias preferncias, pormocultando-as do conheci-
mento pblico e projetando somente aquelas posies que, segundo seus clculos,
levariam a resultados timos.
3. No Brasil, a permanncia de um projeto em tramitao por tempo indeterminado s
possvel aos projetos apresentados pelo Executivo. As proposies apresentadas
pelo Legislativo que no tenham parecer de pelo menos uma das comisses, ao final
da legislatura, so automaticamente arquivadas (artigo 105 do Regimento da Cma-
ra).
4. AConveno 87 foi encaminhada para apreciao do Congresso pelo presidente Du-
tra em 31/5/1949. At 1980 no h registro do trmite dessa conveno. Em 1984, o
deputado Pedro Colin apresentou parecer favorvel aprovao (ver Dirio do Con-
gresso Nacional, 17/8/84).
5. Sobre as greves, ver Noronha (1994).
6. Organizao sindical no que diz respeito ao sindicalismo do setor privado. Uma lei
especial fixaria as regras para os servidores pblicos (ver Exposio de Motivos do
Ministro do Trabalho, Dirio do Congresso Nacional, 19/6/87, p. 2054).
7. Ver jornais O Estado de S. Paulo, 25/11/2001 e de 16/12/2001; Folha de S. Paulo, de
18/3/2002 e 20/4/2002.
8. Quando o projeto foi posto emvotao na Cmara, uma pane no painel eletrnico le-
vouo ento presidente da Casa, deputado Acio Neves, a anular a votao. Embora o
resultado indicasse vitria do governo, que tinha 49 votos a mais, o deputado Acio
Neves, ciente dos riscos de ser acusado de fraude emumembate poltico delicadssi-
363
mo preferiu adiar a votao. Em uma nova sesso, o projeto foi aprovado e encami-
nhado para apreciao do Senado (ver Revista poca, 3/12/2001).
9. Ementrevista ao jornal Folha de S. Paulo de 19/3/2002, o presidente Fernando Henri-
que deu a seguinte declarao: a CPMF necessria. Pode-se discutir se boa ou
m, no importa. Neste momento preciso, porque o bolsa-escola, uma poro de
aes de sade e o equilbrio fiscal dependemdela, ento, eudiria que umimperati-
vo de conscincia nacional.
10. A dificuldade de aprovao da CPMF no deve ser entendida como uma recusa a
esse tributo. Todos os candidatos Presidncia sabiam da dependncia do governo
aos recursos gerados por aquela arrecadao. Arelutncia do PFL em apoiar a reno-
vao tinha umsentido muito mais poltico. Era uma reao operao da polcia fe-
deral na empresa Lunus, que inviabilizou a candidatura da governadora Roseana
Sarney, pelo PFL (ver Folha de S. Paulo de 19/3/2002).
11. As principais reivindicaes dos trabalhadores eram: reposio das perdas salariais;
reajustes mensais; reintegrao de 35 mil servidores demitidos desde 1985 e a retira-
da do Congresso das emendas de reforma constitucional (Martins e Rodrigues,
2000:158), dentre elas, a que tratava da questo do monoplio do petrleo.
12. Sobre as pretenses de reformas do presidente Collor ver discurso de posse (Dirio do
Congresso Nacional, 16/3/1990, p. 302).
13. Ajustificativa do governo para o uso de MP era que a contribuio deveria ser aboli-
da antes da votao do novo oramento da Unio, uma vez que 20% do valor arreca-
dado era destinado ao Ministrio do Trabalho (Gomes e DArajo, 1993)
14. Em trabalho anterior fiz um levantamento da composio da CTASP entre 1989 e
1994. A indicao de parlamentares afinados com temas trabalhistas e sindicais foi
feita a partir das notas atribudas aos parlamentares pelo Departamento Intersindi-
cal de Assessoria Parlamentar DIAP em Quem Quem na Constituinte (ver Di-
niz, 1999).
15. Adeciso do Tribunal Superior do Trabalho foi plenamente favorvel ao governo, ao
considerar que a greve era abusiva. De acordo com a Revista Veja, n 1.394 de
31/5/95, a deciso do TST j era conhecida pelo governo. Dias antes da greve, o mi-
nistro Almir Pazzianoto ligara para o ministro do Planejamento Jos Serra afirman-
do que os ministros estavam convencidos da ilegalidade da greve. Temiam, porm,
que Fernando Henrique amolecesse do mesmo modo que Itamar o fizera em 1994.
Aresposta do presidente foi de que o governo no cederia s reivindicaes dos gre-
vistas.
16. A justificativa do presidente para a emisso da MP era a necessidade de retirar do
mercado de trabalho um mecanismo perverso, pelo qual a inflao passada era pro-
jetada no futuro, perpetuando assim, pela inrcia, a elevao dos preos (Cardoso,
1996). OMercado de Trabalho e a Gerao de Empregos. Site da Presidncia da Re-
pblica, Publicaes.
17. O efeito suspensivo uma espcie de liminar que permite a suspenso de decises
proferidas pelos Tribunais Regionais do Trabalho TRTs a dissdios coletivos (ver
www.tst.gov.br).
18. Embora a lei tenha previsto a participao dos sindicatos, Cacciamali (1999:227) in-
forma-nos que os acordos ocorrem, em muitos casos, diretamente entre emprega-
dos e patres de uma empresa, sem a presena sindical, sem garantias legais de esta-
364
Simone Diniz
bilidade para o grupo de trabalhadores que est negociando e sem o conhecimento,
por parte destes, de informaes contbeis, financeiras ou relativas ao desempenho
da empresa.
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366
Simone Diniz
LISTA DE SIGLAS DE PARTIDOS POLTICOS
PC do B Partido Comunista do Brasil
PFL Partido da Frente Liberal
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PPB Partido Progressista Brasileiro
PPS Partido Popular Socialista
PSD Partido Social Democrtico
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSL Partido Social Liberal
Prona Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PT Partido dos Trabalhadores
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
367
368
Simone Diniz
Anexo 1
Propostas Apresentadas e Resultado da Tramitao
TNJR RTPA TRAM VETO TOTAL
Governo Sarney
PL 164/87
organizao sindical
Governo Collor
PL 1.231/91
organizao sindical
PL 1.232/91
negociao coletiva
Governo Collor
MP 215/90
PLV 58
imposto sindical
Governo Itamar
MP 794/94
Participao nos lucros
Governo Itamar
PL 4.768/94
Comisso de conciliao
Governo Fernando
Henrique(I)
PL 4.693/98 (Lei 9.957)
Rito sumarssimo
Governo Fernando
Henrique (I)
PL 4.893/95
processo de trabalho
Governo Fernando
Henrique(I)
PL 3.003/97
contribuio negocial
do sistema confederati-
vo
PL 1.802/96
direito de greve
PL 4.302/98
Trabalho. temporrio
PL 3.748/97
resciso contratual
PL 4.694/98 (Lei 9.958)
Comisso de conciliao
PL 1.724/96
banco de horas/contrata-
o por tempo determi-
nado
MP 1.053/95
livre negociao
MP 1.709/98 (Lei 10.101)
banco de horas
MP 1.070/95 (Lei 9.491)
efeito suspensivo/utili-
zao recursos FGTS
MP 1.523/96 (Lei
resciso contratual
Governo Fernando Hen-
rique (II)
Reedies das MPs
Governo Fernando
Henrique (II)
PL 5.483/01
prevalncia do negocia-
do sobre o legislado
TNJR = Transformado em Norma Jurdica
RTPA = Retirado pelo Autor
TRAM = Em Tramitao
ABSTRACT
Interaction between the Executive and Legislative Branches in the
Decision-Making Process: Evaluation of Presidential Success and Failure
This article discusses how to evaluate success and failure in the approval of a
given government agenda. Through an analysis of labor legislation reform
bills submitted by the Brazilian Executive Branch from 1989 to 2001, the article
shows that the success or failure of the Administrations agenda cannot be
measured only by the bills final review. The attempt was to demonstrate how
submitting bills is part of a broader strategy, extending beyondthe specific bill,
and that passing bills is not necessarily the main objective of those submitting
them.
Key words: Presidential success andfailure; government agenda; labor reform
RSUM
Interactions entre les Pouvoirs Excutif et Lgislatif dans le Processus de
Dcision: Bilan du Succs et de l'chec Prsidentiel
Dans cet article, on analyse la faon d'valuer le succs et l'chec dans
l'adoption d'un calendrier de mesures gouvernementales. Par l'analyse des
propositions de rforme de la lgislation du travail prsentes par le pouvoir
excutif entre 1989 et 2001, on vrifie que le succs et lchec du programme
prsidentiel ne dpend pas seulement de l'acheminement final de sa
proposition. On a essay de montrer que la prsentation des projets fait partie
d'une stratgie plus large, qui dpasse le projet envoy, et que l'acceptation
d'unprojet n'est toujours pas le principal objectif de celui mme qui le propose.
Mot s- cl : succs et chec pr si dent i el ; cal endr i er de mesures
gouvernementales; rforme de la lgislation du travail
369

A 04 V 48 N 2

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