Politicas Urbanas Regionais Brasil PDF

Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg
(Organizadores)
POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
1 Edio
Braslia
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo / FAU-UnB
2011
1
Polticas Urbanas e Regionais no Brasil
e-livro
Este e-livro (arquivo PDF) no pode ser comercializado. Sua

distribuio gratuita e a reproduo (parcial e/ou integral)
autorizada desde indicada referncia bibliogrfica de autoria e
organizao conforme normas vigentes da ABNT.
P769
Polticas urbanas e regionais no Brasil / Rodrigo de Faria e

Benny Schvarsberg, organizadores. _ Braslia :
Universidade de Braslia, Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, 2011.
229 p. ; 30 cm.
ISBN 978-85-60762-05-7
1. Poltica urbana - Brasil. 2. Poltica regional. 3.
Desenvolvimento regional. 4. Brasil - municpios. I. Faria,
Rodrigo de (org.). II. Schvarsberg, Benny (org.).
CDU 711.4(81)

Coordenao de produo:
Capa:
Rodrigo Santos de Faria

Imagem da Capa:
Mapa do Brasil com a

identificao dos
municpios com mais de
20 mil habitantes,
respectivamente, nos
anos 1940, 1960 e 1980.
Fonte: IBGE - Instituto
Brasileiro de Geografia
e Estatstica
1 edio: julho de 2011
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO - Editora

Universidade de Braslia UnB
Instituto Central de Cincias ICC
Campus Universitrio Darcy Ribeiro Asa Norte
Caixa Postal 04431 / CEP 70904-970
Telefone: +55 (61) 31076630
http://e-groups.unb.br/fau
Laboratrio de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB
Grupo de Pesquisa em Histria do

Urbanismo e da Cidade
(GPHUC-UnB/CNPq)
e-mail: gphuc.unb@gmail.com
1.
ndice
2.
Apresentao
3.
Prefcio
4.
Autores
5.
Artigos
1.
ndice
Parte A: Poltica Urbana e Planos diretores no Brasil

Cap.I. Planejamento Urbano no Brasil ps-1988: panorama
histrico e desafios contemporneos
p.16
Benny Schvarsberg
Cap. II. Planejamento e Gesto Municipal: planos diretores
avanos e alertas na implementao
p.33
Heloisa Pereira Lima Azevedo
Parte B: Habitao e Desenvolvimento Urbano

Cap. III. O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional
Kazuo Nakano
p.51
Cap. IV. Poltica Nacional de Habitao: programas e
resultados
p.92
Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Belmino Chaves
Cap. V. Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional, o
Papel do Transporte Pblico na Gesto Municipal
p.114
Claudio Oliveira da Silva
Parte C: Ordenamento Territorial, Poltica Regional e

Desenvolvimento Municipal
Cap. VI. A Importncia da Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial
(PNOT)
para
o
Desenvolvimento
Sustentvel
Brasileiro
p.137
Jlio Miragaya e Leandro Signori
Cap. VII. Cinqenta anos de Polticas Pblicas Federais de
Desenvolvimento Regional no Brasil
p.168
Kelson Vieira Senra
Cap. VIII. O debate regional no Municipalismo Brasileiro
(im)possibilidades
da
cooperao
intermunicipal
como
instrumento de desenvolvimento?
p.195
2.
Apresentao
Esta coletnea de artigos que aqui apresentamos publicada

no formato e-livro resultado de um Ciclo de Conferncias
organizado na forma de um Simpsio na Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da UnB nos dias 11, 18 e 25 de novembro de 2009.
Simpsio
que
acadmica
dos
de
certa
forma
organizadores
resultante
(do
Ciclo
da
aproximao
deste
Livro)
no
exerccio conjunto do ensino no mbito do Programa de PsGraduao em Arquitetura e Urbanismo da FAU-UnB, em sua linha
de Pesquisa Planejamento Urbano e Projeto de Urbanismo.
O objetivo central do Ciclo de Conferncias (com ttulo
original
Polticas
urbanas
regionais
no
Brasil
hoje
Conferncias e Debates sobre Polticas Urbanas e Regionais em

construo
no
pesquisas
Brasil
para
reflexes
pesquisadores
sculo
acadmicas
professores
com
XXI)
em
as
foi
articular
desenvolvimento
polticas
pblicas
por
em
construo no Governo Federal naquele momento, no mbito do

desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Nesse sentido,
pensar tambm processos histricos de desenvolvimento urbano e
regional,
tanto
pela
abordagem
histrica
do
planejamento
nacional e regional no Brasil, quanto a do desenvolvimento

municipal e os dilemas e (im)possibilidades de cooperao para
o desenvolvimento urbano. Em relao ao formato e-livro, duas
condies
justificam
opo.
Uma
primeira,
diretamente
relacionado aos elevados custos editorias da publicao e a

dificuldade
em
viabilizar
produo
impressa
em
co-edio
pela FAU-UnB, inclusive aprovada por editora comercial.

A
segunda
editoriais
ampliando
custo
(a
condio
resulta
praticamente
o
acesso
ao
distribuio
desta
inexistem
conhecimento,
primeira:
no
agora
integralmente
os
formato
digital,
ilimitado
gratuita
custos
e
e
sem
sua
7
reproduo
direitos
fonte
inteiramente
autorais
quando
da
dos
livre,
desde
organizadores
citao)
aos
que
respeitados
autores,
tcnicos
os
indicando
pesquisadores
interessados no tema e ao pblico em geral. Por fim, que este

livro
contribua
com
debate
sobre
planejamento
desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Aos autores, que

foram
os
conferencistas,
nosso
agradecimento1.
Agradecemos
tambm o apoio da FAU-UnB na realizao do Ciclo em 2009.
Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg

Faculdade de Arquitetura e Urbanismo UnB
Usos de imagens e referncias bibliogrficas so de responsabilidade dos autores.
3.
Prefcio
Uma
coletnea
intitulada
Polticas
urbanas
regionais
no
Brasil, organizada pela academia, em princpio, desperta no leitor

a expectativa de encontrar uma discusso crtica sobre as propostas
e os resultados dessas polticas. No entanto, a coletnea que ora
tenho
prazer
de
prefaciar,
no
se
restringe
esse
tipo
de
discusso. Vai alm. Possui peculiaridades que ensejam trazer tona

uma das questes mais relevantes para a rea de planejamento urbano
e regional: as escalas de interveno.
A primeira peculiaridade est no fato de a maioria dos autores
pertencerem ou terem pertencido, simultaneamente, aos quadros da
academia e do governo federal. Essa dupla insero no s propicia
um olhar comprometido com o saber fazer e o fazer saber polticas
nacionais urbanas e regionais, como obriga o exerccio do dilogo
entre ambas as instituies. Porm, esse dilogo nem sempre visto
com bons olhos. Acadmicos mais puristas reclamam que a construo
de um saber urbano e regional direcionado desvirtua a sua verdadeira
funo e vrios membros do governo federal consideram que a academia
s
produz
teoria.
Idiossincrasias
parte,
relao
academia-
governo federal na rea urbana e regional no propriamente uma

novidade, pois j vem se realizando desde h muito. No caso da
presente
coletnea,
toda
esta
querela
perde
flego
quando
se
observa que a academia est dentro do governo federal e vice-versa.

Desfaz-se o conhecido gap.
Paralelamente, o fato de a edio da coletnea ter partido dos
arquitetos
Faculdade
sobre
Rodrigo
de
de
Faria
Arquitetura
papel
de
uma
Benny
Urbanismos
universidade,
Schvasberg,
da
cuja
UnB,
professores
da
permite
especular
cidade-sede,
Braslia,
coincide com a sede do governo federal. Arrisco dizer que a UnB tem
um papel chave no desenho de polticas nacionais, entre as quais, as
urbanas e regionais. Arrisco dizer tambm que o governo federal tem
um
papel
chave
na
UnB,
papel
que
no
se
resume
ser
uma
universidade federal. H, portanto, uma simbiose geogrfica a ser

reconhecida e valorizada.
Se
no
bastassem
essas
peculiaridades,
cabe
acrescentar
oportunidade do lanamento da coletnea neste ano de 2011, sucessor

de uma dcada que, indiscutivelmente, significou uma retomada da
atribuio
do
Estado
Nacional
sobre
as
polticas
urbanas
regionais. Assim, no se pode ignorar que nos ltimos anos foi

gerada uma produo de conhecimento relativa ao contedo e o modus
faciendi de tais polticas. Divulgar essa produo para estudiosos e
interessados no tema uma maneira de situar o seu estado da arte e
avaliar em que moldes a retomada vem acontecendo.
As
peculiaridades
mencionadas
do
tom
da
obra
que
se
caracteriza por tratar predominantemente dos discursos de polticas

urbanas e regionais de cunho nacional e seus instrumentos. Essa
caracterstica
permite
introduzir
questo
das
escalas
de
interveno que foi objeto de acirrados embates entre planejadores e

pesquisadores da rea, principalmente no decorrer dos anos 1990 e no
incio dos 2000. Indagava-se, ento, at que ponto as polticas
urbanas
regionais
constituam
matria
nacional
ou
quando,
similarmente
local.
Uma
pseudo-indagao.
No
Brasil
daquele
perodo,
inmeros
pases do mundo, imperava o neoliberalismo, no era freqente a

reclamao
sobre
ausncia
de
diretrizes
nacionais
urbanas
regionais, pois havia certo encantamento com os projetos meramente

locais. Confundia-se a participao de atores da Sociedade Civil,
como os movimentos sociais e as organizaes no governamentais, com
a
retirada
do
Estado
Nacional.
Confundia-se
descentralizao,
princpio da Carta de 1988 que orientou a competncia sobre poltica

urbana para os municpios, com o rechao da extremada centralizao
do Estado Nacional nos anos de ditadura.
Este
quadro
comeou
mudar
em
2001,
com
aprovao
do
Estatuto da Cidade, uma lei nacional que faculta aos municpios a

utilizao de uma srie de institutos jurdicos, financeiros e de
planejamento. Ele representou um marco na histria das polticas
urbanas
regionais
e,
porque
no
dizer,
uma
sacudida
nos
defensores do puro localismo. Pouco depois, em 2003, a criao do

Ministrio das Cidades e a elaborao de uma Poltica Nacional de
10
Desenvolvimento Regional, sob o comando do Ministrio da Integrao,

tambm representaram marcos e sacudidas que foram acompanhadas
pelo arrefecimento mundial do neoliberalismo.
dcada,
seguiram-se
outras
propostas
de
Ao longo de toda a
polticas
nacionais
relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao,

mobilidade urbana, saneamento, resduos slidos e de ordenamento
territorial, cada uma em distintos estgios de formulao, aprovao
e implantao.
Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma
retomada da atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e

regionais.
Equivale
uma
reinsero
da
presena
do
urbano
regional na agenda do governo federal.

A despeito dessa marcante atuao, no se pode concluir que
houve um simples retorno da atuao do Estado Nacional. A questo
das
escalas
de
interveno
leva
afirmar
que
embate
entre
nacional ou local hoje est deslocado, pois parece ser mais correto
falar em nacional e local permeado pelo regional. Falar, portanto,
em
um
encontro
interescalar
em
termos
de
interveno,
conforme
aparece explcita ou implicitamente na coletnea.

O sugestivo ttulo escolhido por Kazuo Nakano - O Estatuto da
Cidade
entre
local
nacional
interescalar local-nacional.
emblemtico
do
encontro
Mais emblemtico ainda O debate
regional no municipalismo brasileiro, captulo escrito por Rodrigo

de Faria, no qual o autor promove um encontro interescalar localregional-nacional
ao
pressupor
que
cooperao
intermunicipal
perpassa o urbano e o regional e trazer a tipologia microrregional

da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional.
O encontro interescalar tambm pode ser percebido nos demais
captulos da coletnea.
Trata-se de exercitar o olhar para enxerg-
lo em cada uma das propostas de polticas nacionais vigentes, na

definio de suas prioridades espaciais e no prprio resgate dos
seus contextos histricos. Assim o fazem: Alessandra dAvila Vieira
e
Mirna
Claudio
Quinder
Oliveira
denominada
de
Belmiro
da
Chaves
Silva
transporte
para
urbano;
para
a
poltica
poltica
e
Kelson
de
de
habitao;
mobilidade
Vieira
Senra
antes
para
poltica regional. De modo similar, em um contexto que comea nos

anos 1980, o fazem Jlio Miragaya e Leandro Signori ao discorrer
11
sobre a poltica de ordenamento territorial, ressaltando que vrios

pases j a elaboraram.
Por fim, pode-se enxergar o encontro interescalar, nas palavras
apaixonadas de Benny Schvasberg ao traar um panorama histrico do
planejamento urbano no Brasil e chamar ateno para a hegemonia do
setorialismo
na
poltica
urbana
como
um
dos
desafios
serem
enfrentados. Tema complementado por Heloisa Pereira Lima Azevedo,

que centra sua anlise na experincia recente dos Planos Diretores,
no sem antes contextualiz-la em perodos anteriores.
Professora Marilia Steinberger

Departamento de Geografia UnB
12
4.
Autores
Alessandra
(referncias biogrficas informadas em 2009)
dAvila
Vieira.
Arquiteta,
doutoranda
em
planejamento urbano pela Universidade de Braslia e assessora

do Departamento de Urbanizao de Assentamentos Precrios do
Ministrio das Cidades alessandra.vieira@cidades.gov.br
Benny
Schavasrber.
Arquiteto,
Mestre
em
Planejamento
Urbano e Regional pelo IPPUR-UFRJ, Doutor em Sociologia pela

UnB.
Professor
Associado
da
Faculdade
de
Arquitetura
Urbanismo da UnB. Pesquisador do LabUrbe-PPGFAU-UnB.

E-mail: benny@unb.br
Claudio Oliveira da Silva. Arquiteto e Urbanista. Mestre
em
Arquitetura
e
Urbanismo
pelo
PPG-FAU-UnB.
Atua
no
Ministrio das Cidades. E-mail: claudio.silva@cidades.gov.br
Heloisa
Pereira
Lima
Azevedo.
Arquiteta
Urbanista.
Doutora em Estruturas Ambientais Urbanas, pela FAU/USP/2003.

Funcionria da Companhia de Planejamento do Distrito Federal.
Professora de Planejamento Urbano do Curso de Arquitetura e
Urbanismo da FACIPLAC. E-mail: heloisa.azevedo@hotmail.com
Jlio Miragaya. Economista, Mestre em gesto territorial e

Doutorando
em
Conselheiro
do
desenvolvimento
Conselho
Federal
sustentvel
de
Economia
pela
e
UnB;
Coordenador-
Geral de Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da

Integrao Nacional. E-mail: julio.miragaya@integracao.gov.br
Kazuo
Nakano.
Arquiteto
urbanista,
doutorando
em
demografia no Ncleo de Estudos Populacional da Universidade
de Campinas (NEPO-UNICAMP).E-mail: kazuo@polis.org.br
13
Kelson Vieira Senra (Mestre em Geografia GEA/UNB 2009.

E-mail: kelsonsenra@gmail.com
Leandro Signori. Gegrafo, Tcnico da Coordenao Geral de
Planejamento e Gesto Territorial do Ministrio da Integrao
Nacional.
Mirna
Quinder
Departamento
de
Belmino
Urbanizao
Chaves.
de
Arquiteta,
Assentamentos
diretora
do
Precrios
do
Ministrio das Cidades mirna.chaves@cidades.gov.br
Rodrigo Santos de Faria. Arquiteto e Urbanista. Mestre e

Doutor
em
Histria
pelo
IFCH-UNICAMP.
Professor
Adjunto
da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UnB. Pesquisador do

LabUrbePPGFAU-UnB. E-mail: rs-dfaria@uol.com.br
14
Seo A
Poltica Urbana e Planos Diretores no Brasil
15
Planejamento Urbano no Brasil ps-1988:

panorama histrico e desafios contemporneos*
Benny Schvasberg
1.
Breve panorama histrico do planejamento urbano
no Brasil
Temos
no
Brasil
uma
particular,
razoavelmente
longa,
trajetria do planejamento urbano a depender do que entendemos por

isso. Assim, comeamos essa contribuio aderindo ao pressuposto de
que vamos tratar de um campo multidisciplinar2 envolvendo teorias,
ideologias
prticas
de
diversos
distintos
profissionais,
pesquisadores, tcnicos e estudiosos, tendo como objeto ou pretexto

o urbano espacializado em suas diferentes escalas e dimenses, para
pensar e intervir em seus destinos em prazos mdios e longos, e s
vezes (muitas) quase imediatos. No obstante a heterogeneidade desse
campo,
as
noes
de
antecipao
das
incertezas
do
futuro
como
diagnostico, e da produo de prognsticos para minimizar as suas

incertezas,
so
muito
caras
aos
iderios
prticas
do
Planejamento Urbano, seja em mbito nacional ou internacionalmente.

O campo do Planejamento Urbano no Brasil, especialmente no
contexto
poltico,
institucional
scio-territorial
aberto
nas
conjunturas posteriores ao marco da Assemblia Nacional Constituinte

de
1988,
tem
encontrado
desafios
complexos
para
construir
implementar respostas e estratgias para enfrentar os velhos e novos

problemas das nossas cidades.
No entanto, para compreender a complexidade desses desafios
relevante considerar as heranas, volta e meia recidivas, de um
amplo conjunto de prxis teorias, prticas e iderios - diversas
tais como:
*Este texto resume a apresentao feita por ocasio do Seminrio sobre Polticas
Urbanas e Regionais no Brasil, realizado na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
UnB em Novembro de 2009.
2
Inmeros autores exploraram e desenvolveram a noo desse campo sob diferentes

perspectivas, tais como Villaa (1999), Monte-Mor (2008), Santos (1993), dentre
outros.
16
o movimento Higienista e de sade publica e as Comisses
de Melhoramentos3 montadas desde o sculo XIX;
os
profissionais
indefectvel
argumento
da
contratados
notria
do
exterior
especialidade
como
sob
o
francs
Alfred Agache (escritrio sediado em Paris) e o grego Constantinos

Doxades ( escritrio sediado nos EUA);
presena
singular
do
arquiteto
demiurgo,
aquele
artfice sbio imbudo de dignidade de intenes, como propugnava

Lucio Costa no Memorial em que apresenta sua proposta para o Plano
Piloto de Braslia em 1957;
de
os profissionais tecnocratas bem posicionados no aparelho
Estado,
em
diferentes
momentos
histricos
empoderados
legitimados pelo discurso tcnico especializado, especialmente de

engenheiros e mdicos sanitaristas.
Mas
essa
trajetria
tambm
permeada
pela
presena
de
arquitetos urbanistas visionrios , e at, mais recentemente, de

autodenominados acupunturistas urbanos5, anunciadores ou vendedores
de imagens-projetos espetaculares e salvadores, mtodos e conceitos
aplicveis distintas realidades.
Assim, mesmo sem compromisso em adotar uma periodizao, antes
de mergulharmos no marco aqui proposto de 1988, vale a pena reiterar
a
relevncia
de
alguns
momentos
da
trajetria
do
campo
do
planejamento urbanos e suas fontes, que imbricada com o urbanismo

desde
sempre.
circuito/fluxo
difundidas
em
E,
de
desde
sempre
circulao
congressos,
de
tambm,
idias,
fruns,
globalizada
em
um
modelos
prticas,
associaes
revistas
internacionais, nos quais profissionais brasileiros sempre tiveram

envolvimento.
Esse percurso tem um momento conhecido e destacado pelos Planos
de Melhoramentos e Embelezamentos bem marcado na historiografia do
urbanismo tambm pela nfase no chamado Urbanismo Higienista, mais
fortemente presente at a dcada de 30.6 A segunda metade do sec.XIX
3
Vide a respeito ANDREATTA (2006),

Referencia aos planos urbansticos de Sergio Bernardes e Le Corbusier para o Rio
de Janeiro.
5
Veja-se a respeito Lerner (2003)
6
Veja-se a respeito Leme (1999)
4
17
primeiras
dcadas
do
sc.XX
oferecem
grande
espao
para
internacionalizao da cultura urbanstica com fruns, congressos e

eventos, publicao de livros de grande ressonncia como Garden
Cities
of
tomorrow
(Howard,
1902),
bem
como
criao
de
associaes de urbanistas em vrios pases. uma passagem histrica

em que o exemplo das intervenes de Paris se tipificava quase como
paradigma, que facilitava a implantao de um projeto de modernidade
urbana
em
curto
prazo,
mas
de
alcance
limitado,
constituindo-se
muito mais na produo de cenrios modernizadores, outra prtica

recorrente
nesse
campo,
do
que
propriamente
de
alteraes
estruturais nas cidades.

No Brasil reconhecida a influencia do iderio da urbanstica
francesa nos projetos realizados nas capitais brasileiras ao longo
da primeira republica. A interveno no Rio de Janeiro pelo Prefeito
Pereira Passos bastante conhecida e estudada na historiografia a
esse
respeito7.
houssmanizao
como
alguns
denominaram
transposio acrtica de um iderio aplicada em contextos distintos

foi quase uma panacia receita aviada para cura de todos males
urbanos:
sejam
cidades
litorneas,
interioranas
ou
no
planalto,
cidades com stios de topografia plana ou acidentada, com traado

urbanstico em malha ortogonal, radioconcntrica
ou orgnica. Mas
via de regra calcada em uma prtica de apropriao simplista do

projeto francs, enfatizando de forma fundamental a abertura de uma
ou mais avenidas largas e extensas; e, sempre que possvel, com a
clssica
convergncia
para
uma
rotonda,
uma
praa
ao
estilo
da
parisiense Place de LEtoile. So bem difundidos os estudos que

fazem uma leitura crtica arguta revelando o carter segregador e
excludente oculto na aparncia modernizante dessas intervenes.8 Sem
querer adotar uma esttica do pessimismo denunciador, fato que
excluso
segregao
so
marcas
constantes
indelveis
da
trajetria no s da urbanizao, mas do urbanismo e do planejamento

urbano no Brasil.
So destacveis no Brasil da primeira metade do sec.XX, as
idias, o tecnicismo e a cientifizao dos diagnsticos e propostas
7
8
Vide a respeito Benchimol (1990)

Vide a respeito Hobsbawn (2003)
18
de interveno urbana de profissionais engenheiros em todo o Brasil,

tais como: Teodoro Sampaio (BA, SP), Antonio Francisco de Paula
Souza (SP), Andr Rebouas (RJ), Joo Moreira Maciel (RS), Francisco
Pereira Passos (RJ), Jernimo Teixeira de Alencar Lima (BA), Victor
da Silva Freire (SP), Saturnino de Brito dentre outros, integrantes
da chamada primeira gerao de urbanistas, em geral engenheirosurbanistas.
Alguns
incrementais
de
com
intervenes
infra-estrutura
marcadamente
urbana
pontuais
urbanizao
em
reas
delimitadas; e com outra perspectiva, outros j avanando para uma

viso de conjunto de cidade, municpio ou territrio.
Outro aspecto de destaque nessa trajetria so os Projetos
Urbansticos de Cidades novas. O Brasil, com um vasto territrio
continental, tem uma experincia rica, com respeito a estas cidades
que teriam se originado de projetos, invariavelmente acompanhada de
polmicas histricas e conceituais, tais como: cidade projetada
versus
cidade
planejada,
ou
questionamentos
se,
de
fato,
no
haveria assentamentos humanos prvios. So dos mais conhecidos neste

debate os casos de Belo Horizonte (final sec. 19), Londrina (final
dos anos 20), Marlia e Goinia (dcada de 30), Maring (dcada de
40), Braslia (anos 50) e Palmas (anos 80), s para citar algumas
das cidades de um repertorio mais amplo no sculo XX.
Por outro lado, na esteira das Reformas de Modernizao do
Estado
na
chamada
Era
Vargas
Presidente
Getulio
Vargas)
nos
(promovidas
anos
30,
sob
emergem
liderana
do
concepes
de
planejamento que nos anos 40 chegam ao nvel municipal como funo

de governo. O prprio
introjetado
na
termo planejamento vai sendo paulatinamente
administrao
publica,
comea
substituir
gradativamente o termo urbanismo que, por sinal, resiste at hoje

convivendo
ambiguamente
ambos
os
termos
para
designar
praticas
variadas. No caso brasileiro a importao da idia de planejamento

chega muito vinculada a tcnicas de administrao que reposicionam o
setor de urbanismo nos governos municipais. E tende a ampliar de
modo significativo o escopo do urbanismo para que aquele documental
tcnico designado como Plano passasse a abranger todos os setores
da
vida
regional.
urbana,
podendo
at
ser
concebido
operado
em
escala
razovel identificar nesse movimento uma boa influencia
19
das matrizes norte-americanas e anglo-saxnicas. E uma separao,

que desde sempre foi passvel de questionamento tanto na prtica,
quanto no modelo de instituies e na formao de urbanistas, que
o
clssico
corte
entre
trabalho
intelectual
quem
pensa
trabalho braal - quem executa. Da mesma forma que plausvel se

questionar
virtualidade
urbanismo,
arquitetura
das
separaes
planejamento
entre
arquitetura
desenho
urbano,
onde
planejar e projetar seriam vistos como dois momentos e processos

distintos.
No nossa inteno aqui revisitar antigas polmicas, mas to
somente demarcar que rgos de planejamento e/ou comisses de planos
com estas vises se instalam nos anos 40, se intensificam nos anos
50 e se multiplicam sobremodo a partir da criao do SERFHAU
Servio
Federal
de
Habitao
Urbanismo
em
1964,
de
sua
regulamentao em 1966, que pode ser vista como um coroamento do

ciclo.
Com
elaborao
criao
de
planos
do
SERFHAU,
ficou
liberao
condicionada
de
recursos
instalao
de
para
rgos
tcnicos de planejamento nas prefeituras. Ao mesmo tempo em que se

franquia
possibilidade
de
contratao
pelas
prefeituras
de
empresas de consultoria para elaborao de planos, o que passou a

vicejar largamente at hoje.
Assim, a viso tecnocrtica do planejamento urbano que to
dominante at as prticas atuais, como uma legitimao social e
poltica dada por uma pretensa supremacia do conhecimento tcnico,
quase sempre associada como tributria do perodo militar que se
inicia em 1964. Contudo, com estes elementos que consideramos
possvel
detectar
que
sua
construo
comea
bem
antes
daquele
perodo; o processo longo e cabe ser lido mais amplamente em um

projeto de reforma do Estado. A questo social est relativamente
ausente desta viso, porm, em olhar mais atento, no estar ausente
ao longo de todo esse perodo.
H uma grande safra de
Planos Diretores de Desenvolvimento
Integrado produzida no perodo de 1965 a 1971, talvez equivalente em

expresso quantitativa safra de Planos Diretores ps-Estatuto da
Cidade de 2001 (ano de sua vigncia) para c, incorporando aspecto
scio
econmicos,
alem
dos
tradicionais
fsico-territoriais.
So
20
planos sobejamente criticados por serem compreensivos e extensos

demais. e de difcil viabilidade de implementao.
merecedor igualmente de destaque nesse percurso a temtica
especifica do zoneamento que tem se aplicado desde o sec.XIX, mesmo
que mais rudimentar, e ao longo de toda essa trajetria nunca esteve
ausente. profcua a produo de Legislaes de Zoneamento bem como
normativas para sua aplicao. Muitos estudos tm sido realizados
sobre
efeitos
do
zoneamento9
sua
vinculao
aos
interesses
imobilirios e seu papel como indexador dos preos de terrenos.

Cabe
destacar
ainda
que,
diferentemente
de
outros
pases,
as
normativas de zoneamento na tradio brasileira quase nunca no se

articularam a polticas habitacionais. S mais recentemente, psEstatuto da Cidade, essa prtica cresce com a aplicao das ZEIS
Zonas de Especial Interesse Social. Mas tampouco as normativas de
zoneamento se vincularam claramente a polticas de desenvolvimento
urbano que, nas ultimas dcadas, se restringiram experincia no
mbito do II PND Plano Nacional de Desenvolvimento - do governo
Geisel, no regime militar. O zoneamento possui uma extensa tradio
tecnocrtica no Brasil como uma espcie de instrumento por ele
mesmo, quase uma fetichizao - uma crena que imagina, em objetos
e coisas (inanimados), uma alma e foras sobrenaturais - e por isso
se torna poderoso e autoritrio.
Desde os anos 80, com a chamada transio democrtica, como
ficou conhecido o longo processo de sada do regime militar, ns
vivemos
urbano
um
processo
tecnocrtico
Inclusive
com
democrticos
Planejamento
de
desconstruo
que,
verses
de
entretanto,
de
crtica
ainda
modernizantes
construo
Planos
de
planejamento
subsiste
pautadas
pretensos
Estratgicos
ao
em
consensos
vis
fortemente.
discursos
ao
modo
empresarial,
do
cuja
influencia vamos comentar adiante.

Assim,
se
importao
de
evidencia
nos
nos
modelos
meios
tivemos
de
em
cidade
tidos
outros
e
como
momentos
planejamento
histricos
celebrados
especializados,
a
em
apropriados
acriticamente e aplicados a partir da Frana, dos norte- americanos

e anglo-saxes razovel supor que hoje no temos nenhum modelo
9
Veja-se a respeito Feldmann (2005) e (2009)
21
acabado e pronto para ser celebrado e aplicado. Vivenciamos nesse

perodo
ps-88
contraditrio,
um
processo
uma
espcie
prprio
de
de
hibrido
experimentao,
urbanstico
de
rico
mltiplas
influencias e matrizes conceituais, empricas e ideolgicas.
2.
Desafios
mais
recentes
na
busca
pelo
desenvolvimento urbano e territorial sustentvel para

construir cidades com equilbrio ecolgico e incluso
scio-econmica
Um primeiro desafio nesta perspectiva de abordagem est no
Modelo de ocupao desigual e fragmentado construdo e implantado no
territrio brasileiro como uma das resultantes complexas daquela
trajetria descrita.
Alguns aspectos desse modelo valem destaque:
a)
Dos 5561 municpios, mais de 70 % cerca de 4000
menores que 20 mil habitantes;

b)
Mais de 50 % da populao urbana concentrada nas 9
maiores RMs e dois Aglomerados urbanos;(checar)

c)
Pobreza
urbana
concentrada
em
dois
endereos:
periferia das RMs e os municpios menores que 20 mil;

d)
estrutura
Territrio
continental
fundiria
perversamente
perversamente
concentrada
mais
de
80
concentrada;
estrutura
rural,
assim
fundiria
nas
com
como
nossas
cidades;
e)
O acesso terra urbanizada para os segmentos de
baixa renda um enorme desafio neste modelo.

Neste modelo de ocupao produziu-se um padro de urbanizao
com caractersticas perversas do ponto de vista da sustentabilidade
ambiental,
da
urbanidade
da
justia
social
com
alguns
traos
do
tecido
urbano
gerais dos quais destacamos:

a)
espraiamento
especialmente
na
horizontal
forma
de
com
disperso
parcelamentos
precrios,
sem
infra-
estrutura e irregulares do ponto de vista da legislao de uso do

solo. H municpios em que h praticamente o mesmo quantitativo de
22
lotes quanto de populao, como se lote fosse produto e no insumo

para a habitao. H municpios no centro-oeste, com mais lotes
produzidos
ilegalmente
na
sua
maioria,
do
que
moradores.
Quase
sempre na lgica especulativa de transformao da terra rural em

urbana , ou seja, hectares transformados em metros quadrados;
b) pobreza destinada periferia precria e ilegal, aonde a
legislao urbanstica no se chega e no se aplica;
c) centros se esvaziando em decadncia, ou sendo objeto de
desejo
de
revitalizaes
operaes
urbanas
na
lgica
maquiadoras
exclusiva
produtoras
de
de
mercado,
Projacs
ou
de
(cidade
cenogrfica da Rede Globo), de modo semelhante a certas cidades

histricas de griffe, ou shoppings tipo Downtown (Barra da Tijuca,
Rio de Janeiro) verdadeiros simulacros de cidade que simulam ruas
e fachadas de urbanidade de forma segura para consumidores inseguros
com a violncia urbana e nostlgicos do que fora a cidade buclica;
d) classes mdias e altas seduzidas em nome da segurana pelo
modo de vida em condomnios fechados amplificando a segregao scio
espacial.
No
Distrito
Federal,
que
possui
particularidade
de
ocupao irregular expressiva de classe media em terras publicas e

privadas
em
face
da
sua
peculiaridade
fundiria
de
mercado
imobilirio, atualmente a presso dos condomnios fechados mais

por garantir o fechamento com muros e guarita de acesso controlado
do que pela sua regularizao fundiria e a segurana jurdica de
seu patrimnio;
e)
vazios
urbanos
infra-estruturados,
onde
destinao
urbanstica no cumprida, logo no cumpre sua funo social na

lgica do Estatuto da Cidade;
f)
shoppings,
edificaes
centros
blindadas,
financeiros
ensimesmadas
administrativos
fechadas,
como
preferencialmente
isolados do tecido urbano;

e) ampliao da cidade ilegal e da legislao urbanstica que
s dialoga com padres arquitetnicos e urbansticos de mdia e alta
renda.
Um segundo desafio, mais situado no campo das polticas, planos
e programas urbansticos, est no fato de que os municpios, via de
regra,
no destinam reas boas das cidades, bem localizadas e
23
urbanizadas
com
acessibilidade,
para
habitao
de
interesse
social. E nos Planos Diretores prevalece a lgica de uma espcie de

Lei de Murphy nas cidades , ou seja: crescem para onde os Planos
restringem a expanso em reas ambientalmente frgeis e com alto
custo
de
instalao
infraestruturadas,
de
infraestrutura,
formando
estoques
de
ficam
terra
vazias
para
reas
valorizao
imobiliria na lgica de formao de preos do mercado imobilirio.

No avanam, assim, na direo das reas apontadas como adequadas ou
prioritrias
para
promoo
do
adensamento
urbano
como
analisou
Kowaltovski (1989).
Para enfrentar esse quadro, do ponto de vista do marco jurdico
urbanstico,
Brasil
avanou
na
Constituio
Federal
de
88
ao
aprovar o capitulo da Poltica Urbana e com sua regulamentao no

Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257/01. As cidades passam a ter
disponvel um leque de novos instrumentos regulamentados por lei
federal para aplicar. As possibilidades de alterao desse quadro,
no
entanto,
aplicao
no
do
Certamente
dependem
Estatuto,
um
deles
exclusivamente
mas
de
um
adequada
da
conjunto
disponibilidade
de
formao
de
de
vrios
fatores.
quadros
tcnicos
profissionais, particularmente arquitetos e urbanistas, embora no

exclusivamente,
legislao
agregando
capazes
um
de
novo
operar
perfil,
os
conhecedores
instrumentos,
ou
da
nova
seja,
de
implementar plenamente os instrumentos previstos no Estatuto. Mas,

para
evitarmos
reproduo
da
tecnocrtica10,
viso
precisamos
reaprender a dialogar com muitos interlocutores da Sociedade e do

Estado, no mais como clientes
como
agentes
predatrio
perspectiva
sociais
para
socialmente
da
nova
ou freguesia a ser atendida, mas
enfrentar
excludente
ordem
esse
urbanstica,
quadro
transformar
mais
ambientalmente
as
justa,
cidades
na
solidria
humanista.
Nesse sentido, cabe notar que um dos aspectos mais expressivos
da desigualdade da ocupao do territrio, das cidades, municpios e
regies exatamente a desigual distribuio da capacidade tcnica e
profissional
instalada.
Da
relevncia
da
capacitao;
da
necessidade de formao de profissionais novos para trabalhar em

10
Referimo-nos a critica desenvolvida por Souza (2006 ).
24
equipes com o perfil voltado para polticas e projetos minimamente

integrados
juntando
ambiental.
agentes
mais
sociais,
urbanstica
suficiente
de
promover
ambiental
Planos
de
que
com
poltica
com
as
noo
de
qualidade
e
controle
urbana
capacitar
Seguramente
prticas
de
conhecimento
de
pedaggicos
comunidade.
estender
construam
na
capacidade
Diretores
transferir
setoriais
processos
para
aprofundar
participativas
compromisso
polticas
profissionais
produzir
indispensvel
as
e
os
educao
no
ser
tcnica;
metodologias
social
capacitar
com
comunidades.
Portanto, formar e disseminar equipes locais, sobretudo nas cidades

de pequeno e mdio porte, para a prtica permanente do planejamento
urbano, territorial e ambiental no desafio de planejar as cidades e
municpios brasileiros para um novo ciclo de desenvolvimento mais
sustentvel para a nossa e as futuras geraes.
Vale lembrar que at a aprovao do Estatuto das Cidades e a
criao do Ministrio das Cidades, do ponto de vista das concepes
de planejamento urbano dominantes, ganhavam corpo como referncias
para pensar as cidades as agendas, aes e programas, referendados
pelas agncias multilaterais internacionais e pelas experincias de
gesto empresarial das cidades.
Ou seja, uma agenda fortemente
calcada na perspectiva da competio entre cidades. A partir de

ento, a agenda da ampliao da competitividade urbana passou a
dividir uma parte do seu amplo, e ainda vigente, espao com os temas
revalorizados da gesto democrtica da cidade, da promoo do acesso
moradia para a populao de baixa renda, ou das reivindicaes de
justia
na
distribuio
dos
benefcios
nus
do
processo
de
urbanizao. Por outro lado, pode-se observar que essa afirmao do

discurso
pela
reforma
urbana
conviveu,
em
muitos
casos,
com
afirmaes em contrrio nos planos diretores produzidos em escala

atendendo obrigatoriedade imposta pelo Estatuto da Cidade, e que
se
trataria
apenas
de
uma
aceitao
superficial,
pragmtica,
ou
muitas vezes cnica, em nome da adequao dos municpios aos ditames

do
governo
federal
e,
portanto,
voltada
para
construo
das
condies de legitimao necessrias para o acesso a recursos e

programas federais.
25
discurso
sustentabilidade
parte
dos
planos
pela
competitividade
econmica
das
diretores
cidades
urbana
continua
produzidos
ou
pela
permeando
recentemente,
boa
isso
demonstrado, por ex., no Relatrio Estadual de Avaliao dos Planos

Diretores dos Municpios do Rio de Janeiro.11
Outro desafio relevante recoloca o debate de que a Constituio
Federal de 1988, embora numa perspectiva dita descentralizadora e
municipalista, descentralizou mais nus e encargos do que recursos
e poder de deciso, ainda que a poltica, o planejamento e a gesto
do uso do solo constituam matria municipal fundamental. A imensa
maioria
dos
municpios
brasileiros
sobrevive
do
ponto
de
vista
financeiro em funo do repasse de recursos federais do FPM Fundo

de Participao dos Municpios e dos repasses constitucionais de
sade e educao, etc. Basta ver no quadro abaixo, demonstrativo de
distribuio dos Municpios por tamanho:
BRASIL E REGIES
Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da
Populao, 1997
BRASIL E REGIES
Nmero de Municpios Existentes, por Classes de Tamanho da Populao, 1997
At 5.000 hab.
5.000 a 10.000 hab.
10.000 a 20.000 hab.
20.000 a 50.000 hab.
50.000 a 100.000 hab.
100.000 a 500.000 hab.
500.000 a 1.000.000 hab.
Mais de 1.000.000 hab.
Total
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Brasil
117
285
460
400
149
1.411
98
403
403
302
110
1.316
106
591
342
248
101
1.388
90
378
258
124
60
910
23
89
100
50
15
277
11
32
92
33
176
16
11
447
1.787
1.666
1.159
446
5.505
Fonte: IBGE
* Em todas as tabelas deste artigo, o smbolo (*) indica que no existem municpios na classe de tamanho e regio especificadas na clula
11
Veja-se
a
respeito
Relatrio
de
Avaliao
dos
http://web.observatoriodasmetropoles.net/planosdiretores/
Planos
Diretores
in:
26
3. Uma referencia ao caso de Braslia no debate do

planejamento urbano ps-88
O Distrito Federal tem o privilegio, por abrigar a Capital, a
sede
dos
trs
poderes,
das
representaes
internacionais,
de
dispor de um Fundo Constitucional prprio, que o prov de recursos

para as reas de Educao, Sade e Segurana pblica; o que no
pouca coisa, at porque tais recursos aumentaram razoavelmente nos
ltimos anos com o aumento da arrecadao. No obstante, h que se
considerar o problema das imensas assimetrias do modelo federativo
brasileiro no qual se designa por Municpio uma cidade eminentemente
rural de 800 habitantes, assim como se chama de Municpio a cidade
de So Paulo com dez milhes de habitantes dentro de uma Regio
Metropolitana de 17 milhes.
competncia
Teoricamente, as duas tm a mesma
responsabilidade,
que
sabemos
que
fico.
obviamente de extrema desigualdade a capacidade e autonomia para

fazer planejamento urbano, orientar e controlar o uso e ocupao do
solo;
proceder
ao
licenciamento
urbanstico
ambiental
de
parcelamentos urbanos; manejar e capturar a dinmica da valorizao

imobiliria, aes que, em ultima instancia, determinam muito da
lgica
de
crescimento,
expanso
ou
desenvolvimento
urbano
territorial.
Para ilustrar as dificuldades em implementar
as diretrizes e
instrumentos do Estatuto da Cidade fazemos uma referencia ao caso de

Braslia, pelo que o conhecemos e vivenciamos h duas dcadas. Nem
em Braslia, que tem no governo do Distrito Federal uma capacidade
tcnica instalada (com centenas de profissionais habilitados na rea
de planejamento urbano) e farta legislao urbanstica (PDOT Plano
Diretor de Ordenamento Territorial e Urbano do DF, PDLs Planos
Diretores
Locais,
inmeras
NGBs
Normas
de
Gabarito,
Uso
Edificao, legislao ambiental e patrimonial, etc), se consegue

aplicar instrumentos bsicos regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Particularmente, a Outorga Onerosa de Alterao de Uso, instrumento
que, bem utilizado, viabiliza a captura da mais valia de mudanas de
uso, que, no caso do DF seria especialmente interessante, uma vez
que h uma prtica desenfreada de transformao de uso de lotes
27
comerciais, e por vezes at residenciais, em postos de gasolina,

shoppings, motis, universidades particulares, s para citar alguns
dos
usos
mais
proliferao
de
cobiados.
dezenas
Alm
de
destes,
igrejas
pode-se
evanglicas
em
observar
cada
rua
do
Recantos das Emas e do Riacho Fundo, bairros populares do DF. H que

se considerar, ainda,
projetos
licenas
as milhares de quitinetes e salas que tem

aprovadas
pagam
IPTU
comercial
so
comercializadas e ocupadas como apartamentos de uso residencial, que

poderiam
ser
objeto
de
efetividade
da
aplicao
do
referido
instrumento, como demonstrou a dissertao de Lima (2009).

Enfim, percebe-se que a capacidade de planejamento urbano - em
Braslia muito terceirizada em gestes recentes, como todo o resto
do
setor
pblico,
fortalecimento
da
na
contramo
capacidade
de
de
tendncias
planejamento
mundiais
gesto
do
de
setor
publico - depende em grande medida da capacidade de gesto, o que

obviamente
est
capacidade
de
brasileira
da
setorialismo,
(habitao,
ligado
gesto
urbana
poltica
ou
poltica
seja,
saneamento
que
territorial
urbana
a
urbana
brasileira
disperso
transportes)
em
praticada.
carrega
o
na
fragmentadas,
tradio
predomnio
polticas
do
urbanas
sobre
uma
leitura global do territrio que resulte em polticas integradas.

Vamos comentar rapidamente este aspecto porque ele estrutural para
os desafios do planejamento urbano no Brasil.
4. A hegemonia do setorialismo na poltica urbana

O predomnio efetivo da viso setorialista na Politica Urbana
implica, do nosso ponto de vista, em ver e conceber a Politica
Urbana como um somatrio de polticas setoriais de habitao, em
primeiro lugar, de saneamento e de transportes, e, s vezes, at de
planejamento urbano, que visto igualmente como mais um setor da
poltica urbana. E tambm prevalece, de modo geral, a viso do Meio
Ambiente como outra poltica setorial, mesmo que esta se pretenda
uma poltica publica transversal como anunciava a Ministra Marina
Silva em seu discurso de posse no Ministrio do Meio Ambiente no
inicio do Governo Lula em 2003. Pois o setorialismo a concepo e
prtica
historicamente
dominante
no
meio
tcnico
poltico
do
28
planejamento urbano. Foi o caso exemplar da nica PNDU Poltica

Nacional de Desenvolvimento Urbano, a realizada no perodo militar
no mbito do II PND Plano Nacional de Desenvolvimento, numa tica
desenvolvimentista
conservadora
onde
as
polticas
setoriais
derrotaram a leitura do territrio (Souza, 1999). E ainda hoje,

mesmo
com
os
avanos
da
concepo
participativa
das
polticas
urbanas preconizado pelo Estatuto da Cidade, o setorialismo a

tnica.
Essa
hegemonia
da
viso
setorialista
da
Politica
Urbana
revela claramente uma leitura fragmentada do territrio, como se ele

fosse
dividido
no
em
bairros
urbanos,
reas
rurais,
etc.,
mas
dividido em setores do meio ambiente, do urbanismo, da sade, etc.

E
filtrado
pelos
interesses
de
legitimao
das
corporaes
profissionais. Reproduz-se desse modo uma leitura virtual da cidade,

porque fragmentada; assim como virtual e fragmentada a leitura de
que loteamento (ou parcelamento e condomnio) produo de cidade,
como
se
cidade
fosse
um
somatrio
loteamentos
vistos
como
um
processo
de
loteamentos.
privatista,
por
pior,
deciso
unilateral dos proprietrios de uma gleba de terra, como concepo

que prevaleceu na Lei 6766, e parece ainda forte na sua reviso
atualmente em debates no Congresso Nacional na longa tramitao do
Projeto de Lei 3.057/00 que trata do parcelamento do solo urbano e
regularizao fundiria.
Assim, para dar um exemplo bastante comum e freqentemente
criticado nos meios tcnicos, no racional um processo de gesto
do
territrio
completamente
efetivo
separada
onde
da
rea
rea
do
do
meio
urbanismo.
ambiente
No
opera
entanto,
esse
processo no Brasil acontece desde a relao entre Unio, Estados e

Municpios, at dentro das prprias prefeituras.
Um
dos
problemas
bsicos
que
decorrem
dessa
hegemonia
da
concepo setorialista da Politica Urbana que ela dificulta o

enfrentamento
de
um
desafio
fundamental
da
produo
da
cidade
brasileira hoje que aumentar a oferta de terra urbanizada e bem

localizada, boa do ponto de vista urbanstico e ambiental para as
maiorias, especialmente para abrigar na cidade a populao de baixa
renda que a maioria da populao do pas. Ou seja, o desafio de
29
aumentar a oferta no s de casa, mas produzir oferta de cidade para

a populao de baixa renda.
Esse desafio estrutural para garantir o chamado Direito
Cidade que, vamos mais uma vez lembrar, o principio fundante do
novo marco urbanstico brasileiro do Estatuto da Cidade. E ainda, do
ponto de vista desta oferta, outro grande desafio para os Planos
Diretores ps-88 que buscam, ou anunciam, implementar o Estatuto da
Cidade, a delimitao espacial de Zonas Especiais de Interesse
Social em reas vazias na disputa do territrio das cidades. Na
analise
da
Rede
produzidos
so
Nacional
bem
mais
(op.cit.)
raros
os
do
Planos
casos
de
que
ZEIS
tem
sido
vazias
bem
localizadas do ponto de vista urbanstico e ambiental do que ZEIS

ocupadas
na
precariedade
irregularidade
em
retalhos
do
tecido
urbano. Em alguns Municpios os embates propiciados pela discusso e

aprovao do Plano Diretor tiveram o mrito de dar visibilidade a
essa disputa pelo territrio, inclusive com a entrada do Ministrio
Publico (provocado pela mobilizao de entidades da sociedade civil)
promovendo aes que retiraram a eficcia de dezenas de artigos do
Plano aprovado pela cmara como ocorreu no caso de Salvador/BA onde
o mercado imobilirio vorazmente especulativo como o de Braslia.
5. Consideraes finais
Em sntese, esses so alguns dos tpicos e provocaes iniciais
para
nossa
reflexo
pesquisadores,
Brasileira.
pretendem
No
individual
estudiosos
se
esgotar
constituem
o
tema
coletiva
como
profissionais,
interessados
na
Poltica
propriamente
em
novidades,
do
planejamento
urbano
no
Urbana
e
nem
Brasil,
especialmente nesse perodo frtil em experimentao que nos estamos

tendo
oportunidade
de
viver,
vezes
at
de
intervir
profissionalmente com nossas pequenas contribuies individuais e

coletivas.
sinalizadas
Com
todas
neste
dcada
jurdico
urbanstico,
em
que
limitaes
panorama,
primeira
tempo
as
deste
novo
no
podemos
milnio
resumir
com
instrumental,
atualizamos
velhos
contradies
que
alguns
e
nas
ns
brevemente
fechamos
avanos
no
marco
prticas;
ao
mesmo
enxergamos
novos
desafios
tcnicos, polticos e culturais para construir cidades mais justas,
30
mais belas e sustentveis para um Brasil que vai se transformando,

haja
vista
os
ltimos
dados
da
PNAD
Pesquisa
Nacional
de
Amostragem Domiciliar de 2009. Aguardamos com curiosidade o censo do

IBGE de 2010.
6. Referencias bibliogrficas
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O.;
Maricato
E.
Cidade
pensamento
nico:
desmanchando consensos. Petrpolis Editora Vozes 2000.

Villaa, Flvio. Uma contribuio para a histria do planejamento
urbano no Brasil. In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O
processo de urbanizao no Brasil. So Paulo: EdUSP, 1999.
32
Planejamento e Gesto Municipal:

planos diretores avanos e alertas na
implementao
Heloisa Pereira Lima Azevedo
1. Introduo
Para entendimento da natureza e das transformaes no campo do
planejamento urbano, que se inicia no Brasil nas dcadas de 30 e 40,
diferentes autores utilizam classificaes ou divises histricas.
VILLAA (1999) adota dois grandes perodos: de 1930 at 1990, e a
partir da at o ano de 1999. Os anos 90 foram tratados como tempos
de
transio
Federal
para
de
88
um
futuro
(CF/1988).
incerto,
Para
partir
autor
da
so
Constituio
pequenas
as
possibilidades de elaborao de planos diretores num futuro prximo

(VILLAA,
1999,
p.
240).
Posteriormente,
referindo-se
obrigatoriedade estabelecida no Estatuto da Cidade para aprovao

dos planos diretores at outubro de 2006: de se esperar que
grande parte das cidades atingidas por essa obrigatoriedade no a
cumpram.
A periodizao adotada por RIBEIRO E CARDOSO (1990) analisa os
seguintes padres de planejamento urbano: o higienismo-funcional, o
tecno-burocratismo e a reforma urbana redistributivista. O discurso
da higienizao e da funcionalizao guardava o carter modernizador
e nacionalista da sociedade brasileira e correspondeu fase das
grandes
renovaes
burocratismo
ocorreu
urbanas
no
do
perodo
incio
do
sculo
XX.
desenvolvimentista,
tecno-
partir
de
1930, quando o plano e o processo passaram a cumprir o papel de

ordenadores e racionalizadores da ao pblica sobre as cidades, e
posteriormente
pela
atuao
do
Servio
Federal
de
Habitao
Urbanismo (SERFHAU) e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano

(CNDU). Por fim, a reforma urbana redistributivista, cuja principal
expresso deu-se no mbito das discusses em torno da Constituio
Federal de 1988.
33
Como ponto de partida para discutir os avanos alcanados nesta

dcada, adotou-se uma periodizao que tem como primeira fase os
anos 60 e 70, quando o planejamento urbano tradicional se consolida,
sendo denominado planejamento integrado. A partir dos resultados das
concepes e prticas de planejamento na primeira fase, evolui-se
para novas concepes que se materializaram na CF/1988.
O texto no tem o propsito de analisar em profundidade as
principais caractersticas dos planos diretores e do planejamento
urbano, o que foi feito intensamente por diversos autores. Demonstra
sua evoluo nos ltimos 50 anos, de forma breve, e enfatiza o
perodo entre 2000 e 2010, com o objetivo de contribuir para o
desafio da dcada que se inicia - a busca por uma maior efetividade
e maior grau de implementao desses planos. Os quadros ao final do
texto, com fins didticos, sintetizam as principais caractersticas
em cada perodo.
2. Caracterizao do planejamento urbano e do plano

diretor
2.1.
Consolidao
do
Plano
Planejamento
Tradicionais anos 60 e 70
No Brasil, a partir de 1950, com as transformaes decorrentes
da industrializao, que o pas absorve de forma mais sistemtica as
concepes dos urbanistas reformadores europeus e as prticas da
racionalidade
administrativa.12
Foi
durante
esse
perodo
que
se
construiu o planejamento como ideologia de Estado. Os anos 60 e 70

se
caracterizaram
pela
centralizao
das
polticas
urbanas.
Atribuam-se ineficincia e m administrao do poder pblico o

descontrole sobre o crescimento e a incapacidade de correo das
disfunes
deveria,
de
que
naquele
formulaes
vtima
momento,
gerais
ser
serem
cidade.
Entendeu-se
centralizado
seguidas
nas
para
que
poder
definio
administraes
de
locais.
Notadamente aps 64, deu-se a maior produo, at ento, de planos

diretores urbanos no pas, entendidos como o principal instrumento
12
SANTOS JNIOR, O. A. dos. Reforma Urbana: por um novo modelo de planejamento e

gesto das cidades. Rio de Janeiro: FASE / UFRJ-IPPUR,1995, p.28.
34
de poltica urbana e de orientao do crescimento das cidades.13

Nessa poca foram produzidos planos de desenvolvimento integrado,
sob a tutela do SERFHAU. O planejamento reproduzia o mesmo modelo e
poderia
abranger
metropolitana.
escala
local,
intermunicipal
ou
14
Os planos eram feitos por consultorias e sem a participao dos

tcnicos
dos
cidados,
por
meio
de
extensos
diagnsticos
continham poucos dispositivos com alguma aplicabilidade. A nfase

era dada ao zoneamento, duas ou trs zonas estanques, as quais eram
complementadas por normas urbansticas rgidas. O determinismo dos
cenrios ideais indicados como soluo dos problemas15 foi, ao longo
das dcadas em que se consolidava o planejamento urbano, mostrandose em descompasso com a dinmica dos processos fsicos, sociais e
econmicos
das
dcada
70
de
cidades.
As
(exploso
transformaes
urbana
ocorridas
metropolitana,
quando
partir
da
55,8%
da
populao passou a ser urbana, contra cerca de 45% na dcada de 60),

apontavam
necessidade
planejamento,
que
no
de
mais
reformulao
pareciam
dos
ordenar
instrumentos
crescimento
de
das
cidades, apoiados em paradigmas obsoletos.

O
aparato
regulatrio
contido
no
plano
diretor,
na
origem,
contribuiu para o surgimento de um mercado especulativo e para ocultar

a
formao
de
uma
cidade
que
se
construa
fora
das
normas,
16
ilegalmente, que ia se estabelecendo alm desse mercado .
2.2. Plano e Planejamento reformistas ou

redistributivistas- anos 80 e 90
13
AZEVEDO, H. Tendncias da gesto intermunicipal em aglomeraes urbanas

metropolitanas. Tese de Doutorado em Estruturas Ambientais Urbanas. So Paulo:
FAU/USP, 2002. p.8.
14
Esses planos eram municipais, metropolitanos ou microrregionais, tendo sido
elaborados de 1968 a 1975 para as seguintes regies metropolitanas: Recife, So Paulo,
Fortaleza e Belo Horizonte. De 1967 a 1969, 12 PDIs municipais foram elaborados, sendo
finalizados entre 70 e 71. STEINBERGER, M. Planejamento local Integrado: uma fase
necessria ao desenvolvimento urbano planejado. Rio de Janeiro, Universidade Federal
do Rio de Janeiro, 1976, Tese de Mestrado, p. 71 e 91.
15
Ver Quadro 1, p. 13, em 5. Sistematizao das caractersticas dos planos e
planejamento nos trs perodos.
16
MARICATO, E. As idias fora do lugar e o lugar fora das idias. In: ARANTES, O.
et alii (Org). A cidade do pensamento nico. Desmanchando consensos. Rio de Janeiro:
Vozes, 2000, p.124.
35
A crtica poltica urbana federal, ditadura militar, s

condies de vida nas cidades, fez surgir movimentos sociais que
reivindicavam
construo
de
moradias,
melhoria
dos
servios
urbanos e a participao da populao nos destinos das cidades. Na

dcada de 80, cria-se a Articulao Nacional do Solo Urbano (ANSUR),
que tinha por objetivo a elaborao de propostas que atendessem s
demandas dos movimentos urbanos.17 As iniciativas de intelectuais, de
setores da igreja e dos movimentos sociais convergiram em torno do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana.
Nos anos 80 e 90, o iderio do planejamento redistributivista
comea a ser implementado, calcado nos princpios da democracia e da
justia social. Os preceitos descentralizadores e democrticos da
Constituio
respostas
CF/1988
Federal
inovadoras
apregoa
no
crise
campo
gesto
do
Estado
das
brasileiro
polticas
democrtica
com
estimularam
urbanas
locais.
participao
popular;
introduz o conceito de funo social da propriedade estabelecido

pelo plano diretor; obriga a elaborao de planos para municpios
com mais de 20.000 habitantes; institui a progressividade do IPTU e
a regularizao das posses urbanas por meio do usucapio urbano.
Aps
aprovao
instrumentos
para
CF/1988,18
da
poltica
trazendo
urbana,
um
novos
nmero
conceitos
expressivo
e
de
prefeitos representantes de coalizes progressistas e democrticas

vitoriosas
nas
eleies
de
88
92
propaga
redistributivismo
democrtico, por meio de um novo modelo de planejamento difundido

nos planos diretores locais e nas leis orgnicas.19 Uma srie de
planos diretores em cidades como So Paulo (1991 no aprovado, mas
serviu de modelo), Porto Alegre (1994), Rio de Janeiro (1991), Natal
(1994), Cuiab (1992), Goinia (1994), Braslia (1997) inspiraram
uma nova prtica de planejamento e elaborao de planos diretores.
17
AZEVEDO, H.Id.ibid, 2002, p.12.

So propostos instrumentos mais favorveis s demandas populares, parcialmente
contemplados na Constituio Federal de 1988, mas que passaram a integrar os
Projetos de Lei 775/83 e 5.788/90, que deram origem ao Estatuto da Cidade (Lei
2.571/2001).
18
19
SANTOS JNIOR (1995) analisou os planos diretores de 15 municpios no estado do

Rio de Janeiro, o que permitiu identificar a existncia de um novo modelo de
planejamento, embora com dificuldades de implantao.
36
Alguns
dos
avanos
analisados
nos
planos
desses
municpios
20
citados, foram : incluso de instrumentos de poltica urbana que

seriam posteriormente contemplados no Estatuto da Cidade (inclusive
as
zonas
especiais
de
interesse
social
ZEIS);
instituio
de
conselhos de poltica urbana, ainda que somente consultivos e com

pouca
representatividade
popular;
elaborao
dos
planos
pelos
tcnicos locais (com ou sem apoio de consultoria) e realizao de

audincias
pblicas;
especificidades
Esses
planos
de
no
zoneamentos
proteo
tratavam
mais
ambiental
ainda
da
qualificados
do
rea
patrimnio
rural.
com
cultural.
questo
dos
investimentos prioritrios, buscando uma maior efetividade, aparece

em poucos planos, destacando-se o de Belo Horizonte, que indicava a
necessidade de monitorar sua implementao.
Esses
planos
diretores
inauguram
uma
nova
maneira
de
fazer
planejamento urbano, que se manteve restrita a poucos municpios. De

modo
geral,
poltica
os
arranjos
preponderante
significativos
na
sua
institucionais
nessas
cidades
implantao.
cultura
impediu
Ainda
que
tcnica
avanos
tenham
mais
avanado
em
alguns aspectos, as cidades permaneceram com problemas estruturais e

setoriais,
que
certamente
um
indicativo
do
baixo
grau
de
implantao alcanado.
2.3. Plano e Planejamento Participativos - anos

2000
O
Ministrio
das
Cidades,
apoiado
na
misso
de
implantar
Estatuto da Cidade, passou a atuar, a partir de 2003, junto aos

municpios
em
processos
participativos
de
elaborao
de
planos
diretores, por meio de repasse de recursos, aes de sensibilizao

e capacitao de tcnicos e agentes locais, divulgao de material e
articulao a outros programas federais21. Uma campanha nacional22, de
capacitao na elaborao de planos diretores participativos, com
adeso
de
parceiros
locais,
oriundos
de
entidades
tcnicas
20
Ver Quadro 2, p.14,

item 5. Sistematizao das caractersticas dos planos e
planejamento nos trs perodos.
21
Programa de Fortalecimento da Gesto Urbana.
22
Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos.
37
profissionais, Caixa Econmica Federal, ONGs, formou coordenaes em

25 estados e promoveu a capacitao de tcnicos e lideranas de
cerca de 1.330 municpios, com obrigatoriedade de aprovarem seus
planos at outubro de 2006, segundo o Estatuto da Cidade.
A
Campanha
propiciou
que
aproximadamente
1.700
municpios
cumprissem a determinao quanto obrigatoriedade e contribuiu,

significativamente, para a incorporao nesses planos dos princpios
e instrumentos contidos no Estatuto.
No
entanto,
os
nveis
entendimentos
sobre
participao
variaram de acordo com o grau de comprometimento dos polticos, da

consultoria e/ou corpo tcnico, da tradio ou no de participao
da
populao
local,
dentre
outros
fatores.
Certamente,
prazo
(outubro de 2006) fez com que alguns municpios reduzissem o nmero

de reunies e audincias.
Da mesma forma, foi baixo o grau de
aplicabilidade dos instrumentos do Estatuto, o que pode ser melhor

avaliado no Item 3.
VILLAA avalia a experincia paulistana de elaborao de planos
diretores
faz
uma
crtica
contundente
aos
processos
de
participao e baixa efetividade e aplicabilidade desses planos.

Afirma ser a experincia de So Paulo aplicvel a todas as cidades
mdias e grandes brasileiras, excetuando aquelas inseridas em reas
metropolitanas (VILLAA, 2005, p.6).
Para
ROLNIK
instrumentos
de
CYMBALISTA
regulao
(2007),
urbanstica
ou
aplicao
de
novas
de
novos
prticas
de
gesto, de modo geral, no esto voltadas ampliao do acesso

terra urbanizada para todos os segmentos sociais. Os instrumentos
ainda
no
foram
integralmente
incorporados
prtica
do
planejamento, sendo mais utilizados os instrumentos tradicionais de

regulao
urbanstica,
que
demarcam
territrios
de
incluso
excluso23.
Podemos afirmar que, embora lento e gradual o avano na prtica
de planejamento urbano, nos ltimos 50 anos, a elaborao de planos
23
ROLNIK, R. CYMBALISTA, R. Regulao Urbanstica no Brasil: conquistas e desafios

de um modelo em construo. Braslia: Ministrio das Cidades. Apostila do Curso de
Acesso Terra Urbanizada , 2007, p.4.
38
diretores por meio do planejamento participativo se consolidou na

dcada analisada, ainda que no integralmente, notadamente entre
200524 e 200925, sendo comprovados e significativos os resultados da
Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: cidade de todos.
Entretanto,
planejamento
despeito
permanece
da
presente
evoluo,
em
muitos
padro
dos
tradicional
municpios,
de
mesmo
aqueles com obrigatoriedade de elaborao dos planos diretores e que

tiveram processo de capacitao por meio da Campanha. O lugar-comum
so
experincias
municipais
que,
mesmo
inovando
em
alguns
dos
aspectos relacionados forma de planejar, gerir o territrio e

elaborar planos diretores, retroagem em relao a outros aspectos,
associados
ideologias
conservadoras,
paradigmas
tecnocrticos,
prticas especulativas e desintegradas intersetorialmente.

A primazia da tecnocracia foi a caracterstica mais marcante do
planejamento urbano durante quase todo o sculo XX. O instrumento
que
hegemonizou
zoneamento
prtica
diviso
do
do
planejamento
territrio
em
nesse
zonas
perodo
onde
so
foi
aplicados
parmetros de uso e ocupao traduzidos em ndices como taxas de

ocupao, coeficientes de aproveitamento, etc -, modelo que parte do
pressuposto
que
maior
parte
da
sociedade
possui
meios
para
reproduzir esses padres (RAQUEL e CYMBALISTA, 2007, p.3).

Outro ponto destacado pelos autores26 que a complexidade dos
ndices, coeficientes, assim como a imensa quantidade de zonas e
subzonas,
possui
funo
histrica
de
distanciar
as
regras
da
populao, que passa ao largo da questo e no chega a compreender

os interesses em jogo. Podemos complementar com um exemplo recente,
o Plano Diretor de Ordenamento Territorial do DF - PDOT27, no qual
tcnicos e cidados tm dificuldade de entendimento dos dispositivos
do plano, gerando dezenas de consultas sobre sua aplicabilidade ao
rgo de desenvolvimento urbano.
24
Ano de incio da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos

realizada sob a coordenao do Ministrio das Cidades.
25
Ano de realizao das pesquisas da Rede de Avaliao e Capacitao para a
Implementao dos Planos Diretores Participativos, coordenada pelo Ministrio das
Cidades e IPPUR.
26
ROLNIK E CYMBALISTA Id.ibid, 2007, p.10.
27
Aprovado pela Lei 803, de 25 de abril de 2009.
39
3. Pesquisas de avaliao dos planos diretores

Algumas
pesquisas
de
avaliao
dos
planos
diretores
apontam
avanos obtidos ps- Estatuto da Cidade. Dentre elas, destacamos o

Banco
de
Experincias
Secretaria
Cidades28;
Nacional
a
de
de
pesquisa
Planos
Programas
contratada
29
sistema
CONFEA-CREA ;
para
Participativos.
30
Participativos,
Urbanos,
pelo
IPPUR/UFRJ/MCidades/Instituto
Capacitao
Diretores
do
Ministrio
a
Polis/FASE
Implementao
Ministrio
das
Rede
dos
de
Planos
das
Cidades
coordenao
da
da
ao
pelo
Avaliao
Diretores
Os resultados dessas pesquisas embasaram a palestra
e a produo deste artigo.31

possvel concluir que, embora os planos diretores produzidos
no terceiro perodo, com apoio da Campanha Nacional promovida pelo
Ministrio das Cidades, contemplem alto percentual de instrumentos
do Estatuto (como outorga onerosa do direito de construir, IPTU
progressivo, parcelamento compulsrio, ZEIS, etc), de acordo com a
pesquisa
pois
no
CONFEA/CREA,
so
eles
ainda
autoaplicveis
so
tratados
necessitam
insuficientemente,
de
regulamentao,
normalmente sem prazo estipulado para que esta ocorra. A avaliao

desses instrumentos no uma prtica incorporada aos processos de
gesto urbana.
Um ponto fundamental para que as estratgias contidas no plano
diretor sejam efetivadas refere-se s polticas setoriais, cujas
diretrizes encontram-se contempladas, com freqncia, nos planos. As
articulaes dessas polticas com a poltica urbana, no momento da
28
Teve por objetivo difundir prticas de planejamento e de elaborao de planos

diretores fundamentadas nos preceitos de planejamento elencadas no Estatuto da
Cidade. Disponvel
em: http//www.cidades.gov.br/programas urbanos/planejamento
urbano/banco de experincias. Acesso em maio de 2011.
29
Foi aplicada para 1.552 municpios com obrigatoriedade de elaborao do PD, entre
outubro de 2006 e fevereiro de 2007, com trs formulrios para os coordenadores
tcnico, poltico e sociedade civil. Os resultados encontram-se no site http//www.cidades.gov.br/programas
urbanos/planejamento
urbano/campanha
plano
diretor/pesquisa plano diretor. Acesso em maio de 2011.
30
Foi aplicada em quase todos os estados, tendo uma equipe regional de avaliao e
anlise de diversos planos e estudo de caso em dois planos por estado. Foi
realizado relatrio estadual, cujos resultados esto no site do Observatrio http//web.observatoriodasmetropoles.net. Acesso em fevereiro de 2010.
31
Na poca da palestra haviam alguns relatrios estaduais finalizados. Foi
publicado em 2011 os resultados em: Os Planos Diretores Municipais Ps-Estatuto da
Cidade:balano crtico e perspectiva.
40
sua
implantao,
dificilmente
ocorre,
as
propostas
setoriais,
neles contidas, funcionam como meras sugestes.

As
polticas
setoriais
identificadas
no
plano
diretor
como
relevantes para a poltica urbana, pactuadas ou no com os rgos

responsveis
objeto
de
durante
constante
responsvel
iniciativa
importantes
pela
e
processo
de
acompanhamento
implantao
buscar
questes,
do
as
elaborao,
articulao.
plano
necessria
sem
sua
diretor
integrao
quais
se
ser
instituio
deve
para
coloca
devero
tomar
resoluo
em
risco
a
de
meio
ambiente, no se garante a participao anunciada no discurso e

deixa-se de implantar estratgias que so fundamentais.
A
poltica
contemplada
nos
ambiental,
planos
por
exemplo,
diretores.
32
encontra-se
Tomando-se
os
bastante
municpios
analisados no Relatrio Estadual do Rio Grande do Sul, da Rede de

Avaliao e Capacitao para a Implementao dos PDPs33, tem-se que
74% apresentam intenes de alcanar a sustentabilidade, mas somente
24% traam metas ou instrumentos concretos. Este percentual diminui
ainda mais, quando se trata de executar as propostas, que embora
aparentemente
includa
nos
zoneamentos
por
meio
de
macrozonas
zonas especiais de proteo, no se exerce a gesto integrada para a

preservao ambiental de regies sensveis.
A Rede de Avaliao e Capacitao (IPPUR/UFRJ, 2011) teve seus
resultados
publicados
em
Os
Planos
Diretores
Municipais
Ps-
Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas, onde se pode

ter uma viso completa da pesquisa. Os Planos Diretores, de modo
geral, no expressam uma abordagem integrada das questes ambientais
32
Para exemplificar, algumas questes que dependem de regulamentao ou articulao

intersetorial, extradas do PDOT/2009 (Plano de Ordenamento Territorial do DF): a)
parmetros relativos taxa de permeabilidade do solo relativos emisso de
diretrizes urbansticas para novos parcelamentos, b) definio de poligonais e
implantao de reas econmicas, c) definio de alquota diferenciada de IPTU em
zona de conteno urbana d) medidas de controle e monitoramento de reas de
sensibilidade ambiental, e) elaborao de programa anual de gesto das reas de
Proteo de Mananciais - APMs e regulamentao de competncias dos rgos gestores,
f) implantao de redes de transportes pblicos para a efetivao de novas
centralidades urbanas, g) implantao dos conselhos de planejamento, h) implantao
de instrumentos de poltica urbana.
33
IPPUR/UFRJ Observatrio das Metrpoles. POZZOBON, R. (coord). Relatrio

Estadual de Avaliao dos Municpios do Rio Grande do Sul. Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. IPPUR, 2009.
Disponvel em http//web.observatoriodasmetropoles.net.Acesso em fevereiro de 2010.
41
e demais polticas setoriais, as quais continuam sendo tratadas de

maneira
segmentada
efetivos
de
muitas
vezes
compatibilizao.
conflitantes,
Apesar
da
sem
grande
mecanismos
quantidade
de
planos diretores que indicam a questo ambiental, entre os objetivos

e princpios fundamentais da poltica de desenvolvimento urbano,
sobretudo
atravs
dos
conceitos
de
sustentabilidade
qualidade
ambiental, poucos so os que incorporam mecanismos e instrumentos

capazes de dar efetividade poltica ambiental.
34
Quanto aos temas de acesso terra urbanizada e da poltica de

habitao, tomando-se novamente como exemplo o Relatrio Estadual do
Rio
Grande
do
Sul,
tem-se
que
aproximadamente
70%
dos
planos
estabelecem diretrizes de incluso social, sendo que 80 % referem-se

a
ZEIS,
mas
poucos
habitacionais.
traam
Habitao
metas
para
ou
se
populao
articulam
de
baixa
com
renda
programas
em
terra
urbanizada uma meta distante. As reas so perifricas e sem

infraestrutura,
quando
previso
de
ZEIS,
deixa-se
para
regulamentao o detalhamento de sua aplicao.35

Os resultados publicados da Rede de Avaliao e Capacitao para
a
Implementao
dos
PDPs
apontam
que
81%
dos
planos
diretores
incorporaram as ZEIS, mas esto colocadas de maneira insuficiente

quanto
demarcao
do
territrio,
definio
de
parmetros
urbansticos e prazos. A ZEIS confirmou-se como o instrumento mais

utilizado entre o conjunto de dispositivos associados questo da
moradia. Um nmero expressivo de planos confere diretrizes e prazos
para a elaborao de Planos Municipais de Habitao, mas faltam
estratgias
socioterritoriais
no
enfrentamento
da
questo
habitacional.
Outro aspecto que grande parte dos municpios localizados em
rea metropolitana apresenta, no plano diretor, diretrizes para uma
34
COSTA, H. S., CAMPANTE, A. L. G. e ARAJO, R. P. Z. de. A dimenso ambiental nos

planos diretores de municpios brasileiros: um olhar panormico sobre a experincia
recente. In: SANTOS JUNIOR, O. A., MONTANDON, D.T. (orgs). Os Planos Diretores
Municipais Ps-Estatuto da Cidade: balano crtico e perspectivas. Rio de Janeiro:
Letra Capital: Observatrio das Metrpoles: IPPUR/UFRJ, 2011, p.177.
35
Uma anlise completa dos demais estados pode ser vista em OLIVEIRA, F. L.l e
BIASOTTO, R. O acesso terra urbanizada nos planos diretores brasileiros e
CARDOSO, A. L. e SILVEIRA, M. C. B. O plano diretor e a poltica de habitao.
In: SANTOS JUNIOR, O. A., MONTANDON, D. T. (orgs). Id.ibid., 2011.
42
gesto com perspectiva de integrao intermunicipal, mas no define

metas
concretas,
dessas
sendo
articulaes.
este
Uma
um
das
instrumento
formas
limitado
seriam
para
os
tratar
convnios
36
consrcios, como o caso do Vale do Jiquiri BA , onde quatro

municpios elaboraram os planos conjuntamente, com maximizao de
recursos e tratamento de temas transversais a todos os integrantes
do consrcio.
No so todos os municpios que esto incluindo as reas rurais
no zoneamento.
Ainda que isso ocorra, so poucos os instrumentos
capazes de inibir o avano da ocupao urbana sobre o territrio

rural. A manuteno das reas rurais prximas s reas urbanas, que
sofrem
presso
para
serem
utilizao
preservao
setoriais,
monitoramento
parceladas,
que
e
passam
exige
por
estratgias
articulao
fiscalizao,
alm
de
com
de
rgos
incentivos
produo.
Um ltimo ponto trata da criao dos conselhos de planejamento.
Os resultados da pesquisa da Rede de Avaliao e Capacitao indicam
que houve uma ampla criao de Conselhos Municipais da Cidade por
parte
dos
municpios
brasileiros,
mas
maioria
necessita
regulamentao. O fato do plano criar um sistema de planejamento e

conselhos no garante que de fato sero implantados e atuantes. Os
conselhos de planejamento levam muito tempo para se instalarem e a
participao dos movimentos populares ainda est pouco consolidada.
4.
Recomendaes
para
implementao
dos
planos
diretores
Como recomendao aos municpios que tem a misso de implementar
seus planos diretores participativos, o ponto de partida para essa
etapa requer uma readequao da estrutura municipal, que atue em
conjunto
com
participao
uma
da
instncia
de
controle
social,
sociedade.
Os
gestores
um
conselho
lideranas
com
municipais
devero ser capacitados para esse processo. A partir da, devem ser
eleitas as prioridades do plano diretor, relacionando os projetos
36
http//www.cidades.gov.br/programas
experincias. Acesso em maio de 2011.
urbanos/planejamento
urbano/banco
de
43
urbansticos
setoriais
constarem
dos
oramentos
anual
plurianual do municpio (LDO, LOA e PPA), bem como indicar outras

fontes de recursos para a realizao de todo o processo.
Uma etapa importante a realizao da leitura comentada dos
captulos
do
plano
diretor,
identificando
aqueles
artigos
cujo
contedo expressa a necessidade de implementar alguma ao. Alguns

desses artigos sero objeto de decreto regulamentador, mas a maior
parte depende da mera articulao da poltica urbana com as demais
polticas.
Essa etapa requer do poder pblico ampla responsabilidade na
compatibilizao do rgo de poltica urbana com os demais rgos
setoriais, como o caso da poltica de transportes, meio ambiente,
habitao,
diretores
contm
necessitam
exemplo,
fundiria
de
as
desenvolvimento
inmeras
articulao
propostas
da
diretrizes
entre
que
duas
poltica
econmico.
ou
de
para
mais
Os
se
planos
efetivarem
secretarias.
desenvolvimento
Por
econmico
contidas no PDP devem conjugar melhorias sociais e de proteo ao

meio
ambiente,
contrariando
modelo
da
Rede
tradicional
excludente
predatrio.
Os
resultados
publicados
de
Avaliao
Capacitao
(IPPUR/UFRJ, 2011, p.52) chamam a ateno para a readequao dos

planos
diretores,
bem
como
dos
investimentos
decorrentes,
aos
empreendimentos do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do

Programa Minha Casa Minha Vida.
Deve-se tambm montar na prefeitura uma unidade de monitoramento
do plano, que avalie resultados. Os planos e seus instrumentos devem
ser objeto de uma gesto integrada e constantemente monitorados e
avaliados. O monitoramento elemento do contedo mnimo do Plano
Diretor estipulado no Art. 42 do Estatuto da Cidade, instrumento
fundamental para a implementao dos planos diretores, mas que no
foi
objeto
de
regulamentao
ou
mesmo
de
resoluo
do
Conselho
Nacional das Cidades.

A insuficincia de instrumentos de gesto e monitoramento dos
planos diretores faz com que muitas das macrozonas, e mesmo reas
44
especialmente
iniciativa
protegidas,
privada,
territrios
da
sejam
vezes
irregularidade,
apropriadas
at
de
pelo
redesenhadas
prprio
especulao
pela
Estado,
imobiliria
como
e
de
degradao ao meio ambiente. Os planos diretores, a cada reviso,

esto
servindo
para
consolidao
de
irregularidades,
que
se
espraiam pelo territrio com enormes prejuzos ao meio ambiente e

qualidade de vida.
Alguns
aspectos
irregulares,
poltica
serem
aplicao
urbana,
monitorados
dos
seriam
coeficientes
instalao
dos
os
parcelamentos
dos
instrumentos
de
planejamento.
conselhos
de
A
unidade de monitoramento da prefeitura, alm de avaliar impactos,

deve tambm indicar aes a serem realizadas. O monitoramento e a
avaliao, em ltima instncia, devem garantir a execuo do plano e
a consecuo de suas estratgias fundamentais.
Um
dos
aspectos
do
monitoramento
seria
implementao
de
instrumentos de gesto da valorizao imobiliria, como as outorgas

onerosas, as operaes urbanas e o IPTU progressivo. Esses devem
apoiar-se na construo de um observatrio que avalie as transaes
imobilirias ocorridas nos mercados formal e informal da cidade,
capaz de fornecer insumos sobre onde ocorrem as maiores valorizaes
e
orientar
uso
correto
dos
instrumentos,
atuando
sobre
os
movimentos especulativos. Outro ponto seria o de avaliar os efeitos

da legislao urbanstica e dos investimentos pblicos e privados
sobre
territrio.
Deve
ser
aplicado
tambm
no
sentido
de
antecipar-se iniciativa privada e articular as polticas setoriais

ou os segmentos da sociedade, que por vezes desvirtuam a aplicao
de
instrumentos
diretor,
fruto
utilizado
urbana,
e
de
tambm
fim
estratgias
pactuao
para
de
durante
balizar
evitar
fundamentais
que
as
a
dispostas
etapa
correes
reviso
de
do
de
no
plano
elaborao.
rumo
da
poltica
plano
se
torne
confirmao de situaes consolidadas, porm indesejadas e nocivas

ao meio ambiente.
5. Sistematizao das caractersticas dos planos e

planejamento no trs perodos
45
Quadro 1 - Caractersticas do Plano e Planejamento Tradicionais anos 60 e 70

Perseguia
acreditava,que,
modelo
por
meio
de
da
cidade
por
ideal.
meio
de
Apoiava-se
da
na
normatizao,
racionalidade
poderiam
se
tcnica
determinar
crescimento, a configurao e os modos de vida nas cidades.
Planos feitos por consultoria, sem a participao dos tcnicos e sem a participa
dos cidados da populao. Reproduziam o mesmo modelo, sem adequao aos problemas
poltica local.
O campo e a cidade eram vistos como reas estanques, e caberia aos urbanistas defi
o destino destino destino apenas daqueles que habitavam as cidades.
As favelas eram locais de transio, onde a populao de baixa renda, proveniente
sua maioria do sua maioria do campo, aguardaria a proviso de habitao por parte
Estado. Praticava-se a erradicao de favelas e a construo para conjuntos habitaciona

que acreditava-se seriam locais melhores que as favelas para a habitao a populao de
baixa renda.
.
Desconsiderava-se a multiplicidade de interesses existentes nas cidades. Praticava

a praticava-se a universalizao de interesses particulares.
Os Zoneamentos includos nos planos determinavam 3 ou 4 macrozonas sem detalhame

detalhamento.
Remetia-se a uma lei de uso e ocupao do solo
plano era um conjunto de intenes, diretrizes,
distanciado da distanciadas da prtica.
Diagnsticos extensos procuravam resolver todos os problemas das cidades.

Fonte: elaborado pelo autor: Azevedo. H., 2009.
Quadro 2 Caractersticas do Plano e Planejamento Redistributivistas - anos 80

e 90
Os planos continham instrumentos como a Edificao Compulsria e o IPTU
Progressivo,
Transferncia
do
Direito
de
Construir,
Operao
Urbana,
Concesso Onerosa do Direito de Construir, mas no eram autoaplicveis.

Instituam o Conselho de Poltica Urbana (de modo geral - 50% Executivo e
50% outros setores da sociedade, de forma que o setor popular ficava com apenas
1 ou 2 representantes) e eram conselhos consultivos.
O
plano
passou
contemplar
os
conflitos
priorizar
processo.
46
Os
zoneamentos
estavam
mais
qualificados,
com
diferentes
possibilidades
de
adensamento nas zonas urbanas e com reas de diretrizes especiais e zonas de

proteo ambiental ou do patrimnio cultural.
Definiam
zonas
especiais
de
interesse
social
(ZEIS),
como
reas
para
regularizao fundiria e programas de urbanizao fundiria de favelas.

Alguns planos continham cronograma de investimentos prioritrios, buscando
maior implementao.
Os
tcnicos
elaboravam
plano
com
ou
sem
consultoria,
por
meio
de
processos participativos, sendo as audincias pblicas a forma mais difundida

de participao.
No tratavam da rea rural.
Destaca-se o plano de BH, que indicava a necessidade de monitoramento da
sua
implementao
mediante
regulamentao
que
definisse
indicadores
para
avaliar a qualidade de vida da populao.

Quadro 3 Caractersticas do Plano e Planejamento Participativos - anos 2000

O plano diretor participativo difundido pelo Ministrio das Cidades e
adotado por aqueles municpios que deveriam aprovar seus planos at outubro de
2006, de acordo com o estabelecido pelo Estatuto da Cidade.
Os tcnicos elaboram e discutem com a populao municipal os problemas e
as potencialidades locais leitura tcnica e leitura comunitria por meio de
reunies temticas e setoriais. Caso haja Consultoria (caso haja), tcnicos e
comunidade so capacitados.
O Plano diretor elaborado para as reas urbana e rural, tratadas de
forma integrada.
Direito moradia e regularizao fundiria de milhes de brasileiros
que vivem nas favelas e nos loteamentos irregulares. O MCidades deflagra o
direito regularizao fundiria e garantia das posses urbanas.
No paradigma e metodologia difundidos, os interesses coletivos devem se
sobrepor ao privado e a funo social da propriedade garantida. O plano diretor
o instrumento que vai indicar os limites, as faculdades e obrigaes da
propriedade urbana e rural.
47
Na nova prtica e metodologia difundidas, o plano diretor parte da leitura

da cidade real e passa a ser visto como base para a gesto pactuada e no mais
como
instrumento
para
resolver
todos
os
problemas
da
cidade.
Passa-se
trabalhar com temas prioritrios, ao invs de extensos diagnsticos.

Direito
cidades
sustentveis
do
ponto
de
vista
ambiental,
social
econmico. O plano diretor coibe, estimula ou qualifica os usos e contempla a

capacidade
de
infraestrutura,
condies
do
meio
fsico
necessidades
de
preservao ambiental.
Ganhos
imobilirios
pertencentes
alguns
proprietrios
so
mais
bem
distribudos para a sociedade, por meio das outorgas onerosas do direito de

construir e alterao de uso.
As reas urbanas consideradas subutilizadas ou no utilizadas,sujeitas
aplicao
dos
instrumentos
do
parcelamento
edificao
compulsria,
tero
reas indicadas no plano diretor.

O plano diretor estabelece critrios para utilizao dos instrumentos do
Estatuto da Cidade e delimita as reas para a aplicao: outorga onerosa do
direito de construir, operaes urbanas consorciadas, direito de preempo,
transferncia do direito de construir e as ZEIS.
O Estatuto da Cidade amplia o nmero dos municpios com obrigatoriedade
elaborao do plano, passando a ser: com mais de 20.000 habitantes; integrantes
de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas; onde o poder pblico pretenda
utilizar os instrumentos previstos no 4 do art.182 da Constituio Federal;
integrantes de reas de especial interesse turstico; inseridos na rea de
influncia de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental
de mbito regional ou nacional.
6. Referncias
AZEVEDO, H. Tendncias da Gesto Intermunicipal em Aglomeraes
Urbanas Metropolitanas. Tese de Doutorado em Estruturas Ambientais
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Power point para oficinas de capacitao. Secretaria Nacional de
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2007.
48
GDF/SEDUMA Monitoramento do parcelamento, uso, ocupao

gesto urbana e territorial. Braslia, 2010. (mimeo)
da
IPPUR/UFRJ OBSERVATRIO DAS METRPOLES. POZZOBON, R.(coord).

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_______________. As iluses do Plano Diretor. So Paulo: divulgao
no site www.flaviovillaca.arq.br, 2005.
49
Seo B
Habitao e Desenvolvimento Urbano
50
O Estatuto da Cidade entre o Local e o Nacional

Kazuo Nakano
1 - Introduo
A trajetria recente da poltica urbana brasileira demonstra
avanos
importantes
estabelecidas
em
nas
nvel
esferas
federal,
jurdicas
em
especial
institucionais
com
aprovao
do
Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/2001) e criao do Ministrio

das Cidades em 2003. A implementao daquele marco legal da poltica
urbana nacional ocorre por meio de planos diretores institudos em
legislaes municipais que devem ser elaboradas com a participao
dos diferentes segmentos da sociedade civil. A aplicao prtica
daquele
marco
nacional
em
mbitos
locais
se
com
inmeras
variaes e limitaes.
O principal objetivo deste artigo analisar as variaes na
incorporao
de
alguns
instrumentos
do
Estatuto
da
Cidade
num
conjunto de 92 planos diretores do Estado de So Paulo. Essa anlise

se
detm
principalmente
edificao
utilizao
nos
instrumentos
compulsria;
IPTU
como
parcelamento,
progressivo
no
tempo,
estudos de impacto de vizinhana e concesso de uso especial para

fins
de
moradia.
articulao
Tais
variaes
nacional-local
na
evidenciam
formulao
as
desses
dificuldades
planos
de
diretores
institudos na ltima dcada.

Antes
daquelas
instrumentos
apresenta-se
de
anlises
sobre
poltica
urbana
quadro
geral
um
nos
incorporao
planos
das
de
alguns
diretores
paulistas,
caractersticas
desiguais
existentes nas cidades brasileiras seguido por uma breve trajetria

da
poltica
urbana
percorrida
aps
redemocratizao
do
pas
ocorrida na segunda metade da dcada de 1980.

O artigo termina com algumas consideraes sobre os limites dos
governos
locais
limites
so
na
de
implementao
ordens
do
polticas,
Estatuto
da
econmicas,
Cidade.
Esses
tcnicas
institucionais e precisam ser analisados detalhadamente em pesquisas

futuras para que hajam aperfeioamentos nos avanos conseguidos at
agora. preciso aprofundar as conquistas positivas e superar as
dificuldades encontradas. A poltica urbana deve seguir ciclos de
51
formulao e implementao de propostas submetidas ao monitoramento

e avaliao dos resultados alcanados para orientar revises do que
for necessrio.
Os ciclos de formulao, implementao, monitoramento e reviso
das polticas urbanas ajudam na busca por propostas melhores, mais
adequadas e exeqveis para a concretizao de cidades que realmente
efetive
direito
cidade.
Propostas
que
realizem
os
direitos
sociais bsicos, promova as reais condies para a justia social no

desenvolvimento econmico, social e humano e garanta a proteo dos
grupos sociais mais vulnerveis, bem como dos patrimnios ambientais
e culturais.
2 - A Transio Urbano-Demogrfica e a Produo

de Cidades Desiguais
Na
segunda
metade
do
sculo
XX,
Brasil
viveu
um
forte
processo de transio demogrfica e urbana que alterou profundamente

as
estruturas
principais
caractersticas
caractersticas
dessa
scio-territoriais
transio
do
demogrfica
pas.
As
ocorrida
naquele perodo se expressam nas quedas significativas das taxas de

fecundidade global e das taxas brutas de mortalidade verificadas na
populao brasileira.
Na tabela 1 e no grfico 1 abaixo, observa-se que a taxa de
fecundidade
global
caiu
de
6,2
filhos
por
mulher
em
idade
reprodutiva em 1950 para 2,04 em 2000. Em relao taxa bruta de

mortalidade essa queda foi de 20,6 bitos por mil habitantes em 1950
para 6,7 em 2000.
Tabela 1 Brasil - Evoluo nas Taxas de Fecundidades Globais
e Brutas de Mortalidade 1950 a 2000
1950
1960
Taxa de fecundidade global
6,2
6,3
Taxa bruta de mortalidade
20,6
13,4
Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento
1970
1980
5,8
4,01
9,4
9
de estudos e
1991
2000
2,6
2,04
7,1
6,7
Indicadores
Sociais IBGE. Elaborao: do autor.
52
Grfico 1 Brasil - Evoluo nas Taxas de Fecundidades Globais

e Brutas de Mortalidade 1950 a 2000
Fonte: Diretoria Tcnica, Departamento de estudos e Indicadores

Sociais IBGE.
Elaborao: do autor
Um dos principais efeitos dessa transio demogrfica no Brasil
foi uma desacelerao gradativa no ritmo de crescimento populacional
verificada na reduo das taxas geomtricas de crescimento anual. A
despeito
dessa
reduo,
essas
taxas
se
mantiveram
em
patamares
relativamente altos nas dcadas de 1950, 60 e 70 (3,2%; 2,9% e 2,5%;

respectivamente).
tabela
grfico
seguir
trazem
os
valores dessas taxas que caram de 3,2% ao ano na dcada de 1950

para 1,6% na dcada de 1990.
Tabela
Brasil
Evoluo
das
Taxas
Geomtricas
de
Crescimento Anual 1950 a 2000

Taxa Geomtrica
de Crescimento Anual
- %
1950 a 1960
3,2
1960 a 1970
2,9
1970 a 1980
2,5
53
1980 a 1991
1,8
1991 a 2000
1,6

Sociais IBGE. Elaborao: do autor
Grfico
Brasil
Evoluo
das
Taxas
Geomtricas
de
Crescimento Anual 1950 a 2000

Sociais IBGE. Elaborao: do autor
As mudanas tambm foram bastante significativas em relao
transio urbana. Simultaneamente s transformaes nos perfis de
fecundidade e mortalidade e no ritmo de crescimento da populao
brasileira, ocorre uma grande disseminao das relaes urbanas na
conformao dos modos de vida sociais e nos territrios do pas. Na
tabela 3 abaixo nota-se que o percentual da populao brasileira
vivendo em reas urbanas passou de 36,2% em 1950 para 81,2% em 2000.
Nesse mesmo perodo, o percentual referente s populaes rurais
passou de 63,8% para 18,8%. Essa inverso fica evidente no grfico 3
abaixo que apresenta as variaes dos percentuais das populaes
urbanas e rurais sobre a populao total do pas.
54
Tabela 3 Brasil - Evoluo da Populao Total, Urbana e Rural

1950 a 2000
1950
1960
1970
1980
1991
2000
51.944.397
70.992.343
94.508.583
121.150.573 146.917.459
169.590.693
18.782.891
32.004.817
52.904.744
82.013.375
110.875.826
137.755.550
36,2
45,1
56,0
67,7
75,5
81,2
33.161.506
38.987.526
41.603.839
39.137.198
36.041.633
31.835.143
63,8
54,9
44,0
32,3
24,5
18,8
Pop.
Total
Pop.
Urbana
% do
Total
Pop.
Rural
% do
Total
Fonte: Censos Demogrficos IBGE. Elaborao: do autor

Grfico 3 Brasil Evolues dos Percentuais das Populaes
Urbanas e Rurais sobre a Populao Total 1950 a 2000

Aquela representatividade das populaes urbanas e rurais na
populao total do pas est diretamente associada com a evoluo
dos seus nmeros absolutos e com seus comportamentos migratrios. O
grfico 4 abaixo apresenta essa evoluo durante a segunda metade do
sculo XX. Nota-se que, enquanto a populao urbana acompanha o
55
crescimento
da
populao
total,
populao
rural
permanece
praticamente estvel variando entre 33,1 milhes de habitantes em

1950 e 31,8 milhes em 2000, com uma suave elevao em 1970 quando o
nmero de pessoas vivendo nas reas rurais atingiu o seu patamar
mximo de 41,6 milhes de habitantes.
Grfico 4 Brasil - Evoluo da Populao Total, Urbana e
Rural 1950 a 2000

Essas transies demogrficas e urbanas foram dinamizadas por
intensos movimentos migratrios que ocorreram e continuam a ocorrer
entre diferentes regies do pas, ou dentro dessas regies. Tais
movimentos possuem caractersticas diversas e ocorrem entre reas
rurais para urbanas e entre diferentes reas urbanas.
As configuraes das cidades brasileiras desse comeo de sculo
XXI so frutos desses e de outros processos macro-estruturais de
formao e transformao da sociedade e do territrio brasileiro.
Essas
cidades
expem
legados
histricos
que
constituem
dvidas
scio-territoriais acumuladas durante dcadas de intensa urbanizao

segundo padres desiguais do ponto de vista social, excludente do
ponto de vista territorial e predatrio do ponto de vista ambiental.
Esse quadro de crise urbana aparece em diversos contextos regionais
e socioambientais, desde as cidades da zona costeira at aquelas
56
localizadas nas regies do interior mais recndito do pas, como no

interior da floresta amaznica.
De um lado, uma pequena parcela do territrio daquelas cidades
atende
aos
padres
urbansticos
estabelecidos
nas
leis
reconhecida pelo Poder Pblico como integrante da cidade legal. Tem,

portanto,
acesso
servios,
equipamentos
investimentos
pblicos regulares que garantem a manuteno e melhorias dos espaos

urbanos
que
promovem
processos
crescentes
de
revalorizao
imobiliria. Viver nessa parte da cidade custa caro e possvel

somente
uma
parte
populao.
Da
privilegiada,
ocorrncia
de
endinheirada
perdas
minoritria
crescentes
no
da
nmero
de
residentes nesses espaos urbanos consolidados de modo a acirrar a

segregao e as desigualdades scio-territoriais.
Com a exploso da violncia urbana, essa minoria endinheirada
lana
mo,
exerccio
cada
de
vez
mais
vigilncias
intensamente,
e
de
de
controles
dispositivos
para
scio-territoriais
que
filtram acessos a determinados espaos urbanos a fim de evitar o

contato
convivncia
com
grupos
indesejados.
Essa
minoria
mobiliza inmeros servios privados de segurana que realizam esses

controles scio-territoriais na busca por maior proteo que, no
entanto, no evitam as ocorrncias freqentes de crimes contra a
pessoa
patrimnio
nesses
espaos
pretensamente
protegidos
controlados.
De
outro
assentamentos
lado,
com
proliferao
irregularidades
de
um
grande
fundirias,
nmero
de
precariedades
urbansticas e dficits de urbanidade agrava a excluso territorial

que estrutura o espao urbano. Nesses assentamentos existem pssimas
condies
de
comunitrios,
moradia,
demandas
carncias
coletivas
na
no
oferta
atendidas
de
por
equipamentos
saneamento
bsico, dificuldades de acessos fsicos e sociais, ms condies de

mobilidade,
poucas
oportunidades
de
emprego,
vulnerabilidades
sociais e riscos ambientais, entre outros graves problemas. Esses

assentamentos
urbanos
so
ocupados
por
multides
de
pobres
que,
apesar das dificuldades enfrentadas todos os dias, sobrevivem por

meio de tticas e estratgias de interao com o territrio que
surpreendem pela vitalidade, inteligncia e diversidade.
57
Historicamente, esse padro de urbanizao desigual, excludente

e predatrio caminhou de mos dadas com polticas clientelistas e
critrios patrimonialistas de atendimento s demandas sociais por
servios, equipamentos e infra-estruturas urbanas. Tais associaes
dificultam e inviabilizam processos democrticos de planejamento e
gesto
urbana
territorial.
As
prticas
clientelistas
patrimonialistas, presentes nos processos de urbanizao, fazem com

que
os
privados
investimentos
minoritrios,
aes
em
pblicas
detrimento
privilegiem
dos
interesses
interesses
pblicos,
coletivos e difusos. Essa articulao aprofunda as desigualdades

scio-territoriais inscritas nas cidades e dificulta a efetivao
dos direitos sociais bsicos garantidos por leis nacionais.
3 - A Construo de Polticas Urbanas na Busca

pelo Direito Cidade
Nessa primeira dcada do sculo XXI, vimos avanos inegveis
nas trajetrias das polticas urbanas e habitacionais do Brasil.
Esses avanos so desdobramentos dos processos ocorridos desde a
segunda metade da dcada de 1980, marcados pela abertura poltica,
redemocratizao e elaborao da Constituio Federal aprovada em
1988 na qual se incluram os importantes princpios da dignidade
humana e da funo social da propriedade urbana. Pela primeira vez
se incluiu, numa Constituio brasileira, um captulo especfico
sobre a poltica urbana do pas (Artigos 182 e 183).
importante ressaltar que os avanos mencionados no pargrafo
anterior
foram
frutos
de
lutas
sociais
pela
incluso
social
territorial dos grupos de baixa renda para terem acessos s bases

para o desenvolvimento social, econmico e humano existentes nas
cidades.
Essas
lutas
buscaram
definir
novos
paradigmas
sobre
apropriao e o uso do territrio a partir dos princpios do direito

cidade e do cumprimento das funes sociais das cidades e das
propriedades urbanas. Esses paradigmas incluem a democratizao dos
processos de planejamento e gesto urbana e territorial.
O
histrico
encontram-se
social,
descrito
poltico
analisado
e
por
institucional
autores
como
dessas
lutas
Adauto
Lucio
58
Cardoso37, Jos Roberto Bassul38, Grazia de Grazia39 e Marcelo Lopes

de Souza40, entre outros. Esses autores adotaram a dcada de 1960
como ponto de partida comum para suas anlises sobre a trajetria
histrica do iderio da Reforma Urbana. Nesse perodo se realizou o
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, no hotel Quitandinha, em
Petrpolis/RJ, no ano de 1963.
Nesse
deveriam
Seminrio
ser
habitacionais
Polticas
foram
consideradas
para
urbanas
um
e
discutidas
na
Brasil
as
construo
em
ritmo
habitacionais
bases
de
dimenses
polticas
acelerado
capazes
de
de
que
urbanas
urbanizao.
reduzir
as
desigualdades scio-territoriais presentes nas cidades que estavam

tendo nveis crescentes de tenses sociais. Um dos desdobramentos
mais importante dessas discusses foi a apresentao do Projeto de
Lei de Reforma Urbana, elaborado em forma de decreto, durante o
governo do presidente Joo Goulart (1961-1964).41
Com o golpe militar ocorrido em 1964 h uma interrupo nos
processos inovadores que estavam em curso nos vrios campos das
vidas polticas, econmicas e culturais do pas. Os processos de
construo de uma poltica urbana para as cidades brasileiras foram
interrompidos no seu nascedouro, justamente num momento histrico em
que essas cidades estavam passando por forte crescimento territorial
e populacional, com profundas transformaes nas suas configuraes
espaciais e diversas realidades econmicas e sociais.
Esse
golpe
instaurou
uma
ditadura
militar
no
pas
que
se
prolongou por 20 anos, durante os quais se realizaram polticas
37 CARDOSO, Adauto Lucio. A Cidade e seu Estatuto: uma avaliao urbanstica do

Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio
(orgs.). Reforma Urbana e Gesto Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da
Cidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2003. p. 27-51.
38 BASSUL, Jos Roberto. Estatuto da Cidade: Quem ganhou? Quem perdeu? Braslia:
Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2005.
39 GRAZIA, Grazia de. Reforma Urbana e Estatuto da Cidade. In: RIBEIRO, Luiz
Cesar de Queiroz & CARDOSO, Adauto Lucio (orgs.). Reforma Urbana e Gesto
Democrtica Promessas e Desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro:
Revan/FASE, 2003. p. 53-70.
40 SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a Cidade:uma introduo crtica ao planejamento e
gesto urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p. 155-168.
41 BASSUL (op.cit) traz, entre os anexos, as transcries do Documento Final do
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana e do Projeto de Lei de Reforma Urbana.
59
urbanas e habitacionais centralizadas no governo federal que, de uma

maneira geral, favoreceram prioritariamente os setores minoritrios
das
classes
fundirio
mdias
que
urbanas
estavam
se
fraes
do
estruturando
capital
com
imobilirio
os
processos
e
de
urbanizao. Esse processo se deu em detrimento do atendimento das

necessidades habitacionais dos grupos sociais de menor renda que
cresciam nas periferias das cidades, em assentamentos habitacionais
precrios do ponto de vista urbanstico, vulnerveis do ponto de
vista
scio-ambiental,
informais
do
ponto
de
vista
jurdico-
fundirio.
Com a redemocratizao da vida poltica e institucional do
Brasil
ocorrida
retomada
urbanas
da
e
em
meados
trajetria
da
dcada
de
interrompida
habitacionais
do
pas.
de
Um
1980
uma
construo
dos
marcos
espcie
das
de
polticas
iniciais
dessa
retomada foi a apresentao da emenda popular da Reforma Urbana

apresentada
pelas
profissionais,
polticos
organizaes
movimentos
mobilizados
no
sociais
pela
luta
governamentais,
urbanos,
por
entre
direitos
entidades
outros
sociais
sujeitos
para
os
trabalhadores e para as camadas sociais de menor renda. Essa emenda

popular
foi
apresentada
Assemblia
Constituinte
que
estava
preparando a nova Constituio Federal que foi aprovada em 1988,

contendo o j mencionado captulo sobre a poltica urbana.
Essa Constituio instituiu um novo pacto federativo no pas
estruturado em quatro nveis de governo: federal, estadual, Distrito
Federal e municipal. Esse pacto federativo procurou descentralizar a
administrao
estaduais
pblica
municipais
delegando
de
grande
governo.
As
autonomia
populaes
para
os
nveis
residentes
nos
municpios passaram a ter o direito de eleger seus governantes e

representantes
no
poder
legislativo.
Os
governantes
municipais
passaram a ter autonomia oramentria e receberam um conjunto de

responsabilidades de interesse local como, por exemplo, a regulao
do uso e ocupao do solo, a oferta de servios bsicos de sade e
educao, a organizao de sistemas locais de transporte pblico e
coletivo, entre outras atribuies.
60
Os
principais
desdobramentos
recentes
daquele
marco
constitucional que fundamenta a construo das polticas urbanas e

habitacionais no Brasil foram:
- a aprovao do Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001);
- a criao do Ministrio das Cidades em 2003;
- a realizao de trs edies das Conferncias Municipais,
Estaduais e Nacionais das Cidades a partir de 2003;
-
criao
do
Conselho
Nacional
das
Cidades
em
2004
com
representantes dos empresrios, dos movimentos populares de luta por

moradias,
das
organizaes
no
governamentais,
das
entidades
profissionais, dos governos federal, estaduais e municipais, das

universidades;
- a aprovao da Poltica Nacional de Habitao pelo Conselho
Nacional das Cidades em 2004;
- a aprovao da Lei Federal 11.124/2005 que institui o Sistema
e Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social;
-
realizao
Participativos
da
Campanha
conduzida
pela
Nacional
Secretaria
por
Planos
Nacional
de
Diretores
Programas
Urbanos do Ministrio das Cidades com o objetivo de estimular os

governos e sociedades locais, principalmente dos municpios com mais
de
20
mil
habitantes
integrantes
de
regies
metropolitanas
aglomeraes urbanas, a elaborarem e aprovarem seus planos diretores

por meio dos quais se d a implementao do Estatuto da Cidade nos
territrios locais;
- a elaborao do Plano Nacional de Habitao;
- a realizao, sob a coordenao do Ministrio das Cidades, de
grandes
investimentos
implantao
de
com
recursos
infra-estruturas
de
do
governo
saneamento
federal
bsico
para
em
reas
urbanas, para a urbanizao de assentamentos precrios e para a

produo de moradias para famlias de mdia e baixa renda42.
Esses desdobramentos devem ser implementados no mbito daquele
pacto federativo e obedecer s autonomias e responsabilidades dos
diferentes nveis de governo, principalmente os municipais que, como
42
A realizao desses investimentos nos espaos urbanos sofreu crticas de alguns

setores da sociedade brasileira por causa da desarticulao em relao aos planos
diretores e todo o processo de participao social realizada nas conferncias das
cidades e no Conselho Nacional das Cidades.
61
visto, tem a responsabilidade constitucional de planejar e gerir os

territrios e espaos urbanos locais. Dentre os avanos recentes na
poltica
urbana
brasileira,
vale
destacar
implementao
do
Estatuto da Cidade por meio dos processos de elaborao dos planos

diretores nos municpios que estavam obrigados a institurem esse
instrumento
bsico
ordenamento
das
da
poltica
funes
de
sociais
desenvolvimento
das
cidades
urbano
das
de
propriedades
urbanas.
Essa relao entre o Estatuto da Cidade e os planos diretores
merece
destaque
porque
nos
permite
analisar
como
os
princpios,
diretrizes e instrumentos da poltica urbana nacional instituda

pela lei federal do Estatuto da Cidade se implementa nos nveis
locais por meio das leis municipais dos planos diretores. Nessa
articulao entre escalas distintas da poltica urbana brasileira
ocorrem muitas distores, lacunas e insuficincias. Adiante veremos
exemplos desses problemas em relao incorporao, nos contedos
de planos diretores do Estado de So Paulo, de alguns instrumentos
de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade.
Como as determinaes do Estatuto da Cidade, que valem para
todo
territrio
nacional,
se
adaptam
especificidades
das
diversas realidades locais existentes num pas de grandes dimenses

territoriais como o Brasil? As determinaes contidas no Estatuto da
Cidade encontram-se organizadas em cinco captulos: I - diretrizes
gerais da poltica urbana; II - instrumentos da poltica urbana; III
- plano diretor; IV gesto democrtica da cidade e V disposies
gerais.
Como
essas
determinaes
so
incorporadas
nos
planos
diretores aprovados nos municpios?

As diretrizes gerais tratam de vrias dimenses da poltica
urbana
como,
por
exemplo,
oferta
de
servios,
equipamentos
infra-estruturas urbanas, a articulao entre diferentes entes da

federao e com a iniciativa privada para o desenvolvimento urbano,
a ordenao e controle do uso e ocupao do solo, a integrao entre
atividades rurais e urbanas para o desenvolvimento local, o controle
da expanso das cidades, a proteo dos patrimnios ambientais e
culturais
realizao
existentes
de
nos
melhorias
locais,
urbanas
regularizao
fundiria
nos
assentamentos
precrios
62
informais onde vive a populao de baixa renda, a justa distribuio

dos nus e benefcios da urbanizao, entre outras.
Vale dizer que essas diretrizes so pertinentes nos diferentes
tipos de realidades urbanas existentes no pas, desde as grandes
metrpoles inseridas em regies densamente ocupadas, como a macrometrpole
do
Estado
de
So
Paulo,
at
as
pequenas
cidades
localizadas nas pores mais interiorizadas onde h baixa densidade

demogrfica, como na regio amaznica.
Os instrumentos de poltica urbana trazem uma srie de normas e
critrios
gerais
para
os
municpios
regularem
as
atuaes
dos
agentes que operam nos mercados de terras urbanas e na produo e

comercializao de empreendimentos imobilirios. Trata-se de normas
e critrios com finalidades especficas como, por exemplo, a induo
para o aproveitamento de terras urbanas ociosas, a cobrana, pelo
poder pblico, de contrapartidas financeiras que devem ser pagas por
empreendedores
imobilirios
interessados
no
aproveitamento
mais
intenso de determinadas reas urbanas, a reestruturao urbana a

partir de grandes projetos e baseadas em parcerias pblico-privadas,
a regularizao fundiria de moradias localizadas em assentamentos
informais
construdos
em
terrenos
pblicos
ou
privados,
entre
outras.
A aplicao desses instrumentos de poltica urbana nas diversas
realidades
locais
caractersticas
urbanizao
do
dos
pas
exige
mercados
existentes.
um
grau
maior
imobilirios
Dependendo
dessas
de
dos
adaptao
processos
de
caractersticas
dos
objetivos que se quer atingir no ordenamento do uso e ocupao do

solo local, alguns instrumentos so mais adequados do que outros.
Vale dizer que a adaptao daqueles instrumentos ocorre, tambm,
segundo
as
existentes
co-relaes
nos
locais.
condicionantes
institucionais
entre
Essa
relacionados
e
financeiras
interesses
adaptao
com
do
as
poder
polticos
influenciada
fragilidades
pblico
local
econmicos
tambm
por
tcnicas,
que,
muitas
vezes, restringem os alcances da regulao pblica estatal e noestatal dos mercados fundirios e imobilirios em funo da falta de
equipes e conhecimentos tcnicos.
63
Os modos de incorporao dos instrumentos de poltica urbana

nos
planos
diretores
constituem-se
num
dos
fatores
que
mais
contribuem para a variabilidade dos processos de implementao do

Estatuto da Cidade nas polticas urbanas locais. Apesar de um dos
artigos do captulo que trata do plano diretor definir seu contedo
mnimo43,
prevaleceram
econmicas
das
institucionais
as
realidades
dos
poderes
condies
locais.
territoriais,
As
pblicos
polticas
tcnicas
fragilidades
locais
tambm
influenciaram
bastante os trabalhos de elaborao dos planos diretores.

A
seguir
apresenta-se
um
quadro
da
incorporao
de
alguns
instrumentos de poltica urbana em 92 planos diretores aprovados em

municpios do Estado de So Paulo. Esse quadro d uma idia do grau
de variabilidade na apropriao desses instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade por parte das polticas urbanas locais.
4 - A Incorporao dos instrumentos de poltica

urbana do Estatuto da Cidade em planos diretores do
Estado de So Paulo
A incorporao dos instrumentos de poltica urbana previstos no
Estatuto da Cidade foi o aspecto mais problemtico identificado nas
anlises dos planos diretores analisados no Estado de So Paulo. De
uma maneira geral, nota-se que a aplicabilidade desses instrumentos
a partir do plano diretor bastante insuficiente e limitada, mesmo
em relao queles que o Estatuto da Cidade no exige regulamentao
por meio de lei especfica como, por exemplo, o estudo de impacto de
vizinhana.
Apesar dos planos diretores no serem totalmente nulos no que
diz respeito s definies relativas aos instrumentos de poltica
43
Segundo o artigo 42 do Estatuto da Cidade os planos diretores devem conter, no

mnimo:
- a delimitao das reas urbanas onde se aplicam o parcelamento, edificao ou
utilizao compulsrios, considerando a existncia de infra-estrutura e de demanda
para utilizao;
- as determinaes para a aplicao do direito de preempo, da outorga onerosa do
direito de construir e de alterao de uso, das operaes urbanas consorciadas e da
transferncia do direito de construir;
- o sistema de acompanhamento e controle.
64
urbana, cabe perguntar sobre o porqu das insuficincias encontradas

nessas definies.
Ser que as equipes responsveis pela elaborao desses planos
diretores
desconheciam
as
formas
de
aplicao
dos
instrumentos
previstos no Estatuto da Cidade? Ser que as equipes se sentiram

inseguras
em
incluir
alguns
desses
instrumentos
nos
planos
diretores? Ser que a no incluso desses instrumentos se deve

falta de estudos e informaes mais consistentes para orientar a
formulao das propostas? Ser que isso se deve s dificuldades de
gesto vislumbradas pelas equipes tcnicas diante das fragilidades e
desestruturaes tcnicas e institucionais das prefeituras? Ser que
as
insuficincias
limitaes
nas
definies
relativas
aos
instrumentos de poltica urbana nos planos diretores analisados se

devem a conflitos polticos e de interesses que ocorreram durante o
processo de elaborao no mbito do poder executivo e aprovao no
mbito do poder legislativo?
Nessa parte do texto no se pretende responder a todas essas
questes. Prope-se analisar a incorporao de alguns instrumentos
de poltica urbana por parte dos planos diretores analisados. Nesse
sentido,
apresenta-se
instrumentos
de
um
quadro
poltica
urbana
detalhado
foram
do
modo
tratados
como
alguns
nesses
planos
diretores.
Os instrumentos escolhidos para compor esse quadro cabem em
praticamente
todas
as
considerou,
alm
dessa
aplicao,
cidades
urbanas,
urbanos
incidncia
brasileiras,
a
e
implantao
de
realidades
urbanas
generalizao
em
fatores
saber:
de
vizinhana,
do
das
reteno
ocupao
de
Essa
escolha
possibilidades
estruturais
empreendimentos
a
pas.
de
formao
especulativa
que
provocam
terras
de
de
das
terras
impactos
pblicas
com
assentamentos precrios e informais com moradias das populaes de

baixa renda. Nesse sentido, as anlises focalizaram os seguintes
instrumentos:
- Parcelamento, edificao e utilizao compulsria PEUC
- Imposto predial territorial urbano progressivo no tempo
IPTU-PT
- Estudo de impacto de vizinhana EIV
65
- Concesso de uso especial para fins de moradia CUEM
Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria PEUC
Nos municpios do Estado de So Paulo, em especial aqueles

localizados nas regies do interior, comum encontrarmos srios
problemas de desarticulao e desintegrao entre partes do tecido
urbano por causa da existncia de grandes vazios urbanos inseridos
em reas com ocupaes consolidadas.
Muitas
reteno
vezes
esses
especulativa
localizadas
em
locais
vazios
so
efetivamente
de
grandes
glebas
com
sistemas
virios,
de
gerados
terras
prximas
pela
urbanas
bairros
centrais e a assentamentos consolidados dotados de infra-estrutura

urbana bsica.
Uma das principais conseqncias dessa desarticulao do tecido
urbano provocada pelos vazios urbanos a segregao scio-espacial
entre os locais de moradias dos grupos de alta, mdia e baixa renda.
comum percebermos grandes distncias entre as moradias dos grupos
mais ricos, geralmente localizadas nas pores mais centrais das
cidades, e dos mais pobres, localizadas nas reas perifricas.
Na tabela 4 abaixo nota-se que a maioria dos planos diretores
previu o parcelamento, edificao e utilizao compulsria nos seus
contedos (97,8% dos planos diretores analisados). Apesar do menor
percentual
dos
(conforme
planos
Estatuto
diretores
da
que
Cidade)
definiram
para
regras
aplicao
bsicas
desses
instrumentos, a nmero permanece significativo: 78,3% dos planos

diretores analisados.
O destaque est nos municpios com populao entre 100 mil e
500
mil
habitantes
municpios,
100%
dos
com
mais
planos
de
500
mil
diretores
habitantes.
previram
Nesses
parcelamento,
edificao e utilizao compulsria e mais de 80% definiram regras

bsicas para aplicao dos instrumentos.
Tabela
Municpios
cujos
planos
diretores
prevem
aplicao do Parcelamento, Edificao e Utilizao Compulsria, com

respectivas regras de aplicao
66
N de
PD
PD
municpios
prev
prev
pesquisados
PEUC
regras
PEUC
At 20 mil habitantes
de 20 mil a 50 mil
100,0
100,0
28
27
96,4
20
71,4
25
24
96,0
20
80,0
32
32
100,0
26
81,3
100,0
83,3
92
90
97,8
72
78,3
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
de 100 mil a 500 mil
habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total
Fonte: Rede de Avaliao e Capacitao para Implementao dos

Planos Diretores Participativos Estado de So Paulo, 2010.
Elaborao: do autor
Em
relao
utilizao
aplicabilidade
compulsria,
instrumentos
se
desapropriao
percebe-se
articularem
sano,
do
com
conforme
parcelamento,
uma
inovao.
IPTU
edificao
Apesar
progressivo
definido
no
no
Estatuto
desses
tempo
da
e
e
Cidade,
parte dos planos diretores analisados exigiram regulamentao por

meio de lei especfica somente em relao ao IPTU progressivo no
tempo
desapropriao
parcelamento,
sano,
edificao
possibilitando
utilizao
aplicao
compulsria
partir
do
do
prprio plano diretor.

Nas
anlises
constatou-se
que
21,1%
dos
planos
diretores
permitem essa aplicao direta e 78,9% exigem regulamentao por

meio
de
lei
especfica.
Interessante
perceber
que
no
pequeno
municpio com menos de 20 mil habitantes analisado o instrumento

aplicvel
partir
do
plano
diretor,
no
necessitando
de
lei
especfica.
Tabela
Municpios
onde
Parcelamento,
Edificao
Utilizao Compulsria aplicvel a partir do plano diretor ou
67
depende de regulamentao por meio de lei especfica em prazo prdefinido

N de
PD prev PEUC
municpios
PEUC
pesquisados
Regulam.
Prazo
aplicvel
PEUC lei
regula
do PD
especfica
m.
PEUC
At 20 mil
100,0
0 0,0
0,0
28
27
14,8
23 85,2 4
14,8
25
24
29,2
17 70,8 3
12,5
de 100 mil a 500 32
32
15,6
27 84,4 6
18,8
33,3
4 66,7 1
16,7
90
19
21,1
71 78,9 14
15,6
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
mil habitantes
acima de 500 mil 6
habitantes
Total
92

Elaborao: do autor
interessante observar ainda que, mesmo sendo significativo o
percentual dos planos diretores que exigem regulamentao posterior
do parcelamento, edificao e utilizao compulsria por meio de lei
especfica, tambm significativo o percentual dos planos diretores
que definiram as pores das reas urbanas onde se devem identificar
os imveis considerados ociosos sujeitos aplicao desses
instrumentos: 64,4%. Destaque para o municpio com menos de 20 mil
habitantes e aqueles com populao entre 100 mil e 500 mil
habitantes.
Tabela
Edificao
6
e
Municpios
Utilizao
onde
Compulsria
aplicao
est
do
definida
Parcelamento,
no
espao
vinculada a um objetivo ou diretriz do plano diretor
68
N de
PD prev
reas
municpios
PEUC
aplicao
objetivo e
PEUC
diretriz
pesquisados
PEUC com
100,0 1
100,
0
de 20 mil a 50 mil
28
27
16 59,3
11
40,7
25
24
13 54,2
13
54,2
32
32
24 75,0
18
56,3
66,7
92
90
47
52,2
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
66,7
habitantes
Total
58 64,4

Elaborao: do autor
A aplicao do parcelamento, edificao e utilizao
compulsria, seguido pelo IPTU progressivo no tempo e desapropriao
sano, depende da definio de critrios para identificao dos
imveis ociosos. Dos 92 planos diretores analisados, 66,3% incluram
critrios para identificao dos imveis no utilizados ou
subutilizados, conforme a tabela 7 abaixo.
69
Tabela 7 - Municpios cujos planos diretores definem imvel

edificado no utilizado ou subutilizado e as reas urbanas onde
devem ser identificados
N de
PD define imveis
PD define
municpios
edificados no
imveis no
pesquisados
utilizados e/ou
edificados no
subutilizados
utilizados e/ou
subutilizados
At 20 mil
0,0
100,0
28
18
64,3
17
60,7
25
18
72,0
18
72,0
32
23
71,9
23
71,9
33,3
33,3
92
61
66,3
61
66,3
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
Poucos planos diretores previram prazos para monitorar e rever
a aplicao do parcelamento, edificao e utilizao compulsria.
Conforme a tabela 8 abaixo, somente 3,3% e 1,1% dos planos diretores
que
incluram
aquele
instrumento,
definiram
esses
prazos,
respectivamente.
70
Tabela 8 - Municpios cujos planos diretores definem prazos

para monitorar e rever a aplicao do Parcelamento, Edificao e
Utilizao Compulsria
N de
PD prev
Prazo
municpios
PEUC
monitorar
pesquisados
At 20 mil
Prazo rever
PEUC
PEUC
0,0
0,0
28
27
3,7
0,0
25
24
4,2
0,0
32
32
3,1
3,1
0,0
0,0
92
90
3,3
1,1
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
IPTU Progressivo no Tempo IPTU-PT
A aplicao do IPTU progressivo no tempo segue a aplicao do

parcelamento,
edificao
utilizao
compulsria
caso
proprietrio do imvel ocioso no o destine para um aproveitamento

adequado. Entretanto, h uma pequena diferena de percentual dos
planos diretores que previram e definiram regras para a aplicao
desses instrumentos.
Conforme tabela 9 abaixo, 92,4% dos planos diretores incluram
o IPTU progressivo no tempo nos seus contedos (enquanto 97,8% dos
planos diretores incluram o parcelamento, edificao e utilizao
compulsria) e 70,7% dos planos diretores analisados previram regras
bsicas de aplicao do IPTU progressivo no tempo (enquanto 78,% dos
planos diretores definiram esse tipo de regras para o parcelamento,
edificao e utilizao compulsria).
71
Essas
pequenas
diferenas
demonstram
que
alguns
planos
diretores no articularam devidamente a aplicao desses importantes

instrumentos de combate reteno especulativa das terras urbanas.
Tabela
Municpios
cujos
planos
diretores
prevem
aplicao do IPTU Progressivo no Tempo, com respectivas regras de

aplicao
N de
PD prev
municpios
IPTU-PT
% PD prev
regras IPTU-
pesquisados
At 20 mil
PT
1 100,0
100,0
habitantes
de 20 mil a 50
28
26 92,9
18
64,3
25
22 88,0
18
72,0
32
30 93,8
23
71,9
83,3
65
70,7
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
6 100,0
habitantes
Total
92
85 92,4

Elaborao: do autor
Dentre os planos diretores que incluram o IPTU progressivo no
tempo, um pequeno percentual no exige regulamentao por meio de
lei especfica como determina o Estatuto da Cidade: 12,9%. Dentre os
planos diretores cujos municpios possuem populao entre 50 mil e
100
mil
habitantes,
esse
percentual
chega
22,7%.
Isso
no
significa que o instrumento auto-aplicvel a partir da lei do

plano
diretor
sim
que
essa
exigncia
simplesmente
no
foi
incorporada como parte dos contedos. Trata-se de uma apropriao

equivocada daquele instrumento por parte dos agentes envolvidos no
processo de elaborao desses planos diretores.
72
Ademais, conforme tabela 10 abaixo, 87,1% dos planos diretores

exigiu regulamentao do IPTU progressivo no tempo por meio de lei
especfica e somente 14,1% definiram prazo para essa regulamentao.
Lembramos
que
em
relao
exigncia
da
regulamentao
do
parcelamento, edificao e utilizao compulsria por meio de lei

especfica, o percentual menor, correspondente a 78,9%. Em relao
a
esses
instrumentos,
prprio
Estatuto
da
Cidade
exige
regulamentao posterior aprovao do plano diretor.

Tabela 10 - Municpios cujos planos diretores no mencionam
exigncia de lei especfica para regulamentao do IPTU Progressivo
no Tempo e mencionam regulamentao por meio de lei especfica em
prazo pr-definido
N de
municpi
os
pesquisa
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total
Regulam.
No exige
prev regulam.
IPTU- IPTU-PT lei
IPTU-PT
%
lei
Prazo
%
especfic
regulam.
IPTU-PT
PT
especfica
0,0
100,0
0,0
28
26
11,5
23
88,5
11,5
25
22
22,7
17
77,3
9,1
32
30
10,0
27
90,0
23,3
0,0
100,0
0,0
92
85
11
12,9
74
87,1
12
14,1
dos
At 20 mil
PD

Elaborao: do autor
Em relao ao percentual dos planos diretores que definiram as
reas urbanas onde devem ser identificados os imveis sujeitos
73
aplicao do IPTU progressivo no tempo, nota-se certa proximidade

com o percentual dos planos diretores que tambm o fizeram para a
aplicao
Enquanto
do
o
parcelamento,
primeiro
edificao
percentual
utilizao
igual
compulsria.
60,0%,
segundo
corresponde a 64,4%. Essa pequena diferena se deve desconexo

entre esses instrumentos em um pequeno conjunto de planos diretores,
j mencionada anteriormente. Vale ressaltar que essa desconexo no
deveria ocorrer.
De acordo com a tabela 11 abaixo, vale destacar tanto o plano
diretor do pequeno municpio com menos de 20 mil habitantes que
definiu as reas urbanas sujeitas ao IPTU progressivo no tempo,
quanto
os
73,3%
dos
planos
diretores
cujos
municpios
possuem
populao entre 200 mil e 500 mil habitantes, que tambm o fizeram.
Tabela 11 - Municpios onde a aplicao do IPTU Progressivo no
Tempo est definida no espao e vinculada a um objetivo ou diretriz
do plano diretor
N de
PD prev
reas
municpios
IPTU-PT
aplicao
objetivo e
IPTU-PT
diretriz
pesquisados
de 20 mil a 50 mil
28
26
25
IPTU-PT com %
1 100,0
100,0
14 53,8
12
46,2
22
10 45,5
12
54,5
32
30
22 73,3
18
60,0
4 66,7
66,7
92
85
51 60,0
47
55,3
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
74
Como
verificado
edificao
nos
utilizao
dados
referentes
compulsria,
poucos
ao
parcelamento,
planos
diretores
definiram prazos para monitoramento e futuras revises. No caso do

IPTU progressivo no tempo, tambm h poucos planos diretores que
definem esses prazos, conforme a tabela 12 abaixo. Somente 4,7% dos
planos diretores definiram prazos para monitorar a aplicao daquele
instrumento e somente 1,2% definiram prazos para rev-lo.
para monitorar e rever a aplicao do IPTU Progressivo no Tempo
N de municpios PD prev
Prazo
pesquisados
monitorar
rever
IPTU-PT
IPTU-PT
de 20 mil a 50 mil
IPTU-PT
Prazo
0,0
0,0
28
26
0,0
0,0
25
22
13,6
0,0
32
30
3,3
3,3
0,0
0,0
92
85
4,7
1,2
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
Estudo de Impacto de Vizinhana - EIV
O estudo de impacto de vizinhana um instrumento de poltica

urbana que possui importncia de duas ordens. De um lado, esse
instrumento importante para a democratizao da gesto pblica na
medida
em
que
empreendimentos
as
decises
causadores
de
sobre
impactos
licenciamento
urbanos
de
novos
incmodos
nas
vizinhanas devem ser baseadas em audincias e discusses pblicas.

De
outro
lado,
importante
para
estabelecer
melhor
modo
de
implantao desses empreendimentos e suas respectivas atividades nos
75
espaos urbanos de modo a reduzir ou eliminar os impactos, conflitos

e incmodos que podem vir a ocorrer.
O processo de consolidao dos espaos urbanos promove uma
mistura gradativa de atividades residenciais e no residenciais numa
mesma
rea
urbana.
Muitas
vezes,
essa
mistura
provocada
por
grandes equipamentos que podem ocasionar, por exemplo, o aumento no

trfego de automveis prejudicando a qualidade de vida urbana, em
especial nos contextos onde h um sistema virio j saturado por
fluxos intensos de circulao de veculos.
Da a importncia de 94,6% dos planos diretores analisados
inclurem o estudo de impacto de vizinhana nos seus contedos.
Destes
planos
definiram
diretores
alguma
regra
que
de
trataram
de
aplicao.
tal
Esses
instrumento,
percentuais
70,7%
mostram
apropriao significativa desse importante instrumento para a gesto

urbana, em especial nos planos diretores das grandes cidades com
populao entre 100 mil e 500 mil habitantes, onde 96,9% dos planos
diretores incorporaram o estudo de impacto de vizinhana, e naqueles
com mais de 500 mil habitantes, onde todos os planos diretores
incorporaram esse instrumento, conforme pode ser visto na tabela 13
abaixo.
Tabela
13
Municpios
cujos
planos
diretores
prevem
aplicao do Estudo de Impacto de Vizinhana, com respectivas regras

de aplicao
N de municpios PD prev EIV
pesquisados
At 20 mil
PD prev
regras EIV
100,0 0
0,0
28
25
89,3
20
71,4
25
24
96,0
17
68,0
32
31
96,9
23
71,9
habitantes
de 20 mil a 50 mil
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
100,0 5
83,3
habitantes
76
Total
92
87
94,6
65
7
0,7

Elaborao: do autor
A dificuldade e insuficincia nas regras para a aplicao do
estudo de impacto de vizinhana na anlise e licenciamento de novos
empreendimentos
pode
ser
vista
no
alto
percentual
de
planos
diretores que tratam desse instrumento e, ao mesmo tempo, exigem a

sua
regulamentao
por
meio
de
lei
especifica,
71,3%.
Essa
regulamentao no exigida pelo Estatuto da Cidade, portanto o

prprio plano diretor poderia trazer todas as normas e critrios
para a utilizao dos estudos de impacto de vizinhana. Segundo a
tabela 143 abaixo, somente 18,4% desses planos diretores definiram
um prazo para essa regulamentao.
Tabela 143 - Municpios onde o Estudo de Impacto de Vizinhana
aplicvel a partir do plano diretor ou depende de regulamentao
por meio de lei especfica em prazo pr-definido
At 20 mil
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total
N de
PD
EIV
Regulam.
municpios
prev
aplicvel do %
EIV lei
pesquisados EIV
PD
especfica
28
25
25
24
32
31
0,0
92
87
24
27,6 62
0,0
6,0
9,2
5,8
Prazo
%
regula
m.
EIV
100,0 0
0,0
3
16
64,0
12,0
2
17
70,8
8,3
2
23
74,2
11
35,5
83,3
0,0
71,3
16
18,4
77

Elaborao: do autor
Metade dos planos diretores que incluram o estudo de impacto
de vizinhana nos seus contedos definiu as reas urbanas onde deve
ser
aplicado
esse
instrumento
de
democratizao
da
gesto
de
regulao do uso e ocupao do solo. Na tabela 15 abaixo vemos que

66,7% desses planos diretores dos municpios com mais de 500 mil
habitantes definiram essas reas. Com exceo do pequeno municpio
com menos de 20 mil habitantes, esse percentual menor dentre os
planos diretores dos municpios com portes populacionais menores.
Tabela 15 - Municpios onde a aplicao do Estudo de Impacto de
Vizinhana est definida no espao e vinculada a um objetivo ou
diretriz do plano diretor
N de
PD prev
reas
municpios
EIV
aplicao
objetivo e
EIV
diretriz
pesquisados
de 20 mil a 50 mil
EIV com
100,0 0
0,0
28
25
13
52,0
4,0
25
24
12
50,0
4,2
32
31
14
45,2
19,4
66,7
0,0
92
87
44
50,6
9,2
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
grande a necessidade de estreito monitoramento na aplicao
dos estudos de impacto de vizinhana que extrapolam os processos de
licenciamento
dos
empreendimentos
imobilirios
envolve
78
implementao
das
medidas
compensatrias
mitigadoras
que
porventura venham a ser definidas. Esse monitoramento importante

tambm
para
os
permanentes
aperfeioamentos
que
as
anlises
de
impactos e de incmodos urbanos exigem. Por isso preocupante o

baixo
percentual
monitoramente
de
planos
reviso
diretores
dos
estudos
que
de
definiram
impacto
prazos
de
para
vizinhana:
somente 1,1%.
para
monitorar
rever
aplicao
do
Estudo
de
Impacto
de
Vizinhana
N de municpios PD prev
Prazo
pesquisados
monitorar
EIV
Prazo rever
EIV
EIV
0,0
0,0
de 20 mil a 50 mil
28
25
0,0
4,0
25
24
0,0
0,0
32
31
3,2
0,0
0,0
0,0
92
87
1,1
1,1
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
As
definies
dos
diferentes
tipos
de
empreendimentos
atividades urbanas que devem apresentar os estudos de impacto de

vizinhana no ato do licenciamento um passo importante para a
regulamentao do instrumento. De acordo com a tabela 17 abaixo,
quase a metade dos planos diretores que o fizeram, 49,4%, trazem
essas definies. Destaque para os planos diretores dos municpios
com mais de 500 mil habitantes, dentre os quais 66,7% possuem tais
definies
que
auxiliam
na
identificao
de
empreendimentos
79
atividades potencialmente geradoras de impactos e incmodos urbanos

e de vizinhana.
Tabela 17 - Municpios cujos planos diretores definem os tipos
de
empreendimentos
que
devem
apresentar
Estudo
de
Impacto
de
Vizinhana no licenciamento
N de
municpios
PD
prev EIV
pesquisados
PD
define
empreend.
para EIV
At 20 mil
100,0
28
25
13
52,0
25
24
10
41,7
32
31
15
48,4
66,7
92
87
43
49,4
habitantes
de 20 mil a 50 mil
habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia - CUEM
A concesso de uso especial para fins de moradia um dos

instrumentos trazidos pela Medida Provisria 2.220/2001 que recupera
artigos do Estatuto da Cidade que foram vetados no momento em foi
sancionado pelo presidente da repblica. Esse instrumento serve para
a realizao da regularizao fundiria de assentamentos precrios e
informais ocupados com as moradias das populaes de baixa renda e
localizados em glebas e terrenos do poder pblico. Esse tipo de
regularizao importante para assegurar a posse dessas moradias
por parte dos moradores diante de ameaas de despejos forados e
80
garantir indenizaes justas em caso de desapropriaes motivadas

pelo interesse pblico.
A
existncia
urbanizao
de
daqueles
tipos
de
assentamentos
praticamente
todos
os
municpios
comum
na
brasileiros.
irregularidade fundiria estrutural nos processos de urbanizao

do pas. Todo plano diretor precisa incluir alguma estratgia para
lidar com essa problemtica das cidades reais. importante que
esses
planos
diretores
incluam
nos
seus
contedos
todos
os
instrumentos de regularizao fundiria disponveis nas legislaes

federais como, por exemplo, a concesso do direito real de uso, a
usucapio especial urbana, a demarcao urbanstica, entre outros.
No que diz respeito incluso da concesso de uso especial
para fins de moradia nos planos diretores analisados do Estado de
So
Paulo,
nota-se
que
pouco
mais
da
metade
incorporaram
esse
instrumento, 57,6%, segundo a tabela 17 abaixo. Pelo menos a maior

parte dos planos diretores de grandes municpios, com mais de 500
mil habitantes, incluram a concesso de uso especial para finas de
moradia nos seus contedos: 83,3%. A problemtica dos assentamentos
precrios e informais de baixa renda mais grave nesses grandes
municpios.
Em relao previso de uso da concesso de uso especial para
fins de moradias nos planos diretores dos municpios pequenos e
mdios, podemos dizer que, primeira vista, ficaram abaixo das
expectativas. Entretanto, nem todos os assentamentos precrios e
informais localizam-se em glebas e terrenos pblicos. Esse fator
deve ser levado em considerao na leitura desse percentual. Metade
dos planos diretores de municpios com populao entre 20 mil e 50
mil
habitantes
diretores
de
previram
municpios
aquele
com
instrumento.
populao
entre
No
100
caso
mil
dos
e
planos
500
mil
habitantes, esse percentual ficou em 59,4%.

Esse
quadro
se
torna
mais
grave
quando
se
observa
os
percentuais de planos diretores que previram o uso da concesso de

uso
especial
para
fins
de
moradia
definiram
alguma
regra
de
aplicao. Somente 29,3% desses planos diretores o fizeram.
81
Tabela
18
Municpios
cujos
planos
diretores
prevem
aplicao da Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia, com

respectivas regras de aplicao
N de municpios
PD prev
pesquisados
CUEM
PD prev
regras
CUEM
0,0
0,0
de 20 mil a 50 mil
28
14
50,0
21,4
25
15
60,0
24,0
32
19
59,4
12
37,5
83,3
50,0
92
53
57,6
27
29,3
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
Na tabela 19 abaixo podemos ver que o percentual dos planos
diretores que incluram a concesso de uso especial para fins de
moradias e definiram as reas para a aplicao desse instrumento
igual a 43,3%, mais do que o percentual desses planos diretores que
definiram alguma regra de aplicao.
Dentre os planos diretores de municpios com mais de 500 mil
habitantes
onde,
como
mencionado
antes,
graves
problemas
relacionados com os assentamentos precrios e informais de baixa

renda, somente 20,0% definiram as reas de aplicao da concesso de
uso
especial
para
diretores
desses
aplicao
desse
fins
de
grandes
moradia.
municpios
instrumento.
Vimos
que
definiram
Entretanto,
tais
50,0%
dos
planos
alguma
regra
de
regras
tornam-se
incuas sem a definio dos espaos urbanos onde o instrumento deve

ser aplicado.
82
Tabela 19 - Municpios onde a aplicao da Concesso de Uso

Especial para Fins de Moradia est definida no espao e vinculada a
um objetivo ou diretriz do plano diretor
N de
PD prev
reas
municpios
CUEM
aplicao
objetivo e
CUEM
diretriz
pesquisados
At 20 mil
CUEM com
0,0
0,0
28
14
28,6
0,0
25
15
53,3
6,7
32
19
10
52,6
26,3
20,0
0,0
92
53
23
43,4
11,3
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
Segundo a tabela 20 abaixo, os percentuais dos planos diretores
que definiram prazos para monitoramento e reviso da concesso de
uso especial para fins de moradia extremamente baixo: 1,9% e 0,0%,
respectivamente. Isso grave porque esse tipo de concesso precisa
ser acompanhado por um bom monitoramento a fim de evitar desvios em
relao ao interesse social das terras pblicas nas quais esto
construdas moradias regularizadas das famlias de baixa renda.
para monitorar e rever a aplicao da Concesso de Uso Especial para
Fins de Moradia
83
N de
PD prev Prazo
municpios
CUEM
pesquisado
Prazo
monitora
rever
r CUEM
CUEM
s
At 20 mil
0,0
0,0
28
14
0,0
0,0
25
15
6,7
0,0
32
19
0,0
0,0
0,0
0,0
92
53
1,9
0,0
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
habitantes
Total

Elaborao: do autor
Zonas Especiais de Interesse Social
As zonas especiais de interesse social o instrumento mais

importante para garantir o acesso terra urbana para a proviso de
habitaes para as populaes de baixa renda. Podem ser demarcadas
em reas com assentamentos precrios e informais, como favelas e
loteamentos
clandestinos,
entre
outros,
em
glebas,
terrenos
edificaes ociosas, no utilizadas ou subutilizadas. Na tabela 21

abaixo nota-se que 66,3% desses planos diretores demarcaram zonas
especiais de interesse social em reas com assentamentos precrios e
informais.
Os
planos
diretores
dos
municpios
maiores
registraram
percentuais maiores. Como visto anteriormente, nesses municpios a

problemtica dos assentamentos precrios e informais mais grave e
apresenta grandes dimenses. Todos os planos dos municpios com mais
de 500 mil habitantes demarcaram ZEIS ocupadas e 75,9% dos planos
84
dos
municpios
com
populao
entre
100
500
mil
habitantes
fizeram.
Tabela 21 - Municpios cujos planos diretores definem zonas

especiais
de
interesse
social
com
assentamentos
precrios
informais demarcadas no espao

N de
PD
PD define
PD
municpios
define
ZEIS
demarca
pesquisado
ZEIS
ocupadas
ZEIS
ocupada
s
At 20 mil
100,0
0 0,0
28
21
15
71,4
12 57,1
25
23
16
69,6
13 56,5
32
29
24
82,8
22 75,9
100,0
92
80
62
77,5
habitantes
de 20 mil a 50
mil habitantes
de 50 mil a 100
mil habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
6 100,0
habitantes
Total
53 66,3

Elaborao: do autor
As zonas especiais de interesse social demarcadas em glebas,
terrenos
edificaes
desocupados
estabelecem
certa
reserva
de
terras urbanas para a proviso habitacional destinada s populaes

de baixa renda. Em geral, essa demarcao conflituosa, pois muitas
vezes choca com os interesses dos proprietrios daqueles imveis.
Por isso, previsvel a ocorrncia de um nmero menor de planos
diretores que fazem essa demarcao. Mesmo assim, 51,3% dos planos
diretores analisados o fizeram.
85
Conforme a tabela 22 a seguir, nos municpios com populao

entre 200 e 500 mil habitantes e com mais de 500 mil habitantes
esses percentuais foram maiores, 65,5% e 83,3%, respectivamente.
Entretanto, preciso verificar a qualidade da localizao dessas
ZEIS
vazias
do
ponto
de
vista
urbanstico.
preciso
tambm
verificar se a quantidade de reas demarcadas suficiente para

atender as necessidades habitacionais acumuladas na cidade.
Tabela 22 - Municpios cujos planos diretores definem zonas
especiais de interesse social vazias demarcadas no espao
N de
PD
PD
PD
municpi define
define
demarca
os
ZEIS
ZEIS
vazias
vazias no
ZEIS
pesquisa
dos
territri
o
At 20 mil
100,0
28
21
75,0
25
23
32
1 100,0
0,0
11 52,4
42,9
92,0
11 47,8
34,8
29
90,6
21 72,4
19
65,5
100,0
83,3
92
80
87,0
41
51,3
habitantes
de 20 mil a 50 mil
habitantes
de 50 mil a 100 mil
habitantes
de 100 mil a 500
mil habitantes
acima de 500 mil
6 100,0
habitantes
Total
50 62,5

Elaborao: do autor
5 - Consideraes Finais
Como
visto
anteriormente,
redemocratizao
brasileira
ocorrida na segunda metade da dcada de 1980 possibilita poltica

urbana brasileira construir uma trajetria com avanos importantes
86
correspondentes s instituies de marcos jurdicos e institucionais

nas
instncias
marcos
que
federais,
devem
ser
operacionalizadas
institudos
nas
implementadas
instncias
por
estaduais
municipais.
As
possibilidades
sociedade
de
brasileira,
participao
inclusive
de
diversos
dos
setores
setores
da
populares
tradicionalmente excludos das esferas de formulao e instituio

de legislaes e polticas pblicas, foram responsveis por grande
parte desses avanos. Portanto, importante manter e fortalecer as
prticas
instituies
democrticas
para
superar
as
novas
dificuldades e desafios surgidos com as experincias de polticas

urbanas
habitacionais
desenvolvidas
no
perodo
recente.
Os
aperfeioamentos dos processos de planejamento, gesto e regulao

urbana e territorial em direo s cidades justas, democrticas e
sustentveis
sero
mais
profundos
com
participao
daqueles
setores sociais. Essa uma das principais lies que podem ser
extradas das trajetrias recentes da poltica urbana brasileira.
Outras lies importantes podem ser extradas de anlises sobre
a aplicao prtica das novas diretrizes e instrumentos de poltica
urbana
institudos
10.257/2001).
Essa
pelo
Estatuto
aplicao
da
depende
Cidade
diretamente
(Lei
da
Federal
atuao
dos
nveis municipais de governo que se encontram numa situao ambgua.

De um lado esto fortalecidos e pressionados pelas autonomias e
responsabilidades
trazidas
pelo
pacto
federativo
vigente
e,
por
outro lado, esto fragilizados pelas dificuldades oramentrias que

limitam
suas
capacidades
de
investimentos
no
atendimento
das
demandas sociais e na promoo do desenvolvimento urbano local.

Os limites daqueles governos municipais em relao formulao
e
implementao
de
polticas
urbanas
precisam
ser
analisados
apreendidos com mais detalhes e em profundidade maior. A compreenso

clara
desses
limites
certamente
ir
propiciar
aprendizagens
importantes sobre as agendas da descentralizao da administrao

pblica
experimentada
aprendizagens
so
no
Brasil
extremamente
nas
dcadas
importantes
para
recentes.
a
Tais
definio
de
futuros aperfeioamentos no campo das polticas pblicas em geral e
87
das
polticas
de
desenvolvimento
urbano
habitacionais
em
particular.
A implementao do Estatuto da Cidade por meio da exigncia de
elaborao e aprovao de planos diretores nos municpios com mais
de
20
mil
habitantes
integrantes
de
regies
metropolitanas
aglomeraes urbanas expem uma srie de entraves existentes nos

nveis locais que precisam ser analisadas com mais cuidado. Esses
entraves
so
de
ordens
tcnicas,
polticas
institucionais
que
precisam ser estudados e superados a fim de se continuar com os

avanos
alcanados
na
trajetria
recente
da
poltica
urbana
brasileira.
Muitas vezes, o poder pblico municipal est capturado por
coalizes entre foras polticas e econmicas conservadoras que no
tem interesse em estabelecer processos de planejamento e regulao
urbana e territorial voltados para garantir o interesse pblico e
efetivar
cumprimento
das
funes
sociais
da
cidade
das
propriedades urbanas. Em muitos locais existem proprietrios que

concentram grande quantidade de terras e imveis urbanos e rurais
que influenciam, em benefcio prprio, nos processos de elaborao
dos planos diretores e demais legislaes urbansticas. H locais
onde
existem
nacionais
instalaes
de
transnacionais
grandes
que
empresas
determinam
de
corporaes
influenciam
instituio das regras de ordenamento territorial, limitando seus

alcances pblicos e ferindo os interesses scio-ambientais.
Em muitos desses locais, a frgil organizao e mobilizao
restrita
dos
cidados
comuns
no
tem
condies
de
fazer
frente
queles poderosos interesses privados. Muitos governos locais no

possuem
estruturas
clientelistas
interesses
polticas
capazes
patrimonialistas
poderosos.
As
que
frgeis
de
romper
tambm
com
favorecem
estruturas
prticas
queles
tcnicas
institucionais desses governos no contribuem para a construo de

culturas, prticas e processos contnuos de planejamento de curto,
mdio e longo prazo baseados nos planos diretores e em instrumentos
de regulao do uso e ocupao do solo que atendam s demandas dos
grupos mais vulnerveis e ordenem os espaos das cidades de modo
88
mais
justo
equilibrado
do
ponto
de
vista
dos
acessos
aos
benefcios da vida urbana.

Essas colocaes mostram que as anlises sobre a implementao
do Estatuto da Cidade por meio dos planos diretores dos municpios
devem abranger as vrias condicionantes polticas, institucionais,
econmicas, territoriais, tcnicas e ambientais, entre outras, que
afetam, positiva ou negativamente, os processos de planejamento e
gesto urbana local. O exame das formas como alguns instrumentos de
poltica urbana foram inseridos nos contedos dos planos diretores
paulistas uma pequena parte dessas anlises. Em relao a esse
aspecto podemos destacar os seguintes problemas:
- a generalizao das exigncias de regulamentao posterior
dos
instrumentos
de
poltica
urbana
por
meio
de
legislao
especfica posterga, na maior parte dos municpios, a aplicao do

Estatuto da Cidade na regulao e no planejamento dos processos de
urbanizao em curso nos territrios municipais;
- a falta de definies de prazos para a aprovao daquelas
leis
especficas
de
regulamentao
dos
instrumentos
de
poltica
urbana faz com que esses instrumentos fiquem adormecidos nas leis
dos
planos
diretores
sem
possibilidades
de
aplicao
prtica
na
gesto urbana e territorial;

- os descompassos entre as definies de regras bsicas para a
aplicao dos instrumentos de poltica urbana e as indicaes das
reas das cidades onde tais regras se aplicam evidenciam lacunas nos
mecanismos de regulaes territoriais contidas nos planos diretores
analisados;
- a ausncia de prazos para a realizao do monitoramento dos
processos de aplicao dos instrumentos de poltica urbana, somada
ausncia de prazos para a reviso desses instrumentos, evidencia a
desconsiderao em relao s avaliaes dos resultados positivos e
negativos alcanados e expressam uma viso incompleta e descontnua
dos processos de planejamento e gesto urbana e territorial.
Vale
diretores
dizer
que,
analisados
apesar
se
desses
orientaram
problemas,
pelo
todos
Estatuto
os
da
planos
Cidade,
incorporando as suas diretrizes e definindo estratgias de aplicao

dos instrumentos de poltica urbana com maiores ou menores alcances
89
em relao ao ordenamento e regulao dos processos de urbanizao

locais. Isso mostra a importncia de um marco nacional que oriente e
referencie os processos locais.
Contudo, preciso que esse marco nacional seja mais efetivo na
induo de contedos dos planos diretores, principalmente em relao
aos instrumentos de poltica urbana. importante buscar melhores
articulaes
entre
os
planos
diretores
dos
municpios
com
instrumentos de planejamento e gesto urbana e territorial a serem

institudos nas instncias estaduais, regionais e municipais. Tratase
de
articular
diferentes
escalas44
de
planejamento
das
reas
urbanas e das regies, cada qual com suas relaes de poder, ncleos
de decises e nveis de complexidades determinadas pelas densidades
de interaes entre diversos tipos de variveis.
6 - Referncias bibliogrficas
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Adauto
Lucio.
Cidade
seu
Estatuto:
uma
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44
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90
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Cidade:
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uma
Rio
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de
Janeiro:
Bertrand Brasil, 2002. p. 155-168.
91
Programas Nacionais de Habitao: Programas

e Resultados
Alessandra dAvila Vieira e Mirna Quinder Belmino Chaves
1. Introduo
A
partir
da
dcada
de
70
uma
reestruturao
produtiva
internacional com as diretrizes neoliberais. Nos pases perifricos

como o Brasil que no haviam passado por uma implementao efetiva
das
polticas
de
bem-estar
social,
tem-se
como
resultado
uma
concentrao cada vez maior de renda e um agravamento da excluso

social e territorial, principalmente urbana. Nos anos 80 e 90, com a
recesso
econmica,
promovendo
um
tem-se
aumento
um
aprofundamento
significativo
da
da
desigualdade,
favelizao
nas
grandes
cidades, muitas das vezes em reas de proteo ambiental (como os

mananciais),
gerando
um
impacto
social
ambiental
de
enormes
propores.
Claro que a desigualdade no foi toda gerada nas
chamadas dcadas perdidas` , o que houve foi um
aprofundamento de um quadro histrico de 5 sculos
de
formao
da
sociedade
brasileira
(MARICATO,
2000, p. 25).
O resultado do crescimento urbano rpido no contexto do ajuste
estrutural, da desvalorizao da moeda e da reduo do Estado, para
DAVIS
(2006),
foi
causa
da
produo
em
massa
de
habitaes
subnormais nos pases em desenvolvimento, que constituem 78,2% do

estoque
habitacional
urbano
deste45,
contra
6%
nos
pases
desenvolvidos.
Assim, as cidades do futuro, em vez de feitas de
vidro
anteriores
ao,
de
como
fora
urbanistas,
previsto
sero
por
geraes
construdas
em
grande parte de tijolo aparente, palha, plstico

reciclado, blocos de cimentos e restos de madeira.
45
DAVIS, 2006. Vale ressaltar que o autor engloba como favela todos os tipos de
habitao subnormal, como os cortios e os loteamentos clandestinos.
92
Em vez das cidades de luz arrojando-se aos cus,

boa parte do mundo urbano do sculo XXI instala-se
na
misria,
cercada
de
poluio,
excrementos
deteriorao. Na verdade, o bilho de habitantes

urbanos que moram nas favelas ps-modernas podem
mesmo olhar com inveja as runas das robustas casas
de barro de Catal Hyk, na Anatlia, construda no
alvorecer da vida urbana h 9 mil anos (DAVIS,
2006, p. 29).
Na Amrica Latina, amplas camadas sociais foram excludas dos
mercados
de
consumo,
promovendo
uma
estrutura
urbana
segregada
social e espacialmente, sendo as formas de financiamento ao acesso a

terra urbana a consolidao desse processo de estruturao urbana.
O
carter
fordistas
excludente
de
restritivo
assalariamento
na
das
relaes
Amrica
Latina
conduziram a constituio de um mercado em que uma

parcela significativa da populao se viu excluda
desse
mercado
de
bens
durveis.
Um
circuito
perverso se criou onde a excluso do mercado formal

de trabalho impedia o acesso ao mercado, mas tambm
ao
crdito
ao
consumidor.
De
forma
anloga,
os
sistemas de poupana e emprstimo habitacional se

institucionalizaram segundo a lgica da excluso da
populao com baixa remunerao no mercado formal
ou
pertencente
ao
mercado
de
trabalho
informal
(ABRAMO, 1997, p. 196).

Essa excluso do mercado de parcela significativa da populao
conduziu a um movimento sintomtico de ocupao de terras urbanas,
organizada
por
grupos
populares
ou
num
processo
mais
lento
de
ocupao espontnea.
Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em
cidades com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125
milhes. No perodo de funcionamento do Banco Nacional de Habitao
- BNH (1964-86), foram financiadas aproximadamente 25% das novas
moradias
construdas
no
pas
porcentagem
relevante,
mas
insuficiente para enfrentar o desafio da urbanizao brasileira. No
93
perodo entre a extino do BNH (1986) e a criao do Ministrio das

Cidades (2003) - MCidades, o setor do governo federal responsvel
pela gesto da poltica urbana e habitacional esteve subordinado a
sete
ministrios
ou
estruturas
administrativas
diferentes,
caracterizando a descontinuidade e a ausncia de estratgias para

enfrentar o problema.
2. Arcabouo institucional
Com
Ministrio
foi
institudo
um
novo
marco
poltico-
institucional para o setor habitacional e a rea de habitao de

interesse social e o setor habitacional de mercado passaram a se
articular
com
urbano no pas.
eixos
importantes
da
poltica
de
desenvolvimento
No sentido da reestruturao institucional e legal
do setor, a Poltica Nacional de Habitao - PNH, aprovada pelo

Conselho das Cidades - ConCidades e instituda a partir de 2004,
apontou medidas polticas, legais e administrativas visando efetivar
o exerccio do direito social moradia e previu a organizao de um
Sistema Nacional de Habitao, o qual organiza os agentes que atuam
na rea de habitao e rene os esforos dos trs nveis de governo
e
do
mercado,
alm
de
cooperativas,
associaes
movimentos
sociais.
O
Sistema
tem
seu
desenho
institucional
composto
por
uma
instncia central de planejamento, coordenao, gesto e controle,

representada pelo MCidades e ao ConCidades ao cabe acompanhar e
avaliar a implementao do Sistema e de seus instrumentos. O Sistema
est subdividido em dois sistemas que operam com diferentes fontes
de
recursos,
formas,
condies
de
financiamento
e,
de
forma
complementar, estabelecem mecanismos para a proviso de moradias em

todos
os
segmentos
sociais:
Sistema
Nacional
de
Habitao
de
Mercado - SNHM e o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social

- SNHIS.
Este ltimo, institudo pela Lei Federal n 11.124/2005,
voltado para a faixa de interesse social, definindo um modelo de
gesto descentralizado, e com instncias de participao, que busca
compatibilizar
as
polticas
habitacionais
federal,
estadual,
do
Distrito Federal e municipal, e as demais polticas setoriais de
94
desenvolvimento urbano, ambientais e sociais. A lei tambm instituiu

o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social - FNHIS e seu
Conselho
Gestor
CGFNHIS,
que
tem
papel
deliberativo
participativo e responsvel pela aprovao dos programas a serem

executados com recursos do Fundo.
O projeto de lei para o SNHIS foi apresentado ao Congresso
Nacional em 1991 por organizaes e movimentos populares urbanos
filiados ao Frum Nacional de Reforma Urbana, assinado por mais de
um milho de pessoas e tramitou por 13 anos. Assim, sua aprovao
considerada uma conquista dos movimentos sociais.
Art.
2o
Habitao
Fica
de
institudo
Interesse
Sistema
Social
Nacional
SNHIS,
com
de
o
objetivo de:
I viabilizar para a populao de menor renda o
acesso terra urbanizada e habitao digna e
sustentvel;
II
implementar
investimentos
viabilizando
e
o
polticas
subsdios,
acesso
programas
de
promovendo
habitao
voltada
acompanhar
populao de menor renda; e

III
apoiar
articular,
a
atuao
compatibilizar,
das
instituies
rgos
que
desempenham funes no setor da habitao. (Lei

Federal n 11.124/2005)
A adeso dos entes subnacionais ao SNHIS caracteriza-se como
voluntria, mas condio necessria para que o FNHIS seja operado.
Ao aderirem ao Sistema, para acessar recursos do Fundo, estados,
Distrito Federal e municpios devem tomar medidas institucionais
para constituir um Fundo Local de Habitao de Interesse Social,
criar um Conselho Gestor deste Fundo que dever ter um modelo
similar ao nacional e elaborar um Plano Local Habitacional de
Interesse Social PLHIS
Em 2006, o FNHIS recebeu R$ 1 bilho, que foram aplicados na
urbanizao de assentamentos precrios e construo de moradias para
a populao com renda mensal de at trs salrios mnimos, com
prioridade erradicao de palafitas. Esse montante de recursos,
95
alm de ampliar em quase trs vezes os recursos no onerosos que

estavam sendo investidos em habitao. Esse processo de ampliao de
recursos
para
setor
habitacional
foi
intensificado
nos
anos
seguintes com o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC (2007) e

o Programa Minha Casa Minha Vida - MCMV (2009).
O PLANHAB tambm foi previsto na Lei 11.124/05 e, articulado
aos instrumentos de planejamento e oramento, parte de um processo
de
planejamento
habitacionais
elaborado
de
do
para
habitacional
longo
pas,
com
orientar
durante
prazo
para
previso
o
quinze
equacionar
de
revises
planejamento
anos,
com
as
das
necessidades
peridicas.
aes
objetivo
no
de
Foi
setor
direcionar
recursos e apresentar estratgias para os eixos estruturadores da

PNH,
visando
universalizao
do
acesso
moradia
digna,
em
particular para a populao de baixa renda, por meio de uma poltica

de
subsdios,
bem
como
reforar
capacidade
institucional
dos
agentes pblicos, privados e sociais e buscar a ampliao das fontes

de recursos.
As aes estratgicas propostas pelo Plano esto definidas em
quatro eixos:
1.
Modelagem
de
subsdios
alavancagem
de
financiamentos para populao de baixa renda;

2.
agentes
Organizao
do
Sistema
institucional
Nacional
de
ampliao
Habitao
de
dos
Interesse
Social;
3.
Propostas e mecanismos de fomento para a cadeia
produtiva da construo civil; e

4.
Incentivos adoo de mecanismos de poltica
territorial
fundiria
para
ampliao
de
reas
para
habitao de interesse social.

Sua formulao se deu entre agosto de 2007 e dezembro de 2008
em um processo coletivo que envolveu um conjunto de reunies e
debates
com
diversos
segmentos
envolvidos
com
questo
habitacional em diferentes fruns e instncias de participao em

todas
as
regies
do
pas.
Envolveu
tambm
dilogo
com
ConCidades, o CGFNHIS e os Conselhos Curadores do Fundo de Garantia
96
do Tempo de Servio - FGTS e do Fundo de Desenvolvimento Social FDS.
3. Eixos de atuao da Poltica Nacional de Habitao

3.1 Urbanizao de assentamentos precrios
A
melhoria
das
condies
de
habitabilidade
das
famlias
moradoras de assentamentos precrios no pode ser vista como uma

questo setorial, mas como um componente que interage fortemente com
os
demais
ambiental.
condicionantes
do
Uma
digna
habitao
desenvolvimento
compreende,
urbano,
alm
social
da
edificao
propriamente dita, a qualidade ambiental do meio e a insero e

integrao com a cidade atravs da disponibilidade de infraestrutura
urbana e de acessibilidade ao mercado de trabalho e aos equipamentos
pblicos.
A precariedade da moradia caracteriza-se por vrios aspectos:
pela irregularidade fundiria e/ou urbanstica; pela deficincia da
infraestrutura;
deslizamentos
densidade
pela
ou
dos
ocupao
outros
de
tipos
assentamentos
reas
de
e
sujeitas
pelos
altos
risco;
das
alagamentos,
edificaes
nveis
de
combinados
precariedade construtiva das unidades habitacionais; pelas grandes

distncias percorridas entre a moradia e o trabalho associadas a
sistemas de transportes insuficientes, caros e com alto nvel de
desconforto
pblicos
em
insegurana;
geral,
alm
da
principalmente
insuficincia
os
de
dos
saneamento,
servios
educao
sade. A esse conjunto de carncias soma-se um conjunto de questes

sociais
que
configuram,
vulnerabilidade,
tambm
muitas
vezes,
sujeitas,
situaes
de
forma
de
cada
extrema
vez
mais
significativa, ao domnio pela violncia.

Desse
modo,
os
projetos
devem
prever
implantao
de
infraestrutura bsica - incluindo rede eltrica, iluminao pblica,

sistemas de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, drenagem
pluvial,
condies
estabilizao
do
adequadas
solo
para
de
coleta
eliminao
de
de
lixo
-,
riscos,
conteno
construo
e
de
equipamentos pblicos, alm da adequao do sistema virio e do
97
parcelamento da rea. As adequaes no parcelamento e sistema virio

so feitas de forma a possibilitar acesso a servios pblicos e
atendimentos emergenciais, melhorando as relaes funcionais da rea
de interveno com o tecido urbano no qual ela se insere.
Uma vez que os assentamentos precrios foram produzidos, na sua
maioria,
por
moradias
de
auto-promoo
forma
da
prpria
desordenada,
populao,
contando
com
que
disps
as
elevados
nveis
de
densidade populacional, inmeras so as situaes em que se faz

imprescindvel
ocupao,
promover
implicando
no
desadensamento
remanejamento
re-ordenamento
reconstruo
da
da
unidade
habitacional no mesmo permetro da rea que est sendo urbanizada

ou no reassentamento de famlias para outras reas, alterando seu
local atual de moradia.
O remanejamento/reassentamento de uma populao no pode ser
considerado isoladamente, como um mero projeto de obras, uma vez que
afeta no somente a vida das famlias envolvidas e a rea objeto de
interveno,
devem
ser
mas
todo
estudadas
entorno
todas
social
as
urbanstico.
alternativas
que
Portanto,
minimizem
necessidade de destes, tornando-os admissveis somente quando as

mesmas
estiverem
desabamento,
tenso,
expostas
deslizamento,
prximas
reas
riscos
tremores
de
insalubres,
de
incndio,
terra,
em
sob
reas
inundao,
fios
de
de
alta
preservao
ambiental ou em reas imprescindveis regularizao urbanstica,

para implantao de infraestrutura ou sistema virio, ou, ainda, em
reas no passveis de regularizao.
necessrio que as famlias a serem remanejadas/reassentadas
participem de todo o processo de elaborao e aprovao da proposta
e que as regras tenham sido pactuadas com os envolvidos. O local de
reassentamento
original,
em
deve
ser,
respeito
aos
sempre
laos
que
de
possvel,
prximo
vizinhana
trabalho
rea
j
estabelecidos. Dever, ainda, ser servida de infraestrutura bsica e

equipamentos
comunitrios,
que
atendam
demanda
da
comunidade
reassentada.
Nos casos de remanejamento/reassentamento deve-se atentar para
provveis custos de compensao ou indenizao s famlias afetadas
ou para a necessidade de produzir unidades habitacionais de uso
98
misto residncia e comrcio para que no haja diminuio das

condies de sobrevivncia das famlias. Alternativamente produo
de unidades habitacionais novas, uma soluo que pode ser adotada
a aquisio de imveis usados para recuperao ou modificao de
uso.
Quanto s famlias que permanecem em sua moradia, podero ser
contempladas com recuperao ou melhorias habitacionais, vinculadas
a
razes
mnimo
de
de
insalubridade
edificao
insegurana,
habitabilidade,
inexistncia
definido
do
pelas
padro
posturas
municipais, ou inadequao do nmero de integrantes da famlia

quantidade
de
dormitrios.
encontra-se
cmodos
Dentre
a
as
passveis
melhorias
construo
de
de
serem
utilizados
habitacionais
instalaes
mais
como
urgentes,
hidrulico-sanitrias
domiciliares, que devem ser compostas por vaso sanitrio, lavatrio,

chuveiro,
tanque
de
lavar
roupa
intradomiciliares
de
abastecimento
reservatrio.
de
gua
de
As
ligaes
esgotamento
sanitrio devem estar sempre previstas nos investimentos de forma a

assegurar sua execuo.
As
melhorias
habitacionais
so
uma
forma
interessante
de
atuao por aproveitarem os investimentos j feitos pelas famlias

em suas residncias, portanto possibilitam uma condio adequada de
moradia a menor custo para o poder pblico, possibilitando o aumento
de sua escala de atuao. Alm de respeitarem a configurao e
transformaes j feitas pelas famlias.
No que diz respeito regularizao fundiria em favor das
famlias moradoras do assentamento precrio, importante registrar
a sua obrigatoriedade. O objetivo final da regularizao , nesse
caso, fazer com que as unidades habitacionais ou lotes, decorrentes
da interveno, reflitam compromisso de constituio de direito real
sobre
imvel
utilizados,
em
favor
das
alternativamente
famlias
beneficiadas,
transferncia
de
podendo
ser
propriedade,
instrumentos como a cesso de uso, a concesso de direito real de

uso, entre outros.
Devido
complexidade
inerente
aes
de
regularizao
fundiria em assentamentos precrios, os empreendimentos do PAC para

esta
componente
dependem
de
uma
organizada
articulao
com
99
trabalho social, com o ritmo das obras de engenharia e com os rgos

licenciadores envolvidos. A integrao das intervenes fsicas com
o trabalho social e a efetivao da regularizao fundiria so
condies essenciais para a sustentabilidade das intervenes de
urbanizao dos assentamentos precrios, compreendendo a conservao
das infraestruturas e equipamentos implantados, a permanncia das
famlias nas reas beneficiadas, e a incluso de tais reas nas
rotinas de manuteno da cidade e de proviso dos servios pblicos.
Outra
ao
importante
atrelada
ao
trabalho
social
financiamento construo de equipamentos comunitrios, por meio da

aquisio
ou
atendimento
edificao
das
de
equipamentos
necessidades
pblicos
identificadas
voltados
pela
ao
populao
beneficiada. Tais equipamentos podem ser voltados a atender questes

como,
por
exemplo,
sade,
educao,
segurana,
desporto,
lazer,
comrcio local, assistncia social, convivncia comunitria, ateno
infncia,
responsvel
ao
idoso,
pelo
ao
domiclio
portador
e
de
gerao
deficincia
de
trabalho
e
e
mulher
renda
das
famlias beneficiadas, observando-se as carncias do local e entorno

e, principalmente, os equipamentos j existentes na vizinhana.
Programa de Acelerao do Crescimento - PAC

A incluso da urbanizao de assentamentos precrios no eixo de
infra estrutura social e urbana do PAC trouxe importantes avanos na
consolidao de uma estratgia nacional para garantir moradia digna
para
famlias
de
baixa
renda.
co-responsabilizao
federativa
pelos empreendimentos, alm da perspectiva de recursos expressivos

continuados, fez com que Governos estaduais, municipais, do Distrito
Federal e o prprio Governo Federal precisassem reestruturar seu
setor habitacional para dar conta do novo cenrio. Mostra disso
que em 2004, apenas 42% dos municpios brasileiros possuam rgo
especfico para trato da habitao, j em 2008, 70% dos municpios
passaram a possuem tal rgo46.
(...) A oferta regular de servios habitacionais
diretamente
46
dependente
da
existncia
de
rgos,
Fonte: Pesquisa do Perfil dos Municpios Brasileiros - MUNIC, realizada pelo IBGE.
100
recursos
executar
burocracias
programas
capazes
de
pblicos,
planejar
estejam
eles
instalados nos nvel municipal ou no nvel estadual

de governo. (...) A distribuio dessas capacidades
muito desigual no pas expressivo nmero de
municpios est desprovido de qualquer capacidade
institucional para gerir programas habitacionais,
ao passo que h uma elite de cidades que dispem de
capacidades
institucionais
desenvolvidas
para
descentralizadas
suficientemente
produzir
polticas
participativas.
(ARRETCHE,
2007, p. 9).
Atualmente
encontram-se
alocados
R$
21,6
bilhes
em
intervenes em favelas com recursos do PAC em 739 contratos, sendo

R$ 13,1 bilhes de recursos fiscais dos quais R$ 2,8 bilhes so
do FNHIS e R$ 5,7 bilhes de recursos de financiamento (FGTS e
FAT). Com esses recursos esto sendo atendidoas mais de 1,8 milho
de
famlias
habitaes,
trabalho
com
aes
integradas
saneamento,
social,
de
construo
infraestrutura,
regularizao
fundiria
melhoria
equipamentos
e
de
pblicos,
recuperao
de
rea
degradada.
Para
alocados
seleo
os
recursos
dos
do
principais
PAC
territrios
Urbanizao
em
de
que
seriam
Assentamentos
Precrios, o Governo Federal, baseado nos estudos fornecidos pelo

CEM/CEBRAP47 e outros indicadores de precariedade urbana e social,
definiu o conjunto de cidades prioritrias para atuao:
Municpios integrantes das Regies Metropolitanas de
Belm/PA,
Janeiro/RJ,
Fortaleza/CE,
Belo
Recife/PE,
Horizonte/MG,
So
Salvador/BA,
Paulo/SP,
Rio
de
Campinas/SP,
Baixada Santista/SP, Curitiba/PR e Porto Alegre/RS;

47
Procurando aprofundar-se no conhecimento das favelas do pas, o Ministrio das

Cidades encomendou ao Centro de Estudo das Metrpoles do Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento CEM/CEBRAP um estudo para melhor quantificar,
caracterizar e localizar o problema. A partir disso, foi possvel obter um conjunto
de informaes gerais, no apenas organizadas em nvel nacional, mas tambm de
forma desagregada, a fim de servir de base para o processo decisrio de alocao
dos recursos. As informaes dizem respeito quantificao e localizao dos
moradores e domiclios, alm de indicadores que permitem comparar os aspectos
sociais das populaes que habitam as vrias situaes existentes.
101
Municpios
da
Regio
Integrada
do
Entorno
do
Distrito Federal RIDE/DF;
Capitais
de
estados
que
no
integram
as
regies
metropolitanas supracitadas e o Distrito Federal; e
Outros municpios de grande porte, cuja populao
total fossem superior a 150 mil habitantes ou que, por sua

atividade econmica ou infraestrutura logstica, possuam raio
de influncia regional.
Os recursos do PAC foram, principalmente, destinados a projetos
de urbanizao de assentamentos precrios em grandes complexos, tais
como:
Rocinha,
Manguinhos
Alemo
no
Rio
de
Janeiro
(RJ);
Helipolis e Paraispolis em So Paulo (SP); Guarituba em Curitiba

(PR); Vila Dique e Nazar em Porto Alegre (RS); Macio do Morro da
Cruz em Florianpolis (SC); Estrutural no Distrito Federal (DF);
alm de erradicao de palafitas e habitaes em reas de risco, nos
municpios de: Rio Branco (AC); Manaus (AM); Macap (AP); Belm,
Ananindeua, Santarm, Marab e Castanhal (PA); Porto Velho (RO);
Lauro de Freitas (BA); Fortaleza (CE); Joo Pessoa (PB); regio
metropolitana de Recife (PE) e Baixada Santista (SP), alm de outras
intervenes em 2.153 outros municpios em todas as Unidades da
Federao.
A seleo de projetos foi realizada de duas formas e momentos
distintos:
primeira,
no
incio
de
2007,
voltada
aos
grandes
complexos de favelas; e a segunda, anual, voltada aos assentamentos

de
menor
porte.
Isso
implicou
em
duas
estratgias
critrios
distintos.
Num primeiro momento foram selecionados, por meio de pactuao
federativa, os projetos prioritrios de investimentos, que exigiram
maior volume de recursos e com grande complexidade de execuo.
Essas
intervenes
visaram,
dentre
outros
objetivos,
erradicar
palafitas, despoluir mananciais e equacionar reas de risco iminente

nas
principais
cidades
do
pas.
Para
tanto,
foram
adotados
os
seguintes critrios:
102
Grande
intervenes
porte,
que
envolvem
assim
consideradas
investimentos
aquelas
superiores
R$
10
milhes;
de
Articulao e integrao no territrio, cujas reas
abrangncia
execuo
envolvam
mais
de
um
agente
institucional estado e municpio ou mais de um municpio;
Mitigao de danos ao meio ambiente, causados por
assentamentos
irregulares
em
reas
de
mananciais,
de
preservao ambiental e/ou de preservao permanente;
do
Eliminao de gargalos na infraestrutura logstica
pas,
tais
funcionamento
como
de
aquelas
rodovias,
que
impedem
hidrovias,
ou
prejudicam
ferrovias,
portos,
aeroportos, energia, gua tratada e esgoto;
Mitigao
instalaes
de
de
impacto
infraestrutura
decorrente
nacional,
de
que
grandes
polarizam
dinamizam atividades socioeconmicas na rea de influncia do

empreendimento;
Aproveitamento do patrimnio da Unio; e
Complementao de obras j iniciadas.
Para as selees anuais, os recursos foram direcionados ao

atendimento de assentamentos de menor porte, desde que a rea de
interveno fosse ocupada por, pelo menos, 60% das famlias com
renda at trs salrios mnimos, ocupada h mais de cinco anos; ou
que
estivesse
insalubridade
utilizao
selecionados
localizada
ou
fosse
para
fins
por
meio
em
situao
objeto
de
configurasse
legislao
habitacionais.
de
que
chamada
que
Esses
pblica
para
risco,
proibisse
projetos
sua
foram
apresentao
de
propostas em formulrio eletrnico.
3.2 Produo de habitao de interesse social

Entre
os
estudos
que
vem
subsidiando
mensurao
caracterizao das necessidades habitacionais do pas, destaca-se a

srie
de
estudos
sobre
dficit
habitacional
urbano
rural
103
(Fundao
Pinheiro/CEI)48.
Joo
Este
indicador
mostra
que,
acompanhando a melhoria em geral das condies de vida da populao

nesses ltimos anos, vem-se verificando uma tendncia de reduo do
dficit habitacional, tanto em termos absolutos, como relativos,
pois em 1991 o dficit abrangia mais de 15% dos domiclios do pas,
milhes
hoje este cerca de 10%.

9,0
8,0
7,9
7,8
7,9
7,2
7,0
7,3
6,3
2007 *para
comparao
2007 *nova
metodologia
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
2000
2004
2005
2006
FONTE: SNH/MCidades
Financiamento ao setor pblico

Consiste em apoiar estados, Distrito Federal e municpios no
acesso da populao de baixa renda (at trs salrios mnimos)
habitao
regular
dotada
de
servios
pblicos,
em
localidades
urbanas ou rurais, mitigando as desigualdades sociais e contribuindo

para a ocupao urbana planejada. Pode ser executado por meio das
seguintes
modalidades:
habitacionais;
produo
produo
ou
ou
aquisio
aquisio
de
lotes
de
unidades
urbanizados
ou
requalificao de imveis.
Essas aes so financiadas por meio de recursos do FNHIS,
totalizando R$ 1 bilho de investimentos, e do FGTS, Programa PrMoradia, totalizando um investimento de R$ 1,4 bilho. O Programa
financia, alm de terreno, habitao e infraestrutura, a construo
de
48
equipamentos
pblicos
tambm
tem
A partir de 2007, o clculo do dficit

alteraes metodolgicas que possibilitaram
convivncia familiar ou coabitao.
como
item
obrigatrio
habitacional passou
detalhar melhor o
a considerar
problema da
104
realizao de trabalho social para a populao a ser beneficiada.

Essas aes, a partir de 2007, passaram a integrar a carteira de
investimentos do PAC Habitao.
Financiamento ao setor privado: Minha Casa Minha Vida

Diante do agravamento da crise financeira ocorrida em 2009, o
Governo Federal passou a adotar uma srie de medidas com o objetivo
de mitigar seu impacto nos vrios setores da economia nacional. Um
conjunto dessas aes concentrou-se no setor da construo civil e
infraestrutura.
Entre
as
medidas
anticclicas
adotadas
est
Programa Minha Casa Minha Vida, que previu investimentos da ordem de

R$ 34 bilhes para a construo de 1 milho de moradias.
Por meio dos instrumentos do PLANHAB, foi garantido subsdio
para
as
famlias
de
baixa
renda,
melhores
taxas
de
juros
em
financiamentos habitacionais e a criao de um Fundo Garantidor para

cobrir as prestaes em at 36 meses para as famlias que perderem o
emprego ou passarem por uma perda na renda. O processo de construo
do Programa se deu em conjunto com diversos setores da sociedade
civil, incluindo empresas da construo civil e movimentos populares
por moradia.
Alm de definir a estrutura e as modalidades de atendimento do
MCMV, voltadas diretamente produo de habitao, a lei 11.977 de
7 de julho de 2009, traz instrumentos que tratam de um conjunto de
gargalos que impedem ou tardam o desenvolvimento de uma poltica
habitacional para as faixas menores de renda, tais como a criao do
Fundo Garantidor de Habitao (FGHAB), o barateamento dos seguros
Morte e Invalidez Permanente - MIP e Danos Fsicos ao Imvel DFI,
a reduo dos prazos e custas cartoriais e incentivos fiscais para a
produo de imveis para a baixa renda.
O PMCMV implementou uma reforma significativa no modelo de
subsdios
ao
introduzir
subsdios
fixos
estabelecer
linhas
de
corte por faixa de renda para acesso a financiamento de longo prazo,

promovendo
um aumento significativo nos montantes individuais, bem
105
como
no
volume
total
de
recursos
direcionado
subsdios49.
programa inova tambm promovendo uma articulao entre os recursos

do Oramento Geral da Unio e do FGTS.
Financiamento a entidades
Desde a criao em 2005, o programa Crdito Solidrio, aportou
um total de R$ 362 milhes em recursos do FDS, beneficiando 19 mil
famlias. O Programa teve como objetivo o financiamento habitacional
a famlias de baixa renda organizadas em associaes, cooperativas,
sindicatos
ou
entidades
da
sociedade
aquisio
de
terreno
financiado:
terreno
prprio,
construo
em
civil
e
organizada.
construo,
terreno
de
Pode
ser
construo
terceiros,
em
concluso,
ampliao ou reforma de unidade habitacional, aquisio de unidade

construda e aquisio de imveis para reabilitao urbana com fins
habitacionais. O programa parou de operar em 2009 com a criao do
Programa Minha Casa Minha Vida Entidades.
J o PAC trouxe, em 2008, por meio do FNHIS, uma inovao
quanto modelagem de produo habitacional: o repasse de OGU s
entidades sem fins lucrativos vinculadas ao setor habitacional, no
Programa
Produo
Social
da
Moradia.
Programa
visa
desenvolvimento de aes integradas e articuladas que resultem em

acesso moradia, situada em localidades urbanas ou rurais, voltada
a famlias de baixa renda, por intermdio das modalidades: produo
ou aquisio de unidades habitacionais, produo ou aquisio de
lotes
urbanizados,
requalificao
de
imveis,
alm
do
acompanhamento tcnico-social para as comunidades. Atualmente tem R$

165 milhes alocados neste programa.
O
programa
Minha
Casa
Minha
Vida,
para
atendimento
famlias com participao em entidades sem fins lucrativos, prev a

produo
de
empreendimentos
aquisio
de
habitaes,
com
organizao da demanda feita pelas cooperativas habitacionais ou

mistas,
pelas
atendimento,
os
associaes
beneficirios
demais
assumem
entidades.
Nessa
responsabilidade
forma
de
contratual
49
O volume total de recursos investidos em subsdios corresponde a R$26 bilhes

para a construo de moradias, R$2 bilhes para compor o Fundo Garantidor, alm dos
recursos onerosos pessoa fsica e para financiamento infraestrutura.
106
pela manuteno do imvel e pelo pagamento de prestaes mensais,

correspondentes 10% da renda familiar, limitada R$ 50,00, pelo
prazo
de
120
meses.
Foram
alocados
nesta
ao
R$
500
milhes
oriundos do OGU.
Financiamento a pessoa fsica

Desde a sua criao, em 1966, o FGTS constitui-se um fundo
financeiro de natureza privada, sob gesto pblica regido por
normas e diretrizes estabelecidas por um Conselho Curador (CCFGTS)
com
representantes
operado
pela
poupana
do
CAIXA
governo,
com
compulsria
duas
para
trabalhadores
funes
principais:
trabalhador
com
empregadores
estabelecer
carteira
e
uma
assinada
contratao pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e fomentar

polticas
pblicas
por
meio
do
financiamento
de
programas
de
habitao popular, de saneamento bsico e de infraestrutura urbana,

gerando
um
importante
funding
para
Sistema
Financeiro
da
Habitao. O FGTS constitui-se na principal fonte de financiamento

para a poltica habitacional, a taxas de juros subsidiadas, por meio
de
programas,
tais
como
Carta
de
Crdito
Individual;
Carta
de
Crdito Associativo; Apoio Produo e Pr-Moradia.

A partir de 2003, o FGTS passa a priorizar o atendimento das
famlias
de
baixa
renda,
abaixo
de
trs
salrios
mnimos,
com
ampliao da dotao oramentria destinada especificamente para o

financiamento da habitao. Essas diretrizes se concretizaram por
meio da Resoluo n. 460 do Conselho Curador do FGTS, proposta pelo
MCidades no final de 2004 e, posteriormente, das Resolues CCFGTS
n. 518 e 520 de 2006, que introduziram um novo modelo de concesso
de subsdios, dirigidos a financiamentos a pessoas fsicas com renda
familiar
mensal
considerou
bruta
at
diversidade
cinco
dos
salrios
custos
de
mnimos.
produo
Esse
modelo
aquisio
de
imveis de acordo com o porte e localizao dos municpios, induziu

o
estabelecimento
de
parcerias,
potencializando
os
benefcios
sociais e a reduo dos custos do FGTS e a ampliao do acesso

moradia
pelas
famlias
de
baixa
renda
seja
pelo
aumento
dos
descontos oferecidos, seja pela progressividade em relao renda

familiar.
107
Para
perodo
2007
2009,
houve
superao
das
metas
inicialmente previstas no PAC em 99%, para crditos concedidos a

pessoas fsicas, beneficiando 1,6 milhes de famlias, totalizando
R$
137,5
bilhes.
Especificamente
para
habitao
de
interesse
social, com recursos do FGTS, FAR e FDS, foi contratado 27% a mais
do que o inicialmente previsto, sendo mais de 831 mil famlias
beneficiadas em todo pas.
Financiamento FGTS - Aquisio, reforma ou construo de novas
moradias (R$ bilhes)
* Evoluo dos financiamentos FAR/FGTS/subsdios/FDS

** No inclui contrapartidas nem contrataes do Programa Minha
Casa Minha Vida
Fonte: 10 Balano do PAC
3.3 Produo habitacional via mercado

Sistema
especializado
Financeiro
da
do
Financeiro
Sistema
Habitao
(SFH)
Nacional
que
um
prev
segmento
desde
arrecadao de recursos, o emprstimo para a compra de imveis, o

retorno
desse
emprstimo,
at
reaplicao
desse
dinheiro.
Na
montagem do SFH, observou-se que havia necessidade de subsdios s

famlias de renda mais baixa, o que foi realizado de maneira a no
recorrer a recursos do Tesouro Nacional. Foi estabelecido ento um
subsidio cruzado, interno ao sistema, que consistia em cobrar taxas
de
juros
diferenciadas
crescentes,
de
acordo
com
valor
do
financiamento. O SFH possui, desde a sua criao, como umas das

principais fontes de recursos, a poupana voluntria proveniente dos
depsitos na caderneta de poupana do Sistema Brasileiro de Poupana
e Emprstimo SBPE.
108
Devido resoluo n. 3.177/04 do Conselho Monetrio Nacional

- CMN, houve um aumento recorde tanto em contrataes quanto no
volume financeiro investido em habitao no pas, saltando de um
patamar de R$ 3 bilhes (54 mil unidades) em 2004, para R$ 34
bilhes (303 mil unidades) em 2009. Do total de R$ 34 bilhes, cerca
de R$ 13,85 bilhes se destinaram a operaes de emprstimo para a
construo de novas unidades e R$ 20,16 bilhes para a aquisio de
imveis prontos.
* Contrataes do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimos

(R$ bilhes)
Fonte: 10 Balano do PAC
Alm dos impactos causados pela resoluo do CMN, o valor mdio
dos financiamentos vem-se elevando desde 2006. Isto se explica por
vrios fatores, destacando-se a melhoria das condies de prazo e
taxa de juros, permitindo aos tomadores de crdito acesso a imveis
de maior valor; a ampliao pelos agentes financeiros da parcela
financiada em relao ao valor total do imvel; o
confiana
dos
tomadores
dos
agentes
aumento
financeiros,
da
devido
ao
aprimoramento institucional do crdito imobilirio, com a aplicao

crescente
de
instrumentos
como
alienao
fiduciria
incontroverso; e a valorizao imobiliria, sobretudo nos locais com

infraestrutura adequada e nas grandes capitais, onde a oferta de
reas edificveis reduzida.
3.4 Desenvolvimento institucional e qualidade

No PAC, no h somente o financiamento para obras. At 2009
foram
alocados
R$
132,2
milhes
para
aes
de
Desenvolvimento
109
Institucional como a elaborao dos Planos de Habitao de Interesse

Social (R$ 94 milhes em 1.568 contratos) e Assistncia Tcnica (R$
24,5
milhes
em
Institucional
no
661
contratos)
Pr-Moradia
(R$
no
FNHIS
13,7
milhes
Desenvolvimento
em
contratos).
Importante ressaltar que a elaborao dos PLHIS habilitaro esses

entes para obteno de novos recursos no SNHIS.
O
Programa
proponentes
entidades
os
de
Assistncia
municpios,
privadas
sem
Tcnica
estados
fins
(AT),
Distrito
lucrativos,
visa
que
possui
Federal,
como
alm
atender
das
elevada
parcela de produo de habitaes que ocorre no mercado informal,

executados por meio do processo de autogesto, sem qualquer tipo de
apoio tcnico que permita atingir padres mnimos de qualidade, de
produtividade e de segurana.
A
partir
do
exerccio
de
2009,
programa
de
assistncia
tcnica passou a vigorar possuindo duas modalidades: a elaborao de

projetos para produo habitacional e urbanizao de assentamentos
precrios,
que
contempla
arquitetura
urbanismo,
elaborao
de
de
engenharia,
projetos
tcnicos
recuperao
de
ambiental,
trabalho social e regularizao fundiria necessrios para execuo

de empreendimentos que configurem a urbanizao de assentamentos
precrios
modalidade
ou
de
produo
de
assistncia
habitao
tcnica
de
para
interesse
melhoria
social;
concluso
construo de unidades habitacionais, contempla a contratao de

mo-de-obra especializada para acompanhamento ou execuo de obras
de
melhoria,
executadas
concluso
por
ou
famlias
construo
de
baixa
de
renda,
unidades
em
habitacionais
regime
de
mutiro,
autoconstruo ou autogesto.
O programa incentiva que os municpios/entidades privadas sem
fins
lucrativos
realizem
parcerias
formais
com
instituies
de
ensino, programas de extenso universitria, entidades profissionais

e organizaes no-governamentais sem fins lucrativos para prestao
de servios de assistncia tcnica e capacitao da populao.
A
criao
deste
programa
teve
como
objetivo
reduzir
percentual de habitaes que so construdas sem qualquer tipo de

auxlio tcnico tentando, alm de oferecer este tipo de servio,
introduzir
uma
cultura
municipal
de
servios
tcnicos.
110
aprimoramento das questes tratadas no programa se deu em conjunto

com
membros
de
movimentos
sociais,
municpios,
universidades
entidades de classe durante a realizao, em 2009, do 2 Seminrio

Nacional de Assistncia Tcnica, que teve como objetivo principal
debater a implementao da lei 11.888/08.
Cadeia produtiva
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat
(PBQP-H), criado em 1998, visa a organizar o setor da construo
civil
em
duas
vertentes
principais:
melhoria
da
qualidade
do
habitat e a modernizao produtiva. O PBQP-H um programa de adeso

voluntria e desenvolve-se em nvel nacional por meio de trs fases:
sensibilizao e adeso; programa setorial; e acordo setorial da
cadeia
produtiva
sociedade
civil.
produtiva,
agentes
fomento,
com
agentes
Todas
setor
as
pblico,
fases
do
setor
de
fiscalizao
agentes
envolvem
pblico,
agentes
agentes
e
de
financeiros
da
financiadores
direito
cadeia
e
de
econmico
consumidores e sociedade em geral.

O Programa est estruturado com base na implementao de um
conjunto
de
sistemas,
(Sistema
da
Avaliao
da
Conformidade
de
Servios e Obras SiAC; Sistema Nacional de Avaliao Tcnica de

produtos inovadores SINAT; e Sistema de Qualificao de Materiais,
Componentes
pretende
Sistemas
Construtivos
SiMaC)
cuja
consolidao
fortalecer o mercado nacional.
Importante ressaltar a parceria com outros rgos, no mbito do

Minha Casa Minha Vida, em linhas de atuao relacionadas aos temas
de qualidade, sustentabilidade e ao uso de novas tecnologias: Por
meio do BNDES houve a disponibilizao de cerca de R$ 1 bilho para
apoio
financeiro
componentes
construtoras,
sistemas
construtivos,
fornecedores
alm
de
R$
de
5,5
materiais,
bilhes
de
limite de crdito objetivando aumentar a competitividade empresarial

por
meio
de
melhorias
de
qualidade
produtividade.
Com
Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), chamada pblica para

projetos de pesquisa tecnolgica, destinando R$ 15 milhes para a
rea
habitacional,
com
nfase
na
inovao
tecnolgica
implementao do SINAT e na sustentabilidade. E com o Ministrio do
111
Meio Ambiente: incentivo para uso de Aquecimento Solar de gua nos

empreendimentos do PMCMV.
4. Consideraes finais
A
precariedade
da
moradia
popular
tem
alta
visibilidade
material e simblica na sociedade brasileira, ocupa os espaos das

cidades e da mdia, no existindo, contudo, informaes precisas
quanto
sua
enfrentamento
quantificao,
da
questo
de
caracterizao
forma
se
ou
ter
localizao.
efetividade
passa,
necessariamente, consolidao do SNHIS.

Desde a criao do Sistema, a SNH vem promovendo uma ao
nacional de mobilizao, que se iniciou com a Campanha de Adeso ao
SNHIS, com o objetivo de disseminar o modelo institucional para
estados, DF e municpios e demais agentes sociais. Mesmo assim, aps
anos da aprovao da lei, os entes subnacionais, em sua maioria,
ainda no cumpriram plenamente as condicionantes previstas em lei
para estruturao institucional do sistema. Tomemos como exemplo a
situao de adeso ao SNHIS relatada no relatrio de gesto2009 do
FNHIS, ressaltando que, para o municpio ser considerado regular com
o
Sistema
ele
deve
cumprir
prazos
metas
estabelecidos
pelo
CGFNHIS, que no significa, ainda, atender s 3 exigncias da lei:

fundo e conselho em funcionamento e plano elaborado.
Importa tambm considerar as contradies, inerentes ao fato de

que constitucionalmente a competncia de ordenamento, legislao e
gesto
do
polticas
uso
destes
ocupao
entes
com
do
as
solo,
da
municipal,
Unio
tencionando
Estados.
Cabe
as
ainda
ressaltar, nesse contexto, um ponto nevrlgico para a implementao

efetiva do Sistema: a fragilidade de grande parte das administraes
pblicas municipais. Soma-se a isso a dificuldade de estabelecimento
112
de diretrizes nacionais em um pas de dimenses continentais e com

tamanha heterogeneidade.
Contudo, j ficou demonstrado que, a partir da continuidade de
disponibilizao de recursos, o setor habitacional, especialmente o
pblico, vai se recompondo e reestruturando. Importante perspectiva
para essa continuidade de investimentos a tramitao de proposta
de emenda constitucional que busca destinar 2% do oramento da Unio
e de 1% do oramento de estados e municpios para a habitao de
interesse social.
5. Referncias bibliogrficas
ABRAMO, Pedro. Formas de financiamento do acesso a terra e
funcionamento do mercado fundirio - imobilirio: um ensaio com base
na noo de regime urbano, in Cadernos IPPUR/ UFRJ ano 1 n 1. Rio
de Janeiro, 1997.
ARRETCHE, Marta (coord.).
e
efetividade
na
poltica
Capacidades administrativas, dficit
habitacional.
Brasil,
Ministrio
das
Cidades, 2007.
DAVIS, Mike. Planeta Favela. So Paulo, Boitempo Editorial,
2006.
FUNDAO
JOO
PINHEIRO.
Dficit
Habitacional
no
Brasil.
Brasil, Ministrio das Cidades, 2007.

MARICATO, Erminia. Urbanismo na periferia do mundo globalizado:
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Perspectiva, Vol. 14, n 4, Seade , out/dez 2000.
MINISTRIO DAS CIDADES. Plano Nacional de Habitao. Brasil,
2009.
MINISTRIO
DAS
CIDADES.
Relatrio
de
Gesto
2009:
Unidade
jurisdicionada - FNHIS. Brasil, 2009.

MINISTRIO DAS CIDADES. Avanos e desafios: Poltica Nacional
de Habitao. Brasil, 2010.
MINISTRIO DAS CIDADES. Urbanizao de Favelas: a experincia
do PAC. Brasil, 2010.
113
Mobilidade e Acessibilidade Urbana e Regional,

o Papel do Transporte Pblico na Gesto
Municipal.
Claudio Oliveira da Silva
1.
Mobilidade e acessibilidade
O
termo
mobilidade
vem
do
Latim
mobilitas
significando
qualidade ou propriedade do que mvel ou do que obedece s leis do

movimento. Dessa interpretao, um simples movimento de brao ou de
uma bola rolando sobre o cho pode indicar que algo tem mobilidade
ou se moveu.
A prtica de deslocamento, em si, consequncia do ato de
entrar em movimento e depende de um desejo ou inteno de sair de um
ponto A em direo a um ponto B. Considerando o campo das intenes
como inerncia ao ser humano, ser que pensa e reage, e que a vida na
cidade
requer
constante
movimentao
de
pessoas
bens
chegamos
prximo ao conceito de mobilidade urbana.

A medida que os deslocamentos de pessoas se sobrepem em uma
escala maior, sobressaem uma srie de possibilidades e limitaes
derivadas do prprio espao de conflitos que se configura. Para
Balbim:
Ao invs de separar o ato de deslocar-se dos vrios
comportamentos
mobilidade
individuais
tenta
atividades
integrar
cotidianas
do
de
a
grupo,
ao
conceito
ao
indivduo.
conjunto
[...]
de
de
Nesse
contexto, o indivduo que se desloca ator social, com

suas
reivindicaes
estudos,
diretrizes
e
e
prticas
prprias,
planificaes,
um
sujeito
de
agente
da
produo do espao de circulao. (BALBIM, 2003, p.181)
A partir da criao do Ministrio das Cidades - MCid, em 2003,

foi incorporado o conceito de mobilidade urbana, j utilizado em
outros
nveis
transporte
de
para
governo
designar
em
pases
polticas
europeus,
pblicas
que
ao
correlato
contemplam
circulao de pessoas e bens nas cidades. Partiu-se da compreenso
114
que
necessrio
ampliar
escopo
pensar
nas
estruturas,
localizaes, dinmica urbana e at motivaes pessoais ou de grupos

para definir e ampliar o universo a ser trabalhado.
O
novo
conceito
(mobilidade
urbana)
em
si
uma
novidade, um avano na maneira tradicional de tratar,

isoladamente, o trnsito, o planejamento e a regulao o
transporte
coletivo,
logstica
de
distribuio
das
mercadorias, a construo da infra-estrutura viria, das

caladas
assim
por
diante.
Em
seu
lugar,
deve-se
adotar uma viso sistmica sobre toda a movimentao de

bens e de pessoas, envolvendo todos os modos e todos os
elementos
que
produzem
as
necessidades
destes
deslocamentos. (BRASIL, 2004c, p. 9)
A definio mais objetiva que foi amplamente difundida nos

primeiros anos de atuao do MCid que a mobilidade urbana o
resultado da interao dos deslocamentos de pessoas e bens entre si
e com a prpria cidade. A mais atual, no necessariamente mais bem
elaborada, a que se encontra consolidada no Projeto de Lei n.
1.687/2007,
que
institui
as
diretrizes
da
Poltica
Nacional
de
Mobilidade Urbana e d outras providncias, que menciona: condio

em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas no espao
urbano.
Especialmente
essa
ltima
definio
nos
apresenta
um
dos
problemas associados ao entendimento do termo mobilidade urbana. No

razoavelmente possvel determinar ou medir de forma integrada como
so
as
condies
em
que
se
realizam
deslocamentos
nas
cidades.
Gomide (2003, p.12) utiliza o ndice de mobilidade urbana, expresso

do nmero mdio dirio de viagens realizadas por cada habitante,
como
uma
ndice,
forma
apesar
motivao
das
de
de
medio
servir
pessoas,
instrumento
como
de
referncia,
inteno,
quanto
planejamento.
desconsidera
facilidade
em
Esse
tanto
que
se
realizam os deslocamentos. Nesse sentido no deve ser considerado

como
instrumento
nico
suficiente.
Por
essa
razo
devemos
considerar e compreender o papel da dinmica urbana e o conceito de

acessibilidade,
como
veremos
adiante,
que
devem
ser
utilizados
115
tambm como referncias para o entendimento do que mobilidade

urbana.
No caso da dinmica urbana, um princpio bsico compreender os
modos de produo/reproduo da circulao urbana como uma relao
entre fixos e fluxos. Para Duarte, os fixos, lugares de permanncia,
e os fluxos, lugares de passagem, devem ser entendidos de forma
articulada e na sua inter-relao est o prprio entendimento da
circulao em si. Mas, a mobilidade urbana no pode ficar restrita
aos aspectos da forma.
O
movimento
das
pessoas,
do
qual
decorre
tambm
circulao das coisas e das idias, confere s cidades

uma
dinmica
Trata-se
de
interativo
cidade
prpria,
um
de
intrnseca
movimento
intercmbio
obra
ato
ao
fenmeno
simultaneamente
e
comunicao
perptuos,
como
urbano.
mecnico
que
nos
faz
diz
e
da
Henri
Lefebvre. Essa obra perptua envolve a tudo e a todos

num
movimento
(contnuo-descontnuo)
incessante
que
resulta das aes individuais e coletivas empreendidas

pelo territrio, e a partir do territrio, atravs das
redes de circulao disponveis. (DUARTE, 2006, p.35)
As
redes
de
sistema
virio
circulao
pelo
so
configuradas
planejamento,
basicamente
implantao
pelo
operao
dos
servios de transporte pblico coletivo, transporte aquavirio de

passageiros,
fretamento,
transporte
escolar,
txi,
moto-txi
transporte urbano de carga. Essas redes so do campo do transporte e

reforam-no
no
como
objeto
principal,
mas
como
elemento
constituinte da mobilidade urbana.

Avanando
para
conceito
de
acessibilidade
urbana,
Vasconcellos (2001, p.40), diz que uma viso restrita da mobilidade
v-la
como
habilidade
de
movimentar-se,
em
decorrncia
de
condies fsicas e econmicas. A ser analisada dessa maneira, no

seria possvel definir por que e como a mobilidade exercida pelas
pessoas ou, em outras palavras, a anlise restrita da mobilidade no
permite
evidenciar
as
dificuldades
de
locomoo
como:
gasto
excessivo de tempo nos deslocamentos, grandes distncias a serem
116
percorridas, disponibilidade de meios de transporte e facilidade de

alcanar os pontos de destino.
Derivado
da
necessidade
de
um
entendimento
mais
amplo,
Vasconcellos prope uma definio que relacione a mobilidade com o

conceito de acessibilidade.
Este
enfoque
mais
amplo
requer
anlise
da
conexo entre a oferta do sistema de circulao e a

estrutura
Requer
urbana,
tambm
como
elementos
anlise
da
interdependentes.
convenincia
da
acessibilidade econmica dos meios de circulao, bem

como da compatibilizao entre o tempo disponvel dos
indivduos
destino
as
das
horas
de
viagens.
operao
Este
das
conjunto
atividades
de
complexo
de
determinantes faz da acessibilidade um conceito muito

mais abrangente do que o da mobilidade simples e o nico
capaz
de
capturar
padro
de
deslocamentos
da
reproduo social de forma conveniente. (VASCONCELLOS,

2001, p.41)
A acessibilidade urbana reflete sempre a facilidade de alcance,

seja na escala da rua, do bairro ou da cidade, s construes e
equipamentos
urbanos
desejados
ser
considerada
no
como
um
conceito conflitante, mas complementar ao entendimento da mobilidade

urbana.
Ainda
que
noo
de
mobilidade
possa
remeter,
em
sua
plenitude, a conceitos afetos a campos diversos como a geografia,

transportes,
economia,
cincia
poltica
ou
sociologia
que
se
pretende aqui focar o tema de mobilidade nos aspectos relacionados

a arquitetura e urbanismo. A partir dessa escolha, considera-se que
a
circulao
das
pessoas
bens
na
cidade
esta
intimamente
relacionada como causa e conseqncia do crescimento e expanso das

cidades,
da
concentrao
em
reas
centrais
da
distribuio
espacial das atividades no territrio.
117
2.
Mobilidade e desenvolvimento urbano

Ao
isolar
circulao
do
ambiente
construdo,
pragmatismo tecnocrtico se torna incapaz de compreender

a
natureza
participa
deste
do
movimento
processo
de
perptuo
produo
que
anima
da cidade.
Ocorre,
assim, um divrcio entre a circulao e a cidade. De um

lado,
os
arquitetos
urbanistas,
ocupados
com
planejamento e desenho e o desenho do espao, de outro,

os engenheiros de transporte e trnsito, ocupados com o
desenho e o planejamento do tempo. (DUARTE, 2006, p. 27)
Ao
falar
do
descasamento
entre
transportes
planejamento
urbano, Duarte sugere o necessrio exerccio de abordagem integrada

da circulao humana que requer analises qualitativas que superem a
vo
alm
dos
tradicionais
dados
numricos.
Um
caminho
para
tal
exerccio pode ser dar por meio da ampliao do foco em veculos e

infraestrutura ao foco em pessoas e cidades. Sob essa viso fcil
entender a mobilidade das pessoas nas cidades como um problema de
desenvolvimento
evoluo
das
urbano.
cidades
Ademais,
os
uma
breve
transportes
pode
abordagem
nos
sobre
sugerir
outros
aspectos constituintes do problema, especialmente aqueles da relao

entre pessoas e espaos de circulao.
Um
regresso
no
muito
longnquo
nos
leva
cidades
pr-
industriais, maior perodo na existncia da espcie humana, onde a

mobilidade era exercida por meio da fora motriz dos animais ou pelo
ritmo do caminhar das pessoas. As cidades no eram muito extensas e
suas ruas constituam no s local de passagem, mas da conversa,
troca e permanncia. Havia ento a possibilidade do encontro e da
vida em comunidade em todos os espaos ao ar livre.
Com as transformaes decorrentes da Revoluo Industrial, que
trouxe nova lgica produtiva e promoveu aglomerao de pessoas em
grandes
cidades,
comeou
tambm
um
processo
de
mudanas
significativas nos padres, modos e formas de circulao urbana.

Duarte faz referncia ao projeto de modernizao da Europa (Paris
de Haussmann
e Barcelona de Cerd) e reflete sobre as relaes
118
identificadas entre circulao urbana e configurao scio espacial

das cidades. Segundo ele:
A
distino
moderna
entre
cidade
fundamenta-se,
tradicional
basicamente,
na
cidade
ruptura
ocasionada pela introduo da racionalidade industrial

na produo do espao. O divisor de gua encontra-se nas
grandes transformaes ocorridas na cidades do sculo
XIX,
quando
se
consolidam
as
bases
materiais
para
surgimento de uma nova cultura urbana, associada a uma

nova escala de cidade. (DUARTE, 2006, p. 45)
A partir do sculo XX, tendo como fundamento a introduo da

racionalidade na produo dos espaos, o mundo foi apresentado aos
postulados do Movimento Moderno que preconizavam, especialmente por
meio
da
Carta
reafirmao
da
de
Atenas,
modernidade
desprezo
industrial
pelas
e
cidades
antigas,
especializao
do
territrio em espaos fragmentados. No caso da funo Circular a

prerrogativa era a introduo do automvel e exerccio ilimitado da
velocidade e fluidez.
Jane Jacobs (2001) desenvolve uma crtica
contundente aos princpios e objetivos que moldaram o planejamento

urbano dessa poca e diz que o perodo de evoluo do automvel como
transporte cotidiano correspondeu precisamente ao perodo durante o
qual o ideal de anticidade foi elaborado arquitetnica, sociolgica,
legislativa e financeiramente.
Desde ento as cidades continuaram a crescer e os aspectos
negativos
do
processo
de
urbanizao,
tambm
com
reflexos
na
mobilidade urbana, foram se enraizando no seio da sociedade, o que

nos aproxima do perodo contemporneo.
[...] acrescente-se que a transio da cidade moderna
para
cidade
contempornea
ocorre
num
tempo
marcado
pelos efeitos da globalizao da economia capitalista,

levada a cabo ao longo das ltimas dcadas, em que se
verifica
uma
brutal
concentrao
da
renda
agravamento das desigualdades sociais. O fosso econmico

e social estabelecido entre as classes dominantes e as
classes dominadas se expressa na configurao espacial
de
cidade
contempornea
sob
forma
de
guetos.
119
cidade das barricadas, das fortalezas amuralhadas, das

casamatas, das cidadelas. Nesta cidade, ricos e pobres
encontram-se espacialmente segregados (DUARTE, 2006, p.
129)
O processo de urbanizao excludente promoveu a expanso das

fronteiras urbanas de forma no planejada. O espraiamento urbano
crescimento horizontal - relegou reas afastadas dos centros para
assentamentos
acesso
aos
humanos
servios
com
baixas
urbanos,
condies
inclusive
de
de
habitabilidade
transportes
para
e
as
populaes de baixa renda. Por outro lado, condicionou aos de maior

renda o uso do automvel como alternativa nica de deslocamento.
Esse
crescimento
agregao
de
horizontal
tecidos
promoveu
urbanos
fez
tambm
com
que
aglomeraes
as
necessidades
por
de
circulao assumissem grande escala passando a ser objeto de cunho

regional. Na publicao Sistematizao do Seminrio de Mobilidade
Urbana em Regies Metropolitanas encontramos uma boa definio desse
processo:
O
crescimento
principal
de
fato
se
deu
por
expanso
horizontal, ou seja, pela agregao de novos territrios

ao tecido urbano, e nesse sentido as possibilidades de
expanso
apresentavam-se
maiores
cidades,
oportunidades,
menos
aquelas
limitadas.
que
transbordaram
os
Assim,
mais
as
concentram
limites
de
sua
jurisdio, envolvendo-se, misturando-se com as cidades

vizinhas,
com
megaconurbaes.
os
O
Municpios
processo
de
vizinhos,
urbanizao
no
em
Brasil
confunde-se com o da formao de regies metropolitanas

e
desde
sua
gnese
concentrao/excluso
que
traz
marca
caracteriza
do
nossa
binmio
formao
social, poltica e territorial. (BRASIL, 2004d, p. 8)
As reas centrais, em decorrncia da concentrao de atividades

e atrao de pessoas, e os corredores de trfego foram os espaos
mais acometidos pelos problemas da circulao motorizada.
120
2.1 Panorama dos transportes

As cidades cresceram e as populaes se concentraram em grandes
centros urbanos. Em 1950, 36% da populao brasileira viviam em
cidades e em 2005 essa porcentagem atingiu os 82%. Com o aumento da
populao, crescimento das cidades e novas formas produtivas veio
tambm o aumento do nmero de deslocamentos e a necessidade de
velocidade de produo e reproduo constituiu ambiente favorvel
para introduo dos veculos motorizados, em especial o automvel.
Em 1990 havia mdia de 0,124 veculos por habitante - inclui todos
os motorizados - e em 2008 esse nmero passou a 0,283. Vale comentar
o exemplo de So Paulo, cidade global, onde nos ltimos 10 anos a
populao cresceu 12% e a frota de automveis cresceu 73%. Vemos que
no s cresceram a populao, nmero de deslocamentos e veculos
motorizados, mas que os automveis, melhor dizendo, as pessoas se
deslocando em automveis, tomaram forma de principais protagonistas
da mobilidade urbana nesse processo.
H uma srie de fatores para caracterizarmos, sem margem de
erro, que nosso pas urbano (des)organizado para a circulao por
automvel. Por exemplo, desde polticas rodoviaristas de governo Washington Luis: governar construir estradas, passando pelo valor
simblico
assumidamente
automobilstica
elitista,
representa
para
at
papel
economia
que
nacional.
indstria
Os
efeitos
dessa conjuntura convergiram para que as cidades fossem tomadas de

assalto pelos automveis gerando congestionamentos de trnsito como
faceta mais visvel desse modelo perverso. A respeito da ocupao de
espao,
para
no
falar
de
outras
externalidades
negativas,
sabemos que automveis ocupam 58,3% do espao virio e transportam

somente 20,5% das pessoas enquanto os nibus ocupam 24,6% do espao
e transportam 68,7% do total de passageiros em circulao. Ocorre
assim uma verdadeira apropriao privada do espao coletivo que abre
caminho para a negao cidade.
Duarte, ao falar do perodo do Milagre Econmico dos anos 60 e
70 que ratificou a opo rodoviarista, depe sobre o sucateamento do
transporte pblico que hoje um dos fatores que condiciona ao uso
do automvel.
121
oferta
de
entretanto,
transportes
nas
mesma
pblicos
proporo
no
em
que
ocorreu,
crescia
demanda. A precarizao do transporte ferrovirio e o

desmantelamento
das
linhas
de
bonde
existentes
nas
cidades brasileiras consagraram o nibus como modalidade

principal
do
transporte
Lastimavelmente,
linhas
de
as
pblico
concesses
nibus
no
se
de
passageiros.
para
explorao
das
fizeram
acompanhar
dos
indispensveis investimentos em mecanismos de controle,

por
parte
do
qualidade
do
poder
pblico,
servio
que
prestado
assegurassem
populao.
boa
(DUARTE,
2006, p.24)
Ainda, segundo Nazareno (AFFONSO, 2009) o transporte pblico

[...]
recebe
seu
primeiro
golpe,
quando
Constituio
passa
competncia para os municpios investirem e gerirem os transportes

pblicos,
sem
continua
ele,
prover
os
houve
recursos
fim
condizentes.
dos
bondes,
as
Nesse
contexto,
ferrovias
foram
sucateadas, e os nibus perderam 20 bilhes de passageiros entre

1992 e 2005.
Somados
ineficincia
esses
do
investimentos
outros
transporte
dos
fatores
pblico
governos,
que
tais
concorrncia
colaboram
como
com
para
escassez
o
a
de
transporte
clandestino e, principalmente, aqueles relacionados com a operao:

baixa velocidade operacional por causa dos congestionamentos; tempos
de viagens relativamente longos; aumento dos custos operacionais;
aumento de tarifas; e maior irregularidade no atendimento.
Mas no so s os automveis privados e o transporte pblico as
partes
constituintes
do
panorama
dos
transportes.
Historicamente
foram relegados os pedestres, ciclistas e pessoas com deficincia

nas
polticas
de
transportes.
aumento
da
frota
de
Ribeiro
de
Carvalho
Hoje
motocicletas
(CARVALHO,
ganha
que,
2009),
extrema
segundo
cresce
relevncia
Carlos
mais
Henrique
que
de
automveis: 19% a.a. contra 9% a.a respectivamente. Essa realidade

pode
mudar
muito
rpido
padro
de
mobilidade
nas
cidades
brasileiras, inclusive tambm com reflexos negativos como aumento no

nmero de acidentes e na poluio sonora e atmosfrica.
122
Em termos de dados, o Sistema de Informaes da Mobilidade

50
Urbana da Associao Nacional de Transportes Pblicos
ANTP -
uma das principais plataformas sobre transportes pblico e trfego

urbano no Brasil. Suas informaes so teis para demonstrar que o
problema
da
mobilidade
pode
ter
origens
distintas
matrizes
especficas, a depender dos portes de cidades, requerendo, portanto,

abordagens
polticas
sensveis
diferentes
uma
geral
realidades
decadncia
do
necessidades.
Tais
fatos
transporte
mostram
pblico
viso
prevalncia
do
sobre
transporte
privado.
Cabe
repensar a circulao por automvel e o aumento recente do uso de

motocicletas, principalmente no que eles tm de negativo a respeito
de emisso de poluentes, acidentalidade no trnsito e ocupao dos
espaos das cidades.
3. Poltica
Nacional
de
Mobilidade
Urbana
Sustentvel - PNMUS
Para
evoluo
efeitos
recente
transportes
de
da
urbanos.
contextualizao
atuao
Em
1968
do
importante
Governo
foi
criado
Federal
o
mencionar
no
Grupo
tema
dos
Executivo
para
Integrao da Poltica de Transportes GEIPOT que em parceira com a

Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EBTU, criada em 1975,
foi responsvel pela execuo da poltica federal de transportes
urbanos. Desde ento foram elaborados estudos e planos e executados
diversos projetos nas mais diversas partes do pas. Em 1991 a EBTU
foi extinta e o GEIPOT permaneceu com atividades restritas at sua
extino
em
2001.
recebendo
tratamento
Desde
de
ento
maneira
os
transportes
pontual,
quando
urbanos
muito,
de
vieram
forma
dissociada das demais polticas de desenvolvimento urbano.

O problema do transporte urbano voltou a ser tratado no governo
federal em 2000 por meio da criao do Grupo Executivo de Transporte
Urbano
GTrans
ento
vinculado
Secretaria
Especial
de
50
Disponvel em: < http://portal1.antp.net/site/simob/default.aspx> Acesso em: 13

de ago. 2010.
123
Desenvolvimento
Urbano
Sedu/PR.
Segundo
Gomide
os
fatos
que
levaram criao do grupo foram:

As mudanas verificadas na dinmica da ocupao urbana
no
Brasil,
com
maior
crescimento
da
periferia,
que
geraram uma demanda de rede de transporte distinta da

construda; o crescimento do transporte individual e do
transporte coletivo informal; a sobrecarga do sistema
virio das cidades, reduzindo a fluidez do trfego e
diminuindo a velocidade, o conforto e a regularidade do
transporte coletivo; e o elevado nmero de mortes por
atropelamento. (GOMIDE, 2008, p. 12)
Essa
motivaes
no
seriam
muito
distintas
daquelas
que
futuramente dariam substncia a formulao da Poltica Nacional de

Transporte e da Mobilidade Urbana no escopo do MCid, salvo pelo
acrscimo de pontos como os custos sociais, ambientais e econmicos
do
atual
modelo
investimento
de
pblico;
mobilidade
baixa
urbana;
integrao
baixa
setorial,
capacidade
de
institucional
territorial das polticas urbanas; e fragilidade da regulao dos

servios de transporte coletivo.
Em 2003, com a criao do MCid, foram reunidas as polticas de
desenvolvimento urbano num mesmo rgo com o objetivo de integrar as
aes diretamente incidentes sobre as cidades e com a inteno de
reverter o processo de urbanizao excludente e combater os passivos
da
urbanizao
acelerada.
Como
consequncia
desse
processo
foi
construda e aprovada a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano

PNDU - sob a qual esto integradas como partes constituintes as
demais polticas setoriais do MCid.
Dos princpios estruturantes da PNDU h um que merece destaque
Direito Cidade - por sintetizar a viso integrada dos problemas
da cidade. Esse princpio foi assim definido:
Todos
os
brasileiros
tm
direito
cidade,
entendido
como direito moradia digna, a terra urbanizada, ao

saneamento ambiental, ao trnsito seguro, mobilidade
urbana, infra-estrutura e aos servios e equipamentos
urbanos de qualidade, alm de meios de gerao de renda
e
acesso
educao,
sade,
informao,
cultura,
124
esporte,
lazer,
segurana
pblica,
trabalho
participao. (BRASIL, 2004, p. 77)
Os princpios e diretrizes da Poltica Nacional de Mobilidade

Urbana
Sustentvel
construdos
realizao
no
da
PNMUS
escopo
1
da
foram
coadunados
participao
Conferncia
Nacional
aos
popular
das
da
PNDU
promovida
Cidades,
em
na
2003,
referendados pela sua instncia colegiada de natureza consultiva e

deliberativa,
Conselho
das
Cidades.
No
Caderno
do
MCid,
poltica setorial foi definida da seguinte forma:

Em
sntese,
Sustentvel
urbana
Poltica
tem
por
sustentvel,
Nacional
objetivo
de
forma
de
Mobilidade
promover
universal,
Urbana
mobilidade
populao
brasileira, promovendo aes articuladas entre a Unio,

os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com a
participao
da
sociedade.
As
diretrizes
da
poltica
visam contribuir para o crescimento urbano sustentvel e

a apropriao justa e democrtica dos espao pblicos,
promovendo
apoiando
circulao
segura,
rpida
confortvel, priorizando os transportes coletivos e os

meios no-motorizados (BRASIL, 2004b, p.51)
3.1 Implementao da PNMUS

A Constituio Federal de 1988 CF, consagrou o municpio como
membro integrante do conjunto federativo brasileiro e delegou-lhe
autonomia
poltica,
legislativa,
administrativa,
financeira
organizativa. Embora os municpios possuam responsabilidade sobre

assuntos de interesse local, como o caso do transporte urbano, h
competncias comuns entre os demais entes federados, especialmente
no mbito da pactuao para implementao das polticas pblicas.
atribuio de todos os entes federados zelarem pela guarda da
CF,
das
leis
patrimnio
assegurarem
das
pblico,
o
instituies
democrticas
Art.
23,
inciso
I,
exerccio
dos
direitos
alm
sociais
e
de
e
conservar
garantirem
individuais,
incluindo-se nesse ltimo o direito de ir e vir que definido na

Declarao Universal dos Direitos Humanos e incorporado ao status da
125
nossa carta magna. No que diz respeito ao mbito de atuao do MCid,

fica
definido
diretrizes
pela
para
CF
que
competncia
desenvolvimento
urbano,
da
Unio
instituir
inclusive
habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos, Art. 21, inciso XX. Aos

municpios compete organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local,
includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial, Art.
30, inciso V.
Os
Estados
exclusivas
regies
da
Unio
competncia
e
dos
metropolitanas,
constitudas
integrar
tm
por
Municpios.
aglomeraes
agrupamentos
organizao,
residual
de
com
relao
eles
compete
urbanas
municpios
planejamento
aquelas
instituir
microrregies,
limtrofes,
execuo
de
para
funes
pblicas de interesse comum, Art. 25, 3. Com base nesse artigo, a

organizao
intermunicipal
previstas
no
prestao
ficam
artigo
dos
servios
condicionados
25
ou
por
meio
de
transporte
instituio
dos
das
consrcios
coletivo
entidades
pblicos
convnios de cooperao previstos no artigo 241 da CF. No entanto

foi a Lei Federal n. 11.107/2005 que representou um grande avano
na cooperao federativa:
A Lei n. 11.107, de 2005 instituiu as normas gerais de
contratao de consrcios pblicos sanando uma lacuna
legal
que
dificultava
atuao
consorciada
dos
municpios entre si, [...]. Assim, as poucas tentativas

de prestao de servios em conjunto por mais de um
municpio
ficavam
metropolitana
que,
restritas
por
sua
criao
vez,
da
dependia
regio
de
lei
complementar do estado, ou a associao civil sem fins

lucrativos,
de
natureza
privada,
que
sua
fragilidade
jurdico-institucional somente se prestava a promover a

articulao
os
esforos
conjuntos
dos
entes
municipais. (BRASIL, 2007, p.10)
No nas definies da CF sobre os servios de transportes que

se resume adequadamente os assuntos afetos mobilidade urbana.
obrigatrio tambm zelar pelo cumprimento dos artigos 182 e 183,
126
Captulo
II
Da
Poltica
Urbana,
da
CF
da
Lei
Federal
n.
10.257/2001, Estatuto da Cidade, que os regulamenta.

Do entendimento da PNMUS, a partir dos princpios e diretrizes
expostos no Caderno 6, passaram a ser implementadas as estratgias,
instrumentos, programas e aes da Secretaria Nacional de Transporte
e
da
Mobilidade
Urbana
Semob,
do
MCid
por
meio
de
apoio
financeiro, tcnico e institucional aos demais entes da federao.

Desde 2003 alguns avanos foram alcanados como: (i) execuo do
apoio financeiro por meio dos Programas Mobilidade Urbana, PROMOB e
PR-TRANSPORTE;
(ii)
execuo
de
fomento
por
meio
dos
Programas
Bicicleta Brasil e Brasil Acessvel; (iii) institucionalizao da

discusso do barateamento de tarifas; (iv) atividades de capacitao
de corpo tcnico e desenvolvimento institucional; e (v) proposio
do Projeto de Lei n. 1.689/2007. As discusses mais recentes que
ainda
esto
em
fase
de
formulao
so
apoio
obras
de
infraestrutura de mobilidade urbana nas cidades sede da Copa 2014

e a segunda etapa do Programa de Acelerao do Crescimento PAC 2.
3.2 Projeto de Lei n 1.657/2007

Vimos que um dos fatores usualmente atribudos ao sucateamento
do transporte pblico a ausncia de regulamentao adequada seja
por
fragilidade
institucional
ou
ausncia
precariedade
dos
contratos de permisso ou concesso. A Unio, por meio do MCid,

encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 1.687/2007, de
autoria do Poder Executivo, que Institui as diretrizes da poltica
de
mobilidade
urbana
outras
providncias
51
Esse
PL
foi
encaminhado em agosto de 2007 aps um longo processo de discusso

com a sociedade e aprovao do Conselho das Cidades. Em outubro de
2009
uma
reviso
foi
sugerida
por
entidades
ligadas
ao
Comit
Tcnico de Trnsito, Transporte e Mobilidade Urbana que trabalhou e

submeteu proposta de alterao ao pleno do Conselho. Desse trabalho
resultou a Resoluo Recomendada n. 81 do Conselho das Cidades que
recomenda
ao
MCid
encaminhamento
ao
Congresso
Nacional
das
propostas de aperfeioamento do PL 1.687/2007.

51
Hoje o PL 1.687/2007 est apensado ao Projeto de Lei 694/1995 que Institui as

Diretrizes Nacionais do Transporte Coletivo Urbano e d outras providncias
127
importncia
do
PL
1.687/2007
com
relao
gesto
da
mobilidade no mbito municipal pode ser depreendida da interpretao

do Diretor de Regulao e Gesto, poca, Alexandre Gomide:
[...] o entendimento do problema que motivou a formulao
das
diretrizes
da
poltica
de
mobilidade
urbana
se
apoiava tanto na necessidade de uma reforma regulatria

nos
servios
de
transporte
urbano
quanto
na
mudana
institucional no ambiente da mobilidade urbana [...]. Um

dos pressupostos do projeto que a existncia de regras
claras
com
instituies
adequadas
(em
contraposio
discricionalidade de polticos e burocratas) contribui

para a consistncia das polticas do setor, mantendo sua
continuidade, estabilidade e coerncia, reduzindo custos
de transao. (GOMIDE, 2008, p. 24)
A necessidade de regulao dos servios de transporte pblico

se d pela incapacidade do mercado de promover uma soluo que
atenda s necessidades de todos. Nesse caso os poderes pblicos
devem
interferir
seja
pela
proviso
direta
do
servio
ou
pela
regulao das atividades concedidas iniciativa privada.
4.
Possibilidades da arquitetura e urbanismo
Uma corrente adequada as necessidades de trabalhar a mobilidade

urbana nas cidades converge retomada dos espaos pblicos pelas e
para as pessoas em lugar dos automveis. Veremos que h uma srie de
possibilidades no campo da arquitetura e urbanismo.
A idia bsica da integrao entre uso do solo e transportes
est expressa da seguinte maneira:
La distribuicin espacial de la vivienda, el trabajo,
los lugares de compra, los lugares de recreacin, y
otras
actividades
promedios
en
el
deteminan
transporte
las
distancias
urbano.
Alta
de
viajes
densidad
de
poblacin, adems de una mezcla de uso del terreno para

varias actividades sociales y econmicas, mantienen las
distancias
cortas
entre
orgenes
destinos
de
los
viajes urbanos (GTZ, 2002, p.3).
128
Segundo Silva (2009), as diretrizes bsicas para o tratamento

da mobilidade atravs do planejamento urbano so: (i) promover a
diversificao de usos de forma a alocar espaos de residncia e
trabalho com proximidade a espaos de servios, comrcio e lazer
para
reduo
das
necessidades
de
uso
do
transporte
coletivo
motorizado, (ii) descentralizar equipamentos pblicos de forma a

desconcentrar convergncia de pessoas em plos atratores de viagens,
(iii)
promover
desenvolvimento
consolidao
de
convergncia
de
ocupao
vazios
de
novas
pessoas
de
sub-centros
centralidades
em
urbanos
centros
de
de
de
forma
forma
cidade,
existentes
a
desconcentrar
(iv)
otimizar
promover
utilizao
dos
sistemas de transporte existentes e reduzir necessidades de grandes

deslocamentos reverso do urban sprawn.
Essas diretrizes devem ser consolidadas nos planos diretores e
planos de mobilidade urbana de forma a orientar aes para os anos
futuros.
Os
instrumentos
urbansticos
potenciais
so
macrozoneamento, leis de uso e ocupao do solo e regulamentao dos

instrumentos do Estatuto da Cidade.
Estudos da Unio Internacional dos Transportes Pblicos (UITP,
2002)
mostram
que
quanto
menor
for
densidade
populacional
(hab/ha), menor ser a porcentagem de deslocamentos em transporte

pblico e no motorizado e maiores sero os gastos dispensados ao
setor
de
transportes
infraestrutura.
GTZ,
empresa
alem
de
cooperao para o desenvolvimento sustentvel, mostra entre cidades

asiticas,
europias
dos
Estados
Unidos.
Nestas
ltimas,
mais
espraiadas, existe maior extenso viria, menor porcentagem de uso

do
transporte
no
motorizado,
maior
uso
do
automvel
menor
porcentagem de uso do transporte pblico (GTZ, 2002, p. 5). Esses

dados
exemplificam
como
interdependncia
entre
densidade
populacional, forma da cidade e uso dos transportes.

No campo do desenho urbano, projetos de bairros, loteamentos e
revitalizaes,
no
podemos
deixar
de
incluir
espaos
para
circulao no motorizada. Para a bicicleta, embora seja veculo e

como tal tenha direito de utilizar o espao virio destinado aos
automveis,
possibilidades
de
projeto
implantao
de
129
infraestrutura
em
forma
de
ciclovias,
ciclofaixas
espaos
compartilhados; em todos os casos deve ser dar especial ateno de

projeto
respeito
sinalizao
de
segurana,
paisagismo.
Para
dimensionamento,
as
pessoas
com
acabamentos,
deficincia
ou
mobilidade reduzida no se trata mais de sensibilizao, mas sobre o

direito reconhecido de ir e vir. Desde 2004, de acordo com o Decreto
Federal n. 5.296/2004, em todas as intervenes urbanas, seja de
reforma ou construo, deve ser garantida a acessibilidade para as
pessoas
com
deficincia
restrio
de
mobilidade
de
forma
permitir a livre circulao e permanncia com autonomia e segurana.

Lembrando
que
quando
cuidamos
do
trnsito
das
pessoas
com
deficincia estamos cuidando tambm dos pedestres que geralmente so

relegados a segundo plano.
Outra possibilidade a utilizao das tcnicas de moderao de
trfego
que
permitem
redividir
os
espaos
virios
torn-los
atraentes e seguros para os atores da circulao urbana. Por meio de

interferncias fsicas possvel reduzir a velocidade do trfego
motorizado e promover a reverso de domnios, do automvel aos no
motorizados.
5.
Consideraes finais
Vamos entender mobilidade e acessibilidade urbana como partes do

urbanismo que dizem respeito a circulao de pessoas e bens nas
cidades
tendo
como
substrato
sistema
de
transporte
como
motivao as interfaces com as demais funes urbanas como alocao

de habitaes, servios, comrcio, equipamentos pblicos e locais de
trabalho.
Mobilidade
tem
relao
com
continuidade
de
movimento.
Acessibilidade tem relao com facilidade de alcance.

Enquanto no mudar a realidade da excluso urbana e no forem
enfrentados os problemas reais, como a lgica de mercado aplicada ao
transporte pblico, ainda haver excluso de determinadas parcelas
da populao no acesso aos transportes e as localidades nas cidades.
No Brasil, pas em desenvolvimento, predomina a desigualdade social
e isso se reflete tambm no acesso aos meios de transporte. Dados do
Movimento pelo Direito ao Transporte (MOVIMENTO..., 2009) indicam
que 37 milhes de brasileiros so excludos do sistema de transporte
130
pblico
por
despesas.
trnsito
Sem
que
falta
de
contar
so
condies
com
os
provocados
econmicas
custos
pela
de
para
poluio
minoria
da
arcar
e
com
as
acidentes
de
populao
que
usa
automvel e so pagos por todos da sociedade. Polticas pblicas

devem ser, por definio, direcionadas, elaboradas e implementadas
pelo bem do pblico em geral. Devem ser no mnimo redistributivas.
Reconhecidamente o uso indiscriminado do automvel est na raiz
da
crise
da
mobilidade
nas
cidades.
importncia
da
indstria
automobilstica para a economia do pas representa um dilema que

dificulta a mudana desse modelo atual. Apesar de a PNMU fomentar o
uso racional, e de no se opor a posse, mas ao uso, a poltica
macroeconmica incentiva a todo custo a produo e comercializao,
fato que leva ao aumento do nmero de automveis em circulao.
Recentemente o Presidente da Repblica declarou: Mas ainda no o
pobre que tem carro (referindo-se ao recorde de vendas) e eu quero
que
pobre
tenha
carro
tambm.
52
governadores, faamos mais ruas.
Ento,
que
ns,
prefeitos
Se os governantes continuarem
com a lgica de oferecer infraestrutura, haver cada vez mais espao

para
introduo
de
veculos
cada
vez
mais
necessidade
de
aumentar o espao a eles destinado, como num ciclo vicioso. At o

momento que no sobre mais espao para as pessoas.
Sobre a PNMU vale destacar trs pontos. O primeiro que a
proposio do PL 1.687/2007 representou um ponto de inflexo com
relao
mobilidade
urbana
aos
transportes
pblicos.
Como
competncia de organizar e prestar o servio de transporte coletivo
dos
municpios,
Unio
veio
cumprir
seu
papel
promovendo
instituio de diretrizes da poltica nacional de mobilidade urbana

e legislando sobre o tema dos transportes, como atribui o inciso XI
do
artigo
22
da
CF.
Essa
atitude
representou
uma
tentativa
de
mudana e estabelecimento de regras por meio da construo de um

marco legal. Segundo, a Semob passou por mudana de direo em 2005
e isso interrompeu o fluxo de planejamento e execuo antes posto em
52
Discurso do Presidente durante cerimnia de assinatura de contratos para

implementao do Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, em 08 de maro de 2010.
Disponvel em: < http://www.info.planalto.gov.br/exec/inf_discursosdata.cfm> Acesso
em: 13 abr. 2010.
131
andamento.
Tal
fato
um
instrumento
legtimo
do
exerccio
da
democracia que institui continuamente distintos ciclos derivados do

sistema poltico. O aspecto negativo dessa prtica que encadeia
quebra de rumos, retrabalho e morosidade at que novas diretrizes
sejam postas em prtica. Fato que, a exceo do PAC das Cidadessede
da
Copa
2014
anncio
do
PAC
2,
no
tivemos
avanos
significativos em aes de impacto nos ltimos anos. Terceiro, o

papel
de
apoiar
financeiramente
os
demais
entes
federados
para
implantao de infraestrutura tem sido desempenhado ainda de forma

muito tmida. Exemplo disso a escassez de recursos, baixa execuo
de obras e menor aporte de investimentos de comparada s polticas
de habitao e saneamento tambm deste Ministrio.
Em janeiro de 2010 foram anunciados recursos na ordem de R$7,68
bilhes para investimentos em transportes no PAC das Cidades-sede da
Copa 2014 e em maro de 2010 foi lanada a segunda fase do Programa
de Acelerao do Desenvolvimento PAC 2 que prev investimentos na
ordem de R$24 bilhes para mobilidade urbana e pavimentao. Com a
ampliao de recursos direcionados mobilidade urbana podemos estar
vivenciando
um
momento
de
inflexo
na
destinao
de
recursos
federais para os transportes. De toda a forma, os R$31,68 bilhes

reservados representam muito pouco perto dos R$146,3 destinados para
habitao e saneamento apenas no mbito da primeira fase do PAC
entre 2007 e 2010
53
O papel do transporte pblico, tal como sugerido no ttulo

deste
artigo,
acessibilidade
nos
certamente
municpios.
estruturante
Conforme
pudemos
da
mobilidade
perceber
cabe
Unio estabelecer as diretrizes e apoiar aes que estejam alinhadas

s mesmas. Ento, ainda que haja a poltica nacional bem definida e
em
perfeito
necessrio
estado
efetivar
de
o
estabelecimento
pacto
federativo
no
mbito
para
que
da
a
Unio
mesma
se
capilarize nos demais entes da federao de forma a tornar produtivo

e real o processo de transformao da mobilidade urbana nas cidades.
Para que a mudana comece a acontecer necessria participao
de todos. Desde os cidados que exercem controle social sobre as
53
Informaes
disponveis
em:
<www.cidades.gov.br/conselho-dascidades/biblioteca/ApresPACmiriamcidades.ppt> Acesso em 18 mar. 2010.
132
polticas pblicas e fazem escolha no uso dos meios de transporte

disponveis at os governantes de tem a responsabilidade de engrenar
a mquina de planejamento, regulao, gesto e operao dos sistemas
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135
Seo C
Ordenamento Territorial, Poltica Regional e
Desenvolvimento Municipal
136
A Importncia da Poltica Nacional de

Ordenamento Territorial (PNOT) para o
Desenvolvimento Sustentvel Brasileiro
Jlio Miragaya e Leandro Signori
1. Introduo
Nos ltimos anos, ganhou expresso na sociedade brasileira o
reconhecimento
da
necessidade
de
se
compatibilizar
as
formas
de
ocupao e uso do territrio com as suas potencialidades. fato que

a
compreenso
das
dinmicas
territoriais
exige
um
exame
das
singularidades destes processos, cujos desdobramentos constroem o

espao social e moldam o territrio.
A produo do espao tem como suporte fundamental a acumulao
de
capital,
que
se
complementa
com
condicionantes
polticos,
sociais, culturais e ambientais, que para atender o interesse da

sociedade
desenvolvimento
equilibrado
das
regies
deve
ser
objeto de regulao estatal. Para um pas com dimenses continentais
imprescindvel
territrio,
uma
que
poltica
leve
em
nacional
conta
de
os
ordenamento
aspectos
do
normativos
seu
e
instrumentais.
Mas o que exatamente o ordenamento territorial? O que se
pretende com ele ? Para que serve e a quem interessa? O ordenamento
do
territrio
disciplina
um
bastante
perspectivas.
Isto
conceito
nova,
se
com
deve
em
construo,
vrias
em
considerado
definies
grande
parte
uma
diferentes
aos
processos
diferenciados das experincias polticas de ordenamento territorial

dos Estados-Nao.
O
documento
subsdios
para
base
do
Ministrio
elaborao
da
da
Integrao
Poltica
Nacional
Nacional,
de
de
Ordenamento
Territorial conceitua ordenamento territorial como

a regulao das aes que tm impacto na distribuio - da
populao,
das
conservao
interesse
atividades
ambiental,
para
das
segurana
produtivas,
reas
do
dos
espaos
consideradas
territrio
como
nacional,
de
de
dos
equipamentos - e suas tendncias, assim como a delimitao
137
de territrios, segundo uma viso estratgica, considerando

as ofertas e restries, mediante articulao institucional
e negociao de mltiplos atores (PNOT, 2006, P. 19).
Do ponto de vista jurdico, o territrio a extenso ou base
geogrfica do Estado, sobre a qual ele exerce a sua soberania e que
compreende todo o solo ocupado pela nao, inclusive ilhas que lhe
pertencem, rios, lagos, mares interiores, guas adjacentes, golfos,
baas, portos e tambm a faixa do mar exterior que lhe banha as
costas e que constitui suas guas territoriais, alm do espao areo
correspondente ao prprio territrio (HOUAISS, 2004). E sob uma
perspectiva normativa e estratgica, o ordenamento territorial um
conjunto
de
arranjos
formais,
funcionais
estruturais
que
caracterizam o espao, associados aos processos econmicos, sociais,

polticos e ambientais que lhe deram origem.
A atual Constituio Brasileira, promulgada em 1988, definiu
como sendo competncia da Unio a elaborao e execuo de planos de
ordenamento
territorial.
Brasil,
entretanto,
no
dispe
de
um
sistema nacional integrado que possibilite uma ao coordenada no

nvel federal e entre os diferentes nveis de governo (federal,
estadual
municipal).
realidade
demonstra
uma
diversidade
de
planos, programas e projetos sem articulao, mas que geralmente se

convertem
em
aes
isoladas,
sem
efeito
multiplicador,
que
Unio, os Estados ou os Municpios adotam, causando conflitos nos

outros nveis. Foi para evitar esta disperso que a Constituio
Federal de 1988 atribuiu Unio a definio de diretrizes
que
sirvam de referencial para a realizao de processos que visem

ordenao
dos
instrumentos
existentes
de
uma
forma
orgnica
harmnica entre os diferentes nveis.

Uma poltica nacional de ordenamento do territrio em suas
mltiplas
importncia
dimenses,
como
representa
instrumento
de
um
desafio,
crescimento
entendendo
econmico,
sua
justia
social e desenvolvimento sustentvel. Em suma, trata-se de conceber

uma proposta estratgica para o territrio associada a um projeto de
nao.
138
Ao
longo
da
ltima
metade
do
sculo
XX,
vrios
pases
formularam suas polticas nacionais de ordenamento do territrio e

criaram rgos que coordenam a interveno no territrio de forma
articulada.
Todavia
fato
de
ainda
no
existir
uma
poltica
nacional de ordenamento territorial no Brasil no significa que no

existam instrumentos e mecanismos para o ordenamento territorial. Se
considerarmos
as
diversas
dimenses
poltico-institucional,
fsico-bitica, econmica, tecnolgica, social e cultural - podem

ser
relacionados
diversos
Ecolgico-Econmico;
instrumentos,
Zoneamento
tais
Agrcola;
como:
Zoneamento
Zoneamento
Industrial;
Planos de Bacias Hidrogrficas; Planos Diretores Municipais; Planos

Macrorregionais e Mesorregionais, Plano Nacional de Reforma Agrria
entre outros.
A eficcia de seu funcionamento comprometida, entretanto,
pela falta de articulao entre si. Em suma, fica evidente a falta
de
uma
poltica
nacional
que
permita
articulao
entre
esses
instrumentos e a necessidade da criao de um sistema nacional de

ordenamento do territrio.
2. Histrico
O debate sobre a necessidade de o Governo Federal assumir de
forma
coordenada
aes
referentes
ao
ordenamento
do
territrio
nacional remonta dcada de 1980, quando se deu a concepo do

Programa
Nossa
Natureza,
desenvolvido
pela
Secretaria
de
Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao Gabinete Militar

da Presidncia da Repblica. O tema viria a se tornar preceito
constitucional em 1988, cujo texto da Carta Magna estabelece, em seu
Artigo 21, pargrafo IX: Compete Unio elaborar e executar planos
nacionais
regionais
de
ordenao
do
territrio
de
desenvolvimento econmico e social.

Em 1990 foi criada a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE)
e, a ela subordinada, a Diretoria de Ordenao Territorial (DOT),
que tinha como atribuies cumprir aquele preceito constitucional. A
estratgia bsica da DOT concentrou-se na elaborao de Planos de
Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE). A DOT realizou, entre outros,
os seguintes trabalhos: eleio e adequao de conceitos e mtodos
139
que orientariam os trabalhos de Zoneamento Ecolgico-Econmico e de

Ordenamento Territorial; e Plano de Zoneamento Ecolgico-Econmico
da Amaznia.
Em 1999, a SAE foi extinta e as suas atribuies referentes ao
ZEE transferidas para o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e, a
partir de ento, os ZEEs vm sendo realizados de forma sistematizada
e
continuada,
em
parceria
com
os
estados
diversos
rgos
do
Governo Federal. A coordenao das aes de ordenamento territorial

no tiveram, contudo, uma clara definio de responsabilidades, no
mbito
do
Governo
Federal,
sendo
por
muitos
considerada coincidente com as atribuies do
erroneamente
Zoneamento Ecolgico-
Econmico.
Em
2003,
Lei
Federal
10.683/03,
que
estabeleceu
as
atribuies de cada Ministrio, conferiu a responsabilidade sobre o

ordenamento territorial ao Ministrio da Integrao Nacional (MI) e
ao
Ministrio
da
Defesa
(MD).
Decorridos
mais
de
15
anos
da
promulgao da Constituio Federal e com a responsabilidade que lhe

foi
atribuda,
elaborao
de
o
uma
MI
iniciou
proposta
no
de
ano
de
Poltica
2004,
Nacional
processo
de
de
Ordenamento
Territorial. No ano de 2005 o MI firmou convnio com o Centro de

Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da Universidade de Braslia (UnB)
e
com
Associao
Brasileira
das
Instituies
de
Pesquisa
Tecnolgica (ABIPTI) para a elaborao do Documento base para a

definio de uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial.
O objetivo geral do estudo era instituir a base de entendimento
conceitual, metodolgica e programtica que orientasse o alcance, a
abrangncia e o escopo de formulao e implementao de uma Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial. Entre os objetivos especficos,
podem ser destacados: a) identificar o espectro de concepes e
vises conceituais, metodolgicas e programticas que informam as
abordagens
de
ordenamento
territorial
de
parte
de
agentes
governamentais e privados no Brasil; b) identificar os campos de

interesse
ordenamento
atuao
especficos
territorial,
territorial;
c)
as
desenvolvimento
identificar
papel
do
relaes
funcionais
regional
Ministrio
entre
planejamento
da
Integrao
140
Nacional como articulador de diferentes esferas de poder; d) definir

a PNOT como uma poltica de Estado e no apenas de Governo.
Em 2007, tendo este documento como base, o Governo Federal
instituiu
Grupo
de
Trabalho
Interministerial
(GTI)
com
atribuio de elaborar a PNOT. O GTI, coordenado pela Casa Civil da

Presidncia da Repblica e tendo o Ministrio da Integrao Nacional
como secretaria executiva, era integrado ainda pelo Ministrio da
Defesa; Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto; Ministrio das Cidades e Ministrio de Minas e
Energia. Em dezembro do mesmo ano o GTI concluiu a elaborao da
minuta do Projeto de Lei que institui a PNOT, que foi encaminhada
Casa Civil da Presidncia da Repblica para apreciao e posterior
encaminhamento ao Congresso Nacional, o que ainda no ocorreu.
3. As bases da poltica
O
Territorial
objetivo
geral
da
promoo
Poltica
Nacional
articulao
de
de
Ordenamento
instrumentos
de
ordenamento do uso e ocupao racional e sustentvel do territrio

nacional, ou seja, direcionar o uso e a ocupao do territrio em
suas
vrias
possibilidades.
As
suas
diretrizes
bsicas
so:
a)
propiciar uma melhor distribuio da populao no territrio; b)

propiciar
uma
melhor
distribuio
das
atividades
econmicas
no
territrio; c) gerar uma maior racionalidade econmica no uso e

ocupao do territrio, buscando explorao das potencialidades e
maior
produtividade;
d)
melhorar
qualidade
ambiental;
e)
melhorar a qualidade de vida (maior acesso terra, ao trabalho, aos

servios
definidos
pblicos
os
etc.).Para
seguintes
eixos
efeito
dos
temticos:
estudos
a)
bsicos,
padro
de
foram
uso
ocupao do territrio e as principais tendncias de transformao;

b) avaliao dos impactos de polticas, planos e programas no uso e
ocupao
do
territrio;
c)
contribuio
de
experincias
internacionais e nacionais de ordenao do territrio; d) avaliao

dos impactos da logstica e de grandes projetos privados no uso e
ocupao do territrio; e) espaos geogrficos sob poder pblico; e)
avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na perspectiva
da PNOT.
141
4. Instrumentos de ordenamento territorial

Um dos principais objetivos do Documento base para a definio
de
uma
Poltica
identificao
polticas
Nacional
dos
de
diversos
pblicas,
Ordenamento
instrumentos
planos,
programas
Territorial
setoriais,
outros
foi
compreendendo
instrumentos
que
impactam o territrio. Conforme j visto, a inexistncia de uma

poltica
de
ordenamento
do
territrio
no
Pas
no
significa
inexistncia desses instrumentos. So apresentados em seguida um rol

exemplificativo
de
sistemas,
polticas,
planos
programas
identificados como de destacado impacto no territrio, e que podem

ser considerados como instrumentos de ordenamento territorial:
Sistemas: Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC);
Sistema
Nacional
de
Recursos
Hdricos,
Sistemas
Municipais
de
Planejamento entre outros.

Polticas
Setoriais:
Poltica
Nacional
de
Desenvolvimento
Regional (PNDR); Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA); Poltica

de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PDRS); Poltica Nacional de
Recursos
Urbano
Hdricos
(PNDU);
(PNRH);
Poltica
Poltica
Nacional
Defesa
Nacional;
de
de
Desenvolvimento
Polticas
Martima
Nacional e para os Recursos do Mar;

Planos
setoriais:
instrumentos
Recursos
de
gesto
Hdricos;
Planos
Diretores
territorial
Planos
de
Municipais
urbana);
Bacias
Plano
(e
Nacional
Hidrogrficas;
Plano
seus
de
de
Desenvolvimento Territorial Sustentvel

Planos
macrorregionais
Sustentvel
(PAS);
Plano
Desenvolvimento
de
Desenvolvimento
do
Plano
de
sub-regionais:
Desenvolvimento
do
Semi-rido
Centro-Oeste
(PDSA);
Plano
do
Plano
Nordeste
(PDCO);
de
Amaznia
(PDNE);
Plano
de
Desenvolvimento
Regional Integrado (PDRI); Plano BR-163 Sustentvel

Planos setoriais: Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT); Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA); Plano Nacional de
Energia (PNE).
Programas com rebatimento territorial: Programa de Proteo de
Terras Indgenas, Gesto Territorial e Etnodesenvolvimento; Programa
de Zoneamento Ecolgico-Econmico; Programa de Apoio s Comunidades
Quilombolas; Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF); Programa
142
Nacional de Apoio a Agricultura Familiar (PRONAF); Programa Nacional

de Microbacias Hidrogrficas e Conservao de Solos na Agricultura;
Projeto
de
Gesto
Ambiental
Rural
(GESTAR);
Programa
de
reas
Especiais e Corredores Ecolgicos; Programa de Agendas 21 Local;

Programa
de
Desenvolvimento
Socioambiental
da
Produo
Familiar
Rural (PROAMBIENTE); Programa de Regionalizao do Turismo; Programa

Luz para Todos; Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do
Distrito Federal (PRORIDE); Programa de Desenvolvimento Social da
Faixa de Fronteira; Programa da Sustentabilidade de Espaos SubRegionais (PROMESO); Programa de Promoo e Insero Econmica de
Sub-Regies
(PROMOVER);
Sustentvel
do
Programa
Semi-rido
de
Desenvolvimento
(CONVIVER);
Programa
de
Integrado
Incentivo
Irrigao e Armazenagem (MODERINFRA); Programa de Modernizao da

Agricultura e Conservao de Recursos Naturais (MODERAGRO); Programa
de Desenvolvimento do Agronegcio (PRODEAGRO); Programa de Apoio ao
Fortalecimento
(PROGEREN);
da
Capacidade
Programa
de
de
Apoio
Gerao
de
Financeiro
Emprego
Renda
Investimentos
em
Ferrovias nas Regies Norte e Nordeste; Programa de Apoio Financeiro

a
Investimentos
em
Biodiesel;
Programa
de
Apoio
Financeiro
Investimentos em Fontes Alternativas de Energia Eltrica no mbito

do PROINFRA; Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia
Eltrica; Programa de Fortalecimento e Modernizao das Entidades
Filantrpicas
de
Sade
Hospitais
Estratgicos
Integrantes
do
Sistema nico de Sade SUS; Programa de Desenvolvimento do Turismo

(PRODETUR); Programa de Arranjos Produtivos Locais.
Fundos:
Fundo
para
Desenvolvimento
Tecnolgico
das
Telecomunicaes (FUNTTEL); Fundos Constitucionais de Financiamento

do Centro-Oeste (FCO), do Nordeste (FNE) e do Norte (FNO); Fundo de
Desenvolvimento
da
Amaznia
(FDA);
Fundo
de
Desenvolvimento
do
Nordeste (FDNE); Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA); Fundo de

Amparo ao Trabalhador (FAT); Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS); Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND).
143
5. Diagnstico do territrio brasileiro nas diversas

dimenses
No processo de elaborao da PNOT, o ponto de partida foi a
identificao
das
principais
questes
com
forte
expresso
no
territrio, agrupadas em distintas dimenses, a seguir relacionadas:
a) Poltico-institucional:
A principal constatao foi forte desarticulao e disperso
da ao do Estado na gesto integrada do territrio, muito embora
seja um problema que nos anos recentes vem sendo combatido com
relativo sucesso. Devem ser citadas tambm a desarticulao entre as
polticas
setoriais
com
impacto
territorial,
agravada
por
estratgias conflitantes de polticas pblicas, que, muitas vezes,

geram
expectativas
por
projetos
governamentais
so
focos
de
conflitos territoriais e as dificuldades para o Estado, na promoo

da integrao espacial dos fluxos econmicos.Ressalta-se ainda que
os novos ritmos e localizaes de atividades econmicas, articuladas
em redes logsticas visando competio internacional, colocam em
xeque a capacidade do Estado nacional promover a integrao espacial
dos fluxos.
b) Econmica:
A
anlise
do
quadro
atual
brasileiro
aponta
uma
forte
concentrao espacial das atividades econmicas ao longo do litoral,

nas reas metropolitanas e nas regies Sudeste e Sul, visto que
cerca de 70% do PIB produzido numa rea extremamente reduzida do
pas, enquanto a maior parte do territrio nacional ocupada por
municpios que contribuem muito pouco riqueza nacional, conforme
demonstrado na Figura 01.
c) Logstica:
O
atual
mapa
brasileiro
revela
territrios
dominados
por
grandes empresas que incorporam, submetem ou excluem os territrios

de
grupos
sociais
impactados
pela
menos
ao
de
poderosos
grandes
ou
que
so
corporaes
substancialmente
empresariais
que
interferem na condio de ocupao de segmentos sociais diversos.

Outro marco a oposio e disparidade entre a logstica das grandes
empresas
da
produo
familiar,
ou
seja,
geopoltica
da
144
corporao baseada na logstica, que lhe atribui grande velocidade

de crescimento e expanso territorial, contrape-se geopoltica da
pequena
mdia
produo,
gerando
fortes
conflitos
excluso
social.
Figura 01: Distribuio do PIB nos municpios

Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
Ademais, observa-se uma forte concentrao da malha rodoviria

na faixa litornea acima da concentrao das atividades econmicas,
sendo
malha
de
transportes
relativamente
densa
nas
regies
Sudeste, Sul e Nordeste, mas precria nas regies Centro-Oeste e
145
Norte, em proporo abaixo da real participao destas regies na

produo de produtos agrcolas e industriais, conforme demonstrado
na
Figura 02.
Figura 02: Rodovias e densidade de populao

Fonte Documento base para a definio da PNOT (2006)
A malha ferroviria possui uma distribuio desigual e mal
explorada, com a participao da ferrovia na matriz de transportes
brasileira ainda pequena; problemas de malha segmentada; diferenas
e insuficincia de bitola; carncia de reas de armazenagem, de
alimentao
retro-portuarias
terminais
de
transbordo
afetam
produtividade do modal ferrovirio, prejudicada pela ausncia de

grandes e regulares volumes de trfego.
Em
relao
ao
transporte
fluvial,
observa-se
uma
baixa
explorao da navegao hidroviria no territrio nacional, com o

modal fluvial muito pouco utilizado no pas, tendo maior relevncia
146
na Bacia Amaznica, onde usado para o transporte da carga geral da

produo regional e a circulao de populao de baixa renda. A
extenso territorial e a tropicalidade do Brasil, deveriam atribuir
circulao fluvial um papel de destaque, o que no ocorre. Nota-se
tambm uma distribuio desigual da infra-estrutura de armazenagem
no territrio nacional. A localizao dos pontos de estocagem da
produo em boa parte encontra-se distante das reas produtoras,
reduzindo a competitividade de diversos produtos.
Quanto infra-estrutura de comunicaes, ocorre disparidades
na
distribuio
territorial
das
redes
de
informao
longa
distncia o litoral permanece como o eixo principal do Pas, onde

todas as redes se concentram (Figura 03).
Figura 03: Redes de informao

147
Tambm se verifica acentuada discrepncia espacial crescente

entre
regies
produtoras
consumidoras
de
energia
de
origem
hidreltrica. A ampliao da gerao nas regies Sudeste, Sul e

Nordeste
est
se
esgotando,
com
potencial
nas
regies
Norte
Centro-Oeste, implicando em extensas linhas de transmisso (Figura

04).
Por fim, observa-se insuficincia de uma infra-estrutura de
logstica orientada para a integrao continental. Desta forma o
quadro
geral
por
macrorregio
pode
ser
assim
resumido:
a)
Sul/Sudeste: redes densas, sobretudo no Estado de So Paulo; b)

Nordeste: densa no litoral e esparsas no serto; c) Centro-Oeste:
densa no eixo Braslia Goinia Cuiab / regies perifricas dominam vias sem asfalto; e d) Amaznia: redes restritas a alguns
eixos
(Transamaznica)
completamente
ausente
no
norte
parte
ocidental.
148
Figura 04: Energia e densidade de populaoFonte: Documento base

para a definio da PNOT (2006)
d) Fundirio-territorial:
O
territrio
populacional
nas
socioeconmicos
brasileiro
regies
entre
as
apresenta
litorneas,
regies
ainda
com
forte
acentuados
Sul-Sudeste
concentrao
contrastes
Norte-Nordeste
(Figura 05).
Figura 05: Densidade de populao 2000

149
De
todo
modo,
vem
ocorrendo
um
contnuo
processo
de
deslocamento da populao em direo s regies Norte e Centro-Oeste

(Figura 06).
Figura 06: Variao da populao entre 1970 e 2000

Fonte: Documento base para a definio da PNOT
(2006)
Observa-se tambm forte assimetria na distribuio de funes
urbanas entre as redes de cidades do Sul-Sudeste e Norte-Nordeste. O
Pas ainda convive com um quadro de acentuados conflitos fundirios
pela propriedade e controle do territrio, com forte predominncia
da
grilagem
fundirio,
violncia
particularmente
como
na
forma
de
Amaznia.
apropriao
Ocorre
tambm
controle
conflitos
150
entre
os
organismos
governamentais
em
relao
destinao
do
territrio.
e) Ambiental:
O modelo de uso e ocupao do territrio brasileiro tem se
revelado
ambientalmente
insustentvel,
com
forte
desmatamento
ao
longo dos eixos de expanso da fronteira agropecuria.

A Figura 07 apresenta os principais ecossistemas nacionais e a
localizao das unidades de conservao segundo o Sistema Nacional
de Unidades de Conservao e a Figura 08 apresenta a delimitao no
territrio das unidades de conservao e terras indgenas.
Figura 07: Ecossistemas e Sistema Nacional de Unidades de

Conservao. Fonte: Documento base para a definio da PNOT (2006)
151
Figura 08: Unidades de Conservao e Terras Indgenas

Fonte: Documento base para a definio da PNOT
(2006)
Os
principias
ecolgicos
enumerados:
do
a)
problemas
Pas,
o
que
apresentados
desmatamento
da
afetam
na
os
Figura
Amaznia
principais
09,
do
podem
domnios
ser
Cerrado;
assim
b)
as
ameaas de drenagem e de poluio do Pantanal; c) a desertificao

do Nordeste interior; d) os desabamentos na Serra do Mar e e) o
desflorestamento dos ltimos resqucios de Mata Atlntica.
152
Figura 09: Limites e ameaas
Fonte:
(2006)
Figura
descritas
10
Documento
sintetiza
apresentando
os
base
conjunto
principais
para
das
definio
situaes
motores
do
da
PNOT
territoriais
desenvolvimento
brasileiro.
153
Figura 10: Motores do desenvolvimento. Fonte: Documento base para a

definio da PNOT (2006)
6. Consideraes Finais
Nesta primeira dcada do sculo XXI, o Brasil ingressou em um
novo ciclo de crescimento econmico, bem como em um processo de
reconstruo
perodo
do
Estado
neoliberal.
Brasileiro,
O
aps
planejamento
desmonte
governamental
parcial
do
setorial
154
redescobriu o territrio, produzindo um conjunto variado de planos,

programas e projetos de mdio e longo prazo com efetiva influncia
nos territrios demarcados em que incidem as suas polticas. Sabe-se
que
capital
transformando
se
movimenta
regies
para
aceleradamente,
intensificao
conquistando
da
sua
acumulao,
sobretudo o agronegcio, o que recomenda uma presena efetiva do

planejamento governamental.
A gesto do territrio dialoga no apenas com as polticas de
desenvolvimento
urbano
regional,
mas
tambm
com
todas
aquelas
polticas setoriais e macroeconmicas capazes de produzir efeitos

territoriais importantes. O gigantismo territorial brasileiro e a
necessidade de desconcentrao de riqueza e populao exigem das
polticas de ordenamento territorial uma vinculao com as polticas
de planejamento regional.
Reconhece-se,
territorial
do
portanto,
Pas,
com
uma
a
nova
fase
elaborao
no
de
planejamento
diversos
planos,
particularmente na regio Amaznica: o Plano Amaznia Sustentvel

(PAS),
plano
estratgico
de
desenvolvimento
macrorregional;
Macrozoneamento da Amaznia Legal e os planos de desenvolvimento

regionais
sustentveis
(PDRS)
para
as
sub-regies
em
fase
de
recepo de grandes projetos de infra-estrutura ou economicamente

deprimidas, tais como o PDRS da rea de Influncia da rodovia BR163; o PDRS do Xingu (rea de influncia da UHE de Belo Monte); o
PDRS do Arquiplago do Maraj; o PDRS do Meio-Norte e o previsto
PDRS do Sudoeste da Amaznia (rea de influncia das UHEs de Santo
Antnio e de Jirau).
Mas
territorial
inexistncia
no
Pas
ainda
de
uma
flagrantemente
poltica
de
contraditria
ordenamento
com
papel
exercido de principal protagonista do projeto de integrao sulamericana, o que tem implicado em um processo de maior integrao
econmica e a construo de infraestruturas compartilhadas sem o
planejamento adequado do uso e da ocupao do territrio. Aliado a
experincias nacionais mais avanadas de ordenamento territorial,
como
da
Venezuela,
nosso
pas
poderia,
ou
melhor,
deveria
contribuir para o ordenamento territorial da Amrica do Sul.
155
Dessa forma, no obstante j terem os Ministrios da Integrao

Nacional e da Defesa coordenado o processo de elaborao da Poltica
Nacional de Ordenamento Territorial e encaminhado Casa Civil da
Presidncia da Repblica, no h um debate nacional instaurado sobre
a proposta da PNOT. O retardamento da ao governamental no que se
refere ao envio do projeto de lei ao Congresso Nacional, est em
flagrante
descompasso
respeito
com
diversas
conjuntura
experincias
internacional
avanadas
de
no
que
diz
ordenamento
territorial.
7. Referncias
HOUAISS,
Antnio.
Dicionrio
eletrnico
Houaiss
da
lngua
portuguesa. 1.0 5 Edio, 2004.

MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Documento base para a definio
de uma poltica nacional de ordenamento territorial. Braslia, 2006.
MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL. Para pensar uma poltica nacional
de ordenamento territorial. Braslia, 2005.
RCKERT, Aldomar A. A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial,
Brasil.
Uma
poltica
territorial
contempornea
em
construo.
Scripta Nova. Revista Electrnica de Geografa y Ciencias Sociales.

Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2007, vol. XI,
nm. 245 (66). <http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-24566.htm>
RUCKERT, A. A. O processo de reforma do Estado e a poltica nacional
de ordenamento territorial. In: Para pensar uma poltica nacional de
ordenamento
territorial.
Braslia:
Ministrio
da
Integrao
Nacional, 2005 p. 31-40.
156
ANEXO - MINUTA DO PROJETO DE LEI.

Institui
Poltica
Nacional
de
Ordenamento
Territorial e d outras providncias

Art. 1
Fica instituda a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial PNOT, com fundamento nos arts. 21, 23 e 43 da Constituio, visando
promoo e articulao de instrumentos de ordenamento do uso e
ocupao racional e sustentvel do Territrio Nacional, de acordo
com os objetivos, princpios, diretrizes e estratgias estabelecidos
nesta Lei.
Dos Objetivos
Art 2
A Poltica Nacional de Ordenamento Territorial visar os seguintes
objetivos:
I
garantia
da
soberania,
com
preservao
da
integridade
territorial, do patrimnio e dos interesses nacionais;

II a promoo da qualidade de vida e de condies favorveis ao
desenvolvimento
das
atividades
econmicas,
sociais,
culturais
ambientais;
III a integrao e a coeso nacionais, reduzindo as desigualdades
regionais,
valorizando
as
potencialidades
econmicas
as
diversidades scio-culturais e ambientais do territrio nacional;

IV fortalecer a integrao do Brasil com os pases sul-americanos,
contribuindo para a estabilidade e o desenvolvimento regionais;
V fortalecer o Estado nas reas de faixa de fronteira, guas
jurisdicionais e espao areo, propiciando o controle, a articulao
e o desenvolvimento sustentvel;
VI orientar a racionalizao, a ampliao e a modernizao do
sistema logstico fsico do territrio brasileiro;
VII promover a justia social e a reduo de conflitos no uso e
ocupao territorial;
157
VIII
promover
gerao
integrao
de
conhecimento
multitemtico, nas diversas escalas, para o ordenamento territorial

como
instrumento
de
tomada
uma
rede
de
deciso
de
articulao
intersetorial; e
IX
estruturar
integrada
de
cidades
de
portes
diversificados no territrio nacional.
Art. 3
Para os efeitos desta Lei, definem-se como:
I Territrio Nacional, a extenso geogrfica sobre a qual o Estado
exerce
sua
soberania,
incluindo
Mar
Territorial,
Plataforma
Continental e Zona Econmica Exclusiva, com extenses definidas de

acordo com a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar,
promulgada pelo Decreto n. 1.530, de 22 de junho de 1995;
II Poltica Nacional de Ordenamento Territorial, a poltica de
Estado
exercida
administrativas
por
e
meio
de
de
um
planejamento
conjunto
de
aes
poltico-
concertadas
entre
os
entes
federados para o uso sustentvel dos recursos naturais e a adequada

ocupao do territrio em funo de suas caractersticas biofsicas,
scio-econmicas, culturais e poltico-institucionais;
Dos Princpios
Art. 4
A
Poltica
Nacional
de
Ordenamento
Territorial
observar
os
seguintes princpios:
I Soberania Nacional e integridade territorial;
II solidariedade intergeracional, garantindo s geraes atual e
futuras
um
territrio
ordenado,
de
maneira
valorizar
as
potencialidades econmicas, sociais, ambientais e culturais locais e

regionais;
III incluso social e promoo da cidadania;
IV participao social na gesto do territrio;
V sustentabilidade scio-ambiental;
158
VI cooperao e coordenao entre os entes da Federao, sem

prejuzo das respectivas autonomia e competncia; e
VII respeito biodiversidade, geodiversidade e diversidade
cultural.
Pargrafo
nico.
PNOT
utilizao
das
reas
observar
os
indispensveis
critrios
segurana
condies
do
de
territrio
nacional.
VIII Promover a articulao e cooperao entre os entes federados
na
gesto
do
ordenamento
fundirio
do
patrimnio
nacional,
considerando a diversidade dos territrios, seu patrimnio cultural

e natural e as diferentes formas de organizao social e produtiva;
IX Promover a destinao ordenada do estoque de terras pblicas,
centrando no direito fundamental de acesso terra com prioridade
para as aes de reforma agrria, visando o acesso democrtico, o
desenvolvimento
atendendo
sustentvel,
os
interesses
conservao
sociais,
ambientais,
preservao,
econmicos
estratgicos do Pas;
X Promover a interiorizao da ocupao do territrio nacional,
visando
desconcentrao
da
propriedade
da
terra
seu
uso
sustentvel;
XI - Promover a destinao ordenada dos espaos fsicos em ambiente
aquticos;
XII Incorporar a dimenso ambiental nos processos de planejamento
governamental
nas
polticas
pblicas
de
uso
ocupao
territorial;
XII Estimular a integrao e a criao de infra-estrutura, dos
equipamentos e dos servios urbanos e sociais;
XIV - Estimular a integrao dos mercados intra e inter-regionais e
nacional, mediante o incremento da acessibilidade, a reestruturao
e o redimensionamento dos sistemas de comunicao e estrutura de
abastecimento,
da
comercializao
do
uso
otimizado
da
multi-
modalidade nos transportes;

XV
Promover
expanso
da
utilizao
infra-estrutura,
desenvolvimento
do
Pas,
de
das
em
potencialidades
atendimento
melhor
distribuio
energticas
necessidades
das
a
de
atividades
159
produtivas e de melhor aproveitamento das oportunidades e vocaes

regionais;
XVI - Promover a gerao de conhecimento do potencial em recursos
naturais
da
biodiversidade
da
geodiversidade
em
prol
dos
interesses nacionais;
XVII - Articular a PNOT e os Planos de Ordenamento Territorial a uma
poltica nacional de desenvolvimento urbano de modo a promover a
reduo das desigualdades scio-territoriais;
XVIII
Garantir
os
interesses
das
populaes
socialmente
vulnerveis e dos povos e comunidades tradicionais nos processos de

ocupao, vivncia e uso do territrio, articulando bens e servios
j existentes e a implementao dos que se fizerem necessrios;
XIX
Valorizar
as
identidades
territoriais,
tradicionais
regionais com respeito diversidade;

XX - Garantir s populaes locais o acesso ao conhecimento das
potencialidades econmicas do territrio;
XXI
Considerar
Territorial
em
aes
todos
que
os
planejamentos
concorram
para
para
fortalecimento
Ordenamento
da
Defesa
Nacional;
XXII - Identificar as reas Indispensveis Segurana do Territrio
Nacional.(art 91, 1, III, da CF);
XXIII
Buscar
articulao
com
os
planos
programas
de
cidades
de
ordenamento territorial dos pases vizinhos.

XXIV
Promover
fortalecimento
das
redes
de
centralidade mdia.
XXV
Promover
fortalecimento
das
relaes
entre
cidades
de
pequeno porte e os ncleos urbanos de apoio rea rural.

XXVI - Estimular o planejamento e a gesto integrados das reas
metropolitanas e das grandes aglomeraes urbanas;
Das Estratgias
Art. 5
A PNOT adotar as seguintes estratgias para implementar as suas
diretrizes:
160
I Na dimenso poltico-institucional:
a) Promover
mltiplos
articulao
atores
institucional
instncias
negociao
decisrias,
de
entre
modo
compatibilizar interesses e reduzir conflitos na ocupao e no

uso do territrio e de seus recursos;
b)
Promover a adequao e a racionalizao das diversas fontes de

financiamento
ordenamento
de
do
polticas
territrio
pblicas
nacional,
que
em
incidam
sobre
conformidade
com
o
as
diretrizes desta Lei;

c)
Promover
gesto
territorial
participativa
envolvendo
Estado, o setor produtivo e a sociedade civil, de forma a

garantir
cumprimento
das
diretrizes
desta
Lei,
descentralizao administrativa e o controle social;

d)
Estimular, no mbito do ordenamento territorial, a cooperao

com os pases vizinhos na gesto de reas contguas;
e) Observar os princpios e as diretrizes da PNOT nas decises de

investimento dos acordos firmados pelo Brasil para a integrao sul
americana;
II - Na dimenso urbana:
a) Articular
rede
urbana
pela
dinamizao
das
cidades
de
centralidade mdia;
b)
Estimular a articulao de consrcios municipais para promover

polticas integradas de ordenamento territorial; e
c)
Promover o fortalecimento de redes equilibradas de cidades, de

diferentes
portes,
bem
como
seu
planejamento
gesto
integrados.
III - Na dimenso rural:
a)
Garantir
polticas
pblicas
de
suporte
ao
desenvolvimento
rural com enfoque nas dimenses da sustentabilidade: econmica,

social, poltica, cultural, ambiental e territorial; e
b)
Fomentar alternativas tecnolgicas e estratgias territoriais

de suporte social, econmico, organizacional, institucional e
poltico ao desenvolvimento rural.
161
IV Na dimenso econmica:
a)
Apoiar
pesquisa
fortalecimento
desenvolvimento
(P&D)
disseminao
de
de
inovao
plos
de
tecnolgica,
priorizando as regies deprimidas e estagnadas;

b) Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas
determinantes para o desenvolvimento sustentvel de regies menos
dinmicas;
c)
em
Priorizar o desenvolvimento das atividades econmicas
territrios
economicamente
deprimidos,
considerando
as
potencialidades locais e a rigidez locacional;

d) Promover a articulao e criao de instrumentos econmicos
de apoio desconcentrao territorial da atividade produtiva, tais
como linhas de crdito especiais e incentivos fiscais;
e)
Apoiar
qualificao
fortalecimento
capacitao
disseminao
profissional,
de
priorizando
aes
as
de
regies
deprimidas e estagnadas.
V Na dimenso fundiria:
a) Estabelecer critrios e prioridades para o tratamento de
conflitos
reforma
do
uso
agrria,
em
terras
terras
pblicas
indgenas,
destinadas
remanescentes
colonizao
de
quilombos,
terras arrecadadas,unidades de conservao e reas com potencial

minero-energtico;
b) Considerar como reas prioritrias para a implantao de
polticas pblicas de reforma e reordenamento agrrio das terras
pblicas com ecossistema alterado;
c)
Articular
gesto
fundiria
na
Amaznia
Legal
com
os
sistemas de monitoramento, proteo e vigilncia;

d)
Adotar
modelos
de
desenvolvimento
sustentvel
para
destinao e/ou preservao das reas florestadas, compatibilizandoos com as necessidades econmicas do pas e com o desenvolvimento
socioeconmico das populaes impactadas por esta destinao;
e)
Realizar
ordenamento
destinando-as
prioritariamente
regularizao
fundiria
das
fundirio
para
fins
comunidades
das
terras
de
reforma
locais
pblicas,
agrria,
tradicionais,
162
reconhecimento
de
reas
indgenas,
remanescentes
de
quilombos,
preservao de reas florestadas, unidades de conservao, ambientes

aquticos e explorao minero-energtico;
f) fomentar a utilizao de geotecnologias de forma integrada
para atender as necessidades de ordenamento fundirio do Pas e aos
interesses da soberania e da segurana nacionais.
VI Na dimenso ambiental:
a) Articular a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial com
os
instrumentos
de
poltica
ambiental
de
uso
ocupao
do
intra
PNOT
no
territrio.
VII Na dimenso da infra-estrutura
a)
Construir
intergovernamental
e logstica:
mecanismos
que
de
incorporem
coordenao
as
diretrizes
da
planejamento e nas decises dos investimentos em infra-estrutura;

b)
Aprimorar
territrio
brasileiro,
infra-estruturas
de
integrar
visando
transporte,
sistema
logstico
excelncia
energia,
fsico
integrao
minerao,
do
das
comunicaes,
armazenagem e redes de informao;

c) Estimular a eficincia, a economicidade, a melhoria e a
ampliao
da
infra-estrutura
do
Pas,
observando
as
polticas
setoriais, em suas diferentes escalas, e os objetivos da PNOT;

d)
Garantir
identificao
dos
recursos
naturais
da
polticas
setoriais
de
biodiversidade e da geodiversidade; e
e)
Promover
articulao
entre
as
defesa e de mobilizao nacional para o desenvolvimento da infraestrutura e logstica nacional.

VIII Na dimenso scio-cultural:
a) Proceder a aes de ordenamento territorial compatveis com
os direitos das populaes vulnerveis e dos povos e comunidades
tradicionais aos processos de ocupao e uso do territrio;
b) Apoiar a preservao de memria e do patrimnio histricocultural;
163
c)
Apoiar
iniciativas
de
acesso
ao
conhecimento
das
potencialidades locais do territrio s populaes vulnerveis e aos

povos e comunidades tradicionais;
IX Na dimenso da defesa e das relaes internacionais:
a)
Aprimorar
vigilncia,
controle
defesa
das
fronteiras, das guas jurisdicionais e do espao areo do Brasil,

por meio da integrao das aes dos diversos rgos governamentais
envolvidos;
b) Cooperar com outros paises no desenvolvimento e na prestao
de servios relacionados vigilncia e navegao martima, area
e fluvial;
c) Aumentar a presena do Estado na Amaznia brasileira e guas
jurisdicionais brasileiras;
d) Implementar aes para desenvolver e integrar as regies
norte e centro-oeste, com apoio da sociedade, visando, em especial,
ao desenvolvimento e vivificao da faixa de fronteira;
e) Aprimorar e integrar o sistema de gesto das terras do
patrimnio fundirio da Unio na Amaznia ao Sistema de Proteo da
Amaznia (SIPAM);
f) Complementar e manter atualizado o mapeamento topogrfico
terrestre e nutico do territrio nacional;
g) Garantir a implantao de instalaes militares em reas
pblicas do Territrio Nacional no interesse da Defesa Nacional;
h) Integrar os esforos governamentais, reduzindo conflitos de
competncia nos mbitos federal, estadual e municipal, em relao
destinao do territrio;
i) Estimular a adequao da legislao sobre a aquisio de
terras por estrangeiros aos interesses da Segurana do Territrio
Nacional e s prioridades de desenvolvimento do Pas, e garantir,
nos acordos internacionais, a plena capacidade do Estado brasileiro
em regulamentar a questo;
j) Estimular o uso e a ocupao da faixa de fronteira, bem como
o
desenvolvimento
de
atividades
econmicas
de
forma
sustentvel
nessas reas.
164
Da Coordenao das Competncias

Art. 6
As
competncias
para
definio
de
estratgias
de
ordenamento
territorial sero coordenadas na implementao da PNOT a partir das

seguintes escalas:
I na escala nacional e regional, pelo exerccio da competncia da
Unio
para
elaborar
executar
planos
nacional
regionais
de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social,

determinada pelo art. 21, IX da Constituio;
II na escala estadual, pelo exerccio da competncia dos Estados
determinada pelo art. 25 da Constituio, alm da que constar em lei
federal; e
III
na
escala
municipal,
pelo
exerccio
da
competncia
dos
Municpios determinada pelos arts. 30 e 182 da Constituio, alm da

que constar em lei federal.
Pargrafo nico.
planos
nacional,
ordenamento
Para a implementao da PNOT, sero elaborados

regionais,
territorial,
os
estaduais
quais,
em
do
suas
Distrito
Federal
respectivas
de
escalas,
devero ser apreciados pelos Conselhos do SISNOT.
Do Sistema Nacional de Ordenamento Territorial

Art. 7
Fica criado o Sistema Nacional de Ordenamento Territorial SISNOT
com
objetivo
de
promover
coordenao
articulao
institucional das polticas pblicas setoriais e dos instrumentos de

regulao com relevante impacto territorial operados pelos entes
federados.
Art. 8
O SISNOT ser composto por rgos e entidades da Unio, dos Estados,
do DF e dos Municpios com competncias relativas ao ordenamento
territorial
Federal
de
pelos
Conselhos
Ordenamento
Nacional,
Territorial,
bem
Estaduais
como
pelos
do
Distrito
colegiados
165
municipais
destinados
definir
poltica
de
expanso
do
desenvolvimento urbano.
Pargrafo nico. A participao nos Conselhos de que trata o caput
ser considerada prestao de servio de relevante interesse pblico
e no ser remunerada.
Art. 9
Fica
criado
no
mbito
do
Ministrio
da
Integrao
Nacional
Conselho Nacional de Ordenamento Territorial CNOT, integrado pelos

seguintes membros:
I representantes dos Ministrios e Secretarias da Presidncia da
Repblica com atuao no ordenamento territorial;
II
representantes
indicados
pelos
Conselhos
Estaduais
do
Distrito Federal de Ordenamento Territorial;

III
representantes
de
entidades
das
classes
patronal
trabalhadora e demais organizaes da sociedade civil.

Pargrafo nico. O regulamento dispor sobre a composio e a forma
de indicao e nomeao dos representantes.
VI
analisar
sugerir
propostas
de
alterao
da
legislao
pertinente ao ordenamento territorial; e

VII propor diretrizes para a implementao dos planos nacional e
regionais de ordenamento territorial, aplicao de seus instrumentos
e atuao do SISNOT.
Pargrafo nico. A Secretaria Executiva do CNOT ser

exercida pelo Ministrio da Integrao Nacional.
Art. 11
Os
Estados
Distrito
Federal
devero
constituir
conselhos
estaduais e distrital de ordenamento territorial, facultado a estes

entes estabelecer sua composio e competncias.
Art. 12 Compete ao CNOT:

166
I assessorar os rgos da unio com atribuio de elaborar e

executar planos nacional e regionais de ordenamento territorial nas
questes que lhe forem demandadas;
II apreciar os planos nacional, regionais, estaduais e distrital
de ordenamento territorial e sugerir propostas de alterao ao rgo
competente;
III
promover
pblicas
articulao
setoriais,
com
vistas
compatibilizao
elaborao
das
polticas
implementao
dos
planos nacional e regionais de ordenamento territorial;

IV
manifestar-se
sobre
os
conflitos
de
uso
ocupao
do
territrio que lhe forem demandados e encaminhar sua apreciao aos

rgos
da
unio
com
atribuio
de
elaborar
executar
planos
nacionais e regionais de ordenamento territorial;

V apreciar e manifestar-se sobre as questes que lhe tenham sido
encaminhadas
pelos
Conselhos
Estaduais
do
Distrito
Federal
de
Ordenamento Territorial;
Dos Instrumentos da PNOT

Art. 13
A PNOT ser implementada por meio da articulao institucional

dos
instrumentos
fiscais,
territoriais
financeiros,
tcnicos
de
e
regulao,
econmicos,
poltico-institucionais,
operados pelos rgos federais, estaduais, do DF e municipais,

compreendendo polticas, planos, programas e fundos pblicos.
Pargrafo nico. Os Conselhos do SISNOT, para efeito de subsidiar a
elaborao dos planos territoriais de sua competncia, levaro em
considerao os planos setoriais com impacto territorial.
Articular os planos de ordenamento territorial e os planos

diretores,
quando
da
elaborao
ou
reviso
destes
pelos
municpios; (levar para o final do PL - valendo)
Articular a rede urbana a partir das diretrizes e princpios

de uma poltica nacional de desenvolvimento urbano; (valendo,
desde que exista a PNDU juntar com o anterior final do PL).
167
Cinquenta anos de Polticas Pblicas Federais

de Desenvolvimento Regional no Brasil
Kelson Vieira Senra
Este estudo tem como referncia inicial o entendimento de
Diniz e Crocco segundo o qual h pelo menos trs geraes
distintas
de
polticas
desenvolvimentista,
ocorreria nos anos 2000 (DINIZ & CROCCO, 2006, p. 10).
Ao
quadro
uma
terceira
Brasil:
que
no
gerao
analisar
neoliberal
regionais
institucional,
planos,
programas,
investimentos e resultados de vrias iniciativas do Governo

Federal, desde o PsGuerra (1945) at o ano de 2009, este
estudo
concluiu
que
as
polticas
pblicas
federais
para
desenvolvimento regional tm uma conformao diferenciada ao

longo do tempo, o que leva ao reconhecimento da existncia de
quatro
fases
distintas:
Nacional-Desenvolvimentista,
Desenvolvimentista-Militar,
Neodesenvolvimentista.
Este
Neoliberal
artigo
ir
apresentar
aspectos
relevantes das polticas pblicas federais de desenvolvimento

regional dessas quatro Fases identificadas.
O estudo conclui que a Fase Nacional-Desenvolvimentista
ocorreu do Ps-Guerra (1945) at o Golpe Militar (1964). A
Poltica
de
Desenvolvimento
Econmico
do
Nordeste,
PDEN,
lanada em 1959, o elemento mais marcante desse perodo. A

PDEN tambm considerada o marco inicial da poltica pblica
regional no Brasil, o que confere cinquenta anos de histria
para este tipo de poltica no pas. A Fase DesenvolvimentistaMilitar se estendeu de 1964 at meados da dcada de 1980 e
considera-se
que
os
planos
regionais,
inseridos
nos
Planos
Nacionais de Desenvolvimento, PNDs, da dcada de 1970, so as

iniciativas de maior destaque desse perodo. A Fase Neoliberal
caracterizada
principalmente
pelas
medidas
ortodoxas
adotadas aps a Constituio Federal de 1988, e sua iniciativa

168
mais relevante o programa dos Eixos Nacionais de Integrao

e
Desenvolvimento,
ENIDs,
lanados
em
1996.
Fase
Neodesenvolvimentista ocorre a partir dos anos 2000, quando

foram
lanadas
medidas
contraditrias,
que
mesclaram
aes
neoliberais e desenvolvimentistas, embora a tnica do perodo

fosse a maior participao do Estado. A Poltica Nacional de
Desenvolvimento
Regional,
lanada
em
2003,
apontada
como
ponto de referncia da Fase Neodesenvolvimentista, apesar das

suas limitaes (FIGURA 01).
FIGURA 01
importante frisar que as quatro Fases no tm fronteiras

e paradigmas rgidos, posto que algumas caractersticas de
uma Fase podem aparecer pontualmente em outra. Os elementos
analisados indicam que ocorreram perodos de transio entre
as diferentes Fases. Nos anos de 1960, por exemplo, o Governo
Federal manteve uma relativa autonomia para a SUDENE ao mesmo
tempo
em
gesto
que
das
organizava
uma
polticas
estrutura
de
centralizada
desenvolvimento
para
regional,
caracterstica da Fase Desenvolvimentista-Militar. Na dcada

de 1980, a Unio reduziu investimentos pblicos, mas manteve a
poltica
de
benefcios
fiscais
dos
fundos
FINOR
FINAM,
criados no perodo anterior. No final da dcada de 1990 e

incio
dos
anos
2000,
ao
mesmo
tempo
em
que
criava
Ministrio da Integrao Nacional com a misso de investir no
169
desenvolvimento regional, o Governo Federal extinguiu a SUDAM

e a SUDENE, transformadas em agncias de desenvolvimento.
Ao longo de todos os perodos estudados, pode-se afirmar
que
as
polticas
de
desenvolvimento
regional
tiveram
pelo
menos dois grandes objetivos: a diminuio das desigualdades

regionais (econmicas e sociais) e a promoo da ocupao do
territrio
ocorreram
nacional.
Durante
polticas
regionais
os
ltimos
cinquenta
explcitas,
anos
contando
com
instituies, planos, programas e aes especficos, visando o

desenvolvimento
regional,
mas
tambm
polticas
implcitas,
contando com medidas indiretas, sob responsabilidade de rgos

pblicos setoriais, ou como parte de um projeto de mbito
nacional,
mas
apresentados,
com
um
grande
impacto
contexto
regional.
scio-econmico,
seguir,
referncias
so
da
poltica regional, principais iniciativas e resultados de cada

fase identificada no estudo.
Fase Nacional-Desenvolvimentista
Alguns autores entendem que se vivia nos anos Ps-Guerra
(1945-1964) uma fase de mudana do padro de desenvolvimento
(CARVALHO, 1994, p. 52). No que se refere ao desenvolvimento
regional,
Nordeste
j
do
em
1952,
Brasil
proposta
(BNB)
enviada
de
ao
criao
do
Congresso
Banco
do
Nacional,
defendia que a soluo dos problemas sociais e econmicos do

Nordeste se desse luz da moderna tcnica do planejamento
regional, inspirada na teoria da Regional Science americana.
No entanto, o que melhor caracteriza o incio dessa fase para
o
desenvolvimento
Poltica
elaborada
de
regional
Desenvolvimento
pelo
Grupo
de
foi
lanamento,
Econmico
Trabalho
de
do
em
Nordeste
1959,
da
(PDEN),
Desenvolvimento
do
Nordeste (GTDN), sob coordenao do economista Celso Furtado,

com participao do BNB e do BNDE. Segundo o IPEA (1972a, p.
170
15)
tratou-se
da
primeira
iniciativa
consistente
de
inspecionar o carter especial, dentro da economia brasileira,

da problemtica nordestina.
Nesta
Fase
Nacional-Desenvolvimentista,
prevaleceu
entendimento de que o Estado deveria intervir na economia e

que
investimento
pblico
era
necessrio
para
ampliar
demanda nos perodos de desaquecimento econmico e garantir o

equilbrio
do
sistema
desenvolvimentistas,
ocorre
de
espacialmente
capitalista.
processo
acarretando
concentrao
determinadas
regies,
de
Para
autores
crescimento
econmico
maneira
desigual
de
populao
acentuando
desequilibrada,
e
riqueza
diferenas
em
econmicas
sociais. Myrdal (1954), por exemplo, afirmou que uma causao

circular
geraria
efeitos
acumulativos
acentuaria
as
disparidades econmicas entre regies e pases. Na viso de

Prebisch
(1949),
desenvolvimento
subdesenvolvimento
esto
inter-relacionados em centro-periferia, tomando parte de um

nico sistema econmico mundial. Para reverter esse processo,
autores desenvolvimentistas defenderam a interveno do Estado
na
economia
no
processo
de
desenvolvimento
nacional
regional.
Na
Fase
do
Nacional
Desenvolvimentismo,
considerando
polticas explcitas e implcitas de desenvolvimento regional,

foram marcas significativas: a) a criao de um conjunto de
instituies de desenvolvimento regional, sem uma coordenao
centralizada,
exemplo
da
Superintendncia
para
do
Desenvolvimento do Nordeste; b) a formulao e a tentativa de

implantao da primeira poltica de desenvolvimento regional
para
Regio
benefcios
Nordeste;
tributrios
c)
e
criao
creditcios
de
mecanismos
de
promover
para
industrializao da Regio Nordeste (estes instrumentos viriam

171
ser
amplamente
realizao
de
utilizados
pesados
industrializao,
construo
nas
dcadas
investimentos
principalmente
de
Braslia,
na
seguintes);
em
d)
infraestrutura
Regio
criando
uma
Sudeste;
e)
plataforma
para
investimentos na Regio Centro-Oeste do pas. A ao estatal,

no
entanto,
ocorreu
acentuadamente
apenas
no
Governo
JK,
durante a execuo do Programa de Metas, quando se estabeleceu

uma
parceria
internacional,
entre
os
formando
capitais
que
Estatal,
foi
chamado
nacional
trip
do
de
desenvolvimento.
A
Poltica
para
Desenvolvimento
Econmico
do
Nordeste
(PDEN) ganhou destaque por trazer a primeira proposio de um

plano de ao abrangente para o desenvolvimento de uma regio
do
Brasil.
Vale
destacar
articulao
de
propostas
para
diferentes parcelas do territrio: na Zona Costeira dever-seia
promover
industrializao
criao
de
um
centro
manufatureiro autnomo para gerar emprego em massa; no Semirido caber-se-ia aumentar a produtividade da agropecuria;
nos vales midos do Maranho e Gois dever-se-ia promover uma
colonizao capaz de receber populao migrante da rea semirida. Outras articulaes foram lanadas: os investimentos
diretos
da
Unio
investimentos
do
seriam
em
capital
infraestrutura
privado
em
econmica
os
industrializao,
incentivado por meio de iseno tributria e financiamentos

pblicos
diferenciados.
atuar
maneira
de
As
coordenada,
instituies
sob
uma
pblicas
nica
deveriam
orientao,
do
Governo Federal, em articulao com os estados, e os trabalhos

deveriam se apoiar em Planos de Desenvolvimento Regional. A
criao
de
mecanismos
de
isenes
tributrias
benefcios
creditcios uma experincia que tambm merece ser destacada,

pois seria amplamente adotada nos anos seguintes.
172
Os resultados do Plano de Ao do GTDN foram limitados. A

SUDENE, criada com a misso de implantar os Planos Diretores
de Desenvolvimento Regional, esbarrou em vrias dificuldades.
A
criao
de
invivel
um
centro
diante
da
industrial
integrao
do
no
Nordeste
mercado
mostrou-se
nacional
da
subjugao da Regio ao poder econmico instalado no CentroSul.
De
acordo
com
Cano,
GTDN
no
se
deu
conta
da
inexistncia da oportunidade histrica para a criao de um

Centro
Autnomo
de
Expanso
Manufatureira
Regional
(CANO,
1981, p. 25). A modernizao da agropecuria do semi-rido

encontrou resistncias ao se deparar com uma estrutura agrria
tradicional baseada no conservadorismo dos latifundirios. A
articulao
ocorreu,
outros
das
pois
rgos
aes,
a
centralizada
Superintendncia
e
estados
na
no
SUDENE,
tambm
no
conseguiu
impor
aos
hegemonia
que
pretendia
inicialmente. Nesse contexto de poucos resultados, a exceo

para o desenvolvimento regional ocorreu com os desdobramentos
do Programa de Metas de Juscelino Kubitscheck, que, apesar de
no
tratar
explicitamente
da
questo
regional,
teve
grande
impacto na ocupao do territrio. Apesar de ter concentrado

investimentos e urbanizao na regio Centro-Sul, o sistema
rodovirio implantado por JK integrou esta regio e lanou
vias de penetrao na direo ao oeste, norte e nordeste do
territrio nacional. A construo de Braslia possibilitou a
formao
de
um
ndulo
de
articulao,
uma
plataforma
para
explorao das Regies Centro-Oeste e Norte do Pas, lanando

novas possibilidades para a ocupao do territrio nacional. O
desenvolvimentismo
utilizadas
pelos
de
JK
construiu
militares
na
as
bases
fase
que
seriam
seguinte,
do
Desenvolvimentismo-Militar.
173
Fase Desenvolvimentista-Militar
Na Fase Desenvolvimentista-Militar, de 1964, ano do Golpe
Militar no Brasil, at meados da dcada de 1980, quando foi
instalada a Nova Repblica, o pas continuou governado por uma
ideologia
de
participao
perfil
do
Estado
Keynesiano,
que
na
economia
promoveu
no
forte
desenvolvimento
regional. A caracterstica desenvolvimentista pode ser notada

no elevado volume de investimentos pblicos, que alcanou 10%
do PIB em 1970, passou para 11,9% do PIB em 1975 e cresceu
para 12,8% do PIB em 1980 (MONTEIRO NETO, 2006, p. 24). A
participao do Governo Federal no desenvolvimento regional
pode ser observada nos Planos Regionais de Desenvolvimento,
inseridos nos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), em
particular o I e o II PND, que significaram o maior esforo de
planejamento e investimento pblico ocorrido desde o Plano de
Metas de JK (BECKER, 1992).
A Teoria dos Polos de Crescimento (1949), de Franois
Perroux,
foi
muito
influente
na
Fase
Desenvolvimentista-
Militar. Na viso do autor, h indstrias motrizes que geram

ondas de inovaes, so capazes de mobilizar outras indstrias
secundrias e outros setores da economia e podem promover a
dinamizao
estimular
regional.
instalao
desenvolvimento
dessa
Fase
de
uma
Perroux
de
entende
indstrias
regio.
que
Estado
motrizes
desenvolvimento
Desenvolvimentista-Militar
foi
tambm
pode
apoiar
regional
fortemente
orientado pelo pensamento da Escola Superior de Guerra (ESG).

A manobra geopoltica para integrao do territrio nacional
presidiu
estratgia
espacial
concepo da ESG previa: 1
das
polticas
regionais.
articular firmemente a base
ecumnica de nossa projeo continental, ligando o Nordeste e

o Sul ao Ncleo central do pas; 2 impulsionar o avano para
noroeste da onda colonizadora, a partir da plataforma central,
174
de modo a integrar a pennsula Centro-Oeste no todo ecumnico

brasileiro; 3 inundar de civilizao a Hilia Amaznica, a
coberto
dos
ndulos
fronteirios,
partir
de
uma
base
avanada no Centro-Oeste e em ao coordenada com a progresso

E-O, seguindo o eixo do grande rio (SILVA, 1981, p.46).
FIGURA 2
Na Fase do Desenvolvimentismo-Militar, no que se refere s

polticas
de
desenvolvimento
implcitas,
visando
diminuio
das
significativas:
ocupao
desigualdades
a)
criao
de
regional,
do
explcitas
territrio
regionais,
uma
nacional
foram
estrutura
e
e
marcas
institucional
dedicada ao desenvolvimento regional, fortemente centralizada

no Governo Federal, abrangendo todo o pas, b) valorizao do
planejamento
brasileiras
estatal,
como
escala
investimentos
em
territrio
nacional,
considerando
principal
de
as
macrorregies
atuao
infraestrutura
econmica para
Fonte: Couto e Silva, Golberi, 1981, p. 46
associados
c)
pesados
ocupao
programas
do
de
175
industrializao, produo agrcola e minerao; d) criao de

polos industriais e agrcolas, baseados nos investimentos de
empresas estatais, e utilizao em larga escala de polticas
de incentivos fiscais e tributrios.
Do ponto de vista institucional, marca essa fase a criao
de Superintendncias de Desenvolvimento Regional para as cinco
macrorregies,
MINTER
sob
(1968).
coordenao
nfase
do
Ministrio
conferida
pelo
do
Governo
Interior
Militar
centralizao institucional, no entanto, restringiu o papel

desses rgos regionais. Quando criada, a Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste do Nordeste baseou sua atuao em
Planos
Diretores
que
promoveram
pesados
investimentos
em
infraestrutura. Segundo Carvalho (1994, p. 52), no incio das

suas
atividades,
baseado
num
SUDENE
projeto
de
modernizao
do
estritamente
conservador,
fundiria
da
perodo
Regio
tinha
um
carter
reformista,
desenvolvimento
militar,
no
manteve
solidificou
regional.
entanto,
teve
inalterada
interesses
perfil
estrutura
dos
grandes
proprietrios de terra. No fim dos anos 1960, a atividade mais

importante da SUDENE era a seleo de projetos para receber
benefcios
tributrios,
estabelecidos
em
de
Braslia.
acordo
Apesar
com
de
os
toda
parmetros
centralizao
promovida, cabe mencionar que o prprio MINTER relata a sua

dificuldade
em
garantir
atuao
integrada
da
poltica
regional, envolvendo outros Ministrios, estados e municpios,

uma vez que a submisso das instituies pblicas a um projeto
centralizado
encontrou
resistncias
de
tecnocratas
(PNDs)
lideranas polticas.
Os
Planos
Nacionais
de
Desenvolvimento
foram
principal instrumento de planejamento estatal do perodo. O I

PND colocou a proposta de polos regionais agrcola-industrial
para o Sul e o Nordeste, e polos agrcola-minerais para o
176
Norte e o Planalto Central. O II PND adotou como estratgia a

ao concentrada do Governo Federal em reas Integradas, a fim
de obter economia de escala para os investimentos pblicos, e
tambm lanou a ideia dos eixos naturais de penetrao para
regies da Amaznia e Centro-Oeste, objetivando a ocupao de
reas selecionadas, com o apoio da aplicao de cincia e
tecnologia. O Plano de Desenvolvimento do Nordeste, 1972-1974,
includo no II PND, props concentrar recursos pblicos em
reas
Integradas
Polos
Industriais.
Plano
projeta
elevao dos investimentos federais em Programas Especiais e

Incentivos
Fiscais,
apoia
implantao
de
Polos
de
Petroqumica, Fertilizantes, Metal-Mecnico e Eletro-Mecnico,

Txteis-confeces
Couros-calados.
Do
ponto
de
vista
institucional, segundo Carvalho (1973, p. 49), poca dos

PNDs foram dados os primeiros passos para a montagem de um
sistema nacional de planejamento.
Os Programas Especiais, criados ao longo de 1970/71, foram
importantes instrumentos dos PNDs.
O Programa de Integrao
Nacional (PIN) abrangeu vrias iniciativas, entre as quais se

ressalta a construo das rodovias Transamaznica e CuiabSantarm, projetos de colonizao, o plano de irrigao de 40
mil
ha
no
Nordeste
implantao
de
corredores
de
transporte. Entre 1972 e 1974, 47% dos recursos do PIN foram

destinados ao Ministrio do Transporte, 25% para o Ministrio
do Interior (projetos de irrigao) e o restante para projetos
de colonizao, entre outros. O Programa de Redistribuio de
Terras e de Estmulo Agroindstria (PROTERRA) visou apoiar o
pequeno produtor desprovido de terra e o pequeno proprietrio.
Os Programas PIN e PROTERRA foram muito questionados e
fracassaram nas suas intenes. A proposta de construo da
Transamaznica, de levar homens sem terra para uma terra
sem homens, foi amplamente criticada, at por ex-ministros
177
aliados
dos
Militares,
como
Roberto
Campos,
que
afirmou
tratar-se da unio da misria da caatinga com a misria da

selva. J o PROTERRA, por uma srie de razes, fracassou na
proposta
de
promover
colonizao
rural,
tendo
conseguido
assentar somente cerca de 6 mil famlias.

Em
meados
da
dcada
de
1970
tambm
foram
lanados
programas especiais para promover polos de desenvolvimento,

estratgia
mais
utilizada
pela
poltica
regional
durante
Fase Desenvolvimentista-Militar. Os polos criados na Regio

Centro-Oeste foram os que alcanaram os melhores resultados. O
Programa Especial de Desenvolvimento do Pantanal PRODEPAN,
por
exemplo,
adotou
cinco
linhas
de
ao,
basicamente
com
recursos Federais: a) transporte (Ministrio dos Transportes,

36% do total dos recursos); b) energia (Companhia Energtica
do Mato Grosso, 27%); c) saneamento ambiental (DNOCS, 17%); d)
desenvolvimento
da
financiamento
frigorficos
de
agropecuria
(EMBRAPA,
(BNDES,
6%);
10%);
f)
e)
pesquisa
promoo de industrializao (SUDECO, 2%). Note-se a pequena

participao do organismo regional. Segundo Abreu (2000), o
PRODEPAN
demonstrou
devido
sua
ineficincia
centralizao,
mas
de
gesto,
implantou
principalmente
infraestrutura
cumpriu o papel de promover a valorizao do capital, com

repercusses
Norte
espaciais
Nordeste,
no
(ABREU,
entanto,
2000,
os
p.
14).
programas
Nas
Regies
especiais
de
desenvolvimento da agropecuria no foram capazes de alcanar

bons resultados socioeconmicos. Os polos industriais, por sua
vez, se basearam principalmente nos investimentos das empresas
estatais,
que
adquiriram
uma
dimenso
regional,
tendo
sido
promovida uma distribuio espacial dos principais projetos.

Houve nfase na implantao de grandes complexos de base, como
o Complexo Petroqumico de Camaari (Bahia), Cloroqumico de
Alagoas, Industrial e Porturio de Suape (PE), Siderrgico do
178
Maranho,
Industrial
de
Base
de
Sergipe,
Agroindustrial
do
Mdio So Francisco (Petrolina/Juazeiro) (ALMEIDA, 2004).

Outro ponto de destaque da poltica regional do perodo
foram
os
incentivos
fiscais
creditcios
para
industrializao e projetos agropecurios. Criados poca do

I
II
Planos
Diretores
da
SUDENE,
Esquema
34/18
possibilitou s empresas o re-investimento de 50% do Imposto

de Renda em projetos considerados prioritrios para a regio.
Inicialmente restrito indstria e ao Nordeste, o benefcio
foi posteriormente estendido Amaznia (1963) e ao Esprito
Santo
(1969)
turismo,
(1968),
atividades
setoriais
reflorestamento
como
(1968).
pesca
Segundo
(1967),
Nabuco
(2007, p. 69), os investimentos oriundos do Esquema 34/18 para

o Nordeste passaram de US$ 32 milhes, em 1962, para US$ 320
milhes em 1969. De acordo com o IPEA (1972b, p. 13), at o
final
de
1971,
industriais
haviam
sido
agropecurios
aprovados
para
NE,
1.339
com
projetos
destaque
para
projetos de bovinocultura, que somavam 568 iniciativas. Entre

1972 e 1974, cerca de 40% do total de recursos dos incentivos
fiscais
estavam
vinculados
SUDENE,
16%
SUDAM,
13%
ao
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal. Na poca do

II
PND,
1974,
entraram
em
funcionamento
os
Fundos
de
Investimentos do Nordeste (FINOR), e da Amaznia (FINAM). O

FINOR movimentou uma mdia de US$ 260 milhes por ano de 1975
a 1980, e o FINAM alocou cerca de US$ 100 milhes por ano no
mesmo perodo, beneficiando principalmente a Zona Franca de
Manaus (AM).
Cabe
sublinhar
que
os
resultados
das
polticas
de
desenvolvimento regional dessa Fase so controversos. Um dos

pontos mais relevantes a formao de polos industriais na
periferia do Pas, principalmente no Nordeste, o que contou
com
benefcios
tributrios
creditcios
alm
de
pesados
179
investimentos
das
empresas
estatais.
No
entendimento
de
Becker, o sistema federal de incentivos ficais promoveu de

fato uma transferncia de capitais para a periferia (BECKER,
1992, p. 148). Para Cano, no entanto, o tipo de indstria que
se instalou no Nordeste com subsdios dos incentivos fiscais
pouco tinha a ver com a populao da regio, e no contribuiu
para solucionar o problema do desemprego (CANO, 1981, p. 25).
No
caso
da
poltica
de
incentivos
fiscais
creditcios
dirigida para a Regio Norte, ressalta-se a instalao da Zona

Franca de Manaus. Os projetos de aproveitamento florestal e
agropecurios, no entanto, promoveram a degradao ambiental e
a
concentrao
programas
fundiria
dirigidos
para
na
Regio.
Regio
Da
mesma
forma,
Centro-Oeste,
os
tambm
causaram degradao ambiental e desigualdade scio-econmica.

Os
grandes
projetos
de
integrao
nacional,
por
sua
vez,
planejados de cima para baixo, a exemplo da Transamaznica e

das
polticas
para
economia
rural
do
NE,
acabaram
em
fracasso.
Na dcada de 1980, ainda sob a conduo do Regime Militar,
seguindo a orientao da Escola Superior de Guerra, o Governo
Federal
tratou
centralizao
de
e
promover
alternncia
descentralizao
controlada
sstoles
entre
distoles
condio essencial da sobrevivncia do Estado (SILVA, 1981,

apud
BECKER,
1992,
redemocratizao
p.
229),
controlada
do
liderou
pas.
um
III
processo
PND,
ainda
de
sob
controle dos militares, afirmou a necessidade de fortalecer

estados, municpios e rgos regionais, desconcentrar recursos
e
conjugar
esforos
de
todas
as
esferas
de
governo
da
iniciativa privada na promoo do desenvolvimento regional. O

investimento pblico caiu da faixa dos 12%, em 1980, para
6,7%,
em
1985,
quando
assume
Nova
Repblica
so
aprofundadas medidas de cunho neoliberal.

180
Fase Neoliberal
A partir da dcada de 1980, o mundo viveu um acelerado
processo
de
internacionalizao
induzindo
pases
em
do
capital
desenvolvimento
financeiro,
adotarem
polticas
neoliberais. Numa dcada em que o PIB subiu apenas 1,5%, o

Brasil adotou polticas para reduzir as despesas do Estado,
promover a liberao da economia e ampliar as exportaes para
o pagamento da dvida externa. Durante a Nova Repblica, de
1985
1989,
instituies
Collor,
teve
incio
pblicas,
eleito
em
um
que
1989,
processo
se
de
aprofundou
quando
foram
degradao
durante
extintos
das
Governo
rgos
como
SUDECO, SUDESUL e o Ministrio do Interior. Para Collor, a

retomada
do
aumento
da
inovao.
Fernando
crescimento
sustentado
produtividade
em
1994,
Henrique
no
assume
Cardoso,
fomento
que
deveria
se
apoiar
no
capacidade
de
Presidncia
priorizou
da
Repblica
estabilidade
da
moeda e a desestatizao da economia. FHC tambm enfatizou

polticas
pblicas
competitividade
mercado
destinadas
das
empresas
internacional.
Plurianual
Nacionais
1996/1999
de
poltica
de
perodo,
que
Foi
e
desenvolvimento
como
promover
nacionais
nesse
introduziu
Integrao
teve
aumento
da
sua
insero
no
contexto
que
proposta
de
Desenvolvimento,
regional
principal
Plano
sete
Eixos
considerada
relevante
do
mais
objetivo
conectar
espaos
produtivos nacionais aos mercados internacionais.

As idias neoliberais tiveram origem no Ps-Guerra com a
publicao
Hayek,
de
que
Caminho
combateu
da
Servido
idia
de
(1944),
de
planejamento
Friedrich
econmico
realizado pelo Estado, bem como a concepo de Estado de BemEstar. Tericos como Milton Friedman se posicionaram contra o
Keynesianismo,
considerando
indesejvel
participao
do
Estado na expanso das atividades econmicas. O receiturio

181
neoliberal foi consolidado no chamado Consenso de Washington,

um conjunto de idias resumidas no declogo: 1. Disciplina
fiscal; 2.Priorizao dos gastos pblicos; 3.Reforma fiscal;
4.Liberalizao
do
financiamento;
5.Unificao
da
taxa
de
cmbio; 6.Liberalizao comercial; 7.Abolio das barreiras ao

investimento externo; 8.Privatizao; 9.Desregulamentao; 10.
Garantia do direito de propriedade. Essa cartilha orientou a
poltica
brasileira
na
Fase
Neoliberal,
determinando
principalmente uma srie de medidas macroeconmicas.

A
Fase
Neoliberal
tambm
apoiado
pelos
globalizao,
marcada
pelo
avanos
processo
de
tecnolgicos
de
comunicao e transporte. Nesse momento, a assimetria do poder

global
assumiu
regional
na
significado
medida
em
especial
que
para
revoluo
desenvolvimento
da
tecnologia
possibilitou uma conexo direta e imediata do global com o

local. Nesse contexto, Boiser avaliou que os territrios foram
valorizados,
cabendo
apoiar
processos
de
desenvolvimento
local, baseados na cooperao de diferentes agentes sociais e

na construo de ambientes de solidariedade. Para o autor, o
desenvolvimento endgeno resultado de uma forte articulao
de atores locais e variados capitais intangveis, no marco de
um projeto coletivo de desenvolvimento (BOISIER, 2000, p. 45).
No entendimento de Harvey, nesse perodo surgiu um novo regime
de
acumulao
capitalista,
chamado
modelo
de
acumulao
flexvel (HARVEY, 1996, p. 140).

Na Fase Neoliberal, no que se refere s polticas federais
de
desenvolvimento
implcitas,
visando
diminuio
das
significativas:
regional
ocupao
no
Brasil,
do
territrio
desigualdades
a)
extino
regionais,
ou
explcitas
nacional
foram
desvalorizao
e
e
marcas
das
instituies tradicionais do desenvolvimento regional; b) a

reduo dos incentivos fiscais e tributrios como instrumento
182
do desenvolvimento regional; c) programa dos Eixos Nacionais

de Integrao e Desenvolvimento; e) o apoio s iniciativas de
desenvolvimento local, de carter endgeno e solidrio. Nesse
perodo tambm foram adotadas polticas macro-econmicas, na
linha neoliberal, que trouxeram benefcios no mensurados para
o desenvolvimento regional, em particular a estabilizao da
moeda, que possibilitou, por sua vez, a estabilizao da renda
para a populao mais pobre. Na Fase Neoliberal tambm foi
valorizado
processo
de
descentralizao
de
polticas
sociais, como sade e educao, estabelecidas na Constituio

Federal de 1988.
Na dcada de 1990, as instituies tradicionais do campo
do
desenvolvimento
regional
SUDAM
SUDENE
tiveram
seu
escopo de atuao extremamente reduzido, sofreram cortes nos

seus oramentos e nos salrios dos servidores. FINAM e FINOR
no operaram durante os primeiros anos da dcada e depois
enfrentaram
uma
srie
de
denncias
de
corrupo
de
ineficincia na gesto dos fundos fiscais, apontadas por uma

CPI da Cmara dos Deputados. De 1995 a 1997, no entanto, o
FINOR
administrava
apenas
cerca
de
8%
das
renncias
tributrias federais, que eram majoritariamente dirigidas para

a Zona Franca de Manaus (40% do total). Contraditoriamente, em
1997
Governo
aprovou
lei
que
reduziu
os
benefcios
estabeleceu um cronograma de extino para Zona Franca. H que

se recordar tambm a acirrada guerra fiscal promovida pelos
governos estaduais nos anos 1990, com o intuito de atrair
investimentos internacionais para os seus territrios, o que
provocou
uma
contradio
Nesse
srie
com
perodo,
as
a
de
iniciativas
diretrizes
Unio
de
macroeconmicas
tambm
promoveu
legislao dos Fundos Constitucionais

criados
em
1988,
orientando
renncia
suas
fiscal,
neoliberais.
uma
reviso
FNE, FNO e FCO
aplicaes
em
para
micro
da
-,
e
pequenas empresas e para o setor rural que, no perodo de 1995

183
a 1997, absorveram 56% dos R$ 2,7 bilhes aplicados (IPEA,

1999). No perodo, o gasto total do investimento do governo
federal continuou sua tendncia de queda, tendo passado de
4,7% do PIB, em 1995, para 3,7% do PIB, em 2000 (GUIMARES
NETO, 2006).
O
Programa
dos
Desenvolvimento
(FIGURA
iniciativa
de
lanado
Governo
longo
no
Eixos
03),
poltica
desses
no
da
Plano
deveria
de
Integrao
considerado
regional
FHC,
Eixos
Nacionais
se
Fase
agregar
principal
Neoliberal,
Plurianual
e
foi
1996/1999.
Ao
conjunto
de
um
investimentos pblicos e privados nas reas de infraestrutura

econmica, desenvolvimento social, informao, conhecimento e
meio
ambiente.
Esses
projetos
deveriam
ter
um
efeito
multiplicador, desencadeando outros investimentos, gerando um

crculo virtuoso de aumento do emprego, elevao da renda,
crescimento econmico, desenvolvimento social e reduo das
desigualdades
regionais.
investimentos
poderia
para
Para
provocar
desenvolvimento.
PPA,
impactos
Segundo
coordenao
mais
Egler
dos
significativos
(2000,
p.17),
concepo dos eixos representa uma redefinio logstica e uma

ampliao
espacial
da
noo
dos
polos
de
desenvolvimento,
bastante generalizada no discurso oficial do planejamento dos

anos 70. Uma verso menos abrangente dos Eixos de Integrao
e
Desenvolvimento
foi
de
fato
adotada.
Os
investimentos
realizados privilegiaram Centro-Oeste e Sudeste, somando 53,7%

do total.
184
FIGURA 3
Fonte: BNDES
A poltica dos Eixos questionada por especialistas como

Proena,
do
concentrados
IPEA,
em
que
entende
que
alguns
vetores
de
os
investimentos
produo,
dirigidos
foram
para
integrao da economia brasileira ao mercado global, enquanto

grandes reas do Pas, vistas como espaos no-competitivos,
foram ficando marginalizadas nesse processo (SENRA, 2007b). O
Plano Avana Brasil 2000/2003 deu sequncia ao PPA anterior e
props doze Eixos Nacionais.
Os
projetos
de
desenvolvimento
local
foram
outra
iniciativa a ser considerada na Fase Neoliberal. No primeiro

Governo FHC, foi marcante a atuao do Programa Comunidade
Solidria,
que
buscava
estabelecer
parcerias
entre
setor
pblico e a iniciativa privada na realizao dos objetivos

estabelecidos comumente para atender populao mais pobre. O
Projeto Piloto para Preservao de Florestas Tropicais (PPG
185
7), lanado em 1993 e financiado por pases europeus, com

investimentos
indutor
de
de
cerca
de
projetos
US$
250
milhes,
endgenos
funcionou
ganhou
como
expresso
principalmente devido ao interesse da comunidade internacional

na Amaznia. Para Becker, no entanto, o PPG 7 ressente a falta
de
uma
pouco
estratgia
definidas
2005).
conjunta,
ou
assumidas
apresenta
pelos
responsabilidades
participantes
(BECKER,
Com objetivo de enfrentar o desemprego, foram adotados
programas de gerao de emprego e renda, a exemplo do PROGER,

conduzido
pelo
resultados
federais
durante
Banco
muito
de
do
Nordeste
frgeis
Brasil,
limitados.
desenvolvimento
primeiro
do
Governo
Os
regional,
FHC,
no
que
obtiveram
demais
programas
ainda
sobreviventes
fizeram
parte
de
uma
estratgia nacional de desenvolvimento (IPEA, 1999, p. 256). O

Programa de Apoio ao Produtor Rural (PAPP), por exemplo, foi
descentralizado e seu financiador, o Banco Mundial, passou a
assinar
contratos
diretamente
com
os
Estados,
independentemente de uma estratgia nacional.

A criao do Ministrio da Integrao Nacional (MI), em
1999,
sinalizou
determinao
do
Governo
em
recolocar
funo regional na agenda de prioridades do Estado (FERREIRA,

2005). O MI assumiu a misso de formular polticas, readequar
instrumentos, rever mecanismos institucionais e modernizar o
modelo
de
gesto
para
mesorregies
diferenciadas,
regionais
da
Unio,
momento,
observam-se
seria
os
desenvolvimento
prioridade
lanadas
primeiros
no
para
ano
regional.
as
polticas
seguinte.
indicativos
As
da
Nesse
Fase
Fase Neodesenvolvimentista
A Fase Neodesenvolvimentista tem incio nos anos 2000 e
sua conformao est em debate. Para Bresser-Pereira (2006), o
186
fracasso
das
medidas
ortodoxas
propostas
no
Consenso
de
Washington abriu espao para um novo-desenvolvimentismo na

Amrica
Latina,
nacionalista,
construdo
que
com
ambiciona
um
base
em
Estado
uma
um
estratgia
mercado
forte.
Mantega (2007), Ministro da Fazenda do Governo Lula, avalia

que
Brasil
entrou
num
desenvolvimentismo,
onde
novo
o
ciclo,
chamado
crescimento
de
social
econmico
ocorre
concomitantemente com o aumento da renda da populao e ao

fortalecimento
do
mercado
de
massas.
Draibe
(2007,
p.
28)
ressalta o ressurgimento, nos anos 2000, da poltica social

pensada
no
bojo
econmico
sistemas
de
das
relaes
proteo
social,
crescimento
poltica
entre
enfatizando
social
econmico
ao
Estado,
em
mesmo
desenvolvimento
capacidade
promover
tempo
em
dos
facilitar
que
estimulam
desenvolvimento social.
Na avaliao de Diniz e Crocco, aps os anos 1990, surge
uma nova gerao de polticas regionais, como resultado das
crticas ao modelo de desenvolvimento endgeno. Nesse perodo,
a competio no ocorre somente entre firmas, mas tambm entre
sistemas
regionais
de
produo,
uma
vez
que
as
regies
integram sistemas globais de produo. Nesse processo, ganha

importncia
capacidade
das
regies
criarem
vantagens
comparativas, sobretudo para a varivel tecnolgica e para a

inovao,
arma
central
da
(DINIZ e CROCCO, 2006, p. 19).
competio
do
crescimento
Storper e Scott entendem que a
urbanizao o principal vetor de desenvolvimento global dos

anos 2000 e que necessrio re-interpretar a velha abordagem
de Hirschmann-Myrdal-Perroux e diferenciar o que pode ser
creditado
compreendido
polticas
como
macroeconmicas
desenvolvimento
do
que
territrio
deve
ser
(STORPER
&
SCOTT, 2003, p. 18). Na viso de Arajo (2000), para evitar o

aprofundamento
implementao
da
de
uma
fragmentao
poltica
do
nacional
Brasil,
de
caberia
desenvolvimento
187
regional,
considerando
novo
paradigma
produtivo
tecnolgico mundial e os novos condicionantes de localizao

de atividades produtivas.
Na
Fase
Neodesenvolvimentista,
polticas
de
desenvolvimento
implcitas,
visando
diminuio
das
significativas:
ocupao
que
se
regional,
do
desigualdades
a)
no
territrio
Nacional
explcitas
nacional
regionais,
Poltica
refere
foram
de
marcas
Desenvolvimento
Regional e as mesorregies diferenciadas; b) a multiplicidade

e a sobreposio de instituies pblicas que se dedicam ao
desenvolvimento regional, territorial ou local; c) a poltica
dos Territrios da Cidadania d) a elaborao de planos de
desenvolvimento, para diferentes escalas territoriais. Nesse
perodo, tambm foram adotadas polticas sociais que tiveram
impacto
expressivo
do
ponto
de
vista
territorial,
principalmente os programas de transferncia de renda, como o

Bolsa Famlia, e de infraestrutura social, como o Luz Para
Todos, que beneficiaram fortemente o Norte e o Nordeste.
Em 2003, o Ministrio da Integrao Nacional lanou a
Poltica
Nacional
defendendo
promoo
maior
do
participao
de
Desenvolvimento
participao
desenvolvimento
da
sociedade
do
Estado
regional.
e
Regional
A
no
processo
PDNR
diversidade
(PNDR),
valoriza
regional,
de
a
nas
dimenses ambiental, social, econmica e cultural. A Poltica

Nacional
de
Desenvolvimento
Regional
considera
mltiplas
escalas territoriais, reconhecendo a desigualdade existente em

todo territrio nacional, rompendo com a viso tradicional que
tendeu
circunscrever
ao
problema
regional
brasileiro
ao
Nordeste e ao Norte do Pas As mesorregies diferenciadas,

criadas no PPA 2000/2004,
reas
prioritrias
para
segundo a PNDR, devem se tornar
investimento
pblico.
Semi-rido
nordestino e a Faixa de Fronteira tambm so merecedores de

188
polticas especficas de desenvolvimento regional. A PNDR se

prope
promover
uma
articulao
de
diferentes
reas
setoriais na perspectiva do desenvolvimento regional e busca

apoiar a criao das condies necessrias ao desenvolvimento
das atividades econmicas e de insero digna da populao no
mercado de trabalho. Para garantir seu funcionamento, a PNDR
prope
criao
de
um
Fundo
Nacional
de
Desenvolvimento
Regional, a orientao dos recursos dos Fundos Constitucionais

FNE, FNO e FCO, e a criao de uma Cmara de Articulao de
Polticas no Governo Federal. Os resultados alcanados pela
PNDR
so
limitados.
MI
investiu
em
arranjos
produtivos
locais e em recursos hdricos nas mesorregies diferenciadas e

no
Semi-rido.
Fundo
Regional,
no
entanto,
vinculado
reforma tributria do pas, no foi viabilizado. Os Fundos

Constitucionais, que atuam com lgicas de emprstimo bancrio,
no possibilitaram o direcionamento da aplicao dos recursos
para regies mais pobres, apesar da ampliao dos recursos
para o crdito rural. A Cmara de Articulao de Polticas
tambm
rgos
no
conseguiu
federais,
gerenciar
estaduais
as
iniciativas
municipais
dos
no
diversos
sentido
da
construo de uma poltica regional.

O quadro institucional do Governo Federal voltado para o
desenvolvimento
regional
bastante
Ministrio
da
amplo
na
Integrao
Fase
Nacional
coordena os rgos tradicionais, como o Departamento Nacional

de
Obras
contra
Desenvolvimento
as
do
Vale
Secas
(DNOCS),
do
Francisco
(CODEVASF),
So
Companhia
de
e
as
Superintendncias SUDAM e SUDENE, que foram extintas em 2001,

transformadas
em
recriadas
2007.
em
agncias
O
de
desenvolvimento,
Ministrio
controla
os
depois
Fundos
de
Desenvolvimento da Amaznia (FDA) e do Nordeste (FDNE), que

foram
criados
em
2001,
quando
foi
extinto
sistema
de
incentivos fiscais FINAM e FINOR, com o objetivo de financiar

189
grandes
efetivo
obras,
mas
at
no
2008.
foram
MI
colocados
coordena
em
funcionamento
ainda
os
Fundos
Constitucionais, FNE, FNO e FCO, que financiam a iniciativa

privada, emprestam grandes somas para o crdito agrrio e so
controlados e operados pelos bancos regionais do Nordeste e da
Amaznia, e pelo Banco do Brasil.
H tambm as polticas de desenvolvimento territorial, com
destaque para o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e para o
Ministrio
do
Desenvolvimento
Social,
que
investe
nos
Consrcios de Desenvolvimento. O Ministrio da Indstria e do

Comrcio,
por
sua
Arranjos
Produtivos
vez,
que
coordena
Locais,
que
um
grande
somaram
nmero
mais
de
de
1600
iniciativas em 2006. Senra (2006) demonstrou que este universo

das
polticas
federais
para
desenvolvimento
regional
era
amplo e descoordenado, com vrias iniciativas sobrepostas e

desarticuladas.
(Ministrio
Ao
da
Sustentveis
analisar
Integrao
(Ministrio
polticas
Nacional),
do
para
mesorregies
Territrios
Desenvolvimento
Rurais
Agrrio)
Consrcios de Desenvolvimento (Ministrio do Desenvolvimento

Social),
pesquisa
territrios,
principais
das
observou
uma
caractersticas
atividades
de
cada
grande
sobreposio
institucionais,
poltica.
Foi
observado,
dos
das
por
exemplo, que 45% dos municpios que participavam dos CONSADs

tambm faziam parte dos Territrios Rurais (FIGURA 4).
190
FIGURA 04
Fonte: Senra, 2006
Os Territrios da Cidadania, poltica pblica lanada em

2008,
so
baseados
principalmente
na
experincia
dos
Rurais
Sustentveis,
do
Ministrio
do
Territrios
Desenvolvimento Agrrio, e representam uma segunda tentativa

do Governo Federal, no Governo Lula, de articular aes para o
desenvolvimento
territorial.
Programa
busca
articular
os
recursos de diferentes iniciativas, o que inclui instituies

de desenvolvimento regional, territorial e local, promovidas
pelos
atua
governos
em
120
federal,
estaduais
microrregies,
municipais.
basicamente
rurais,
Programa
envolvendo
cerca de 1800 municpios, com maior incidncia no Norte e no

Nordeste. A gesto local dos Territrios da Cidadania decide
sobre
investimento
de
um
volume
limitado
de
recursos,
orientado para o apoio a atividades de produo rural. Cerca

de metade dos recursos envolvidos nos Territrios so parte do
programa Bolsa Famlia e os investimentos de reas setoriais
so
decididos
em
independentemente
outras
dos
instncias
Colegiados
do
locais.
Governo
Os
Federal,
Territrios
da
191
Cidadania
tambm
territorial,
apresentam
limitaes
aproximando-se
mais
devido
das
sua
escala
iniciativas
de
desenvolvimento endgeno da dcada de 1990 do que a lgica de

articulao em mltiplas escalas.
Os planos so amplamente utilizados pelas polticas de
desenvolvimento
regional
na
Fase
De
fato, a Constituio de 1988 j estabeleceu uma verdadeira

pilha de planos, nas escalas municipal, estadual, regional e
nacional,
planos
que
de
inclui
os
Planos
ordenamento
Plurianuais
territorial,
(oramento),
planos
setoriais
(habitao, educao etc), zoneamentos ambientais (ecolgicos

e
econmicos),
bacias
metropolitanos,
hidrogrficas,
Ministrio
da
planos
Integrao
desenvolvimento
diretores
Nacional
integrado,
municipais,
participou
etc.
apoiou
elaborao do Plano Amaznia Sustentvel, Plano Estratgico de

Desenvolvimento
Sustentvel
do
Nordeste,
Plano
de
Desenvolvimento Sustentvel para a rea de Influncia da BR

163
Cuiab-Santarm,
alm
de
planos
para
mesorregies
diferenciadas. Os planos dessa Fase Neodesenvolvimentista so

construdos
com
participao
de
vrios
rgos
pblicos
representantes da sociedade, procuram contemplar as demandas

locais, sem priorizar investimentos e sem apontar estratgias
que possibilitem alcanar seus objetivos. Como apurou Senra
(2006),
elaborao
dos
planos
de
desenvolvimento
cria
expectativa e frustrao nas sub-regies envolvidas diante da

no execuo da extensa lista de reivindicaes reunidas no
que
deveria
ser
um
instrumento
de
planejamento.
Faltam
prioridades e projetos na escala mesorregional (o que exige

volumes maiores de recursos para infraestrutura), articulao
institucional e cooperao federativa.
Na
Fase
investimentos
Neodesenvolvimentista
realizados
em
vrios
foram
programas
ampliados
federais.
os
Os
192
Territrios da Cidadania, por exemplo, que investiram R$ 9,3

bilhes em 2008, projetaram investir R$ 23,5 bilhes em 2009,
sendo R$ 5,5 bilhes para Apoio a atividades produtivas; R$
13,8
bilhes
para
Cidadania
acesso
direitos;
R$
4,1
bilhes para Qualificao da infraestrutura. O FNE contratou

R$ 1 bilho em 2003, ampliando esse valor para R$ 4,2 bilhes
em 2007, o que se deve principalmente ao crdito rural. As
transferncias do Programa Bolsa Famlia tambm favoreceram
regies
causou
mais
uma
pobres.
variao
Em
estados
positiva
no
como
PIB
Cear,
regional
o
de
programa
1,2%;
em
Pernambuco, esta variao foi de 0,9%; na Regio Norte, 0,6%.

De acordo com as informaes do prprio Governo Federal, em
2006, os investimentos da Unio representaram 0,64% do PIB. E,
em
2007,
primeiro
ano
do
Programa
de
Acelerao
do
Crescimento, PAC, este ndice subiu para 0,73% e, em 2008,

alcanou a marca de 1% do PIB, com previso de 1,2% do PIB em
2009.
Apesar
das
limitaes
dos
resultados,
as
polticas
regionais estudadas indicam um quadro de orientao do Governo

Federal distinto da Fase Neoliberal, que sugere um Estado com
traos Neodesenvolvimentistas.
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194
O debate regional no Municipalismo Brasileiro

(im)possibilidades da cooperao intermunicipal como
instrumento de desenvolvimento?54
Rodrigo de Faria
1. Perguntas-problema
Quais
foram
as
discusses
proposies
sobre
urbanismo
planejamento urbano-regional no mbito do Movimento Municipalista

Brasileiro, especificamente a partir da criao das duas instncias
institucionais municipalista, a Associao Brasileira de Municpios
(1946) e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal (1952)?
possvel
denominado
categoria
para
de
os
municpios
peculiar
fundamental
articular
interesse
da
do
autonomia
aquilo
que
municpio,
local,
com
comumente
entendido
os
como
interesses
do
desenvolvimento regional, pela necessidade que tal desenvolvimento

apresenta de se efetivar pela cooperao intermunicipal? (e mais
ainda, pela cooperao e articulao na gesto entre os trs entes
da federao: Unio, Estado e Municpio). Qual o limite do peculiar
interesse do municpio diante de questes que perpassam temas de
interesses de um conjunto de municpios que integram uma determinada
regio?
As (possveis) respostas no sero apresentadas ou dissecadas
em suas totalidades neste artigo, cujo interesse central passa mais
pela explicitao de um processo interpretativo em construo sobre
o
municipalismo
cooperao
no
Brasil,
intermunicipal,
particularmente
no
que
tal
sobre
cooperao
questo
da
perpassa
planejamento urbano e regional como instrumento de desenvolvimento.

Um
processo
interpretativo
que
encontra
no
prprio
discurso
municipalista das dcadas de 1950 e 1960, os elementos tcnicos e

polticos para enunciar contraposio ao que se caracterizou como
defesa
intransigente
da
autonomia
como
categoria
da
competio
entre cidades, preconizado no planejamento estratgico de cidades,

54
Parte da pesquisa para este artigo integra o Projeto Urbanismo e Planejamento

Urbano Regional no Movimento Municipalista Brasileiro (1946-1964/1964-1979),
financiado pelo CNPq.
195
no caso brasileiro, sobretudo a partir da dcada de 1990. Autonomia

construda no discurso da individuao, justificada pela criao de
uma marca-cidade, de uma unidade-identidade nica, especfica,
imagem-cidade que s se reconhece em si mesma. Distinta, portanto,
de
outras
unidades-identidades,
por
isso
em
competio
pelas
melhores oportunidades de insero desta imagem-cidade no fluxo

internacional ps-fordista de (re)produo do capital.
Aquelas trs questes iniciais esto aqui formuladas, portanto,
para
reforar
uma
crena
fundamental
para
desenvolvimento
equilibrado dos municpios brasileiros dubiamente enunciado como

pergunta no subttulo do artigo: (im)possibilidades da cooperao
intermunicipal como instrumento do desenvolvimento? que aquela
que necessariamente passa pelo desenvolvimento regional, portanto,
pela necessidade de articular no mesmo projeto poltico, tanto a
autonomia local, quanto a cooperao intermunicipal. Autonomia local
e
cooperao
conceitual
intermunicipal
nos
processos
no
de
podem
significar
planejamento
contraposio
urbano-regional
das
municipalidades brasileiras. Nesse sentido, o carter dbio do subttulo
se
desfaz,
desenvolvimento
demarcando
regional,
no
mas
apenas
possibilidade
necessidade
para
do
pleno
desenvolvimento municipal pela cooperao intermunicipal e interregional.

Exemplos dessa condio possvel e necessria (ainda que
passveis
de
crticas,
consideraes
para
continuar
seu
aprimoramento) esto nas polticas regionais elaboradas pelo Governo

Federal brasileiro (na Gesto do Presidente Lus Incio Lula da
Silva),
no
mbito
do
Ministrio
da
Integrao
Nacional
em
sua
Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional, particularmente

a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e a Poltica
Nacional Ordenamento Territorial (PNOT), integrantes do Programa de
Gesto
da
Poltica
de
Desenvolvimento
Regional
Ordenamento
Territorial. Um programa que tem como objetivo, segundo o informe

do prprio Ministrio da Integrao Nacional,
articular as aes de instituies federais, estaduais e
locais na implementao das polticas de desenvolvimento
regional e ordenamento territorial a fim de buscar a reduo
das desigualdades regionais e promover a ativao dos
196
potenciais da rica diversidade social, econmica e social do

territrio. O planejamento e a implementao dessas aes
so orientados conforme as escalas territoriais nacional,
macrorregional,
mesorregional,
microrregional
e
intraurbana55.
No
caso
Regional,
existentes
que
especfico
metodologia
foram
da
Poltica
de
Nacional
trabalho
extrados
dos
de
utilizou
censos
Desenvolvimento
dados
demogrficos
bsicos
do
IBGE
(Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) no perodo 19912000, e das anlises dos Produtos Internos Brutos (PIB) municipais,
elaborados pelo IPEA (Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas).
Conforme o Documento Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
Sumrio Executivo,
As variveis procuram exprimir padres e dinmicas recentes
da distribuio da populao no territrio; caractersticas
da populao no que tange a rendimento mdio, local de
residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e
dinamismo econmico, captado por meio da variao do PIB per
capita.
Os dados de rendimento foram ajustados em termos de paridade
de poder de compra, por meio de ponderao pelo custo
relativo da cesta bsica da capital do estado considerado,
ou, quando tal dado no era disponvel, por indicador de
capital de estado prximo, com padro de custo de vida
semelhante. Os dados foram agregados por microrregio,
escala considerada a mais adequada para os propsitos da
anlise.
Os indicadores de dinamismo foram obtidos pela mdia
geomtrica do crescimento do PIB per capita dos trinios
1990 1993 e 1999 2002 de cada municpio, posteriormente
agregados em microrregies, conforme definidas pelo IBGE. Os
indicadores de renda pessoal e de crescimento de produto
foram espacializados, individualmente e de forma conjugada,
dando origem aos cartogramas e suas tabelas associadas56.
Da anlise e produo das informaes a partir dos referenciais
originados
no
IBGE
IPEA
ocorreu
elaborao
da
Tipologia
Microrregional da PNDR (mapa abaixo da tipologia), caracterizando
55
Disponvel
no
stio
eletrnico
do
Ministrio
da
Integrao
(http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp).
realizada dia 04/02/2010
56
56
Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao
(http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp).
Nacional
Pesquisa
Nacional
Pesquisa
197
no mapa especificamente as Tipologias sub-regionais conforme os

nveis de renda versus nveis de variao do PIB.
Imagem 1. Disponvel no stio eletrnico do Ministrio da Integrao Nacional

(http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentoregional/index.asp).Pesquisa
mapa
pesquisas
explcito
realizadas
concentrao
da
ao
ao
apontar
longo
sub-tipologia
de
Baixa
confirmando
dcadas
Renda
nas
resultado
uma
de
histrica
regies
Norte
57
Nordeste do Brasil , porm avanando metodologicamente ao reconhecer

que o territrio nacional no se caracteriza pela homogeneizao de
dinmicas
scio-econmicas,
sub-regionais
oposio
estagnadas
conceitual
apontando
em
todas
importante
a
as
ao
existncia
de
macrorregies
j
estruturas
do
desgastado
Pas
binmio
interpretativo norte-nordeste pobre (baixa dinmica scio-econmica)

sudeste-sul rico (elevada dinmica scio-econmico), com a regio
57
Conforme anlise de Tnia Bacelar e Antonio Galvo, neste espao [referencia

aos baixos nveis de adensamento de extensas reas nessa poro do territorio
nacional] que se encontram as reas de ocupao menos densas, notadamente no Norte
e Centro-Oeste e em parte do Semi-rido nordestino, cuja ocupao se associa a
baixa capacidade de absoro de mo-de-obra ou ao baixo dinamismo das atividades
ali localizadas ou ainda a sua tardia ou deficiente integrao s reas mais
dinmicas do pas BACELAR;GALVO, 2004:p.36).
198
centro-oeste
rea
de
entre
ambas,
transio
caracterizada
(cujo
dinamismo
aqui
incipientemente
econmico
est
com
fortemente
associado s fronteiras agrcolas, particularmente o Estado do Mato

Grosso) ainda que j seja possvel integrar a regio Centro-Oeste
nos
mesmos
padres
de
concentrao
de
taxas
de
urbanizao
das
regies Sul e Sudeste (BACELAR;GALVO, 2004:39).

No
entanto,
no
deixa
de
reconhecer
que
historicamente
no
Brasil produziu-se uma macro-concentrao dos investimentos pblicos

federais
(em
industrial)
infraestrutura
nas
regies
voltada
sul-sudeste,
consolidao
da
particularmente
produo
na
poro
territorial do Estado Brasileiro entre as Regies Metropolitanas

(RMs) do Rio de Janeiro e So Paulo (com clara predominncia para a
RM de So Paulo) ao longo do sculo XX, especificamente entre 1950 e
1970, caracterizando-a em grande parte da sua poo territorial como
de
alta
renda
(fortemente
marcadas
pelo
seu
complexo
diversificado mercado produtor e tambm mercado consumidor) ainda

que nesta mesma rea do territrio existam reas estagnadas.
Este aporte de recursos pblicos, implementados a partir da
segunda metade do sculo XX, viabilizou-estruturou o primeiro de um
conjunto
de
regional
caracterizados
investimentos
trs
em
ciclos
So
de
expanso
pela
referida
concentrao
Paulo.
Segundo
desenvolvimento
Luciano
urbano-
espacial
Coutinho,
dos
ciclos
delineados
por meio de blocos de investimento pbico em infraestrutura
(...). Cada um dos grandes ciclos de expanso da economia
corresponderam polticas regionais urbanas que refletiam a
conjuntura de foras polticas, a conjuno de interesses
privados e a forma especfica de articulao do projeto
nacional de desenvolvimento (Coutinho, 2003: 39).
2. Planejamento
Governamental
desenvolvimento
regional ps-1950
O primeiro dos ciclos foi definido por Coutinho como o perodo
Juscelino Kubitschek (1955-1960), marcado por um forte impulso ao
processo de industrializao nucleado em So Paulo com investimentos
199
infra-estruturais de integrao nacional (em energia e transporte)

e com uma nova poltica de incentivos aos investimentos no Nordeste
mediante a criao da Sudene (Coutinho, 2003: 39). Todavia, no caso
especfico da SUDENE, atuao caracterizada, segundo Tania Bacelar
de
Arajo,
reformista
regionais
pelo
abandono
(...)
e
de
de
uma
voltada
sua
proposta
indstria
para
atender
colada
industrializante,
base
de
prioritariamente
mas
recursos
mercado
nordestino, como propusera Furtado no GTDN (ARAJO, 1993:88). Neste

abandono,
segundo
Arajo,
uma
marca
explicita
da
integrao
tendncias que dominavam o processo mais geral de industrializao

do pas (ARAJO, 1993:88), cuja marca foi aquela concentrao
nucleada em So Paulo. Neste momento, o pas engata na dinmica
geral do capitalismo mundial ps-guerra e se transforma num dos
NICs (New Industrial Country). Embora o faa num processo interno
excludente que ao promover o crescimento da renda a concentrava
enormemente (Arajo, 1993:87).
Os outros dois ciclos definidos por Coutinho (2003) foram,
respectivamente, o milagre econmico sob coordenao de Delfin
Neto (1967-1973), e o ltimo no Governo Geisel, no mbito do II PND
(1974-1978). Segundo Coutinho, o
ciclo
do
milagre
brasileiro
(1967-1973)
tambm
reforou a concentrao industrial em So Paulo e, por meio

de
algumas
decises
polticas,
buscou
oferecer
algumas
compensaes s regies perifricas (...) sem entretanto,

perseguir
explicitamente
uma
poltica
de
desconcentrao
regional, embora houvesse um preocupao com a integrao

nacional,
expressa
em
grandes
obras
virias
(Coutinho,
2003: 39).
Tal integrao foi desenhada e elaborada, por exemplo, no
Programa de Integrao Nacional, apresentado em setembro de 1970,
como parte integrante do documento geral Metas e Bases para a Ao
de Governo, contendo no somente o referido Programa de Integrao
Nacional, como tambm o Programa de Integrao Social, cujo eixo
de atuao deveria constituir, segundo o prprio documento geral,
importante instrumento de formao, no Brasil, de uma sociedade
economicamente aberta (BRASIL, 1970:32).
200
Particularmente no caso do Programa de Integrao Nacional,

por estar mais diretamente direcionado s intervenes no territrio
usado (principalmente mediante grandes obras virias), portanto, ao
prprio
planejamento
urbano-regional
para
promover
desenvolvimento regional integrado (BRASIL, 1970:29), tinha como

objetivo - alm das obras virias (as duas grandes obras virias
apresentadas
no
documento
foram
Transamaznica
Cuiab-
Santarm. Imagem 2) , como indicado no Decreto-lei 1.106/70, a

colonizao
quilmetros
de
reforma
cada
agrria
lado
das
em
duas
faixa
rodovias
de
terra
de
mencionadas
at
dez
(BRASIL,
1970:30).
Figura 2. BRASIL, Presidncia da

Repblica.
Ao
de
Braslia:
Metas
Governo
Servio
Bases
para
Sntese.
Grfico
do
IBGE, 1970.
Em relao ao aspecto poltico do planejamento, no seu conjunto

o Metas e Bases para Ao de Governo foi estruturado mediante
discurso crtico ao processo de planejamento ocorrido no perodo
anterior ao golpe militar de 1964 (o documento no fala em golpe,
mas
em
revoluo,
III
Governo
da
Revoluo),
justamente
201
momento histrico que marca o arco temporal do primeiro ciclo:

1946-1964.
Segundo
apresentao
do
documento
geral,
foi
perodo
marcado pela
proliferao antes de 1964, de planos no executados; do
irrealismo e ausncia de objetividade de certos programas e
projetos elaborados em alguns setores, mesmo em poca mais
recente; e do descompasso entre a elaborao de projetos e a
sua
implementao,
impresso
de
em
excesso
determinados
de
planos
rgos,
pela
dando-se
insuficincia
a
de
execuo (BRASIL, 1970).

Assumindo a hiptese de que a crtica pela proliferao antes
de 1964, de planos no executados estava direcionada aos governos
federais democrticos que se sucederam entre 1946 e 1964, possvel
considerar
que
tais
acusaes
deveriam
atingir
os
dois
grandes
Planos Governamentais e um Programa desenvolvidos entre 1946-64: o

Plano de Metas (1956-1961), o Programa de Estabilizao Monetria
(1958-1959) e o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico (19631965), este elaborado por equipe chefiada por Celso Furtado. Talvez
at
uma
crtica
mais
direta
ao
prprio
Plano
Trienal
de
Desenvolvimento Econmico, considerado por parte da historiografia

econmica como um plano que fracassou (Macedo, 2003), pela prpria
conjuntura poltica em relao ao Governo Goulart em 1964 (ou antes,
desde a renncia de Jnio Quadros em 1961), mas sobretudo por um
fracasso
anterior
crise
poltica,
um
fracasso
da
economia
nacional. Segundo Roberto Macedo,

se comparadas as metas estabelecidas pelo referido
Plano para o ano de 1963 com os resultados que esse ano
apresentou, pode-se ver que o fracasso foi enorme, tanto no
que se refere ao incentivo ao desenvolvimento econmico como
na parte concernente ao combate ao processo inflacionrio
(Macedo, 2003:61).
No entanto, se economicamente o pas j vivia uma conjuntura
negativa, sobretudo a partir de 1962, com um crescimento econmico
relativamente menor (aproximadamente entre 3,4% e 5%) em relao ao
perodo de euforia entre 1957-1961 (com o PIB em mdia de 6,9%), e
202
forte elevao do nvel de preos (taxa de 51%), politicamente o

cenrio
no
era
tambm
muito
diferente,
que
conjuntamente
(economia e poltica, mas no somente, pois fundamental considerar a

complexidade
demogrfico-social-urbano-industrial
brasileira
neste
perodo) reforava a conduo do pas ao Golpe de 1964. Conduo

que pode receber uma explicao mais elaborada deste processo na
interpretao de Bencio Schmidt: as contenciosas relaes entre um
executivo
reformista
um
legislativo
extremamente
conservador
trouxeram o sistema poltico a ponto de um inteiro colapso ao final

de 1963 (Schmidt, 1983:101); este autor considera tambm - assim
como
Roberto
Macedo
(2003)
que
conjuntura
inflacionria
(e
outros fatores) teve papel relevante na desestruturao econmica e

poltica nacional.
Cenrio nacional que, aps o Golpe, e j em agosto de 1964,
produziu, pelo lado da reestruturao da economia o Plano de Ao
Econmica do Governo (PAEG, encaminhado ao Congresso em agosto de
1964 e publicado em novembro do mesmo ano) e, pelo lado das questes
urbano-regionais
econmicas
(no
que
estas
desconsiderando
questes
tinham
as
no
devidas
mbito
do
implicaes
planejamento
governamental federal), o Banco Nacional da Habitao (BNH) e o

Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU).
No
caso
especfico
do
PAEG,
segundo
formulao
de
uma
poltica
representou
eliminar
fontes
as
internas
de
Celso
Martore,
econmica
estrangulamento
que
ele
capaz
de
bloqueavam
crescimento da economia (MARTORE, 2003:71-72), sobretudo ao definir

como
objetivos
bsicos
do
Programa
de
Ao,
conteno
do
processo inflacionrio, a acelerao do desenvolvimento econmico,

assim como a proposta de atenuar os desnveis econmicos setoriais
regionais
as
tenses
criadas
pelos
desequilbrios
sociais,
mediante a melhoria das condies de vida (BRASIL, 1964:15).

Por outro lado, no foi um plano de carter exclusivamente
econmico no sentido mais especfico possvel do termo. Tanto que na
segunda parte - entre os Instrumentos Gerais de Ao -, consta a
Poltica
denominada
Habitacional
(Captulo
Desenvolvimento
Social
XII),
e
na
Valorizao
quarta
parte
Regional
(pelo
203
Captulo XXIV) -, consta a Necessidade de Integrao dos Planos

Regionais e Principais Programas Regionais.
No entanto, pelo documento informativo do PAEG, ao explicitar a
necessidade de definir que os planos de desenvolvimento regional
sejam
formulados
desenvolvimento
atentamos
para
comisses
de
dentro
nacional,
a
do
contexto
necessidade
multiplicao
planejamento
de
de
que
um
se
organismos
estaduais
programa
acentua
regionais
(BRASIL,
de
quando
(...)
1964:225-226),
reconheceu-se que
a maximizao da taxa de crescimento econmico, a curto
prazo, pode exigir concentrao de investimentos nas regies
de mais rpido progresso, onde a presena de economias de
escala e economias externas assegurariam maior rentabilidade
do investimento (BRASIL, 1964:225).
E quais seriam as tais regies de mais rpido progresso?
Corroborando com a noo dos ciclos apontados por Coutinho (2003),
esta regio de mais rpido progresso estava no Sudeste do pas,
particularmente So Paulo, que do ciclo do milagre brasileiro (19671973),
considerado
segundo
ciclo
de
desenvolvimento,
tambm
recebeu reforo pela concentrao industrial.

Em relao ao sistema BNH/SERFHAU - particularmente a atuao
do
SERFHAU
-,
para
manter
anlise
no
eixo
da
problemtica
econmica (no certamente o nico eixo de anlise desse sistema),

oportuna a avaliao realizada por Hamilton Tolosa, para quem a
produo
dos
Planos
Locais
no
condio
suficiente
para
caracterizar a existncia de tal poltica (TOLOSA, 1978: 42). Uma

crtica explicitada mediante argumentos importantes, entre eles, a
desvinculao entre os Planos Locais e o planejamento macroeconmico
do Governo Federal, assim como, a concepo da cidade como organismo
autrquico em desconsiderao de possveis articulaes com outras
cidades e regies, levando a situaes conflituosas entre cidades de
uma mesma regio (prenncios da lgica da guerra fiscal em defesa
de um neolocalismo no cooperativo?).
Por outro lado, o prprio Tolosa reconhece uma mudana, ou o
que ele denominou de reformulao na concepo e no planejamento
urbano no Brasil j no contexto final da dcada de 1970 - como
204
marca
importante
daquele
que
seria
ltimo
dos
grandes
planos
governamentais (no contexto dos governos democrticos e autoritriomilitar) desde a redemocratizao de 1946: o II PND (Plano Nacional
de Desenvolvimento). Para Benicio Schmdit, o II PND caracterizou-se
por uma completa poltica baseada sobre a idia de combate aos
desequilbrios entre as diferentes regies, para criar uma ordem
capitalista
mais
integrada
(Schmdit,
1983:109).
Ainda
segundo
Schmdit, neste contexto do II PND, quando da criao da Comisso

Nacional
de
Regies
Metropolitanas
Poltica
Urbana
(CNPU)
em
1974, que a poltica urbana brasileira teve seu arcabouo terminado,

aps passar tambm pela criao das Regies Metropolitanas em 1973,
no mbito do j referido Programa Metas e Bases para a Ao de
Governo, publicado em setembro de 1970.
A
CNPU
significa
certamente
inexistncia
um
marco
importante
de
outros
que
fecha
encaminhamentos
no
(no
perodo
posterior58, sobretudo o que se processou ao longo da dcada de 1980

at a Constituio de 1988, com o Captulo sobre Polticas Urbanas)
toda
uma
conjuntura
de
planejamento
governamental
brasileiro
inicialmente direcionado para o desenvolvimento macroeconmico59, mas

que tambm j avanara entre as dcadas de 1940, 1950, 1960 e 1970
na implementao de polticas urbanas para o desenvolvimento dos
municpios e regies do pas. Segundo Celso Lafer,
a partir da dcada de 1940 vrias foram as tentativas de
coordenar,
Entretanto,
controlar
o
que
se
planejar
pode
dizer
economia
que
elas
brasileira.
foram
mais
propostas como o caso do relatrio Simonsen (1944-1945);

mais diagnsticos como o caso da misso Cooke (1942-1943);
mais
esforos
no
sentido
de
racionalizar
processo
oramentrio como o caso do Plano Salte (1948); O perodo

de 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de maneira
diferente pois o Plano de Metas, pela complexidade de suas
formulaes e pela profundidade de seu impacto, pode ser
58
Com a criao, por exemplo, do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano pelo

Decreto n. 83.355 de 20 de abril de 1979, que extinguiu a CNPU e criou o referido
Conselho, vinculado ao Ministrio do Interior.
59
Polticas importantes, ainda que necessria a crtica aos seus encaminhamentos,
pela orientao concentrada na regio SUDESTE do processo de desenvolvimento
econmico-urbano
205
considerado como a primeira experincia efetivamente posta

em prtica de planejamento governamental (Lafer, 2003:30).
Uma
conjuntura
complexa
com
distintas
experincias
de
planejamento governamental, distintos tambm os momentos da histria

poltica nacional, desde o prprio Plano de Metas (1956-1962) no
Governo
JK,
passando
pelo
Plano
Trienal
de
Desenvolvimento
Econmico e Social ambos no perodo da redemocratizao 1946-1964

-, at adentrar no regime militar com vrios outros planos: o Plano
de
Ao
Econmica
do
Governo
(PAEG/1964-1966)
desenvolvido
por
Roberto Campos, como Ministro Extraordinrio para o Planejamento e

Coordenao
Econmica,
passando
pelo
Plano
Estratgico
de
Desenvolvimento (PED/1968-1970), e os PNDs (o I entre 1972/1974 e o II entre 1975/1979, sobretudo o segundo, poca de atuao da
CNPU).
3.
Municipalismo
descentralizao,
(contraditria?)
no
Brasil:
centralizao-
agrarismo-industrializao
construo
do
Estado
na
(responsvel
pelo planejamento) Nacional

todo esse contexto de ao governamental para implementao
do planejamento como instrumento para o desenvolvimento - como j
dissera Betty Mindlin, um modelo terico para a ao (MINDLIN,
2003:7) -, que perpassou o arco temporal do conjunto daqueles trs
ciclos
de
desenvolvimento
que
interessa
como
conjuntura
(qui
estrutura) de abordagem da questo do desenvolvimento regional e

intramunicipal
no
mbito
do
Movimento
Municipalista
brasileiro.
Sobretudo em relao ao que este desenvolvimento deveria passar pela

cooperao
intermunicipal,
como
propugnado
pelo
discurso
Municipalista dos anos 1950 e 1960 ou mais precisamente a partir

do ano de 1946, com a Constituio Municipalista e a criao da
Associao Brasileira dos Municpios, marcando certa (re)construo
do prprio Municipalismo em suas orientaes programticas.
206
Uma
(re)construo,
pois
os
debates
sobre
os
interesses
autonomias (ou a perda dessa autonomia) locais esto em construo e

discusso no Brasil desde os tempos Coloniais60, mas sobretudo desde
a Constituio de 182461, passando pela Lei de 1
de Outubro de
62
1828 , pelos intrpretes do municipalismo ainda no
sculo XIX
(Tavares Bastos autor de A Provncia, de 1870 -, Cortines Laxe

autor de Regimento das Cmaras Municipais ou Lei de 1
de 1828, publicado 1885 -,
de Outubro
e Carneiro Maia autor de Estudos
sobre Administrao Municipal, de 1883), transcorrendo durante toda

primeira metade do sculo XX, culminando na grande mudana/inflexo
dessa (re)construo: a Constituio de 1946.
Nesse
longo
processo
histrico
desde
sculo
XIX,
um
dos
perodos mais negativos para a premissa da autonomia dos poderes

locais
(distintamente
em
relao
provinciais
que
no
jogo
poltico do Brasil Imperial produziu uma acomodao das elites

provinciais
federalistas
em
sua
autonomia
para
conduzir
respectivos territrios) teve incio com a Lei de 1
suas
de Outubro de
1828. Conforme o texto da prpria Lei, no captulo que trata do

TTULO
II
cooporaes
alguma
Funces
meramente
contenciosa
Municipaes,
Art.
administrativas,
(Laxe,
1885:72),
24,
no
que
As
exercem
na
Camaras
so
jurisdico
interpretao
de
Cortines Laxe resulta numa liberdade nos actos de pura e simples

administrao; dependncia tanto quanto era necessria para prender
as municipalidades ao corpo social como rgo dele (Laxe, 1885:
XXIII).
Para Miriam Dolhnikoff,
60
Referncias importantes sobre o perodo colonial da histria brasileira: Modos

de Governar idias e prticas polticas no Imprio Portugus, sculos XVI a XIX.
Organizado por Maria Fernanda Bicalho e Vera Lcia Amaral Ferlini, foi publicado em
2005 pela Editora Alameda; O Governo dos Povos, organizado por Laura de Mello e
Souza, Junia Ferreira Furtado e Maria Fernanda Bicalho, foi publicado em 2009,
tambm pela Alameda. Sobre o perodo imperial, fundamental o trabalho de Miriam
Dolhnikoff, O Pacto Imperial origens do federalismo no Brasil, publicado em
2005, como primeira reimpresso.
61
No considerando obviamente a fora das Localidades durante o perodo colonial.
Constituio de 1824 - CAPITULO II. Das Camaras. Art. 167. Em todas as Cidades, e
Villas ora existentes, e nas mais, que para o futuro se crearem haver Camaras, s
quaes compete o Governo economico, e municipal das mesmas Cidades, e Villas. In:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituiao24.htm
(pesquisa
realizada dia 14/05/2010)
62
Ttulo II, Funces Municipaes, Art. 24. As Camaras so coorporaes meramente
administrativas, e no exercem jurisdio alguma contenciosa. In: LAXE, 1885:72
207
as Cmaras de 1828 tinham atribuies bastante limitadas.

Cabia a elas administrar a cidade
contas
ao
conselho
de
ou a vila,
provncia.
No
podiam
prestando
decidir
livremente quer sobre a arrecadao de impostos, quer sobre

sua
aplicao.
Tornaram-se,
portanto
meros
agentes
administrativos (Dolhnikoff, 2005:86).

Uma situao que supostamente mudaria pouco tempo depois, no
Perodo Regencial (1831-1840), este marcadamente um perodo em que
se configurou no Brasil um regime descentralizado, construdo no
bojo das reformas liberais da dcada de 1830 particularmente a
partir o Ato Adicional de 1834, quando a competncia do governo
central e dos governos provinciais foi dividida constitucionalmente
(DOLHNIKOFF, 2005:17).
Todavia, como mencionado, supostamente mudaria, sobretudo por
se constituir uma autonomia das provncias e no (ou uma condio de
submisso
restritiva
provncias)
das
municipalidades,
evidenciando o prprio embate poltico entre as elites nacionais

(uma parte na defesa pela federao neste caso pelos liberais como
Diogo Antonio Feij - e outra pela centralizao) na estruturao do
Estado Nacional. E ainda conforme Dolhnikoff, o que possivelmente
pode indicar uma contradio, qual seja, certa inviabilizao da
noo de autonomia, estava no prprio projeto liberal:
sua
concepo
de
federalismo
inclua
alguma
autonomia
municipal, no mbito maior da autonomia provincial (...) os

liberais
nutriam
pelas
Cmaras
um
profunda
desconfiana,
pois qualquer autonomia devia se dar no interior (...) da

unidade nacional (Dolhnikoff, 2005:86).
At o momento em que ocorreria a j referida mudana/inflexo
do municipalismo no Brasil, mediante (re)construo de sua estrutura
programtica
pela
Constituio
de
1946,
Constituio
Municipalista, somente com a instaurao da Repblica na dcada de

1890, que o municpio no Brasil teria, de certa forma, restaurada
sua
autonomia,
(antigas
inclusive
Provncias).
explicitado
nos
Decretos
por
o
deliberao
caso
e
do
Estado
Resolues
do
dos
de
prprios
So
Governo
Estados
Paulo,
como
Provisrio
do
Estado de So Paulo publicado em 1913 (sobre o perodo de 18 de
208
novembro de 1889 a 17 de outubro de 1890), particularmente o Decreto

n. 13 de 15 de janeiro de 1890.
O texto do Decreto explcito ao
enunciar o
etorpecimento e a penria da vida econmica do municpio
pela tutella administrativa, exercida por mais de sculo.
Condio
desfavorvel
aos
poderes
locais
que
no
pode
prescindir conforme as proposies do Decreto n. 13 - da

urgente necessidade de emancipar os municpios, confiandolhes a faculdade de promover seus prprios negcios, assim
como, a compreenso de que somente a descentralizao pelo
estabelecimento da autonomia municipal, conseguir despertar
as energias locaes (SO PAULO, 1913:17).
Conjuntura histrica que culmina com aquela mudana/inflexo
delineada pela Constituio de 1946, quando, segundo Marcus Melo
o
municipalismo
ressurge
com
um
apelo
doutrinrio
espetacular, vindo a ter forte apelo na Constituio. Ainda

conforme Melo, no seria exagerado supor que se buscou, em
larga
medida,
convert-lo
em
mito
fundador
da
segunda
Repblica (...) O municipalismo cumpriu o papel singular de

reconciliar varguistas e antivarguistas na Constituinte de
46 (...) Ele incorporava, a um s tempo, a ideologia rural
salvacionista do Estado Novo e a crtica ao centralismo e
perda de autonomia das instncias subnacionais ocorrida no
perodo (Melo, 2008:49-66).
Talvez a o ponto de ruptura (ruptura aqui como uma nova
origem
da
Nacional)
efetiva
na
articulao
incluso
construo
entre
do
(pouco
Estados,
municpio
efetiva
Municpios
na
na
e
estrutura
necessria
Unio)
do
do
e
Estado
contnua
atual
pacto
federativo brasileiro, ainda que marcado (ou desviado) por um

processo de (re)centralizao durante o Regime Militar ps-1964, mas
que se consolida na Constituio de 1988, todavia, pelo oposto, ou
seja, a forte descentralizao.
Se o sculo XIX representou a desconstruo mais aguda das
aes
movimentos
que
preconizavam
autonomia
como
fundamento
209
poltico do Estado Nacional, ainda que uma autonomia que colocou em

contnuo confronto os poderes municipais e os provinciais, o sculo
XX,
mais
precisamente
segunda
metade
do
sculo,
marcou
um
fortalecimento substantivo das instncias municipais no Brasil. Para

ser mais preciso, j no sculo XIX, a partir da consolidao da
Repblica, em sua longa maturao, negociada que foi entre as elites
polticas em seus respectivos projetos de federao e centralizao
monrquica
at
culminar
histrico-poltico
melhor
que
com
refora
investigao)
municipalista
com
Constituio
(uma
1946.
condio-problema
associao
construo
de
da
construo
discursiva
do
Processo
para
uma
discursiva
Brasil
urbano
industrial (em desconstruo do Brasil rural agroexportador)
e
das
primeiras dcadas do sculo XX at a consolidao no pas do modo de

produo
industrial
e,
portanto,
da
prpria
urbanizao,
constituindo assim (ainda que genericamente) a estrutura econmica e

social da Nao.
Pensar sobre essa condio-problema, sobre como o municipalismo
foi constitudo ao longo do sculo XX, pode produzir uma lgica
interpretativa
que
talvez
desfaa
(ou
amenize)
interpretaes
generalizantes sobre os processos histricos em relao aos perodos

democrticos e autoritrios do perodo; generalizaes que correm o
risco de colocar em profunda e unssona contraposio os movimentos
autoritrios centralizadores do sculo passado com os movimentos de
defesa
municipalista
da
autonomia
no
mesmo
perodo.
No
que
contraposio no exista, mas surgem no apenas em tempos histricos

distintos, com contextos demogrficos, econmicos e sociais tambm
repletos de especificidades.
preciso,
particularidades
construo
do
portanto,
desses
Estado
empreender
processos
Nacional
ao
uma
histricos
longo
interpretao
que
tambm
pelas
perfizeram
do
sculo
a
XX.
Particularidades que enunciam (possveis) contradies, como foi a

articulao entre agrarismo
interpretao
de
Marcus
(associado ideologia antiurbana na
Melo)
municipalismo,
sobretudo
pela
210
fuso
entre
ambos
na
Repblica
Velha,
na
obra
Nacional de autoria de Alberto Torres (Melo, 2008)
63
Organizao
Segundo Marcus Melo, uma fuso entre agrarismo e municipalismo

que
est
na
base
Tavares Bastos
das
crticas
aos
pressupostos
federalistas
de
(autor de A Provncia) e de toda a orientao
poltica liberal que fundamentou a Constituio Republicana de 1891,

particularmente
as
que
foram
apresentadas
por
Alberto
Torres
no
referido texto A Organizao Nacional: para Torres, a instaurao

do regime federativo no pas representou seu desmembramento e a
exacerbao do isolamento dos municpios (Melo, 2008).
Ainda conforme Melo, o trabalho de Torres deve ser interpretado
com uma crtica no realizao plena e inviabilidade do projeto
(utpico)
de
uma
nao
construda
pela
agregao
de
interesses
individuais e grupos de carter local (Melo, 2008), defendendo a

conformao de um pas com vocao agrria, gerida por um Estado
centralizado e controlador, tal qual, as proposies de Oliveira
Viana
em
suas
inexistir
no
crticas
Brasil
ao
liberalismo
condio
vigente,
fundamental
por
considerar
para
um
regime
democrtico, sendo um governo autoritrio a soluo adequada para um

pas com as caractersticas do Brasil (Bresciani, 2005: 168).
Partindo da considerao apresentada por Melo, de que o texto
A Organizao Nacional forneceu as balizas ideolgicas do ciclo da
Revoluo
de
30,
que
obra
de
Oliveira
Viana
est
na
base
ideolgica do prprio Estado Novo, pela sua influncia na formulao

das polticas pblicas da era Vargas, particularmente em relao a
esse primeiro regime centralizado do sculo XX que reforamos a
necessidade de realizao da interpretao pelas particularidades.
Nas
particularidades
(possveis)
contradies,
podem
estar
sobretudo
pela
constitudas
forte
aquelas
vinculao
na
interpretao de Marcus Melo, de ambos os autores (Torres e Vianna)

com a ideologia antiurbana, pautados em suas narrativas pela defesa
do
Brasil
agrrio.
interpretao
de
Frisamos
Melo,
mas
no
que
prprio
contradio
jogo
no
poltico
est
das
na
elites
63
Para Marcus Melo, o texto A Organizao Nacional forneceu as bases ideolgicas

da revoluo de 30.
211
nacionais,
portanto,
necessrias
de
interpretao
particularizada
para sua efetiva compreenso.

Uma dessas contradies, inclusive considerada por Melo, est
no que foi a evidente preocupao com a questo industrial pelo
prprio governo Vargas desde 1930. O mesmo regime que tem em sua
base
ideolgica
pensadores
que
fundamentam
sua
interpretao
do
Brasil pela estrutura agrria como base de consolidao do Estado

Nacional, tambm se constitui por outras orientaes e estruturaes
das instncias governamentais. Segundo Melo,
o debate ocorrido na dcada de 30, em que se alinhavam os
crticos
das
idelogos
indstrias
da
artificiais
industrializao,
por
por
um
lado,
outro,
os
marcado
fortemente, como se sabe, pelo tema do agrarismo introduzido

por Torres e Vianna. O processo de urbanizao era tambm
visto no s como artificial, mas tambm como profundamente
danoso
ao
pas,
intimamente
associado
degenerao
do
carter nacional, em sua viso (Melo, 2008)

No existe, portanto, uma conduo unssona no prprio governo
varguista, pelas contraposies da sua base ideolgica, explicitadas
no que Melo chamou de o debate ocorrido na dcada de 30, que so, na
verdade, o campo das disputas polticas entre as elites nacionais.
o que se pode constatar, por exemplo, com a criao em 1934, do
Conselho
Federal
de
Comrcio
Exterior
(que
tinha
entre
suas
atribuies, a promoo de indstrias nacionais), ou j no Estado

Novo,
em
1942
Econmica,
com
que
tinha
criao
entre
da
seus
Coordenao
setores,
da
Setor
Mobilizao
de
Produo
Industrial (SPI), cujas atribuies eram elaborar a planificao

industrial
do
Pas,
orientar
dirigir
programa
de
produo
industrial, estudar as prioridades na distribuio para a indstria

de
energia,
eltrica,
combustvel,
transporte
(Ianni,
1971:50).
Conforme Octavio Ianni,

a Revoluo de 1930 representa uma ruptura poltica e,
tambm,
econmica,
oligrquico
vigente
social
nas
dcadas
cultural
como
anteriores.
Estado
Alis,
prprio Estado oligrquico que se rompe internamente, pela
212
impossibilidade de acomodarem-se as tenses e conciliarem-se

os contrrios pela crise econmica mundial e interna (...) E
assim
consolidou-se
uma
vitria
importante,
ainda
que
parcial, da cidade sobre o campo. Pouco a pouco, as classes

sociais
de
mentalidade
interesses
caracteristicamente
urbanos impuseram-se por sobre a mentalidade e os interesses

enraizados
na
economia
primria
exportadora
(Ianni,
1971:21-22).
Nesse sentido, chamamos ateno para a necessidade de pensar a
construo
discursiva
autonomista
municipalista
em
processos
histricos autoritrios e centralizadores que so em si distintos na

base ideolgica, evitando (possvel) generalizao conclusiva de que
o municipalismo no condiz, inexiste, ou ainda, desvincula-se do
jogo poltico nacional nos interstcios centralizadores do sculo
XX. Estado Novo (incluindo o movimento golpista de 1930) e Regime
Militar
de
1964
no
perfazem
uma
nica
unidade
identitria
amalgamada pela centralizao poltica.

Assim sendo, fundamental analisar, por exemplo, como foram
suas
aes
em
urbanizao,
relao
sobretudo
aos
processos
de
industrializao
industrializao
(via
substituio
e
de
importao), no que o modo de produo industrial representou para o

primeiro, o Estado Novo, pela noo de nacionalizao da produo e
desenvolvimento
como
um
nacionalismo
econmico
capitalismo
nacional (Ianni, 1971) - e, para o segundo, o Regime Militar de

1964,
construo
de
uma
economia
monopolista
estruturada
no
capital estrangeiro (Schmidt, 1983).

De
um
modo
geral
essa
foi
grande
marca
da
industrializao no Brasil no processo de consolidao monopolista

da
economia
baseada
internacional
foi
na
articulao
continuamente
do
Estado
reforada
com
a
capital
premissa
da
concentrao, particularmente naquele primeiro ciclo de expanso da

economia.
Neste
momento,
caracteristicamente
pautado
pelo
investimento em infraestrutura de energia e transporte direcionado

para
sistema
produtivo
industrial,
consubstanciando
intenso
processo de urbanizao do Brasil - mesmo que inicialmente atrelado
213
s reas de interesse (sudeste do Brasil) dos investimentos deste

ciclo.
Processo de urbanizao tambm caracterizado por um conjunto de
variveis associadas s mudanas produtivas e espaciais da economia
no pas, entre as quais mencionaremos quatro que estiveram (de certa
forma continuam) intimamente relacionadas aos debates urbansticos e
de planejamento urbano-regional nos municpios brasileiros a partir
da dcada de 1950: 1. movimento migratrio em direo s reas de
atrao de mo-de-obra para o mercado de trabalho industrial - e
neste movimento no s a relao campo-cidade, mas de cidades de
outras regies do pas para a capital paulista e demais cidades da
regio sudeste -, cuja oferta fora criada pela expanso da indstria
resultante dos referidos investimentos64; 2. crescimento da populao
urbana decorrente inicialmente deste movimento migratrio e xodo
rural;
3.
expanso
perifrica
das
cidades
que
esta
migrao
acarretou, geralmente relacionada necessidade habitacional deste

contingente populacional em crescimento inicialmente migratrio e
posteriormente natural -, tambm transformado em agente de demanda
por
melhorias
sade,
na
educao,
horizontal
das
infra-estrutura
lazer,
entre
cidades;
4.
urbana
outras,
intensa
de
transporte
nas
reas
especulao
em
pblico,
expanso
imobiliria
interessada e associada a esse processo de transformao e expanso

fsica das cidades, sobretudo pelas potencialidades comerciais e
econmicas das terras urbanas para loteamentos, muitas configuradas
como vazios urbanas espera de maior valorizao.
De todos os municpios da regio sudeste do pas, So Paulo foi
o que mais explcita e intensamente aglutinou este contingente de
transformaes econmicas e urbanas mas no unicamente, pois um
processo
nacional
de
mudanas
delineadas
partir
da
segunda
metade do sculo XX. Nas pesquisas que Paul Singer realizou sobre
So Paulo, especialmente aquelas interessadas na interpretao das
relaes entre a economia e a urbanizao, a lgica da concentrao
espacial do capital na cidade ainda mais claramente enunciada.
64
Especificamente sobre a urbanizao, a economia urbana, o emprego urbano e seus

aspectos demogrficos podem ser detalhadamente apreciados em dois estudos
publicados em ESTUDOS CEBRAP n. 19, 1977: Emprego e Urbanizao no Brasil de Paul
Singer; Aspectos Demogrficos da Urbanizao de Felcia R. Madeira.
214
Para Singer, o que determinou tal concentrao foi a j existncia

na
capital
paulista
do
maior
parque
industrial
do
pas,
consubstanciado, segundo sua anlise, no

grande
mercado
regional
independentemente
norte do Paran
do
formado
pela
deslocamento
da
cafeicultura
cafeicultura
que,
para
a partir da dcada de 1940, continuou
fortemente ligada a So Paulo, cuja hegemonia no mercado

nacional j no podia ser mais disputada (Singer, 1987:
124).
neste
contexto
substancialmente
pela
de
mudanas
concentrao
econmicas
espacial
determinadas
do
capital
da
produo, pautados pela infra-estruturao territorial do referido

perodo
Juscelino
Kubitschek,
que
populao
de
So
Paulo
atingiu, j no final da dcada de 1940, a marca de dois milhes de

moradores. Uma cidade caracterizada, segundo Sarah Feldman, pela
intensificao
da
verticalizao,
reestruturao da centralidade,
processo
de
mudanas
da
expanso
perifrica
cujo resultado apreensvel no
constituio
espacial
da
cidade
que
perduraria at os anos de 1970 (Feldman, 2005a: 15).

Portanto, uma condio urbana que deve ser problematizada no
contexto metropolitano65, regional, de articulao e cooperao entre
as municipalidades para as solues dos problemas urbanos comuns,
mas
que
no
caso
brasileiro
est
delineado
pela
ineficincia
inexistncias de processos de cooperao intermunicipal66 no caso

de So Paulo, que passa (deveria passar) pela cooperao entre os
municpios que integram no somente a Regio Metropolitana de So
Paulo, mas tambm os Municpios da rea urbana expandida at a
Regio Metropolitana de Campinas (ao longo do eixo das Rodovias
Bandeirantes e Anhanguera), e at So Jos dos Campos (pelo eixo da
Rodovia
Presidente
triangular
ao
mesmo
Dutra),
tempo
conformando
intensiva-extensiva
uma
e
urbanizao
dispersa
cuja
65
Somente o municpio de So Paulo neste contexto metropolitana conta, conforme

dados do IBGE, com uma Estimativa da Populao em 2009 em 11.037.593 habitantes. Em
levantamento do Observatrio das Metrpolis do IPPUR/UFRJ no Censo IBGE, a RM de
So Paulo estava no ano de 2000 com 17.852.244 habitantes.
66
Convm enunciar o importante trabalho de Sol Garon, cujo ttulo prenuncia
mediante uma indagao uma constatao negativa: Regies Metropolitanas: por que
no cooperam? (GARON, 2009).
215
amarrao (entre Campinas e So Jos dos Campos) se faz pela

Rodovia D. Pedro.
4.
Cooperao
Intermunicipal,
histrico
do
municipalismo
localista
do
planejamento
um
pressuposto
(oposio
ao
estratgico
mito
e
ao
neomunicipalismo ps-88)
Por outro lado e para agravar a situao, iluso pensar que
tal
ineficincia
concentraes
regies
do
inexistncia
so
urbano-metropolitanas
territrio
usado
exclusividades
brasileiras.
conformado
das
grandes
Perfazem
tambm
cidades
mdias
por
articuladas s cidades definidas como centro regional, como o caso

da cidade de Ribeiro Preto e sua macrorregio67, no interior do
Estado de So Paulo. Este caso especfico e no nico no Brasil ser
mais
detalhadamente
analisado
neste
artigo
no
que
concerne
desconstruo da cooperao intermunicipal pelas elites polticas e

econmicas locais em defesa de um discurso competitivo-mercadolgico
pautada nos pressupostos preconizados pelos arautos do planejamento
estratgico
de
cidades
por
exemplo,
sobre
Aeroporto Internacional de Ribeiro Preto,
implantao
do
entre outros projetos
urbanos que estiveram na pauta das propostas do governo municipal

entre 1990 e 2009, na gesto de diferentes Prefeitos.
Neste discurso da competio das cidades no mercado global pela
sobreposio econmica de uma cidade sobre a outra, o argumento da
defesa dos interesses do municpio so colocados como defesa da
sua autonomia. Sua insero na economia global (gestada partir da
67
Caso particular em que pensar a Cooperao Intermunicipal para o desenvolvimento

regional deve extrapolar no somente os limites jurdicos dos municpios de um
mesmo
Estado,
mas
necessariamente
pensar
uma
macro-regio
scio-econmica
conformada tambm pelas cidades de Uberaba e Uberlndia no chamado tringulo
mineiro (Estado de Minas Gerais), articuladas fisicamente Ribeiro Preto por
importante rede viria nacional (Rodovia Anhanguera-BR 050) e area, neste caso, um
sistema de aviao regional com conexo nacional e internacional, que est
vinculada e polariza numa extensa e densa rede urbana de cidades mdias e pequenas
- so exemplos as cidades de Franca/SP parque industrial caladista -,
Sertozinho/SP plo industrial sucro-alcooleiro -, Arax/MG plo turstico -,
So Carlos/SP plo industrial e cientfico - , Frutal/MG plo agrcola -, entre
tantas outras.
216
marca da individualizao da cidade em determinado contexto: marca

cultural-patrimonial,
outras)
deve,
esportiva,
portanto,
garantir
nacionais
ou
financeiros
garantir
autonomia
marca
do
marca
mxima
captao
internacionais
municpio,
empresarial,
para
de
entre
recursos
estruturar
inviabilizando,
pela
prpria
competio, qualquer processo de cooperao intermunicipal para o

desenvolvimento local, regional e nacional.
Importante frisar nesse momento que um risco considervel
dessa lgica mercantil de (promoo) produo do espao urbano est
na
inviabilizao
da
ao
que
garanta
tanto
autonomia
local,
quanto a cooperao intermunicipal contudo, antes um risco, mas

muito perto de um pressuposto perverso. Entretanto, no se pretende
qualquer
encaminhamento
financeira
que
que
abdique
municipalismo
no
da
autonomia
Brasil
alcanou,
poltica
sobretudo,
partir da chamada Constituio Municipalista de 1946. Tanto que

na
histria
da
luta
municipalista
pela
autonomia
local
que
municpio reafirmou na Constituio de 1988 (Art. 18, Ttulo III, Da

Organizao do Estado Da Organizao Poltico-Administrativa) o
reconhecimento
efetivo
desta
sua
autonomia
(sendo
indissolvel),
compondo com a Unio, os Estados e o Distrito Federal a organizao

poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil.
O
que
mediante
se
pretende
expedientes
de
conjuno
gesto
da
articulada
organizao
s
dinmicas
regional
locais,
respeitando suas particularidades, sejam elas sociais, culturais,

urbansticas,
polticas,
econmicas
possibilitem
arregimentar
uma
cultura
administrativas,
cooperativa
mas
que
intermunicipal
para o planejamento regional, assim como uma cultura local para o

planejamento urbano. Se ainda hoje no Brasil essas duas culturas
esto
por
se
forjar
em
sua
concretude,
as
discusses
encaminhamentos perfazem um longo tempo, remontando, para o caso

especfico
dos
debates
sobre
polticas
urbanas
regionais
no
contexto municipalista, poca da criao da Associao Brasileira

de Municpios (ABM, 1946), dos Congressos Nacionais de Municpios
Brasileiros (CNMB, 1950) e do Instituto Brasileiro de Administrao
Municipal
(IBAM,
institucionais
do
1952).
Um
debate
Municipalismo
(interno
Brasileiro)
s
que
instncias
possibilita
217
questionar
uma
defesa
intransigente
comprometedora
qui
equivocada da autonomia local como ao fechada na dimenso

intra-urbana do territrio.
Esse
debate
(interno
instncias
municipalistas,
como
possvel constatar na leitura das Revistas da ABM e IBAM) a melhor

enunciao do que est aqui definido como um mito (da defesa da
ao)
localista
Congressos
do
municipalismo
Nacionais
de
brasileiro,
Municpios
pois
Brasileiros
no
(e
mbito
das
dos
Cartas
Municipalistas resultantes dos Congressos) ou mesmo nas Revistas da

ABM e IBAM, o que se verifica a defesa da articulao regional, da
cooperao intermunicipal como instrumento prtica do planejamento
local. Portanto, planejamento urbano (intramunicipal, pois no mais
restrito rea urbana, da cidade, mas de toda a rea do municpio)68
e planejamento regional, como prticas correlacionadas na (contnua)
construo da autonomia local e cooperao municipal na conduo do
desenvolvimento dos municpios na (necessria) oposio
fiscal
como
(suposto)
instrumento
do
desenvolvimento
guerra
local
infelizmente enunciada e praticada (a guerra fiscal) pelas elites

polticas
como
instrumento
de
atrao
de
investimentos
68
No faremos aqui maiores consideraes sobre o (necessrio e importante) debate

em relao aos conceitos de urbano, regio, zona rural, cidade e mesmo
municpio que j perfazem os trabalhos desenvolvidos principalmente pelo campo
disciplina da Geografia. Debate que considera, por exemplo, as abordagens sobre o
meio informacional como realizado por Milton Santos, assim como a discusso sobre
uma (superada, em meu entender) oposio-dicotomia-contradio entre campo e
cidade; afinal, o que pode ser considerado campo no contexto do crescente
processo de ocupao e transformao do territrio, quando a prpria produo
agropecuria (comumente associada ao campo, rea rural) est fortemente
vinculada produo urbano-industrial, principalmente aquela monocultora e
extensiva voltada ao mercado internacional? Nesse contexto, pode existir ainda um
tipo de separao-distino fsica entre pontos dinmicos dessa produo
agropecuria - como a realizada, por exemplo, no Estado do Mato Grosso - e pontos
dinmicos de infraestruturas de circulao internacional dessa produo - como o
Porto de Santos, no Estado de So Paulo -, mas certamente no existe essa separao
quando se pensa partir das relaes econmicas e produtivas que existem entre
esses dois pontos se vinculados circulao (no espao abstrato) do capitalcapitalismo mundial; isso sem contar a necessria articulao desses dois pontos
dinmicos uma malha rodo-area (fsica, portanto) que atravessa extensa (e em
alguns partes do territrio, densa) rede urbana que pode fazer parte dessa
articulao atuando no processamento industrial da produo agropecuria antes do
seu deslocamento ao mercado externo e mesmo interno, respectivamente, pelos Portos
ou Centros de Abastecimento, como CEAGESP em So Paulo. A noo de espao
abstrato est aqui referenciada na interpretao de Roberto Luis Monte-Mr (MONTEMR, 2008) em artigo sobre a Amaznica na (importante) coletnea Brasil sculo
XXI: por uma nova regionalizao.
218
financeiros69, pautando inclusive o argumento pela (suposta) gerao

de empregos.
Entretanto, esta gerao poder ser, como j analisado por Ana
Cristina Fernandes em artigo publicado na Revista Espao & Debates
n 41,
considerada
desprezvel,
especialmente
diante
dos
altos
custos que estas alteraes tm implicado, em termos de

retornos
fiscais
em
vista
dos
pesados
incentivos
disponibilizados pelo governo local aos novos investimentos"

(FERNANDES, 2001).
Uma alternativa constante e contnua desestruturao das
relaes cooperativas intermunicipais no est, nesse sentido, ainda
por ser originada ou inventada como instrumento a reverter as
lgicas
da
competio
entre
cidades
da
guerra
fiscal.
Tal
alternativa j estava presente no prprio discurso municipalista

brasileiro (e iberoamericano tambm), sobretudo em parte importante
dos documentos produzidos pelo Movimento Municipalista Brasileiro:
as Cartas Municipalistas, resultantes dos Congressos Nacionais de
Municpios de Brasileiros, (principalmente os que ocorreram entre
1950 e 196370) organizados pela Associao Brasileira de Municpios71.
69
O que essas mesmas elites polticas que governam as municipalidades no

consideram (ou no interesse considerar, desde que na competio entre as cidades
preconizado no planejamento estratgico de cidades -, uma cidade adversria seja
banida do mapa da locao de investimentos privados interessados em determinado
suporte infraestrutural territorial existente para a manuteno da (re)produo
contnua do capital) que os custos sociais da guerra fiscal so muito maiores que
seus (supostos) benefcios.
70
Os congressos ocorrem nas seguintes cidades brasileiras: Petrpolis (1950), So
Vicente (1952), So Loureno (1954), Rio de Janeiro (1957), Recife (1959) e
Curitiba (1963). Ocorreram outros Congressos, mas esse recorte temporal est
vinculado
pesquisa
que
coordeno
e
desenvolvo
(Urbanismo
e
Movimento
Municipalista no Brasil: discusses e proposies urbansticas nos Congressos
Nacionais de Municpios Brasileiros, 1946-1964) no Grupo de Pesquisa em Histria
do Urbanismo e da Cidade (GPHUC) na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de Braslia.
71
A A.B.M. surgiu a partir dos trabalhos de uma Comisso Nacional designada em
maro de 1945 pela Comisso Pan-Americana de Cooperao Municipal da Junta Diretora
do Congresso Interamericano de Municpios. No dia 15 de maro de 1946 instalada,
no Rio de Janeiro, a Associao Brasileira dos Municpios, responsvel decisiva
pela rearticulao do Movimento Municipalista ps-1946 e pela implementao do
Congresso Nacional dos Municpios Brasileiros, que em seu primeiro evento, na
cidade de Petrpolis, define a associao como rgo oficial das municipalidades.
Nessa sua condio de representatividade oficialmente deliberada e determinada
segundo o texto da Reforma dos Estatutos da Associao Brasileira de Municpios,
publicado no Relatrio do II Congresso Nacional dos Municpios Brasileiro
realizado em So Vicente no ano de 1952 -, a A.B.M teria poderes e direitos para
219
O Manifesto e Regimento Interno do I Congresso Nacional de

Municpios Brasileiros, realizado em Petrpolis no ano de 1950,
determinou que as teses apresentadas devessem versar sobre alguns
assuntos especficos, entre eles Agrupamento de Municpios para
soluo dos problemas regionais. Nas concluses apresentadas pelos
congressistas que estiveram em Petrpolis, duas merecem destaquem
por conduzirem as proposies da Carta de Princpios, Direitos e
Reivindicaes
Municipais
(Carta
de
Petrpolis)
que
foram
aprovadas:
1) os Municpios brasileiros reconhecem a necessidade de
planejamento
consideram-no
participao
da
administrao
indispensvel
municipal
nas
melhor
atividades
econmicas, sociais e culturais da comunidade;

2)
Municipais
inadivel
ou
Regionais
elaborao
no
caso
em
de
Planos
que
se
Diretores
impuser
uma
soluo de conjunto para dois ou mais municpios vizinhos. O

Urbanismo no pode mais ser ater ao objetivo de mera reforma
de cidades, mas sim ao planejamento regional uma vez que a
distino entre zonas rurais e urbanas no tem sentido seno
para o levantamento de informaes, perdendo sua razo de
ser sempre que se trata de elaborar um Plano Diretor, dentro
do qual existe uma inevitvel inter-ligao de problemas
urbanos e rurais cuja soluo de conjunto preconizada pela
doutrina tcnica de urbanismo (ABM, 1950).
Tais pressupostos orientaram as aes da Associao Brasileira
dos Municpios fundada em abril de 1946 ao longo dos vrios
congressos que ocorreram no Brasil, especialmente at o Congresso
realizado em Curitiba no ano de 1963. Todos os interessados nos
problemas
objetivando
municipais
a
construram
implementao
das
importante
duas
campo
recomendaes
de
debates
mencionadas.
Todas pautadas e apoiadas na regulamentao da autonomia poltica e

financeira determinadas pela Constituio de 1946. O municpio de
implementar no pas o plano organizado e apresentado pela Carta de Princpios,
Direitos e Reivindicaes Municipais, denominada Carta de Petrpolis, resultante do
I Congresso em 1950. Outras informaes no artigo Urbanismo e Municipalismo entre
a Associao Brasileira de Municpios (ABM) e o Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (IBAM): a construo institucional do municipalismo
brasileiro ps-1946 e os problemas tcnicos de urbanismo (Faria, 2009).
220
Ribeiro Preto, pela iniciativa de seus vereadores, associao de

engenheiros,
ordem
integrou
movimento
Constituio,
dos
advogados
nacional
consubstanciando
demais
profissionais
arregimentado
suas
aes
tambm
partir
pelos
desta
pressupostos
municipalistas da Carta de Petrpolis.

Atravs de requerimento de autoria do Vereador J. C. G. Marques
Ferreira,
foi
criada
Comisso
Especial
do
Plano
Diretor
de
72
Ribeiro Preto . Essa Comisso foi a responsvel pelo convite ao

Diretor do Departamento de Urbanismo do Rio de Janeiro (Engenheiro
Jos de Oliveira Reis), para realizar uma consultoria e avaliao
dos encaminhamentos do primeiro Plano Diretor de Ribeiro Preto de
1945. Entre as atividades que ele realizou em 1955 a pedido da
Comisso Especial do Plano Diretor, uma delas foi norteada pelas
duas concluses do I Congresso Nacional de Municpios Brasileiros: a
palestra Urbanismo e sua influncia no municpio. Na palestra Jos
de Oliveira Reis afirmou ser necessrio:
planejar todos os atos da atividade humana. Por isso mesmo,
o planejamento , tambm, uma nova tcnica social [...]
isso que se prope o Urbanismo dentro da nova tcnica de
planejamento Social. mais do que dar um bonito plano de
cidade no papel e cuja execuo fica muitas vezes na
aspirao. V-se, ento, que a arte de construir cidade na
sua restrita concepo foi hoje ultrapassada para abranger
todo o municpio e, ir alm, extendendo-se por toda a regio
ecolgica (Reis, 2001: 96-101).73
Deste
enunciado,
mais
importante
ser
reforado
para
discusso aqui delineada, est na compreenso que o engenheiro Jos

de
Oliveira
Reis
fez
da
prpria
escala
de
atuao
do
que
ele
denominou de planejamento social, que a regio ecolgica. Ainda

que pouco detalhada em sua conceituao, a noo de regio ecolgica
certamente enuncia e refora a necessidade de no se pensar mais na
distino (j apontada) entre campo-cidade, tendo o municpio e sua
relao com outros municpios a base para o planejamento. E mais
ainda, ao apontar para uma dimenso pouco comum (a ecolgica), rompe
com
as
limitaes
comumente
determinantes
da
(quando
existente)
72
Requerimento 347, apresentado na 157 Sesso da Cmara Municipal de Ribeiro

Preto, ocorrida no dia 14 de agosto de 1954 (documento manuscrito). Biblioteca da
Cmara Municipal de Ribeiro Preto.
73
O texto da palestra de 1950 foi integralmente na Revista Espao & Debates, Ano
XVII 2001, n. 41.
221
articulao
intermunicipal,
quais
sejam,
jurdica
administrativa.
Em regio ecolgica est o espao social, que tambm poltico
e vinculado s dinmicas econmicas, das (necessrias e desejadas)
trocas
equilibradas
conceitualmente
competitivo)
(recusa
entre
ao
termo
transformado
as
sustentveis,
em
instrumental
municipalidades,
desgastado
de
conformando
marketing
regies
cujas
particularidades (sejam elas, geolgicas, climticas, sociais, entre

outras)
devem
fornecer
subsdios
implementao
de
polticas
urbano-regionais circunscritas e associadas s diversas escalas da

ao
estatal
(no
caso
Brasileiro:
Unio,
Estados,
Municpios
Distrito Federal).
Portanto,
do
plano
nacional
de
desenvolvimento
regional,
passando pelo planejamento das regies metropolitanas (atualmente

sob
jurisdio
implementao
legal
pelos
Estados)
at
planejamento urbano-regional, no mais pensado como categoria intraurbano muitas vezes revestido de individuao e distino do seu
entorno at ento denominado (ser ainda possvel assim denominlo?) campo -, mas intramunicipal, que a escala local total
campo-cidade, onde se efetivam as autonomias locais.
Como afirmado anteriormente, que essas intencionalidades no
precisavam de uma inveno, pois j enunciadas e debatidas,
possvel constatar tais objetivos em duas ocasies especficas do
debate
municipalista
iberoamericano.
primeira,
no
mbito
do
Instituto de Estdios de Administracin Local, quando as principais

questes municipais em suas diversas instncias foram abordadas na
primeira das quatro reas temticas do I Congresso Iberoamericano
de
Municpios
(cuja
denominao
mais
especfica
Congressos
Hispano-Luso-Americano y Filipino de Municpios), em Madrid no ano

de 1955: Problemas de las grandes concentraciones urbanas desde el
punto de vista de la organizacin administrativa y de la gestin
urbanstica, coordenada por um importante profissional espanhol, D.
Pedro Bidagor Lasarte, poca Jefe Nacional de Urbanismo.
Sua presena no Congresso refora a importncia dos debates
urbansticos no mbito do Movimento Municipalista Iberoamericano,
tanto pelos importantes cargos pblicos ocupados em sua trajetria
222
profissional (jefatura de la seccin de Urbanismo de la Direccin

General de Arquitectura del Ministrio del Gobiernacin em 1939,
direccin de la oficina Tcnica de Reconstrucin de Madrid; Director
Tcnico de la Comissria General de Ordenacin Urbana de Madrid
1945/1556; Jefe Nacional de Urbanismo 1949/1956; Director General
de Urbanismo del Ministrio de la Vivienda 1957/1969), quanto pelo
importante trabalho urbanstico realizado entre 1939 e 1942, o Plan
General de Ordenacin de Madrid, aprovado em 1944 pela Lei de 25 de
novembro.74
Em seu texto introdutrio da temtica Problemas de las grandes
concentraciones
urbanas
desde
el
punto
de
vista
de
la
gestin
urbanstica, publicada nos Anais do I Congressos Iberoamericano de

Municpios, Bidagor Lasarte discute uma das questes centrais ao
Movimento
Municipalista
em
relao
ao
planejamento
urbano,
qual
seja, a questo regional, pela cooperao entre as municipalidades.

Segundo Lasarte75,
el espacio de influncia del planeamiento urbanstico h
passado, em rpido sucesin, de abarcar primer ola
periferia, ms tarde, la totalidad de um trmino municipal;
luego, su comarca de influencia. Em seguida se aprecio que
si bien el organismo urbano quedaba plasmado dentro dels
mbito comarcal, las vinculaciones entre las diferentes
urbes de uma regin, y de la nacin entera, eram tan fuertes
que, evidentemente, su desarrollo se condicionada por
exigncias y limitaciones mutuas, que requeran uma visin
conjunta y superior, obtenndose as la necessidad de
formular
planes
regionales
y
nacionales
de
urbanismo(Lasarte, 1956: 151)
A segunda das ocasies ocorreu no II Congresso Iberoamericano
de Municpios, realizado em Lisboa no ano de 1959, em texto que Jos
de Oliveira Reis retoma o argumento da necessidade de pensar o
planejamento em diversas escalas territoriais o artigo apresentado
na
verdade
uma
nova
verso
de
um
texto
apresentado
no
VII
Congresso Interamericano de Municpios da OICI, no Rio de Janeiro em

1958:
a interdependncia existente entre o planejamento local,
urbano,
suburbano,
metropolitano,
regional,
estadual,
74
In: Servicio Histrico do Colgio Oficial de Arquitectos de Madrid

In: Crnica del I Congreso Iberoamericano de Municpios. Madrid: IEAL, 1956, p.
151.
75
223
nacional e internacional, mostra que se, poltica e

administrativamente, h limitaes de reas, na realidade
esses limites so ultrapassados no estabelecimento dos
planejamentos. Para conciliar os interesses jurisdicionais
dessas limitaes, tem-se proposto a criao de rgos
planejadores em mbitos nacionais, estaduais e municipais,
que devem manter um ntima colaborao.76
No
caso
especfico
principalmente
partir
do
da
texto
de
indicao
Jos
da
de
escala
Oliveira
Reis,
internacional,
permite uma aproximao com as problemticas atuais dos municpios

no
contexto
daquela
referida
competio
internacional
por
investimentos. No caso brasileiro, uma competio destrutiva das

relaes
cooperativas
associativas
entre
as
diversas
municipalidades de um mesmo Estado, ou ainda, como mencionou Jos de

Oliveira Reis, entre Estados distintos.
No contexto da chamada guerra fiscal em que os Estados e
Municpios brasileiros esto inseridos, dificilmente a construo de
comisses
mistas
instituda.
de
Nesse
planejamento
contexto
os
poder
interesses
ou
conseguir
coletivos
ser
regionais
associados s problemticas comuns (seja ambiental, de uso do solo,

habitacional,
infraestrutural,
de
transporte,
entre
outras)
dos
municpios pensados na lgica da cooperao intermunicipal, base da

prpria denominao da organizao municipal iberoamericana, qual
seja, Cooperacin Intermunicipal, no se efetivaro.
A partir dessas consideraes importante retomar a pergunta
(dbia)
do
sub-ttulo
(im)posibilidades
de
desenvolvimento
regional para os municpios Brasileiros?, para afirmar crticamente

que sero sim impossveis se mantidas as mesmas orientaes na ao
dos
poderes
defesa
da
pblicos
autonoma
locais
local
justificadas
do
(com
desenvolvimento
argumento)
do
pela
municipio.
afirmativa crtica aqu ser delineada pela anlise de um exemplo

entre algumas dessas aes no municipio de Ribeiro Preto, no Estado
de So Paulo, para tentar responder a outras duas preguntas: qual o
lugar do Planejamento Regional como possibilidade de implementao
da cooperao intermunicipal - nessa ao? possvel consubstanciar
por essa ao algum tipo de cooperao intermunicipal? a ao aqui
76
In: Crnica del II Congresso Iberoamericano de Municipios. Madrid: IEAL, 1959, p.

373.
224
referida a Internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes, que na

verdade no est atrelada a uma nica gesto, mas defendida pelas
elites econmicas do Municpio de Ribeiro Preto.
Partindo dessas consideraes, reforamos a pergunta acima para
seguir na anlise: qual o lugar do planejamento urbano-regional na
regio
de
Ribeiro
Preto?
No
existe
este
lugar,
tanto
campanha pela internacionalizao do Aeroporto Leite Lopes
que
77
est
totalmente desconectada de qualquer poltica pblica substancial,

quanto
mais
perene
de
uma
poltica
inexistncia
regional.
que
adentramos
pela
a
constatao
dessa
problemtica
da
78
internacionalizao do Aeroporto Leito Lopes de Ribeiro Preto ,

explicitando, porm (para que no ocorram crticas desavisadas), que
no
estamos
internacional
apresentando
no
posio
municpio
ou
contrria
(preferencialmente)
um
aeroporto
naquela
macro-
regio Alta Mogiana-Tringulo Mineiro mencionada em nota de rodap

n.67.
A
oposio
um
aeroporto
internacional
na
cidade.
discordncia pode recair em dois aspectos importantes. O primeiro

deles est justamente atrelado localizao do aeroporto em rea
(na atual conjuntura da expanso fsica do sistema virio) prxima
ao centro de Ribeiro Preto inclusive uma rea interna ao anel
virio que h muito tempo foi tomado pelo processo equivocado de
implementao
centrais,
de
conjuntos
acarretando
habitacionais
elevados
custos
de
distantes
das
reas
urbanizao
aos
cofres
pblicos.
77
Conforme materia publicada no Sitio Eletrnico do Jornal A CIDADE, no dia 16 de

dezembro de 2009 (retomando, portanto, a defesa da internacionalizao), A
Prefeitura de Ribeiro Preto vai reabrir a discusso com o Daesp (Departamento
Aerovirio do Estado de So Paulo) sobre o projeto para internacionalizar o
aeroporto Leite Lopes para cargas e passageiros. A discusso ser retomada durante
encontro da prefeita Drcy Vera (DEM) e secretrios com o superintendente do rgo,
Sergio Augusto de Arruda Camargo, na quinta-feira, na cidade. O promotor regional
do Meio Ambiente, Marcelo Pedroso Goulart, disse nesta segunda-feira que o assunto
j est encerrado e que no h mais o que se discutir depois de um acordo fechado
no ano passado entre o Ministrio Pblico, o governo do Estado e o Daesp. O
documento prev, dentre outras coisas, que o tamanho da pista fosse mantido.
Pesquisa realizada dia 10/02/2010.
78
Ainda
que
atualmente
(referncia
ao
ano
de
2009)
o
processo
de
internacionalizao esteja parado, conforme acordo entre Ministrio Pblico,
Governo do Estado de So Paulo e DAESP, decorrente tambm da retirada, por parte do
Departamento Aerovirio do DAESP, do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) da
Secretaria Estadual do Meio Ambiente, conforme informao de Hlio Pelissari no
sitio eletrnico http://www.skyscrapercity.com/showthread.php?t=540431. Pesquisa
realizada dia 10/02/2010.
225
A implementao da Internacionalizao do Aeroporto acarretar

(caso exista a retomada desse projeto e sua possvel efetivao)
aes
pblicas
de
expanso
da
pista
de
pouso
decolagem,
deslocamento (necessrio no apenas para a implantao do aeroporto,

mas
para
criar
localizadas
virio,
condies
no
entorno
entre
outras.
independentemente
da
habitacionais
do
atual
Aes
mnimas)
aeroporto,
que
podem
sub-moradias
alterao
e
internacionalizao
de
devem
ou
de
sistema
ser
feitas
no,
como
equacionamento da problemtica habitacional dos moradores da regio

do aeroporto.
Por outro lado, para o projeto, obra e operacionalizao do
porte
de
um
Aeroporto
Internacional,
fundamental
traar
um
programa determinado por variveis econmicas e regionais inerentes

implementao de uma poltica econmica relacionada gerao de
empregos
e,
portanto,
renda,
mediante
ampliao
das
atividades
econmicas produtivas de toda a regio, desvinculada, entretanto, da

lgica da guerra fiscal como instrumento dessa ampliao.
A dimenso continental do Brasil deve conferir s aes sobre o
territrio usado um carter de articulao regional, pensadas como
instrumentos
de
cooperao
infraestrutural
de
intermunicipal,
circulao
(um
sobretudo
aeroporto)
como
varivel
elemento
de
(re)conexo de redes urbanas. Condio que a Poltica Nacional de

Desenvolvimento
representar
como
desenvolvimento
pelo
Regional
Governo
parmetro
ampliao
Federal).
(PNDR)
inicialmente
para
conduo
das
dinmicas
Conduo
pautada
das
na
abordada
diretrizes
regionais
ao
pode
para
(coordenadas
pela
cooperao
intermunicipal, pela cooperao entre Municpios e Estados (caso das

Regies Metropolitanas) e pela cooperao entre Estados distintos
atravs dos Municpios que perfazem uma mesma regio administrativa,
como o caso das RIDEs (Regies Integrada de Desenvolvimento), tal
qual a RIDE-Distrito Federal no Brasil79 - ainda que pouco efetivas
na conduo e articulao de polticas pblicas interestaduais.
79
A Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno RIDE/DF,

criada pela Lei Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998 e regulamentada pelo
Decreto n 2.710, de 04 de agosto de 1998, alterado pelo Decreto n 3.445, de 04 de
maio de 2000, para efeitos de articulao da ao administrativa da Unio, dos
Estados de Gois e de Minas Gerais e do Distrito Federal, constituda pelo
226
Chego
ao
ponto
no
qual
oportuno
apresentar
mais
especificamente a discordncia ao aeroporto internacional na cidade

de Ribeiro Preto, pois pensado pelos seus promotores como elemento
de
transformao
(exclusivamente)
local,
justificado
por
estes
mesmos promotores, como defesa da autonomia do municpio em relao

acirrada competio econmica que dominam as agendas dos agentes
pblicos interessados na insero competitiva das suas localidades
no mbito do espao abstrato do capitalismo mundial (Monte-Mr,
2004). No estou nem mesmo adentrando as necessrias consideraes
urbansticas
que
internacional
em
seja
dcadas
um
dia
acarretaro
implantado)
(caso
ao
entorno
aeroporto
da
rea
internacionalizada, pelo prprio processo de crescimento fsico da

cidade.
A discordncia principal est construda pela constatao da
incapacidade
de
pensar
aeroporto
como
um
programa
poltico
regional, que envolva municipalidades, empresas, profissionais e a

sociedade em geral. O discurso da internacionalizao do Aeroporto
Leite
Lopes
recaiu
desde
incio
no
argumento
equivocado
da
competio entre as cidades por maiores investimentos. No argumento

de que Ribeiro Preto no pode perder o Aeroporto Internacional para
cidades vizinhas ou de outras regies do Estado de So Paulo, como
Bauru, construiu-se uma homogeneizao discursiva interessada das
elites do crescimento para os quais
a cidade uma mquina de crescimento, a partir da qual
pode-se promover uso mais intenso da terra, coletar rendas
mais
elevadas
ou
capturar
riquezas
ali
produzidas
por
aqueles na posio adequada para tanto (Fernandes, 2001:

296-345).
Entretanto, argumento que reduz drasticamente as possibilidades
de
crescimento
regional,
pois
no
pensado
como
um
programa
consorciado de investimento mtuo entre as municipalidades, distante

Distrito Federal, pelos municpios de Abadinia, gua Fria de Gois, guas Lindas
de Gois, Alexnia, Cabeceiras, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Gois, Corumb de
Gois, Cristalina, Formosa, Luzinia, Mimoso de Gois, Novo Gama, Padre Bernardo,
Pirenpolis, Planaltina, Santo Antnio do Descoberto, Valparaso de Gois e Vila
Boa, no Estado de Gois, e de Una, Buritis e Cabeceira Grande, no Estado de Minas
Gerais.
In:
http://www.mi.gov.br/programas/desenvolvimentodocentrooeste/ride/index.asp.
Pesquisa realizada dia 11/02/2010.
227
da
noo
de
desenvolvimento
pautada
no
binmio
competio-
crescimento entre os municpios ( o que defendem as elites do

crescimento) de uma mesma regio administrativa, ou, como afirmou
Jos
de
Oliveira
Reis
nos
idos
de
1955,
de
uma
regio
ecolgica.
Talvez, e aqui vai uma proposio, um Aeroporto Internacional
da Alta Mogiana de So Paulo, que poderia ter Ribeiro Preto como
sede
articuladora
dois
plos
da
macrorregio
regionais
regio
Mogiana-Tringulo
ecolgica
quando
Mineiro,
extrapolados
com
os
(limitados) sistemas jurdicos de definio dos limites municipais

de extrema importncia para a economia nacional: Ribeiro Preto e
Uberlndia.
Tringulo Mineiro
Uberlndia
Belo Horizonte
Uberaba
Ribeiro Preto
Franca
Vitria
Rio de Janeiro
So Paulo
Duas regies articuladas por um sistema rodovirio tronco que

a
Rodovia
Anhanguera/BR-050,
entremeadas
por
sistemas
regionais
areos (Uberaba, So Carlos, Araraquara, Franca), transpostas pelo

sistema fluvial do Rio Grande e outras ramificaes fluviais, um
sistema ferrovirio com ramificaes nacionais, alm de sedes de
228
importantes sistemas de produo do conhecimento tcnico-histricobiolgico que so as universidades, particularmente as pblicas80.

Porm, as elites do crescimento esto estruturas localmente,
seus
ativos
esto
nas
cidades
por
elas
dominadas
politicamente,
interessadas na manuteno da competio que degrada economicamente

os municpios pela locao de recursos pblicos em incentivos para
as empresas se instalarem nas municipalidades.
Justificativa para tal posio?
Com no podia ser diferente, o amlgama que vai reunir os
seguimentos
dispersos
da
sociedade
local
argumento
tradicional dos novos empregos que as aes da coalizo vo

gerar, argumento compreensivelmente de grande apelo entre os
trabalhadores, de grande importncia, por conseguinte, para
a atrao destes para a coalizao.81
O
problema
que
essas
mesmas
elites
do
crescimento
desconsideram por ingerncia ou, o que mais provvel, pelos seus

interesses nos benefcios pblicos gerados para a implantao de
seus empreendimentos privados pagos pelos cofres pblicos IPTU por
exemplo
escolas,
que
os
recursos
hospitais,
ruas,
so
deslocados
praas,
creches,
dos
investimentos
transporte
em
coletivo.
Novos empregos?
A noo de que o crescimento produz empregos esbarra numa
evidncia
concreta:
so
as
polticas
macroeconmicas
exercidas na escala geogrfica nacional que exercem maior

efeito sobre o nvel agregado de emprego, malgrado todas as
desregulaes
da
vida
empreendendo
justo
cotidiana
com
este
que
fim
escala
de
local
atrair
vem
novos
investimentos [...] Alteraes significativas no nvel de

emprego
local
pode
ser
considerado
desprezvel,
especialmente diante dos altos custos que estas alteraes

tem implicado, em termos de retornos fiscais (em vista dos
80
Universidade
Federal
de
Uberlndia,
Universidade
Federal
do
Triangulo
Mineiro/Uberaba, Universidade Estadual Paulista/Franca, Universidade de So
Paulo/Ribeiro Preto, Universidade de So Paulo/So Carlos, Universidade Federal de
So Carlos.
81
Idem, ibidem.
229
pesados incentivos disponibilizados pelo governo local aos

novos investimentos).82
Obviamente que um sistema de engenharia como um Aeroporto no
pode
ser
pensado
delineadores
da
em
termos
insero
de
de
custo,
mas
determinada
de
regio
investimentos,
num
sistema
de
circulao internacional. Pensado como um sistema macrorregional em

que
vrias
municipalidades
integrem
jurdico-administrativo-
economicamente poderia promover a reduo dos gastos pblicos que

obra de tal dimenso acarreta. Mantida a lgica da competio pela
implantao
do
aeroporto
emoldurada
pelo
discurso
estratgico-
competitivo que marcou e marca as ltimas administraes municipais

de Ribeiro Preto, e hoje ecoa pelos discursos inerentes aos mais
desavisados (talvez interessados?), tais como a de que precisamos
construir
produto
internacional83,
Ribeiro
ser
Preto
impossvel
vend-lo,
pensar
com
aeroporto
exeqibilidade
de
uma
poltica regional de desenvolvimento.

Continuar no caminho que passa pelo interesse em vender a
mercadoria Ribeiro Preto com projetos como a Internacionalizao
do Aeroporto Leite Lopes, em nada contribuir para o crescimento e
desenvolvimento integral do Municpio, para mudana das condies de
habitabilidade de parte substancial de moradores ainda locados em
favelas ou morando nas ruas da cidade. Eles no so e no sero
pessoas com capacidade de gasto e ansiosas por absorver servios
como afirmou o Secretrio de Planejamento84 da gesto Antnio Palocci
poca
da
elaborao
de
outro
projeto
urbanstico
em
Ribeiro
Preto: o Vale dos Rios.

Por maiores que sejam os benefcios da implantao do Aeroporto
Internacional, eles sero incuos, pois destitudos de um programa
82
83
Idem, ibidem.
RUBEL Thomas, diretor-superintendente da Tead Brasil, empresa vencedora da

licitao para a construo do terminal alfandegado no Leite Lopes. Informao
publicada no Jornal Tribuna de Ribeiro. www.tribunaribeirao.com.br.
84
De nada adianta algumas tentativas de melhora na infra-estrutura que no
contemplem uma inverso de tendncias e procurem atrair novamente as pessoas
(consumidores) para o centro [...] O adensamento de atividades nesses setores
realinhar, inequivocamente, a vocao da rea. Isso certamente tornar os projetos
ali alocados sustentveis do ponto de vista econmico por atrair pessoas com
capacidade de gasto e ansiosas por absorver servios. Informaes que constam de
reportagens dos jornais Jornal Folha de So Paulo, caderno Folha-Ribeiro, 27 out.
2001. e Tribuna de Ribeiro, 29 mar. 2002.
230
regional;
problema
indicativo
nesse
ampliado
sentido.
que
parece
Indiretamente
inexistir
podemos
qualquer
auferir
pelas
palavras ( poca do debate sobre esses projetos) do Presidente da

Associao de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de Ribeiro Preto
Engenheiro Wilson Laguna -, quo as questes urbanas transcorrem
deslocadas
do
processo
de
demogrfico
do
municpio,
crescimento
pela
fsico,
inexistncia
de
econmico
poltica
urbana
municipal:
aps 35 anos de discusso foi aprovada e sancionada a Lei
Complementar de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo, sendo
tambm aprovada a Lei Complementar do Cdigo de Obras. Esse
foi um grande avano para a cidade e representar maior
disciplina para a anlise dos processos de viabilidade e
aprovao das obras.85
Sendo
essa
dinmica
temporal
dos
encaminhamentos
do
planejamento urbano, como pensar a possibilidade de um debate para

implementao do planejamento regional? No foram, contudo, 35 anos
de falta de planejamento como a imprensa e a maioria das pessoas
costumam confirmar. No existe falta de planejamento nas cidades.
Nos 35 anos ou, para ampliar a dramaticidade do problema, nos 65
anos que nos separam do Plano Diretor elaborado por Jos de Oliveira
Reis em 1945, a cidade foi cotidianamente transformada por decretos,
leis, regularizaes interessadas s elites do crescimento. O que
existe
em
Ribeiro
(des)planejamento.
especulao
pobreza,
Preto
No
(des)interessada
enchentes,
sua
do
que
estou
falta,
mas
crescimento
precariedade
denominando
de
manuteno
da
suas
habitacional,
uma
resultantes:
rodoviria
precariamente reformada, porm ainda degradada e inadequada para a

sobreposio do sistema de transporte municipal, intermunicipal e
interestadual,
obsoleto,
e,
ainda
por
que
fim,
um
recentemente
aeroporto
(o
atual)
tenha
passado
por
totalmente
reforma
ampliao do terminal de passageiros.86
85
www.aeaarp.org.br/palavra.php.
Nada comparado qualidade de aeroportos dos Municpios de Londrina e Maring no
Estado do Paran ou Uberlndia no Estado de Minas Gerais, todos com as
caractersticas de um sistema regional de circulao aeroviria articulados ao
sistema nacional e internacional de aeroportos em funo das conexes estabelecidas
pelas companhias areas.
86
231
Alguma contradio em terminar apontando a necessidade de se

repensar
aeroporto
aps
discorrer
enunciar
discordncia
at
aqui? No, porque o problema no o aeroporto, ou melhor, sua

incapacidade de receber passageiros adequadamente ou de cargas como
se pretende inicialmente para a internacionalizao. O problema o
planejamento
regional,
quero
dizer,
inexistncia
dele.
fundamental pensar sim num programa de implementao de um Aeroporto

Internacional Intermunicipal a partir de um programa regional de
desenvolvimento,
intermunicipal,
87
estaduais
atual
de
constitudo
que
tenha
interao
desenvolvimento
Poltica
Nacional
por
de
regional
um
sistema
de
com
polticas
federais
referncia
novamente
Desenvolvimento
Regional
gesto
do
Governo
Federal.
Um aeroporto que no precisa estar dento do permetro urbano do
municpio
de
Ribeiro
Preto
efetivado
pela
simples
ampliao
da
pista de decolagem e pouso. Esse aeroporto deve estar na regio

ecolgica que perfaz o municpio de Ribeiro Preto com os outros
municpios. Qual a localizao exata para essa obra? Os Estudos de
Impacto Ambiental (EIA) - Estudos de Impacto de Vizinhana (IEV)
seguidos de seus respectivos Relatrios de Impacto do Meio Ambiente
e Relatrio de Impacto de Vizinhana talvez pudessem apresentar uma
alternativa
estudos
locacional,
tenho
caso
informaes,
os
tcnicos
conhecimentos
que
e
elaborarem
interesses
estes
sobre
planejamento regional, para entenderem a complexidade da definio
87
Importante mencionar (inteno destituda de qualquer anlise sobre os possveis

aspectos qualitativos) algumas experincias de polticas regionais realizadas no
Estado de So Paulo que incorporaram o Municpio de Ribeiro Preto. O Plano
Regional desenvolvido pela Secretaria de Economia e Planejamento do Governo do
Estado de So Paulo em 1978. A Coordenadoria de Ao Regional estava nesse momento
sob a responsabilidade da Professora Maria Adlia de Souza, e segundo Jorge
Wilhein, Secretrio de Estado dos Negcios de Economia e Planejamento poca da
elaborao do Plano Regional de Ribeiro Preto, o Governo do Estado de So Paulo,
atravs da Secretaria de Economia e Planejamento vem implementando a Poltica de
Desenvolvimento Urbano e Regional PDUR, aprovado em 23 de janeiro de 1976 pelo
Conselho do Governo, cujos objetivos bsicos so o controle do crescimento e
recuperao de qualidade de vida da Regio Metropolitana e a atenuao dos
desequilbrios regionais no territrio paulista. Ainda segundo Wilhein, o Plano
Regional constitui um instrumento de suma importncia atuao do Conselho de
Desenvolvimento Regional da Regio Administrativa de Ribeiro Preto. In: WILHEIN,
Jorge. Plano Regional de Ribeiro Preto. Governo do Estado de So Paulo
Secretaria de Economia e Planejamento / Centro de Informao
Documentria e
Coordenadoria de Anlise de Dados, 1978.p.VII.
232
de um local ideal para o (aqui anteriormente proposto) Aeroporto

Internacional da Alta Mogiana.
Um aeroporto internacional pensado no mbito de uma poltica
urbana
regional
que
pode
contribuir
com
gerao
do
desenvolvimento do municpio de Ribeiro e de toda a regio da Alta

Mogiana
-Tringulo
Mineiro.
internacionalizao
desse
Nesse
contexto
importante
sou
sistema
sim
de
favorvel
engenharia
de
circulao. nesse contexto que deve ser promovida a autonomia

local,
pensada
intermunicipal,
como
pois
categoria
aes
indissolvel
isolacionistas
da
cooperao
localistas
em
nada
beneficiaro os municpios. O discurso municipalista contemporneo

deve subtrair de seu arcabouo o que foi aqui denominada mito
localista,
pois
historicamente
municipalismo
brasileiro
iberoamericano sempre estiveram pautados pela necessidade de pensar

o
desenvolvimento
desenvolvimento
das
localidades
regional,
administrativamente,
pela
como
parte
fundamental
necessidade
urbanisticamente,
de
do
articular
politicamente
economicamente as municipalidades.
Um
municpio
no
pode
ser
pensado
politicamente
como
uma
unidade isolada em si mesmo, desvinculado da sua insero regional

(geogrfica, social, econmica), pois o crescimento equilibrado das
microeconomias locais se substantiva na circulao das pessoas, das
mercadorias
do
conhecimento,
ou
seja,
nos
usos
do
territrio
vivido e no naquele do espao abstrato do capitalismo mundial

(Monte-Mr, 2004), aonde insistentemente pretendem estar as elites
do crescimento do Municpio de Ribeiro Preto.
No espao abstrato do capitalismo mundial no existe lugar
para
cooperao,
apenas
para
competio.
portanto,
uma
questo de deciso poltica, de poltica urbana e regional, focada

na reduo das desigualdades (respeitando suas diversidades) que
existem tambm em regies dinmicas da economia e do territrio
nacional.
233
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237
Ao longo de toda a dcada, seguiram-se outras propostas de polticas

nacionais relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao,
mobilidade urbana, saneamento, resduos slidos e de ordenamento
territorial, cada uma em distintos estgios de formulao, aprovao e
implantao. Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma retomada da
atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e regionais.
Fragmento do Prefcio escrito por Marilia Steinberger
POLITICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL
Laboratrio de Estudos da Urbe

LabUrbe-PPGFAU-UnB
Grupo de Pesquisa em Histria do Urbanismo e da Cidade

(GPHUC-UnB/CNPq)
238

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POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Rodrigo Santos de Faria

Mapa do Brasil com a

1 edio: julho de 2011

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO - Editora

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

POLTICAS URBANAS E REGIONAIS NO BRASIL

Laboratrio de Estudos da Urbe

Grupo de Pesquisa em Histria do

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Parte A: Poltica Urbana e Planos diretores no Brasil

Parte B: Habitao e Desenvolvimento Urbano

Parte C: Ordenamento Territorial, Poltica Regional e

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Esta coletnea de artigos que aqui apresentamos publicada

Conferncias e Debates sobre Polticas Urbanas e Regionais em

construo no Governo Federal naquele momento, no mbito do

nacional e regional no Brasil, quanto a do desenvolvimento

relacionado aos elevados custos editorias da publicao e a

pela FAU-UnB, inclusive aprovada por editora comercial.

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

interessados no tema e ao pblico em geral. Por fim, que este

desenvolvimento urbano e regional no Brasil. Aos autores, que

tambm o apoio da FAU-UnB na realizao do Ciclo em 2009.

Rodrigo de Faria e Benny Schvarsberg

Usos de imagens e referncias bibliogrficas so de responsabilidade dos autores.

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Brasil, organizada pela academia, em princpio, desperta no leitor

discusso. Vai alm. Possui peculiaridades que ensejam trazer tona

governo federal na rea urbana e regional no propriamente uma

observa que a academia est dentro do governo federal e vice-versa.

universidade federal. H, portanto, uma simbiose geogrfica a ser

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

oportunidade do lanamento da coletnea neste ano de 2011, sucessor

regionais. Assim, no se pode ignorar que nos ltimos anos foi

caracteriza por tratar predominantemente dos discursos de polticas

interveno que foi objeto de acirrados embates entre planejadores e

pases do mundo, imperava o neoliberalismo, no era freqente a

regionais, pois havia certo encantamento com os projetos meramente

princpio da Carta de 1988 que orientou a competncia sobre poltica

Estatuto da Cidade, uma lei nacional que faculta aos municpios a

defensores do puro localismo. Pouco depois, em 2003, a criao do

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil

Desenvolvimento Regional, sob o comando do Ministrio da Integrao,

relacionadas s urbanas e regionais, a exemplo das de habitao,

Todo esse esforo corresponde, sem dvida, a uma

retomada da atuao do Estado Nacional sobre polticas urbanas e

regional na agenda do governo federal.

aparece explcita ou implicitamente na coletnea.

Mais emblemtico ainda O debate

regional no municipalismo brasileiro, captulo escrito por Rodrigo

perpassa o urbano e o regional e trazer a tipologia microrregional

Trata-se de exercitar o olhar para enxerg-

lo em cada uma das propostas de polticas nacionais vigentes, na

poltica regional. De modo similar, em um contexto que comea nos

Polticas Urbanas e Regionais no Brasil