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Este texto integra o material Caminhos para anlise de polticas de sade, produzido
com apoio da Faperj, e disponibilizado no site www.ims.uerj.br/ccaps
Para cit-lo, utilizar esta forma:
BAPTISTA, T. W. F.; MATTOS, R. A.. Sobre Poltica (ou o que achamos pertinente
refletir para analisar polticas). In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos
para anlise das polticas de sade, 2011. p.52-91. Online: Disponvel em
www.ims.uerj.br/ccaps.
Apoio
CAPTULO 2
Sobre Poltica
(ou o que achamos pertinente refletir para analisar polticas)
Tatiana Wargas de Faria Baptista
Ruben Araujo de Mattos
(...) a desgraa dos que no se interessam por poltica
serem governados pelos que se interessam.
(autor desconhecido apud Weffort, 2006)
A ideia de um longo sculo XVI (1450-1650) est presente em Wallerstein (1974), Braudel (1987) e
Arrighi (1994) e refere-se ao momento de formao dos Estados e das economias nacionais, com o incio
da expanso mundial vitoriosa dos europeus. Para esta discusso ver Fiori (2007).
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Foucault (2008) identifica na trajetria de constituio dos Estados a emergncia de um certo tipo de
racionalidade governamental que permitiu definir a maneira de governar e possibilitou ao Estado tornarse slido e permanente. A razo de Estado constituiu mecanismos de regulao interno e externos ao
Estado que deram base para a economia poltica, entendida como um mtodo de governo capaz de
assegurar a prosperidade de uma nao, possibilitando a reflexo sobre a organizao, distribuio e
limitao dos poderes de uma sociedade, criando ento formas de ordenamento social. Os objetivos da
economia poltica resumiam-se em: garantir o crescimento da populao e dos meios de subsistncia;
garantir de forma conveniente, ajustada e proveitosa a concorrncia entre os Estados; e manter o
equilbrio entre Estados (Foucault, 2008).
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Foi, ento, no cenrio desta nova ordem da razo de Estado e num contexto de
conflitos e lutas entre grupos que se firmaram novos pactos e arranjos institucionais. O
poder soberano comeou a sofrer restries e surgiram limitaes concretas do poder
daquele que governava, estabelecendo regras sobre como se deveria governar e do que
seria um bom governo. As primeiras Cartas Constitucionais passaram a expressar as
novas regras para delimitao dos territrios e para a atuao dos Estados, levando a
repartio do poder de governo em diferentes atribuies (legislar, executar e julgar) e
com a definio de distintas formas de participao e constituio dos sistemas polticos
(como as Monarquias e as Repblicas). Tratou-se, assim, da configurao de uma
racionalidade de Estado com regras constitudas para limitao da atuao tanto dos
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governos como das pessoas, num pacto estabelecido de liberdade e restrio mtuas em
favor de uma ordem social e de um modo de reproduo da vida embasado no modo de
produo do capital. Assim, definiu-se o modelo de liberalismo poltico, econmico e
social do Estado Moderno, tendo como ferramenta de poder a disciplina, capilarizada
nos novos Estados, com mecanismos de controle social da populao e do territrio.
Nesse sentido, o liberalismo do Estado moderno refere-se gesto da liberdade,
remete a esta nova arte governamental que obrigada a produzir liberdade e a
organiz-la em nome de acordos que sustentam o arranjo poltico e econmico dos
Estados. No se trata, pois, de um liberalismo do seja livre sem limites, ao contrrio,
em nome da liberdade definiu-se mecanismos de coero e restrio de poder, com
limites para as pessoas comuns e para os governantes, no interior dos Estados e na
relao entre eles. Foucault sintetiza bem essa leitura:
(...) essa prtica governamental que est se estabelecendo no se
contenta em respeitar esta ou aquela liberdade, garantir esta ou aquela
liberdade. Mais profundamente, ela consumidora de liberdade.
consumidora de liberdade na medida em que s pode funcionar se existe
efetivamente certo nmero de liberdades: liberdade de mercado,
liberdade do vendedor e do comprador, livre exerccio do direito de
propriedade, liberdade de discusso, eventualmente liberdade de
expresso, etc. A nova razo governamental necessita portanto de
liberdade, a nova arte governamental consome liberdade. (...)
necessrio, de um lado, produzir a liberdade, mas esse gesto mesmo
implica que, de outro lado, se estabeleam limitaes, controles,
coeres, obrigaes apoiadas em ameaas, etc. Temos evidentemente
exemplos disso. preciso haver liberdade de comrcio, claro, mas como
poder ela efetivamente se exercer se no se controla, se no se limita,
se no se organiza toda uma srie de coisas, de medidas, de prevenes,
etc. que evitaro os efeitos de hegemonia de um pas sobre os outros,
hegemonia essa que teria precisamente por efeito limitar e demarcar a
liberdade de comrcio? (Foucault, 2008: 86 e 87).
Ou seja, foi em nome de uma dada liberdade que se constituram os limites da
ao do Estado e dos homens. O ser livre neste caso s se mantm em relao, s
possvel de existir mediante regras e limites estabelecidos para dentro do territrio do
Estado e na relao entre Estados. A liberdade cerceada por estas regras, mais ou
menos restritivas, a depender da poca e do lugar. Assim, cada pas no decorrer da
histria definiu regras que garantiram maior ou menor liberdade aos indivduos,
admitindo, inclusive, situaes de cerceamento do direito individual, seja no mbito
civil ou poltico. Portanto, mesmo com a limitao da liberdade, afirmou-se neste
momento um modelo de Estado pautado na ideia de liberalismo, o que diferenciava -se
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do entendimento de Estado anterior, que se impunha pela fora e ameaa, com invaso e
destituio de poder e sem qualquer respeito s liberdades individuais.
Com esta compreenso de liberalismo instituiu-se outra forma de entender o
papel do governante no Estado e tambm constituiu-se uma nova institucionalidade que
alimentou um novo entendimento do homem na relao com o Estado. O homem
ganhou paulatinamente o status de cidado (homem da cidade), passando a ser visto3
como portador de uma identidade nacional e, portanto, detentor de direitos. O
reconhecimento dos indivduos como detentores de razo e como integrantes deste
corpo estatal foi tambm o reconhecimento da liberdade dos sujeitos para atuar no e
pelo Estado. Como se o Estado representasse o homem e vice-versa. O homem passou a
ser entendido no mais como o escravo ou o servo, mas o trabalhador, a fora do
Estado, a identidade de uma nao [BOX 4 Marshall e as trs ondas de expanso de direitos].
E foi tambm desde o incio de todo esse processo que os aparatos estatais
assumiram formas muito semelhantes em vrios pases, o que possibilitou Max Weber
caracterizar, no incio do sculo XX4, o conceito de burocracia, referindo-se ao aparato
tcnico-administrativo
do
Estado,
formado
por
profissionais
especializados,
Num outro momento o homem ser humanizado e identificado como portador de desejos. A
humanizao do homem ser a criao de outro referencial analtico sofisticado de controle social que se
instaurar em especial a partir do sculo XX, com a configurao das cincias humanas.
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Max Weber elaborou um conceito de burocracia baseado em elementos jurdicos do sculo XIX. O
termo era empregado para indicar funes da administrao pblica, formada por profissionais
especializados que se encarregavam de diversas tarefas importantes dentro do sistema.
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Mas, h que se considerar que a expanso pelo mundo deste modelo de Estado
no se deu de forma homognea ou linear, houve diferenas importantes na forma de
organizao e lgica dos Estados no mundo oriental ou mesmo dos Estados que
constituram caminhos prprios e descolados do Norte, como no caso do Sul. Ou seja,
importante reconhecer que no existe uma nica dinmica de organizao dos Estados,
porque diferente do que se quer fazer crer, o Estado no um ente ou corpo imutvel,
uma forma essencial e universal, o Estado passvel de mudanas e variaes,
especialmente em longos perodos [Box 5 Os Estados de vida curta]. O Estado fruto
tanto das relaes polticas, econmicas e sociais de uma populao em seu territrio,
como da relao com outros Estados, o que lhes confere especificidades. Mas o que
ainda importante reconhecer que em nenhuma mudana de organizao estatal
proposta nos ltimos sculos se rompeu com a ideia liberal do Estado. Ainda no se
configurou na histria recente um outro modelo que se contraponha s conquistas das
revolues. O discurso liberal do Estado, que possibilitou afirmar o direito
propriedade, o direito de ir e vir, os direitos participao poltica e proteo social,
tem se sustentado e aperfeioado nos ltimos sculos, mantendo o controle de todo o
corpo social e divulgando um padro universal para a poltica, a economia e a
sociedade, gerando tenses e contradies no mbito de cada sociedade.
Estamos no aqurio, diria Foucault. Ou seja, a liberdade uma forma de
controle e a luta pela liberdade uma luta de determinadas formas de controle por
outras, este o exerccio de poder e no h possibilidade de se escapar disto (at mesmo
porque no se trata de escapar, mas de se reconhecer esta construo). Assim, ainda que
seja possvel identificar mudanas expressivas na forma de organizao dos Estados em
diferentes pases e nos momentos da histria, com estabelecimento de novas regras
institucionais, reconhecimento e ampliao de direitos e mesmo com tentativas de
estabelecimento de outros modelos de produo, h um modelo de Estado que se
sustenta como universal (uma vez que se expandiu por todo o mundo), que
governamentaliza, que estabelece mecanismos de controle social das prticas e condutas
de cada membro da sociedade, sendo reforado e gerido por cada um.
Significa, ento, que se instituiu um aparelho de Estado que passou a ter o poder
de definir limites muito claros para intervir na vida social e que se estruturou com
arranjos institucionais que assumiram como atribuio executar administrativamente as
regras (Poder Executivo), discutir e definir as leis (Poder Legislativo) e julgar as
distores que se apresentam neste processo (Poder Judicirio). Este arranjo
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nesse sentido que para Foucault mais importante que discutir a estatizao tratar da
governamentalizao do Estado.
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Nesta concepo, o governante no se restringe a quem eleito, mas tambm a burocracia e todo
aparato administrativo do Estado que se distribui no mbito dos trs Poderes.
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pretenso de universalidade deste modelo para a grande maioria dos pases. Este modelo
foi constitudo a partir de alguns olhares, olhares da Europa, que no necessariamente
consideraram a existncia de outras diferentes histrias e trajetrias de sociedade. A
quem serviu ou serve este modelo universal? Certamente a muitos pases e grupos de
poder, que durante sculos se firmaram como hegemnicos. possvel reconhecer hoje,
pelo menos aps o discurso de uma crise dos Estados nos anos 1970/807, as diferentes
institucionalidades e construes de Estado constitudas nos pases; as diferentes formas
de se constituir as polticas pblicas; os conflitos e desafios que emergem nos diversos
pases, mesmo aqueles que iniciaram este processo. No momento atual, est ntida a
transitoriedade do que vivemos como Estado colocando em suspenso as certezas e
racionalidades que permeiam o debate poltico.
Deste modo, se partilhamos a crtica concepo racionalista e universal de
Estado talvez seja interessante buscar compreender as diferentes relaes de poder que
se estabelecem entre grupos sociais na construo das polticas em Estados especficos.
Neste raciocnio, no suficiente tratar os processos polticos apenas no que aparente
ou formalmente estabelecido; preciso romper com uma viso normativa e descritiva
das polticas e trazer o que h de vida na sua construo.
Isto tudo nos sugere que necessrio ir alm deste modo formal de definio de
Estado e de polticas pblicas, buscando nas prticas sociais as formas de construo
das polticas pblicas em cada contexto. O Estado pode ser compreendido como
mediador dos interesses sociais, mas tambm como a expresso da cultura, dos hbitos,
das prticas e dos costumes de uma sociedade. O Estado se modifica e tambm mantm
processos a partir dos diferentes movimentos que se estabelecem nos grupos sociais.
Neste entendimento de Estado tambm propomos outro entendimento de
poltica. A poltica no pode estar restrita ao seu aspecto formal de enunciado oficial, a
poltica precisa ser vista como uma prtica de embates e conflitos de interesses, de
posies e percepes do mundo, que produz acordos momentneos e dinmicos e que,
em ltima instncia, expressa uma forma historicamente construda de viver e
reproduzir da sociedade. A poltica como resultado de uma disputa de poderes e saberes,
na qual predomina um discurso sobre os demais, que aponta para certas possibilidades
O enunciado de uma crise do Estado nos anos 1970 tambm est associado ao trmino da polaridade
poltica da Guerra Fria e com a perspectiva da complexidade dos fenmenos sociais. Assim, alguns
analistas comeam a reunir argumentos que possibilitariam desmontar a ideia de Estado e de poltica que
se sustentou durante todo esse percurso.
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O pessimismo na anlise destes autores apresentado por Brando (2009) e o efeito de uma leitura
sociolgica colonizada para a manuteno de uma desigualdade brutal na nossa sociedade explorado por
Souza (2009).
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dialogada
de
diferentes
estudos
que
buscamos
caminhos para
polticas, pois nos parece promissor recorrer a outros campos de conhecimento para
colocar em discusso as questes que permeiam as polticas. Esse tipo de anlise no
nos tornar cientistas polticos, mas apenas analistas de poltica, produtores de
conhecimento sobre polticas.
Neste texto estamos nos dedicando a tratar de polticas que se configuraram no
denominado campo da sade coletiva. De fato, as questes que mobilizaram este estudo
nasceram das inquietaes de pesquisa neste mbito. A sade coletiva brasileira com
seu projeto de saber pautado pela interdisciplinaridade possibilitou uma mistura de
campos de conhecimento talvez singular no mundo. Navegamos pela sociologia,
economia, poltica, filosofia, biologia, psicologia e tantos saberes buscando conciliar o
que muitas vezes inconcilivel. Mas talvez justamente por isso sejamos capazes neste
momento de propor algo to diferente do que seria a proposta de outro campo para se
analisar polticas. No se trata de abandonar os referenciais, mas us-los a favor do
conhecimento implicado, do conhecimento que tem um compromisso com o outro e a
responsabilidade pelo bem comum.
Explorando Caminhos para a Anlise de Polticas
Antes de iniciar esta seo e explorar os caminhos que temos seguido,
importante deixar claro que no esperamos esgotar aqui a discusso sobre os
referenciais e metodologias para anlise de polticas, muito menos visamos ofertar um
passo a passo a seguir numa anlise. Trata-se apenas de apresentar alguns exemplos de
estudos e questes que tm nos mobilizado na anlise de polticas de modo a
compartilhar o que julgamos pertinente atentar em estudos desta natureza. No conjunto
do material sero apresentadas diferentes perspectivas de anlise e exploradas
possibilidades de estudo e uso de tcnicas. Assim, seguindo tambm a orientao do
primeiro captulo deste material, devemos evitar os horrores metodolgicos e no
constituir uma camisa de fora metodolgica que nos limite na reflexo dos nossos
objetos.
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Arendt acentua que a poltica surge no no homem, mas sim entre os homens, que a liberdade e a
espontaneidade dos diferentes homens so pressupostos necessrios para o surgimento de um espao entre
homens, onde s ento se torna possvel a poltica, a verdadeira poltica (Arendt, 2009).
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Esta uma caracterstica usualmente associada ao poltico profissional. O poltico como aquele que
tem habilidades especficas que o fazem atuar conforme as circunstncias, sendo inclusive distinguir qual
de fato sua orientao ideolgica e os valores que defende. Tal caracterstica acaba por compor uma
imagem negativa dos polticos em geral. No dito popular: farinha do mesmo saco. Nogueira (2001)
aborda esta imagem do poltico e suas consequncias para a poltica.
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pois h uma constante disputa que se capilariza nas relaes entre os sujeitos e que
impe a cada tempo mudanas no rumo dos Estados.
Assim, nos estudos de poltica se restringimos a anlise s representaes
formais e aos atributos esperados por cada grupo perdemos a oportunidade de visualizar
a teia de relaes e interferncias que se apresentam no processo poltico e que se
processam nas relaes entre os sujeitos, ou seja, deixamos de colocar em anlise como
os representantes legais da poltica estabelecem as mediaes com grupos externos ao
poder institucional e tambm como apresentam seus prprios interesses.
O reconhecimento da interferncia de participantes externos no processo
decisrio no uma novidade. Um conhecido analista de poltica, Kingdon (1984),
props a concepo de participantes invisveis para indicar a atuao de diferentes
grupos no processo decisrio. Mas a ideia desta forma de participao como algo
invisvel talvez no seja suficiente para colocar em anlise as redes de interao entre os
sujeitos e a implicao daqueles que se encarregam de discutir as polticas, porque
mais do que invisibilidade, estes participantes que no se apresentam no processo
decisrio das polticas so de fato os que mobilizam a poltica. As demandas e questes
da poltica no surgem da percepo tcnica ou do olhar sobre a realidade de alguns
poucos que participam diretamente do processo poltico, surge da interao e presso
destes chamados participantes invisveis. Nesse sentido, trat-los como invisveis
apenas dificulta o reconhecimento de como participam, do como interferem na deciso
poltica.
Portanto, para que um estudo possa avanar na anlise da participao dos
sujeitos e das redes que estes integram importante definir questes de pesquisa e
metodologias de estudo que favoream a percepo dos sujeitos envolvidos. No ser a
partir de uma definio prvia de quem participa do debate que se possibilitar enxergar
estes sujeitos. As questes de pesquisa potencializam o reconhecimento de outros
sujeitos ativos e participantes, que no necessariamente so os representantes oficiais do
processo poltico. A invisibilidade ou visibilidade dos sujeitos participantes depende do
ponto de vista do analista.
De novo, no se trata de partir de um dado universal de que existem sujeitos que
fazem poltica, mas de identificar que sujeitos estiveram presentes em cada situao:
quem entrou no debate e como entrou; as condies que permitiram o encontro de
caminhos e opes antagnicas/divergentes; como cada um exerceu o papel de
mediador das propostas de polticas; que redes de influncia se estabeleceram; a fuso
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de interesses que mobilizou os sujeitos. No o bvio, mas o que se esconde que muitas
vezes importa para a compreenso sobre os sentidos de poltica que se afirmam nas
prticas cotidianas de um Estado. Trata-se de colocar em anlise como se estabelece a
mediao destes diferentes olhares no debate poltico.
Retornemos ao exemplo da Constituinte e ao momento de articulao do
Centro. O Centro era um grupo de parlamentares da ala mais conservadora da poltica
que se articulou na segunda metade do processo constituinte para barrar algumas
decises que estavam em curso na definio do texto constitucional. Este grupo se
articulou num momento de virada do governo Sarney, de perda do grupo mais
esquerda, e de rearticulao poltica dos grupos interessados em manter-se no poder. A
composio do Centro era bastante variada reunindo num grande bloco parlamentares
de diferentes grupos, cada um com argumentos especficos para explicar sua associao.
A conformao deste grupo e a associao destes diferentes parlamentares s se
explicam em razo de um contexto poltico concreto, que se desfez no momento
seguinte, rearranjando-se meses depois no contexto de eleio presidencial.
Esta articulao de grupos e sujeitos em torno de questes de poltica o
movimento constante do processo poltico. Alguns grupos surgem apenas para dar conta
de questes conjunturais, outros se constituem numa trajetria, mas ainda esses sofrem
transformaes e no podem ser sempre reconhecidos como os mesmos. Vejamos
novamente o exemplo do parlamentar que compe a bancada da sade. O fato de existir
uma bancada da sade poderia expressar que existe um conjunto de parlamentares que
defende os interesses da sade e que isto configuraria um grupo de representao da
sade. Contudo, os componentes desta bancada so muito diversos, eles so tanto
representantes dos interesses da sade como tambm dos interesses de religiosos, de
partidos, de grupos minoritrios, de mulheres, de corporaes profissionais, do
empresariado e outros. Portanto, a depender da questo em discusso a bancada da
sade poder ser mais ou menos coesa. Trs situaes ilustram bem essa situao:
Situao 1: discusso em torno descriminalizao do aborto. Nesta situao,
apesar dos argumentos apresentados pelo setor sade sobre os efeitos gerados pela
prtica do aborto ilegal, a bancada da sade no se apresentou coesa, ao contrrio, a
bancada religiosa se articulou para impedir a aprovao do projeto e o debate em torno
da questo sade ficou menor.
Situao 2 e 3: debate para a regulamentao da emenda constitucional 29 e
votao para prorrogao da CPMF. Estas duas situaes mostram a contradio interna
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Durante algum tempo a discusso no interior do grupo foi tensa e mediada por outros
grupos, tanto de tcnicos da sade, como de outros movimentos sociais.
Este caso tambm rico para anlise de poltica por outras mediaes que
mobilizou. Aps a aprovao do projeto pelo Congresso o mesmo foi vetado pelo ento
Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso. O veto suscitou uma rpida
articulao do movimento feminista e da sade com o acesso imediato Primeira-dama,
Ruth Cardoso, solicitando sua influncia junto ao Presidente. A manobra poltica de
articulao foi to rpida e eficaz que depois de alguns dias o Presidente solicitou ao
plenrio que efetuassem a derrubada do veto. Cabe indicar que a derrubada do veto
algo raro na Casa e exige a articulao de no mnimo 2/3 dos parlamentares, mas neste
caso foi autorizada pelo Presidente e assim se efetivou imediatamente, sem conflitos
aparentes.
Este um timo exemplo de como ocorre mediao na poltica entre sujeitos que
ocupam diferentes espaos e posies no debate poltico. A Primeira-dama exerceu a a
posio de mediadora dos interesses do movimento de mulheres, no qual militava e
filiava-se intelectualmente. O fato de ser esposa do Presidente favoreceu a mediao
direta com a pessoa de maior poder de interveno neste caso, criando uma
oportunidade mpar de mudana. Ressalte-se que este no um exemplo atpico ou uma
exceo regra, so variadas as histrias que se apresentam com caractersticas
prximas a esta, mas no necessariamente com um resultado to efetivo como este. Em
algum momento poderamos indicar que tal fenmeno talvez denuncie um dado modo
de funcionamento de nossa sociedade, apontando para o personalismo na prtica poltica
ou clientelismo. Certamente este um aspecto importante a considerar, mas antes
mesmo que busquemos um modelo explicativo para dizer o que somos ou o que explica
esta situao, que tal olharmos com mais profundidade para estes exemplos para refletir
sobre eles e sobre o que eles dizem do(s) nosso(s) modo(s) de mediar polticas?
algumas redes de movimentos sociais que exercem interao mais direta com as
instituies formais. Mas o que possvel extrair da anlise destes espaos? At onde
eles nos munem de elementos para a anlise da poltica tal como ela ?
Sabemos como as instituies so eficazes em construir regras, em estabelecer
espaos de discusso. Quanto mais institudo for um campo, maior ser a produo de
documentos e informaes 11. Na sade, por exemplo, multiplicaram-se os espaos de
negociao e consenso e de controle social com o processo de descentralizao, mas
estes no se tornaram efetivamente os principais espaos de negociao das polticas,
ainda que sejam reconhecidos e tenham importncia no debate poltico. Alguns estudos
j se dedicaram a analisar tais mbitos, como os conselhos de sade, a comisso
tripartite, as comisses bipartites e outros. Nestes estudos muitas vezes h dificuldade
de se analisar a negociao que implicou numa orientao poltica e encontra-se o
bvio, o resultado superficial de um debate, indcios de negociao que no se
configuram claramente como polticas. Alguns estudos j ousam dizer que no
necessariamente tm sido nestas arenas que se processam as negociaes-chave das
polticas ou que existem grupos no pertencentes aos governos que pautam as decises
polticas, atuando em rede e com prticas de influncia. Tais observaes nos fazem
concluir que h espaos no visveis onde tambm se processam polticas. Mas que
espaos so estes? possvel localiz-los? Muito provavelmente no, eles no so feitos
para serem identificados, muito menos para serem institucionalizados, eles funcionam
leves (invisveis e em rede) atravessando as instituies e s possvel reconhec-los a
partir da fala dos sujeitos que participam destas negociaes ou que as percebem como
observadores interessados/privilegiados.
Um exemplo que pode dar pistas interessantes sobre esta situao a forma
como so mediados os interesses do setor privado no mbito do SUS. O prestador
privado no tem assento nos principais fruns de negociao da sade, mas seu poder de
influncia se exerce de diferentes formas, em vrios mbitos da poltica, seja na
definio de diretrizes legais, com o apoio de parlamentares que se apresentam filiados
aos interesses da sade, seja na definio de aes executivas, atuando diretamente nos
escritrios de governo, influindo nos padres de ateno e gesto da clnica, na
incorporao de tecnologias e na formao de profissionais, etc.
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Entre aspas porque informao diferente de dado. As instituies tm produzido muitos dados e
pouca informao, dificultando bastante qualquer controle e possibilidade de acompanhamento pelas
prprias instituies que alimentam os bancos, trazendo consequncias importantes para a gesto e
controle das polticas e do sistema propriamente dito.
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A invisibilidade deste grupo, assim como de tantos outros que atuam na sade,
dificulta o empreendimento da pesquisa, mas no a torna impossvel. Ao realizarmos
estudos que tragam para o mbito da anlise das arenas os estranhamentos, negociaes
e disputas que se processam para alm da prpria arena, pode-se mobilizar os sujeitos
participantes a refletir sobre tal situao e trazer tona elementos fundamentais para o
entendimento do nosso modo de funcionamento na construo das solues polticas.
Diferente disto, produz-se pesquisas para reificar e legitimar espaos que j no so
mais o que se espera deles, produzimos dados e no qualificamos informao.
Por fim, o quarto ponto de destaque nos estudos de poltica remete aos
processos de insero e sustentao de contedos e enunciados que se afirmam no texto
de uma proposta poltica. Os contedos carregam o que h de saber em disputa e podem
dar pistas importantes sobre as apostas em curso. A partir de um contedo possvel
identificar conceitos utilizados, diferentes vises da estratgia poltica adotada,
incongruncias com o contexto que se insere e com a trajetria de uma rea ou
discusso.
O contedo de uma poltica apresenta-se nos documentos institucionais, nos
discursos oficiais, nas falas de sujeitos participantes do debate poltico, na mdia e em
outros veculos. Reconhecer e tratar um contedo buscar as linhas de sentido de uma
ao poltica na viso dos diferentes grupos e sujeitos em disputa. importante
diferenciar esta forma de anlise daquela que busca o sentido oculto da poltica, a
intencionalidade dos atores e as incoerncias da prpria ao poltica dos sujeitos.
H uma ideia divulgada pela cincia moderna, reproduzida pela cincia poltica,
de que a poltica oficial a expresso de um pacto, de um contrato entre partes. No
negamos o pacto, mas ele no tudo. Uma poltica quando institucionalizada j est
sendo modificada, burlada. Uma lei existe como referncia, mas no uma essncia e
no consegue abarcar o conjunto de possibilidades que se apresenta na vida, apenas
uma tentativa de ordenar a realidade, uma escolha, no exatamente o que tinha que
ser.
Com isso, analisar o contedo de uma poltica tambm possibilitar colocar em
suspenso a prpria poltica questionando-se como e por que esta se define, no
importando exatamente o que ela , mas como ela se apresenta no debate entre os
grupos, como se afirma como prtica. Tomemos o Sistema nico de Sade como
referncia. Podemos explicar claramente o que o SUS a partir do conjunto de leis e
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normativas que o definem, mas isto no suficiente para entender como o SUS tem se
apresentado na prtica, isto por que h um conflito entre o que se enuncia e o que se faz.
O SUS um sistema diverso e a interpretao da lei tambm tem sido diversa. Os
caminhos na construo deste sistema tm indicado que h uma diversidade de
interesses que perpassam o projeto poltico, inclusive impedindo-o de avanar. Nesse
sentido, talvez seja importante reconhecer como tem se sustentado esta poltica e que
argumentos so utilizados para mant-la na prtica.
Reconhecer tal aspecto um primeiro movimento para se analisar contedos e
enunciados de poltica, possibilitando a utilizao de diferentes recursos para o
aprofundamento desta anlise.
Cabe ainda neste mbito destacar que ao abordar contedos de uma poltica
necessariamente voltamos ao debate do contexto, da curta e longa histria, dos sujeitos
participantes e os espaos de negociao, e nos deparamos com a necessidade de se
extrapolar a anlise de polticas dos olhares setoriais. Ainda que o foco de um estudo
seja uma poltica de sade especfica necessrio compreend-la no contexto da sade
(olhar setorial), no contexto do Estado brasileiro, no contexto do concerto das naes.
No significa o estudo dos diversos mbitos, mas o reconhecimento de como
enunciados remetem a histrias em relao. H um risco em se ler o mundo pelo setorial
e vice-versa o que precisa ser tratado.
Um recurso interessante para esta anlise a construo de uma linha do tempo
da poltica, uma linha que agregue a partir do olhar de uma poltica especfica o
conjunto de acontecimentos que atravessam a elaborao dos seus argumentos e
extrapolam o prprio mbito de anlise. Esta linha pode se iniciar com um enunciado de
poltica, por exemplo, a Poltica Nacional de Promoo da Sade definida em 2006. A
partir deste enunciado possvel elaborar algumas questes. Por que constituir uma
poltica nacional em 2006 se o argumento da promoo est presente nos textos de
poltica desde os primrdios do SUS? Qual a concepo de promoo que se quer
divulgar a partir deste perodo? Como tal enunciado se articula ao projeto poltico de
construo do SUS? Como tal poltica insere-se no contexto de outras polticas em
curso?
Para responder a estas questes ser necessrio reconhecer os movimentos
recentes e antigos que mobilizam o enunciado da promoo. A ideia de promoo da
sade muito antiga no campo da sade pblica (pelo menos desde o sculo XIX o
termo utilizado) e historicamente o conceito ganhou outros sentidos. Na atualidade h
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uma disputa em torno do sentido a ser investido, o que tambm envolve posies de
governos e agncias internacionais. Na histria recente do SUS, a promoo ganhou um
status de poltica de Estado, mas o que isso quer dizer e como se aplica na prtica
precisa ser investigado. A linha do tempo pode contribuir nesta anlise porque associa
os elementos da histria aos contedos e sentidos da poltica em curso.
Alguns conceitos, vocabulrios, carregam consigo um peso gravitacional, como diria Deleuze e
Guattari (1997), trazem uma srie de outros conceitos, o que exige que faamos uma distino clara sobre
como utilizamos os conceitos, explicitando os sentidos em disputa. Este um exerccio constante a ser
empreendido quando se trata de anlise de polticas, onde forte o peso dos argumentos.
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Vale a leitura do livro organizado por Gomes, Barbosa e Drummond (2001) sobre esta questo.
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