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na educao bsica
A proposal of quality cost per student
in basic education
Una propuesta de costo-alumno-calidad
en la educacin bsica
JOS MARCELINO DE REZENDE PINTO
Resumo: O texto apresenta e discute uma proposta de custo-aluno-qualidade construda pela Campanha Nacional pelo Direito Educao, abrangendo a metodologia,
os componentes de custo e os valores estimados dos clculos. Busca inserir a proposta
nos debates e na legislao sobre metas de cobertura e de qualidade da educao,
assim como na estrutura e nas perspectivas das finanas pblicas e do financiamento
pblico da educao no Brasil.
Palavras-chave: custo-aluno-qualidade; custos educacionais; financiamento da educao; qualidade da educao; custo-aluno-ano.
Abstract: The paper presents and discusses a proposal of quality cost per student
constructed by the Brazilian National Campaign for the Right to Education, comprising
methodology, cost components and estimated values of cost calculations. It intends to
insert the proposal in the debates and legislation on the goals of educational coverage
and quality, as well as in the governmental financial structure and perspectives and the
public financing of Brazilian education.
Keywords: quality cost per student; educational costs; educational finance; quality
197
INTRODUO
A construo de uma escola pblica de qualidade para o conjunto das crianas
e jovens do Brasil um desafio to antigo que, s vezes, parece ser de impossvel
execuo. Analisando a educao brasileira no fim do sculo XIX, Jos Ricardo Pires
de Almeida (1889), na interessante obra Histria da Instruo Pblica no Brasil,
j ressaltava como os indicadores educacionais do pas, tanto no que se refere ao
atendimento educacional quanto qualidade, mostravam-se muito aqum daqueles
apresentados por seus vizinhos sul-americanos. Particularmente, ele destacava dois
problemas. O primeiro deles chamava ateno para o abandono da escola pblica
pelos segmentos de maior renda:
As crianas das classes razoavelmente abastadas no vo escola pblica porque
seus pais tm, mais ou menos, o preconceito de cor, ou porque temem, e com
razo, pela moralidade de seus filhos, em contato com esta multido de garotos
cujos pais os enviam escola apenas para se verem longe deles algumas horas
(ALMEIDA, 1889, p. 90).
Cabe comentar que esta uma questo ainda presente na realidade educacional brasileira. Embora no mundo inteiro a elite nunca tenha freqentado a escola
pblica de educao bsica, nela que estuda a classe mdia, em especial nos pases
mais desenvolvidos. Ora, esta presena da classe mdia na escola pblica, com seu
poder de impacto enquanto formadora de opinio, embora traga tambm problemas
de excluso de grupos socialmente fragilizados (PIOTTO, 2006), faz com que, nestes
pases, as temticas e os problemas da educao pblica estejam presentes no cotidiano do debate pblico e nos meios de comunicao de massa. J no Brasil, tendo
em vista a concentrao de renda, umas das piores do mundo, a classe mdia to
pequena que cabe na rede privada de ensino. Mesmo os professores que lecionam
na rede pblica evitam nela matricular seus filhos. Com isso, a escola pblica, que j
responde por cerca de 90% das matrculas na educao bsica, sempre a escola dos
filhos dos outros. Este fato, com certeza, torna mais difcil a luta pela sua melhoria.
Licnio Lima (2006) ressalta, como fato novo, a ocorrncia deste mesmo fenmeno
nos pases desenvolvidos. Segundo ele:
A sobrevivncia institucional da escola no parece estar em risco. O que est em
risco uma concepo democrtica de escola pblica, especialmente quando certas
classes sociais lhe recusam o apoio e, muitas vezes, lhe recusam os seus prprios
filhos (LIMA, 2006, p. 29-30).
O lado positivo desta questo que ela tambm torna possvel a construo
de uma escola mais livre dos preconceitos das classes mdias, e mais compromissada
com os interesses dos trabalhadores. Este fato, no obstante, est longe de ocorrer
198
199
Impostos (1)
Vinculao (2)
135
37
19
28
Municpios
86
22
13
Unio
37
0,5
4,5
Total
258
66
28,5
45,5
Estados
Fundef (3)
Fundeb* (4)
O Grfico 1 mostra tambm como o Fundef foi incapaz de reduzir as disparidades entre os estados nos valores disponibilizados por aluno, indicando, por
exemplo, uma razo superior a trs vezes entre o maior (RR) e o menor valor (PA).
Com o Fundeb, na estimativa apresentada, esta diferena cairia para duas vezes, o
que, de qualquer forma, ainda muito grande, e esta reduo seria feita basicamente
custa da reduo do valor por aluno dos estados onde este mais elevado. Cabe
ainda comentar que, muito embora na simulao apresentada a Unio coloque no
Fundeb quase dez vezes mais recursos do que destinou ao Fundef, em 2004, a meRBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006
201
202
Outro ponto que perpassou as negociaes em torno da aprovao e implantao do novo fundo a definio da diferenciao nos valores por aluno entre
as diferentes etapas de ensino. Longe de um debate sobre os custos reais envolvidos
em cada uma das etapas da educao bsica, o que est em jogo por trs desta queda
de brao entre estados e municpios o saldo de recursos financeiros que cada nvel
de governo ter com a implantao do Fundeb, j que existe uma diviso de tarefas
em relao s etapas atendidas, como mostra o Grfico 4. Por ele se constata que os
estados concentram a quase totalidade das matrculas do ensino mdio, enquanto
os municpios respondem por quase toda educao infantil pblica. Assim, nas negociaes envolvendo o Fundeb, tem havido uma presso constante por parte dos
governos estaduais de inflacionar o valor/aluno no ensino mdio e reduzir o valor/
aluno na educao infantil; ambos os movimentos com o intuito de reduzir pretensas
perdas na relao com os municpios. Cabe realar que, mais do que perdas, estas
transferncias de recursos so uma forma de compensar o fato de que os alunos j
foram transferidos aos municpios por meio dos processos de municipalizao do
ensino fundamental. Quando defendem valores/aluno mais baixos na educao infantil, os governos estaduais alegam que no se pode esquecer que as receitas prprias
dos municpios (IPTU, ISS e ITBI) no foram contabilizadas no fundo, o que lhes d
uma boa margem de manobra. Isto verdade em parte, pois apenas os municpios
maiores e mais urbanizados (uma minoria) conseguem arrecadao significativa com
estes tributos. Como veremos mais adiante, em nosso debate sobre o CAQ (Custo
Aluno Qualidade), com exceo das creches, no h justificativa para grandes diferenas no valor/aluno para as diferentes etapas da educao bsica.
203
204
205
206
Grfico 8 Salrios mdios dos professores da rede pblica de ensino fundamental, por estado - 2003
(em R$)
RBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006
207
Grfico 9 Salrios mdios dos professores da educao bsica, por etapa, dependncia administrativa e localizao - Brasil - 2003 (em R$)
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210
srie de oficinas nas quais foram sendo delineados os eixos norteadores e os valores
do CAQ que sero apresentados neste trabalho.
O CONCEITO DE QUALIDADE NESTA PROPOSTA DE CAQ
Como j foi comentado, o conceito de qualidade da Campanha referencia-se
numa perspectiva democrtica, de qualidade social. Isto significa, de um lado, que no
se visa uma escola de qualidade para uma pequena elite de crianas e jovens, mas para
o conjunto da populao brasileira e, de outro lado, que a qualidade um conceito
em construo e que, portanto, no pode sair da mente de especialistas iluminados,
mas ser elaborado com a participao ativa dos principais envolvidos e interessados
no processo educacional. Outros dois postulados que nortearam as discusses, e que
so apontados por Corra (2003), ao analisar o debate sobre o conceito de qualidade
na educao infantil no mbito da Comunidade Europia, so: 1. o prprio processo
de discusso sobre os parmetros de qualidade j importante por si mesmo, pois
ajuda no estabelecimento de consensos mnimos; 2. muito embora qualquer conceito
de qualidade no seja neutro, quando se toma o eixo da qualidade para avaliar a
oferta da educao [...] possvel, e necessrio, fazer opes para desenvolver critrios universais, embora situados historicamente, que se prestem a nortear essa
avaliao (CORRA, 2003, p. 88).
Estabelecidos estes princpios, foi debatida a questo: o que um ensino
de qualidade? O consenso que se estabeleceu que a qualidade do ensino, em um
sistema de educao de massa, est associada qualidade dos processos de ensino
e de aprendizagem e que a qualidade desses processos est associada qualidade
dos insumos (recursos fsicos e pessoal) neles utilizados. Em outras palavras, a
idia central que a garantia de insumos adequados condio necessria (embora
possa no ser suficiente) para a qualidade do ensino. Embora concordemos com
Oliveira e Arajo (2005) que a definio de qualidade no deve passar apenas pela
definio de insumos, do ponto de vista dos custos, que o foco deste trabalho, a
garantia de infra-estrutura e equipamentos adequados e de condies de trabalho
satisfatrias so componentes imprescindveis para a efetividade dos processos de
ensino e de aprendizagem.
Porm, sempre que surge, no debate, a relao entre insumos e a qualidade
do ensino, uma outra questo se apresenta: como saber que insumos garantem a qualidade? E mais: como medir a qualidade da educao? Em torno desta questo surgiu
um grande nmero de pesquisas, em especial nos EUA, que de l se disseminaram
pelo resto do mundo, que usam como referencial de qualidade de um dado sistema de
ensino to somente o desempenho dos alunos em testes padronizados. Esta questo
de suma importncia. Como muitas destas pesquisas e dos sistemas de avaliao
do ensino por elas fomentados foram realizadas sob os auspcios do Banco Mundial
e constam como clusula dos seus emprstimos para o setor educacional, a tese que
RBPAE v.22, n.2, p. 197-227, jul./dez. 2006
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ainda o so quando se pensa em uma escola que tem como referncia a qualidade
social, a formao para a cidadania.
Outro ponto que merece ser esclarecido trata do nvel de qualidade que se
pretende. Toda a metodologia de construo do CAQ no tomou como postulado
a noo de uma escola ideal, que serviria de modelo para o resto do pas, mas sim
o de uma escola real, dotada daqueles insumos dos quais no se pode abrir mo
quando se pensa em qualidade. Assim, o CAQ foi composto a partir de insumos
bsicos que todas as escolas do pas deveriam assegurar. Por isso, ele um ponto de
partida, dentro da convico de que medida que os parmetros de atendimento
melhoram, aumenta-se tambm o grau de exigncia e novas metas de qualidade vo
sendo incorporadas. Da a escolha do nome CAQI (Custo Aluno Qualidade Inicial)
que passaremos a adotar a seguir.
Uma ltima observao que ainda cabe ser feita refere-se ao risco de uma
certa subjetividade na definio dos insumos que garantem a qualidade. Neste sentido,
a linha que norteou o trabalho dos grupos foi que, nas condies atuais de oferta da
educao no pas, onde no se garante nem um patamar mnimo de recursos para as
escolas, como se mostrou na primeira parte deste trabalho, qualidade um conceito
claramente objetivo, e que passa pela existncia de escolas com infra-estrutura e
equipamentos adequados, professores bem formados e remunerados, razo alunos/
turma e alunos/professor que viabilizem o ensino e a aprendizagem. sobre estes
insumos que trataremos a seguir.
Compondo o CAQI
Foram considerados insumos fundamentais para se assegurar um patamar
mnimo de qualidade de ensino, pontuados a seguir.
Tamanho: considera-se que as escolas no devem nem ser muito grandes
(o que dificulta as prticas de socializao e aumenta a indisciplina), mas,
ao mesmo tempo, devem ter um nmero de alunos que permita maioria
dos professores lecionar em apenas uma escola.
Instalaes: assegurando-se salas ambientes (bibliotecas, laboratrios etc),
espaos de alimentao, lazer e de prtica desportiva, com dotao oramentria para uma manuteno adequada.
Recursos didticos em qualidade e quantidade, aqui includas as tecnologias
de comunicao e informao, garantidos os recursos para a manuteno
dos equipamentos.
Razo alunos/turma que garanta uma relao mais prxima entre os professores e seus alunos.
Remunerao do pessoal: assegurar um piso salarial nacionalmente unificado,
associado ao grau de formao dos trabalhadores da educao e um plano
de ascenso na carreira que estimule a permanncia na profisso.
213
214
215
de profissionais, considerando apenas o pessoal do magistrio, sem falar nos profissionais de apoio administrativo e operacional.
Tabela 2
Plano referencial de cargos e salrios
Salrio (Em R$ 1,00)
Jornada
(horas)
Inicial
Mdio
Final
30
750
1.125
1.500
40
1.000
1.500
2.000
30
975
1.463
1.950
40
1.300
1.950
2.600
30
1.125
1.688
2.250
40
1.500
2.250
3.000
30
1.463
2.194
2.925
40
1.950
2.925
3.900
Coordenador (+ 20%)
40
1.800
2.700
3.600
Diretor (+ 30%)
40
1.950
2.925
3.900
40
1.000
1.500
2.000
40
700
1.050
1.400
40
1.500
2.250
3.000
40
1.000
1.500
2.000
Cargo/Funo
Professor nvel mdio (Normal)
217
Tabela 3
Custos de bens e servios
Bens e servios
unidade
creche*
pr/1-4
5-8/EM
gua/luz/fone
R$/aluno-ms
10
Material de limpeza
R$/aluno-ms
Material didtico
R$/aluno-ano
100
100
100
R$/aluno-ano
100
100
100
Material de escritrio
R$/aluno-ms
1,5
Conservao predial
% do valor do Prdio
R$/aluno-ms
218
Custos de implantao
As tabelas 4 e 5 apresentam os custos de implantao dessa escola. O prdio tem uma rea total construda de 1.065 m e um custo estimado de R$ 560 mil.
Nele esto previstos uma pequena quadra coberta (de 200 m), uma biblioteca, um
laboratrio de cincias e outro de informtica. O custo total dos equipamentos e
material permanente para essa escola est estimado em R$ 385 mil.
Tabela 4
Estrutura do prdio - sries iniciais do ensino fundamental
Descrio do prdio
Qtde
Salas de Aula
45
Salas de Direo/Equipe
20
Salas de Professores
25
Salas de Leitura/Biblioteca
80
Refeitrio
50
Copa/Cozinha
15
Quadra coberta
200
Laboratrio de Informtica
50
Laboratrio de Cincias
50
Parque Infantil
20
Banheiros
20
Sala de Depsito
15
Salas de TV/Vdeo
30
Mecanografia
15
Total (m)
Total (R$ de 2005) (IBGE)
1045
560 mil
219
Tabela 5
Equipamento e material permanente - sries iniciais do ensino fundamental
Equipamentos e material permanente
Qtde
Esportes e brincadeira
Colchonetes (para educao fsica)
Brinquedos para parquinho
Qtde
Processamento de dados
25 Computador para sala de informtica
25
Cozinha
1 Impressora laser
1 Fotocopiadora
Fogo industrial
1 Guilhotina
Liquidificador industrial
1 Mobilirio em geral
Botijo de gs 13 Kg
2 Carteiras
200
Cadeiras
200
1 Mesa escrivaninha
2 Arquivo de ao 4 gavetas
Outros dicionrios
Literatura infantil
Literatura infanto-juvenil
Paradidticos
Apoio pedaggico
31
Retroprojetor
25
Televisor 20
Vdeo cassete
DVD
1 Aparelhos em geral
Mquina fotogrfica
1 Bebedouro eltrico
8 Circulador de ar de parede
Mquina de lavar
Telefone
220
R$ 385 mil
Por ser um insumo importante, inclumos na proposta do CAQI os custos com alimentao escolar, mas considerando que, pela legislao (lei n. 9.394/96, art. 71), os mesmos no
se configuram enquanto despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE),
apresentamos tambm o valor do CAQI MDE, do qual se excluem estas despesas.
221
Tabela 6
Custo-aluno- qualidade inicial (CAQI) - sries iniciais do ensino fundamental
Insumos
Custos no mbito da escola
Pessoal (professor)
Professor c/Normal (40h)
Professor c/Superior (40h)
Sub-total
Pessoal (outros)
Direo
Secretaria
Manuteno e infra-estrutura
Coordenao pedaggica
Auxiliar de biblioteconomia
Sub-total
Bens e servios
gua/luz/fone/ms
Material de limpeza/ms
Material didtico/aluno
Projetos de aes pedag./aluno
Material de escritrio/ms
Conservao predial/ano
Manuteno e reposio Equip./ms
Sub-total
Alimentao
Funcionrios
Alimentos (1 refeio/dia)
Sub-total
Custos na administrao central
Formao profissional
Encargos sociais (20% do Pessoal)
Administrao e superviso (5%)
Sub-total
Total Pessoal + Encargos
Total MDE
Total Geral
% do PIB per capita (2005)
Fonte: Campanha Nacional pelo Direito Educao
222
Qtde
Custo
unitrio
Custo
total/ano
Custo
aluno/
ano
% do
total
8
8
1.000
1.500
106.640
159.960
266.600
267
400
667
15,5%
23,2%
38,7%
1
1
4
1
1
1.950
1.000
700
1.800
1.000
25.994
13.330
37.324
23.994
13.330
113.972
65
33
93
60
33
285
3,8%
1,9%
5,4%
3,5%
1,9%
16,5%
12
12
400
400
12
1
12
1.600
400
100
100
400
11.200
1.600
19.200
4.800
40.000
40.000
4.800
11.200
19.200
139.200
48
12
100
100
12
28
48
348
2,8%
0,7%
5,8%
5,8%
0,7%
1,6%
2,8%
20,2%
2
400
700
0,3
18.662
24.000
42.662
47
60
107
2,7%
3,5%
6,2%
26
500
13.000
79.847
34.488
127.335
33
200
86
318
1,9%
11,6%
5,0%
18,5%
73,5%
689.769
1618
1724
10.520
100,0%
16,4%
Tabela 7
Sntese do CAQI por etapa da educao e localizao da escola
Creche
Prescola
EF-SI
EF-SF
Ensino
Mdio
Ed.
Campo
EF-SI
Ed. do
Campo
EF-SF
120
264
400
600
900
60
100
10
12
22
25
30
30
12
25
79,3%
74,3%
73,5%
73,3%
74,3%
74,9%
72,9%
3.783
1.659
1.618
1.591
1.645
1.997
2.048
4.139
1.789
1.724
1.697
1.746
2.390
2.201
39,3%
17,0%
16,4%
16,1%
16,6%
22,7%
20,9%
2,40
1,04
1,00
0,98
1,01
1,39
1,28
Tipo de escola
Diferenciao (EF 1 a 4 = 1)
223
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