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PNOT V Preliminar
PNOT V Preliminar
Equipe Tcnica do MI
Jlio Miragaya (coordenador tcnico do projeto pelo MI)
Wilson Torres Filho
Francisco Bezerra Siqueira
Alberto Loureno
Elaene Leila de Oliveira Rocha
Oscar Calgano (estagirio)
Andreia Lemos (estagiria)
Marcia Nascimento (secretria)
Colaboradores do MI
Antonio Carlos Figueira Galvo
Rosalvo Oliveira Jnior
Alessandra D Aqui Velloso
Ronaldo Vasconcelos
Maria Jos Monteiro
Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS)/ Universidade de Braslia (UnB)
Marcel Bursztyn (coordenador geral pelo CDS/UnB)
Brasilmar Ferreira Nunes (coordenador tcnico pelo CDS/UnB)
Equipe de sistematizao dos temas e redao final
Brasilmar Ferreira Nunes (CDS/UnB)
Juliana Dalboni Rocha (CDS/UnB)
Marcelo Felipe Moreira Persegona (CDS/UnB)
Srgio Ulisses Jatob (CDS/UnB)
Jlio Miragaya (MI)
Tema 1: O padro de uso e ocupao do territrio e as principais tendncias de
transformao.
3
Coordenao:
Herv Thry
Equipe:
Neli Aparecida de Mello
Eustgio Dantas
Wanderley Messias da Costa
Tema 2: Avaliao dos impactos de Planos, Programas e Projetos no Uso e Ocupao do
Territrio no Brasil.
Coordenao:
Fernando Paiva Scardua
Juliana Dalboni Rocha
Marcelo Felipe Moreira Persegona
Equipe:
Ana Carolina Miranda Lamy
Andra Azevedo
Dumara Regina Lima
Jefferson Lorencini Gazoni
Josiane do Socorro Aguiar de Souza
Susan Eghrari Moraes
Alice Louzada
Equipe:
Adma Hamam de Figueiredo
Cludio Stenner
Mariana H. P. de Miranda
Tema 5: Espaos geogrficos sob o poder da Unio Uma avaliao da experincia na
perspectiva de um PNOT
Coordenao:
Neli Aparecida de Mello
Equipe:
Leonor Ferreira Bertoni
Bernardo Palhares Campolina Diniz
Antonio Carlos Robert Moraes
Tema 6: Avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na perspectiva de uma PNOT
Coordenao:
Mrcia Leuzinger
Llian Rose Rocha
Equipe:
Mrcia Leuzinger
Llian Rose Rocha
SUMRIO
APRESENTAO..............................................................................................................................9
INTRODUO ...............................................................................................................10
1.
2.
CONTEXTUALIZAO..........................................................................................................13
1.1.
1.1.1.
Marco Conceitual............................................................................................13
1.1.2.
1.2.
1.3.
1.3.1.
1.3.2.
O Contexto Nacional.......................................................................................32
DIAGNSTICO ........................................................................................................................37
2.1.
NACIONAL.....................................................................................................................37
2.1.1.
2.1.2.
2.1.3.
2.1.4.
2.2.
2.2.1.
2.2.2.
2.2.3.
2.2.4.
2.3.
2.3.1.
Derivados do Petrleo......................................................................................................77
Energia Limpa..................................................................................................................78
2.3.2.
2.3.3.
2.3.4.
2.4.
2.4.1.
2.4.2.
2.6.
REBATIMENTO TERRITORIAL................................................................................131
2.6.1.
2.7.
2.7.1.
2.7.2.
Lista de Quadros
Quadro 1 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos institucionais ...... 120
Quadro 2 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos de gesto ............ 124
Quadro 3 - Quadro-sntese de instrumentos: mecanismos e instrumentos de operacionalizao127
Quadro 4 - Programas/aes por Poltica de governo............................................................ 133
Quadro 5 - Fontes de financiamento dos principais programas federais ............................... 155
Quadro 6 - Participao nos projetos de investimento por regies e estados ........................ 163
Quadro 7 - Contrataes por Unidades da Federao dos Fundos Constitucionais perodo 19892004........................................................................................................................................ 166
Quadro 8 - Contrataes por programa.................................................................................. 167
Quadro 9 - Contrataes por porte no perodo de 1989 a 2004 (em R$ Mil) ........................ 167
Quadro 10 - Estimativa de gerao de empregos e custo mdio ........................................... 167
Quadro 11 - Desembolso Anual do BNDES por Macro regio............................................. 168
Quadro 12 - Desembolso do BNDES por setor (perodo 10 anos) em R$ milhes (Diviso CNAE)
................................................................................................................................................ 169
Quadro 13 - Participao do Setor Pblico e do Setor Privado na Origem dos Recursos e Projetos
Indicados ................................................................................................................................ 170
Quadro 14 - Projetos indicados com prioritrios pelo Setor Privado por Regio.................. 171
APRESENTAO
O debate sobre a necessidade do Governo Federal assumir de forma coordenada aes
referentes ao ordenamento do territrio nacional remonta aos anos oitenta, quando foi concebido o
Programa Nossa Natureza, um programa desenvolvido pela Secretaria de Assessoramento da
Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar da Presidncia da Repblica.
A idia viria a se tornar preceito constitucional em 1988, cujo texto da Carta Magna
estabelece, em seu Artigo 21, pargrafo IX: Compete Unio elaborar e executar planos nacionais
e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
Em 1990, com a reestruturao da Presidncia da Repblica, foi criada a Secretaria de
Assuntos Estratgicos SAE e, a ela subordinada, a Diretoria de Ordenao Territorial DOT, que
tinha como atribuies cumprir aquele preceito constitucional.
A estratgia bsica da DOT, contudo, limitou-se a elaborao de zoneamentos ecolgicoeconmicos (ZEE), nos planos nacional, regional e estadual, que se constituem, certamente, em um
dos principais instrumentos de ordenamento do territrio.
A DOT realizou, entre outros, os seguintes trabalhos:
. Eleio e adequao de conceitos e mtodos que orientariam os trabalhos de Zoneamento
Ecolgico-Econmico e de Ordenamento Territorial.
. Plano de Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia.
Em 1999, mediante a Medida Provisria 1.795/99, a SAE foi extinta e as suas atribuies
referentes ao ZEE transferidas para o Ministrio do Meio Ambiente pela Medida Provisria 1.9118/99, e, a partir de ento, os ZEEs vm sendo realizados de forma sistematizada e continuada, em
parceria com os estados e diversos rgos do Governo federal.
A coordenao das aes de ordenamento territorial no tiveram, contudo, uma clara
definio de responsabilidades, no mbito do Governo Federal, sendo por muitos considerada
coincidente com as atribuies do Zoneamento Ecolgico-Econmico.
Em 2003, a Lei 10.683/03, que estabeleceu as atribuies de cada Ministrio, conferiu a
responsabilidade sobre o ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional e ao
Ministrio da Defesa.
Desse modo, em 2004, o Ministrio da Integrao Nacional, fazendo valer o que determina a
Constituio Federal, e em cumprimento s suas atribuies, decidiu elaborar uma proposta de
Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. Elaborou os Termos de Referncia e procedeu a
realizao de processo licitatrio para a contratao de servios de consultoria para a realizao dos
estudos, que so apresentados neste documento.
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INTRODUO
Em consonncia com a Proposta Tcnica para o Projeto Elaborao de Subsdios Tcnicos
e Documento-Base para a Definio da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio PNOT
(MI/SDR - UnB/CDS/ABIPTI/IICA), foram desenvolvidos seis estudos temticos1 por uma equipe
de professores e pesquisadores do Centro de Desenvolvimento Sustentvel/CDS da Universidade de
Braslia/UnB, juntamente com professores da Universidade de So Paulo USP, da Universidade
Federal do Rio de Janeiro UFRJ e da Universidade Federal do Cear UFCe.
O presente documento representa o Produto 2 do Projeto, correspondendo ao Documento
base para a definio da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio.
Para elaborao deste relatrio tcnico partiu-se dos seis estudos temticos, dos quais foram
extradas as principais contribuies, que foram ordenadas, sistematizadas e compatibilizadas entre
si para compor o presente texto.
Este relatrio composto por trs captulos: 1- Contextualizao; 2- Diagnstico e 3Princpios, Objetivos, Diretrizes, Estratgias e Instrumentos. O captulo 1 apresenta os marcos
balizadores da Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio PNOT; os objetivos para a
formulao de uma PNOT no pas e os contextos internacional e nacional. O captulo 2 sintetiza os
principais tpicos do diagnstico no ordenamento territorial no pas, extrados dos seis estudos
temticos. No captulo 3 elencou-se os princpios, diretrizes e estratgias como subsdios para a
formulao de uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio.
O objetivo amplo do trabalho solicitado buscou bases conceituais, metodolgicas e
programticas para uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial - PNOT. Ainda na
perspectiva das bases gerais, os objetivos especficos do conjunto solicitado abrangeram: a)
identificar o espectro de concepes e vises conceituais, metodolgicas e programticas, que
informam as abordagens de ordenamento territorial de parte de agentes governamentais e privados
no Brasil; e b) identificar os campos de interesse e atuao especficos e as relaes funcionais entre
ordenamento territorial, desenvolvimento regional e planejamento territorial. Uma das referncias
principais foi a articulao de objetivos econmicos, sociais e ambientais como condicionantes da
poltica.
O trabalho tomou como base uma conceituao de ordenamento do territrio que se sintetiza
no seguinte enunciado: ordenamento territorial a regulao das aes que tm impacto na
1
Os seis estudos temticos, disponveis na pgina na internet do Ministrio da Integrao Nacional, foram: Tema 1: O
padro de uso e ocupao do territrio e as principais tendncias de transformao; Tema 2: Avaliao dos impactos de
planos, programas e projetos no uso e ocupao do territrio no Brasil; Tema 3: Polticas de ordenao do territrio a
contribuio de experincias nacionais e internacionais; Tema 4 :Mecanismos e instrumentos de organizao do
territrio no Brasil: uma avaliao de eficcia (Logstica e ordenamento do territrio); Tema 5: Espaos geogrficos sob
o poder da Unio uma avaliao da experincia na perspectiva de uma PNOT; e Tema 6: Avaliao do aparato
institucional e jurdico-legal na perspectiva de uma PNOT.
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distribuio da populao, das atividades produtivas, dos equipamentos e de suas tendncias, assim
como a delimitao de territrios de populaes indgenas e populaes tradicionais, e reas de
conservao no territrio nacional ou supranacional, segundo uma viso estratgica e mediante
articulao institucional e negociao de mltiplos atores.2
Levando em conta que no h um projeto nacional claro capaz de explicar a lgica do
ordenamento territorial, discute-se neste trabalho qual o significado histrico da proposio de uma
PNOT; quais os vetores e os atores contemporneos de ordenamento - ou melhor, de reordenamento
territorial, na medida em que o territrio est em continua reestruturao - e como se relacionam
esses atores com o Estado.
Para responder estas indagaes, o ordenamento (ou reordenamento) do territrio emerge
como uma estratgia possvel do Estado para compatibilizar interesses de diferentes agentes na
estruturao do espao.
Para atingir os objetivos pretendidos, foram analisados os seguintes temas:
O padro de uso e ocupao do territrio nacional e as principais tendncias de
transformao, demonstradas com mapas analticos e dados estatsticos e cenrios de
ordenamento territorial na forma de modelos grficos.
Avaliao dos impactos de planos, programas e projetos no uso e ocupao do
territrio no Brasil, principais aes e instrumentos setoriais e mutilsetoriais em vigncia
no pas que tenham relao com o ordenamento territorial, contemplando tambm os
instrumentos de planejamento e de financiamento do Governo Federal e um breve
diagnstico dos investimentos do setor privado em Polticas, Planos, Programas e Projetos
(PPPPs) relacionados ao ordenamento territorial.
Polticas de ordenao do territrio a contribuio de experincias nacionais e
internacionais na formulao e implementao de polticas de ordenamento territorial,
buscando subsdios aplicveis ao caso brasileiro.
Mecanismos e instrumentos de organizao do territrio no Brasil: uma avaliao de
eficcia (logstica e ordenamento do territrio), considerada como um dos principais
fatores do ordenamento do territrio do territrio.
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1. CONTEXTUALIZAO
1.1. MARCOS BALIZADORES
1.1.1. Marco Conceitual
O Ordenamento Territorial (OT)3 uma questo poltica associada mudana de natureza
do Estado e do territrio, e da relao do Estado com seu territrio. tambm, portanto, um desafio
conceitual.
Fatos polticos e sociais em geral s podem ser compreendidos em sua historicidade.
Historicidade do sistema mundial, das formas e do peso da influncia das relaes externas,
historicidade embutida na sociedade, nos processos decisrios e nas instituies domsticas que
moldam a trajetria de um Estado-Nao. Projetos nacionais resultam do ajuste desta interao, e o
OT segue a lgica do projeto nacional tendo, portanto, objetivos particulares aos Estados-Nao em
diferentes contextos histricos.
O desafio conceitual do Ordenamento Territorial est, portanto, associado questo poltica,
da nova relao Estado-territrio, unidade indissocivel at recentemente, mas hoje rompida por
novas foras no contexto da globalizao.
Do ponto de vista dos agentes, podem-se considerar como principais sujeitos territoriais, o
Estado, a sociedade civil e os agentes privados. O impacto das aes destes atores ou agentes,
includas a as relaes de dominao, determina os processos territoriais, que podem
complementar-se, entrar em conflito e/ou anular-se. Compreender como estes atores e as
intensidades das suas aes impactam o territrio fundamental para alcanar os objetivos de
qualquer ao de ordenao do mesmo. Se de uma parte o modelo de mudana que resulta destes
impactos modifica as foras que regulam os processos gradualmente, de forma acumulativa, de
outra parte estes impactos podem fazer emergir mudanas radicais, imprevistas, transformaes
radicais e estruturais do territrio.
Sem dvida, o principal ator territorial o Estado. No entanto, e principalmente devido
ao de processos como os avanos tecnolgicos, a reestruturao produtiva e mudanas culturais, a
presena de atores privados e da sociedade civil se faz cada vez mais evidente, como agentes de
transformao territorial. Portanto, necessrio se levar em conta os elos das relaes entre estes
trs agentes (Estado, atores privados e sociedade civil) para decodificar os mecanismos atravs dos
quais eles agem na criao dos arranjos territoriais diferenciais nos diferentes espaos nacionais.
A partir desse ponto, sempre que o texto fizer referncia ao ordenamento territorial usar-se- tambm OT e nas
referncias Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, usar-se- PNOT.
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Antes, porm, de definir o conceito de Ordenamento Territorial a ser adotado neste trabalho
necessrio apresentar alguns conceitos que serviram de base para a sua formulao, quais sejam:
a) territrio, b) gesto territorial, c) desenvolvimento regional e d) planejamento territorial.
O conceito de Territrio tem varias razes, porm para o presente documento considerou-se
to somente que a medida que se construram e consolidaram os Estados-Nao, o territrio passou
a ser identificado com o espao do Estado-Nao, sustentculo fsico da soberania nacional.
Territrio associa-se, portanto, noo de soberania, poder e controle, alm de conter uma
dimenso simblica, um sentido de enraizamento, uma evidncia de construo compartilhada e um
papel na construo das identidades sociais.
Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base geogrfica do Estado, sobre a
qual ele exerce a sua soberania e que compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas
que lhe pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos, baas, portos e tambm a
faixa do mar exterior que lhe banha as costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao
areo correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004).
Por outro lado, a viso histrica permite considerar o territrio como a materialidade sobre a
qual assenta uma sociedade e as transformaes que advm das relaes que entre eles se
estabelecem, tornando possvel se falar em territrio usado (SANTOS e SILVEIRA, 2001). Nas
sociedades humanas, tal processo socialmente construdo, supondo-se assim que o territrio
consubstancia o sentimento de conscincia da sua apropriao (BRUNET, ROBERT E THRY,
1992, p. 480) por parte do grupo que dele se apossou, e que se dispe a defend-lo. Ao se apossar
conscientemente do seu pedao do pas, tal grupo comea a produzir um territrio, transformando o
espao que lhe preexiste, um processo inevitvel, j que o espao organizado uma dimenso
intrnseca das sociedades, tanto quanto o seu produto (BRUNET, 2001). Nestes termos, podemos
destacar tanto os aspectos fsicos, histricos e sobretudo simblicos embutidos no conceito de
territrio.
No novo contexto mundial, vem se alterando o conceito do territrio, adotando-se o
proposto por Raffestin (1980), Sack (1993) e Becker (1988):
Territrio o espao da prtica.
Cumpre frisar que a formao e a existncia de territrios envolve suas relaes externas por
meio de redes fsicas e intangveis, de sorte que as polticas e aes devem incidir no espao
concreto contguo e no espao de fluxos descontnuo.
A configurao territorial produto e produtora de novas configuraes. Ela define uma
serie de possibilidades de investimentos e, portanto, condiciona a direo dos processos de
concentrao e desconcentrao da economia. Mas a materializao desses processos se d no bojo
da articulao entre as estratgias concorrenciais das grandes empresas e a ao do Estado nos trs
nveis de governo, alm, obvio, dos processos sociais oriundos da sociedade civil.
O conceito reconhece a muldimensionalidade do poder em todas as escalas geogrficas, o
que no exclui a do territrio nacional e, hoje, os supranacionais. Em se tratando da PNOT, a escala
a do territrio nacional e a tica a da Unio. No Brasil, o imperativo de situar o ordenamento na
escala nacional decorre de vrios fatores: a) o fato de que os esforos de descentralizao e
participao social e sustentabilidade do desenvolvimento, embutidos no processo de
democratizao, inseriram-se num quadro poltico-administrativo de grande setorizao das
polticas pblicas e numa conjuntura econmica que agravaram o j histrico e elevado ndice de
excluso social; b) a forte diferenciao interna que dificulta e reduz a eficcia das macropolticas
que devem ser resgatadas para superar as diferenas desarticuladas; e c) a questo federativa, na
medida em que a Constituio de 1988 reduziu o poder da Unio, revalorizou o papel dos estados e
a autonomia dos municpios. Ainda que visando a democratizao, essa descentralizao acarretou
tambm demandas conflitivas e polticas desarticuladas, atribuindo papel estratgico Unio em
face das demandas dos estados e municpios atravs da articulao poltica.
Nesse cenrio, emerge como essencial uma viso estratgica do territrio nacional, para a
articulao poltica e objetivar metas de retomada do crescimento e do combate desigualdade
social. O fato de se tratar de uma viso estratgica do territrio nacional no significa atuao
apenas nessa escala, mas sim, tambm, necessariamente nas demais escalas, inclusive a referente
Amrica do Sul.
O conceito de gesto do territrio, segundo Becker (1991), emergiu do reconhecimento
das limitaes do planejamento centralizado e tcnico enquanto instrumento de ordenamento do
territrio. Ultrapassando um vis meramente administrativo e diante de progressivas articulaes
entre o pblico e o privado, a gesto do territrio corresponde prtica das relaes de poder
necessria para dirigir, no tempo e no espao, a coerncia das mltiplas finalidades, decises e
aes.
Becker mostra ainda que, na atualidade, esto em jogo no apenas o territrio e o poder
centralizado, mas sua expresso na escala local. A gesto do territrio, portanto, atua em diferentes
nveis. Ao nvel nacional a gesto se refere definio de critrios de seleo, regulao e estmulo
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Em que pesem as varias abordagens e conceitos, dois elementos ressaltam no conjunto das
propostas como vlidas para o Brasil:
1) articulao da organizao fsica do espao com o desenvolvimento regional, sobretudo
para evitar o risco de acentuao das desigualdades.
2) articulao/harmonizao institucional, das polticas pblicas e das instncias
decisrias.
Ordenamento, literalmente, a organizao dos elementos de um conjunto de acordo com
uma relao de ordem, isto , da disposio (ou arranjo) conveniente dos meios segundo certas
relaes para se obterem os fins desejados.
produzindo uma malha de duplo controle, tcnico e poltico, que impe uma ordem espacial
vinculada a uma prtica e a uma concepo de espao logstico, de interesses gerais, estratgicos,
contraditrios prtica e concepo de espao local, de interesses privados e objetivos
particulares dos agentes de produo do espao.
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Nacional aprovou e o Presidente da Repblica sancionou a lei n 10.683, que define as atribuies
de cada ministrio, e que em seu artigo 27, inciso XIII, letra L e pargrafo 3, incumbiu o Ministrio
da Integrao Nacional, junto com o Ministrio da Defesa, de coordenar o processo de formulao
da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial. A competncia administrativa desta poltica cabe
Secretaria de Poltica de Desenvolvimento Regional (SDR), estrutura poltico-administrativa com
competncia para absorver as polticas voltadas promoo da coeso social e econmica do
territrio brasileiro. Consolidou-se, assim, a vinculao legal entre as polticas de desenvolvimento
regional e de ordenamento territorial, atribudas mesma Secretaria do MI (SDR).
A elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de
desenvolvimento econmico e social, competncia material exclusiva da Unio, embora inserta no
mbito das competncias materiais, que no envolvem poder legiferante, implica na necessidade de
se avanar no sentido da formulao de um marco legal que possa integrar as diversas normas que
regulam as diferentes formas de uso, ocupao e proteo do solo urbano e rural, na medida em que
os distintos diplomas legais e atos normativos em vigor no possuem conectividade. A falta de
conectividade dessas normas deve-se ao fato de estarem ligadas, at ento, regulamentao de
matrias que no exigiam sua aplicao em conjunto, apesar de estarem estreitamente relacionadas.
A necessidade de se buscar um marco legal reside, portanto, em primeiro lugar, em fornecer
unicidade ao tratamento normativo do ordenamento do territrio, e, em segundo lugar, como dito
anteriormente, no princpio da legalidade, inscrito no caput do art. 37 da Constituio Federal de
1988, que implica na obrigatoriedade de que qualquer atividade administrativa seja exercida dentro
dos parmetros legais.
Por essa razo, estando a competncia para elaborar e implementar planos nacionais e
regionais de ordenao do territrio inserta na rbita do Poder Executivo Federal, indispensvel
que existam normas em vigor que sustentem essa atividade administrativa.
Assim sendo, deve ser considerada a necessidade de edio de uma nova lei, instituindo o
Plano Nacional de Ordenao do Territrio. Entretanto, como os planos de ordenamento territorial
consistem, na verdade, em instrumentos de uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio,
bem mais abrangente, a lei a ser editada deve determinar os contornos dessa poltica nacional, que
possibilitar um campo de ao muito mais amplo ao Executivo Federal.
Deve-se considerar que a tarefa de elaborao de uma proposta de lei a ser apresentada ao
Poder Legislativo, instituindo uma Poltica de Ordenamento Territorial, impe a avaliao das
normas atualmente em vigor que exeram influncia sobre a poltica que se pretende instituir, a fim
de verificar-se a necessidade de revogao, mesmo que parcial de seus dispositivos, a partir da
alterao de seus comandos. A avaliao das questes que possam influenciar uma poltica de
ordenao do territrio deve ser realizada com base nas matrias elencadas pela prpria
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Constituio Federal de 1988 (CF/88), nos artigos que tratam da competncia legislativa das
entidades estatais.
Desse modo, relativamente aos temas relacionados ao ordenamento territorial, em especial
s questes ambientais, agrrias, urbansticas e de defesa do territrio, a CF/88 assim repartiu as
competncias legislativas:
a) A competncia para legislar sobre direito agrrio; desapropriao; guas e energia;
trnsito e transporte; jazidas, minas e outros recursos minerais e sobre populaes indgenas
privativa da Unio (art. 22, I, II, IV, XI, XII e XIV da CF/88);
b) A competncia para legislar sobre direito urbanstico e sobre a maior parte das questes
ambientais e de proteo ao patrimnio cultural concorrente, repartindo-se entre Unio, Estados e
Distrito Federal, cabendo Unio a edio de normas gerais e aos Estados a edio de normas
especficas, adaptando as normas gerais s suas peculiaridades locais. Nos termos do art. 24 da
CF/88, compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente, dentre outras
questes, sobre:
b.1. direito urbanstico (...) (inciso I);
b.2. florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio (inciso VI);
b.3. proteo ao patrimnio histrico, cultural, turstico e paisagstico (inciso VII);
b.4. responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico Inciso VIII);
c) A competncia para legislar sobre assuntos de interesse local exclusiva dos municpios,
podendo estes, ainda, complementar a legislao federal e estadual no que couber, isto ,
respeitadas as normas gerais federais e as normas especficas estaduais (art. 30, I e II, CF/88).
Como a competncia para a edio de normas relativas s matrias acima descritas pertence
a diferentes entidades federativas, bem como as questes propriamente ditas esto relacionadas a
diferentes ramos do Direito, foram, ao longo do tempo, sendo editadas diversas leis, sem que
houvesse a preocupao de estabelecer-se uma correlao entre elas, o que vem gerando enorme
dificuldade para se trabalhar com matrias que demandam sua aplicao conjunta, como o caso do
ordenamento territorial.
Da a essencialidade de que seja elaborado um projeto de lei, de iniciativa do Executivo, a
ser apresentado ao Legislativo, que cumpra a funo de conferir unicidade de tratamento normativo
s questes que influenciem a implementao e gesto da poltica de ordenao do territrio,
evitando-se, assim, omisses ou contradies legais que impeam ou dificultem essas atividades.
Relativamente competncia executiva ou material, que significa o poder para a execuo
de aes e prestao de servios inseridos na rbita do Poder Executivo, tambm devem ser
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23
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como mesmo de alguns pases desenvolvidos. A escala dos investimentos freqentemente ultrapassa
o alcance de instrumentos macroeconmicos tradicionais.
Tendo em vista suas caractersticas, a globalizao resulta em: maior mobilidade de capitais
e tambm em maiores facilidades para especulao e riscos; homogeneizao de mercados e
competio baseada em tecnologia de processos; formao de verdadeiras cadeias de valor
adicionado, transformando baixos custos de transao em fatores locacionais importantes.
Juntas, as mudanas advindas da globalizao tm sido fortes o suficiente para transformar
processos espaciais, entre os quais o de urbanizao. No entanto, no houve mudana no modo de
produo nem nas relaes sociais a ele associadas. Se houve mudanas, foi para reafirmar as
tendncias ao laissez-faire e ao darwinismo social e para combin-las com a tendncia de trazer
todos e tudo para a rbita do capital. O resultado para a acumulao tornar suprfluas cada vez
maiores parcelas da populao mundial impedindo-lhes, ao mesmo tempo, o acesso a meios de
sustento.
Diante dos novos condicionantes impostos pela integrao de mercados, um dos objetivos da
reestruturao produtiva acelerar o tempo necessrio para a produo, circulao e consumo de
bens e servios. Os processos que do suporte a essas mudanas se fazem viveis diante dos
grandes avanos na tecnologia das ltimas dcadas e dependem, para sua concretizao, de
condies socioespaciais especficas. Muitas dessas condies so apenas encontradas nas grandes
cidades e em territrios equipados com extensas redes materiais e imateriais, refletindo as relaes
entre as necessidades do capitalismo sob uma perspectiva espacial. Dentre as principais
necessidades do capitalismo esto: a) a eliminao de barreiras espaciais; e b) a acelerao do
tempo de turnover. Ambas implicam contradies, com repercusses sobre as formas espaciais. Por
um lado, para a acelerao do tempo de turnover, com a conseqente reduo do tempo de
circulao do capital, necessrio investimento de longo prazo, por exemplo, no ambiente
construdo e em infra-estrutura de apoio produo, ao consumo, s trocas e comunicao.
Por outro lado, para a eliminao de barreiras espaciais necessrio produzir espao fixo. O
capitalismo est, pois, fadado a produzir uma paisagem geogrfica que inclui relaes espaciais,
organizao territorial e sistemas de lugares ligados a uma diviso global do trabalho e de funes.
No entanto, essa paisagem, adequada dinmica da acumulao em um perodo de tempo
especfico, tem que ser inevitavelmente destruda para adequar-se s necessidades da acumulao
em perodos posteriores. Compreendida como um processo, a produo da organizao territorial
faz com que a territorializao, a desterritorializao e a reterritorializao se tornem traos
contnuos na geografia histrica do capitalismo.
Os debates sobre a reestruturao produtiva e suas implicaes espaciais, particularmente
sob o ponto de vista do que se denomina por ps fordismo e acumulao flexvel, enfatizam
28
o Mxico se organizam no North American Free Trade Agreement, o Nafta; a Europa vem
progressivamente consolidando a longamente construda Unio Europia; e o Pacfico asitico se
organiza ao redor do Japo, e mais recentemente, da China. Uma complementao a Association
of Southeast Asian Nations, o ASEAN, que congregava inicialmente Indonsia, Malsia, Filipinas,
Singapura e Tailndia e existe desde 1967. As reas restantes situam-se em geral margem da
corrente principal e conjugam cenrios crticos de estagnao, como partes da frica, ou de
oscilaes em torno de um lento processo de acumulao, como a Amrica Latina. Refm de
disputas por um mercado limitado e oscilante, a Amrica Latina ensaia articulaes de carter
semiperifrico, a exemplo do o Mercosul. No quadro mutvel da globalizao e dos blocos
regionais, as estruturas polticas dos Estados nacionais passaram a refletir no apenas as
necessidades de enfrentar as presses econmicas ligadas competitividade e insero no
mercado internacional, mas tambm questes econmicas e polticas internas.
Algumas questes remanescentes dos anos setenta e oitenta, como o agravamento do dficit
pblico, incentivaram uma nova descentralizao, com o aumento da responsabilidade da esfera
regional na gesto dos bens coletivos locais. A infra-estrutura de transportes e de educao, o
enfrentamento do desemprego e o apoio ao desenvolvimento so exemplos dessa tendncia.
Considera-se, nesse contexto, que a densidade das relaes entre os atores locais, como empresas,
administraes municipais, universidades, centros de pesquisa e sindicatos pode ser determinante na
competitividade de atividades econmicas. O restabelecimento de instituies econmicas em
diferentes escalas, como a regional ou a das grandes aglomeraes, em substituio ao que nos anos
fordistas era exclusivamente nacional, ilustra uma ordem entrelaada. Essa seria mais complexa
do que se infere por globalizao. A tica de uma ordem de mltiplos fatores torna-se til para
compreender a dinmica das aes de gesto do territrio que apresentam reflexos no ordenamento
territorial.
1.3.1.1.
30
Com efeito, notvel, a partir da dcada de 80, a grande proliferao destas entidades e rgos em toda a Amrica
Latina e Europa, at mesmo na Frana, de marcada tradio napolenica-hierarquizada, coincidindo com a delegao
dos servios pblicos e as desestatizaes em geral (ARAGO, 2003).
31
Para uma explicao sobre os critrios para classificao dos tipos de instrumentos de OT ver Apndice C.
34
ambiental e novos recortes territoriais constitudos pelas reas Protegidas, bem como em
movimentos sociais organizados com base em relaes locais globais. Tal multiplicidade de
territrios embasou a viso de fragmentao da economia, da sociedade e do territrio.
Tal processo, que culminou com a acentuao da competitividade global e a privatizao
do capital social investido nas empresas e servios pblicos como forma de reestruturar a economia,
resultou em maior poder para as grandes corporaes empresariais que aprofundam a reestruturao
do territrio, gerando grandes territrios corporativados que tendem a incorporar, submeter ou
excluir os territrios de grupos sociais menos poderosos, e que revigoraram a expanso da fronteira
agropecuria. A geopoltica da corporao baseada na logstica, que lhe atribui grande velocidade
de crescimento e expanso territorial, contrape-se geopoltica da produo familiar baseada na
posse da terra, gerando fortes conflitos e excluso social, sobretudo no Centro-Oeste e na
Amaznia. Nesse contexto, a Unio perde o controle sobre o territrio nacional, ou seja, sobre a
ltima fronteira da soberania.
A reafirmao do papel do Estado e do controle deste sobre o territrio reapareceram
apenas recentemente, situao favorecida pelo esgotamento do Consenso de Washington. No por
acaso, somente agora se retomam as bases legais para o ordenamento territorial.
O territrio retoma, assim, sua importncia como estratgia de fortalecimento do Estado,
mas em um contexto muito mais complexo dos anteriores em que ressaltam vrios desafios, entre os
quais:
a crescente excluso social e suas demandas, que requerem grandes investimentos do Estado
o poder e a autonomia das corporaes e outros grupos privados interessados na
competitividade
a necessidade de considerar a questo ambiental, que hoje tem fora atravs do CONAMA
a necessidade de promover a integrao sul-americana atravs do Mercosul, da IIRSA e da
OTCA, como estratgia para fortalecer a autonomia e a competitividade, significando uma
nova e mais ampla escala de atuao territorial.
No atual contexto, no h um projeto nacional capaz de explicitar uma proposio clara do
ordenamento territorial. A partir da anlise acima, contudo, reconhece-se que o grande desafio a
enfrentar a compatibilizao entre as demandas sociais e as imposies da competitividade.
36
2. DIAGNSTICO
2.1. PADRO E TENDNCIAS DE USO E OCUPAO DO TERRITRIO
NACIONAL
Medir transformaes requer a definio de um referencial de anlise, que no caso do
territrio brasileiro, sem dvida, o abismo existente entre as esferas do centro e da periferia
que faz do pas um dos mais desiguais do mundo. Mesmo com a constatao da ocorrncia de
profundas mutaes, em ambas as esferas, o fato principal continua sendo a oposio entre uma
pequena parcela do territrio onde se concentram a populao, as atividades econmicas, a
riqueza e as iniciativas e um resto, esparsamente povoado, pobre e dominado.
Uma primeira abordagem desta disparidade est representada no cartograma 17, que
evidencia a distribuio do PIB brasileiro nos municpios.
O cartograma revela que 30% do PIB nacional concentra-se nas capitais das regies
Sudeste e Sul, acrescidas de Braslia, Manaus, Recife e Salvador.
A medida que se incorpora as numerosas cidades mdias do Sudeste-Sul, assim como as
demais capitais do Norte e Nordeste, chega-se a 70% do PIB nacional.
O cartograma 2 retrata o raciocnio inverso: a parte do territrio nacional que menos
contribui riqueza do pas. Evidenciam-se quantos milhes de quilmetros quadrados constituem
reservas de espao, de matrias-primas e eventualmente de mo-de-obra, mas no zonas de
acumulao de riqueza. Evidentemente o dado quantitativo e no aborda as caractersticas scioculturais, econmicas e ambientais nas diferentes reas do pas. As manchas mais escuras, por
exemplo, aparecem no serto do Nordeste (alta densidade populacional com nveis scio-culturais
precrios) e no extremo oeste da Amaznia (baixa densidade populacional e raras atividades
econmicas).
Constata-se assim que a concentrao do PIB no apenas econmica, mas tambm
territorial: os municpios mais ricos (com PIB per capita mais elevado), que constituem uma parcela
pequena do territrio nacional, perfazem 70% do PIB do pass, enquanto a maior parte do territrio
ocupada por municpios que contribuem muito pouco riqueza nacional. Observa-se que as
manchas amarelas concentram-se no Sudeste-Sul. As grandes manchas amarelas na Amaznia
e no Centro-Oeste referem-se aos municpios extensos de algumas capitais (Porto Velho, Rio
Branco, Campo Grande) e aos casos excepcionais de Coari (AM) e Corumb (MS).
A representao da pobreza e da dependncia8 no pas pode ser observada no cartograma 3,
que tambm confirma a existncia de um forte contraste entre o Sul-Sudeste e o Norte-Nordeste:
7
Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no apndice A, intitulado Caderno de
Figuras.
37
enquanto estas duas ltimas se destacam negativamente, o Sul e o Sudeste apresentam os melhores
indicadores, com a exceo de algumas reas como o sul de So Paulo (vale do Ribeira), o norte de
Minas Gerais e o centro do Paran. Nessas regies ainda se verificam bolses de pobreza, urbana e
rural, que em certos casos colocam-nas em nveis muito baixos de IDH.
Esse contraste aparece nitidamente no cartograma 4, em que se visualiza o ndice de
excluso social, calculado para o Atlas da Excluso Social (PORCHMANN, ANTORIM, et al,
2004), que associa para cada municpio dados relacionados ao padro de vida (pobreza,
desemprego, desigualdade de renda), conhecimento (alfabetizao, nmero de anos de estudo) e
risco juvenil (proporo de jovens nos homicdios por 100.000 habitantes). Assim, a convergncia
de ndices parciais gera uma imagem global de excluso quanto mais escura a cor no cartograma,
maior a excluso social que confirma a situao difcil do Nordeste (e do norte de Minas Gerais) e
a maior parte da Amaznia.
Uma perspectiva complementar de anlise do padro de ocupao do territrio brasileiro
est apresentada no cartograma 5, onde se visualiza a concentrao dos ricos no pas. A regio
Sudeste, o Sul, o eixo Goinia-Braslia e as metrpoles regionais concentram a riqueza individual.
Ao mesmo tempo, o Sudeste, o Sul e parte significativa do Centro-Oeste so regies com os
maiores IDHs do pas. Norte e Nordeste, ao contrrio, no s apresentam poucos ricos como
contam com os IDHs mais baixos (cartograma 6).
Portanto, mesmo sendo uma populao proporcionalmente pequena, em relao
populao total do pas, os mais ricos, somente no municpio de So Paulo (a maior concentrao
de ricos em um s municpio), somam mais de 400 mil pessoas, que alimentam um poderoso
mercado de consumo.
O cartograma construdo a partir do IDH municipal 2000 (cartograma 7) evidencia a
oposio entre os nmeros positivos do Centro-sul e os nmeros negativos do Nordeste e da
Amaznia ocidental.
Com base na evoluo do IDH, pode-se comparar as distintas dinmicas territoriais do
pas. Observa-se que algumas regies tiveram ntidos progressos em relao a 1991, enquanto
outras estagnaram (ver cartograma 8). Entre as que progrediram, o Centro-Oeste teve o
avano mais notvel, particularmente o Mato Grosso, a partir da forte expanso da atividade
agro-pecuria, ocorrida com a chegada de colonos Sul, que possibilitou a elevao do IDH dos
municpios nos quais se instalaram.
Alguns deles puderam enriquecer, ou, pelo menos, tornaram-se os mais ricos
habitantes dessas regies pioneiras geralmente os com melhor participao junto aos
8
Razo de dependncia das famlias, isto , a relao entre o nmero de pessoas em idade economicamente ativa e
dependentes.
38
elementos que constituem o IDH, como se transportassem os seus ndices elevados das
regies de origem para as regies pioneiras.
Os resultados do norte de Minas Gerais, do centro do Paran e do sul de So Paulo
constituem as nicas excees de bons resultados no bloco Sul-Sudeste. Alm desses casos,
as regies deprimidas permanecem n as re a s setentrional e ocidental da Amaznia e no
Nordeste. Essas regies se separam por uma cunha que progride para o Norte, como marca da
progresso dos eixos de modernizao econmica e social (pelo menos os que fazem parte do
IDH).
O mapeamento dos ndices municipais em quatro perodos (1970, 1980, 1991 e
2000), usando uma nica escala de cores, permite ver o pas se colorir progressivamente, a
partir do mapa plido de 1970 (cartograma 8). O valor mnimo (o do municpio mais
pobre) passa em trinta anos de 0,14 a 0,25, e o mximo, de 0,77 a 0,91. A mancha vermelha,
que indica os nveis melhores (maior que 0,7), se expande, passando de alguns municpios
urbanos do Sudeste-Sul a uma massa contnua nessa mesma regio, prolongada na direo
noroeste pela cunha j observada. Sem dvida, este indicador aponta para paulatinas melhorias
gerais, porm desiguais, nas condies bsicas de vida da populao brasileira.
Assim, ao analisar as dinmicas do IDH por perodos (cartograma 9), constatam-se
movimentos diferentes. Entre 1970 e 1991, as regies que conheceram os mais acentuados
progressos do IDH so precisamente as marcadas pela modernizao agrcola (oeste de So
Paulo, Tringulo mineiro, sul de Gois) e pela progresso das frentes pioneiras (eixo da
Belm-Braslia e Rondnia). Durante esse perodo, o Nordeste praticamente estagnou.
Em contrapartida, no perodo 1991-2000, o Nordeste progrediu claramente. A
ruptura de tendncia evidente e merece ser sublinhada. A progresso naturalmente mais
fcil, a partir de nveis baixos do que se os mesmos forem elevados, como os do Sul e do
Sudeste. Isso indica que mesmo se o Nordeste sofre de importantes dficits sociais, que
justificam amplamente uma vigorosa ao governamental, j est em andamento um amplo
movimento de correo.
2.1.1. Dinmicas Demogrficas
Se as transformaes manifestam-se na trama das desigualdades, convm ressaltar que
elas ocorrem em uma situao demogrfica contrastante, marcada tambm por fortes disparidades e
transformaes limitadas. Em outras palavras, ainda existe uma ntida oposio (que reflete os
efeitos do processo de colonizao e de povoamento do territrio), entre as regies litorneas e
39
interioranas, sendo as primeiras densamente povoadas, situao oposta s das grandes extenses do
interior, de ocupao rarefeita.
At mesmo as zonas de concentrao so irregulares, aparecendo vazios significativos em
estados com elevada densidade demogrfica, como So Paulo, Rio de Janeiro, Paran, Santa
Catarina e no Nordeste oriental (Pernambuco, Cear, Paraba, Rio Grande do Norte, Alagoas e
Sergipe).
A distribuio da densidade populacional no territrio brasileiro obedece claramente a
uma lgica no sentido leste-oeste, resultado do processo de ocupao desde a poca de colonizao
a partir do litoral. , por conseguinte, nas regies mais prximas do litoral, no Nordeste, Sudeste e
Sul, que se encontram as densidades mais elevadas, superiores a 35 habitantes por quilmetro
quadrado. Em oposio, a maior parte da Amaznia e do Centro-Oeste apresentam densidades
muito baixas, inferiores a 15 habitantes por quilmetro quadrado, destacando-se apenas os
municpios das capitais com valores superiores a 35 habitantes por quilmetro quadrado
(cartograma 10).
A zona litornea no , contudo, homognea: quase deserta ao norte da Amaznia e pouco
ocupada no sul da Bahia e norte do Esprito Santo.
No Nordeste, o contraste nacional entre litoral e interior se repete, enquanto no Sudeste e
no Sul, ao contrrio, a densidade continua forte em regies prximas das fronteiras ocidentais do
Pas nico lugar onde o Brasil povoado adquire certa profundidade (extenso de leste a oeste).
Nessa rea, entre as latitudes de Vitria e de Porto Alegre, do litoral s barrancas dos rios Paran e
Uruguais, est o corao industrial e urbano do Brasil.
Essa distribuio significativamente irregular fruto de um processo de crescimento
desigual, como mostra o cartograma 11, que representa a populao dos estados poca de cada um
dos censos demogrficos, do primeiro, em 1872, ao ltimo, em 2000. Em 1872, o pas contava com
cerca de dez milhes de habitantes e seis das vinte provncias do Imprio computavam menos de
200 mil habitantes. Minas Gerais e Bahia eram as mais povoadas, seguidas, logo aps, por Rio de
Janeiro, Pernambuco, So Paulo, Cear e Rio Grande do Sul. Em 1900, a populao total do pas
atingiu 17,3 de habitantes.
A partir de 1920, o Brasil j possua suas fronteiras atuais, aps a incorporao do Acre e
outras retificaes de limites externos nos outros estados amaznicos. A federao era formada por
22 estados e o Distrito Federal, quela poca o atual municpio do Rio de Janeiro.
Somente a partir de 1940, So Paulo passou a ser o estado mais povoado. Isto se deveu s
migraes internas, nesta poca j bem superiores s migraes internacionais, que predominaram
na poca da formao das suas plantaes de caf. Desse modo, iniciou-se o rpido crescimento do
40
A taxa de crescimento da populao que estava prxima de 3%, entre 1950 e 1960 (duplicao da populao do Pas
em 27 anos), caiu para 2%, entre 1980 e 1991 (duplicao em 38 anos), e atualmente to baixa que sua a duplicao
levaria 57 anos.
41
pioneiros do Norte e Centro-Oeste. Se nas primeiras os ganhos absolutos foram maiores (quase
quatro milhes e meio de pessoas a mais no municpio de So Paulo, o equivalente populao do
municpio do Rio de Janeiro em 1970), o crescimento foi proporcionalmente muito maior nas
regies pioneiras.
No cartograma 12, os crculos proporcionais populao acrescida entre 1970 e 2000 so
maiores no litoral, e a sua cor (que indica a proporo da populao acrescida no total atual) mais
escura nas regies onde ocorreram as conquistas recentes. A ltima categoria refere-se aos
municpios onde a proporo da populao novasitua-se entre 72% e 97%, correspondendo aos
5% dos municpios que tiveram o maior crescimento. Esta categoria inclui Manaus, Porto Velho,
Boa Vista, Campo Grande, Cuiab e, naturalmente, Braslia. De acordo com o cartograma, espalhase progressivamente a populao pelo territrio nacional, mas no se altera substancialmente a
enorme concentrao nas faixas litorneas, especialmente nas grandes aglomeraes urbanas.
Esse dinamismo se reflete tambm na criao de novos municpios. O cartograma 13
mostra o tamanho da populao dos municpios criados a partir de 1970, onde se percebe que
alguns estados foram pouco afetados (So Paulo e Minas Gerais). No entanto, em outros a
emancipao foi intensa, como no Cear, na Bahia, no Paran, e no Rio Grande do Sul.
No entanto, ao noroeste, num arco que vai de Rondnia ao Maranho, passando por Mato
Grosso, Gois, Tocantins e leste do Par, surgiram diversas novas cidades, novos territrios. Essa
incorporao de novos espaos ao territrio nacional merece destaque, por ser um fenmeno com
equivalncia em poucos pases do mundo.
Tem-se, ainda, uma outra vertente que tambm deve ser levada em considerao na
formulao de uma poltica de ordenamento territorial: algumas regies perderam populao,
principalmente pela emigrao dos seus habitantes rumo s metrpoles do litoral ou s frentes
pioneiras.
Se a migrao dos nordestinos j ocorrncia bem conhecida, deve-se ressaltar que o
mesmo fenmeno afetou, com mais intensidade, duas regies bem visveis no mapa: uma nos
limites de Minas Gerais e do Esprito Santo, a outra no norte do Paran, oeste deste estado e de
Santa Catarina, e noroeste do Rio Grande do Sul. Ambas alimentaram a conquista de novos
territrios no eixo Mato Grosso Rondnia. Como as dinmicas so rpidas, apareceu um arco de
relativo despovoamento, desde o norte de Tocantins ao centro de Gois e sudeste do Mato Grosso,
cuja populao diminuiu na medida em que a frente pioneira progrediu para o noroeste (cartograma
14).
A intensidade destes fenmenos foi tamanha que chegou a alterar uma das estruturas mais
resilientes do territrio brasileiro: a distribuio das densidades de populao. Ao focar as
transformaes das densidades, conforme o cartograma 15, aparecem conjuntos cuja densidade
42
diminuiu e outras onde ela aumentou sensivelmente. Entre as primeiras, novamente, extremo
nordeste de Minas Gerais e oeste do Esprito Santo, assim como o norte do Paran e do Rio Grande
do Sul. As que progrediram desenham uma configurao bem conhecida, a da meia lua pioneira
que vai de Rondnia ao sul do Maranho, marcada no perodo 1970-2000 pelo desmatamento; pela
extenso dos pastos custa do cerrado e das florestas; e pela chegada massiva de migrantes.
No restante do pas, merecem destaque Roraima (com populao em 1970 muito reduzida)
e as regies no entorno das capitais do Centro-Oeste.
2.1.2. Dinmicas Econmicas
Os trs mapas abaixo (cartograma 16), que retratam os principais tipos de uso da terra,
mostram uma organizao do espao rural bastante especfica.
Aparecem, claramente, trs zonas de domnio: 1) o da agricultura (em regies bem
delimitadas, ou seja, no Nordeste, no Sudeste e no Sul (o percentual elevado encontrado na
Amaznia setentrional, regio de diminuta populao e produo uma anomalia, talvez explicada
pelo pfio nmero de estabelecimentos registrados); 2) o das pastagens (no Centro-Oeste, Leste e
extremo Sul); e 3) o da floresta (Norte) e em parte do interior do Nordeste.
Tal tripartio remete aos domnios respectivos dos trs grandes setores que compartilham
o espao rural brasileiro:
- A agricultura, que associa formas muito diferentes, desde a pequena agricultura familiar,
a beira da subsistncia, ao mais moderno setor de agronegcio, que exporta uma srie de produtos
(soja, acar, caf, entre outros), participando dos mais competitivos mercados internacionais;
- As pastagens, naturais e artificiais, que so ocupadas pelo potente setor da pecuria,
principalmente a bovina. Este setor, a cada ano, ganha em fora e extenso, ao ponto do Brasil, em
2004 e em 2005, ter sido o primeiro exportador mundial de carne bovina;
- As regies onde predominam as matas, que associam: vastas zonas ainda cobertas por
sua vegetao primria; reas onde as populaes tradicionais se dedicam principalmente a formas
de extrativismo vegetal diferenciadas; e, finalmente, reas em ocupao por frentes pioneiras.
Entre as tendncias que afetam esses padres de uso do territrio, a mais forte , sem
dvida, a marcha para o (nor)oeste das atividades de pecuria e agricultura, em prosseguimento
explorao florestal, cujo movimento iniciado pelas madeireiras. Os mapas produzidos em 2004
pelo Imazon (sintetizados no cartograma 17) mostram que tal avano j atinge reas at
recentemente consideradas como intactas ou pouco afetadas. As formas dominantes de organizao
econmica neste setor levam a um grande desperdcio de madeiras de boa qualidade e a uma
significativa perda da biodiversidade regional.
43
Essa tendncia marcada pelo deslocamento das produes de soja, de caf, de arroz e de
milho, nos ltimos 25 anos. Estes deslocamentos, representando centenas de quilmetros de quatro
das maiores culturas comerciais, so exemplos da mobilidade do mapa agrcola do Brasil,
perpetuamente remodelado por movimentos migratrios e demandas dos mercados mundiais.
O pas praticamente no produzia soja antes dos anos 1970, e hoje o segundo produtor
mundial desta commodity (superado apenas pelos Estados Unidos) e um dos principais exportadores
de gro, farelo e de leo. Esta progresso, de acordo com o cartograma 18, fez-se pela conquista dos
cerrados de Mato Grosso, Gois, oeste da Bahia e sul do Maranho e do Piau.
No caso da cana de acar, a predominncia de So Paulo parece doravante bem
estabelecida, mas pode ser afetada caso a demanda mundial continue no atual ritmo de crescimento
e em decorrncia da elevao dos preos do petrleo. Neste sentido, os produtores brasileiros
declaram-se prontos a satisfazer a nova demanda de lcool. Como as possibilidades do estado de
So Paulo so limitadas, a produo de lcool combustvel vem progressivamente se deslocando
para outros estados, notadamente Minas Gerais e Paran, assim como Mato Grosso, Mato Grosso
do Sul e Gois, no Centro-Oeste.
Outras culturas, com exceo da soja, conheceram e ainda conhecem grandes
transformaes em seus locais de produo. o caso do caf, que devido destruio das
plantaes do Paran, pelas geadas de 1975, desencadeou-se um movimento de migrao dos
cafezais para Minas Gerais (atualmente o primeiro estado produtor), Esprito Santo, Rondnia e
Bahia, conforme cartograma 19.
J o arroz exceto no Rio Grande do Sul, onde produzido em grandes arrozais irrigados
associado frente pioneira. O arroz pluvial a primeira cultura implantada aps o
desmatamento, para alimentar os pioneiros e limpar o solo. Posteriormente substitudo por
outras culturas ou, mais frequentemente, por pastos. Quanto ao milho, reproduz, de forma menos
acentuada, o movimento da soja em direo ao Centro-Oeste.
Obviamente, tais deslocamentos tm suas conseqncias no mercado fundirio. O preo da
terra outro indicador precioso para observar as transformaes do padro de ocupao, o qual sobe
bruscamente com a aproximao da frente pioneira.
A pecuria bovina foi um outro segmento que demonstrou grande vitalidade e capacidade
de expanso, ao conquistar novos espaos ao longo das ltimas dcadas, no Centro-Oeste e na
Amaznia.
O cartograma 20 evidencia claramente a marcha da pecuria bovina para o noroeste: aps
ter cruzado os limites dos cerrados, a frente pioneira da pecuria bovina continua avanando cada
vez mais em detrimento da floresta Amaznica, precisamente a Amaznia meridional e oriental.
44
A tendncia de aumento do rebanho bovino no pas tem uma longa histria. No grfico 2
pode-se observar que o crescimento do rebanho bovino acompanhou pari passu o da populao
humana ao longo do sculo XX mesmo sendo esta muito rpida, ao ponto de ser chamada
exploso demogrfica enquanto o rebanho suno se mantinha estvel ou crescia pouco.
Este crescimento, porm, no foi uniforme, como demonstra a regresso linear, que
associa o rebanho de 2003 ao de 1977 (cartograma 21). As zonas cinza do mapa so aquelas onde o
rebanho progrediu a um ritmo prximo da mdia. As azuis representam as que ele cresceu menos do
que esperado, em funo da progresso global, no extremo noroeste, no extremo sul e nos confins
de Minas Gerais e da Bahia que j apareciam nos mapas demogrficos como zonas deprimidas.
Nas reas vermelhas, a progresso foi mais forte do que o estatisticamente esperado: quase todo o
Mato Grosso do Sul, Mato Groso e Rondnia, leste do Acre, sudeste do Par e a regio do Bico do
Papagaio.
O que se configura, portanto, na confluncia dessas tendncias parciais, um verdadeiro
modelo de conquista pioneira de todo o tero noroeste do pas, prolongando o movimento secular de
conquista territorial, lanado pouco depois da chegada dos portugueses no Brasil. O ritmo pode ter
mudado, assim como os meios tcnicos adquiriram maior potncia, porm o avano atual da soja e
da pecuria no Mato Grosso e no Par lembra o do caf no oeste de So Paulo e norte do Paran nos
anos 1940.
Uma das originalidades essenciais do pas , portanto, a presena desta frente de grande
amplitude, uma das mais potentes no mundo, que continua a progredir para o noroeste do Pas.
um sistema complexo, com aspectos positivos (e outros nem tanto), que pode ser analisado em
termos econmicos, demogrficos, sociais e ambientais. Analis-los simultaneamente evidencia
que, de fato, se produz uma sucesso de fenmenos, cuja superposio apenas parcial, de modo
que a sua localizao precisa uma das chaves de anlise da evoluo em curso.
O aspecto mais visvel nas paisagens, um dos mais comentados nos meios de comunicao
social no Brasil e no exterior, o desmatamento que se forma ao longo de um arco, do Maranho
a Rondnia. Contudo, acima desse arco que se situam as zonas de concentrao mxima de outros
indicadores (alguns dos quais j apresentados): a presena macia de migrantes vindos de outros
estados, as taxas de masculinidade elevadas, as taxas de variao mais elevadas desse mesmo
indicador. Cada um desses trs efeitos destaca uma zona situada ligeiramente a noroeste da
precedente, e esses indicadores podem funcionar como anncio do advento do processo.
A chegada de um nmero crescente de jovens homens, provenientes de outros estados,
abre uma cadeia de acontecimentos, que associa o desmatamento progresso da pecuria, da soja e
aos conflitos fundirios. Pode-se, ao analisar o mapa do Cartograma 21, detectar uma reorientao
do arco do desmatamento para o noroeste: a sua extremidade ocidental progride pouco para o Acre,
45
enquanto a sua parte oriental avana muito mais rapidamente, dando ao conjunto a imagem de um
imenso golpe de foice lanado sobre as partes ainda preservadas da Amaznia.
Caso se queira, realmente, implantar na Amaznia outro modelo de desenvolvimento, que
conserve a biodiversidade, ser necessrio propor alternativas factveis ao modelo madeirapecuria
bovinasoja, que j demonstrou sua eficcia e seu prejuzo ambiental.
O Cartograma 22
o caso de Belo Horizonte, fundada em 1897 para substituir Ouro Preto, e de Goinia em 1933.
Porto Velho, Boa Vista, Rio Branco e Macap tornaram-se capitais somente depois da criao dos
territrios federais, em 1943, e Campo Grande, com a constituio do estado do Mato Grosso do
Sul, em 1979. Braslia foi inaugurada em 1960, e Palmas, a ltima capital, foi construda somente
aps a criao do estado do Tocantins, em 1988.
Entre as mais antigas, se opem aquelas que estavam no topo das listas na poca do
primeiro recenseamento e que, gradualmente, perderam a liderana, como Salvador, Rio de Janeiro
e Recife, e aquelas que, partindo de um nvel mais baixo, conheceram um crescimento mais rpido.
Entre essas ltimas est Fortaleza, que viu a sua populao inchar com a chegada dos flagelados
que fugiam da seca. E, sobretudo, So Paulo, que contava apenas 30.000 habitantes em 1872 e se
transformou na principal cidade do Pas, com mais de dez milhes de habitantes no municpio
central, e quase 18 milhes na sua regio metropolitana, em 2000. Finalmente, outras capitais
conheceram um crescimento regular, ou seja, as capitais que crescem junto com a regio sobre a
qual exercem sua atrao: Manaus, Belm, e, ainda, Porto Alegre.
O resultado desta histria urbana , obviamente, uma ntida hierarquia das cidades e reas
de influncia profundamente desiguais, analisadas pela pesquisa Regic10. Apoiada em uma bateria
de indicadores (comando administrativo, rea de atrao dos servios educativos e sade, rea de
atrao comercial, entre outros), essa pesquisa permitiu classificar as cidades em oito nveis de
atrao.
Nos mapas construdos a partir desses dados, o fato mais visvel a dimenso da rea de
atrao de So Paulo, que engloba grande parte do Centro-Oeste e da Amaznia: nenhuma outra
cidade consegue rivalizar com uma metrpole que se tornou a verdadeira capital do Pas.
As outras cidades da mesma categoria de centralidade mxima so, sem surpresa, os
municpios centrais das outras regies metropolitanas de primeira hierarquia, com exceo de
Belm a menor entre elas (apenas dois municpios) e com o acrscimo de Goinia que irradia
amplamente sua influncia sobre o restante do Centro-Oeste e algumas partes da Amaznia (sul do
Par) e do Nordeste (Maranho). Goinia exerce influncia a uma rea bem maior do que a
influenciada por Braslia, que tem papel de capital federal e no de metrpole regional.
O Rio de Janeiro, claramente distanciado por So Paulo, mantm, de seu passado de
capital federal, algumas posies nos antigos territrios federais da Amaznia (Roraima e Acre),
mas a sua rea especfica bem reduzida.
No Nordeste, a rea de atrao de Fortaleza reduz-se aproximadamente ao prprio estado,
e Salvador sofre a concorrncia de Recife. A rea de Recife ultrapassa os limites de Pernambuco ao
longo do rio So Francisco, onde se desenvolveu a fruticultura irrigada.
10
47
pode ser estimado pelo nmero e pela qualidade dos centros de formao habilitados a realizar
mestrados e doutorados.
O primeiro mapa (cartograma 28) baseia-se nos dados do CNPq e mostra o ttulo mais
elevado obtido pelos pesquisadores, alm do seu nmero proporcional, nas capitais dos estados. O
que se verifica que eles no somente so muito mais numerosos, mas tambm muito mais
qualificados (elevada proporo doutores), no Sudeste sobretudo no estado de So Paulo.
A habilitao para outorgar mestrados e doutorados periodicamente reexaminada pela
CAPES (Comisso de Aperfeioamento do Ensino Superior), do Ministrio da Educao, que d a
cada programa de formao uma nota de 3 a 7, com base em critrios qualitativos e quantitativos do
nvel cientfico do programa. O mapa do cartograma 29 mostra a que ponto So Paulo domina o
panorama brasileiro: com mais de 40% em todas as categorias e mais da metade dos programas com
a nota mxima. Observa-se que So Paulo se destaca em todos os indicadores, bem frente do Rio
de Janeiro.
As cidades so, cada dia mais, os pontos nodais a partir dos quais se polariza o territrio.
Contudo, num mundo cada vez menos administrado por circunscries bem delimitadas, e cada vez
mais inervado por redes de vrios tipos, convm analisar as redes cujos ns so as cidades e pelas
quais transitam as pessoas e as mercadorias, a energia e a informao.
2.1.3.1. Redes
O sistema de transporte brasileiro apresenta duas caractersticas notveis. A primeira a
predominncia absoluta da estrada, que representava, ao final dos anos 1990, mais de 65% do
trfego, enquanto as ferrovias cobriam apenas 21% (contra 37% nos Estados Unidos e 57% no
Canad), as hidrovias 12%, e as tubulaes (gasodutos e oleodutos) 4%. A segunda a
configurao da rede rodoviria, marcada pelas enormes disparidades que existem entre as regies.
No Sudeste, as redes so densas, constitudas por vias asfaltadas, algumas com pista dupla,
sobretudo no estado de So Paulo e nos eixos que o ligam aos seus vizinhos (conforme cartograma
30).
No Nordeste, as malhas esto razoavelmente completas, manifestando um progresso
acentuado em relao situao de vinte anos atrs, mas so densas apenas nas regies litorneas.
Contudo, em vastas zonas do serto, so muito esparsas.
No Centro-Oeste, a situao mais contrastante entre os arredores das capitais (Braslia,
Goinia, Campo Grande e Cuiab), cercados por redes relativamente densas, e as regies
perifricas, onde dominam as vias sem asfalto.
49
distribuda a partir dos pontos de acesso, ou seja, a capilaridade das redes locais e a taxa de
cobertura de cada regio.
Se as redes de informao, que desenham os pontos e eixos de forte centralidade, so bons
indicadores das dinmicas territoriais brasileiras, a mesma temtica vale, talvez com maior
intensidade, para a circulao de energia. Desse modo, esse no um indicador menos importante,
j que redes de energia tambm articulam as regies produtoras cuja localizao depende dos
recursos naturais e dos equipamentos construdos com as regies consumidoras onde a
concentrao da populao e da atividade econmica cria uma forte demanda.
O mapa seguinte (cartograma 32) evidencia a inadequao de duas geografias: a da
produo e a do consumo de energia, o que levou construo de linhas de transmisso de grandes
distncias entre as mais longas e potentes no mundo.
De fato, a produo principalmente hidroeltrica e, como o aproveitamento dos cursos de
gua mais prximos das regies consumidoras j chegou ao limite, criou-se a necessidade de buscar
a explorao de recursos cada vez mais remotos. Essa a principal razo da construo, no regime
militar, da barragem de Itaipu, no rio Paran, na fronteira paraguaia.
J as centrais trmicas, pouco representativas na contribuio da gerao total de energia
eltrica no Pas, ou esto situadas sobre recursos valorizados (como o carvo do Sul), ou so
experimentais (como a central nuclear de Angra dos Reis), esto localizadas em regies com baixa
oferta de energia de origem hidrulica, ou, ainda, so prximas dos lugares de consumo em regies
insuficientemente servidas pelas redes hidroeltricas (onde as usinas queimam diversos tipos de
leos combustveis) o caso de grandes cidades litorneas como o Rio de Janeiro ou Salvador.
Em vastas regies, onde as redes no se interligam, a malha est longe de ser completa.
Cerca da metade do territrio brasileiro est nessa difcil situao, contando apenas com a produo
local de energia para suprir suas necessidades. Na maioria dos casos, a energia provm de um
gerador diesel, enquanto cidades mais importantes tm uma central trmica ou, em casos
excepcionais, uma central hidrulica, construda para as suas necessidades (como Balbina para
Manaus, ou Cachoeira do Samuel para Porto Velho e a regio central de Rondnia).
Existem planos para remediar essa situao e assegurar a cobertura completa do Pas por
uma rede bem distribuda, mas devido s imensas distncias e aos volumosos investimentos
necessrios, sero necessrios anos para sua implantao. Por enquanto, o feixe de linhas de alta
tenso que liga Itaipu So Paulo o eixo essencial das redes eltricas brasileiras. Interconectado
com o complexo de barragens dos rios Paran e Tiet, ele assegura regio Sudeste uma boa
cobertura e, a maior parte do tempo, uma alimentao suficiente apesar do crescimento constante
da demanda.
51
O cartograma 33 - motores do desenvolvimento derivado do trabalho feito pelo consrcio Brasiliana, tentado
retratar os fatores locais de dinamismo, escolhido para preparar os investimentos do plano Brasil em ao. Aqui, este
mapa encontra-se mais completo e atualizado.
52
menor dimenso, se desenvolve entre o sul do Maranho e o oeste da Bahia (principalmente por
conta da expanso da soja).
No entanto, ao lado desses plos principais, outras atividades, menos macias, sustentam o
crescimento de regies menores, sendo elas:
a minerao mesmo sendo efmera por definio;
a fruticultura irrigada;
o turismo (tanto no litoral como no interior);
a agricultura familiar cuja capacidade de modernizao e de insero em mercados
competitivos no deve ser desprezada.
No Nordeste, o litoral se converte em zona turstica, com adoo de polticas de
desenvolvimento12 (cartograma 34), evidenciada na importncia econmica atribuda a esta
atividade, principalmente nos estados do Cear, Bahia, Pernambuco e Rio Grande do Norte. O
turismo se transforma, neste sentido, num poderoso instrumento de poder argumentativo a servio
da Regio, notadamente na produo de um fator econmico capaz de salvar a economia regional.
As zonas de vrzea, os tabuleiros e o cerrado nordestino, so convertidos em espaos
privilegiados da produo agrcola, cultura irrigada (como o cultivo de manga, goiaba, mamo,
banana, uva, entre outras) e produo de gros nobres (soja), evidenciada no cartograma 35. Nestes
termos, elaboram-se planos de explorao de pequenos territrios, rigorosamente selecionados, ou
plos de irrigao, utilizados por uma agricultura diferenciada da tradicional onde a cincia e a
tecnologia servem de pano de fundo, ou melhor, de parmetro de sucesso desse arcabouo
econmico.
2.1.4. Cenrios de Ordenamento do Territrio (aes governamentais setoriais com
impactos territoriais relevantes)
A inexistncia de uma poltica formalizada de ordenamento territorial no Pas no significa a
ausncia de polticas pblicas que afetem o territrio. Analisa-se a seguir, em primeiro lugar, devido
especificidade das mesmas, as polticas de uso de recursos naturais e de preservao do meio
ambiente, antes de evocar, na forma de modelos grficos, as possveis repercusses das polticas
setoriais.
12
A viabilidade da Regio Nordeste como plo de atrao turstica retratada atravs dos investimentos do Programa
de Desenvolvimento do Turismo PRODETUR/NE. Financiado com recursos do BID, e tendo o Banco do Nordeste
como rgo executor, objetiva: dotar e melhorar a infra-estrutura turstica (saneamento, transportes, urbanizao e
outros); projetos de proteo ambiental e do patrimnio histrico e cultural; capacitao profissional; e fortalecimento
institucional das administraes de estados e municpios da regio.
53
54
Outro tema muito discutido, ao mesmo tempo ambiental e alvo de polticas territoriais, o
desenvolvimento sustentvel da Amaznia. No momento, o tipo de uso e de ocupao do territrio
que vigora em grande parte da regio revela-se ainda insustentvel necessitando com urgncia de
polticas pblicas que possam reverter as tendncias existentes. Tal modelo dever contemplar, em
termos de ordenamento do territrio, uma relao mais equilibrada (ou, pelo menos, menos
predatria) com as outras regies, alm de uma melhor integrao com os pases vizinhos (figura 3).
Alm do caso amaznico, todas as tarefas centrais de polticas de mitigao dos principais
problemas ambientais do pas so ao mesmo tempo polticas regionais e de ordenamento do
territrio.
Reduzir a intensidade do desmatamento na Amaznia e na Mata Atlntica, da
desertificao no Nordeste semi-rido, minimizar os deslizamentos de encostas e as enchentes no
Sudeste, evitar o assoreamento e a poluio do Pantanal, so objetivos que somente podem ser
atingidos pela implementao de polticas de desenvolvimento integrado das regies afetadas. O
modelo grfico apresentado na figura 4 apresenta o cenrio desejado, com a mitigao dos impactos
descritos anteriormente.
Neste sentido, a transversalidade, muito invocada para as polticas ambientais, vale tanto,
e talvez at mais, para as polticas de ordenamento territorial.
b) Ordenamentos do territrio
O objetivo deste item refletir sobre possveis polticas de ordenamento territorial. Assim,
seguem abaixo alguns tipos de uso do territrio, deduzidos dos tpicos analisados no presente item
deste relatrio.
Os modelos grficos seguintes relacionam a situao encontrada atualmente com uma
proposta de opo de poltica com inspirao nos objetivos definidos no incio do programa Brasil
3 Tempos.
Em sntese, tratam-se, de certa forma, de cenrios de tendncias (o que pode acontecer se
nada for feito) e cenrios voluntaristas (o que seria desejvel obter na perspectiva de uma poltica de
ordenamento territorial).
O primeiro tipo de uso, o agronegcio (figura 5), no precisa de muito incentivo para
expandir a sua rea de atuao. No entanto, as tendncias atuais expanso preferencial para o
Centro-Oeste poderiam ser corrigidas, espalhando o agronegcio tambm pelo Nordeste e pelo
Sul, baseando-o em outras commodities.
O segundo uso do territrio, a produo industrial, j comeou o seu processo de
espraiamento. Mesmo assim, uma poltica de ordenamento do territrio pode incentivar este
55
fenmeno, com ocorrido na Frana nos anos 1960, com a politique de dcentralisation industrielle
(figura 6).
Outra anlise a da alterao da matriz energtica nacional, no somente visando atender
aos objetivos de auto-suficincia, mas tambm buscando efeitos territoriais, a partir da
diversificao das regies produtoras de energia passando de um sistema que repousa
principalmente na hidroeletricidade, no petrleo e no gs (parcialmente importados e
complementados pelo etanol extrado da cana-de-acar) a uma outra que potencializa a biomassa, e
no depende mais de importaes. Neste sentido, a biomassa pode passar a incluir o biodiesel
produzido a partir da mamona (Nordeste), do dend (Amaznia) ou da soja (Centro-Oeste)
enquanto a Amaznia e o Sudeste podem contribuir mais produo de gs (figura 7).
Em relao s atividades que no contribuem ao uso do territrio pela rea que ocupam,
mas pela capilaridade que proporcionam, a matriz de transporte obviamente um setor-chave. A
sua alterao (conforme figura 8) no visa apenas um maior equilbrio entre os vrios modos de
transporte (atualmente centrado no rodovirio), mas pode constituir-se numa potente alavanca na
melhoria da acessibilidade e da incluso das reas mais perifricas do territrio nacional.
O mesmo raciocnio vale para as infra-estruturas de transmisso da informao (redes de
microondas e fibras ticas, backbone da internet, entre outros), que tm um papel cada vez maior
para permitir ou no a incluso digital de regies perifricas (figura 9).
Finalmente, o tema considerado por muitos como o corao das polticas de ordenamento
territorial em todas as experincias passadas, brasileiras e estrangeiras: a reduo das desigualdades
regionais um objetivo que nunca deixa de ser colocado nas primeiras linhas de ao.
Uma discusso clssica, em diversos pases, tem sido o dilema de reforar as regies mais
ricas, antes de ajudar as mais pobres, com o objetivo de arm-las melhor na competio do
mundo globalizado. Contudo, no caso brasileiro, as disparidades so tamanhas que no h nenhuma
dvida de que a sua reduo deva estar no topo da lista das prioridades (figura 10).
Corolrio da reduo das desigualdades, a valorizao da diversidade cultural se impe
num pas como o Brasil, de dimenses continentais e mltiplas heranas. Alm das suas dimenses
ticas (respeito aos princpios de igualdade e justia), a valorizao da diversidade possui uma
dimenso territorial, ao estabelecer relaes mais equilibradas entre regies centrais e perifricas.
Essa vertente tem o seu lado quantitativo, j que a cultura hoje uma atividade de peso econmico
cada vez maior, carregando consigo hbitos de consumo de vrios tipos de produtos da
alimentao ao vesturio, chegando aos padres de moradia (figura 11).
A mesma lgica apresentada no modelo da valorizao da diversidade cultural vale na
poltica de ordenamento territorial stricto sensu, que entre outros objetivos tenta substituir as
relaes de dominao entre o centro e as periferias. O modelo abaixo representa relaes de
56
benefcio mtuo, sob a coordenao poltica da Unio e de sua capital, voluntria e simbolicamente
situada no centro do pas. Se em quase todos os outros aspectos o centro de gravidade nacional se
situa no Sudeste, principalmente em So Paulo, nesse caso no se discute a preeminncia de
Braslia (figura 12).
Como forma de sintetizar todos os modelos grficos apresentados, tem-se a figura 13, que
apresenta dois cenrios possveis e opostos: o tendencial que prolonga as evolues atuais e o
desejvel que desenha um futuro mais otimista.
O primeiro aponta claramente para um risco de rompimento, separando o Pas da
seguinte forma: no centro, as partes dinmicas do pas e seus espaos de expanso ou de reserva,
num eixo sudeste-noroeste; e dos lados, as periferias razoavelmente prsperas do no sul e
francamente subdesenvolvidas do Nordeste.
Mesmo sem secesso formal, pode acontecer e talvez j esteja acontecendo um
desenvolvimento em duas velocidades: um rpido e potente, o do centro bem integrado ao mundo
globalizado, e um lento e incerto, para as periferias subordinadas ou esquecidas.
O outro cenrio o desejvel incorpora os objetivos das polticas setoriais de: proteo
do meio ambiente; expanso do agronegcio; reduo da concentrao industrial; reviso das
matrizes de transporte, energia e informao; reduo das desigualdades regionais; e valorizao da
diversidade cultural todas elas includas numa poltica de ordenamento territorial ambiciosa.
Trata-se de manter a integridade do territrio nacional, no frente a uma hipottica ameaa externa,
mas frente a um risco real de desagregao interna.
Respeitar o meio ambiente; distribuir melhor as atividades agropecurias modernas, as
indstrias e servios de ponta; diversificar as fontes de energia; favorecer o crescimento de cidades
mdias todas essas aes contribuem para re-equilibrar o territrio nacional.
Em uma poca cada vez mais reticular, repensar as redes de transporte de pessoas,
mercadorias, energia e informao, montando uma malha menos voltada para o abastecimento do
centro e mais eqitativa, ser sem dvida uma das alavancas mais poderosas para distribuir melhor
o desenvolvimento no pas.
Usar os dinamismos, que no Brasil no so poucos, para levar no seu rastro regies menos
favorecidas pela conjuntura atual; explicitar, visando harmonia espacial, a dimenso territorial nas
polticas setoriais; ter sempre em mente a busca da justia scio-espacial na hora de planejar,
implementar e fiscalizar polticas pblicas: tais poderiam ser as ambies de uma poltica de
ordenamento territorial. No so poucas, mas so condizentes com o desafio de corrigir distores
herdadas h pelo menos meio sculo de modelo de crescimento desigual, e a altura das ambies
que pode e deve ter o Brasil.
57
A distino entre recursos naturais e ambientais busca fornecer bases tericas para equacionar essa diferena entre
bens (produtos) e condies (servios). Sobre o tema, ver: Antonio Carlos Robert Moraes - Valor, Natureza e
Patrimnio Natural in Cincia & Ambiente 28, 2004 (reeditado em Meio Ambiente & Cincias Humanas 4a.ed.
ampliada, So Paulo: Annablume, 2005).
58
3/10/1988. Sua atual denominao de Secretaria do Patrimnio da Unio SPU vigora desde
quando era integrante do Ministrio da Fazenda. Atualmente a SPU integra a estrutura do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por determinao de uma Medida Provisria
transformada em Lei, em 1999. Dentre suas atribuies se destacam o controle do cadastramento,
fiscalizao e conservao, aforamento, regularizao, cesso gratuita e permisso de uso,
alienao, venda, permuta ou doao.
Outras instituies passaram tambm a ter acesso ao domnio e propriedade de terras. So
exemplos a FUNAI, INCRA, IBAMA, DNIT, Exrcito, Marinha e Aeronutica. A Constituio
Federal de 1988, em seu art. 20, redefine claramente os bens da Unio14. Dentre eles, so
especialmente importantes para este estudo, as terras devolutas, as terras destinadas conservao
ambiental, as terras indgenas, as terras destinadas reforma agrria e as terras do Exrcito,
Marinha e Aeronutica. a partir deste referencial que se procura avaliar como as configuraes e a
gesto das terras pblicas podem contribuir para a poltica nacional de ordenamento do territrio.
2.2.1. Terras Devolutas nas Constituies Federais
Terras pblicas ou terras devolutas so conceitos que passaram por modificaes desde a
primeira Constituio Federal, de 1891, at os nossos dias. O primeiro instrumento de doao de
terras do Estado foi a concesso de sesmarias, a partir da carta patente dada pela Coroa Portuguesa a
Martim Afonso de Souza, Governador-Geral da Colnia, em 20 de novembro de 1530. A partir de
1549, o regime de concesso de sesmarias sofreu uma srie de alteraes, mas s veio a ser
encerrado em 1850, com a Lei de Terras. Esta Lei, no seu art. 3, d o seguinte conceito de terras
devolutas: as que no se acharem aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal
( 1); as que no se acharem no domnio particular por qualquer ttulo legtimo, nem forem havidas
por sesmarias e outras concesses do Governo Geral ou Provincial, no incursas em comisso por
falta do cumprimento das condies de medio, confirmao e cultura ( 2); as que no se
acharem dadas por sesmarias, ou outras concesses do Governo, que, apesar de incursas em
comisso, forem revalidadas por esta Lei ( 3); as que no se acharem ocupadas por posses, que,
apesar de no se fundarem em ttulo legal, forem legitimadas por esta Lei ( 4).
Atendo-se apenas aos aspectos legais, so terras devolutas aquelas adquiridas pelo Estado
brasileiro por sucesso Coroa portuguesa, tendo em vista os fatos histricos do descobrimento e
da independncia, e por compra ou permuta a outros Estados, que no foram alienadas, por qualquer
forma admitida poca, aos particulares, ou que por estes no foram adquiridas por usucapio.
Assim como, aquelas que, transmitidas aos particulares, retornaram ao patrimnio do Poder Pblico
14
O art. 20 da CF 1988 pode ser consultado na ntegra no relatrio do Tema 5 Espaos Geogrficos em Poder da
Unio, disponibilizado na pgina na internet do Ministrio da Integrao Nacional.
59
por terem cado em comisso ou por falta de revalidao ou cultura, no se destinando a algum uso
pblico, encontrando-se, atualmente, indeterminadas.
Em sntese, pela Lei n. 601/1850 (Lei de Terras), devoluta toda terra que, por qualquer
ttulo, no se acha aplicada a nenhum uso pblico, por um lado, e, por outro, no integrado, por
qualquer ttulo, ao patrimnio privado.
Do conceito acima, depreende-se, como um dos seus aspectos fundamentais, o fato das
terras devolutas serem, hoje, indeterminadas. Nem sempre, porm, foi assim, uma vez que, no
incio, toda terra existente em nosso territrio pertencia ao Estado. Mas, com as sucessivas,
confusas e desorganizadas alienaes aos particulares, a situao territorial chegou a um ponto tal,
que o Estado no tem condies de saber onde se encontram estas terras, nem a real dimenso delas.
O certo que, atualmente, s por meio da ao discriminatria tem o Estado condies de separar
as terras devolutas das terras particulares e das terras pblicas em sentido estrito. S por meio dessa
ao que possvel determinar as terras devolutas, antes indeterminadas, deixando,
consequentemente, de serem devolutas para serem consideradas terras pblicas stricto sensu15.
Se, no antigo regime, as terras devolutas pertenciam Nao, por fora da primeira
Constituio da Repblica, passaram para o domnio do Estado-membro, em cujo territrio
estivessem situadas. Segundo o art. 64 da Constituio de 1891, "pertencem aos Estados as minas e
terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo Unio somente a poro do
territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e
estradas de ferro federais".
A Constituio de 1934 reiterou a fixao da primeira Constituio Republicana, ao
prescrever que "so do domnio dos Estados os bens de propriedade destes pela legislao
atualmente em vigor" (art. 21) e que "so bens do domnio da Unio os bens que a esta pertencerem,
nos termos das leis atualmente em vigor" (art. 20, I).
A Constituio de 1946, seguindo expressamente a literalidade da Carta de 1891, estatuiu
que "incluem-se entre os bens da Unio: a poro de terras devolutas indispensvel defesa das
fronteiras, as fortificaes, construes militares e estradas de ferro" (art. 34, II).
15
Legisladores especializados estabelecem distino entre terras pblicas (lato sensu e stricto sensu) e terras devolutas.
So terras pblicas lato sensu todas aquelas pertencentes ao poder pblico, inclusive as terras devolutas. J as terras
pblicas stricto sensu, so aqueles bens determinados que integram o patrimnio pblico como bem de uso especial ou
patrimonial, como uma fazenda de propriedade da administrao pblica, as unidades de conservao, as reas
destinadas reforma agrria, as reas de treinamento das Foras Armadas, entre outras. Para maiores esclarecimentos
sobre este assunto ver o relatrio do Tema 5 - Espaos Geogrficos em Poder da Unio, disponibilizado na pgina na
internet do Ministrio da Integrao Nacional, e o Apndice B Conceitos Acessrios.
60
A Carta de 1967 atribuiu Unio "a poro de terras devolutas indispensveis defesa
nacional ou essenciais ao seu desenvolvimento econmico" (art. 4, I). Nessa mesma linha, tem-se a
Emenda n. 01, de 1969, que tambm atribuiu Unio "a poro de terras devolutas indispensveis
segurana e ao desenvolvimento nacionais" (art. 4, I). Tais preceitos significam que a Unio
retoma a propriedade da poro de terras devolutas, ainda pertencentes aos Estados, na exata
medida em que sejam elas indispensveis s finalidades previstas na Constituio, com dispensa de
prvia e justa indenizao. Na verdade, sem qualquer retribuio. Em outras palavras, toda vez que
a Unio necessitar, para a segurana e o desenvolvimento nacionais, de poro de terras adquiridas
pelo Estado federado em razo do art. 64 da Constituio de 1891, adquire-lhes o domnio
independentemente de desapropriao e, portanto, de indenizao, salvo por benfeitorias.
Finalmente, a vigente Constituio de 1988, mais tcnica que as anteriores, estatui que
so bens da Unio: as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em
lei (art. 20, II) e que incluem-se entre os bens dos Estados: as terras devolutas no compreendidas
entre as da Unio (art. 26, IV).
A nova redao mais abrangente, sob certos aspectos, do que o texto anterior e, luz de
outros, menos. que, na Emenda Constitucional n. 01/69, pertenciam Unio a poro de terras
devolutas indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais. Na sua interpretao a
expresso indispensvel segurana e ao desenvolvimento nacionais trazia implcita a oferta de
grandes extenses de terras, na utilizao do conceito amplo de segurana e de desenvolvimento,
dentro da concepo dos estudos da Escola Superior de Guerra. Alis, esse texto de 1969 reproduz a
linha que inspirou o movimento de 1964, ou seja, segurana e desenvolvimento.
Concluindo terras devolutas so terras pblicas lato sensu, indeterminadas ou
determinveis, sem nenhuma utilizao pblica especfica e que no se encontram, por qualquer
ttulo, integradas ao domnio privado. Quando determinadas, via ao discriminatria, passam a ser
terras pblicas stricto sensu. Elas pertencem, em regra, desde a Constituio de 1891 (art. 64), aos
Estados-membros, excetuando-se aquelas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e
construes militares, das vias federais de comunicao e preservao ambiental, que so de
propriedade da Unio (CF/88, art. 20, II).
No entanto, tal questo inconclusa visto que os Estados federados questionam o ptrio
poder da Unio sobre as terras pblicas / devolutas.
2.2.2. Terras Pblicas da Unio Localizao e Configurao
Diversos argumentos, baseados, sobretudo no texto constitucional, apresentados
anteriormente, evidenciam as diversas funes s quais as terras pblicas da Unio tm servido, da
61
defesa nacional, preservao ambiental e reforma agrria; e aos territrios destinados s populaes
indgenas, quilombolas e outras populaes tradicionais.
Identificar onde se localizam e como se configuram tais terras, e as instituies
responsveis por elas, o primeiro dos objetivos. Os questionamentos quanto s formas de seu
gerenciamento e seus mecanismos existentes seguem-se aos de sua localizao e configurao,
assim como a anlise da prevalncia ou da alterao dos usos, determinados em lei.
A primazia quanto aos usos tambm clara no texto constitucional: terras indgenas
prevalecem sobre qualquer outro uso ou funo. No entanto, a destinao de terras para a reforma
agrria e preservao ambiental encontram-se na mesma condio, ainda que a terra para
preservao ambiental seja considerada indisponvel. Isto significa que, ao ocorrer superposio
entre a determinao da terra pblica, e, portanto, da propriedade da terra, qual dos dois usos deve
prevalecer? Sem dvida, definir a articulao entre objetivos e aes institucionais, em aparentes
contraditrios e, por conseguinte, definir o plano de destinao e uso das terras, devem ser aes
prioritrias no mbito da Poltica Nacional de Ordenamento Territorial.
A restrio funo especfica de proteo de espaos territoriais e seus componentes est
prevista na Constituio Federal, em seu 1, inciso III, e da fauna e flora, no inciso VII da CF/88,
sendo qualquer alterao e supresso somente permitida atravs de lei, vedada qualquer utilizao
que comprometa a integridade dos atributos que justificam sua proteo. J o 4 do artigo 225
define alguns dos ecossistemas brasileiros como patrimnio nacional, e sua utilizao somente
poder ocorrer na forma da lei, dentro de condies que assegurem a preservao do meio
ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais. No 5 do referido artigo considera-se
como indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados por aes discriminatrias,
necessrias proteo dos ecossistemas naturais.
2.2.3. Terras destinadas Conservao Ambiental
Segundo dados do IBAMA, referentes ao ano de 2004, o pas possua um total de 7,63%
de sua superfcie em Unidades de Conservao federais, excludas as ilhas ocenicas, no tendo
sido apurada a superfcie total das UCs estaduais. Contudo, a superfcie brasileira destinada
proteo integral alcana apenas 9,09% do total de UCs federais e estaduais. Um olhar mais
perspicaz sobre estes nmeros identifica que o Brasil ainda est longe de cumprir a recomendao
da Unio Internacional para a Conservao da Natureza e dos Recursos Naturais (IUCN - The
World Conservation Union) de que o mnimo de 10% de cada bioma seja destinado proteo
integral. Esforos concretos, com a criao de seis novas unidades de conservao, em fevereiro de
2006, indicam a busca do objetivo de atingir o percentual mnimo recomendado pela IUCN.
62
16
Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no apndice A, intitulado Caderno de
Figuras.
63
tambm as terras de particulares localizadas s margens das vias de comunicao federal (100 km
de cada lado). Considerando-se que nos anos 1970, os planos nacionais de desenvolvimento
objetivavam a expanso do desenvolvimento econmico e a integridade do territrio nacional para
as regies Norte e Centro-Oeste, a concentrao das terras arrecadadas ocorre na Regio Norte e
reas de fronteira, conforme identificado no cartograma 43.
Coube ao Incra requerer terras para assentamentos rurais, especialmente as localizadas s
margens das rodovias federais (Transamaznica/BR230; CuiabRio Branco/BR364; Porto Velho
Manaus/BR319; CuiabSantarm/BR163; ManausBoa Vista/BR174; a Perimetral Norte/BR210;
e as reas identificadas pelo Getat - Grupo Executivo de Terras do Araguaia-Tocantins), que assim
retornaram ao domnio da Unio. Embora tenha predominado ao longo das vias de circulao
rodoviria, a arrecadao de terras tambm ocorreu em vrias outras zonas das regies Centro-Oeste
e Norte.
A interdio de novas arrecadaes de terras pela Unio ocorreu com a Constituio
Federal, que em 1988, revoga o decreto n. 1164, de 1973. Atualmente, o INCRA possui um total
de 5.964 reas arrecadadas sem informaes mais detalhadas sobre a prioridade de uso ou estgio
do processo de regularizao de assentamentos.
A prioridade de uso destas terras deve estar em consonncia com o art. n. 188 (Captulo
III), que estabelece que a destinao das terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a
poltica agrcola e o Plano Nacional de Reforma Agrria. Atualmente, o esforo da instituio
estabelecer a destinao das mesmas segundo o que especifica cada projeto e estimular a soluo
coletiva, especialmente nas reas da Amaznia Legal em que h restrio de uso da propriedade,
devendo 80% da rea do imvel ser atribuda como reserva legal.
Outro aspecto a ser estudado na situao das terras destinadas ou utilizadas pelo Incra,
refere-se aos projetos de assentamento agrrio e nas diferentes etapas existentes para sua
emancipao, que ocorre normalmente quando este j se encontra consolidado, e, muitas vezes com
caractersticas urbanas.
O nmero total de projetos sob jurisdio do INCRA, includos os projetos de
assentamento, projetos de colonizao dirigida e reservas extrativistas, dentre outros, em suas
diferentes fases, de 6.970. Destes, apenas 4.007 encontram-se mapeados, dos quais apenas 3.500
contm informaes relacionadas s reas, data de criao, capacidade e situao.
No total, o conjunto de reas geridas pelo INCRA abarca aproximadamente 54 milhes de
hectares, com capacidade para absorver at 828 mil famlias. No entanto, esto assentadas pouco
mais de 600 mil famlias.
Cabe mencionar uma possvel fonte de conflitos na gesto do INCRA. Os dados
levantados nesse estudo tratam dos projetos de assentamento e indicam haver reas de reservas e de
65
preservao ambiental que esto sendo desapropriadas com o intuito de se tornarem assentamentos.
Questiona-se primeiramente se esta informao estaria correta. Em segundo lugar, estando esta
informao correta, de quem seria a prioridade no uso e desapropriao da terra pblica; ao INCRA,
rgo responsvel pela reforma agrria, ou ao IBAMA, responsvel pela conservao ambiental.
A Constituio Federal de 1988, nos seus art. 184 e 188, que tratam da reforma agrria,
clara quanto prioridade da propriedade pblica para aquele fim. Por sua vez, o art. 225, 5, que
trata da questo ambiental, determina a indisponibilidade das terras devolutas ou arrecadadas pelos
estados necessrias a proteo dos ecossistemas naturais. O art. 20, inciso II, tambm define como
bens da Unio as terras devolutas indispensveis a preservao ambiental definidas em lei,
conforme explicitado anteriormente. Ou seja, h claramente um conflito de hierarquia da prioridade
constitucional e, conseqentemente, um problema de gesto interinstitucional. Da a importncia
que uma PNOT defina a prioridade e coordenao das polticas de cada uma destas instituies.
2.2.3.3.Terras do Exrcito, Marinha e Aeronutica
Com objetivos distintos dos anteriores, ao Exrcito, Marinha e Aeronutica so atribudas,
constitucionalmente, obrigaes s quais est vinculada a necessidade de terem a sua disposio
extenses de reas, destinadas as suas finalidades.
Exrcito, Marinha e Aeronutica so instituies nacionais permanentes e regulares,
organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da
Repblica. Destinam-se defesa da Ptria, garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa
de qualquer destes, da lei e da ordem (art. 142/CF/88).
Para garantir a segurana pblica e a eficincia de suas atividades, estas instituies
dispem, no territrio nacional, de reas territoriais que constituem campos de treinamento de seu
contingente. Estas reas so consideradas do patrimnio da Unio sob a jurisdio destes
destacamentos militares, distribudos no territrio nacional, conforme art. 20, inciso II, da
Constituio Federal.
2.2.4. Situaes Conflituosas para o Ordenamento Territorial
As configuraes das terras pblicas no territrio nacional evidenciam reas de
superposies de categorias de uso, de funes, de objetivos, de jurisdies e de gestes
diferenciadas, que indicam potenciais conflitos.
Merecem especial ateno as seguintes situaes:
a) A mais densa localizao de terras arrecadadas pelo INCRA na regio amaznica
encontra-se ao longo das rodovias federais, que se caracterizam como fortes vetores de
66
transformao do territrio. Como as terras arrecadadas devem ser destinadas aos projetos
de assentamentos agrrios, somente uma articulao, fortalecida por mecanismos
estruturantes com o setor ambiental, permitir uma destinao menos agressiva s frgeis
condies naturais da regio amaznica.
b) Dois Brasis distintos so desenhados pelas configuraes territoriais, demonstrando
aparentes conflitos: a Amaznia, que comporta grandes extenses de terras pblicas,
representando um mosaico de diferentes intencionalidades e institucionalidades; e o restante
das regies brasileiras, onde as terras pblicas existentes ocupam pequenas e insignificantes
pores do territrio.
c) As reas protegidas apresentam uma melhor distribuio no territrio brasileiro, em
qualquer de suas categorias, quando comparadas s outras categorias de terras pblicas,
embora as maiores reas estejam concentradas na Amaznia.
d) As maiores extenses de terras indgenas se localizam na Amaznia, embora a maior
densidade da populao indgena esteja no Mato Grosso do Sul, Paran, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul e nos estados nordestinos.
e) Terras Indgenas, Projetos de Assentamento e reas Arrecadadas as reas
arrecadadas pelo INCRA esto na Amaznia Legal. Elas coincidem territorialmente com
vrias terras indgenas nos antigos territrios federais (estados do Acre, Amap, Roraima e
Rondnia) e no estado do Amazonas. Por outro lado, os projetos de assentamento j
implantados, em sua maioria, circundam terras indgenas e acompanham o traado de
rodovias.
f) Unidades de Conservao, Projetos de Assentamento e reas Arrecadadas um srio
problema de destinao do uso e da jurisdio da propriedade ocorre neste conjunto de terras
pblicas. A maior superfcie de superposio de terras encontra-se na regio Amaznica,
entre as unidades de conservao, sob a jurisdio do IBAMA, e os projetos de
assentamento existentes, de responsabilidade do INCRA. O problema se intensifica quando
se sobrepem reas propostas pela poltica nacional de conservao da biodiversidade com
terras arrecadadas, que cobrem superfcie bem maior. Alm da sua extenso territorial, as
terras arrecadadas indicam as futuras localizaes de projetos de assentamento. Nessas
67
2.3.
17
69
territrio, que se caracteriza pela interiorizao dos servios mais freqentes e manuteno de
hierarquia dos servios mais raros e de maior custo.
Equidade em sade significa garantir a todos o acesso aos servios de boa qualidade, isto ,
uma distribuio justa. A distribuio dos servios condicionada pelo acesso, correspondendo:
oferta; distncia; ao atendimento e as condies scio-econmicas da populao. Estes fatores
compem a acessibilidade geogrfica, possibilitando o consumo dos servios.
No Brasil, a
70
Os principais problemas do
transporte ferrovirio residem na malha segmentada, visando apenas ligar a rea produtora ao porto;
nas diferenas de bitola; na insuficincia de armazenagem e de reas de alimentao retroporturias; nos terminais de transbordo e na m qualidade da frota de cabotagem. A estrutura de
custos da ferrovia requer grandes e regulares volumes de trfego, ou seja, economia de escala. A
expanso da agroindstria depende da superao desses problemas, que resultaram em perda de
13% das safras de gros entre 1997-2003, calculando-se o custo logstico domstico em 12,1% do
PIB, dos quais 7% correspondem ao transporte.
As primeiras concesses ao setor privado foram feitas ainda em 1996. Em 2000, entre as
oito concesses federais, somente uma (a Bandeirantes) cumpriu as metas de segurana, e duas
concessionrias, as metas de produo.
A reduzida velocidade no transporte ferrovirio, em comparao com o rodovirio, e a
baixa confiabilidade quanto ao tempo de viagem ainda caracterizam este modal de transporte, que
demanda grandes investimentos em modernizao. E ademais, ele enfrenta forte competio do
caminho nos custos porta-a-porta.
A tendncia da participao da ferrovia na matriz de transporte, contudo, tende a crescer
em face da progresso das exportaes na economia nacional. Para tanto, adicionam novos servios
em suas operaes, captando parte da demanda de carga geral: servios que envolvem cargas
menores com maior valor agregado porque apresentam maior custo de estocagem, em menor tempo
e com maior segurana. A informao precisa e atualizada sobre as operaes dos clientes e suas
necessidades desponta como critrio bsico para implantao dos servios. Para poder competir, os
transportadores devem transformam-se em operadores logsticos de seus clientes, agregando mais
de um modal de transporte e outras atividades da cadeia logstica.
Redes Fluviais
O modal fluvial usado notadamente na Amaznia, para o transporte da carga geral da
produo regional e a circulao de populao de baixa renda.
72
domsticos de trajetos mais curtos, sobretudo entre as trs metrpoles citadas. Deve-se acrescentar
Campinas como um terceiro aeroporto da metrpole paulista.
c) So Paulo possui o maior aeroporto, quanto ao nmero de passageiros transportados (26
milhes, em 2004), seguido do Rio de Janeiro (11 milhes) e Braslia (10 milhes).
d) Quanto ao transporte de cargas, a hierarquia muito diversa: Guarulhos mantm a
primeira posio, seguido de Campinas, atestando a fora de So Paulo. No entanto, Manaus
desponta aps So Paulo, superando o Rio de Janeiro, que seguido por Salvador e Braslia.
O turismo internacional sem duvida um fator de intensificao da circulao de
passageiros, patente no volume registrado em Salvador, Fortaleza, Recife e Natal.
As viagens de negcios so mais elevadas, sobretudo, em So Paulo, onde o transporte
internacional de passageiros em Guarulhos maior do que o domstico. J no Rio de Janeiro,
revelando menor dinmica, mesmo no Aeroporto do Galeo, o nmero de passageiros domsticos
supera o dos internacionais.
As conexes com a Amrica do Sul continuam fracas. Para viajar do Rio de Janeiro at
Guaiaquil, na costa do Equador, por exemplo, necessrio ir a Santiago, Lima ou Buenos Aires,
permanecendo horas no aeroporto no aguardo de uma conexo. Fluxos existem na parte central da
Amrica do Sul, tanto ferrovirios como rodovirios, sendo o fluxo aerovirio o mais intenso.
Somente entre Buenos Aires e Santiago que se configura uma malha efetiva. Nas conexes areas, o
Brasil, que j tem fluxos intensos com Buenos Aires, tem intensificado firmemente os fluxos com
Santiago. No mais, tratam-se de redes sem interconexes ou corredores isolados, como mostra o
cartograma 45.
A extenso territorial e a tropicalidade do Brasil deveriam atribuir circulao pelos
caudais fluviais e por via area um papel de destaque, mas no que acontece. Essas vias de
circulao no tm expresso significativa. As articulaes com a Amrica do Sul so ainda
embrionrias.
Rede de Armazenagem
Acompanhando de perto a localizao das reas de grande expresso do segmento agroindustrial nacional, no que diz respeito aos gros, a armazenagem, na escala macrorregional,
apresenta uma forte concentrao nas regies Sul e Sudeste e um processo de expanso em direo
74
19
Vale observar que, no Brasil, segundo dados da Pesquisa de Estoques do IBGE para o primeiro semestre de 2005, os
maiores estoques registrados foram o de soja em gro (21,7 milhes de ton), de milho em gro (8,6 milhes de ton), de
arroz em casca (4,2 milhes de ton), de trigo em gro (2,6 milhes de ton) e os de caf em gro (800 mil ton).
75
20
Todos os cartogramas, figuras e grficos citados neste documento se encontram no apndice A, intitulado Caderno de
Figuras.
76
Derivados do Petrleo
Os derivados do petrleo apresentam uma distribuio bastante capilar por todo o territrio
nacional. Apesar disto, os preos dos combustveis so mais baratos nas reas prximas aos centros
de produo (especialmente o Sudeste) e bem mais caros na regio Norte. Vale ressaltar que a
formao dos preos est relacionada tambm a outros fatores no territoriais/logsticos, como o
nvel de competio entre os agentes econmicos. As reservas de petrleo e gs brasileiras, mantido
o ritmo de produo de 2004, so suficientes para 20 anos.
Gs Natural
O gs natural um tipo de fonte energtica menos poluidora do que outras fontes fsseis,
mais apropriada para uma srie de procedimentos industriais e extremamente competitiva em
termos econmicos,, inclusive pela existncia de grandes reservas de gs natural. Deste modo, a
distribuio seletiva da oferta de gs natural no territrio um importante elemento diferenciado
para o desenvolvimento regional.
Atualmente existem duas redes de gasodutos no Brasil no interligadas: uma na costa
nordestina, que se estende de Salvador a Fortaleza, que suprido por jazidas em terra e mar da
Bahia, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do Norte e Cear; a outra rede se estende do litoral do Rio de
Janeiro at Porto Alegre, atendendo a grande concentrao demogrfica e econmica do pas. Esta
rede apresenta tambm um gasoduto que liga o Rio de Janeiro a Belo Horizonte e est sendo
interligada com uma pequena rede existente em torno de Vitria. abastecida por jazidas nos
litorais capixaba, fluminense e paulista. A regio suprida tambm por gs boliviano, mediante o
gasoduto que liga as zonas produtoras deste pas So Paulo. Est em execuo a interligao das
duas redes,com a construo do gasoduto Sudeste-Nordeste (GASENE).
A expanso do uso do gs ocorreu tambm pelo aproveitamento das jazidas de Urucu e do
Juru, que tende a se intensificar com a construo dos gasodutos destas jazidas at Manaus e Porto
Velho.
Entretanto, parte da expanso do uso do gs no Brasil est relacionada estabilidade
poltica da Bolvia e aos problemas ambientais da construo de gasodutos na Amaznia. Num
cenrio de longo prazo, a grande fonte de gs que poderia abastecer o continente sulamericano a
Venezuela: suas reservas superam em seis vezes as reservas bolivianas e argentinas e em 18 vezes
as reservas brasileiras.
77
Energia Limpa
A matriz energtica brasileira apresenta significativa participao de fontes renovveis,
diferenciando-se bastante do padro mundial, explicadas principalmente pela hidroeletricidade,
produtos da cana-de-acar, lenha e carvo vegetal.
Como conseqncia da elevada participao de fontes renovveis na matriz brasileira, a
emisso relativa de CO2 significativamente mais baixa do que em outras partes do mundo, o que
identifica a matriz energtica brasileira como limpa e sustentvel, em termos dos combustveis
utilizados.
Energia Eltrica
Em relao energia eltrica, destaca-se uma densa malha existente no Centro-sul
brasileiro. Ali se concentra a maior parte das usinas (sejam hidreltricas, de biomassa, de gs
natural ou de outras fontes) e um denso sistema estrutural de linhas de transmisso de energia.
Cabe ressaltar que boa parte das ampliaes previstas para as redes eltricas se d justamente para o
reforo desta malha. nesta regio que tambm se encontram os principais pontos de importao
de energia eltrica: do Paraguai (Itaipu) e da Argentina e Uruguai. Outro ponto de conexo a
energia de Guri (Venezuela), que abastece Roraima. A malha de energia eltrica no Centro-Sul
enriquecida por redes de todas as outras fontes de energia, quais sejam: energia hidreltrica (a
grande maioria da produo), petrleo e gs natural, biomassa da cana-de-acar, carvo mineral e
carvo vegetal e lenha, alm da energia nuclear.
No litoral nordestino tambm possvel identificar um embrio de malha energtica,
formado por um sistema eltrico baseado na energia hdrica do rio So Francisco, na biomassa da
cana-de-acar, no petrleo e no gs natural.
A Amaznia encontra-se, quanto energia eltrica, em desvantagem logstica em relao
ao restante do territrio nacional. A maior parte de seu territrio desconectada do sistema
interligado nacional, sendo abastecida por centenas de sistemas isolados de menor eficincia, base
de leo diesel. Na regio, entretanto, cabe destacar quatro subsistemas integrados: Rio BrancoRondnia; Manaus e entorno; Boa Vista-Guri; e Amap. Estes subsistemas, especialmente o de Rio
Branco-Rondnia, so embries de futuras interligaes com o Sistema Interligado Nacional. Vale
destacar que, hoje, o Mato Grosso tm supervit energtico e exporta energia para o Sudeste, e que
existe uma proximidade cada vez maior entre as linhas do sistema em Mato Grosso e em Rondnia.
Linhas pioneiras ao longo da BR-163 e da Transamaznica avanam pela Amaznia.
No sistema eltrico ressaltam-se as recentes interligaes feitas pelo Linho de Tocantins e
entre Gois e Salvador, permitindo um aumento das transferncias de energia e um melhor
78
aproveitamento dos diferentes regimes hdricos das bacias brasileiras, melhorando a segurana
energtica.
Tendncias das Redes de Energia
Alguns avanos considerveis esto em curso, tais como:
i) Reduo da dependncia externa de energia: 15,88% de importao em 2004 contra
28,69% em 1970; 41,8% em 1980 (auge da dependncia do petrleo importado); e
26,9% em 1990. Este fato se deve a grande expanso da produo de petrleo e gs
natural e a diversificao da matriz, com aumento da participao da cana-de-acar e
hidroeletricidade. Em 2004, 8,1% da energia ofertada proveniente do petrleo e 29,58%
do gs natural foram importados.
ii) Tambm no uso da biomassa houve avano. Os padres de produo de lenha e carvo
vegetal por extrativismo e silvicultura so bastante diferenciados: No Sul e Sudeste
predomina a silvicultura, e no Nordeste, Centro-Oeste e Norte, o extrativismo.
iii) As reservas brasileiras de carvo mineral so suficientes para produzir por 100 anos
18.000 MW (uma vez e meia a capacidade de produo de Itaipu);
iv) A energia gera impactos positivos no somente pelas possibilidades econmicas e
sociais que ela permite, mas tambm pela elevada gerao de renda que a sua prpria
produo ocasiona.
rodovias, ferrovias, entre outros, um processo que gera perdas de energia. Por isso,
uma logstica eficiente na produo de energia significa menor perda energtica e
possibilidade de melhor incluso social.
v) A grande diferenciao entre a malha constituda por redes de energia diversificadas no
Centro-Sul e as redes isoladas ou em conjunto no Norte e Nordeste, contudo perdura.
2.3.4.
martima/portos e as cidades.
2.3.4.1.Os Portos
A logstica tem um papel fundamental no desempenho das exportaes brasileiras. Tornla mais eficiente essencial para reduzir os ciclos de fabricao, acelerar a entrega dos produtos ao
consumidor final, diminuir os custos da distribuio e do transporte. Trata-se, portanto, de
considerar toda a cadeia logstica, a partir do produtor/exportador, passando pelos
distribuidores/atacadista, varejistas at o consumidor final.
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80
83
84
produo simultnea em diversos lugares das diferentes partes componentes de um mesmo produto,
e no conseqente comrcio internacional entre subsidiarias de uma mesma corporao. Traduziu-se
tambm na formao de cidades mundiais, onde se localizam as sedes das corporaes, que atuam
como centros de gesto econmica e territorial de amplas reas do globo.
Caractersticas importantes das corporaes so: a) ampla escala de operaes; b)
multifuncionalidade e multilocalizao; c) segmentao, associada ao item b; c) imenso poder de
presso econmica e poltica, na medida em que consomem e produzem gama variada de matrias
primas, interferindo no processo produtivo. Estabelecem conexes entre si e com outras empresas e
empregam nmero elevado de pessoas, interferindo no mercado de trabalho e na esfera do consumo
pessoal.
Dada a escala de suas atividades e do seu poder econmico e poltico, as grandes
corporaes retiraram dos Estados o poder de deciso e, ao mesmo tempo, so viabilizadas pelo
Estado que, via de regra, implanta parte da infra-estrutura reduzindo os investimentos das empresas
em um capital constante, cuja remunerao lenta. Estas relaes so objeto de uma nova
disciplina, a geoeconomia. Redes e fluxos transfronteiros, que sustentam as corporaes em nvel
global, criam um novo marco na redefinio dos territrios nacionais por eles continuamente
remodelados. A logstica assume, assim, especial importncia na integrao territorial e na alterao
das desigualdades regionais. Logstica que no pode mais ser vista como constituda por um
conjunto de redes separadas, mas sim como uma estrutura integrada, multimodal e interdependente,
um servio essencial dinmica do territrio.
O Brasil no fugiu regra dominante. Por um lado, instalaram-se e cresceram
sobremaneira no pas corporaes globais, envolvendo parcelas do territrio nacional na sua
organizao. Por outro lado, empresas estatais estratgicas se expandiram tornando-se corporaes
globais, como o caso da Petrobras e da CVRD, esta hoje privatizada.
Tendo em vista que, segundo seus objetivos especficos, as corporaes certamente tm
sistemas logsticos diferenciados, a meta seria analis-las segundo diferentes setores de atividades.
Foram selecionadas quatro empresas segundo trs critrios: a) setor de atividade energia,
minerao e agroindstria; b) tamanho, tendo em vista o peso de sua atuao no territrio; c) origem
do capital, se estatal ou privado, e se nacional ou estrangeiro; as selecionadas seguem na seqncia:
1. Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) empresa estatal, com atividades integradas no
setor de energia do pas, com liderana absoluta no setor.
2. Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) empresa privada nacional (ex-estatal) com
sede no Rio de Janeiro, cuja atividade principal a minerao, e tem na logstica importante
segmento de atuao.
86
21
remunerao sociedade, representada pelo Estado nas esferas federal, estadual e municipal, como compensao pela
explorao de Petrleo e gs natural, por serem recursos escassos e no-renovveis.
22
direito de parte extraordinria dos rendimentos da produo em poos de alta lucratividade.
87
uma de
Os municpios classificados como pertencentes zona de produo principal, ou municpios produtores, so aqueles
cuja localizao fsica se enquadra dentro dos limites das linhas paralelas ou ortogonais traadas a partir das linhas de
seu territrio, o que lhes confere uma relao de contiguidade com a rea martima onde esto localizados os poos
produtores.
88
em operao. Deste modo, ocorreu forte atrao por parte de empresas especializadas em dar apoio
a atividades offshore, que encontraram na regio um novo plo de desenvolvimento no setor,
instalando-se na sub-regio de Maca ou em suas proximidades. Vale destacar que entre 2000 e
2005 a quantidade de petrleo extrado na Bacia de Campos cresceu 40%, representando neste
ltimo ano 84% da produo nacional.
As atividades petrolferas e para-petrolferas, que se assentam em vultosos investimentos,
se caracterizam, tambm, pela gerao de empregos diretos para uma mo-de-obra de alta
qualificao com salrios elevados. Todavia, este setor tambm responsvel, ainda que em uma
escala menor, pela gerao de empregos diretos de uma qualificao mais baixa.
Diante de tais cenrios, verificou-se inevitavelmente uma situao de atrao de mo-deobra para diferentes classes sociais. Nela se enquadram profissionais de remunerao mais elevada,
que acabam por formar uma classe alta e mdia-alta com alto poder aquisitivo at um perfil de
menor qualificao com remunerao mais baixa - aqueles que ocupam posies profissionais de
menor expresso, como tambm os sem qualificao, que acabam por no conseguir insero no
mercado de trabalho.
Este incremento populacional reproduz uma situao econmica que se reflete diretamente
na transformao dos espaos regionais por meio do fenmeno da segregao espacial, quando
aqueles pertencentes s camadas sociais desfavorecidas vo ocupar espaos desvalorizados,
agrupando-se em bairros pobres ou em favelas, passando a ter um espao de circulao restrito. Em
contrapartida, as camadas sociais de maior rendimento tendem a ocupar imveis ou condomnios de
luxo, em reas valorizadas, mais prximas das amenidades naturais e onde se encontra, mais
facilmente, a maior parte dos recursos pblicos.
A Petrobras, ao se instalar na praia de Imbetiba, tornou a cidade de Maca um centro de
apoio logstico da atividade offshore, passando a atrair, no s a maioria das empresas ligadas
especificamente atividade petrolfera na regio, como, tambm, empreendimentos decorrentes do
prprio crescimento local, com fortes reflexos em sua rea de influncia, principalmente na cidade
de Rio das Ostras. De acordo com informaes levantadas na Unidade de Negcios da Petrobras em
Maca, no ano de 2002, a empresa empregava diretamente 7.000 pessoas e outras 28.000
trabalhavam para as empresas contratadas.
Esta dinmica econmica tem provocado uma forte expanso demogrfica na regio,
especialmente em Maca e entorno imediato. As taxas de crescimento demogrfico na dcada
passada foram bastante superiores s mdias nacionais e do estado do Rio de Janeiro. Em Casimiro
de Abreu, Carapebus, Maca, Quissam e Rio de Ostras este crescimento se deve a um impacto
direto das atividades petrolferas na regio, com a atrao de um significativo nmero de migrantes.
89
J os excepcionais crescimentos de Cabo Frio e Armao dos Bzios esto relacionados tambm a
outras atividades, especialmente o turismo.
Nesse contexto, a presena de novas atividades e interesses nessa regio tem colocado em
novos termos a velha questo da desigualdade socio-espacial, ao contrastar o surgimento de reas
modernizadas vis-a-vis a reproduo de atividades e grupos agrrios tradicionais, notadamente
ligados economia canavieira.
Assim, coexistem na regio grupos tradicionais ligados a atividades agrrias, com
destaque para a atividade canavieira, fazendo com que, por um lado, o municpio de Campos dos
Goytacazes, por exemplo, venha demonstrando dificuldades para uma reconverso econmica. Este
municpio mantem, ainda hoje, uma estrutura social, poltica e econmica voltada para as atividades
agropastoris, o que mostrado pela baixa taxa de crescimento demogrfico. Diante desse fato,
apesar de essa cidade ainda ser o principal centro urbano do Norte Fluminense, vem,
gradativamente, perdendo espao para a cidade de Maca.
Note-se, contudo, que o municpio de Campos dos Goytacazes parece estar emergindo
lentamente de um longo processo de decadncia econmica em funo da crescente arrecadao dos
royalties. Entretanto, observa-se que essa recuperao deveu-se muito mais melhoria dos aspectos
macroeconmicos nacionais do que ao prprio dinamismo das atividades econmicas locais
impulsionadas pelos novos recursos.
Assim, a estagnao econmica de Campos, agora com tendncia de reverso, e o
crescimento de Maca, refletidos na contnua gerao de postos de trabalho formal, pareciam no
estar sendo influenciados significativamente pelos poderes pblicos municipais de forma endgena.
Mesmo em Maca, percebeu-se que o crescimento deveu-se mais aos investimentos privados
exgenos nas reas de petrleo e telecomunicaes do que interveno pblica.
Parece no existir uma relao direta entre a arrecadao de royalties e a oferta de postos
de trabalhos formais, o que induz concluso de que esses recursos no esto necessariamente
contribuindo para o processo de gerao de empregos e renda. A estagnao da oferta de empregos
em Campos dos Goytacazes, entre 1995 e 2001, no acompanha o crescimento do volume de
royalties pagos. Neste perodo, os valores destes ltimos crescem de R$ 2,5 milhes para mais de
R$ 195 milhes, enquanto a oferta de empregos cresce de 47.206 para 47.944 postos de trabalho.
Em Maca, no mesmo perodo, a oferta de emprego apresenta um incremento de 28.426 postos de
trabalho, passando de 22.669 para 51.095 empregos com carteira assinada, pouco mais de duas
vezes, enquanto os montantes de royalties apresentam crescimento de quase 25 vezes, ou seja, de
pouco mais de R$ 4,5 milhes para quase R$ 115 milhes.
Por outro lado, os municpios de Cabo Frio, Armao de Bzios e Arraial do Cabo, at o
momento no tm demonstrado interesse pelas atividades de apoio produo petrolfera e, nesse
90
so cobertos nem por companhias distribuidoras de gs, e no Nordeste apenas as capitais litorneas
so servidas por terminais e gasodutos, configurando um colar que se estende de Fortaleza a
Salvador, desconectado do interior, da Amaznia ao norte e do restante do territrio ao Sul. J na
metade Sul, terminais e refinarias avanam para o interior em direo a Belo Horizonte, Braslia,
Porto Alegre e Santa Cruz de la Sierra na Bolvia que, como Belo Horizonte e Porto Alegre, so
conectadas por gasodutos. Trs importantes conexes esto sendo implantadas:
As conexes Salvador-Vitria, e Macei-Fortaleza-Mossor no Nordeste, fortalecendo
a rede litornea entre as capitais.
A conexo com Pinas e Vale do Paraba com Uberlndia, interioriza e fortalece a
malha do Sudeste.
As conexes de Coari-Manaus (Amazonas) e Urucu-Porto Velho (Rondnia),
estendem a rede pioneira da Amaznia.
Integrao Sul-Americana. No caso deste gasoduto se concretizar possvel vislumbrar
trs grandes eixos dutovirios paralelos na Amrica do Sul: o oriental, costeiro, constituindo uma
nica conexo de gs de Porto Alegre a Fortaleza; o central, estendendo-se de Braslia a Porto
Alegre (conectado a Uruguaiana); o ocidental, j existente, que conecta a Bolvia Terra do Fogo
Argentina, onde a Petrobras Internacional no dominante, coexistindo com outras companhias
(cartograma 46).
Solues Logsticas. A criao de uma rede especfica de transporte para o gs
(RBTGN-Rede Bsica de Tranporte de Gs Natural), acima assinalada, pretende efetivar a
interligao do NE e SE, de Fortaleza a Porto Alegre, pelo projeto Gasene, e de So Paulo
Bolvia. Pretende-se no s conectar as duas regies como articular os novos gasodutos aos j
existentes, adensando as redes regionais sobretudo a do Sudeste rumo implantao acelerada
de uma malha.
No plano global, destacam-se a atuao da Petrobras Amrica (subsidiaria nos EUA)
que, graas tecnologia de explorao em guas profundas consolida-se no Golfo do Mxico
americano, e o contrato firmado com a estatal chinesa Sinochem Internacional Oil Company,
segundo o qual a Petrobras fornecer China 12 milhes de barris de petrleo, prevendo a
exportao de US$ 1 bilho/ano em cinco anos, contando com acrscimo de outros derivados,
inclusive lcool.
2.3.6.2.Sistema Logstico da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD)
A CVRD hoje no s a maior exportadora mundial de minrio de ferro e pelotas, como a
segunda maior exportadora do pas, depois da Petrobras, e a maior operadora de logstica do Brasil,
92
Complexo Minerador da Serra do Carajs tem reservas provadas de 1,5 bilho de toneladas de
minrio de ferro. Localiza-se entre as cidades de So Felix do Xingu e Marab, e entre os rios
Tocantins e Xingu. Grosso modo corresponde regio do Sudeste onde se situa o Polgono dos
Castanhais.
Sabe-se que as exportaes minerais representam 56,59% do total das exportaes da
Regio Norte e tambm mais da metade do valor total das exportaes: US$ 2,98 bilhes num total
de US$ 5,27 bilhes em 2004. Nesse total a participao da exportao de Carajs significativa.
Vale chamar a ateno, contudo, para o baixo preo atribudo aos minrios em geral e ao ferro, em
particular, no mercado internacional. Na virada do milnio, contudo, a expanso da demanda global,
sobretudo da China, aqueceu o mercado de minrios e gerou um salto no setor de explorao
mineral da CVRD.
Carajs, cuja produo, iniciada em 1988 com 13,5 milhes de toneladas, girava em torno
de 40 milhes ton. na dcada de 1990, cresceu a partir de 2000, alcanando praticamente 70
milhes ton. Em 2004. A produo de 1 milho de toneladas de mangans na Mina Azul (rea de
Carajs) em 1997, alcanou 2,33 milhes ton. em 2002, confrontada produo de Urucum (Mato
Grosso), que foi de 1,6 milho ton. (2002). Tambm em 2002, foi inaugurada uma usina de
pelotizao em So Luiz (MA) com capacidade de produo de 43 milhes ton., maior do que a
capacidade das 7 usinas localizadas em Tubaro (Vitria). Finalmente, em 2005 foi iniciada a
produo de cobre em Carajs.
Em associao ao crescimento moderno, desenvolveu-se sua face popular representada
pela multiplicao de guseiras base de carvo vegetal, e pelo aparecimento de ncleos urbanos e
espontneos em decorrncia da forte imigrao atrada pelo grande projeto. Dentre os avanos
inegveis introduzidos pelo Projeto, destacam-se, portanto:
a) implantao de uma logstica moderna, complexa e eficiente em rea de economia
extrativista vegetal tradicional;
b) desenvolvimento de um plo mineralgico baseado no ferro, mas em expanso
diversificada, tendendo a formar um plo minero-metalrgico envolvendo Belm e So
Luiz;
c) produo de carvo vegetal por dezenas de guseiras, parte delas integradas em
associao, parte independentes, alternativa de trabalho para uma parcela considervel
de populao;
d) implantao de novas cidades Carajs, Parauapebas, dinamizao de outras como
Eldorado de Carajs, e estmulo diversificao da produo em decorrncia da
ferrovia; e
94
Centro-Oeste, onde, por meio da FCA alcana Braslia, Goinia e Anpolis, a ser conectada
futuramente com a FNS e, operando um ramo da Ferroban ao longo dos limites entre Minas Gerais
e So Paulo, conseguiu controlar uma posio estratgica Uberlndia entroncamento ferro rodovirio onde construiu seu Porto Seco. Um pouco para o Norte, em Araguari, a Ferroban
conecta-se com a FCA, e para o Sul, chega at Campinas.
Porm, em So Paulo, no conseguiu vencer a acirrada disputa com a Ferroban, a
Noyoeste, e a MRS Logstica, que controla a hinterlndia do porto do Rio de Janeiro e a faixa
costeira da at o porto de Santos. Quanto ao Sul do pas, cujo domnio da ALL, a CVRD atua
apenas nos portos, por meio de seus terminais.
Quanto localizao das suas atividades, destaca-se a explorao mineral no Complexo
Carajs, mas no houve transformao significativa do padro exportador no que se refere
minerao. As usinas continuam, em sua maioria, localizadas nos portos, como So Luis e Vitria,
ou junto s minas, como o caso no Quadriltero Ferrifero e sua proximidade, na EFVM. Vale
registrar como inovao as industrias de mangans em parceria localizadas na Europa, junto aos
mercados, enquanto os contratos em cursos de viabilizao na sia seguem o padro da busca de
recursos naturais, no caso, o carvo.
A interiorizao das suas atividades se d pelos terminais de carga diversificada, revelando
a importncia da logstica. No sistema Sul avanam para o Norte, pela FCA at Sete Lagoas (MG),
a oeste para Goinia e Braslia e, no sistema Norte, pela rea da EF Carajs. Ptios de carregamento
tambm se interiorizaram.
As inovaes na logstica se referem ao transporte intermodal Vitria (Esprito Santo) e
Camaari Tercom (Bahia) ao servio personalizado do Trem Expresso, e a investimentos nos
portos.
Importante diversificao da Vale o investimento em parceria na produo hidreltrica
que, fugindo da dependncia a fornecedores externos, fortalece seus servios logsticos no sistema
Sul, onde enfrenta concorrncia nos servios ferrovirios. Em termos de localizao no territrio,
portanto, so quatro as novidades: a)adensamento da malha logstica no Sudeste, envolvendo vrios
segmentos logsticos; b)implantao do Complexo Ferro Carajs e de sua logstica, abrindo
oportunidades para instalao de novas usinas, em So Luis; c)extenso de redes ferrovirias pelo
Leste e Centro-Oeste, que no chegam a constituir uma malha e, portanto, tem fraca cobertura e;
d)dinamizao das metrpoles litorneas que contam com portos importantes, e articulao logstica
de portos por meio do feeder service.
96
3. A Bunge Fertilizantes realiza todas as etapas da produo e tambm importa matriaprima. A explorao se faz junto s jazidas e as unidades industriais, que se localizam nos grandes
centros produtores ou nas lavouras das novas fronteiras, possuindo tambm instalaes de
armazenagem nos portos, corredores de exportao e plos agroindstrias.
O questionamento social com relao corporao est focalizado, sobretudo, na
problemtica ambiental. Recentemente, a reao de produtores familiares tem se direcionado para o
Grupo Amaggi, porque este, alm de agente comercial-financeiro e industrial, tambm
proprietrio de terras e no cessa de compr-las.
98
fertilizantes (NPK). Nele est tambm localizado um centro distribuidor da Mosaic Fertilizantes.
Para detalhes da expanso da cultura da soja no territrio brasileiro, ver item 2.1 deste documento.
No aspecto scio-demogrfico foi observado que, apesar de perdas de populao em
alguns municpios da rea de atuao das duas corporaes, o padro dominante do perodo 19912000 de um crescimento demogrfico, com percentuais variveis. Em alguns casos esse
crescimento foi da ordem de mais de 50%, como, por exemplo, em Ananindeua, no Par (embora
este crescimento esteja mais associado s sua condio de integrante da RM de Belm) e em vrios
municpios de Mato Grosso e Mato Grosso do Sul. O IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) da
totalidade dos municpios tambm apresentou aumento significativo, mesmo naqueles casos onde os
valores eram bem baixos. Lucas do Rio Verde, Primavera do Leste, Sorriso, Luizinia, Rio Verde,
Catalo, Mineiros, Uberlndia, Uberaba, Cajati, Pato Branco so exemplos de municpios que,
inseridos na rea de atuao da Bunge e da Cargill, esto bem posicionados quanto aos valores de
IDH.
As logsticas implantadas pela Bunge do Brasil e pela Cargill Brasil para o transporte e
distribuio de seus produtos internamente e para exportao tambm representou transformaes
no territrio. O exemplo mais significativo o da instalao do terminal da Cargill no porto de
Santarm. Sugerimos mais uma vez a leitura do item 2.1 deste documento para detalhes destas
consideraes e seus respectivos impactos no territrio.
2.3.7. Concluses e Proposies
A anlise efetuada quanto logstica do territrio e logstica das corporaes oferece
subsdios para o ordenamento do territrio.
A PNOT emerge num contexto histrico marcado pela fora da globalizao e da
competitividade. Este processo se d sob o comando de grandes corporaes sobretudo privadas
e de mudana da natureza do Estado que deixa de ser o principal ator no planejamento e na
execuo de polticas territoriais. Hoje, seu papel regular as atividades e sua distribuio no
territrio, visando compatibilizar o interesse geral com a competitividade, de modo a evitar a
ampliao das desigualdades sociais e regionais. Ao mesmo tempo, o Estado continua a ser o
principal financiador das iniciativas privadas.
A logstica constitui, sem dvida, um dos principais vetores de reestruturao do territrio.
Ela tem sido entendida como infra-estrutura neste estudo, contudo, prope-se que ela no se
resuma infra-estrutura e , sobretudo, um servio de alto valor agregado ou agregador de valor
produo, na medida em que reduz o custo e agiliza a circulao, favorecendo a competitividade.
Os critrios de avaliao do sistema logstico propostos rede pioneira, conjunto de redes e malhas
100
que indicam a densidade das redes e o grau de cobertura que exercem sobre o territrio, parecem
ser vlidos.
No Brasil a logstica do territrio est voltada para a exportao sob o comando crescente do
setor privado. Apresenta as seguintes caractersticas, dentre outras:
a) No muito desenvolvida, sendo poucas as malhas existentes. O abandono de
investimentos em infra-estrutura durante anos, paralelamente ao rpido crescimento do comrcio
exterior, resultou em grandes gargalos nos transportes. Segundo dados da Confederao Nacional
dos Transportes (CNT), dos 75 mil km da malha rodoviria, 74,7% esto em situao deficiente,
ruim ou pssima, reduzindo a velocidade mdia dos caminhes em 40%. O resgate das ferrovias
ainda no expressivo; desde 1970 no ultrapassa os 30 mil km, enquanto a carga, que era de 50
milhes de toneladas ao ano, j atinge 300 milhes de toneladas/ano.
Os rios, grande potencial do pas, continuam sem aproveitamento maior para a navegao.
A exceo a hidrovia do Madeira e navegaes do Centro-Oeste para So Paulo. Prev-se,
contudo, a intensificao da navegao nas bacias do Tiet Paran e do Amazonas para a
integrao continental.
Vale ressaltar o avano nas redes de energia, representado pela explorao e utilizao do
gs natural e de energias renovveis, envolvendo a instalao de amplo aparato em dutos e
equipamentos. Os gasodutos criaram redes pioneiras na Bolvia e na costa brasileira, redes
associadas s energias renovveis sobretudo lcool, mas tambm originrias da silvicultura
combinadas com as redes j existentes de outras fontes, confirmando a implantao de uma efetiva
malha no Sudeste do pas, estendendo-se para o Sul.
A escassez de infra-estrutura de transporte revelada no papel importante que o transporte
areo de carga ainda tem no Brasil. Isto ocorre no s de regies distantes como Manaus e Belm,
e cidades costeiras do NE para So Paulo, Rio e Braslia, mas tambm entre Campinas - So
Paulo e Rio de Janeiro.
Em face desses problemas que as grandes empresas privadas exportadoras, cujo
transporte tem peso significativo no valor do produto, investem na logstica.
b) Entre as inovaes que buscam agilizar a exportao e reduzir seu custo destacam-se:
Os investimentos em ferrovias pelas concessionrias. O trem expresso da FCA,
personalizado, conectando So Paulo a Salvador , sem dvida, o mais
significativo;
A busca da multimodalidade por meio de terminais multimodais e de contineres,
que tm impulsionado o crescimento de cidades como Uberlndia e dos portos,
que ampliam, sobremaneira, os seus servios. Terminais de Contineres passam a
101
103
104
esvaziando os campos. A produo de energia, utilizando mltiplas fontes, tem densificado as redes
e a economia no Sudeste.
Interiorizao maior s ocorre para servios mais freqentes, simples e menos custosos.
o caso dos servios pblicos de sade e educao graas poltica de descentralizao; tambm o
caso da Petrobras no caso da distribuio de petrleo, derivados e gs. Mas os servios mais
complexos e custosos apresentam-se fortemente hierarquizados com sede nas capitais estaduais, em
sua maioria litorneas.
possvel, assim, diferenciar a poro sudeste-sul do pas onde a efetiva malha logstica
altera a textura do territrio, pela multiplicidade, complexidade e articulao das redes tanto de
circulao como de produo agrcola industrial, de servios, de informao - e de onde partem as
conexes para a Amrica do Sul. Esta rea core que tem como ncleo So Paulo, envolve
Florianpolis, Campinas, Campos e Uberlndia, bem podendo ser um componente para identificar
cidade-regio global. Deste ncleo redes estendem conexes com Porto Alegre, Vitria, Belo
Horizonte e Goinia Braslia, ltimos baluartes da expanso logstica em direo ao norte do pas,
onde apenas redes pioneiras estabelecem conexes importantes, tendo como cidades foco Manaus,
Belm e hoje, tambm, Santarm. O mapa de energia bem revela a Amaznia margem do sistema
nacional. O NE tem, historicamente, um ncleo prprio de redes, embora concentradas no litoral e
obsoletas, que hoje se pretende modernizar. Tais redes no chegam a constituir uma malha, mas sim
um conjunto de redes. Na metade norte do pas, vale registrar a formao do plo minero
metalrgico em Belm e So Luiz, e energtico em Salvador ambos na costa. Ressalta-se,tambm, a
importncia da extenso territorial da fronteira martima com novos territrios de explorao
petrolfera submarina.
Ressalta-se, ainda, a integrao com a Amrica do Sul, em que a Petrobras tem papel
central. Devido aos riscos de perda na Bolvia, a empresa tem estabelecido negcios com a
Colmbia, Paraguai e Uruguai, comprando a rede de postos da Shell e construindo algumas
instalaes. O padro concentrado das redes se reproduz no Cone Sul, onde se configura o embrio
de uma nova malha, tendo como limite norte a Bolvia.
preciso notar que, se a interiorizao da logstica fraca, a transnacionalizao de
corporaes brasileiras grande, como revelam as estratgias da Petrobras e da CVRD em mbito
global.
Logstica e Desenvolvimento
A logstica para exportao, relacionada a uma acentuao da desigualdade espacial entre o
litoral e o interior e as metades sul e norte do territrio, aponta para vrias questes:
105
a) lcito deduzir que tal desigualdade tem correspondncia na desigualdade social, pelo
menos no que se refere ao acesso s redes. Mas tambm decorre do pequeno avano da agregao
de valor produo no interior do pas, que pela anlise da logstica das grandes corporaes, tem
peso na trajetria do pas. A explorao do petrleo e do gs, bem como do minrio de ferro,
privilegiam os recursos naturais que esto localizados na faixa costeira. Por sua vez, as
agroindstrias avanaram pelo interior, mas suas redes de armazenagem e de esmagamento no
representam o aporte de emprego e renda desejveis. Os campos das reas agroindustriais so
povoados por tratores e no por populaes e, onde possvel, elas alteram as relaes de trabalho,
transformando produtores familiares em mo-de-obra terceirizada, num processo amplo que merece
ser melhor pesquisado em suas conseqncias. Qual a melhor situao para o produtor familiar
manter-se como proprietrio da terra, mesmo sem grandes meios para utiliz-la, ou ser subcontratado de uma corporao? Quanto s redes de servio pblico, apenas os servios elementares
descentralizam-se.
b) Outra questo a temporal. A anlise realizada demonstra que a expanso das redes por
concessionrias que visam exportao uma tendncia que tende a se afirmar nas prximas
dcadas, como bem demonstram as estratgias das empresas. Exemplos so o contrato da Bunge
com a ALL com vigncia at 2027; os investimentos da Transnordestina visando dois dos mais
importantes portos de contineres do pas, Pecem e Suape; e os investimentos e aquisies que esto
sendo feitos pela Petrobras e CVRD.
c) Ademais, as grandes empresas inovam, mas no tanto, e aproveitam a ossatura criada
pelo Estado, qual acrescentam equipamentos e, sobretudo, servios para torn-las mais geis,
visando seus interesses. possvel, mesmo, vislumbrar uma certa diviso territorial de trabalho na
logstica voltada para a exportao: hinterlandias corporativadas pelas concessionrias de ferrovias
e portos, de transporte multimodal e de servios da CVRD, e de armazenagem das agroindstrias,
por um lado e, por outro, um ntimo relacionamento dos transportes e servios com a produo
agroindustrial. E mais, de se ressaltar que as agroindstrias estrangeiras no investem nos ativos
imveis, dos quais se ocupam as empresas nacionais, com vultosos investimentos e financiamentos
do Estado, via Fundos e BNDES.
d) As exportaes so fundamentais para o pas. Mas em se tratando de uma PNOT, fica
bastante clara a necessidade de atentar para a incluso social e o fortalecimento do mercado interno.
A negligncia do mercado interno cria um crculo vicioso. No h interesse em estender redes onde
no h consumo, e o consumo no cresce, em parte dificultado pela inacessibilidade s redes.
Ao que tudo indica, ai reside a regulao necessria para compatibilizar crescimento
econmico e incluso social, essncia da PNOT, colocando-se a questo institucional. Nesse
contexto que se deve inserir o debate que se faz quanto mudana da matriz de transporte.
106
f) Agncias Reguladoras
A diversidade de interesses existentes em uma economia cada vez mais fragmentada em
segmentos especializados, deixa evidenciada que a criao de novas Agncias Reguladoras parece
constituir uma tendncia projetada para as prximas dcadas. Nesse contexto, de se esperar no s
a persistncia do processo de fracionamento do poder regulador do Estado, como a de um padro
desconcentrado de distribuio de atividades no territrio, tornando oportuna implantao de
aes pblicas de Ordenamento Territorial.
O grande desafio que se coloca quanto capacidade apresentada pelo Estado central em
promover o controle possvel sobre suas diversas Agncias Reguladoras no sentido da promoo de
uma ao mais equnime sobre a sociedade e seu territrio. Isto , de promover aes voltadas
diminuio das desigualdades sociais e regionais persistentes na sociedade brasileira, uma vez que
as Agncias constituem corpos administrativos de expressiva autonomia regulatria sobre
atividades econmicas especficas com forte impacto sobre a distribuio da populao e do
emprego. Nesse sentido, a internalizao, por parte da administrao pblica, de uma conduta
transversa de tomada de deciso constitui um passo importante para a ao concertada entre
Agncias atreladas a distintas burocracias ministeriais.
Nesse contexto, torna-se premente a concepo de um projeto nacional atento
manuteno da coeso social e territorial e, portanto, catalizador de diretrizes bsicas quanto
alocao de recursos e investimentos na infra-estrutura fsica do pas, observados os princpios de
sustentabilidade ambiental que permeiam, na atualidade, a ao sobre a base territorial do pas.
Estas so algumas reflexes para subsidiar a regulao da distribuio das atividades no
territrio visando compatibilizar crescimento econmico, competitividade e incluso social.
2.4.
avaliao proposto para as anlises das experincias internacionais foi o modelo de governabilidade
vigente, que gera tipologias de polticas pblicas. Por modelo de governabilidade entendemos as
formas como se conjugam as aes do Estado com os outros dois mbitos, o mercado e a sociedade
civil, para que exista uma capacidade de implementao e administrao dos processos de deciso
incorporados nas polticas territoriais.
O segundo critrio levado em conta foi a posio relativa do pas na ordem internacional.
Para isto, usou-se a classificao de pases centrais, semiperifricos e perifricos, desenvolvida por
108
Por integrao regional entende-se, desde um enfoque neofuncionalista, o processo mediante o qual se d a fuso
institucional entre duas ou mais entidades polticas numa entidade nova mais extensa. Implica, portanto, uma hiptese
de supra-nacionalidade em funo da progressiva cesso de soberania nacional e de integrao poltica, bem como uma
convergncia das economias. Esta definio caracteriza o caso da Unio Europia. A segunda viso, enfatiza o
processo de aprofundamento da integrao a partir da cooperao econmica entre diversos pases, em particular ao
redor da configurao de diferentes modalidades de integrao econmica - zonas de livre comrcio, unies aduaneiras,
mercados comuns, unio econmica e integrao econmica total (HURRELL, 1994).
109
direo da globalizao, at como um meio para a conformao de uma ordem mundial mais
pluralista, em cujo seio podem coexistir diferentes formas de organizao socioeconmica.
Independentemente dos matizes deste debate, os processos de integrao conformam-se ao redor do
desenvolvimento de solidariedades, na busca de uma modalidade de autonomia que garanta o
desenvolvimento menos dependente da economia mundial, o da hegemonia de um outro Estado ou
bloco.
25
Por modelo de governana se entende a forma como se organizam os mltiplos atores sociais num marco de sistemas
econmicos e sociais e as estruturas polticas e legais atravs das quais se administram os assuntos da sociedade.
Incorpora a maneira como se conjugam as aes do Estado com os mbitos do Mercado e da Sociedade Civil, para que
exista uma capacidade de implementao e administrao dos processos de deciso das polticas (DABAS e
NAJMANOVICH, 1999).
110
Nafta: Mxico
No caso da integrao do Nafta, tanto o Mxico quanto o Canad ajustaram-se s normas
regulatrias e apresentaram particularidades, tanto na sua forma de insero no processo de
integrao, quanto no seu posicionamento dentro do bloco. A liberalizao econmica teve
conseqncias dispares nestes dois Estados: no caso mexicano, ampliou as desigualdades regionais
e abriu novas dimenses de desigualdade territorial; no caso canadense elevou a competio entre
as provncias exportadoras para o imenso mercado dos Estados Unidos.
No Mxico, sua condio de pas semiperifrico determina sua forma de insero no bloco
do Nafta e no prprio processo de regionalizao. A possibilidade de introduzir mudanas nas
polticas estatais se v reduzida a um conjunto pequeno de atores com pouca representatividade e
legitimidade, que ocupam uma posio privilegiada na pirmide social. Estes atores atuam em
espaos determinados pelos seus interesses particulares e ajudam a costurar formas de governana
supranacional que incidem nas determinaes internas. Este processo de regionalizao centra-se
na liberalizao comercial, sendo assim um veculo para a implementao de polticas neoliberais,
com efeitos muito contrastados, segundo os segmentos da populao e as regies mexicanas. De
fato, favorece aos setores exportadores e ao esquema das indstrias maquiladoras com uma insero
territorial muito definida ao longo da fronteira com os EUA.
Na esfera poltica e institucional, o Nafta tem apontado para um redimensionamento das
relaes dos trs mbitos sociais, em favor de uma maior participao do mercado como
mecanismo regulatrio. Neste sentido, aparecem uma srie de atores que fazem do processo de
integrao um mecanismo de extroverso territorial que, porm, no cria as condies para um
desenvolvimento territorial de baixo para cima. As aes favorecem primordialmente os setores
econmicos exportadores e acirram o modelo territorial segmentado e dual, privilegiando as regies
da faixa de fronteira com os EUA. Seus instrumentos enfatizam mais os aspectos institucionais que
operacionais ou de gesto, no aproveitando, desta forma, as experincias de sucesso j existentes.
Pode-se dizer que o processo em andamento no Mxico est, por um lado, criando as
condies necessrias porm no suficientes para superar as enormes desigualdades territoriais
existentes, e por outro, propiciando aes que acirram essas desigualdades, associadas ao processo
de integrao no Nafta.
Da mesma forma, o Plano Puebla Panam, que pode ser considerado um propiciador de
maior conectividade do territrio na regio Sul do pas, tambm apresenta um padro territorial
definitivamente extrovertido. Segundo os crticos do Plano, este padro obedece intencionalidade
de equipar o territrio meso-americano para as dinmicas econmicas provindas da globalizao, de
forma a funcionaliz-lo para as demandas dos mercados externos.
111
Visto sob esta tica, a experincia mexicana no cria um novo modelo de governana,
alavancado pelo processo de descentralizao, como no caso dos pases da Unio Europia. A redistribuio dos poderes nos diferentes nveis de governo no consegue romper com os esquemas e
tendncias corporativistas prprias da cultura poltica mexicana, e assim reproduzem-se esquemas
de concentrao de poder e de corroso e/ou cooptao dos espaos de participao.
Aparentemente, no Mxico se recria um modelo hbrido e contraditrio que, de um lado, responde
s necessidades de integrao e, portanto, privilegia apenas alguns setores socioeconmicos e,
simultaneamente, formula polticas e mecanismos para superar suas enormes desigualdades sociais
e territoriais. Estas ltimas, dado o atraso na focalizao da problemtica e na formulao de aes
e mecanismos adequados, no sero to fceis de superar e reivindicaro a conjuno de uma
vontade poltica frrea com as condies econmicas apropriadas para levar os processos de
desenvolvimento territorial a um patamar de maior equidade.
Nafta: Canad
Com forte nfase na articulao economia globalizada, a insero do Canad no Nafta se
faz principalmente pelas provncias com economia de mais elevada produtividade. Enquanto os
efeitos externos se caracterizam por uma competio com suas congneres dos Estados Unidos, os
efeitos internos fazem antever uma crescente autonomia das provncias exportadoras com relao ao
restante do pas. Dotado de infra-estrutura privilegiada, o Canad apresenta um histrico de
polticas federais voltadas para promover o equilbrio entre suas provncias; de presena de aes
governamentais nos rarefeitos territrios do Norte; e de uma progressiva descentralizao. Uma
unio federativa com forte autonomia provincial, o Canad conta com uma distribuio espacial de
atividades produtivas que reflete as prioridades de uma economia de mercado relativamente bem
sucedida. Mais do que polticas explicitamente territoriais, o Canad apresenta polticas pblicas
com rebatimento no territrio. Pode-se dizer que essas polticas se aproximam mais de um conjunto
de diretrizes e tendem mais a um estabelecimento de valores e critrios, estabelecidos e divulgados
periodicamente pelo governo central, do que a normas coercitivas. Gerais apenas na aparncia,
esses critrios se traduzem em polticas pblicas que se encadeiam e so progressivamente
implementadas nos diferentes nveis de governo.
Diferentemente das polticas regionais tradicionais, o objetivo principal da interveno
federal recente em regies pouco dinmicas ou estagnadas no promover a diminuio da
desigualdade entre as provncias sob a forma de investimentos macios. No quadro da globalizao,
da insero no bloco regional e do Estado reformado, a proposta reiterada buscar vantagens
competitivas pouco exploradas. Como forma de apoio a regies menos dinmicas, h quatro
112
26
Para uma explicao sobre os critrios para classificao dos tipos de instrumentos de OT ver Apndice C.
113
dispositivos institucionais tentam criar espaos de articulao entre os nveis de administrao local,
regional, nacional e continental e assegurar a transversalidade nas polticas pblicas nacionais. O
processo bastante dinmico, em uma seqncia de anlises prospectivas e de consulta, seja na
definio das orientaes e dos recursos a serem aplicados; na tomada de deciso e na
implementao de aes e avaliao de processos.
Resta ainda um trabalho extenso de definio das atribuies, de hierarquizao dos nveis
de ao e de definio de regras claras para as coletividades locais e as estruturas de gesto
territorial. necessria ainda uma atribuio dos recursos fiscais em funo do nvel de
responsabilidade relativo gesto do territrio. Esses mecanismos deveriam ajudar a harmonizar os
planos e aumentar a eficincia das aes. Continua o desafio de construir uma governana local
capaz de inserir a viso do seu prprio espao de atuao, nas vrias escalas locais, regionais, interregionais, nacional e internacional. O processo pressupe a construo, tanto dos espaos de
articulao entre as escalas, quanto dos instrumentos prospectivos e de avaliao contnua das aes
e polticas implementadas; e, acima de tudo, uma poltica de capacitao dos gestores no nvel local.
116
Pode-se dizer que, no caso dos pases europeus estudados, principalmente no caso italiano,
levando-se em conta o marco regulatrio e de constrangimentos e possibilidades colocados pelo
processo de integrao da Unio Europia, os processos de governana comprometem tanto as
instituies quanto os processos mediante os quais os grupos sociais articulam suas necessidades e
interesses, nos diferentes nveis territoriais. Isto requer parcerias entre os diferentes nveis de
governo e entre os mbitos sociais (Estado, mercado e sociedade civil), bem como de aes cada
vez mais legtimas em prol do desenvolvimento dos diferentes mbitos territoriais.
A maior interao entre os diferentes mbitos sociais, Estado, mercado e sociedade civil,
cria a estrutura do novo modelo de governana que se expressa em escala local, mas tambm nos
outros nveis de governo. um modelo, portanto, fortemente enraizado no territrio, pelo que pode
ser chamado de governana territorial e induzido pelo papel crescente e a diversificao dos atores
territoriais, locais e regionais, nos processos de deciso e implementao das polticas.
Um aspecto de extrema importncia, induzido pelos mecanismos supranacionais, a
coerncia e harmonizao dos diferentes nveis de planejamento e a correspondncia deste processo
no mbito oramentrio. Isto significou o desenho de instrumentos para amarrar as decises de
implementao de projetos nos diferentes nveis de governo, nos mbitos oramentrios
correspondentes e necessrios para efetivar a realizao dos mesmos, especialmente nos casos de
envolvimento de vrios setores do governo. Significou tambm uma maior nfase nos mecanismos
de monitoramento da alocao dos recursos, de forma que os resultados determinam as novas
alocaes.
Em sntese, os mecanismos utilizados nos casos da Unio Europia, da Frana e da Itlia
do prioridade :
- definio veraz da problemtica e definio dos objetivos;
- forma e eficincia da alocao dos recursos;
- s formas organizacionais de implementao das polticas;
- s formas de cooperao horizontal e vertical com incluso dos agentes privados e da
sociedade civil; e
- aos mecanismos de gesto que envolvem a avaliao e monitoramento das aes
implementadas.
Unio Europia
Na escala da Unio Europia enquanto bloco regional, as diretrizes pactuadas entre os
diferentes Estados-membros se renem no documento intitulado European Spatial Development
117
27
A opo pela ESDP foi baseada em critrios de gnese, relevncia e compreensividade e em limitaes de tempo.
118
2.5.
Incitativos
Escala supranacional
Escala nacional
Elaborao
de
uma
poltica
Persuasivos
Civil da PR)
Implementao
de
poltica
de
Criao
de
legislao
para
OT
de
entidades
de
espaos
de
governo
em
administrativos e fiscais
Criao de Fundos Estruturais para OT e/ou
Elaborao
de
uma
poltica
de desenvolvimento regional
de
crditos
120
especiais
para
Continuidade
aperfeioamento
(trilogia PPA
Concluso
efetiva
implantao
familiar
assentamento
de
de
agncias
conselhos
de
de
Comisses
Regionais
de
de
Consrcios
intermunicipais
121
pblicos
FNO,
FCO,
FNE
de
polticas
orientadas
ao
de
implementao
espaos
de
institucionais
estratgia
para
de
desenvolvimento rural
Multiescalar
Aumento da disponibilidade de crdito para
Multiescalar
investimentos produtivos
municipais,
estaduais
e
nacionalizao ou municipalizao de terras:
122
direitos
de
aquisio
de
terrenos;
de
preempo;
remembramento
123
Incitativos
Persuasivos
Escala supranacional
Elaborao de planos de conectividade e
densificao dos equipamentos do territrio
(Ex: Plano Puebla-Panam)
Escala nacional
Escala nacional
Escala regional
Escala regional
Diretrizes
Territorial
regionais
de
Ordenamento
Programas de transferncia de tecnologia e
pesquisa e desenvolvimento
Criao de Programa de Pesquisa, Tecnologia
e Desenvolvimento ( ex: RTD CE)
124
Municipais
de
Ordenamento
Territorial
Escala urbana
Fortalecimento da gesto integrada
das
Escala rural
Programa para melhoria da qualidade de vida
e da infra-estrutura das comunidades rurais
Multiescalar
Multiescalar
Multiescalar
Implementao de sistemas descentralizados Planejamento,
Promoo
implementao
dos
recursos
endgenos
de avaliao e monitoramento dos efeitos complementao das redes de transporte e ter amplitude nacional ou regional)
territoriais das polticas (ex: Observatrios energia (ex: Redes Trans-europias)
dos territrios)
Criao de redes de avaliao e unidades
tcnicas de monitoramento nos diferentes
nveis de governo
Avaliao e monitoramento de planos,
programas e projetos com rebatimento
territorial
126
Incitativos
Persuasivos
Multiescalar
Escala nacional
Escala nacional
sobre
degravamento
direito
de
de
impostos
construo;
quando
os Reformulao
da
proposta
dos
Eixos
Enids
Criao de acordos e parcerias entre o setor
pblico e o privado para implementao de
projetos de desenvolvimento
Criao de mecanismos de coordenao entre
127
aos
agentes
econmicos
oportunidades de inverses.
Melhorar a eficincia e transparncia na
utilizao dos repasses de recursos federais
Escala regional
Escala regional
de
plos
de
competitividade
de
cooperao
para
Desenvolvimento Urbano
Escala local
Arranjos produtivos locais (Tecnopolos)
Escala rural
Criao de formas de apoio tcnico ao nvel
Multiescalar
local
129
130
2.6.
AES
INSTRUMENTOS
SETORIAIS
MULTISETORIAIS
COM
REBATIMENTO TERRITORIAL
2.6.1. Polticas, Planos, Programas e Projetos Pblicos
A discusso acerca das polticas pblicas e modelos de gesto esto presentes no Brasil
desde o Governo de Eurico Gaspar Dutra, ao propor o Plano Salte, onde foi feita uma proposta de
planejamento econmico englobando quatro reas: energia, transporte, sade e alimentao.
Desde ento vrios programas foram elaborados e implantados, com maior ou menor
sucesso. Dentre eles, o Plano de Metas, no governo JK; o Plano Trienal, no governo Joo Goulart; e
os Planos Nacionais de Desenvolvimento I PND (1972/1974), II PND (1975/1979) e III PND
(1980/1985) nos governos militares, analisados no Tema 3 Polticas de Ordenao do Territrio:
a contribuio de experincias nacionais e internacionais, disponibilizado na pgina na internet do
Ministrio da Integrao Nacional.
No caso especfico deste item, estaremos enfocando as polticas governamentais federais,
sendo empregado um maior esforo analtico nas polticas e programas do atual governo.
Para fins analticos vale lembrar que Constituio Federal de 1988 instituiu o Plano
Plurianual (PPA) como instrumento de planejamento do governo federal, estadual e municpios.
Esse passou a ser a principal linha indutora e promotora das diretrizes dos governos, nas respectivas
esferas de atuao.
O primeiro PPA, elaborado no governo FHC, compreendendo o perodo de 1996-1999,
intitulado Avana Brasil, introduziu o conceito de eixos nacionais de integrao e
desenvolvimento, como referncia espacial do desenvolvimento, e os projetos estruturantes,
essenciais para as transformaes desejadas no ambiente econmico e social. Esse programa
agregou ao PPA o gerenciamento de empreendimentos estratgicos.
J o PPA 2000-2003, no segundo mandato de FHC, introduziu na administrao pblica
federal a gesto por resultados. Entre as suas principais inovaes destacam-se: a adoo do
programa como unidade de gesto; a integrao entre plano, oramento e gesto; o fortalecimento
do contedo estratgico por meio do estudo dos eixos; bem como o gerenciamento e a avaliao de
desempenho em todos os programas do governo federal.
O PPA 2004-2007, j no governo Lula, tambm conhecido por Brasil de Todos, teve
como modelo a gesto orientada para resultados e como premissa a disponibilidade de informaes
gerenciais, em tempo real, para todos os gestores envolvidos com a implementao dos programas.
Esse novo PPA atualizou os eixos nacionais de desenvolvimento trabalho desenvolvido por firmas
contratadas para atualizar o portiflio de oportunidades de investimentos e contou com uma nova
proposio de investimento pblico-privado.
132
Para fins prticos enquadramos os programas por poltica de governo, conforme quadro 4,
tendo em vista que alguns programas no esto contidos dentre os ministrios que cuidam das
quatro polticas referidas acima, e outros tem programas afetos a mais de uma poltica.
Quadro 4 - Programas/aes por Poltica de governo
Poltica
Programas ou aes
PNDR
PDRS
PNDU
PNMA
As linhas de financiamento desta poltica advm dos fundos constitucionais existentes nas
reas selecionadas e de recursos oramentrios do governo. A PNDR prev o atendimento de 401
municpios brasileiros, ou seja, 7,2% do total de municpios do pas.
Plano Amaznia Sustentvel (PAS)
O Plano Amaznia Sustentvel em uma proposta de desenvolvimento regional para o Pas,
dentro da PNDR, constituda por um conjunto de estratgias e orientaes para as polticas do
Governo Federal e dos governos estaduais, visando o delineamento do uso, ocupao e
desenvolvimento da Amaznia.
O PAS abrange toda a Amaznia Legal. A coordenao do plano est a cargo do MI e a
secretaria-executiva com o MMA, que ao elaborarem sua proposta de ao, se basearam em cinco
eixos temticos para traar uma estratgia de desenvolvimento na Amaznia: a) a gesto ambiental
e o ordenamento territorial; b) a produo sustentvel com inovao e competitividade; c) a
incluso social e a cidadania; d) a infra-estrutura para o desenvolvimento; e, e) o novo padro de
financiamento.
Assim, o PAS tem o objetivo de implementar um novo modelo de desenvolvimento na
Amaznia brasileira, pautado na valorizao das potencialidades de seu enorme patrimnio natural
e scio-cultural, voltado para: gerao de emprego e renda; reduo das desigualdades sociais;
viabilizao de atividades econmicas dinmicas e inovadoras, com insero em mercados
regionais, nacionais e internacionais; e o uso sustentvel dos recursos naturais com a manuteno
do equilbrio ecolgico.
Para tanto, a Amaznia foi dividida em trs sub-regies: Macrorregio do Povoamento
Adensado; Macroregio Amaznia Central; e Macrorregio Amaznia Ocidental. Essas sub-regies
foram definidas em funo de variveis como as tendncias demogrficas, as alteraes no padro
de uso da terra, os centros dinmicos de economia regional e os diferentes nveis de exposio
presso do povoamento.
A articulao institucional fator determinante para viabilizar a implantao das aes
previstas no PAS, bem como a reorientao dos instrumentos de financiamento existentes para a
regio. Essas fontes devem combinar os recursos existentes com a utilizao de oportunidades e
fontes potenciais de novos recursos para a regio.
Plano BR-163 Sustentvel
O Plano de Desenvolvimento Regional Sustentvel da rea de Influncia da rodovia
Cuiab-Santarm (BR-163) uma ao do Governo Federal no planejamento do desenvolvimento
da Amaznia, desenvolvido por um Grupo de Trabalho Interministerial, com participao da
134
sociedade civil, sob a coordenao da Casa Civil da Presidncia da Repblica e com a secretariaexecutiva do MI. O Plano BR-163 Sustentvel est sendo elaborado em parceria com os governos
dos estados do Mato Grosso, Par e Amazonas; prefeituras; entidades empresariais e dos
trabalhadores; e organizaes da sociedade civil.
O objetivo elaborar e implementar um plano de desenvolvimento sustentvel, baseado
num conjunto de polticas pblicas estruturantes, com destaque para a pavimentao da BR-163,
buscando a incluso social e a conservao dos recursos naturais.
A estratgia de gesto do Plano BR-163 Sustentvel, est calada na estruturao de um
sistema de informaes, incluindo bases de dados georreferenciadas, sobre: i) caractersticas
biofsicas do territrio (solos, vegetao, hidrografia, unidades de paisagem, entre outras); ii)
dinmicas de ocupao territorial e utilizao dos recursos naturais (situao fundiria, populao,
desmatamento
queimadas,
atividades
produtivas,
entre
outros);
iii)
indicadores
de
135
136
de Geografia e Estatstica- IBGE datada de 1997. Dessa forma, a Regio Semi-rida conta hoje
com 1.031 municpios.
Programa de Organizao Produtiva de Comunidades Pobres (NOVO PRONAGER)
O NOVO PRONAGER tem por objetivo promover a capacitao e organizao produtiva
de comunidades pobres, visando sua insero competitiva no mercado de trabalho e a
potencializao dos recursos e vocaes econmicas. Prioriza, ainda, o apoio organizao dos
arranjos produtivos locais, concorrendo, assim, para o desenvolvimento local e regional.
As aes do programa visam: i) reduzir o desemprego e o subemprego em comunidades
urbanas e rurais; ii) capacitar pessoas desempregadas ou subempregadas para sua organizao social
e produtiva e gerao de postos de trabalho e de renda; iii) potencializando os recursos e vocaes
econmicas das comunidades; iv) fomentar a estruturao de empreendimentos produtivos,
associaes e cooperativas para produo de bens e servios; v) possibilitar a gerao de novas
formas e processos de organizao social de pessoas que se encontram fora da dinmica social e das
relaes de poder local; vi) apoiar a organizao de arranjos de cadeias produtivas; e vii) contribuir
para a melhoria da qualidade de vida das comunidades e para o desenvolvimento local,
mesorregional e regional sustentvel.
Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)
O programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira tem como principal objetivo
promover a estruturao fsica, social e econmica das reas situadas na Faixa de Fronteira, com
nfase na ativao das potencialidades locais e na articulao com outros pases da Amrica do Sul.
Como objetivos associados destacam-se: i) Promover a convergncia das polticas pblicas
setoriais na faixa de fronteira, para o enfrentamento das desigualdades intra e inter-regionais,
considerando a diversidade socioeconmica e cultural da regio; ii) Articular a questo da soberania
nacional com o desenvolvimento regional, em sua dimenso econmica, social, institucional e
cultural; iii) Articular investimentos em infra-estrutura econmica para apoiar o processo de
integrao nacional; e iv) Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas prioritrios
para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas, buscando a otimizao dos
benefcios sociais deles decorrentes, o desenvolvimento local e a integrao da Amrica do Sul.
O programa cobre 11 estados, estando presente em 588 municpios, correspondendo a 27%
do territrio nacional.
O programa foi dividido em trs grandes reas, composta por 17 sub-regies, em funo da
base produtiva e identidade cultural existente. Assim, tem-se o arco norte, com 6 reas homogneas,
o arco central, com 8 reas homogneas e o arco sul, com 3 reas homogneas.
137
28
A definio de Territrio para o PRONAT a seguinte: um espao fsico, geograficamente definido, geralmente
contnuo, compreendendo cidades e campos, caracterizado por critrios multidimensionais, tais como o ambiente, a
economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies, e uma populao, com grupos sociais relativamente
distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou
mais elementos que indicam identidade coeso social, cultura e territorial.
138
sociedade civil e do poder pblico. Seus representantes so constitudos por 2/3 da sociedade civil e
1/3 do poder pblico, que se articula em uma associao civil, sem fins lucrativos.
A formao dos CONSADs foi baseada inicialmente em microrregies do IBGE, como
critrio eminentemente prtico e operacional, sendo que cada CONSAD deveria ter no mnimo
cinco e no mximo vinte municpios.
A partir do recorte espacial definido, os critrios para seleo dos territrios foram baseados
nos seguintes indicadores: i) Microrregies que tivessem o maior nmero de municpios com
Programas de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentvel Implantados - uma vez que a
existncia de fruns de Desenvolvimento Local nos municpios candidatos era uma pr-condio;
ii) Populao (total e urbana); iii) ndice de Desenvolvimento Humano Municipal - IDH-M; iv)
Existncia dos programas estruturantes de Reduo da Mortalidade Infantil; de Erradicao do
Trabalho Infantil; de Fortalecimento da Agricultura Familiar; de Municipalizao do Turismo; e, de
Reforma Agrria; v) Total de programas estruturantes; vi) Existncia de Conselhos municipais e
consrcios intermunicipais; e, vii) Eixos de desenvolvimento.
Com base nesses critrios foram listadas 66 microrregies, sendo que existiam 62 potenciais
CONSADs a serem formados, num total de 699 municpios.
139
Para sua formalizao, em associao civil sem fins lucrativos, so elaborados estatutos e
regimento interno. Sua estrutura bsica, sujeita a alteraes, constituda de um frum, um
conselho fiscal e uma comisso executiva. Outros instrumentos jurdicos so pactuados entre os
CONSADs e o poder pblico, a saber: o acordo de programa29 e as leis autorizativas30. Por meio
desses instrumentos jurdicos so firmadas as parcerias que possibilitam a implementao das aes
e programas pactuados no Plano de Ao instrumento que define as metas e projetos para o
desenvolvimento da regio, de acordo com os pressupostos de segurana alimentar e nutricional.
As aes estabelecidas no Plano de Ao tm por objetivo a formao de capital social, de
capital humano, de fortalecimento das cadeias produtivas locais e de modernizao do setor pblico
municipal, que visam formao de uma economia solidria, mediante a oferta de microcrdito e
da incluso digital, como meio de dinamizar a economia local.
Os planos de ao a serem elaborados no contam com auxlio financeiro do MDS, sendo
que, aps sua concluso, algumas aes estruturantes podem receber recursos deste ministrio.
Vrios municpios se comprometem a destinar 0,5% do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM) s aes definidas no Plano, porm isso no uma regra.
A articulao horizontal federal ocorre com a parceria entre o MDS e os ministrios MDA,
MMA e MI, que procuraram se organizar para trabalhar em conjunto nos territrios em que h
sobreposio. Em um primeiro levantamento foram encontrados 14 territrios com sobreposio
integral e parcial, entre os programas dos referidos ministrios.
A UNESCO a agncia que viabiliza a organizao dos CONSADs, porm cabe ao Instituto
Brasileiro de Administrao Municipal IBAM a articulao nacional e preparao das aes para
sua operacionalizao de fato.
Pactos de Concertamento MP
No Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto-MP a Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos-SPI rgo responsvel pela gesto territorial. Dentro do PPA 20042007 o MP vem tentando articular, junto aos demais nveis de governo, a transversalidade de aes
entre governo e sociedade civil. O pacto de concertamento foi o instrumento definido para
operacionalizar tais pactos.
O Programa tem por estratgia a elaborao de Planos de Desenvolvimento Integrado
Regional (PDRI), com aes dos trs nveis de governo e da sociedade civil, partindo-se de um
Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Territrio PDST.
29
Acordo de Programa o instrumento no qual se estabelece o pacto de ao conjunta dos atores pblicos e privados
em prol de desenvolvimento de um determinado territrio.
30
Leis Autorizativas o meio pelo qual os municpios, mediante a aprovao das cmaras legislativas permitem o
engajamento formal do estado e das prefeituras nos CONSADs.
140
aglomeraes urbanas; iii) nos locais onde o poder pblico pretenda utilizar os instrumentos
previstos no 4 do art. 182 da CF; iv) integrantes de reas de especial interesse turstico; e v)
inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de mbito regional ou nacional.
Seu objetivo reforar a capacidade de gesto territorial e urbana, de forma a reduzir as
desigualdades territoriais e promover a incluso social.
A gesto do Plano Diretor Municiapal se d pelo Conselho Municipal de Poltica Urbana
rgo colegiado que rene representantes do poder pblico e da sociedade civil, permanente e
deliberativo que parte integrante do Sistema Nacional de Conselhos de Cidades e do Sistema
Municipal de Planejamento, vinculado funcionalmente ao rgo Gestor da Poltica Urbana
Municipal.
Em 2001, existiam 980 municpios com planos diretores, de um total de 5.560 municpios.
Em 2003, foram apresentados 122 propostas ao MCidades e, em 2004, esse nmero passou para
638. At 2006, cerca de 1700 municpios devem realizar ou atualizar seus Planos Diretores,
conforme estabelecido no estatuto das cidades.
Programa Monumenta MinC
O Programa Monumenta desenvolvido pelo Ministrio da Cultura cujo objetivo a
recuperao sustentvel do patrimnio histrico urbano brasileiro tombado pelo IPHAN e sob tutela
federal. Prope-se a revertar as causas da degradao do patrimnio histrico, localizado em geral
em reas com baixo nvel de atividade econmica e de reduzida participao da sociedade, e elevar
a qualidade de vida das comunidades envolvidas.
O Programa teve incio em fevereiro de 2000 e est sendo executado em parceira entre
Ministrio da Cultura (MinC), IPHAN e UNESCO, a partir de contrato de emprstimo especfico
celebrado entre a Unio e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com a seguinte
composio de recursos financeiros: BID (50%); Governo Federal (25%); Governos Estadual,
Municipais, ONG, Iniciativa Privada (25%). A gesto do programa feita pela equipe Monumenta,
vinculada Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura. Os instrumentos operacionais so
baseados em aes definidas pelo Regulamento Operativo do Programa.
Constituem-se objeto do Programa 83 municpios brasileiros, detentores de 101 Stios
Histricos Urbanos Nacionais, considerados patrimnio histrico, artstico ou arquitetnico. A
ordem de prioridade de atendimento desses municpios foi estabelecida pelo MinC, segundo
critrios de necessidade de recuperao.
Foram adotados como critrio das reas elegveis a conjugao das seguintes condies:
presena de no mnimo, 02 (dois) monumentos tombados no nvel federal; presena de fatores que
142
contribuam para a configurao do conjunto urbano, tais como insero em estrutura urbana de
interesse de preservao, a ocorrncia de elementos urbansticos catalizadores ou articuladores,
assim como a existncia de unidade histrica e morfolgica do tecido urbano; insero em stio
protegido pelos nveis estadual ou municipal ou onde se registre a presena de monumentos por
estes nveis. Cidades como, Rio de Janeiro ou Salvador, alm de conter Stios Histricos Urbanos
Nacionais (SHUNs), apresentam outro grande nmero de Conjuntos Urbanos de Monumentos
Nacionais (CUMNs), uma vez que possuem, respectivamente, 104 e 81 bens tombados, e vrios
deles esto fora do permetro do SHUMN, mas se organizam sob forma de CUMN.
Como metas, at dezembro de 2007, tm-se: i) Capacitao de 3.877 tcnicos na rea do
patrimnio histrico urbano; ii) Educao patrimonial na rea do monumenta, atingindo 1.708.514
pessoas; iii) Preservao de 26 conjuntos histricos.
Entre os resultados alcanados, em 2004 foram concludas 31 obras em 17 municpios,
sendo 18 em monumentos e 13 em espaos pblicos, praas, pontes e fontes.
Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA)
Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE)
O ZEE foi um programa constante no PPA 2000-2003, com continuidade no atual PPA
(2004-2007), de acordo com a Constituio Federal, em seu artigo n 165, pargrafo primeiro.
Atualmente vem sendo executado pela SDS/MMA.
O Programa tem por objetivo implementar o ZEE no territrio nacional, executar o ZEE
Brasil e gerenciar, em diversas escalas de tratamento, as informaes necessrias, integrando-o aos
sistemas de planejamento em todos os nveis da administrao pblica. um instrumento que deve
subsidiar a formulao de polticas territoriais da Unio, Estados e Municpios, orientando os
diversos nveis decisrios na adoo de polticas convergentes com as diretrizes de planejamento
estratgico do pas, propondo solues de proteo ambiental que considerem a melhoria das
condies de vida da populao e a reduo dos riscos de perda de capital natural.
O ZEE, ao dispor de um mecanismo integrado de diagnstico e fornecer diretrizes pactuadas
de ao, pode contribuir para que o sistema de planejamento oriente os esforos de investimentos do
governo e da sociedade civil segundo as peculiaridades das reas definidas como zonas e tratadas
como unidades de planejamento.
A fim de estabelecer novas formas de planejamento para o estado, o ZEE procura articular
as aes das organizaes sociais, induzindo os investimentos produtivos, integrando as aes
pblicas e combatendo o desperdcio de recursos financeiros.
143
144
O SNUC estabelece dois grupos de Unidades de Conservao, o de Proteo Integral e o de Uso Sustentvel. O
primeiro grupo formado por: Estao Ecolgica, Reserva Biolgica, Parque Nacional, Monumento Natural e Refgio
de Vida Silvestre; e o segundo por: rea de Proteo Ambiental, rea de Relevante Interesse Ecolgico, Floresta
Nacional, Reserva Extrativista, Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolvimento Sustentvel e Reserva Particular do
Patrimnio Natural.
145
146
ameaadas; ii) reas naturais protegidas que possuam potencial para o ecoturismo e elevada
singularidade ambiental e/ou scio-cultural; iii) reas naturais protegidas e as respectivas reas de
influncia com baixo ndice de incluso social e negativamente impactadas pelo processo de
desenvolvimento; iv) reas abrangidas pelo programa Fome Zero; v) reas com potencial para a
formao de mosaico, abrangendo as diversas categorias de Unidades de Conservao; vi) reas
naturais protegidas que j tenham sido identificadas pelo mercado turstico; e, vii) reas naturais
protegidas com maior potencial para o estabelecimento de parcerias em todos os nveis e setores.
Programa de Desenvolvimento de Ecoturismo na Amaznia Legal (PROECOTUR)
O PROECOTUR encontra-se atualmente representado no PPA 2004-1007 por duas aes do
Programa Nacional do Ecoturismo. desenvolvido pela Secretaria de Coordenao da Amaznia,
do MMA, e tem como objetivo realizar o desenvolvimento sustentvel do ecoturismo na regio
amaznica brasileira por meio do planejamento e da execuo de estratgias regionais, da
formulao de projetos de infra-estrutura e do estmulo s atividades produtivas por meio da adoo
de um sistema descentralizado de gesto participativa, proporcionando um cenrio favorvel aos
investimentos privados.
O PROECOTUR rene governo federal, governos estaduais e municipais, setor privado e
instituies no-governamentais, representados no Grupo Tcnico de Coordenao do Ecoturismo
para a Amaznia Legal (GTC), instncia interinstitucional de acompanhamento do programa.
Com execuo descentralizada, o PROECOTUR estabeleceu convnios com todos os
Estados da Amaznia e com o IBAMA. Os Ncleos de Gerenciamento do Programa (NPG),
institucionalmente vinculados s secretarias ou rgos oficiais de meio ambiente ou de turismo,
respondem pela implementao do programa e pela integrao e parceria com os municpios e
outras instituies executoras.
Em cada um dos municpios dos plos foi estruturado um Grupo Tcnico Operacional
(GTO) que integra os executores locais do programa, ou seja, representantes da prefeitura, da
sociedade civil e dos prestadores de servios ligados ao turismo. O programa financiado pelo
governo brasileiro e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
Programa de Regionalizao do Turismo - MTur
O Programa de Regionalizao32 do Turismo, do Ministrio do Turismo, prope a
estruturao, qualificao e diversificao da oferta turstica brasileira, por meio da organizao,
32
148
planejamento e gesto das atividades tursticas, por regies. Com essa proposta, os estados
brasileiros e o Distrito Federal sero os principais agentes executores da poltica de turismo
descentralizada modelo de gesto adotado por esse governo. Todas as unidades da Federao
devero atuar com o conjunto dos municpios que constituem cada regio turstica.
As articulaes do programa se do por meio das organizaes sociais, instncias de
governo, empresrios, trabalhadores, instituies de ensino, turistas e comunidade.
O programa tem por objetivos: i) Dar qualidade ao produto turstico; ii) Diversificar a oferta
turstica; iii) Estruturar os destinos tursticos; iv) Ampliar e qualificar o mercado de trabalho; v)
Aumentar a insero competitiva do produto turstico no mercado internacional; vi) Ampliar o
consumo do produto turstico no mercado nacional; e, v) Aumentar a taxa de permanncia e gasto
mdio do turista.
O Programa contempla 219 regies, que correspondem a 3.233 municpios brasileiros.
2.6.1.2. Instrumentos de Financiamento
Em relao aos instrumentos de financiamento, atualmente existem, alm do oramento
consignado no PPA, recursos alocados em fundos (Fundo de Desenvolvimento da Amaznia
FDA; Fundo de Desenvolvimento do Nordeste FDNE; Fundo Nacional do Meio Ambiente
FNMA; Fundos Constitucionais de Financiamento FCO, FNE, FNO; Fundo de Amparo ao
Trabalhador FAT; Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS; fundos de penses), incentivos
fiscais de IR e outras fontes, que atendam ao financiamento pblico e privado de investimento no
territrio nacional, alm de acordos de emprstimo com bancos e doaes de organismos
internacionais.
Os Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO) foram institudos pelo ar.t
159, inciso I, alnea c, da Constituio Federal e regulamentados pela Lei n 7.827, de 27/09/1989
e pela Lei n 10.177, de 12/01/2001. A Constituio Federal destinou 3% do produto da arrecadao
dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para
aplicao em programas de financiamento aos setores produtivos das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, num percentual de 0,6%, 1,8% e 0,6%, respectivamente.
A administrao destes recursos feita da seguinte forma: para o FCO, o Ministrio da
Integrao Nacional o rgo responsvel pela definio das diretrizes e prioridades de aplicao,
bem como pelo estabelecimento de normas para sua operacionalizao e sua superviso. O Banco
do Brasil S.A. BB o agente financeiro, responsvel pela aplicao dos recursos e o Conselho
149
desde que sua atividade se enquadre em setor econmico considerado prioritrio, em ato do
Poder Executivo. Os Decretos n 4.212 e 4.213, de 26 de abril de 2002, definem os setores da
economia prioritrios para o desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas
SUDAM e SUDENE, respectivamente;
ii) Para outros empreendimentos, os benefcios fiscais de reduo do imposto de renda e
adicionais no restituveis de que tratam o art. 14 da Lei n 4.239, de 1963, o art. 22 do DecretoLei n 756, de 11 de agosto de 1969, o pargrafo 2 do art. 3 da Lei n 9.532, de 10 de
dezembro de 1997, e o art. 2 da MP n 2.199-14, de 24 de agosto de 2001, s no estaro
extintos para aqueles empreendimentos dos setores da economia considerados pelo Poder
Executivo prioritrios para o desenvolvimento regional. Sero calculados segundo os seguintes
percentuais: i) 37,5% (trinta e sete inteiros e cinco dcimos por cento), a partir de 1 de janeiro
de 1998 at 31 de dezembro de 2003; ii) 25% (vinte e cinco por cento), a partir de 1 de janeiro
de 2004 at 31 de dezembro de 2008; e, iii) 12,5% (doze inteiros e cinco dcimos por cento), a
partir de 1 de janeiro de 2009 at 31 de dezembro de 2013. Os Decretos n 4.212 e 4.213, de 26
de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o desenvolvimento regional,
nas reas de atuao das extintas SUDAM e SUDENE, respectivamente.
iii) Depsitos para reinvestimento so definidos pelos seguintes instrumentos jurdicos: Art.
19 da Lei 8.167, de 16 de janeiro de 1991, o art. 2 da Lei n 9.532, de 10 de agosto de 1997, e o
art. 3 da Medida Provisria n 2.199-14, de 24 de agosto de 2001. As empresas que tenham
empreendimentos em operao nas reas de atuao das extintas SUDENE e SUDAM, desde
que enquadrados em setores da economia considerados, em ato do Poder Executivo, prioritrios
para o desenvolvimento regional, podero depositar no BNB e no BASA trinta por cento do
valor do Imposto de Renda devido pelos respectivos empreendimentos, calculados sobre o lucro
da explorao, acrescido de cinqenta por cento de recursos prprios. A liberao fica
condicionada aprovao, pelas agncias de desenvolvimento regional, dos respectivos projetos
tcnico-econmicos de modernizao ou complementao de equipamento. Os Decretos ns
4.212 e 4.213, de 26 de abril de 2002, definem os setores da economia prioritrios para o
desenvolvimento regional, nas reas de atuao das extintas SUDAM e SUDENE,
respectivamente.
O Fundo Nacional de Desenvolvimento - FND, que foi criado em 23 de julho de 1986 pelo
Decreto Lei n 2.288 (alterado pelo Decreto Lei n 2.383, de 17 de dezembro de 1987) e atualmente
regulamentado pelo Decreto n 193, de 21 de agosto de 1991 (alterado pelo Decreto 3.211 de 18
de outubro de 1999 e pelo Decreto 4.981 de 06 de fevereiro de 2004), tem natureza autrquica e
151
personalidade jurdica de direito pblico e tem por finalidade prover recursos para realizao, pela
Unio, de investimentos de capital necessrios dinamizao do desenvolvimento nacional, bem
como apoiar a iniciativa privada na organizao e ampliao de suas atividades econmicas. Os
recursos captados pelo FND originaram-se, basicamente, do lanamento de Obrigaes do Fundo
Nacional de Desenvolvimento (OFNDs), de longo prazo33.
O FND concede, anualmente, emprstimos aos trs agentes financeiros BNDES, FINEP e
Banco do Brasil para aplicao em empresas do setor de cincia e tecnologia, exclusivamente por
meio da FINEP; do setor de insumos bsicos e bens de consumo, via BNDES; e para pequenas e
mdias empresas, por meio do BNDES e do Banco do Brasil. O oramento do FND integra o
Oramento Geral da Unio, votado pelo Congresso Nacional.
A administrao do FND est a cargo de uma Secretaria Executiva e de um Conselho de
Orientao, conforme definido pelo Decreto n 193, de 21 de agosto de 1991 (alterado pelo Decreto
3.211 de 18 de outubro de 1999 e pelo Decreto 4.981 de 06 de fevereiro de 2004). O Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES executa os servios da referida
Secretaria sem cobrana de taxa de administrao, prestando apoio tcnico, administrativo e de
pessoal necessrio a seu funcionamento, cabendo ao Presidente da Entidade a funo de Secretrio
Executivo.
Inicialmente era previsto pelo Decreto-Lei 2.288/86, que criou o Fundo Nacional de
Desenvolvimento, a devoluo do emprstimo compulsrio, tambm previsto naquele instrumento
legal, com cotas do FND. Entretanto, o Senado Federal, pela Resoluo n 50, de 09.10.95,
suspendeu, por inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal, a devoluo do
emprstimo compulsrio com cotas do FND. A partir da, cessou qualquer espcie de vinculao do
Fundo com o referido emprstimo.
Alm desses instrumentos de financiamento existem algumas polticas setoriais que criaram
outros mecanismos de financiamento, como a lei de poltica nacional do meio ambiente, a poltica
nacional de recursos hdricos, o cdigo de minerao, entre outras, que possibilitaram o
desenvolvimento de todo um aparato de financiamento de alguns estados e municipios, bem como
da unio, para conduzirem essas polticas.
O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) foi criado pela Lei n 7.797 de 10/07/1989, e
tem por misso contribuir, como agente financiador e por meio da participao social, para a
implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA). Desde sua criao o FNMA apia
projetos ambientais em todo o pas, em duas modalidades de apoio: demandas espontneas e
demandas induzidas.
33
152
153
criada pela Lei n 5.662, de 21 de junho de 1971. O BNDES um rgo vinculado ao Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior MDIC e tem como objetivo apoiar
empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento do pas.
As Polticas Operacionais do BNDES orientam e normatizam a concesso de financiamento,
estabelecendo critrios para priorizar os projetos que promovam o desenvolvimento com incluso
social, estimulando os empreendimentos que criem emprego e renda, contribuindo tambm para a
gerao de divisas, em consonncia com as orientaes do Governo Federal. As condies de
financiamento consideram as variveis relacionadas s caractersticas do proponente e do projeto,
como: o porte, a localizao, a origem do capital e a finalidade do investimento.
O BNDES oferece linhas de financiamento por meio do apoio indireto automtico para as
seguintes linhas de apoio: FINAME, FINAME Agrcola, FINAME Leasing, FINAME
Concorrncia Internacional, ou via Carto BNDES. Paralelamente, o BNDES contempla com linhas
de apoio financeiro os seguintes programas do governo federal sob sua administrao, de acordo
com a dotao oramentria e prazo de vigncia limitada:
a. Agropecurios: Programa Especial de Financiamento Agrcola; Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); Programa de Modernizao da Frota de
Tratores Agrcolas e Implementos Associados e Colheitadeiras (MODERFROTA); Programa de
Incentivo Irrigao e Armazenagem (MODERINFRA); Programa de Modernizao da
Agricultura e Conservao de Recursos Naturais (MODERAGRO); Programa de Plantio Comercial
e Recuperao de Florestas (PROPFLORA); Programa de Desenvolvimento Cooperativo para
Agregao de Valor Produo Agropecuria (PRODECOOP); Programa de Desenvolvimento do
Agronegcio (PRODEAGRO); Programa de Desenvolvimento da Fruticultura (PRODEFRUTA);
b. Industriais: Programa de Financiamento a Supridores Nacionais de Equipamentos,
Materiais e Servios Vinculados; Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Cadeia Produtiva
Farmacutica (PROFARMA); Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes
(FUNTTEL); Programa para o Desenvolvimento da Indstria Nacional de Software e Servios
Correlatos
(PROSOFT);
Programa
de
Modernizao
do
Parque
Industrial
Nacional
154
Outros
Programas:
Programa
de
Modernizao
da
Frota
de
Caminhes
Fontes de Financiamento
FCO FNE FNO FNDR FNMA FDA FNDE FAT Outros
PROMESO
PROMOVER
Faixa de Fronteira
NOVO PRONAGER
CONVIVER
PAS
BR-163
PRONAT
Plos
Nacional
de
Ecoturismo
Programa
de
Regionalizao
do
Turismo
APLS
x
155
Programa
Fontes de Financiamento
FCO FNE FNO FNDR FNMA FDA FNDE FAT Outros
CONSAD
reas
x
Especiais
Corredores Ecolgicos
Programa Monumenta
GESTAR
Agenda 21
PROAMBIENTE
ZEE
Pactos de Concertamento
Para o setor privado, enfocamos aquelas que podero influenciar de forma significativa no
territrio, como os fundos constitucionais, os fundos de penso, os recursos alocados pelo BNDES,
BB, BNB, BASA e SUFRAMA. Uma descrio pormenorizada de algumas destas fontes de
financiamento e seu mecanismo de funcionamento podem ser encontradas em Jayme Jr. e Crocco
(2005); e Zackseski e Rodrigues (1999).
Com o objetivo de analisar estes instrumentos de financiamento e os possveis projetos que
poderiam se beneficiar e de alguma forma alterar algum padro espacial e territorial, tomou-se
como base os investimentos que com aporte financeiro superior a R$ 10.500.000,00 (dez milhes e
quinhentos mil de reais). Este valor apesar de ser arbitrrio, tem como base os valores de grandes
projetos estipulados pela lei de licitaes. Para tanto, foram considerados os projetos de infraestrutura, como sendo aqueles que possibilitam uma modificao na estrutura territorial brasileira.
Outras fontes de financiamento tambm foram levantadas, como os projetos financiados pelo
BNDES e iniciativa privada, bem como os acordos de doao e emprstimos feitos pela unio,
estados e municpios.
As polticas e instrumentos levantados podem estar e/ou esto utilizando diferentes
espaos/territrios com distintos instrumentos tcnicos, jurdicos e legais para se estabelecerem e
construrem espaos de governana e governabilidade.
Como podemos observar na breve descrio do item 2.6.1, estes so alguns exemplos de
programas e instrumentos com rebatimento no territrio ao nvel federal. Vale ressaltar, que a
anlise territorializada desses programas, apesar de necessria para a pactuao de uma leitura
dos rebatimentos e sobreposio dos diferentes programas, se encontra prejudicada pela dificuldade
de acesso s informaes, o que pode contribuir para uma anlise fragmentada.
O item a seguir apresenta esses programas e polticas por regio brasileira.
156
Microrregio Geogrfica so definidas como partes da mesorregio que apresentam especificidades, quando a
organizao do espao. Estas especificidades no significam uniformidade de atributos, nem conferem s microrregies
auto-suficincia e tampouco o carter de serem nicas devido a sua articulao a espaos maiores, quer mesorregio,
UF, quer totalidade nacional. Estas especificidades referem-se estrutura de produo, agropecuria, industrial,
extrativismo mineral, ou pesca. Estas estruturas de produo diferenciadas podem resultar da presena de elementos do
quadro natural ou de relaes sociais e econmicas particulares, a exemplo, respectivamente, das terras midas nas
reas sertanejas, ou a presena dominante da mo-de-obra no remunerada numa rea de estrutura social capitalista.
157
No Amazonas, abrange trs MRGs, j no Acre, Rondnia e Tocantins abrange apenas duas
MRGs, e no estado do Amap somente uma, estando ausente no estado de Roraima; iv)
PROMESO O Programa de Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais est presente em todos os
estados da Regio Norte, com maior nfase em Rondnia, Acre e Tocantins, abrangendo em mdia
duas MRGs por estado; e, v) CONSAD (que est inserido no Programa Acesso Alimentao,
contemplado na ao Formao de Consrcios de Segurana Alimentar e de Desenvolvimento
Local) tambm est presente em todos os estados da Regio Norte, com maior nfase em
Rondnia, Acre e Tocantins, abrangendo em mdia duas MRGs por estado.
Dentre os PPPPs com menor ocorrncia nas MRGs da regio Norte tm-se: a)
PROECOTUR O Programa para o Desenvolvimento do Ecoturismo na Amaznia Legal est
mais distribudo no estado do Par, atingindo oito MRGs. No Amazonas e Roraima, apenas trs
MRGs apresentam este programa, e no Tocantins, apenas a MRG do Jalapo. Os demais estados da
regio norte no so contemplados pelo PROECOTUR; b) PROAMBIENTE O Programa de
Desenvolvimento Scio Ambiental da Produo Familiar Rural na Amaznia est presente em
algumas MRGs do estado do Par, Amazonas e Roraima. Nos demais estados, apenas uma MRG
apresenta este programa; c) PRONAT O Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de
Territrios Rurais est fortemente presente no estado do Tocantins, abrangendo oito MRGs. Nos
estados de Rondnia e Par apenas duas MRGs apresentam este programa, e nos estados do
Amazonas e Amap, apenas uma. Os estados do Acre e Roraima no possuem aes do PRONAT;
d) Plano BR-163 Sustentvel Este plano abrange dois estados, Amazonas e Par, atingindo seis
MRGs neste ltimo; e) APLs o programa de promoo dos Arranjos Produtivos Locais (APL),
que possui aes na Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio, est presente na Regio Norte
em apenas uma MRG de cada estado, em geral, na MRG que compreende a capital.
Ainda est previsto para o estado do Par, o Programa de Gesto Ambiental Rural (Gestar),
que tem como objetivo a criao de alternativas de desenvolvimento para melhorar a qualidade de
vida nas comunidades rurais, e dever abranger as MRGs de Itaituba e Altamira.
Regio Nordeste
Dentre os PPPPs federais na regio Nordeste, considerados com rebatimento territorial,
destacam-se: i) Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido/CONVIVER
presente em quase todos os estados (exceto o Maranho). Abrange cerca de 80% das MRGs dos
estados Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Alagoas, Sergipe e Bahia. Em Pernambuco, o
Programa est presente em 60% das suas MRGs; ii) Consrcio de Segurana Alimentar e
Desenvolvimento Local (CONSAD) presente em todos os estados da regio, com destaque nos
Cear, Rio Grande do Norte, Pernambuco e Alagoas, onde mais da metade das MRGs o possui; iii)
158
Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) presente em todos os estados, sendo que no Piau est
em andamento em todas as MRGs. Em Pernambuco, Alagoas e Bahia, est presente em mais da
metade das MRGs, alm de concludo na maior parte do Cear; iv) Plano Diretor mais da
metade das MRGs do Nordeste j possui algum municpio com Plano Diretor. Destacam-se os
estados do Cear (31 das 33 suas MRGs) e da Bahia (20 das 32 existentes) com o maior nmero de
MRGs que possuem algum municpio com esse Plano; e, v) Programa Biodisel/Mamona
presente em todos os estados da regio, principalmente no Cear, Pernambuco, Paraba e Bahia, nas
MRGs do agreste e semi-rido.
No entanto, existem outros PPPPs significativos em desenvolvimento na regio, mas
atingindo um menor nmero de MRGs, sendo eles: a) PROMESO/Programa de Sustentabilidade
de Espaos Sub-Regionais, nos estados do Maranho, Piau, Cear, Pernambuco e Bahia. Contudo,
abrange poucas MRGs, cerca de cinco em cada um deles todas localizadas no semi-rido; b)
Agenda 21, com poucas MGRs possuindo municpios com esse plano concludo. Destaca-se a
Bahia com o maior nmero de municpios com Agenda 21; c) Plos de Ecoturismo, poucas
MGRs apresentam municpios com esse programa. No entanto, ele est presente em todos os
estados (exceto Sergipe), em pelo menos uma MRG, localizada no semi-rido ou litoral; e d)
Programa de Promoo de APLs (Arranjo Produtivos Locais), que est presente em todos os
estados, mas geralmente em apenas uma MRG.
Em resumo, os PPPPs com maior presena nas MRGs da regio Nordeste so os
programas Biodiesel/Mamona e ZEE, presentes em todos os estados; seguidos pelo CONVIVER e
CONSAD.
Regio Centro-Oeste
Os PPPPs federais na regio Centro-Oeste mostram-se presentes nas seguintes reas: i)
Programa de Promoo de APLs (Arranjo Produtivos Locais), presente em todos os estados e no
Distrito Federal. Integra tambm outros programas, como a BR-163 e o PROMESO. No estado de
Mato Grosso do Sul abrange mais de 50% das microrregies. Os estados de Mato Grosso e Gois
possuem o mesmo nmero de microrregies integrantes do APL, abrangendo 30% das MRGs
destes estados. No Distrito Federal se destaca o APL de Tecnologia de Informaes; ii) Agenda 21,
est mais distribuda nos estados de Mato Grosso, Gois e no Distrito Federal. No estado de Mato
Grosso do Sul apenas trs MRGs apresentam este plano; iii) Zoneamento Ecolgico Econmico
(ZEE), existente nos estados de Mato Grosso, Gois e o Distrito Federal, sendo que o Mato Grosso
o nico estado que o implementou. Os outros esto com seus termos de referncia e diagnsticos
realizados. As MGRs de Goinia e Entorno de Braslia j tem o ZEE implementado. O estado do
Mato Grosso do Sul ainda no tem projeto de lei que legisle sobre a criao e o desenvolvimento do
159
Esprito Santo, nas MRGs de Colatina, Afonso Cludio, Santa Teresa, Alegre e Cachoeiro do
Itapemirim; No Rio de Janeiro, nas MRGs de Itaperuna, Santo Antnio de Pdua e Campos dos
Goytacazes; Em Minas Gerais, presente em 14 MRGs e; em So Paulo, nas MRGs de Itapecirica
da Serra, Itanhaem, Itapeva, Capo Bonito, Piedade e Marlia; iv) Programa Nacional de
Ecoturismo, que contempla todos os estados da Regio Sudeste, no Esprito Santo, atuante na
MRG de Alegre (onde localiza-se o Parque Nacional do Capara); no estado do Rio de Janeiro, nas
MRGs de Nova Friburgo, Vale do Paraba Fluminense, Bahia da Ilha Grande, Serrana, Itagua e
Rio de Janeiro; em 11 MRGs de Minas Gerais e; ainda, em 17 MRGs do estado de So Paulo (no
concentradas no territrio); v) Programa de Promoo de APLs, em desenvolvimento em todos
os estados. No Esprito Santo, nas MRGs de Cachoeiro de Itapemirim e Itapemirim (mrmore e
granito); Em Minas Gerais, somente na MRG de Santa Rita do Sapuca; No estado do Rio de
Janeiro, nas MRGs de Bacia de So Joo e Macacu-Caceribu e; no Estado de So Paulo, somente
na MRG de Franca; vi) Programa Monumenta, no Esprito Santo, na MRG de Vitria; no Estado
do Rio de Janeiro, presente nas MRGs de Bahia de Ilha Grande, Vassouras, Serrana e Rio de
Janeiro; em Minas Gerais, em 9 MRGs; e no Estado de So Paulo, nas MRGs de Santos, So
Paulo, Caraguatatuba e Sorocaba; vii) Programa de Reabilitao de reas Urbanas Centrais,
presente em todos os Estados da Regio, no Estado do Esprito Santo, na MRG de Vitria; No
Rio de Janeiro, na MRG do Rio de Janeiro; Em Minas Gerais, na MRG de Belo Horizonte; no
Estado de So Paulo, nas MRGs de Piracicaba, Amparo e So Paulo; viii) Programa de
Cooperao Nipo-brasileira para o Desenvolvimento do Cerrado (PRODECER), no Estado de
Minas Gerais nas MRGs de Una, Paracatu, Patrocnio e Arax; vix) Programa de Reabilitao
Urbana de Stios Histricos (URBIS), em Ouro Preto, estado de Minas Gerais; j) Programa
Brasil Patrimnio Cultural, em Minas Gerais, nas MRGs de Conceio do Mato Dentro e Belo
Horizonte; x) Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE), implantados e/ou previstos em todos os
Estados. No Esprito Santo, em todas as MRGs; no Rio de Janeiro, presente em nove MRGs; no
Estado de Minas Gerais, contempla 16 MRGs e; em So Paulo, nas MRGs de Registro, Itanham,
Santos e Caraguatatuba; xi) Agenda 21, em todos os Estados do Sudeste. No Esprito Santo,
presente em todas as MRGs, exceto na MRG de Guarapari; no Estado do Rio de Janeiro, em quase
todas as MRGs, com exceo de Cordeiro-Cantagalo, Barra do Pira e Trs Rios; em Minas Gerais,
presente em 20 MRGs; em So Paulo, contempla 22 MRGs; xii) Planos Diretores, no Estado do
Esprito Santo, nas MRGs de em Colatina, So Mateus, Linhares, Santa Teresa, Vitria, Guarapari,
Alegre, Cachoeiro do Itapemirim e Itapemirim; No Rio de Janeiro, em todas as MRGs, exceto na
MRG de Santa Maria Madalena; no Estado de Minas Gerais, em 46 MRGs e; em So Paulo, os
Planos Diretores esto implementados, previstos ou em implementao em 55 MRGs.
161
Pode-se observar que os PPPPs federais atuam de forma bastante diversificada sobre o
territrio na regio Sudeste. No Esprito Santo, verifica-se uma tnue concentrao nas MRGs de
Cachoeiro e Alegre, no sul do Estado, e na regio serrana, em Santa Teresa e Afonso Cludio.
Apesar de atuantes sobre regies de grandes capacidades de transformao territorial, esto
implementados, em elaborao ou previstos, diversos instrumentos que podem colaborar para um
uso mais racional do territrio.
No Estado do Rio de Janeiro, os resultados mostram que a MRG do Rio de Janeiro a maior
contemplada pelos PPPPs, o que pode impulsionar de forma relevante s transformaes
territoriais. Todavia, com a exceo da MRG do Rio de Janeiro, os PPPPs contemplam
principalmente MRGs com os mais baixos indicadores do Estado. O mesmo acontece em Minas
Gerais.
Constata-se que os PPPPs federais atuam de forma bastante diversificada sobre o territrio
do Estado de So Paulo. Percebe-se, todavia, uma tnue concentrao nas MRGs de Itapecirica da
Serra, Registro, Itanhaem, Capo Bonito e Piedade. Entretanto, so nas mesmas MRGs que se
concentram os instrumentos de gesto ambiental, colaborando para a mitigao de possveis efeitos
indesejados e a maximizao das externalidades positivas, assim como ocorre no Estado do Esprito
Santo. Deve-se atentar para a necessidade da efetivao destes instrumentos antes da
implementao daqueles PPPPs, a fim de minimizar externalidades prejudiciais e promover o bem
comum.
Regio Sul
No caso do estado do Paran, observa-se a grande atuao do Programa Faixa de
Fronteira, presente em todo o oeste do estado e a presena de Planos Diretores em 36 das suas 39
MGRs. Outro destaque para os Plos de Ecoturismo, o que, comparativamente aos outros
estados da regio sul, o estado com o maior nmero desses projetos, presente nas MRGs de Foz
do Iguau, Paranagu, Capanema e Cerro Azul. Programas como o PRONAT e o de Regies
Metropolitanas tambm so significativos, sendo este ltimo de grande importncia, presente no
s na regio do entorno da MRG de Curitiba, como tambm na de Maring.
Quanto aos PPPPs federais no estado de Santa Catarina, destacam-se os Planos Diretores,
presentes em todas as suas microrregies. Comparativamente aos outros estados da regio sul, o
estado de maior presena do Programa de Agenda 21, do Zoneamento Ecolgico Econmico
(ZEE) e do Programa de Regio Metropolitana. O PRONAT tambm aparece como programa de
grande incidncia no estado.
No estado do Rio Grande do Sul, destacam-se: os Planos Diretores, presentes em todas as
35 MRGs do estado; o PROMESO, em 27 MRGs; e o Programa Faixa de Fronteira, em 19.
162
% total
100
100
100
100
100
_
4,481
7,371
34,789
9,080
10,606
33,674
100,000
163
A regio Norte foi a nica em que o setor extrativo foi o mais significativo em programao
de investimentos privados, com a maior concentrao para o estado do Par. As outras regies se
concentraram na indstria de transformao. Nesse setor, o Centro-oeste teve o maior volume (em
valores monetrios) de projetos na diviso de fabricao de celulose, papel e produtos de papel
(Mato Grosso do Sul); no Nordeste, na diviso de metalurgia bsica (Maranho); no Sudeste, na
diviso de metalurgia bsica (Minas Gerais) e fabricao de coque, refino de petrleo, elaborao
de combustveis nucleares e produo de lcool (Rio de Janeiro); e no Sul, na diviso de fabricao
de material eletrnico e de aparelhos e equipamentos de comunicaes (Paran).
Sobre a origem do capital, h uma diversidade de participaes. No entanto, os pases com
maior participao nos investimentos diretos no Brasil, em 2004, foram os Pases Baixos (38,0%) e
os Estados Unidos (19,6%). Numa primeira anlise percebe-se ainda um forte investimento de
capital estrangeiro. Contudo, em 2004, esses investimentos parecem estar em setores cuja
capacidade ociosa encontra-se pequena, como o ramo da siderurgia, por exemplo. Ainda se percebe
os maiores investimentos em regies consideradas mais dinmicas, como sul e sudeste. Ressalva
para o estado do Par, com fortes investimentos de capital norte americano, Chins e brasileiro na
minerao. Na regio sul, os maiores anncios foram feitos na fabricao e montagem de
automveis, sendo todos de origem estrangeira, sobretudo Alemanha, Estados Unidos e Reino
Unido. A Petrobras tambm se destaca em vrios estados com pesados investimentos na rea de
fabricao de coque, refino de petrleo, indstria qumica, entre outros. Estados como Rio de
Janeiro e So Paulo foram contemplados.
Considerando um espao temporal mais amplo, a participao do setor industrial no total
dos Investimentos Externos Diretos (IED) subiu de 18%, no perodo 1996-2000, para 40,3%, no
perodo 2001-2004. As indstrias internacionais tais como a dos produtos qumicos, veculos
automotores, material eletrnico e alimentos e bebidas investiram fortes recursos no perodo,
gerando expectativa de confiabilidade no futuro do mercado consumidor brasileiro. No entanto,
somente a indstria de material eletrnico apresentou anncios de investimentos significativos para
o futuro. Em sntese, as indstrias internacionais presentes no Brasil no planejam investimentos
significativos para os prximos anos.
Em relao aos Fundos Constitucionais37, o quadro 7 compila os dados de nmero de
operaes e valores monetrios do ano de 1989 at 2004, por unidade da federao dentro de cada
regio que abrangem os fundos.
37
Fundos Constitucionais abrangem as regies Centro Oeste, Norte e Nordeste, sendo um percentual de 3% sobre
circulao de mercadorias e produtos industrializados divididos da seguinte maneira: Fundo do Centro Oeste (FCO)
0,6%; Fundo do Norte (FNO) 0,60% e Fundo do Nordeste (FNE) 1,8%. Eles foram criados em 1989 e servem de
incentivo para o desenvolvimento socioeconmico dessas regies.
165
FCO total
DF
GO
MT
MS
FNO total
AC
AP
AM
PA
RO
RR
TO
FNE total
(*)
AL
BA
CE
ES (1)
MA
MG (1)
PB
PE
PI
RN
SE
R$ mil
8.203.136
540.115
3.047.201
2.777.988
1.837.832
7.101.559
285.034
110.613
568.902
3.377.072
980.146
145.253
1.634.539
16.237.279
890.409
4.131.942
2.775.841
109.861
1.166.572
909.924
995.480
1.985.518
1.257.755
1.148.152
865.825
%
100,0
6,6
37,1
33,9
22,4
100,0
4,0
1,6
8,0
47,6
13,8
2,0
23,0
100,0
5,5
25,5
17,1
0,7
7,2
5,6
6,1
12,2
7,7
7,1
5,3
Fonte: Relatrio 2005 Fundos Constitucionais Ministrio da Integrao / Valores atualizados pelo BTN e pela TR a
preos de junho de 2005
(*) Dados no diferenciados por estados no perodo de 1989-1990; (1) municpios includos na rea de atuao da SUDENE
Dentro do Fundo do Centro-Oeste (FCO), o estado com maior nmero de operaes foi
Mato Grosso, porm o que mais recebeu recursos foi Gois. No Fundo do Norte (FNO), o estado
com o maior nmero de operaes e de recursos foi o Par. No Fundo do Nordeste (FNE), a Bahia
foi o estado que igualmente recebeu o maior numero de operaes e recursos. Dentre os programas
previstos nos fundos esto queles ligados aos setores rurais, mais voltados agropecuria e os
outros voltados aos setores industriais. At o ano de 2003 eram includos no subtotal rural:
programa da terra, rural, Pronaf A, Especiais rurais e outros programas. No subtotal que inclui
outros esto inseridos os programas: agroindustrial, industrial, turismo, comrcio/servio e infraestrutura.
Em todos os fundos as maiores contrataes (em nmero de operaes e valor monetrio)
foram para o subtotal rural, como mostra o quadro 8. Os fundos que registraram a menor diferena
foram o do Nordeste.
166
FCO
FNO*
73,3
26,7
100,0
FNE
66,8
33,2
100,0
58,4
41,6
100,0
Cooperativa
Mini/ micro
Pequeno
Mdio
Grande
Total
FCO
FNE
valor
%
Valor
%
43.946
0,7
951.712
5,5
814.074
13,5 5.390.372
31,4
1.354.550
22,4 1.938.646
11,3
1.717.678
28,4 1.938.263
11,3
2.114.428
35,0 6.949.490
40,5
6.044.676 100,0 17.168.483
100,0
FNO
TOTAL
Valor
%
Valor
%
57.627
0,9 1.053.285
3,5
1.837.998
27,2 8.042.444
26,8
1.219.004
18,1 4.512.200
15,1
1.862.181
27,6 5.518.122
18,4
1.769.853
26,2 10.833.771
36,2
6.746.663 100,0 29.959.822
100,0
Fonte: Relatrio dos fundos constitucionais de financiamento, 2005 (informaes gerenciais fornecidas pelo Banco do
Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amaznia)
Quanto ao nmero de empregos gerados pelos fundos constitucionais, estima-se que do total
gerado na mdia, entre empregos diretos e indiretos, no perodo (desde 1990 a 2004), seja de
aproximadamente 6,5 milhes de empregos. O fundo do Nordeste tem aplicado os recursos em
investimentos que geram emprego com maior eficincia econmica, haja vista ser o maior nmero
de emprego ao menor custo. Contudo, esses dados devem ser analisados com reserva, por conta da
variao nos valores salariais de acordo com as regies. Os dados sobre o nmero de empregos
gerados esto no quadro abaixo (quadro 10).
Quadro 10 - Estimativa de gerao de empregos e custo mdio
Fundos
FCO (1)
FNE (2)
FNO (3)
N de empregos
estimados
1.216.236
3.997.341
1.413.613
%
18,4
60,3
21,3
167
6.627.193
Total
100,0
9.331
860
3.334
14.494
4.825
1.703
25.216
2002
R$
% milhes
3,3
1.881
13
3.784
56
23.074
19
6.092
6,6
2.589
37.420
2003
R$
% milhes
4,9
712
9,9
3.112
61
20.036
16
6.842
6,8
2.831
33.533
2004
R$
% milhes
2
1.954
8,8
2.737
57
21.299
20
8.683
8
5.161
39.834
2005 (1 sem)
R$
% milhes
%
4,9
574 3
6,8
1.432 7
53
12.452 62
22
4.416 22
13
1.124 6
19.998
5.981
14.399
91.355
30.858
13.408
156.001
Quando se analisa o desembolso do BNDES por setor (quadro 12), se observa um vigoroso
crescimento no financiamento destinado agropecuria do ano 2000 em diante, tendo decrescido
no ano de 2005. Isso provavelmente aconteceu por conta dos supervits que o setor do agronegcio
vem propiciando balana comercial. No entanto, o setor de transformao e de comrcio/servios
historicamente so os mais favorecidos, pelo prprio volume de demanda, que bem superior ao
outros.
168
1995
1996
1997
1998
1999
2000
731,2
729,4
1.390,9
1348,6
1.286,6
1.908
71,7
146,5
752,0
282,2
258,5
120,9
4.001,4
4.243,3
6.040,8
7.280,5
8.165,5
10.282,1
2.293,7
4.554,4
9.710,4
10.079,6
8.340,9
10.734,9
7.097,9
9.672,6
17.894,1
18.990,9
18.051,5
23.045,8
2001
2002
2003
2004
2005
2.762
4.508,9
4.595
6.930,2
4.058,8
396,3
250,3
157,3
242,6
337,7
12.760,3
17.177,7
15.937,4
15.539,4
23.104,3
9.297,9
15.482,3
12.843,8
17.121,6
19.479,5
25.216,5
37.419,3
33.533,6
39.833,9
46.980,2
privado, que superam aqueles indicados pelo setor pblico, pode-se destacar o de produo de
petrleo bem como as hidrovias, sendo esta ltima totalmente financiada por recursos pblicos.
Pode-se observar tambm que nem sempre os projetos indicados para PPP correspondem
aos interesses do setor privado, com destaque para as ferrovias, onde alguns projetos no so
apontados como prioritrios pelo setor privado. No entanto, dos 30 projetos de PPP listados, 24 so
apontados como prioritrios tanto pelo setor pblico como privado, revelando tambm acertos na
escolha dos projetos para PPP pelo GF.
Quadro 13 - Participao do Setor Pblico e do Setor Privado na Origem dos Recursos e
Projetos Indicados
ORIGEM DOS RECURSOS
Pblico/
Pblico Privado
Privado
Energia
Distribuio
Gerao
Transmisso
Petrleo
e
Gs
Distribuio
Gasoduto
Produo de petrleo
Saneamento Adutoras
Barragens e audes
Drenagem urbana
Irrigao
Saneamento
e
abastecimento de gua
Transportes
Aerdromos
Aeroporto
Ferrovias
Hidrovias
Pontes e viadutos
Portos
Rodovias
PPP
04
00
06
00
05
10
10
05
00
11
17
51
00
10
08
52
00
05
09
20
25
75
25
06
05
02
00
02
02
00
00
02
03
04
00
00
01
01
13
07
01
19
02
00
00
00
00
00
07
01
12
01
00
01
00
00
00
00
00
00
03
00
01
00
00
05
11
00
25
08
01
19
11
00
26
08
01
20
04
02
07
01
00
06
00
00
00
00
00
04
15
00
04
00
11
15
18
00
01
11
00
01
00
10
12
12
05
00
24
05
09
08
14
72
00
01
00
00
03
02
02
18
00
00
05
22
00
00
00
00
00
00
08
12
04
01
01
30
25
14
02
04
06
83
25
20
06
04
10
93
08
11
09
01
05
16
03
13
00
00
03
13
Por fim, dos 403 projetos elencados, 93 foram apontados como prioritrios pelo setor
privado, com enfoque principal para o setor de transportes, mais especificamente as rodovias,
hidrovias e aeroportos. Observando a localizao desses projetos podemos observar a tendncia, ao
menos em termos do que aponta o setor privado, de expanso da rede de infra-estrutura no pas. O
quadro 14 faz uma sntese por regio dos projetos de infra-estrutura prioritrios segundo a iniciativa
privada.
170
Quadro 14 - Projetos indicados com prioritrios pelo Setor Privado por Regio
Norte
29
Nordeste
23
Sul
17
Sudeste
22
Centro-Oeste
02
Total
93
Na regio norte, o destaque para os estados do Amazonas, Par e Tocantins. Para a regio
nordeste, o estado da Bahia que tem o maior nmero de projetos indicados. Na regio sudeste, o
estado de Minas Gerais, com destaque para o setor de gerao de energia e na regio sul, o que o
estado do Paran sozinho tem 10 projetos indicados.
171
composio do PIB, bem como de que maneira o Estado pode criar novas relaes com o setor
privado, se revela como um tema de fundamental importncia, quando se trata da questo do
ordenamento territorial.
172
2.7.
Estado, que pode ser unitria ou composta. No caso dos Estados compostos (federaes,
confederaes e unies reais e pessoais), h uma associao de Estados autnomos, ao contrrio do
Estado unitrio, onde existe apenas um poder central que se estende por todo o territrio.
O Estado federal, que uma espcie de Estado composto, tem como pressuposto o
pluralismo territorial. As atividades estatais so repartidas entre o poder central e as ordens jurdicas
parciais, normalmente Unio e Estados-membros.
No caso do Brasil, o modelo federativo adotado prev no apenas dois, mas trs nveis de
estatalidade superpostos: Unio, Estados-membros e Municpios. Estes nveis funcionam
autonomamente, sendo essencial a repartio constitucional de competncias para o exerccio e o
desenvolvimento de suas atividades.
Constituem as bases da federao: a repartio de competncias; a dualidade (tripartio, no
modelo adotado pelo Brasil) de ordens governamentais; a autonomia constitucional do Estadomembro (e dos municpios); e a existncia de tcnica especfica de manuteno da integridade
territorial a interveno federal.
A Constituio Federal realiza a tarefa de repartir as competncias para legislar e executar
aes, a fim de que as funes estatais sejam desempenhadas sem conflitos legais ou institucionais.
O sistema de diviso de competncias adotado pela Constituio Federal de 1988 complexo,
envolvendo, basicamente, a enumerao taxativa das competncias da Unio, dos Estados-membros
e dos Municpios.
As competncias subdividem-se em material38 e legislativa. A competncia material, que
pode ser exclusiva ou comum, possibilita aos entes polticos o desempenho de diversas atividades e
servios que, por sua natureza, inserem-se na rbita do Poder Executivo.
A competncia legislativa divide-se em exclusiva, privativa e concorrente, e permite a cada
entidade federativa a edio de leis, estando, assim, relacionada atuao do Poder Legislativo.
Competncia legislativa exclusiva ou privativa significa que apenas aquela entidade federal poder
legislar sobre determinada questo. A diferena entre elas reside na possibilidade de delegao,
somente admitida no mbito das competncias privativas. A competncia concorrente faculta
Unio a edio de normas gerais, principiolgicas, e, aos Estados-membros, a edio de normas
especficas, que exercem a funo de adaptar os comandos genricos s peculiaridades regionais.
38
173
Nas palavras de Celso Antnio Bandeira de Mello, o princpio da legalidade o princpio capital para a configurao
do regime jurdico-administrativo, configurando a idia de que a Administrao Pblica s pode ser exercida na
conformidade da lei e que, de conseguinte, a atividade administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente na
expedio de comandos complementares lei.
174
raciocnio aplica-se competncia executiva exclusiva dos Estados e dos municpios, respeitadas as
competncias legislativas concorrentes e federais.
No entanto, quando a competncia material comum, as normas que fundamentam a ao
do Executivo federal, estadual e municipal devem ser editadas segundo as regras impostas na Carta
Federal, devendo-se observar, em especial, as matrias relacionadas no art. 24 da CF/88, que
dispe, como visto, sobre as questes cuja competncia para editar normas concorrente Unio e
aos Estados.
Esse o caso, por exemplo, das matrias relacionadas proteo do meio ambiente, cuja
competncia executiva, em sua maioria, comum a todas as entidades estatais, mas a competncia
legislativa concorrente devendo a Unio editar normas gerais e os Estados e Distrito Federal
normas especficas. Quanto aos municpios, muito embora no estejam relacionados no caput do
art. 24, acabam podendo legislar (em funo dos incisos I e II do art. 30 da CF/88), no mbito da
competncia legislativa concorrente, podendo editar normas sobre as matrias constantes do art. 24,
desde que se trate de assunto de interesse local e que respeitem as normas federais e estaduais.
175
c) Lei n 4.504/64 (Lei da Reforma Agrria) no que tange aos seguintes artigos: art. 5,
descreve sobre a dimenso da rea dos mdulos rurais; art. 16, estabelece a gradual extino
do minifndio e do latifndio; art. 9, define as terras prioritrias para reforma agrria, que
devem ser compatibilizadas com as reas prioritrias para proteo do meio ambiente, de
acordo com a Lei n 9.985/00; art. 33, determina a elaborao do Plano Nacional de
Reforma Agrria, que tambm deve ser compatibilizado com o Plano Nacional de
Ordenao do Territrio e com os planos de recursos hdricos (arts. 6 e 8 da Lei n
9.433/97); art. 43, define a competncia do Incra para realizar estudos para o zoneamento do
pas em regies homogneas do ponto de vista scio-econmico e das caractersticas da
estrutura agrria. Esse dispositivo deve ser compatibilizado com o Decreto n 4.297/02, que
estabelece critrios para o zoneamento ecolgico-econmico; art. 27, cria o Fundo Nacional
de Reforma Agrria, a fim de fornecer os meios necessrios para o seu financiamento.
Devem, ainda, ser consideradas as definies constantes do art. 1, 1 e 2, e art. 4
(reforma agrria, poltica agrcola, imvel rural, minifndio, latifndio, colonizao, entre
outros).
d) Lei n 4.771/65 (Cdigo Florestal) apresenta importantes definies, que devero ser
consideradas na PNOT, bem como a previso de reas de preservao permanente e reas de
reserva legal, espcies de espaos territoriais especialmente protegidos, ao lado das unidades
de conservao, zonas de amortecimento, corredores ecolgicos (Lei n 9.985/00), terras
indgenas (Lei n 6.001/73).
e) Lei n 6.513/77, que dispe sobre as reas especiais de interesse turstico no art.11
determina que decreto do Executivo dever instituir as reas para fins de elaborao e
execuo de planos e programas destinados a estabelecer normas de uso e ocupao do solo.
Esses planos e programas devero ser compatveis com o Plano Nacional de Ordenao do
Territrio.
f) Lei n 6.634/79, que dispe sobre a faixa de fronteira observar o art. 2 que estabelece as
restries a sua ocupao. A dimenso da faixa de 150 Km de largura, paralela linha
divisria terrestre.
g) Lei n 6.766/79 (Lei do Parcelamento do Solo para fins Urbanos) o art. 4, III, que trata
da faixa de 15m no edificvel, ao longo de guas, rodovias e ferrovias, conflitante com o
art. 2 do Cdigo Florestal, que estabelece como rea de Proteo Permanente faixas de no
176
mnimo 30 metros nas margens dos cursos dgua. J o art. 4, 1, que disciplina as zonas
do municpio (usos permitidos e ndices urbansticos de parcelamento e ocupao do solo),
cuja competncia municipal, deve ser compatibilizado com o Estatuto da Cidade. Em
relao ao art. 53, que determina prvia audincia do Incra, rgo metropolitano e prefeitura
municipal para a alterao do uso do solo rural para fins urbanos, devem ser consideradas na
PNOT as excees, como o caso das zonas de amortecimento que, uma vez definidas, no
podem ser transformadas em zona urbana (de acordo com a Lei n 9.985/00, art. 49,
pargrafo nico).
h) Lei n 6.803/80, que dispe sobre o zoneamento industrial nas reas crticas de poluio
Determina que as zonas destinadas instalao de indstrias sero definidas em zoneamento
urbano, aprovado por lei, que compatibilize as atividades industriais com a proteo do meio
ambiente. Os arts. 2 e 3 tratam da localizao das zonas de uso estritamente e
predominantemente industrial, o que deve ser considerado na PNOT.
i) Lei n 6.938/81 (Poltica Nacional de Meio Ambiente) considerar os objetivos (art. 2),
conceitos (art. 3) e o SISNAMA (Sistema Nacional de Meio Ambiente art. 6).
j) Lei n 7.661/88, que instituiu o Plano de Gerenciamento Costeiro (subordinado aos
princpios da Lei n 6.938/81) no que tange aos seguintes artigos: art. 2, orienta a
utilizao racional dos recursos da zona costeira; art. 5, estabelece que o Plano ser
elaborado e executado observando as normas e padres de qualidade estabelecidos pelo
CONAMA, que contemplem aspectos de urbanizao, ocupao e uso do solo, do subsolo e
das guas, parcelamento e remembramento do solo etc. O 2 deste artigo determina que as
normas e diretrizes sobre o uso do solo, do subsolo e das guas, bem como limitaes
utilizao de imveis podero ser estabelecidas nos Planos de Gerenciamento Costeiro
nacional, estadual e municipal, valendo o mais restritivo. Esses planos devero ser
compatibilizados com o Plano de Ordenao do Territrio, e deve-se considerar o aspecto de
maior restrio de uso, quando diferentes planos tiverem por objeto a mesma rea. Segundo
o art. 10, as praias so consideradas bens de uso comum do povo.
k) Lei n 8.171/91 (Poltica Agrcola) no que tange aos seguintes artigos: art. 4, apresenta
os instrumentos dessa poltica; art. 10, declara ser o solo patrimnio natural do pas; art. 21,
trata da desertificao, determinando que o Poder Pblico deve estabelecer cadastros de
reas sujeitas a desertificao; art. 19, estabelece que o Poder Pblico dever disciplinar e
177
fiscalizar o uso racional do solo, gua, fauna e flora (observar que existem normas
ambientais que tratam especificamente dessas matrias, como a Lei n 9.433/97, a Lei n
4.771/65 e a Lei n5.197/67). O inciso I do artigo citado trata do princpio da cooperao,
que deve constar da PNOT, ao impor a integrao a nvel federal, estadual e municipal, e
das comunidades para a preservao do meio ambiente e conservao dos recursos naturais.
O inciso III trata da realizao de zoneamento agroecolgico que permita estabelecer
critrios para o disciplinamento e ordenamento da ocupao espacial pelas diversas
atividades produtivas esse dispositivo deve ser compatibilizado com o art. 43 da Lei n
4.504/64, que define a competncia do INCRA para a realizao de estudos para o
zoneamento do pas em regies homogneas do ponto de vista scio-econmico e das
caractersticas da estrutura agrria, e com o Decreto n 4.297/02, que estabelece critrios
para o zoneamento ecolgico-econmico; art. 85, dispe sobre a coordenao e execuo do
Programa Nacional de Irrigao, bem como da necessidade de serem institudas linhas de
financiamento e incentivos deve haver previso deste programa de irrigao na PNOT,
levando em considerao a questo hdrica, objeto da Lei n 9.433/97. Esta Lei estabelece
como unidade de gesto a bacia hidrogrfica, assim como na Lei n 9.433/97.
l) Lei n 8.617/93 (que dispe sobre o mar territorial, a zona contgua, a zona econmica
exclusiva e a plataforma continental brasileiros), determina estender-se a soberania do Brasil
sobre o mar territorial e o espao areo, alm de definir e delimitar mar territorial, zona
econmica exclusiva, zona contgua e plataforma continental.
m) Lei n. 9.433/97 (Poltica Nacional de Recursos Hdricos), que cria o Sistema Nacional
de gerenciamento de Recursos Hdricos, cuja a unidade territorial adotada a bacia
hidrogrfica (assim como a Lei n 8.171/91) no que tange aos seguintes artigos: art. 1,
estabelece que a gesto deve ser descentralizada e participativa, modelo que pode ser
adotado na PNOT; art. 5, trata dos instrumentos, dentre os quais esto os planos de recursos
hdricos (a serem elaborados por bacia, por Estado e para o pas) e o sistema de informaes
sobre recursos hdricos. Essas duas espcies de instrumentos devem ser utilizadas pela
PNOT, abrangendo planos de ordenao do territrio a nvel nacional, regional e municipal,
bem como um sistema de informaes.
n) Lei n 9.985/00 (Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza-SNUC) no
que tange aos seguintes artigos: art. 2, traz diversos conceitos que devero constar da
PNOT, como unidade de conservao, recurso ambiental, uso sustentvel, biodiversidade,
178
manejo, zoneamento, dentre outros; arts. 7 a 21, tratam das diferentes categorias de manejo;
art. 43, sobre o levantamento nacional das terras devolutas, que dever ser realizado pelo
Poder Pblico, com o objetivo de definir as reas destinadas conservao da natureza,
estabelecendo, para tanto, um prazo de cinco anos esse dispositivo dever ser
compatibilizado com a Lei n 4.504/64; art. 44, determina que as ilhas ocenicas e costeiras
destinam-se prioritariamente proteo da natureza e sua destinao para fins diversos deve
ser precedida de autorizao do rgo ambiental.
o) Lei n 10.257/01 (Poltica urbana, denominada Estatuto da Cidade) deve ser
considerada na elaborao das diretrizes da PNOT. Dentre os seus objetivos, dispostos no
art. 2, encontra-se o de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana (definindo o que seriam cidades sustentveis), o de ordenao e controle
do uso do solo e o de regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda. O art. 4 dispe sobre os instrumentos, dentre os quais encontram-se os
planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social. Percebe-se que os planos de ordenao do territrio j so instrumentos
da Poltica Urbana, assim como sero instrumentos da PNOT. Alm disso, outros
instrumentos englobam planejamento, institutos tributrios e financeiros, institutos jurdicos
e polticos, EIA\RIMA e estudo prvio de impacto de vizinhana, havendo expressa
disposio, no 1 do art. 4, de que os instrumentos mencionados reger-se-o pela
legislao que lhes prpria.
Muitos dos instrumentos constantes do Estatuto das Cidades tambm devem ser
observados na elaborao da PNOT. O art. 43 dispe sobre a gesto democrtica da cidade,
abordando a utilizao de rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional, estadual
e municipal o que tambm deve ocorrer a nvel da PNOT. O art. 49 trata da funo social
da propriedade urbana. O art. 40 traa diretrizes gerais sobre o Plano Diretor, de
competncia municipal, que dever englobar o territrio do municpio como um todo. O
plano diretor deve ser, ao lado dos planos nacional e regionais, tambm um instrumento da
PNOT). O 2 do art. 40 dispe sobre o Plano de Transporte Urbano, compatvel com o
Plano Diretor ou nele inserido, obrigatrio para as cidades com mais de 500 mil habitantes.
p) Decretos 28/01 e 4297/02, que tratam de zoneamento ecolgico econmico cujo
objetivo a sustentabilidade ecolgica, econmica e social, dispondo sobre competncia
para sua elaborao e diretrizes que tambm deve ser instrumento da PNOT. O art. 21 do
Dec. 4297/02 determina que os ZEEs estaduais que cobrirem todo o territrio do Estado,
179
180
181
182
alm de otimizar o uso e a ocupao do territrio com base na sustentabilidade, captar o que h de
positivo nestas mudanas radicais, imprevistas, e estruturais em curso.
Recuperamos aqui o conceito de territrio definido para a presente proposta: temos claro
que ele se identifica com o espao do Estado-Nao, tendo presente ainda a existncia de espaos
virtuais que estruturam redes de comunicao e informao, hoje imprescindveis s atividades
econmicas, sociais e culturais. Desta forma, territrios envolvem suas relaes externas por meio
de redes fsicas e intangveis, de sorte que as polticas e aes devem incidir no espao concreto
contguo e no espao de fluxos descontnuo. Assim, espaos contguos e descontnuos, espao
fsico e espao virtual so tratados cada qual na sua especificidade. No entanto, a soberania nacional
se prende ao territrio fsico que, alm de tudo, detm um peso simblico significativo. Justamente
esse o foco da PNOT, que se apropriando do conceito de territrio, reconhece a
muldimensionalidade do poder em todas as escalas geogrficas.
Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base geogrfica do Estado, sobre a
qual ele exerce a sua soberania e que compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas
que lhe pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos, baas, portos e tambm a
faixa do mar exterior que lhe banha as costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao
areo correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004).
Sempre conforme o diagnstico apresentado, h premncia de situar o ordenamento da
escala nacional. Isso se deve a:
a) setorializao das aes governamentais na esfera administrativa, dificultando medidas
para ultrapassar os elevados ndices de excluso social;
b) forte diferenciao interna nos nveis e padres do desenvolvimento nacional, que
dificulta e reduz a eficcia das macro-polticas;
c) readequao do poder da Unio face ao dos Estados e municpios, revalorizados pela
Constituio Federal de 1988.
Nesse cenrio, emerge como essencial uma viso estratgica do territrio nacional para a
articulao poltica, assim como objetivar metas de retomada do crescimento e do combate
desigualdade social.
O conceito de gesto do territrio corresponde definio de critrios de seleo,
regulao e estmulo de atividades e espaos, segundo a filosofia e a estratgia de desenvolvimento
definidas pelo conjunto da sociedade nacional. Ao nvel regional e local, prioritria para a gesto a
participao da populao e do saber local na formulao e na execuo de estratgias, tticas e
tcnicas a serem utilizadas. A gesto do territrio, portanto, coloca em prtica propostas de
desenvolvimento pactuadas em diferentes escalas.
183
Diretrizes Aes norteadoras para o alcance dos objetivos formulados, agrupadas por sua
temtica predominante.
elementos acima identificados e correlacion-los entre si. Esta correlao tem por objetivo
estabelecer uma coerncia lgica entre objetivos com princpios; diretrizes com objetivos;
estratgias com diretrizes e instrumentos com estratgias.
Poltico-institucional
186
3.
Econmica
4. Forte concentrao espacial das atividades econmicas ao longo do litoral, nas reas
metropolitanas e nas regies Sudeste e Sul.
Cerca de 70% do PIB produzido numa rea extremamente reduzida do pas (capitais e
principais cidades das regies Sudeste e Sul e as demais metrpoles e cidades mdias do Norte e
Nordeste, enquanto a maior parte do
Logstica
5. Territrios dominados por grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os
territrios de grupos socialmente desfavorecidos.
Territrios que so substancialmente impactadfos pela ao de grandes corporaes
empresariais e que interferem na condio de ocupao de segmentos sociais diversos.
6. Oposio e disparidade entre a logstica das grandes empresas e da produo familiar.
A geopoltica da corporao baseada na logstica, que lhe atribui grande velocidade de
crescimento e expanso territorial, contrape-se geopoltica da pequena e mdia produo,
gerando fortes conflitos e excluso social.
7. Concentrao da malha rodoviria na faixa litornea acima da concentrao das
atividades econmicas.
A malha de transportes relativamente densa nas regies Sudeste, Sul e Nordeste, mas
precria nas regies Centro-Oeste e Norte, em proporo abaixo da real participao destas
regies na produo de produtos agrcolas e industriais.
8. Malha ferroviria possui uma distribuio desigual e mal explorada
A participao da ferrovia na matriz de transportes brasileira pequena. Problemas de malha
segmentada; diferenas e insuficincia de bitola; carncia de reas de armazenagem, de
alimentao retro-portuarias e terminais de transbordo afetam a produtividade do modal
ferrovirio, prejudicada tambm pela ausncia de grandes e regulares volumes de trfego.
187
Ambiental
14. Os modelos dominantes de uso e ocupao do territrio brasileiro so ambientalmente
insustentveis
Os principais problemas que afetam os ecossistemas brasileiros so: o desmatamento da
Amaznia e do Cerrado; as ameaas de drenagem e de poluio do Pantanal; a desertificao
no semi-rido nordestino; os desabamentos na Serra do Mar e o desflorestamento dos ltimos
188
Fundirio e territorial
16. Conflitos fundirios pela propriedade e controle do territrio
As configuraes das terras pblicas no territrio nacional evidenciam reas de superposies
de categorias de uso, de funes, de objetivos, de jurisdies e de gestes diferenciadas, que
indicam potenciais conflitos.
17. Constituio do mercado de terras pode ser vetor de excluso de direitos ao territrio
Aquisio especulativa, formao de latifndios, invaso e grilagem de terras so fatores de
expulso de populaes tradicionais e indgenas de seus territrios e de conflitos fundirios,
principalmente na Amaznia e Centro-Oeste.
18. Predominncia da grilagem e violncia como forma de apropriao e controle fundirio
na Amaznia
Ocorrncia de aes de grilagem de forma violenta tem sido a tnica em vrias regies da
Amaznia Legal.
19. Conflitos entre os organismos governamentais e nveis de governo em relao a ao
controle e destinao do territrio
A maior superfcie de superposio de terras pblicas destinadas conservao ambiental e a
projetos de assentamentos encontra-se na regio amaznica, entre as unidades de conservao,
sob a jurisdio do Ibama, e os projetos de assentamento existentes, de responsabilidade do
Incra. O problema se intensifica quando se sobrepem reas propostas pela poltica nacional
de conservao da biodiversidade com terras arrecadadas, que cobrem superfcie bem maior.
Alm da sua extenso territorial, as terras arrecadadas indicam as futuras localizaes de
projetos de assentamento. Nessas reas, a opo pela implantao de assentamentos pode
intensificar a presena humana, prejudicando os objetivos prioritrios de conservao.
Verifica-se que h um grande nmero de assentamentos rurais do Incra com capacidade
189
ociosa, o que indica que no deveriam ser abertas novas reas destinadas a criao de projetos
de assentamento, at que esta capacidade ociosa fosse utilizada.
20.
Planos Setoriais:
Programas
PROAMBIENTE.
Fundos
Outros
3.1.3 Princpios
3.1.4 Objetivos
Estimular o uso e a ocupao racional e sustentavel do territrio, com base na distribuio mais
equnime da populao e das atividades produtivas, garantindo s geraes presentes e futuras o
usufruto sustentvel dos recursos naturais, e
Socioculturais
Reconhecer os direitos das populaes vulnerveis aos processos de ocupao e uso do territrio
e valorizar as identidades regionais.
Econmicas
Logsticas
Fundirio-territoriais
Promover a gesto articulada do patrimnio da Unio em harmonia com a gesto fundiria dos
estados e municpios.
Ambientais
3.1.6 Estratgias
Poltico-institucionais
Promover adequao com relao a OT, considerando os impactos territoriais dos fundos e
outros instrumentos de financiamento de polticas relacionados ao OT.
Construir parcerias supranacionais na gesto de territrios que por sua natureza transcendem
fronteiras nacionais no mbito do OT.
Socioculturais
Proceder aes de OT compatveis com os direitos das populaes vulnerveis aos processos de
ocupao e uso do territrio e valorizar as identidades regionais.
Econmicas
Induzir, por meio de polticas pblicas, a desconcentrao territorial da indstria e dos servios
de ponta, priorizando a gerao de emprego e renda nas diferentes regies.
195
Priorizar os investimentos nas regies menos desenvolvidas, como instrumento de reduo das
desigualdades regionais.
Logsticas
Fundirio-territoriais
Estabelecer critrios e prioridades de uso nos casos de conflitos de uso em Terras da Unio
destinadas Unidades de Conservao, projetos de assentamento do Incra, terras indgenas e
terras arrecadadas.
Priorizar o uso sustentvel nas reas florestadas e outros usos nas reas j antropizadas.
Criar sistema de gesto das terras do patrimnio fundirio da Unio na Amaznia, articulado ao
Sistema de Proteo Ambiental da Amaznia (SIPAM) e ao Sistema de Vigilncia da Amaznia
(SIVAM) Promover a integrao das aes do SIPAM/SIVAM na gesto
das terras do
Articular a rede urbana pela dinamizao econmica das cidades de centralidade mdia.
Ambientais
Fortalecer a articulao institucional entre o MMA e os demais ministrios para criao das
unidades de conservao.
196
SIGLAS
ADA
ABIPT
Associao
Brasileira
das
Instituies
de
Pesquisa
Tecnolgica
ADENE
ALL
ANA
ANATEL
ANEEL
ANP
Agncia
Nacional
de
Petrleo,
Gs
Natural
Biocombustveis
ANS
ANTAQ
ANTT
APA
APL
ARIE
ASEAN
BASA
BB
BID
BNB
BNDES
C&T
Cincia e Tecnologia
CAP
CAPES
CBF
CDE
CSN
CDS
CEF
CEMIG
CEOT
CEPAL
CF
Constituio Federal
CNAS
CONSAD
CNPE
CNPq
CNT
CONAMA
CONVIVER
COPEL
CRFB
CUMN
CVA
CVM
CVRD
DEST
DNC
DNIT
EC
Emenda Constitucional
EFC
EFVM
EIA/RIMA
ESDP
EUA
FAT
FCA
FCO
FDA
FDNE
FINAM
FINEP
FINOR
FMI
FLONA
Floresta Nacional
FNAS
FNDR
FNE
FNMA
FNO
FNS
Ferrovia Norte-Sul
FUNAI
FUNTEC
Fundo Tecnolgico
FUNTTEL
Fundo
para
Desenvolvimento
Tecnolgico
das
Telecomunicaes
GLP
Gs Liquefeito de Petrleo
IBAMA
IBGE
ICMS
IDH
IDT
IES
IICA
INCRA
INPE
IPC
IPEA
IPHAN
IR
Imposto de Renda
IUCN
LDO
LOA
LOAS
LRF
MDA
MDIC
MDS
MESA
MI
MinC
Ministrio da Cultura
MMA
MODERAGRO
MODERCARGA
MODERFROTA
MODERINFRA
MODERMAQ
MPOG
MRG
Microrregio Geogrfica
MP
Medida Provisria
MTur
Ministrio do Turismo
NAFTA
NOVO
PRONAGER
Pobres
NPK
OCDE
OMPETRO
ONG
Organizao No Governamental
OT
Ordenamento Territorial
OTCA
OTM
PAIS
PARNA
Parque Nacional
200
PAS
PDA
PDAM
PDRS
PIB
PIN
PER
Petrobrs
Petrleo Brasileiro S. A
PGC
PMAT
PND
PNDR
PNDU
PNMA
PNOT
PNUD
PPA
Plano Plurianual
PPG-7
PPP
Parceria Pblico-Privada
PPPPs
PRODEAGRO
PRODECER
Programa
de
Cooperao
Nipo-brasileira
para
Desenvolvimento do Cerrado
PRODECOOP
PRODEFRUTA
PRODESPAR
PRODETUR/NE
PROFARMA
PROFLORA
PROGEREN
PROMOVER
PRONAF
PRONAT
PROSOFT
PZEEAL
QDD
RBTGN
REBIO
Reserva Biolgica
RENAI
RESEX
Reserva Extrativista
RM
Regio Metropolitana
RPPN
SAD/WEBGIS
Sistema
de
Apoio
Deciso
com
Informaes
SDR
SEMA
SHUN
SIAFI
SIEST
SIGPLAN
SISNAMA
SIPRA
SNUC
SPEVEA
SPU
SUDAM
SUDECO
SUDENE
SUFRAMA
SUS
TECON
Terminal de Container
TEN
TEU
Twenty-foot
Equivalent
Units
equivalente a 20 ps)
TJLP
UC
Unidade de Conservao
EU
Unio Europia
UF
Unidade Federativa
UFCe
UnB
Universidade de Braslia
ZEE
ZFM
203
(unidade
de
medida
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de
Transporte
do
Sistema
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2004.
http://www.transpetrobras.com.br
WRIGHT, V.
West
211
Apndice A
CADERNO DE FIGURAS
(Cartogramas, figuras e grficos)
Lista de Figuras
Cartograma 1- A concentrao do PIB .................................................................................. 214
Cartograma 2 - O Brasil til e o resto................................................................................. 214
Cartograma 3- Pobreza e dependncia................................................................................... 215
Cartograma 4 - ndice de excluso......................................................................................... 215
Cartograma 5 - IDH e ricos.................................................................................................... 216
Cartograma 6 - O quinho dos mais pobres........................................................................... 216
Cartograma 7- ndice municipal de desenvolvimento humano ............................................. 216
Cartograma 8 - Evoluo do IDH .......................................................................................... 217
Cartograma 9 - Evolues do IDH......................................................................................... 218
Cartograma 10 - Densidade de populao ............................................................................. 218
Cartograma 11 - Crescimento populacional dos estados ....................................................... 219
Cartograma 12- Variao da populao de 1970 a 2000 ....................................................... 220
Cartograma 13 -Populao em 2000 dos municpios criados desde 1970............................. 220
Cartograma 14 - Perdas de populao entre 1970 e 2000...................................................... 221
Cartograma 15 - Variao da densidade de populao entre 1970 e 2000 ............................ 221
Cartograma 16 -Uso do solo .................................................................................................. 222
Cartograma 17 - O avano das madeireiras na Amaznia ..................................................... 223
Cartograma 18 - Deslocamento da produo de soja, 1977-2004 ......................................... 224
Cartograma 19 - Deslocamentos do caf, do milho e do arroz .............................................. 225
Cartograma 20 - Bovinos em 1977 e 2001 ............................................................................ 223
Cartograma 21 - Regresso linear: bovinos 1977 e 2003 ...................................................... 226
Cartograma 22 - Marcadores da frente pioneira .................................................................... 227
Cartograma 23 - Unidades locais fundadas antes de 1969..................................................... 227
Cartograma 24 - Unidades locais fundadas depois de 1995 .................................................. 228
Cartograma 25 -Crescimento das capitais 1872-2000 ........................................................... 228
Cartograma 26 - Limites de influncia das cidades em 1971 ................................................ 229
Cartograma 27 - Limites de influncia das cidades em 1993 ................................................ 229
Cartograma 28 - Nmero e ttulo dos pesquisadores ............................................................. 230
Cartograma 29 - Mestrados e doutorados .............................................................................. 230
212
40
Conforme j referido no primeiro pargrafo do item 2.1, o Brasil til o que concentra a populao, as atividades
econmicas, a riqueza e as iniciativas, sendo o resto, o Brasil esparsamente povoado, pobre e dominado.
214
215
216
217
218
219
220
221
223
224
226
228
230
231
232
233
234
235
236
237
238
Cenrio tendencial
Cenrio desejvel
239
241
242
243
244
245
PETRLEO E DERIVADOS
50
40
30
DERIVADOS DA C ANA
20
C ARVO MINERAL
10
2004
2001
1995
1992
1989
1986
1983
1980
1977
1974
1998
OUTROS
247
248
Logstica
A logstica se firma como inteligncia militar do Estado moderno. A geopoltica do
Estado se fundamentava na estratgia espacial concentrao de esforos em pontos
selecionados e a logstica (palavra de origem francesa, do verbo loger, isto , alojar)
entendida como arte de transportar, abastecer e alojar as tropas, passou a ser o conjunto de
atividades relativas previso e proviso dos meio necessrios expanso militar do Poder
Nacional para realizao de aes impostas pela Estratgia Nacional (ANDRADE, 1984).
Anlises extremamente enriquecedoras, fora do mbito da geopoltica e da logstica,
permitem melhor compreende-las. Trata-se da instrumentalizao do espao como meio de
controle social quando o Estado muda de feio, processo que, germinado em fins do sculo
XIX com o crescimento demogrfico, culmina no aps-guerra, com o Estado intervencionista,
tal como analisados por Foucault e Lefebvre..
Marco histrico nas concepes de geopoltica e logstica foi a revoluo tecnolgica
na microeletrnica e na comunicao, que revolucionou tambm essas disciplinas, nelas
introduzindo uma nova racionalidade. Revoluo que gerou no apenas uma nova tcnica de
produo, mas sim uma nova forma de produo baseada na informao e no conhecimento,
que envolve a organizao social e poltica mediante o controle de redes tcnicas e fluxos
(CASTELLS, 1985 e 2000).
Baseado no conceito de velocidade de Virilio (1984), a logstica poderia ser
conceituada da seguinte forma:
A nova racionalidade embutida na inovao tecnolgica contnua a velocidade.
Segundo Virilio (1984) a velocidade a essncia da tecnologia e a logstica a nova fase da
inteligncia militar inerente velocidade; logstica entendida como preparao contnua dos
meios para a guerra ou para a competio- que se expressa num fluxograma de um sistema
de vetores de produo, transporte e execuo. A partir da revoluo da C&T (Cincia e
Tecnologia), o que conta a seleo de veculos e vetores para garantir o movimento perene
envolvendo o controle do tempo presente e futuro a seleo de lugares, isto , a estratgia, a
ela se subordinando (VIRILIO, 1984; BECKER, 1988, 1993, 2000).
H, contudo, que relativizar o poder da C&T no conceito acima, por, pelo menos, trs
razes:
a) Cincia e tecnologia passam, sem dvida, a ser o fulcro do poder exercido,
sobretudo por meio de redes e fluxos, sustentculos da riqueza circulante - informao,
249
sistemas financeiro e mercantil - que, atravessando fronteiras polticas, reduzem o poder dos
Estados. Mas a virtualidade de redes e fluxos no elimina o valor estratgico da riqueza in
situ, localizada no espao geogrfico, seja nos territrios dos Estados seja em espaos no
regulamentados juridicamente (BECKER, 2000). Tampouco reduz o valor estratgico da
sociedade localizada igualmente no espao geogrfico.
b) Controle da informao e do conhecimento, por meio de redes e fluxos, transforma
o prprio espao geogrfico, pois permite a um s tempo avanar no processo de globalizao
e de diferenciao espacial, em funo da valorizao seletiva de territrios. Nesse contexto,
a estratgia, entendida como concentrao de esforos em pontos selecionados, no se resume
estratgia espacial geoestratgia podendo ser aplicada s mltiplas dimenses da ao
humana, sobretudo ao controle do tempo.
A conectividade global associada ao fim da Guerra Fria, entretanto, torna patente
que o Estado no a nica unidade poltica e nica escala de poder. Tornam-se, assim, mais
claras as geopolticas de outros atores sociais, como as corporaes, as organizaes
religiosas e os movimentos sociais, embora a disputa geopoltica entre Estados no seja
eliminada. Ela se realiza no mais como conquista de territrios e sim, via mltiplos meios de
presso para influir na tomada de deciso sobre o uso do territrio dos Estados. Enquanto
isso, no mbito domstico, verifica-se a tendncia a uma parceria crescente entre o Estado e
suas empresas, gerando uma nova disciplina, a geoeconomia (BECKER, 2002).
A nova racionalidade tende a se difundir pela sociedade e pelo espao, mas no nvel
operacional, concreto, ela seletiva, gerando uma geopoltica de incluso/excluso. Avana
rapidamente no setor produtivo privado, por meio da formao de sistemas logsticos espaotemporais viabilizados por redes tcnicas e polticas e alimentados pela informao. O setor
pblico, dada a sua estrutura pesada e rgida, bem como a sociedade, desprovida de meios
econmicos e de informao, tm muito mais dificuldade em operar a logstica (BECKER,
1993).
Na industria e na agroindstria a logstica foi incorporada geopoltica e visa
maximizar o valor econmico dos produtos ou materiais, tornando-os disponveis a um preo
razovel, onde e quando houver procura. Em outras palavras a utilizao do tempo e do
espao so otimizados.
250
251
Ocupao
Na primeira definio de Brunet, Ferras e Thry (1992) ocupao do solo quase
um sinnimo de uso do solo. Mas na segunda definio, os mesmos autores vem nela um
processo de tomada de possesso, convergindo com a definio do Dicionrio Houaiss: ato
de apoderar-se de algo ou de invadir uma propriedade, de certo modo j presente na
etimologia latina
violncia so, portanto bem presentes, e, no caso do territrio brasileiro, remetem aos
estatutos da terra, e s relaes com seus ocupantes anteriores, negligenciados... eliminados
ou dominados.
Definies do Dicionrio Houaiss para Ocupao:
Padro
A palavra neste trabalho no est usada em nenhum dos sentidos bsicos definidos
pelo Dicionrio Houaiss, mesmo considerando que a primeira definio apresentada abaixo
tenha relao com a formao histrica do territrio brasileiro, delimitado muito cedo
252
Patrimnio
Segundo Aurlio Buarque de Holanda Ferreira "Herana paterna. Bens de famlia.
Dote dos ordinandos. Riqueza. Complexo de bens, materiais ou no, direitos, aes, posse e
tudo o mais que pertena a uma pessoa ou empresa e seja suscetvel de apreciao econmica.
A parte jurdica e material da azienda" (Novo Dicionrio da Lngua Portuguesa, Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1975, p.1047). Nos artigos constitucionais citados, o sentido do
termo claramente o de riqueza, no caso, riqueza nacional. o caso das praias (um tipo de
feio da orla, que se sobrepe aos terrenos de marinha, as quais constituem propriedades ademais de estatais - pblicas. Conforme a Lei 7661, que regula a matria: "As praias so
bens pblicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas
e ao mar, em qualquer direo e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse da
Segurana Nacional ou includos em reas protegidas por legislao especfica". Trata-se,
portanto, de um patrimnio pblico. Tambm os espaos do mar jurisdicional (zona
econmica exclusiva e plataforma jurdica) possuem restries econmicas e de soberania e
orientaes de uso definidas em legislaes internacionais ratificadas pelo Brasil.
Patrimnio cultural brasileiro
O Artigo 216 da Constituio Federal de 1988 estabelece: "Constituem patrimnio
cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos
253
cientfico".
254
Tal
255
Terras pblicas
Isoladamente tomada, a expresso terras pblicas gnero. o que se pode chamar
de terras pblicas lato sensu. Nesse sentido amplo, so terras pblicas todas aquelas
pertencentes ao poder pblico, ou seja, so bens pblicos determinados ou determinveis que
integram o patrimnio pblico, incluindo-se, a, as terras
devolutas so espcie de terras pblicas lato sensu. A outra espcie so as terras pblicas
stricto sensu. Temos, pois, duas espcies de terras pblicas lato sensu (gnero): as terras
devolutas e as terras pblicas stricto sensu. Esse o sentido, pois, empregado no art. 188 da
CF de 1988, ao mencionar que "A destinao de terras pblicas e devolutas...".
Entenda-se, a, terras pblicas stricto sensu.
Terras pblicas stricto sensu
So aqueles bens determinados que integram o patrimnio pblico como bem de
uso especial ou patrimonial. Assim, terra pblica stricto
da Administrao Pblica, que esta utiliza para fins de pesquisa. Entende-se que podem ser
classificadas, portanto, as unidades de conservao, as reas destinadas reforma agrria, as
reas de treinamento das Foras Armadas, etc., como terras pblicas, stricto sensu.
Terras devolutas
A noo de bens determinados e determinveis fundamental para compreenso do
que sejam terras devolutas. Tanto que as terras devolutas passam a ser terras pblicas stricto
sensu depois de discriminadas, vez que passam a ser bens determinados. Logo, no fosse a
existncia de terras devolutas, seria desnecessria a distino entre terras pblicas lato sensu e
stricto sensu. So terras devolutas aquelas adquiridas pelo Estado brasileiro por sucesso
Coroa portuguesa tendo em vista os fatos histricos do descobrimento e da independncia, e
por compra ou permuta a outros Estados, que no foram alienadas, por qualquer forma
256
admitida poca, aos particulares, ou que por estes no foram adquiridas por usucapio,
assim como aquelas que, transmitidas aos particulares, retornaram ao patrimnio do Poder
Pblico por terem cado em comisso ou
se
degenerescncia,
degradao,
desenvolvimento,
desgaste,
deteriorao,
257
estes tipos de evolues, muitas vezes ao mesmo tempo, faltando apenas a apostasia (e talvez
nem ela). Mas recorrer a essa lista poder nos ajudar a caracterizar o que aconteceu em cada
um dos itens que poderemos examinar.
Concentrou-se, portanto, no que constitui o centro das preocupaes de quem se
interessa pelo ordenamento territorial: as
dinmicas
territoriais
forma
como
Uso
A primeira definio do termo j supe uma adequao com sua natureza, e remete
sua acepo jurdica, com o seu corolrio de usufruto (portanto provisrio e limitado ao
tempo de vida do usurio) e o seu antnimo, o abuso. Supe-se que o uso deve ser
apropriado no somente s utilidades exigidas pelas necessidades do usurio e sua famlia,
mas tambm abundncia do recurso considerado.
No caso especfico do uso do solo, ou afetao do solo e das parcelas a usos
determinados, ele se mede usando mapas de ocupao do solo e no se pode deixar de
observar as dinmicas da utilizao do solo, o que precisamente o que o estudo tentou
fazer.
Definies do Dicionrio Houaiss para Uso:
258
259
Exemplos de aplicao:
Instrumentos
Institucionais
De gesto
De operacionalizao
Coercitivos
- Unidade
de
conservao
- Reserva indgena
- Descentralizao
- Competncias das
esferas de poder
Incitativos
- Agncias
de
desenvolvimento
- Fundos
de
desenvolvimento
- Incentivos fiscais
- Pagamentos
de
equalizao
(compensao)
- Amlgamas
(Consrcios
em
Regies
metropolitanas)
- Plano diretor urbano - Projeto de arranjos
produtivos locais
- Plano
de
(1)
ordenamento
- Programas
territorial
integrados
- ZEE
- Racionamento
de - Aes transversais
energia
- Parcerias
- Acordos
de
cooperao
- Apoio a arranjos
produtivos locais
(2)
- Apoio a regies
estagnadas
- Apoio
a
investimentos
e
parcerias
- Reestruturao
empresarial
- Apoio financeiro
- Apoio pesquisa e
desenvolvimento
Persuasivos
- Oramento
participativo
- Programa educativo
- Disseminao
informaes
de
260