Artigos

Caminhos para a inovao

em segurana pblica
no Brasil
Marcos Rolim
Marcos Rolim, jornalista, consultor em segurana pblica, assessor na 6 Cmara Criminal do Tribunal de Justia do Estado
do Rio Grande do Sul e professor da Ctedra de Direitos Humanos do Centro Universitrio Metodista, IPA, em Porto Alegre.
Autor de A sndrome da rainha vermelha: policiamento e segurana pblica no sculo XXI. (Zahar, 2006).
marcos@rolim.com.br

Resumo
Em que pese a grave situao da segurana pblica no Brasil, o Pas mantm um modelo de polcia ineficiente,
violento e corrupto, bem como uma poltica criminal essencialmente repressiva, que tem produzido elevadas taxas de
encarceramento e mais violncia. As principais inovaes em experincias de reforma das polcias em vrios pases do
mundo e as novas estratgias e abordagens em segurana pblica nas ltimas trs dcadas ainda no se difundiram
no Brasil. Este texto avalia a reao conservadora s idias de mudana e reforma da poltica de segurana pblica no
Brasil e prope duas abordagens inovadoras para uma poltica capaz de prevenir o crime e a violncia.

Palavras-Chave
Poltica de Segurana Pblica, Inovao, Situao de Risco, Preveno do Crime e da Violncia.

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A gravidade dos fenmenos da violncia e da

criminalidade no Brasil, com a emergncia de situaes inesperadas capazes de colocar em risco
cidades inteiras, como, por exemplo, as prticas
terroristas construdas pelo PCC em So Paulo,
ou por grupos organizados como nos episdios
do final de 2006 no Rio de Janeiro, no tem, entretanto, permitido a oferta de novas e mais eficazes respostas em termos de polticas de segurana
pblica. Pelo contrrio, excees parte, chama a
ateno o fato de que as polticas implementadas
pelos diferentes governos sejam, quase sempre,

tentativas de ministrar doses maiores das mesmas

receitas j testadas e sabidamente incapazes de
produzir resultados diversos do notvel fracasso
j acumulado.

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em segurana pblica no Brasil

Brasil tem experimentado, nas duas ltimas dcadas pelo menos, um problema novo no que diz respeito segurana pblica.
Em que pese o pas ainda no dispor de levantamentos criteriosos a respeito da evoluo das
taxas criminais que s seriam possveis com
a realizao sistemtica de pesquisas nacionais de
vitimizao1 , pode-se afirmar que desde os
anos 1980 temos convivido com taxas elevadssimas de homicdios2 na maior parte das regies
metropolitanas e com um transbordamento de
prticas violentas propostas por grupos vinculados ao trfico de armas e drogas, em aes conduzidas por parte das prprias polcias entre
elas a persistncia da tortura e dos grupos de
extermnio e em manifestaes coletivas de
grupos sociais nos principais centros urbanos,
que vo das disputas entre torcidas de futebol e
quebra-quebras at os cenrios de linchamentos nas periferias.

Em poucas reas, como nas polticas de

segurana pblica, os espaos para a inovao
so to estreitos e o apego tradio to consolidado. Lidamos, ento, especificamente nesta
rea, com uma resistncia incomum inovao, que constitui, em si mesma, parte do problema a ser enfrentado.
Neste trabalho, aponto inicialmente duas
dimenses em que a resistncia inovao em
segurana pblica est ancorada, sustentando a
necessidade de se construir no Brasil uma nova
relao entre as polticas de segurana e as cincias sociais e pensando, neste particular, as responsabilidades dos governos, da mdia e da instituio universitria brasileira. Por fim, introduzo
duas abordagens inovadoras que me parecem
prioritrias para o xito das polticas de segurana
pblica no Brasil.
A resistncia da subcultura policial
As instituies possuem, invariavelmente,
uma cultura prpria (ou uma subcultura), que
resiste s modificaes mais amplas operadas no
contexto social. No caso da instituio policial,
o conservadorismo parece ser ainda mais pronunciado. Uma das razes, por certo, prendese circunstncia de que as polcias em todo
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em segurana pblica no Brasil

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o mundo raramente so, de fato, controladas.

Elas possuem, pelo menos em muitas das experincias nacionais, uma autonomia perturbadora dentro do Estado Democrtico de Direito e
atuam, em regra, como se no devessem prestar
contas de seus atos cotidianos a uma autoridade externa. Esse mesmo espao de autonomia,
como se sabe, ser tambm aquele que abrigar
boa parte das distores operantes no trabalho
policial, alm das prticas violentas e criminosas
que comprometem a prpria imagem das polcias em todo o mundo.
Autores como Folgelson e Johnson (LANE,
2003) demonstraram que a polcia nunca foi,
de fato, controlada desde o exterior por quem
quer que fosse. Como instituies complexas
capazes de acumular experincias, as estruturas
policiais foram desenvolvendo uma cultura
autnoma sob a presso das circunstncias
especiais e bastante difceis que acompanham
o prprio trabalho de seus membros. Valores
tpicos passaram a ser compartilhados pelos
policiais, oferecendo cada vez mais resistncias
considerveis s intenes reformadoras,
conforme j o revelaram inmeros trabalhos3.
Pode-se, assim, subscrever a seguinte afirmao:
Por muitos anos, e em muitos lugares, as
mudanas vislumbradas pela Polcia tiveram
de ser adaptadas organizao policial e
subcultura, mais do que a organizao policial e a subcultura tiveram de se adaptar s
mudanas. (GREENE, 2002, p.180)
Monet (2001) chama a ateno para o fato de
existir uma cultura policial surpreendentemente
comum, em que pese a extraordinria diferena
entre as estruturas policiais dos diversos pases. A
natureza idntica das funes, o fato de serem ti-

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tulares dos mesmos poderes de presso, o peso da

hierarquia e o isolamento social dos policiais concorrem para que muitas semelhanas sejam observadas e o corporativismo seja uma constante
(proteo recproca, defesa da instituio contra
ataques externos etc.). O autor tambm observa
que os policiais so, quase sempre, muito conservadores do ponto de vista poltico e moral:
A cultura policial se marca, finalmente,
por um conservadorismo intelectual que, sob
a capa do pragmatismo, privilegia o olhar
rasteiro, a tomada em considerao apenas
dos elementos concretos e o antiintelectualismo. Tudo o que se apresenta sob a forma de
inovao, de experimentao ou de pesquisa suscita reaes de rejeio imediata. Pelo
fato de ser redutora de incerteza, a reproduo do eterno passado congela o universo
policial em prticas rotineiras e bloqueia sua
capacidade de se adaptar mudana social.
(MONET, 2001, p.155)
Por outro lado, ao longo da sua experincia
histrica, as polcias foram consolidando um
tipo especial de saber, interpretado por seus
membros como fundamental prpria sobrevivncia individual. Por isso, os valores culturais
da tradio policial esto legitimados, primeiramente, pela idia de que so eles os que podem salvar sua vida, o que lhes confere uma
extraordinria eficcia. Como regra, tais noes
no possuem qualquer comprovao emprica,
nem h base terica para elas. Pelo contrrio,
as evidncias acumuladas em torno das regras
de conduta capazes de oferecer maior segurana
aos policiais e reduzir seus riscos de vitimizao
apontam para noes e procedimentos muito
distintos daqueles que eles mesmos costumam
valorizar. Constatao que termina no exer-

Nesse ambiente cultural, a violncia ilegal

do Estado, o emprego sistemtico da tortura e
a prtica das execues sumrias seguem sendo
fenmenos presentes no cotidiano de uma nao
onde o conceito de civilizao ainda no se firmou. O Relatrio da Justia Global e o Ncleo
de Estudos Negros (2003) levantaram detalhes
a respeito de 349 execues sumrias ocorridas
no Brasil em um perodo de apenas seis anos
(1997-2003). Outros levantamentos chegaram a
nmeros muito mais elevados. O dossi Grupos
de extermnio no Brasil, da Comisso de Direitos
Humanos da Cmara dos Deputados, apoiado
em dados sistematizados pelas secretarias estaduais de segurana pblica e pelo Movimento Nacional dos Direitos Humanos, identificou cerca

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Em alguns estados, como So Paulo e Rio

de Janeiro, autoridades j promoveram polticas
especficas, com abonos salariais ou promoes,
que estimularam policiais a matar. A impunidade
nesses casos a regra. O estudo da Ouvidoria de
So Paulo, que pesquisou o histrico de 22 policiais do grupo de elite conhecido como Gradi (Grupo de Represso e Anlise a Delitos de
Segurana), constatou que , at agosto de 2002,
eles haviam respondido a 162 inquritos policiais
por homicdio. Um dos policiais pesquisados havia respondido a 32 inquritos, todos por homicdio, entre 1998 e 2001. Destes, 22 j haviam
sido arquivados quando da elaborao do estudo.
No ano de 2003, no estado do Rio de Janeiro,
6.624 pessoas foram vtimas de homicdios dolosos, 179 foram mortas em latrocnios e 1.195
perderam a vida por conta de aes policiais, a
maioria em circunstncias que sugerem execuo. O nmero total de vtimas fatais alcana,
assim, a espantosa cifra de 7.998 pessoas, o que
significa uma mdia de 18 pessoas assassinadas
por dia naquele estado. A taxa de 53,8 homicdios para cada 100 mil habitantes, exatamente
o dobro da mdia brasileira. As mortes provocadas por ao policial no Rio de Janeiro cresceram
298,3% nos ltimos sete anos. Em So Paulo,
a violncia policial cresceu 263% em oito anos
(SOARES, 2006, p.349). As vtimas produzidas
pelas polcias so invariavelmente jovens muito
pobres e que habitam as periferias. Esse processo
de violncia contra os pobres agrega, ainda, um
notvel componente racista. No Rio de Janeiro,
por exemplo, Mir (2004, p.440) cita estudo de
Musumeci, que demonstrou que, apesar de os
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No Brasil, as convices que consolidam o

trabalho policial esto, tambm, informadas por
uma marcante tradio anti-humanista, pela
qual a violncia naturalizada sempre que
oferecida queles que habitam as margens das
sociedades modernas, nomeados na subcultura
policial como vagabundos. Brodeur (2002,
p.265) lembra, a propsito, que a cultura policial est profundamente marcada pelas noes
de retribuio o que se transforma, na prtica, na idia de que os infratores merecem um
tratamento duro ou violento.

de 2.500 casos de pessoas mortas por grupos de

extermnio, em 12 estados da federao, entre os
anos 1996 e 1999.

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cendo qualquer impacto na conscincia mdia

dos policiais, porque o arcabouo ideolgico da
subcultura institucional a que esto vinculados
afirma que o saber cientfico abstrato ou terico demais, guardando pouca relao com os
desafios prticos vividos na linha de frente. Ali,
o melhor apoio aquele oferecido pela pistola,
enquanto a teoria aprendida na academia ser
sempre um obstculo a ser superado.

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negros serem apenas 8% do total da populao

carioca, formam 33% da massa carcerria e 30%
dos civis mortos pela polcia.

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em segurana pblica no Brasil

Sob a expresso autos de resistncia, as execues aparecem no cotidiano dos relatos policiais
e da mdia sempre associadas ao enfrentamento a
quadrilhas de traficantes. Os estudos disponveis
sobre o perfil dessas mortes, entretanto, sugerem
claramente outra interpretao:
A polcia paulista fulmina mais da
metade de suas vtimas com tiros nas costas; acerta um tero delas na cabea; comete a maioria dos homicdios noite,
muitas vezes sem testemunha. Na maior
parte dos casos, no h provas de que a
vtima cometia algum crime. Esses so os
dados da anlise de inquritos policiais e
laudos periciais de 224 (33,7%) de um
total de 664 vtimas fatais da ao policial
no ano de 1999. Especificamente, 36%
foram atingidos na cabea e, em mdia,
as vtimas foram mortas com 3,17 tiros.
Em 20,7% delas, havia 5 a 9 perfuraes
feitas por balas. Do total, 131 (68%) dos
homicdios ocorreram no perodo noturno e, destes, 81,6% foram ocasionados
por perfuraes na cabea ou nas costas.
A anlise tambm concluiu que 52% das
vtimas no possuam antecedentes criminais. (MIR, 2004, p.445)
Mudanas nas estruturas de policiamento,
nos procedimentos e rotinas policiais so, via
de regra, mal recebidas pelas instituies e vistas
como ameaas a um equilbrio que se pretende
manter. Mudanas aceitveis para essa tradio
so apenas aquelas que permitam aos policiais
espaos ainda maiores de autonomia, somados

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autorizao para aes hoje limitadas ou no

admitidas pelo ordenamento jurdico. Durante
o desenvolvimento de qualquer mudana, comum que muitos policiais se sintam inseguros e
busquem formas de resistir aos projetos inovadores (CORDNER et al., 1991). Isso ser especialmente verdadeiro quando as mudanas forem
compreendidas como materializao de uma
abordagem leve na luta contra o crime. Isso
muito comum, por exemplo, quando se mostra
aos policiais que seu trabalho poderia ser bem
mais eficaz na reduo das taxas de criminalidade
e violncia se estivesse articulado e comprometido com projetos sociais de carter inclusivo.
Nesses casos, a reao sustentada com base na
subcultura policial dir que projetos de preveno so matria de assistentes sociais o que
seria, portanto, uma forma de negar a presumida
essncia da atividade policial: a represso.
Assim, para todos aqueles que esto acostumados a um tipo de abordagem repressiva e que
imaginam que a atividade policial seja exclusivamente isso, ser, por certo, bastante difcil operar
uma transio para um modelo fundado em outras premissas; um modelo em que, por exemplo,
a represso esteja subordinada a uma racionalidade preventiva. Por bvio, a resistncia inovao
oferecida pelas instituies policiais no apenas
motivada por diferenas culturais ou ideolgicas. Ocorre que o atual modelo de polcia tem
permitido tambm que determinados interesses
particulares, articulados ilegalmente e mesmo
em estreita colaborao com grupos criminais,
tenham fincado razes nas instituies policiais.
Reformas, ento, tambm ameaam prticas altamente lucrativas j acomodadas na instituio,
e que beneficiam parte das elites policiais. Assim,
como diria Maquiavel, o inovador tem por ini-

 difcil estabelecer se posies do tipo esto

consolidadas no senso comum ou se somente representam a aceitao genrica do discurso
defensor do lema lei e ordem ou do receiturio repressivo proposto de forma militante pela
maioria dos formadores de opinio no Brasil.
Em outras palavras, seria preciso medir at que
ponto a demanda punitiva disseminada socialmente no expressa, sobretudo, o discurso tpico
reproduzido pela mdia, mais do que uma posio autnoma da prpria cidadania.5 Seja como
for, a maior parte da mdia trata dos temas da
segurana pblica a partir de posies distorcidas
e preconceituosas cujos efeitos polticos tendem a
agravar os prprios problemas de segurana.
Normalmente, a ateno oferecida pelos veculos de comunicao aos temas da segurana
pblica segue a mxima if it bleeds, it leads (se
sangra, d manchete). A pesquisa do Centro de
Estudos de Segurana e Cidadania (Cesec Cndido Mendes) que analisou 2.514 matrias pro-

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A resistncia cultural e poltica

Inmeras pesquisas de opinio tm demonstrado a adeso da maioria das pessoas no Brasil a
pressupostos conservadores em termos de polticas pblicas na rea da segurana. Como regra,
a opinio pblica4 parece demandar crescentemente medidas mais duras contra o crime, manifestando-se a favor de propostas como penas
mais gravosas, reduo da idade penal, pena de
morte ou emprego das Foras Armadas em tarefas de policiamento nas grandes cidades, alm da
construo de mais presdios e do aumento do
nmero de policiais nas ruas.

duzidas em 2004 por seis dos principais jornais

brasileiros, demonstrou que 99,1% das notcias
sobre crimes oferecem uma perspectiva individualizada dos fatos, sem contextualiz-los de nenhuma maneira. No h sequer uma pista sobre
a classe social das vtimas em 85% das matrias,
e, em 95%, sobre os autores; apenas 1,4% das
matrias da amostra tiveram como foco central
estatsticas, pesquisas ou divulgao de dados. A
pesquisa mostrou que as polcias so a principal
fonte de informao da mdia sobre segurana e
violncia; especialistas e entidades da sociedade
civil correspondem a menos de 5% das fontes
ouvidas pelos jornais avaliados, o que, por si s,
j condiciona largamente os enfoques oferecidos.
Do conjunto das matrias, apenas 10,5% delas
apresentam opinies divergentes sobre os temas
tratados. Assim, alm da ausncia de contextualizao dos fenmenos, o que significa produo jornalstica pobre e superficial, temos uma
baixssima diversidade temtica e a produo de
uma espcie de discurso nico sobre o tema
(RAMOS & PAIVA, 2004).

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em segurana pblica no Brasil

migos todos aqueles que obtinham vantagens

com as velhas instituies.

O que parece evidente, de qualquer modo,

que a demanda punitiva constitui um fenmeno social muito importante no Brasil contemporneo, assim como em muitos outros
pases, o que, naturalmente, condiciona tanto
os debates polticos, como o processo decisrio na esfera pblica.
Ao contrrio do que se pode perceber em outras esferas de formulao de polticas pblicas
como na sade ou na economia, por exemplo
, o senso comum no incorporou a noo de
que determinados temas afetos segurana pblica pressupem um saber especializado. Assim,
ainda que a cidadania moderna seja marcada por
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em segurana pblica no Brasil

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uma intensa reflexividade (GIDDENS, 2001,

p.318), vale dizer: pelo fato de que nenhuma posio social status confere ao seu titular a
posse da verdade, que qualquer pessoa pode expor legitimamente suas razes no espao pblico
e que o envolvimento da cidadania no debate das
polticas de segurana seja essencial para o sucesso delas, no consolidamos, portanto, a idia de
que toda a discusso sobre segurana pblica deveria se dar a partir de um dilogo com o acmulo alcanado pelas cincias sociais na rea e no
a partir da tradio da poltica criminal ou das
praxes policiais.
Via de regra, os gestores da segurana pblica
no Brasil so pessoas que pouco ou nada sabem
sobre o tema e que, no raro, administram suas
pastas com a sensibilidade aguada por objetivos
eleitorais. Os governantes, por seu turno, quando
pensam em resultados em segurana pblica,
apostam em projetos que permitam a capitalizao poltica a curto prazo, desprezando todas as
iniciativas que demandem um tempo maior de
maturao. Na maior parte das vezes, autorizam
as polticas na rea sem que estas tenham sido
selecionadas a partir de um diagnstico competente e sem que elas prprias sejam um momento coerente dentro de um plano racional de
segurana. Como tais iniciativas no so avaliadas, no possvel afirmar nada a respeito da sua
eficcia. Os eventuais resultados sero sempre
aqueles que seus proponentes divulgarem como
peas de marketing.
No temos no Brasil a prtica de monitorar
os resultados das polticas pblicas mediante
avaliaes independentes, e, com exceo de algumas reas como a da sade pblica o
Estado brasileiro tambm no costuma selecio-

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nar alternativas com base em evidncias encontradas em pesquisas cientficas. O paradigma do

what works? (O que funciona?), to estimado na tradio anglo-sax, nunca foi valorizado no debate sobre polticas pblicas no Brasil.
Especialmente no que diz respeito s polticas
de segurana, h um significativo espao para a
atuao de demagogos e aventureiros nos trajetos cruciais de tomada de deciso. As polticas
realmente existentes, por decorrncia, so pouco
mais que o resultado contraditrio de uma sucesso de improvisaes e atos reativos s presses
da opinio pblica. Essa realidade tem implicado
descontrole, incapacidade gerencial e extraordinrios desperdcios de recursos pblicos, alm de
ineficincia generalizada.
De resto, como no poderia ser diferente,
ainda se observa um estranhamento entre as
atividades policiais e os ambientes de pesquisa
acadmica. As responsabilidades aqui devem ser
divididas entre os governos, as polcias e as universidades. Historicamente, a academia pouco
ou nenhum valor deu ao tema da segurana
pblica e prpria atividade policial. Questes
dessa natureza foram vistas pela tradio universitria brasileira como secundrias ou mesmo
nada relevantes para a pesquisa. Ainda hoje,
poucas so as instituies de ensino superior
que dispem de centros de pesquisa em segurana pblica, ou que estruturaram programas
consistentes na rea. Com a possvel exceo da
experincia em curso em Belo Horizonte, realizada pelo Centro de Estudos de Criminalidade
e Segurana Pblica (CrispUFMG), pode-se
afirmar que as universidades brasileiras no alcanaram uma interao efetiva com as polcias
e que no influem decisivamente para a seleo
das polticas pblicas na rea. Na outra ponta,

No Brasil, em que pese alguns desses recursos e tcnicas j serem parcialmente empregados
pelas polcias, o fato inconteste que as inovaes observadas em grande parte dos pases
ocidentais inclusive em alguns da Amrica
Latina, como o demonstra a experincia colombiana no se difundiram no Brasil. Entre
ns, em quase todas as situaes em que aquelas
inovaes so aplicadas pelas polcias, percebe-se
claramente que elas se encontram em posies
secundrias, quando no isoladas do modelo
tradicional de policiamento, que segue sendo
amplamente hegemnico.

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Inovao na segurana e sua difuso

Muitos so os autores e especialistas em policiamento que chamam a ateno para o fato
de que as ltimas trs dcadas se caracterizaram,
quanto ao tema da segurana pblica, pela construo de uma conjuntura internacional marcada
por notveis inovaes e por reformas considerveis das prprias instituies policiais.6 Em
um perodo relativamente curto, a maior parte
das polcias europias, e mesmo norte-americanas, repensaram radicalmente suas atribuies,
formao, estratgias e relacionamentos com as
comunidades a que devem prestar seus servios. Nesse processo influenciado, primeiramente, pelo fracasso dos modelos reativos de
policiamento7, mas tambm pelas descobertas
cientficas e pelo acmulo de evidncias colhidas foram introduzidas inovaes centrais em
segurana. Entre essas esto o modelo de polcia
comunitria e de policiamento orientado para a
soluo de problemas (GOLDSTEIN, 1990), o
geo-referenciamento e o conjunto de tecnologias

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para o mapeamento do crime e da violncia que

identificam os hot spots8, o programa Computerized Statistics (COMPSTAT), a abordagem
colaborativa entre policiais e agncias de servio
social (como nas tticas de pulling levers policing), o policiamento baseado em evidncias, as
abordagens de preveno do crime por meio de
projetos ambientais (Crime Prevention Through
Environmental Design CPTED) etc. Tudo isso
sem contar os recursos tecnolgicos, que permitiram uma revoluo nas tcnicas de controle, investigao e percia, tais como o uso de cmeras
em espaos pblicos, os softwares de reconhecimento visual e voz, as armas no letais, o emprego de satlites no rastreamento ou o uso do DNA
na produo da prova, entre outros.

Caminhos para a inovao

em segurana pblica no Brasil

os governos raramente recorreram s universidades para projetos integrados segurana pblica, e as possibilidades de mobilizar a pesquisa
acadmica para conhecer os temas da criminalidade e da violncia, ou para avaliar a prpria
atividade policial, foram e seguem sendo subestimadas pelos gestores. As instituies policiais,
por seu turno, tendem a ver a aproximao com
as universidades como uma desvalorizao das
competncias e saberes profissionais de seus
membros. Intuem, tambm, que uma formao
terica mais slida e o recurso s pesquisas em
segurana so capitais especficos, que podem
provocar deslocamentos nas relaes de poder,
o que costuma ser interpretado como uma ameaa aos interesses estabelecidos nas corporaes.

Para se compreender isso, seria interessante

lembrar que a implantao de uma inovao nem
sempre se impe pelos seus efeitos benficos, por
mais comprovados que eles sejam. Everett M. Rogers, em uma obra clssica, lanada h mais de 40
anos, Diffusion of Innovations, j havia chamado
a ateno para esse fenmeno, sustentando que
a difuso de uma inovao requer a configuraAno 1

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Caminhos para a inovao

em segurana pblica no Brasil

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o de uma necessidade de mudana socialmente

percebida ali onde a inovao emerge (ROGERS,
1995, p.11). Segundo o modelo de Rogers, um
ponto-chave no processo de difuso da inovao
a decolagem (take-off). Uma vanguarda de
agentes transformadores adota a inovao e passa
a divulg-la. Quando os primeiros adotantes alcanam uma massa crtica em torno de 5% a
15% do total , o processo ser provavelmente
irreversvel. Os autores, que se dedicam ao tema
da difuso das inovaes, identificam cinco caractersticas cruciais que ajudam a entender tais
mudanas e seus ritmos:
A vantagem relativa da inovao (as pessoas percebem a mudana como algo
melhor para elas?);
A compatibilidade (a adoo exige
uma mudana de valores ou de estilos
de vida, ou compatvel com os valores e estilos j existentes?);
A complexidade (qual a dificuldade em
entender e aplicar a inovao?);
A possibilidade de experimentao (a
inovao pode ser testada ou exige uma
adeso definitiva?);
A possibilidade de observao (as pessoas podem discernir as diferenas naqueles que adotam a inovao?).
Tendo presente estas caractersticas, parece
evidente o quanto a inovao das polticas pblicas de segurana dever ser lenta e difcil no Brasil. Primeiro, a maioria das pessoas, a comear pelos policiais, no percebe num projeto alternativo
de segurana uma possibilidade que lhes assegure
vantagens; alis, a grande maioria das pessoas
nunca foi informada da existncia de projetos alternativos em segurana. Segundo, uma mudana de paradigma da segurana pblica no seria

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compatvel com boa parte dos valores e mtodos

de trabalho existentes nas corporaes policiais.
A inovao nesta rea , ao mesmo tempo, extremamente complexa, o que significa dificuldades
na explicao e na aplicao de projetos alternativos. Das cinco caractersticas que definem
o ritmo da difuso das inovaes, apenas as que
se referem possibilidade de experimentao e
possibilidade de observao so favorveis quando o tema segurana pblica. De fato, um novo
projeto no exige o imediato comprometimento
de todos, podendo, pelo contrrio, ser testado
com programas-piloto. Da mesma forma, as diferenas alcanadas com a implantao de novos
projetos podem ser facilmente identificadas, caso
os resultados sejam monitorados e avaliados por
instituies independentes.
Duas abordagens prioritrias para a
inovao da segurana pblica no Brasil
Considerando a experincia internacional
com polticas de segurana pblica e as evidncias encontradas pelas cincias sociais, pode-se
afirmar que as inovaes mais significativas introduzidas nessa rea, nas ltimas trs dcadas,
foram aquelas que tornaram possvel a reduo
do crime e da violncia a partir de abordagens
preventivas. Tais resultados, que seguem sendo
obtidos em inmeros projetos e iniciativas eficazes de segurana pblica em todo o mundo, permitiram que as vises mais tradicionais que
reduziam os prprios desafios da segurana aos
termos da law enforcemet (aplicao da lei)
fossem repensadas a partir de um contexto
de interao crescente entre as atividades dos
policiais, as diferentes agncias governamentais,
as comunidades e o aporte crtico da pesquisa.
Nesse redesenho, restou claro que as tarefas de
represso e manuteno da ordem so e conti-

Com efeito, o Brasil no pode mais sustentar

a irresponsabilidade do rumo da poltica criminal, escolhido por suas elites, que se estrutura
a partir da promessa dissuasria a ser oferecida
pela pena privativa da liberdade. O modelo de
encarceramento em massa praticado contra os
excludos e marginalizados socialmente no Brasil nunca produziu os resultados prometidos por
seus defensores. Greene (1980), por exemplo,
em um estudo que aplicou modelos matemticos para estimar os efeitos do encarceramento,
demonstrou persuasivamente que os nveis de
criminalidade so praticamente insensveis ao
tamanho da populao carcerria. Estimativas
do Home Office (UK) apontam para uma reduo de apenas 1% nas taxas criminais para cada
aumento de 15% da populao carcerria; uma
relao ainda considerada muito otimista por
alguns pesquisadores. As evidncias em favor
desta concluso so inmeras. Holanda e Frana,

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Como vimos, esse processo de modernizao

e racionalizao do campo da segurana pblica ainda no decolou no Brasil, o que agrava a
crise do setor e prolonga modelos, rotinas, prticas e valores incapazes de enfrentar nossos desafios mais urgentes. Independentemente desse
limite histrico marcado por uma defasagem
de dcadas , possvel avanar em uma ampla reforma do sistema de segurana pblica no
Brasil se construirmos uma adequada demanda
social e poltica em favor da mudana.

por exemplo, tiveram 12% de aumento nas taxas

criminais entre 1987 e 1996, sendo que a Holanda encarcerou, no mesmo perodo, 20 vezes mais
do que a Frana.9 Situaes assemelhadas fizeram
com que, em novembro de 2002, os gestores dos
sistemas penitencirios de 44 pases do Conselho
Europeu, reunidos em Estrasburgo, observassem
que o nmero de presos em cada nao determinado pelas respectivas polticas criminais e no
pelas taxas criminais. Uma concluso embasada
em trabalhos de flego como o de Tonry & Frase
(2001), que demonstraram que cada sociedade
pode escolher, por vrias razes, o nmero de presos que deseja ter, se quer altas taxas de encarceramento ou no. Finlndia, Canad e Alemanha,
por exemplo, escolheram diminuir drasticamente
suas populaes carcerrias sem que disso tenha
resultado qualquer dinmica crimingena. Pelo
contrrio, os estudos disponveis apontam para
o sucesso das experincias, que apostaram em
penas alternativas priso para a grande maioria
dos delitos (SEYMOUR, 2006).

Caminhos para a inovao

em segurana pblica no Brasil

nuaro sendo muito importantes para qualquer

estrutura moderna de policiamento, mas podem
e devem ser desenvolvidas por uma racionalidade
programtica orientada pelos objetivos da paz, da
proteo aos direitos humanos e da preveno ao
crime e violncia.

Como costuma ocorrer em todos os demais

temas cruciais da segurana pblica em nosso
Pas, carecemos de dados e estudos especficos
que estimem o custo do crime e da violncia no
Brasil. De qualquer modo, os estudos realizados
em outros pases, com taxas criminais inferiores s nossas, nos permitem ter uma idia do
problema. Nos Estados Unidos10 , por exemplo,
Miller, Cohen & Wiersema (1996) estimaram
o custo do crime para o ano de 1993 em 450
bilhes de dlares. Em relatrio mais recente,
da organizao Fight Crime: Invest In Kids, estimou-se o custo anual da criminalidade nos Estados Unidos em 655 bilhes de dlares (CHRISTESON & NEWMAN, 2004). A maior parte
desse custo aquele imposto diretamente s
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vtimas como prejuzo, mas os cidados que recolhem seus impostos sustentam um sistema de
justia criminal que consome 90 bilhes de dlares ao ano, alm de gastarem mais 65 bilhes
no pagamento de empresas e recursos privados
de segurana (WELSH, 2003). Apenas esse custo com o sistema de justia e com a segurana
privada significa que cada americano, adulto ou
criana, consome 534 dlares por ano para ter
mais segurana, o que representa um gasto anual de mais de 2 mil dlares para uma famlia
com quatro pessoas.11
A experincia concreta e alucinada com o encarceramento nos EUA, alis, deveria servir para
que as autoridades no Brasil se afastassem tanto quanto possvel daquele caminho. Dados do
Center on Juvenile and Criminal Justice demonstram que manter uma pessoa presa durante um
ano custa aos contribuintes norte-americanos 22
mil dlares.12 Uma sentena de priso perptua,
em mdia, custa 1,5 milho de dlares. Em torno
de 60% da populao prisional nos EUA cumpre
pena por crimes relacionados ao uso e venda de
drogas ilegais. Em 1992, cerca de trs mil destes
condenados, sem qualquer crime violento registrado, cumpriam sentenas de no mnimo cinco
anos (MILLER, 1996). Assim, um furto de 300
dlares, por exemplo, custa ao povo americano
aproximadamente 110 mil dlares para cada sentena de cinco anos de priso.
No caso brasileiro, uma poltica de segurana pblica ser tanto mais eficaz na reduo do crime e da violncia quanto maior
for a ateno conferida a dois agrupamentos:
crianas e adolescentes em situao de risco
e egressos do sistema penitencirio e das instituies juvenis de privao da liberdade.

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Crianas e adolescentes em situao de risco

devem ser prioritrias em uma poltica de preveno, porque o crime e a violncia esto sempre
super-representados entre os jovens, e identificar
os fatores preditivos (circunstncias especficas
relacionadas ao desenvolvimento futuro de condutas criminais) entre crianas e adolescentes,
contornando-os, permite eliminar muitas das sries causais que, alguns anos depois, produziriam
grande parte dos delitos.13 Egressos do sistema
penitencirio brasileiro e jovens que cumpriram
medidas de privao de liberdade, por seu turno,
enfrentam extraordinrias dificuldades para sua
integrao social, ainda maiores em realidades
como a nossa, em que os presdios constituem
to-somente espaos para indescritveis violaes
dignidade humana e sofrimento, e onde expresidirios so profundamente estigmatizados.
O mesmo se aplica aos jovens em conflito com
a lei, que tenham passado pelo sistema Febem e
instituies congneres. A maior parte dos egressos, por isso mesmo, ser como que empurrada
socialmente para alternativas ilegais de sobrevivncia, o que caracteriza a prpria experincia do
encarceramento massivo como um dos agenciamentos (circunstncias especficas relacionadas
possibilidade imediata da conduta criminal) mais
importantes do crime e da violncia nas sociedades contemporneas.14
Temos aqui, duas abordagens prioritrias
para qualquer poltica sria de segurana e que
tm sido normalmente desconsideradas no Brasil. Retomando o tema dos custos pressupostos
em cada poltica, interessante lembrar o estudo
de Mark Cohen, da Universidade de Vanderbilt.
Em 1998, ele procurou medir os custos da criminalidade calculando o quanto se pouparia nos
EUA ao se evitar a transformao de um adoles-

Na literatura, uma das experincias mais

interessantes de polticas focadas em jovens de
alto risco, conhecida como Operao cessarfogo, foi construda nos anos 1990 em Boston
(EUA). Mentores de rua 15 , policiais, promotores, lderes religiosos e agncias de servio social
identificaram em cada bairro os jovens mais problemticos e em conflito com a lei. O objetivo estabelecido foi o de zerar a situao de violncia
no bairro, o que deveria ser compreendido como
um recomeo combinado com os prprios jovens, ao invs de uma resposta tradicional de prises sucessivas. Em uma primeira reunio com
os adolescentes, as autoridades afirmavam que a
violncia iria parar daquele dia em diante, que
quem no estivesse disposto a construir a paz na
comunidade seria punido e que todos os demais,
que desejassem participar do programa, teriam
acesso a vrios servios sociais, incluindo formao profissional e encaminhamento a alternativas
de trabalho remunerado. A taxa de homicdios
entre os jovens em Boston era crescente desde
1992 at o vero de 1996, quando o programa
comeou. Ento, os resultados apareceram. Os
homicdios contra jovens (pessoas com menos
de 24 anos) caram em dois teros; as agresses
cometidas por jovens armados caram abruptamente e as taxas gerais de homicdio na cidade
caram pela metade. Esses resultados no podem

Artigos

A abordagem colaborativa foi depois confirmada pela experincia da Filadlfia, onde resultados impressionantes foram obtidos nos distritos
selecionados para o programa. A iniciativa teve
incio em 1999 e propiciou que os homicdios
de jovens diminussem em 46% no 24 Distrito e em 41% no 25 Distrito, o que representou mais que o dobro da reduo geral das taxas
de homicdio na cidade no mesmo perodo. Da
mesma forma o Projeto Cessar-fogo foi testado
em Chicago, focando seus objetivos na reduo
de homicdios relacionados s gangues. No West
Garfield Park, onde o programa opera h mais
tempo, os homicdios caram 67% em dois anos.
Programas semelhantes, aplicados em Minneapolis, Stockton e Greensboro, tambm tiveram
o mesmo sucesso.16

Marcos Rolim

Pensar uma poltica de preveno ao crime e

violncia a partir de programas inclusivos quanto a esses dois grupamentos implica desenvolver
programas focados, capazes de produzir resultados imediatos de reduo das taxas criminais.

ser explicados pela reduo geral das taxas de homicdio nos EUA na mesma poca, porque, nas
demais cidades americanas, as taxas de homicdio
foram declinando consistentemente ao longo de
anos, enquanto Boston alcanou o mesmo resultado em um par de meses. (KENNEDY, 1999)

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em segurana pblica no Brasil

cente num adulto com uma carreira criminal, e

concluiu que os valores estariam entre 1,7 e 2,3
milhes de dlares. (COHEN, 1998)

Tais programas devem ser associados a outras

iniciativas, especialmente aos projetos de auxlio
e terapia das famlias dos jovens em situao de
risco que enfrentem as circunstncias domsticas preditivas para o crime, como o abuso sexual, a negligncia e os maus-tratos , aos programas intensivos de atividade ps-escolar17 e a
uma abordagem anti-bullying18 nas escolas.
Ao mesmo tempo, o papel a ser cumprido pelas polticas pblicas de sade quanto preveno do crime e da violncia no deve ser subestimado. Uma proporo significativa de crimes
violentos em qualquer sociedade contempornea
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est vinculada a problemas de sade, destacadamente ao alcoolismo, dependncia qumica de

drogas pesadas e s desordens psicolgicas mais
srias. Por esses e outros motivos, reconhece-se
cada vez mais a existncia de uma ampla interface
entre as polticas de sade e segurana pblica.

Marcos Rolim

Caminhos para a inovao

em segurana pblica no Brasil

Tendo em conta o outro foco proposto, os

egressos do sistema penitencirio devem ser
inseridos em programas sociais especficos,
com nfase na assistncia social e na formao profissional para a insero no mercado
de trabalho. Programas recentes, como o da
Learning and Skills Development Agency, no
Reino Unido, tm permitido sensveis redues das taxas de reincidncia por meio de
cursos que procuram melhorar a capacidade
de expresso e pensamento dos detentos.19
Assim, no apenas iniciativas de formao
profissional ou de educao formal so importantes. Os pases da Europa Ocidental
possuem servios especficos de acompanhamento de egressos, o que vale para todos os
pases desenvolvidos. No Canad, por exemplo, o Correctional Service20 constitui um bom
exemplo de um servio governamental criado
para permitir uma transio segura das prises
para a vida em sociedade. Muitas so, tambm, as experincias bem-sucedidas de apoio
integrao social de ex-detentos realizadas
por organizaes no governamentais. No
Brasil, as Associaes de Proteo e Assistncia aos Condenados (Apacs) tm oferecido
um bom exemplo, que, incrivelmente, segue
sendo pouco conhecido e lembrado. A Prison
Fellowship, uma ONG norte-americana de
inspirao religiosa que promove a idia da
Justia Restaurativa e j atua em mais de 100

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pases completamente dedicada reforma

do sistema de justia e assistncia a presos
e seus familiares. Um dos seus programas assegura iniciativas de boas-vindas a ex-presidirios, envolvendo, com sucesso, voluntrios
das comunidades e igrejas de distintas convices. Exemplos do tipo podem ser encontrados em quase todos os pases.
Concluso
O debate sobre segurana pblica no Brasil
segue uma trajetria errtica e pouco racional,
marcada pela disseminao de uma extraordinria demanda punitiva, pela ideologizao
e pela inexistncia de espaos institucionais
permeveis aos acmulos produzidos pela
experincia internacional e pelas evidncias
colhidas em pesquisas cientficas. As possibilidades de inovao, seja na reestruturao
do modelo de polcia constitucionalizado,
seja na adoo coerente de polticas e tcnicas
orientadas pelos objetivos da preveno, seguem sendo, portanto, pequenas.
O relativo abandono de crianas e adolescentes das nossas periferias, a inexistncia de definies polticas que permitam o
desenvolvimento de programas efetivos de
resgate social dos jovens em situao de risco, a resposta tradicional da represso e do
encarceramento massivo e a crise penitenciria produzida por uma poltica criminal
equivocada e pela omisso oficial fazem com
que a reproduo ampliada do crime e da
violncia no Brasil encontrem as condies
ideais. Desconstruir estas condies , hoje,
o principal desafio para uma poltica exitosa
de segurana no Brasil.

Artigos

1. A base de dados disponvel sobre a evoluo das taxas criminais no Brasil , invariavelmente, aquela oferecida pelos registros policiais. Entretanto, a maior parte das
vtimas em todo o mundo no registra ocorrncia. As taxas de subnotificao so ainda mais altas no Brasil por conta da baixa confiana nas polcias. Por isso, para se
estimar o nmero de crimes praticados e medir as tendncias criminais preciso contar com pesquisas de vitimizao, o que tem sido sistematicamente negligenciado
no Brasil.
2. Em 1930, apenas 2% das mortes no Brasil eram produzidas por causas violentas (homicdios e acidentes). Atualmente, as causas violentas respondem por 13,5% do
total de bitos. A dcada de 80 foi o momento da virada nessa evoluo epidemiolgica, com um aumento de 29% na proporo de mortes violentas. Morreram no
Brasil, por conta da violncia, apenas entre 1991 e 2000, 1.118. 651 (um milho, cento e dezoito mil, seiscentos e cinqenta e uma) pessoas. Desse total de bitos,

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369.068 foram por homicdios, 62.480 por suicdio e 309.212 por acidentes e violncias no trnsito e nos demais transportes (MINAYO, 2004).
3. Ver, por exemplo: Manning, P.K. (1977), Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, MIT Press. e Kelling, G.L. e Wycoff, M.A. (1978), The Dallas
Experience: Volume 1.Organizational Reform. Washington, DC, Police Foundation.
4. O conceito de opinio pblica controverso nas cincias sociais e tomo-o aqui, provisoriamente, apenas para procurar designar as opinies mais comumente
expressas pela maioria das pessoas.
5. Algumas pesquisas fora do Brasil tm demonstrado que as convices do pblico em favor de punies mais duras so contrastadas pelas respostas colhidas quanto
a casos concretos, momento em que a maioria dos entrevistados costuma ser mais leniente do que as sentenas comumente aplicadas. Opinies fortemente punitivas
podem, assim, traduzir em larga medida preconceitos e ausncia de informaes.
6. Ver, por exemplo: Weisburd e Braga 2006.
7. Este modelo aquele que aposta na dissuaso, que aumenta o nmero de policiais, que se estrutura a partir de uma central telefnica e de patrulhas motorizadas
que circulam aleatoriamente pela cidade procura de responder com rapidez s chamadas em casos de crimes graves e efetuando o maior nmero de prises
possvel (WEISBURD e ECK 2004: 44).
8. Pontos quentes, expresso que trabalha uma das mais importantes caractersticas do crime e da violncia: sua concentrao espacial.
9. Ver http://www.rethinking.org.uk/informed/pdf/alternatives_to_prison.pdf.
10. 23 milhes de crimes so cometidos anualmente nos EUA, segundo dados do servio nacional de pesquisas de vitimizao (National Crime Victimization Survey
- NCVS). Desse total, 22%, ou 5,2 milhes de crimes so praticados com violncia. A cada ano, h cerca de 16 mil homicdios nos EUA (taxa mdia nacional de seis
homicdios para cada 100 mil habitantes). Bureau of Justice Statistics (2004), Crime Victimization, disponvel em: http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/cvictgen.htm.
11. O custo individual (sem contar os custos de vitimizao) expressa o resultado da diviso do total previsto pelo oramento para o sistema de justia criminal ($ 90
bilhes), somado ao gasto anual com segurana privada ($ 65 bilhes) pelo nmero de civis (289.558.274 pessoas, segundo US Census Bureau).
12. Os custos de encarceramento per capita na maioria dos pases europeus so superiores a estes. O governo da Irlanda do Norte, por exemplo, estima em 87,950 o
custo mdio para se manter uma pessoa presa por um ano (SEYMOUR, 2006).
13. Para uma exposio sistemtica sobre preveno ao crime e violncia e as evidncias disponveis quanto s polticas pblicas para a infncia e a juventude, ver
o trabalho de Rolim (2006).
14. Tenho procurado demonstrar que dois conceitos podem indicar melhor os sentidos em que as polticas de preveno devem ser compreendidas: o primeiro deles
fatores de risco , retiro diretamente da epidemiologia; o segundo agenciamento empregado em um sentido prprio a partir da sugesto da esquizoanlise,
destacadamente das reflexes de Deleuze e Guattari (1995).
15. Conselheiros com experincia de trabalho comunitrio, tipicamente entre 20 e 30 anos, que cresceram nos distritos policiais onde trabalham. Muitos possuem
credibilidade com os jovens porque estiveram envolvidos em brigas com gangues, drogas e violncia. So respeitados pelas comunidades e muito bem informados.
16. Para Minneapolis, a reduo foi de 30% dos homicdios, ver: Office of Juvenile Justice Delinquency. (n.d.) Minnesota HEALS (Hope, Education, and Law and Safety)
Minneapolis and St. Paul, MN. National Criminal Justice Reference Service, disponvel em: http://ojjdp.ncjrs.org/pubs/gun_violence/profile07.html.
Para Stockton, a reduo foi de 75% dos homicdios de jovens relacionados a gangues, ver: Wakeling, S. (2003). Ending gang homicide: Deterrence can work.
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Para Greensboro, ver: Kennedy, D. A. (2002, July 15). We can make Boston safe again. Disponvel em: http://www.ksg.harvard.edu/news/opeds/2002/kennedy_
boston_violence_ bg_071502.htm .
17. Segundo WIEBE et all. (1999), as primeiras horas aps o turno normal de aula conformam um perodo crtico em que se concentra a maior parte dos crimes juvenis,
se forem considerados apenas os dias letivos.
18. A expresso bullying d conta do fenmeno da violncia em suas mltiplas formas desde a agresso fsica at o isolamento e a humilhao produzida entre
pares. O fenmeno particularmente significativo entre pr-adolescentes e adolescentes nas escolas.
19. Ver Moseley et all. 2006.
20. Web-site: http://www.csc-scc.gc.ca/text/home_e.shtml.

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