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CAMINHOS PARA A UNIVERSALIZAO DA INTERNET BANDA LARGA

experincias internacionais e desaos brasileiros


INTERVOZES Coletivo Brasil de Comunicao Social

INTERVOZES Coletivo Brasil de Comunicao Social

CAMINHOS PARA A UNIVERSALIZAO DA INTERNET BANDA LARGA experincias internacionais e desaos brasileiros

Sivaldo Pereira da Silva e Antonio Biondi


ORGANIZADORES

Apoio:

Realizao:

INtERVOZES Coletivo Brasil de Comunicao Social Coordenao Executiva


Gsio Passos Helena Martins Mayr Lima Paulo Victor Melo Pedro Ekman

Conselho Diretor
Beatriz Barbosa Ceclia Bizerra Joo Brant Jonas Valente Mnica Mouro Pedro Carib Pedro Ekman

AGRADEcIMENtOS

Diversas pessoas e instituies colaboraram para a concretizao deste livro, desde a elaborao do projeto at a sua finalizao. Primeiramente, gostaramos de agradecer queles que nos cederam parte de seu tempo expondo suas opinies e posicionamentos ao responderem s entrevistas que compem a terceira parte desta obra. Em ordem alfabtica so: Beatriz Tibiri, Bruno Magrani, Cezar Alvarez, Dafne Plou, Eduardo Levy, Flavia Lefvre, Joo Moura, Magaly Pazello, Marcos Dantas, Marlia Maciel, Murilo Cesar Oliveira Ramos, Rob Faris e Veridiana Alimonti. Pela participao durante o processo de pesquisa e de produo dos textos seja com leituras, avaliaes, entrevistas e apoio executivo tambm agradecemos (em ordem alfabtica) a: Ana Graziela Aguiar, Arthur Gouveia, Brulio Arajo, Daniel Hora, Gerusa Marques, Gsio Passos, Joo Brant, Marcio Kameoka, Mariana Martins, Oona Castro, Patrcia Cardoso, Pedro Biondi, Pedro Paranagu, Rodrigo Murtinho, Vincius Mansur e Vivian Peron. Tambm deixamos nossos agradecimentos Universidade de Braslia (UnB), Universidade Federal de Alagoas (UFAL) e ao CGI.br.

O presente livro est licenciado por meio da autorizao Creative Commons (Atribuio - No Comercial - Compartilhar Igual verso 2.5), disponvel em <http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/2.5/deed.pt>. O contedo desta obra poder ser reproduzido, integral ou parcialmente, podendo ser, at mesmo, traduzido, desde que sempre seja reconhecido o direito de atribuio e referncia aos nomes dos autores desta obra, nos termos da licena. Adicionalmente, caso o uso implique alterao, transformao, ou criao de outra obra com base em qualquer dos artigos ou na obra completa, a obra resultante somente poder ser distribuda sob uma licena idntica a que ora est em vigncia. Quaisquer dessas condies podem ser renunciadas, desde que se obtenha permisso expressa dos autores. Graa atualizada respeitando o novo Acordo Ortogrco da Lngua Portuguesa Reviso: Pedro Sangirardi Projeto grco, capa e diagramao: Letra e Imagem A produo deste livro contou com apoio, atravs de recursos nanceiros, do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) Todo contedo desta obra de responsabilidade dos autores que assinam cada captulo e da organizao executora do projeto: Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social. Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social Rua Rego Freitas, 454 Cj. 122 12 andar Repblica So Paulo SP CEP: 01220-010 Tel: (11) 3877.0824

Dados internacionais de Catalogao-na-Publicao (CIP)


Caminhos para a universalizao da internet banda larga : experincias internacionais e desaos brasileiros / Sivaldo Pereira e Antonio Biondi (Organizadores). 1. Ed. So Paulo : Intervozes, 2012 404p. : il. ; 15,5x23cm. Inclui Bibliograa. ISBN 978-85-63715-01-2 (Broch.) 1. Comunicao Inovaes tecnolgicas. 3. Polticas de Comunicao. 4. Internet. I. Silva, Sivaldo Pereira da. II. Biondi, Antonio. CDD 302.2

Bibliotecria Responsvel: Amanda Araujo de Souza Carvalho CRB 7/6351

SUMRIO

Prefcio................................................................................................................................................. 11 Apresentao........................................................................................................................................ 15

PARTE I. Experincias internacionais


CAPtULO 1. Internet em redes de alta velocidade: concepes e fundamentos sobre banda larga... 23
SIVALDO PEREIRA DA SILVA

Introduo ............................................................................................................................................................ Internet banda larga: caractersticas ................................................................................................................. Tecnologias para Internet banda larga .............................................................................................................. Debates fundamentais ........................................................................................................................................ Consideraes nais .......................................................................................................................................... Referncias ..........................................................................................................................................................
CAPtULO 2. Regulao do acesso Internet no mundo: modelos, direitos e desaos......................
JONAS CHAGAS LCIO VALENTE

23 24 29 41 47 48 51 51 53 54 66 74 76

Introduo ........................................................................................................................................................... A Internet como direito ....................................................................................................................................... Concepes e modelos de polticas para acesso Internet ........................................................................... Experincias internacionais ............................................................................................................................... Consideraes nais .......................................................................................................................................... Referncias ..........................................................................................................................................................

CAPtULO 3. Planos nacionais de banda larga e o papel dos Estados na universalizao do servio..... 79
JONAS CHAGAS LCIO VALENTE

Introduo ............................................................................................................................................................ 79 O papel do Estado para garantir a banda larga aos cidados ......................................................................... 81 Planos e estratgias nacionais .......................................................................................................................... 86 Consideraes nais .......................................................................................................................................... 108 Referncias ................................................................................................................................................... 112
CAPtULO 4. Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais ......................... 115
FLAVIO SILVA GONALVES

Introduo ............................................................................................................................................................ 115 Argentina .............................................................................................................................................................. 116 Austrlia ............................................................................................................................................................... 121 Canad ................................................................................................................................................................. 126 China .................................................................................................................................................................... 133 Estados Unidos ................................................................................................................................................... 137 ndia ...................................................................................................................................................................... 143 Consideraes nais .......................................................................................................................................... 148 Referncias .......................................................................................................................................................... 150

CAPtULO 5. Cidades conectadas: experincias de redes pblicas


FLVIO SILVA GONALVES E PEDRO RAFAEL VILELA FERREIRA

de Internet sem o em Barcelona, Taipei, Paris e Helsinque .............................................................. 153


Introduo ........................................................................................................................................................... Redes Wi-Fi ........................................................................................................................................................ Barcelona (Espanha) ......................................................................................................................................... Taipei (Taiwan) ................................................................................................................................................... Paris (Frana) ..................................................................................................................................................... Helsinque (Finlndia) ........................................................................................................................................ Consideraes nais ......................................................................................................................................... Referncias ......................................................................................................................................................... 153 154 156 159 161 162 164 166

PARTE II. Experincia brasileira em perspectiva comparada


CAPtULO 6. Internet banda larga e seus efeitos na circulao

da informao, do conhecimento e da cultura ..................................................................................... 171


CAROLINA TEIXEIRA RIBEIRO

Introduo ........................................................................................................................................................... Direitos autorais e a circulao de contedo em perspectiva histrica ........................................................ Internet, direitos autorais e regulao nacional .............................................................................................. Consideraes nais ......................................................................................................................................... Referncias .........................................................................................................................................................
CAPtULO 7. Excluso digital no Brasil e em pases emergentes:

171 173 180 193 194

um panorama da primeira dcada do sculo XXI ................................................................................ 197 CAROLINA TEIXEIRA RIBEIRO, DANIEL MERLI E SIVALDO PEREIRA DA SILVA
Introduo ........................................................................................................................................................... Excluso digital e desenvolvimento social ...................................................................................................... Excluso digital e banda larga em pases emergentes ................................................................................... Consideraes nais ......................................................................................................................................... Referncias ......................................................................................................................................................... 197 198 204 218 219

CAPtULO 8. Regulao do acesso Internet no Brasil .......................................................................... 223


JONAS CHAGAS LCIO VALENTE

Introduo ........................................................................................................................................................... A regulao das telecomunicaes no Brasil .................................................................................................. Regulao e debates sobre o acesso Internet em banda larga ................................................................... Consideraes nais ......................................................................................................................................... Referncias .........................................................................................................................................................
MARCOS URUP, SIVALDO PEREIRA DA SILVA E ANTONIO BIONDI

223 224 228 235 237

CAPtULO 9. Programa Nacional de Banda Larga no Brasil: caractersticas e desaos ...................... 239

Introduo ........................................................................................................................................................... Polticas pblicas para telecomunicaes no Brasil: breve trajetria .......................................................... Poltica brasileira para banda larga: caractersticas e desaos .................................................................... Consideraes nais ......................................................................................................................................... Referncias .........................................................................................................................................................

239 240 246 258 259

CAPtULO 10. Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga:

diretrizes para o caso brasileiro sob a luz das experincias internacionais ....................................... 261
SIVALDO PEREIRA DA SILVA E ANTONIO BIONDI

Introduo ..................................................................................................................................................... 261 Ao do Estado ............................................................................................................................................. 262 Transparncia, accountability e gesto ........................................................................................................ 266 Competitividade e concorrncia de mercado ............................................................................................... 268 Infraestrutura para acesso e trfego de dados ............................................................................................. 269 Direitos do cidado e apropriao social ..................................................................................................... 273 Consideraes nais .................................................................................................................................... 275 Referncias ................................................................................................................................................... 276

PARTE III. Entrevistas

Beatriz Tibiri, Coletivo Digital ............................................................................................................. 281 Bruno Magrani e Marlia Maciel, Observatrio Brasileiro de Polticas Digitais ................................. 291 Cezar Alvarez, Ministrio das Comunicaes ....................................................................................... 301 Dafne Plou, Associao para o Progresso das Comunicaes ........................................................... 311 Eduardo Levy, SindiTelebrasil ................................................................................................................ 319 Flvia Lefvre, Proteste ........................................................................................................................... 327 Joo Moura, TelComp ............................................................................................................................. 337 Magaly Pazello, Emerge UFF e Nupef ............................................................................................... 347 Marcos Dantas, UFRJ ............................................................................................................................. 359 Murilo Csar Oliveira Ramos, LaPCom Unb ...................................................................................... 373 Rob Faris, Berkman Center for Internet and Society ............................................................................ 383 Veridiana Alimonti, Idec .......................................................................................................................... 391

Sobre os autores ...................................................................................................................................... 401

PREfcIO
Samuel Possebon1

Dentro de pouco tempo, provavelmente j a partir de 2013, veremos uma srie de reportagens na imprensa e estudos acadmicos comentando o marco de 20 anos da Internet comercial no mundo. Duas dcadas desde que a Internet deixou de ser exclusividade do meio acadmico e ganhou as ruas. A Internet mudou a forma como a informao circula, mudou relaes econmicas, alterou radicalmente o funcionamento do mercado de comunicao e a forma das pessoas se relacionarem e se comunicarem. De um simples servio de valor adicionado, como foi juridicamente definida no Brasil em 1995, a Internet (mais precisamente seu protocolo IP) se tornou a base para praticamente todos os servios de telecomunicaes existentes hoje. Paradoxalmente, servios de voz, vdeo e troca de informaes que hoje adicionam valor Internet. E a banda larga, o acesso rede em altas velocidades e com conexes permanentes, j se tornou sinnimo daquilo que chamamos de Internet. Entender a dinmica e o significado de mudanas to radicais em to pouco tempo uma tarefa longa. Mais complicado ainda entender o papel da banda larga, para nosso desenvolvimento cultural, econmico e social. Se dimensionar tudo isso desafiador, pelo menos uma coisa parece segura: a Internet j se tornou essencialmente relevante sob qualquer aspecto que se observe da nossa sociedade. Partindo-se desse pressuposto, o segundo passo pensar em formas de garantir que a banda larga esteja disponvel a todos, no que se convencionou chamar de universalizao. No no sentido legal dado palavra quando entendida na perspectiva das telecomunicaes, mas em um sentido mais amplo, que prev no apenas a necessidade de infraestrutura de acesso a todos mas tambm a educao para o uso das funcionalidades, o desenvolvimento dos contedos adequados, condies acessveis de contratao dos servios, po1

Samuel Possebon jornalista especializado em comunicao, cobre os mercados de mdia, tele -

comunicaes, Internet e TV desde 1994, edita a revista especializada TELETIME, mestre em comunicao pela Universidade de Braslia e integra o conjunto de colaboradores eventuais do Laboratrio de Polticas de Comunicao da UnB - Lapcom.

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CAMINHOS PARA A UNIVERSALIZAO DA BANDA LARGA

lticas pblicas ajustadas a esta realidade etc. uma discusso aprofundada sobre esse tema que esse livro prope, com o mrito de no apresentar apenas uma soluo, mas mostrar e ponderar diversos caminhos adotados no Brasil e em outros pases sobre o tema da universalizao. Os autores, corretamente, optam por indicar aquelas opes de universalizao da banda larga que parecem mais promissoras considerando-se as inmeras especificidades que a realidade brasileira apresenta. O que se verifica na leitura dos captulos deste livro que a evoluo da Internet tem nos colocado diante de variveis cada vez mais complexas e desafiadoras quando se fala em universalizao da oferta e do uso. A comear pelo tratamento dado s redes, essenciais ao desenvolvimento da banda larga. As tecnologias de telecomunicaes evoluem rapidamente, mas a implantao de uma infraestrutura robusta de acesso Internet um grande desafio em termos de investimentos, de gesto, de opes tecnolgicas e de polticas regulatrias. Desde a questo da duplicao ou no das redes, o que suscita o debate sobre o compartilhamento e a desagregao (unbundling) da infraestrutura, at as formas mais adequadas de financiar os investimentos, o que pode ou no incluir um esforo estatal direto, estes so alguns dos problemas que se apresentam a diferentes pases de formas diferentes, o que muito bem retratado nesse trabalho. Pode-se observar que enquanto em alguns pases como Canad e Coreia do Sul as polticas de universalizao foram iniciadas ainda no comeo dos anos 2000, e hoje j se discute como vencer a barreira de 2% ou 3% da populao ainda sem acesso, ou de como universalizar super velocidades e de tornar a Internet ubqua, em outros, como o caso brasileiro, as polticas de massificao ( esse o termo usado por aqui) esto apenas dando seus passos iniciais, com resultados ainda pouco mensurados. Um grande desafio para o desenvolvimento da Internet a forma como as informaes trafegam sobre as redes de banda larga, e ai que se insere o debate sobre neutralidade. Este tema, que tem sido abordado de maneiras diversas a depender do pas que se olhe, tambm se coloca como um dos grandes impasses que necessariamente precisam ser enfrentados quando se fala em universalizar a banda larga. Hoje, dado o papel central desempenhado pelas redes, a maior parte das atenes quando o assunto neutralidade recai sobre o tratamento que dado pelos provedores de infraestrutura e acesso e seu inegvel poder de deciso sobre o que e como pode trafegar nestas redes. Essas empresas, por sua vez, argumentam com as crescentes necessidades de investimentos e apelam por modelos econmicos mais sustentveis do ponto de vista empresarial.

Prefcio 13

Mas a questo da neutralidade se coloca de maneira ainda mais ampla quando lembramos que hoje a Internet, pelo menos para a imensa maioria de seus usurios, dominada, na prtica, por um nmero limitado de provedores de contedos, sites de busca, plataformas de vdeos, comrcio eletrnico e redes sociais. Assegurar que no apenas as redes, mas tambm todo o ecossistema de empresas e servios de contedo tenham sua parcela de responsabilidade dentro dos princpios da neutralidade tambm um desafio novo. Um outro aspecto relevante das discusses colocadas pelos autores desse livro diz respeito propriedade intelectual em um ambiente de banda larga universalizada. fato que hoje os modelos tradicionais de direitos autorais mostram-se desafiados cotidianamente pelas novas formas de distribuio digital das informaes. O que no mundo analgico, tradicional, seria considerado pirataria, no ambiente digital torna-se compartilhamento de contedos entre pessoas e dispositivos. Esse debate fundamental porque dele dependem os atuais e futuros modelos de criao e viabilizao econmica de contedos digitais, algo to essencial em um mundo banda larga quanto a prpria existncia das redes. Os modelos regulatrios escolhidos em nome da defesa dos direitos de propriedade intelectual sobre o que trafega na rede podem, como efeito colateral, representar riscos adicionais privacidade e outros direitos individuais dos usurios de Internet, tornando-se assim um limitador prpria universalizao da banda larga. Adicione-se a essas variveis trazidas pelo livro ainda questes centrais para as sociedades conectadas, como a segurana das redes; a necessidade de desenvolvimento de aplicaes que estimulem a entrada da populao ao universo digital, sobretudo de governo eletrnico; a capacitao para o ambiente digital; a portabilidade de contedos e; a possibilidade de uma transio ubqua entre redes fixas e redes mveis. Tudo isso , com maior ou menor grau de profundidade, abordado ao longo dos textos trazidos pelos organizadores. Como dito anteriormente, esse livro no esgota todo o debate sobre os caminhos para a universalizao da banda larga, e desconfio que isso seria impossvel. O que no impede os autores de manifestarem, nos captulos finais, uma perspectiva crtica bem fundamentada ao modelo brasileiro, consubstanciado no Programa Nacional de Banda Larga, que o principal esforo do governo de estabelecer uma poltica para a Internet em alta velocidade. Os autores destacam a falta de contrapartidas necessrias a serem exigidas dos agentes privados aps esforos do governo de desonerao e investimento pblico direto, metas pouco claras ou fracas em relao qualidade dos servios

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ENtREVIStAS

e a indefinio de um marco regulatrio para a questo da competio e diversificao dos provedores de servios como algumas das falhas do caminho que vem sendo seguido pelo Brasil. Por fim, uma das partes mais relevantes deste trabalho est na coleo de entrevistas que encerram o livro. So conversas com personagens direta ou indiretamente envolvidos com o fazer e o pensar sobre o futuro da Internet. De pesquisadores a entidades de defesa do consumidor, passando por empresrios e formuladores de polticas pblicas, esse conjunto de entrevistas constitui um mosaico detalhado da multiplicidade de argumentos, problemas, impasses e ideias que podem ser aproveitadas no desafio de universalizar a banda larga.

APRESENtAO

O acesso Internet banda larga hoje mais que um servio de demanda ge neralizada e em plena expanso pelo mundo: tornou-se um mecanismo fundamental para a dinmica da vida contempornea, uma fronteira estratgica para o desenvolvimento de naes e um bem essencial que se assenta no hall dos direitos de ltima gerao, como o direito comunicao e cultura. No por acaso, vrios pases vm dedicando esforos e recursos para implementar seus planos e estratgias nacionais, visando a universalizao da banda larga a todos os seus cidados. Alguns j colhem frutos e avanam para as redes de nova gerao. Outros, ainda do seus primeiros passos neste sentido. Em todos os casos, os desafios so enormes e as escolhas de mecanismos de re gulao e polticas pblicas podem fazer a diferena no presente e no futuro prximo. A proposta deste livro surgiu na tentativa de situar este cenrio internacional e apontar caminhos para a universalizao da banda larga no Brasil. Duas entidades esto frente deste trabalho. O Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social, que executou este projeto, e o Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), que propiciou as condies materiais necessrias para o desenvolvimento desta publicao. Para o Coletivo Intervozes, analisar outras realidades nacionais e adaptar boas prticas no Brasil pode enriquecer o debate e ajudar na universalizao do acesso Internet, visto como um prolongamento natural da concepo da comunicao como um direito humano. A organizao vem se empenhando desde sua criao em formular e debater polticas pblicas mais efetivas para este setor e acredita que a qualidade da democracia brasileira passa necessariamente por uma comunicao que respeite o interesse pblico, que seja plural, no devendo ser tratada como simples mercadoria. Para o CGI.br, pesquisas desta natureza podem contribuir com a democratizao do acesso da populao de menor renda, fornecendo subsdios para a formulao de diretrizes estratgias relacionadas ao uso e desenvolvimento da Internet em todo o territrio nacional. Esta e outras publicaes reforam

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ENtREVIStAS

o papel do Comit em coordenar e integrar todas as iniciativas de servios de Internet no pas, promovendo a qualidade tcnica, a inovao e a disseminao dos servios ofertados. Em seu desenho geral, esta obra foi dividida em trs partes. A Parte I dedicada ao estudo de modelos estrangeiros, buscando traar um diagnstico das experincias mais significativas sobre regulao e polticas pblicas para este segmento ao redor do mundo. Na Parte II, a discusso ocorre em perspectiva comparada realidade brasileira. Neste momento, o intuito identificar problemas e desafios que o pas enfrenta e quais direcionamentos podemos ter em mente, sob a luz das experincias internacionais. J a Parte III, diferentemente dos dois momentos precedentes, ser constituda por uma coletnea de entrevistas com gestores e especialistas de renome nacional e internacional, abordando questes-chaves pertinentes ao tema da banda larga. Para especificar cada um destes momentos, convm passear rapidamente pelos captulos subsequentes. Abrindo a Parte I, o primeiro captulo, intitulado Internet em redes de alta velocidade: concepes e fundamentos sobre banda larga, traz um movimento inicial que convida leitores e leitoras a uma aproximao mais didtica com as discusses sobre banda larga, levando-se em conta a perspectiva de autores brasileiros e estrangeiros. Para isso, busca-se caracterizar este servio e em seguida descrever as principais tecnologias de acesso atualmente utilizadas. Tambm esboa alguns debates que se erguem ao redor deste tema, principalmente aqueles relacionados regulao e polticas pblicas para o setor. No segundo captulo, denominado Regulao do acesso Internet no mundo: modelos, direitos e desafios, a discusso avana para debater os modelos regulatrios de acesso banda larga adotados em diversos pases. Trata do enquadramento legal e das regras que regem a utilizao da infraestrutura que viabiliza este servio. A anlise aponta diferenas entre o modelo de competio entre redes, que prevalece nos EUA e tambm no Brasil; e o modelo de concorrncia entre servios, implantado na maioria dos pases europeus e tambm no Japo e na Coreia do Sul. Denominado de Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio, o terceiro captulo aborda as estratgias nacionais de banda larga lanadas por um conjunto de pases selecionados, principalmente aqueles de melhor desenvoltura no mbito mundial. Buscou-se

Apresentao 17

tambm avaliar, em perspectiva comparada, as caractersticas levantadas identificando o papel do Estado e as tendncias no planejamento da formao dos mercados de banda larga. O quarto captulo, Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais, tambm traz uma anlise de perfis nacionais, porm com foco nas caractersticas deste servio em naes com grandes extenses territoriais. Apresenta dados sobre Argentina, Austrlia, Canad, China, Estados Unidos e ndia, apontando como est estruturado o acesso em relao s disparidades regionais domsticas, entre as zonas urbanas e rurais e tipos de tecnologias utilizadas. Fechando a Parte I desta obra, o quinto captulo, intitulado Cidades conectadas: experincias de redes pblicas de Internet sem fio em Barcelona, Taipei, Paris e Helsinque, traz o exemplo de grandes cidades que oferecem acesso wireless gratuito para cidados e visitantes. O objetivo que o conjunto desses exemplos sirva como estmulo e parmetro para que prefeituras brasileiras adotem sistemas semelhantes, contribuindo para a ubiquidade e democratizao do acesso. Entrando na Parte II e abrindo discusses em perspectiva comparada com o caso brasileiro, o captulo sexto, Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura, traz o debate sobre o contedo que trafega pela Internet. Questes como o acesso e compartilhamento de obras protegidas por direitos autorais e as implicaes que surgem com novas tecnologias de comunicao configuram os eixos desta abordagem. So sintetizadas legislaes e projetos de leis dos Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Espanha, Colmbia e Brasil. No stimo captulo, Excluso digital no Brasil e em pases emergentes: um panorama da primeira dcada do sculo XXI, aponta-se o cenrio de barreiras para a universalizao do acesso Internet em pases como Brasil, Argentina, Mxico, ndia e frica do Sul. O captulo traz uma viso geral de como est o gap digital nestas realidades nacionais e uma sntese descritiva sobre as principais iniciativas adotadas para minimizar o problema. Com nfase na experincia brasileira, o oitavo captulo, intitulado Configuraes da regulao do acesso Internet no Brasil, apresenta a evoluo da regulao da Internet no pas a partir do arcabouo regulatrio das telecomunicaes. Traz os contornos da base legal relativa ao servio e s regras

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CAMINHOS PARA A UNIVERSALIZAO DA BANDA LARGA

referentes ao seu provimento, em especial aquelas que tratam da gesto da infraestrutura. D ainda uma viso geral sobre as polmicas relativas ao tema travadas nos ltimos anos. Tambm concentrado no caso brasileiro, mas com foco nas polticas pblicas, o nono captulo, intitulado Programa Nacional de Banda Larga no Brasil: caractersticas e desafios, compe um quadro analtico sobre os caminhos e as perspectivas da ao governamental visando a ampliao do acesso Internet. Realiza uma sntese dos precedentes que envolvem as polticas de telecomunicaes no Brasil. Em seguida, trata do PNBL, configurando seus principais aspectos e desafios. Finalizando a Parte II e buscando fazer um desfecho analtico dos principais temas abordados, o dcimo captulo, Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga: diretrizes para o caso brasileiro sob a luz das experincias internacionais, tem o objetivo de identificar questes e direcionamentos estruturais para a democratizao do acesso Internet banda larga no Brasil a partir das experincias estrangeiras. Em torno de polticas pblicas e mecanismos de regulao, o texto aponta cinco eixos considerados mais fundamentais neste caminho. Saindo do formato de textos acadmicos, a Parte III deste livro traz um conjunto de entrevistas com representantes oriundos de diversos setores. Trazem opinies, anlises histricas e conjunturais sobre a universalizao da banda larga no Brasil e tambm em pases como Argentina e Estados Unidos. Compem este painel: Beatriz Tibiri, Bruno Magrani, Cezar Alvarez, Dafne Plou, Eduardo Levy, Flavia Lefvre, Joo Moura, Magaly Pazello, Marcos Dantas, Marlia Maciel, Murilo Cesar Ramos, Rob Faris e Veridiana Alimonti. Este projeto, que levou um ano at a sua finalizao em 2012, no seria possvel sem a dedicao dos diversos colaboradores que estiveram direta ou indiretamente envolvidos neste processo. Alm do precioso empenho dos autores que aceitaram o desafio desta rdua tarefa, produzindo uma vigorosa pesquisa, tambm contamos com a contribuio de valorosos entrevistadores que conduziram importantes dilogos com especialistas e gestores na Parte III desta obra. A participao e gentileza destas fontes merecem especial meno, pois nos propiciaram um dinmico leque de vises e opinies a partir de perspectivas distintas, que certamente contriburam para o enriquecimento das discusses contidas neste livro.

Apresentao 19

Por fim, vale ainda lembrar que os resultados desta pesquisa tambm culminaram com a produo de um website (www.caminhosdabandalarga.org.br) atravs do qual esta publicao est disponvel na ntegra para download gratuito. Este canal on-line traz dados suplementares sobre os temas pesquisados alm de servir como um potencial canal para intercmbios e dilogos. Tanto este livro quanto o website tm o objetivo de contribuir como fonte de informao e debate para gestores pblicos, pesquisadores, estudantes e cidados interessados em compreender e fortalecer esta importante temtica. Boa leitura.

PARTE I
ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

CAPtULO 1 INtERNEt EM REDES DE ALtA VELOcIDADE concepes e fundamentos sobre banda larga
Sivaldo Pereira da Silva

Este captulo tem como principal objetivo trazer uma abordagem de base sobre o que se compreende como Internet banda larga. Para isso busca caracterizar e qualicar este servio e identica as principais tecnologias de acesso banda larga, apontando seus aspectos centrais, mritos e fragilidades. A parte nal do captulo contextualiza alguns debates fundamentais que se erguem no entorno deste tema. O intuito abrir caminho para que a leitura dos prximos captulos, que adensaro temas especcos, parta de uma compreenso inicial sobre questes-chaves.

Introduo
A democratizao do acesso Internet se firmou como a grande fronteira da comunicao no incio deste sculo. Diante do crescimento da rede, da sua importncia e do fenmeno da convergncia digital, a qualidade de conexo a esta plataforma se tornou hoje um indicador indispensvel vida moderna. Em todos os continentes, governos incluram este horizonte como uma de suas prioridades. Assim, o que se convencionou chamar de Internet banda larga ou simplesmente banda larga representa uma condio estratgica capaz de garantir que a experincia dos usurios ocorra de modo pleno e satisfatrio, algo que tende a repercutir em vrios setores, influenciando direta ou indiretamente o desenvolvimento social, econmico e cultural. Para alcanar este cenrio, um conjunto de aes tem sido desenvolvido em diversos pases: investimentos de grande porte almejando a criao de infraestruturas para as infovias de alta velocidade; adaptao das redes de teleco-

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

municaes tradicionais para servirem a este novo propsito; reorganizao de mercados para impedir concentrao e baratear o custo do servio; criao de novos princpios regulatrios capazes de impedir abusos e salvaguardar direitos; implementao de planos e programas para dirimir os gaps da excluso digital e inserir cidados que vivem margem dos benefcios de uma sociedade da informao. Estas so algumas das abordagens mais recorrentes que permeiam este segmento e que demonstram a sua complexidade e suas mltiplas faces. Reconhecendo as vrias dimenses que a questo suscita, o objetivo deste captulo dar um primeiro passo: trazer uma abordagem basilar e, na medida do possvel, didtica sobre as noes que fundamentam a banda larga. Neste sentido, algumas indagaes nos servem como orientao: O que podemos conceber como banda larga? Que aspectos podem qualific-la? De modo prtico, que formas tecnolgicas esto sendo hoje utilizadas e quais as suas caractersticas? Quais so os principais debates que envolvem esta temtica? Para responder a estas indagaes, o presente captulo segue organizado em trs sees. Primeiramente, o foco ser levantar os aspectos centrais sobre o que devemos compreender como banda larga e suas peculiaridades qualitativas. A segunda seo identifica os principais tipos de tecnologias utilizadas e suas caractersticas, pontuando vantagens e limitaes. A terceira parte levanta alguns debates fundamentais que orbitam em torno deste tema nos ltimos anos. O intuito ser configurar uma macro viso sobre banda larga, preparando o leitor para os captulos subsequentes deste livro que estaro concentrados em anlises mais especficas.

Internet banda larga: caractersticas


Embora a noo de banda larga (broadband ) seja hoje mundialmente utilizada e compreendida como um servio robusto de acesso Internet atravs de tecnologias avanadas, no h ainda uma definio universalmente aceita em sua totalidade. bastante consensual que banda larga expresse um contraponto s tecnologias anteriores de conexo discada via linha telefnica (dial up), caracterizada pelo baixo fluxo no recebimento e envio de dados. Como explica o relatrio da Comisso de Banda Larga para o Desenvolvimento Digital (Broadband Commission for Digital Development), rgo misto da Unesco e da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT):

Internet em redes de alta velocidade 25

possvel definir banda larga de vrias maneiras: como um mnimo de transmisso de envio e/ou recebimento de dados, por exemplo, ou de acordo com a tecnologia utilizada ou o tipo de servio que pode ser ofertado. No entanto, os pases diferem em suas definies de banda larga, e, com o avano das tecnolo gias, as velocidades mnimas definidas so susceptveis de aumentar no mesmo ritmo (Broadband Commission, 2011, p. 17)1.

A velocidade tem sido o elemento de referncia mais comum para definir se uma conexo pode ou no ser considerada banda larga. Isso ocorre porque tal indicador afeta a experincia prtica que se tem ao acessar a rede. Por exemplo, quando conectado em velocidade baixa, um usurio levar mais tempo para visualizar todos os itens (textos, tabelas, imagens etc.) de um website; o mesmo usurio tambm precisar de mais tempo para enviar um e-mail ou baixar um arquivo on-line, o que significa limitaes concretas de uso da rede em atividades do dia a dia. A Tabela 1 traz um quadro que simula esta relao entre diferentes tipos de utilizaes, a velocidade da conexo e o tempo necessrio para finalizar determinadas tarefas:

Tabela 1. Tempo necessrio para baixar contedo on-line em diferentes velocidades de conexo
Tempo de download (hh:mm:ss) Velocidade de conexo Pgina web simples (160 KB) Msica (5 MB) Vdeo (20 MB) CD (700 MB) DVD (4 GB)
Fonte: Broadband Commission, 2010.

56 kbps 23 seg. 12 min. 48 min. 28 horas 1 semana

256 kbps 5 seg. 3 min. 10 min. 6 horas 1.5 dia

2 Mbps 0.64 seg. 20 seg. 1 min. 47 min. 4.5 horas

40 Mbps 0.03 seg. 1 seg. 4 seg. 2 min. 13 min.

100 Mbps 0.01 seg. 0.4 seg. 1.6 seg. 56 seg. 5 min.

Falar em velocidade significa enfatizar a capacidade de um servio de conexo em enviar e receber centenas ou milhares de bits (unidades de cdi-

Traduo prpria do original em ingls: It is possible to define broadband in various ways: as

a minimum upstream and/or downstream transmission speed, for example, or according to the technology used or the type of service that can be delivered. However, countries differ in their definitions of broadband, and, as technologies advance, the minimum defined speeds are likely to increase at the same pace.

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gos binrios que compem os contedos digitais) numa dada frao de tempo. Usualmente a medio se d por segundos: kilobits por segundo (kb/s, kbit/s ou kbps), megabits por segundo (Mb/s, Mbit/s ou Mbps), gigabits por segundo (Gb/s, Gbit/s ou Gbps) so algumas das medidas de velocidade mais utilizadas atualmente2. Estas medies tm servido, sobretudo, para caracterizar o que banda larga ao usurio final, ainda que no haja um consenso sobre a velocidade mnima a ser considerada para qualific-la como tal. Geralmente, agncias reguladoras, rgos governamentais, organismos multilaterais e pesquisadores tm adotado valores acima de 200 kb/s, que j so considerados uma taxa mnima defasada:
No h, portanto, definio universalmente aceita para este termo. A expresso banda larga frequentemente usada para indicar uma conexo Internet a 256 kbit/s em uma ou ambas as direes [envio e recebimento de dados]. A definio da FCC [rgo regulador estadunidense] de 4.0 Mbit/s. A Organizao de Cooperao Econmica e Desenvolvimento (OCDE) tem definido banda larga como 256 kbit/s em pelo menos uma das direes e esta taxa de bits a linha de base mais comum comercializada como banda larga no mundo. No entanto, para os fins previstos neste artigo, o termo banda larga refere-se a taxas de dados que correspondem taxa de utilizador de 2 Mbit/s ou superior (Mehrotra, 2011, p. 1)3.

Ainda que a velocidade seja um fator relevante e prtico, sua tendncia de defasagem evidente: se no incio do sculo uma conexo com 256 kb/s era plausvel para que o usurio utilizasse a rede de modo satisfatrio, o surgimento progressivo de novos aplicativos on-line e a expanso do contedo multimdia (vdeo, voz, jogos, animao, transmisses em streaming etc.) tornou este nmero rapidamente obsoleto. Embora ao final da primeira dcada uma velocidade de 10 Mb/s fosse razovel para um usurio comum, esta taxa tambm j nasceu condenada a se deteriorar nos anos vindouros. Tendo em vista este problema, muitos analistas acreditam que a definio sobre o que banda larga deve passar por elementos menos quantitativos e

Onde 1 kilobit (ou quilobit) por segundo uma unidade de transmisso de dados igual a 1.024 bits Traduo prpria do original em ingls: Broadband is frequently used to indicate an Internet

por segundo, sendo que 1 Mb/s igual a 1.000 quilobits por segundo, e 1 Gb/s equivale a 1.000 Mb/s.
3

connection at 256 kbit/s in one or both directions. The FCC definition of broadband is 4.0 Mbit/s. The Organization of Economic Co-operation and Development (OECD) has defined broadband as 256 kbit/s in at least one direction and this bit rate is the most common baseline that is marketed as broadband around the world. However, for the purposes intended in this paper, the term broadband refers to data rates that correspond to the user rate of 2 Mbit/s and higher.

Internet em redes de alta velocidade 27

mais qualitativos. Nesta perspectiva, a nfase deveria ser menos na quantificao da velocidade e mais na necessidade do usurio em experimentar uma cesta bsica de servios, que deve ser atualizada conforme as inovaes do contedo digital (Kirstein et al, 2001; Kim et al, 2010). Esta noo adotada no Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), lanado pelo governo federal brasileiro em 2010, ao definir o acesso banda larga enquanto:
[...] um acesso com escoamento de trfego tal que permita aos consumidores finais, individuais ou corporativos, fixos ou mveis, usufrurem, com qualidade, de uma cesta de servios e aplicaes baseada em voz, dados e vdeo (Brasil, 2010, p. 24).

Embora a nfase na experincia do usurio deva de fato permanecer no cerne de qualquer definio que se considere realstica, tambm pode se tornar vaga se no for acompanhada de uma mtrica ou ndice que d concretude ao que de fato devemos qualificar como banda larga. O uso aleatrio da expresso banda larga (que carrega em si um rtulo de servio de acesso de qualidade superior) pode gerar situaes irregulares, principalmente quando a propaganda comercial ou governamental denomina como banda larga conexes com recorrente perda de sinal e velocidade abaixo do esperado, levando o usurio a se frustrar com determinado servio ao acreditar, equivocadamente, que teria todas as suas demandas atendidas, quando isso no ocorrer na prtica. Tomando como base os debates sobre o tema, podemos sintetizar alguns aspectos-chaves que devem ser levados em conta no estabelecimento de qualquer ndice que busque qualificar a noo de banda larga de forma adequada: a) Usabilidade refere-se justamente ao foco na experincia do usurio, na qual uma conexo em banda larga deve possibilitar, sem distrbios, a rea lizao de operaes cotidianas consideradas primordiais para os indivduos on-line. Deve pressupor a existncia de condies que viabilizem receber, enviar e consumir contedo multimdia usual, de modo a no haver barreiras tcnicas que prejudiquem a dinmica desta experincia. b) Velocidade embora seja frgil isoladamente, este continua sendo um parmetro relevante. No deve ser concebido como uma qualificao que se fecha em si, mas serve como base quantitativa transitria a ser periodicamente atualizada, estando diretamente subordinada evoluo da experincia do usurio na rede. Quanto mais se avana na difuso de apli-

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cativos e contedos digitais, maior velocidade mnima de conexo deve ser requerida para fazer jus noo de banda larga. c) Interatividade uma das principais caractersticas da Internet a possibilidade de interao direta que usurios podem estabelecer entre si, com sistemas, contedos e aplicativos. Neste sentido, uma conexo em banda larga deve prever esta dinmica e a sua plena desenvoltura. Isso implica em garantir que a capacidade de receber dados (downstream) deve ser equiparada capacidade de enviar dados (upstream). Atualmente, a maioria dos servios de conexo tem dado prioridade ao fluxo de download em detrimento s transmisses de upload, isto , o usurio tende a levar mais tempo para enviar um contedo do seu computador para um website, por exemplo, do que para fazer o caminho inverso (baixar o mesmo contedo de um site para o seu dispositivo). Embora haja alguma diferena entre estes dois caminhos (devido maior recorrncia do fluxo de download na web, por exemplo4), tal distino no pode ser cristalizada e substanciada a ponto de dificultar a ao do usurio em colocar contedos on-line. d) Fluxo uma conexo em banda larga devidamente qualificada requer pleno e ininterrupto trnsito de dados nas duas direes (recebimento e envio de bits). Falhas frequentes e/ou expressivas nesta linha contnua implicam entraves reais, como perda de contedo, incompletude na troca de pacotes de dados ou quebra no processo de comunicao, que podem ser irreparveis em determinados casos. e) Latncia ainda que a velocidade esteja atingindo ndices razoveis, o tempo entre o envio e o recebimento de um dado pode ser significativo a ponto de afetar o processo de comunicao. o que se chama de latncia:
A latncia o grau em que um pacote de dados suscetvel de ser retardado para chegar ao seu destino. irrelevante em algumas aplicaes como e-mail ou mesmo o download de um grande arquivo para uso posterior. J outras aplicaes, como voz sobre IP (VoIP), requerem largura de banda relativamente pequena mas so altamente sensveis latncia; se temos de esperar por um tempo

Toda ao na rede pressupe o envio e recebimento de informaes, ainda que seja meramente a

validao de protocolos e autenticao do aparelho (computador, laptop, smartphone, tablet etc.). Porm, quando se abre um site operao bastante usual automaticamente ocorre o download de dados (como imagens) mesmo que o usurio no solicite tal operao (neste caso, a via de upload ser bem menor). O fluxo ser maior no caso de uploads principalmente quando h uma ao deliberada do usurio na rede, por exemplo, ao preencher um formulrio ou anexar um arquivo para envio.

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entre o momento que fazemos uma fala e o momento que a outra parte ouve o que dizemos, a conversao falha (Berkman, 2010, p. 54)5.

Como aponta o estudo do Centro Berkman da Universidade Havard, este um item recorrentemente ignorado nas discusses sobre qualidade da banda larga. Embora sua importncia se torne cada vez mais evidente principalmente para a comunicao sincrnica, as operadoras geralmente no reportam informaes sobre latncia e sua mensurao requer ainda mecanismos mais sofisticados capazes de identificar o modo como tal fenmeno ocorre na prtica, durante o momento em que o processo de comunicao ocorre.

Usabilidade, velocidade, interatividade, fluxo e latncia ajudam a compor uma noo qualitativa que devemos prever hoje nos diferentes tipos de tecnologias de conexo disponveis. Ao mesmo tempo, a constante inovao que caracteriza a dinmica do ambiente digital pode requerer, no futuro prximo, a incorporao de novas dimenses para qualificao sobre o que devemos compreender como banda larga. Portanto, este conjunto de elementos-chaves no algo esttico e nem mesmo definitivo.

Tecnologias para Internet banda larga


Na seo anterior o intuito foi configurar os fundamentos e definio de banda larga. Nesta seo, o foco ser traar um plano geral acerca dos principais meios tcnicos hoje existentes e seus aspectos gerais. Antes de entrarmos numa listagem descritiva, convm delinear brevemente o contexto mais amplo no qual estas tecnologias esto inseridas. Se por um lado a banda larga pode ser caracterizada e qualificada considerando os diversos elementos mencionados, do ponto de vista prtico h tambm discusses sobre o desenvolvimento e aplicao de diferentes tecnologias de acesso. Na verdade, a prpria ideia de banda larga difundiu-se primeira-

Traduo prpria do original em ingls: Latency is the degree to which a packet of data is likely

to be delayed in arriving at its destination. It is irrelevant in some applications, like email or even when downloading a large file for later use. Other applications, like voice over IP (VoIP), require relatively little bandwidth, but are highly sensitive to latency if we have to wait for a second be tween when we are done speaking and the other party hears what we said, the conversation falters.

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mente como uma inovao tecnolgica em relao conexo discada, isto , aquela realizada via rede de telefonia fixa (dial-up)6. Representava justamente o alargamento da banda de conexo permitindo um fluxo maior de dados em uma frao menor de tempo. Com o passar dos anos, outros meios foram desenvolvidos na tentativa de alcanar melhores performances de acesso em alta velocidade. Atualmente, existe um nmero expressivo de tecnologias para o acesso em banda larga que pode ser dividido em dois grandes grupos: o primeiro conjunto concerne s tecnologias baseadas em infraestrutura fsica ou fixa (cabo, DSL, fibra tica, rede eltrica) e o segundo diz respeito quelas baseadas em infraestrutura sem fio (rdio, Wi-Fi, Wimax, satlite, 3G, 4G). Na Tabela 2 temos um retrato sobre a penetrao destes dois modos tecnolgicos em diversas regies do globo na primeira dcada deste sculo: Tabela 2. Penetrao de assinaturas de banda larga xa e sem o (por 100 habitantes)
Regio Unio Europeia (UE-27) Amrica do Norte Leste asitico e Pacco Leste europeu e sia Central Oriente Mdio e Norte da frica Amrica Latina e Caribe frica Sub-Saara Sul da sia Mundo
Fonte: Kim, Kelly e Raja (2010).

Banda larga xa 36,5 34,0 9,7 5,3 5,1 3,4 1,7 0,1 8,6

Banda larga sem o 24,0 28,5 8,1 7,1 2,5 5,7 0,2 0,5 7,0

As tecnologias fixas, principalmente no caso da fibra tica, so mais estveis, sustentam maior capacidade de trfego de dados e por isso servem como infraestrutura para as grandes infovias: backbones e backhauls. J as tecnologias sem fio so mais suscetveis a oscilaes e interferncias externas, sendo geralmente empregadas na conexo da ltima milha (last mile) de acesso. Escreve-se geralmente pois esta distino genrica e, apesar de ser vlida,
6

A chamada conexo discada (discagem via telefone) marcou a primeira fase de expanso da In-

ternet, sendo caracterizada pela estreita banda para o fluxo de bits (algo em torno de 56 Kbps). Para conectar, o usurio ocupava a linha telefnica, que no podia ser utilizada durante a conexo. Alm de lento, este tipo de acesso tambm era mais oneroso: as empresas de telefonia cobravam o mesmo valor das tarifas de uma chamada de telefone.

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no rgida: por exemplo, meio fsico como cabo-modem tem seu uso disseminado na ltima milha e a ligao de residncias e prdios atravs de fibra tica tambm vem se ampliando, principalmente quando h maior investimento e se busca uma conexo de alta capacidade. Backbone, backhaul e last mile... estas terminologias so comumente citadas nas discusses sobre banda larga, mas nem sempre esclarecidas. Por isso, convm aqui fazer uma rpida passagem explanatria. Backbone significa espinha dorsal e, por analogia, leva este mesmo sentido para as telecomunicaes: trata-se da rede central, a infovia principal que possibilita o trfego pesado de dados. Digamos, numa analogia simples, que os backbones so para a Internet o que as rodovias expressas so para as cidades: garantem o fluxo rpido entre regies; viabilizam a passagem intensa de dados; so as BRs da informao digital. reas servidas por backbones possuem uma tendncia de melhor desempenho de conexo, melhor taxa de transferncias, melhor velocidade de transmisso. No por acaso essas grandes infovias ocorrem principalmente em grandes metrpoles ou cidades economicamente importantes por onde circulam grandes contingentes financeiros e grande fluxo de informao. Outras questes como localizao geogrfica, posio estratgica e polticas pblicas tambm podem definir o caminho dessas infovias. J os backhauls, que tambm so infovias de alta capacidade, consistem em ligamentos secundrios, isto , fazem a conexo entre o ncleo da rede, backbones e as sub-redes perifricas. Tentando usar a analogia similar anterior, se os backbones so as rodovias expressas os backhauls poderiam ser comparados s avenidas ou rodovias vicinais. No caso do last mile, que podemos traduzir tanto como ltima milha ou ltimo quilmetro, trata-se da infraestrutura situada na ponta do processo que possibilita a ligao entre as estaes de distribuio (vinculadas aos backhauls) e as residncias, prdios, aparelhos mveis receptores etc. Ou seja, trata-se dos ltimos quilmetros da rede que possibilita o acesso ao usurio final. Para termos uma compreenso mais especfica sobre os meios hoje empregados em backbones, backhauls e ltima milha, nos prximos pargrafos sero delineadas algumas tecnologias atualmente existentes. Esta descrio priorizar uma listagem que contenha aquelas mais utilizadas ou proeminentes, optando por fazer uma sntese que aborde suas caractersticas bsicas, seus mritos e limitaes mais fundamentais.

DSL (Digital Subscriber Lines)


Esta uma das primeiras tecnologias de banda larga a ganhar escala e uma das mais utilizadas no mundo na ltima dcada (Cambini e Jiang, 2009). Fun-

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ciona em cima da infraestrutura da telefonia fixa. Mas no se trata aqui de conexo discada (dial up) e sim da utilizao do par de fio de cobre, que compe esta rede telefnica, explorando sua potencialidade ociosa de transmisso. A inovao da tecnologia DSL consiste justamente em ocupar parte deste canal atravs de frequncias especficas, possibilitando deste modo a transmisso de dados digitais sem que isso interrompa a transmisso de voz do servio de telefonia. A principal razo de sua expanso e uma das suas principais vantagens a utilizao da infraestrutura j existente do servio telefnico. No entanto, apesar de ter um custo de implantao menor, quando comparada a outros casos que exigiriam a criao de uma rede totalmente nova, esta tecnologia requer um nmero razovel de centros de operao:
As velocidades de conexo no diminuem medida que mais usurios entram na rede, porm o maior problema desta tecnologia que a qualidade degrada quanto mais longe o usurio estiver da central de comutao (Papacharissi e Zaks, 2006, p. 66).

Na esteira do desenvolvimento tcnico, existe hoje um conjunto de inovaes que tem aumentado o desempenho desta tecnologia, como ADSL2+, HDSL (High-data-rate DSL) VDSL (Very High Speed DSL), EFMC (Ethernet in the First Mile over Copper) e Etherloop. Por exemplo, a tecnologia ADSL2+ oferece um aumento na cobertura, reduo do consumo de energia e dos rudos de cruzamento de voz (cross-talk) (Fijnvandraat e Bouwman, 2006). Em 2010, segundo dados da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), o xDSL7 era responsvel por quase 60% dos acessos banda larga no Brasil8.

Cabo-modem
Tambm est dentre as primeiras tecnologias adaptadas para o servio de banda larga. Utiliza-se das redes de transmisso de TV por assinatura atravs de canais fsicos (cabos coaxiais) entre o provedor do servio e a residncia. A televiso a cabo se configurou como uma estrutura de circuito fechado (distinta da TV aberta), cuja funo inicial era a entrega de contedo audiovisual contratado. A conexo Internet foi um adendo agregado a esta estrutura que serve como um duto por onde o sinal trafega at ser decodificado por um modem
7

O termo xDSL significa o conjunto de tecnologias baseadas em DSL, como ADSL, ADSL2+, SDSL, Dado disponvel em <http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do>. Acesso em: 10

RADSL, VDSL etc.


8

jul. 2012.

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na ponta do processo. Por isso, esta tecnologia conhecida como cabo-modem (cable modem). Assim como o DSL, tambm tem a vantagem de utilizar infraestrutura pr-existente, ainda que no esteja to disseminada quando comparada rede telefnica. A principal desvantagem deste meio para a conexo banda larga est na sua limitao quanto ao fluxo:
Uma vez que as redes de cabo so partilhadas pelos usurios, as velocidades de acesso podem diminuir, dependendo do nmero de pessoas que acessam a rede. Alm disso, o compartilhamento de rede levanta preocupaes sobre a segurana das conexes utilizadas. [...] Todavia, vrios provedores de cabo precisam ter a totalidade de suas instalaes adaptada para oferecer conexo de Internet de banda larga (Papacharissi e Zaks, 2006, p. 65).9

No Brasil, conforme dados da Anatel, este tipo de conexo terminou a primeira dcada como a segunda mais importante: em 2000 era responsvel por cerca de 2,6% dos acessos banda larga no pas; em 2010, esse percentual chegou a quase 24%.

Fibra tica
baseada na transformao da informao em luz que viaja atravs de um canal fsico na forma de um cabo constitudo por vrias camadas (distinto do cabo coaxial). A estrutura da fibra tica geralmente inclui proteo plstica, fibra de fortalecimento, revestimento interno, camada de refrao e ncleo. Este ltimo, tambm chamado de core, produzido em fibra de vidro, sendo a via de fato por onde os pulsos de luz viajam transportando bits. Tem sido considerada a mais robusta tecnologia para o trfego de dados, com grande capacidade e velocidade (Fijnvandraat e Bouwman, 2006; Papacharissi e Zaks, 2006; Pepper et al, 2009; Berkman, 2010; Afonso, 2010). Apesar da sua superioridade quanto a outras tecnologias, seu uso ligando diretamente o provedor a residncias (FTTH Fibre-to-the-home) ainda enfrenta resistncias devido ao custo de implantao:

Traduo prpria do original em ingls: Because the cable networks are shared by users, access

speeds may decrease, depending on the number of people accessing the network. In addition, network sharing raises concerns over the security of the connections employed. [...] Nevertheless, several of the cable providers need to have the entirety of their facilities upgraded in order to offer broadband Internet connection.

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As fibras ticas, que so fortemente defendidas nas arenas de planejamento, configuram um desenvolvimento relativamente revolucionrio que envolve grandes investimentos. Contudo, a implementao de uma rede de fibra tica um modo caro de introduzir banda larga no circuito local (Fijnvandraat e Bouwman, 2006, p. 443)10.

As redes de fibra tica so hoje bastante utilizadas nas grandes infovias (backbones e backhauls) transportando imenso volume de dados entre cidades, regies, pases e continentes. No Brasil, dados de 2012 registravam cerca de 243 milhes de quilmetros desta tecnologia instalados11. Apesar do nmero aparentemente expressivo, este montante ainda est aqum das necessidades reais do pas diante da larga poro territorial e, alm disso, apenas uma percentagem diminuta desta tecnologia chega de fato s residncias. Na prtica significa dizer que, embora possa existir um backhaul de fibra tica em algumas cidades, isso no quer dizer que haja uso domstico deste tipo de tecnologia de forma direta. No pas, conforme dados da Anatel de 2012, apenas 0,2% dos acessos banda larga ocorriam atravs de fibra tica diretamente ligada s residncias (FTTH - Fiber-to-the-home )12.

PLC (Power Line Communications)


Tambm conhecida como BPL (Broadband Over Powerline ou banda larga sobre linhas de fora) consiste na transmisso de dados atravs da rede de distribuio de energia eltrica. O funcionamento tcnico complexo, mas o princpio relativamente simples: o sinal trafega no mesmo meio fsico da rede eltrica sem que isso prejudique o fornecimento de energia, j que cada um opera em frequncias distintas. Embora tenha terminado a primeira dcada deste sculo mais como um projeto do que como uma realidade, esta tecnologia tem sido destacada como uma promessa para incluso digital devido ao seu grande potencial em expandir-se quando vinculada s altas taxas de penetrao da rede eltrica:

10

Traduo prpria do original em ingls: Fibre optics, which are strongly advocated in policy

arenas, form a relatively revolutionary development that involves large investments. However, implementing a bre optics network is an expensive way of introducing broadband in the local loop.
11

Conforme dados da Anatel disponveis em <http://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumen-

tos/documento.asp?numeroPublicacao=275714&pub=original&filtro=1&documentoPath=275714. pdf>. Acesso em: 3 mai. 2012.


12

Ver em <http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do>. Acesso em: 20 jul. 2012.

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A grande atrao do PLC que as linhas de energia na maioria das vezes j existem. Por isso, seriam o meio preferido para fornecer conexo banda larga a reas rurais ou remotas, onde as conexes de telefone e cabo no podem existir. No entanto, ele sofre de um certo nmero de problemas (Majumder e Caffery, 2004, p. 4).13

Dentre essas principais barreiras esto: (a) para possibilitar o acesso banda larga o servio precisa de adaptaes e novos equipamentos acoplados rede eltrica; (b) o sinal sofre degradaes conforme se distancia do ponto central de distribuio da infovia (Fink e Jeung, 2007); (c) para se tornar competitivo, este tipo de banda larga precisa ainda ganhar em escala e teria de enfrentar diretamente a concorrncia de tecnologias que j esto mais ou menos desenvolvidas e ocupando uma fatia expressiva do mercado como cabo, xDSL e 3G (Tongia, 2004); (d) rudos no processo de comunicao provenientes dos atuais transformadores tambm so um problema tcnico ainda no totalmente solucionado (Majumder e Caffery, 2004); (e) oscilao por causa de instabilidades climticas. As caractersticas da estrutura da rede em pases como o Brasil tambm reforam estas barreiras:
Apesar dos novos equipamentos prometerem velocidades de at 200 Mbps, a realidade que, no Brasil, ainda no se tornou uma soluo ideal em funo da sua suscetibilidade a interferncias; a rede eltrica antiga, e a disposio de transformadores e equipamentos teria que ser melhorada para sustentar esta tecnologia. Alm disso, ainda temos a caracterstica das redes de energia eltrica no Brasil que esto instaladas ao ar livre, o que as torna suscetveis a fatores climticos, vandalismos e demais possibilidades de interrupes (Silva e Pacheco, 2008, p. 50-51).

A conexo via rede eltrica tambm necessita de melhorias tcnicas para driblar questes como a queda de velocidade na transmisso devido interferncia de aparelhos e equipamentos eltricos. Diante destas limitaes, esta tecnologia ainda demandaria investimentos, pesquisa e desenvolvimento tecnolgico adequado para ganhar em escala e qualidade. Do ponto de vista da regulamentao, o servio est apto para ser oferecido no Brasil. Em 2009, a Anatel publicou a Resoluo 527, que aprova o Regu-

13

Traduo prpria do original em ingls: The major attraction of PLC is that the power often alre -

ady exist. Hence, they would be the preferred medium for providing broadband connection to rural or remote areas where telephone and cable connections may not exist. However, it suffers from a number of problems.

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lamento sobre Condies de Uso de Radiofrequncias por Sistemas de Banda Larga por meio de Redes de Energia Eltrica (BPL)14. Como envolve a rede eltrica, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) tambm publicou no mesmo ano a resoluo normativa n 375, que estabeleceu as condies de compartilhamento da infraestrutura das distribuidoras15. Porm, at 2010, dados da Anatel apontam que este tipo de tecnologia praticamente inexistia no pas.

Rdio, Wi-Fi e Wimax


A maioria das conexes de banda larga sem fio (wireless) , atualmente, conexes via ondas de rdio. Trata-se da transmisso de sinais atravs do ar ou, para ser mais exato, atravs do espectro radioeltrico. Consiste nas mesmas vias em que recebemos o sinal de radiodifuso das emissoras radiofnicas ou televisivas abertas. O sistema funciona mediante a disposio de antenas repetidoras em pontos estratgicos, at chegar ao aparelho decodificador do usurio final. Podemos agrupar trs geraes deste meio bastante utilizadas: a conexo via radiotransmissores de frequncia especfica, o Wi-Fi e o Wimax. A primeira foi bem difundida no Brasil como uma alternativa de conexo para onde no chegavam as tecnologias a cabo e DSL. Posteriormente, passou a ser empregada em condomnios e prdios atravs da instalao de antenas no topo de edifcios, sendo a conexo rateada entre as residncias. Para isso, o provedor opera em uma faixa especfica de frequncia previamente estipulada conforme parmetros do rgo regulador das telecomunicaes. A segunda, chamada de Wi-Fi (Wireless Fidelity)16, diz respeito a um tipo inovador de transmisso via ondas de rdio que ganhou popularidade mundial nos ltimos anos. Sua expanso se deu principalmente por dispor de boas taxas de transmisso e utilizar uma faixa livre do espectro que no requer licenciamento prvio, o que possibilitou tornar-se um padro mundial de rede nica wireless (sem fio) para desenvolvedores, fabricantes de equipamentos, prestadores de servios e usurios finais (Gunasekaran e Harmantzis, 2008). J a terceira, a tecnologia Wimax17, pode ser compreendida como uma evoluo do Wi-Fi, que buscou

14

Ver em <http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNoticias.do?acao=carregaNoticia&codigo= Ver em <http://www.aneel.gov.br/cedoc/ren2009375.pdf>. Acesso em: 1 de mar. 2012. Tecnicamente tambm conhecido como padro Ethernet 802.11b para WLANs (Wireline Local Worldwide Interoperability for Microwave Access, padro IEEE 802.16.

17976>. Acesso em: 1 mar. 2012.


15 16

Area Networks).
17

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aprimorar algumas de suas fragilidades (como raio de cobertura e interferncias), sendo melhor projetada para atuar em regies metropolitanas. De certo modo, ambas as tecnologias so complementares e interoperveis: o Wi-Fi est bastante difundido e adequado para uso domstico ou para pequenas reas de cobertura ou espaos fechados (casas, prdios etc.). J o Wimax pode fazer melhor a ligao do ltimo quilmetro em reas abertas (como praas, ruas, parques) em centros urbanos. Apesar das vantagens e do baixo custo de implantao (principalmente no caso das tecnologias Wi-Fi e Wimax), a Internet via ondas de rdio possui algumas limitaes: (a) consegue transmitir em banda larga, mas ainda possui taxa de transmisso restrita quando comparada a outras tecnologias fsicas (como fibra tica, DSL e cabo); (b) para evitar as chamadas sombras (reas no cobertas) requer a implantao de uma infraestrutura de pontos de transmisso geograficamente localizados de modo estratgico para cobrir uma determinada rea, j que o sinal enfraquece conforme se distancia do centro de conexo; (c) barreiras fsicas (como prdios, montanhas e outros acidentes geogrficos) afetam a conexo; e (d) condies climticas tambm podem interferir na qualidade da transmisso do sinal (Tahon et al, 2011) mesmo com os avanos da tecnologia Wimax.

Mvel 3G e 4G
Esta tecnologia tambm ocorre atravs do espectro de radiofrequncia utilizando especificamente as faixas destinadas telefonia celular e operadas por empresas neste ramo. A denominao 3G significa terceira gerao, isto , aps a primeira e a segunda geraes da telefonia mvel, que marcaram as fases iniciais deste setor, a inovao tcnica da terceira gerao possibilitou a entrada das operadoras de celular na prestao do servio de banda larga. Quando comparada s outras tecnologias de banda larga sem fio (como Wi-Fi e Wimax) podemos notar algumas diferenas:
Embora seja possvel cobrir uma vasta rea com Wi-Fi, esta tecnologia mais comumente implantada em um local com uma ou algumas poucas estaes de base sendo gerenciadas como uma WLAN [rede local] em separado. Em contraste, uma rede 3G pode incluir um grande nmero de estaes de base operando sobre uma vasta rea como uma rede integrada sem fios, permitindo a partilha ininterrupta da transmisso sem interferncias quando os assinantes se movem entre as estaes de base em altas velocidades. [...] 3G e outras tecno logias mveis utilizam parte do espectro licenciado, enquanto Wi-Fi ocorre em faixas no licenciadas do espectro. [...] 3G foi expressamente projetado como

38

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

uma atualizao da tecnologia para redes de telefonia sem fio, ento o servio de voz uma parte intrnseca do 3G (Lehr e McKnight, 2003, p. 357-363)18.

Em suma, na perspectiva do usurio, a principal caracterstica do servio mvel que ele oferece cobertura onipresente e contnua (ou algo que se aproxime disso, a depender da infraestrutura instalada). Cada estao de base mvel pode oferecer suporte a usurios at vrios quilmetros de distncia. As torres de celulares so ligadas umas s outras por uma rede de backhaul que tambm fornece ao pblico interligao com a rede fixa comutada de telecomunicaes e outros servios (Lehr e Mcknight, 2003). J a quarta gerao, chamada de 4G, partilha da mesma natureza bsica do 3G, porm traz um expressivo aumento da velocidade de transmisso de dados e foi projetada para ser mais integrada aos sistemas baseados em IP (Internet Protocol ), se posicionando melhor no cenrio da convergncia digital. Quanto s desvantagens, a banda larga mvel sustenta, em linhas gerais, as mesmas limitaes das transmisses via ondas de rdio elencadas no item anterior. Com a quarta gerao desta tecnologia, algumas melhoras j podem ser percebidas. Ainda sim, apesar do aumento da velocidade, a largura de banda continua inferior quando comparada s tecnologias fsicas como fibra tica. No Brasil, o servio 3G entrou em operao em 2004 e vem se desenvolvendo como um servio agregado ao mercado de telefonia mvel desde ento. Apesar de ter atingido um nmero expressivo de assinantes, o servio tem sofrido crticas devido promessa de conexo em alta velocidade, quando isso nem sempre ocorria efetivamente na maioria dos casos. Em agosto de 2011, o problema chegou a ser tema de audincia pblica na Cmara dos Deputados19. Em julho de 2012, as maiores operadoras de telefonia mvel foram provisoriamente impedidas pela Anatel de comercializar novas linhas, incluindo o servi-

18

Traduo prpria do original em ingls: Although it is possible to cover a wide area with WiFi,

it is most commonly deployed in a local area with one or a few base stations being managed as a separate WLAN. In contrast, a 3G network would include a large number of base stations operating over a wide area as an integrated wireless network to enable load sharing and uninterrupted hand-offs when subscribers move between base stations at high speeds. [...] 3G and other mobile technologies use licensed spectrum, while WiFi uses unlicensed shared spectrum. [...] 3G was expressly designed as an upgrade technology for wireless voice telephony networks, so voice services are an intrinsic part of 3G.
19

Ver em <http://tecnologia.terra.com.br/noticias/0,,OI5302844-EI12884,00-Deputados+criti

cam+Anatel+e+servicos+G+no+Brasil.html>, e tambm em <http://info.abril.com.br/noticias/ tecnologia-pessoal/infraestrutura-compromete-redes-3g-no-brasil-05052011-21.shl>. Acesso em: 1 de mai. 2012.

Internet em redes de alta velocidade 39

o 3G. A medida foi motivada pelo volume de reclamaes de consumidores e tambm com base nas anlises da agncia, que constatou baixas performances das empresas no que se refere qualidade na prestao do servio20.

MMDS (Multichannel Multipoint Distribution Service)


O Servio de Distribuio Multiponto Multicanal uma tecnologia geralmente utilizada para prestar o servio de TV por assinatura. Tambm opera atravs do espectro, especificamente utilizando faixa de micro-ondas para transmitir sinais. Tal como ocorreu no caso da TV a cabo, esta tecnologia vem sendo adaptada para dar acesso banda larga. O sistema funciona atravs de emisses de sinais para antenas receptoras com aparelhos decodificadores instalados nas residncias. Como ocorre nos meios que utilizam o espectro de radiofrequncia, o sinal enfraquece conforme a distncia do ponto de emisso. Para isso, preciso instalar pontos de replicao do sinal (amplificadores) para que cheguem s reas de cobertura. Acidentes geogrficos, construes e outras barreiras fsicas tambm afetam o sinal. Alm disso, no Brasil, as operadoras no tm conseguido alavancar seu mercado e alguns analistas falam em extino do setor, principalmente no que se refere ao servio de TV por assinatura21. Como aponta Gindre (2012):
Tradicionalmente, o servio de TV paga prestado por meios fsicos (cabo, fibra) ou via satlite. Em alguns lugares, contudo, houve a tentativa de prestao de TV paga em outra parte do espectro, na faixa de 2,5 GHz, mas o servio (co nhecido como MMDS) jamais conseguiu vencer a barreira dos nichos, especialmente em reas de pouca densidade populacional. No Brasil, embora existam 81 outorgas para explorar o servio de MMDS em 316 municpios e a Lei 12.485 tenha permitido que tais outorgas se transformem no novo Servio de Acesso Condicionado (SeAC), o nmero de assinantes sempre foi baixo e nos ltimos anos vem, inclusive, declinando.[...] Ocorre que a faixa de espectro ocupada pelo MMDS passou a ser disputadssima para a prestao da futura telefonia celular de quarta gerao (4G), com as tecnologias LTE (um desdobramento da atual 3G) e WiMax (Gindre, 2012, on-line).

20

Ver documento da Anatel em <http://www.anatel.gov.br/Portal/documentos/sala_imprensa

/18-7-2012--18h18min22s-SMP_Cautelar.pdf> e tambm em <http://www1.folha.uol.com.br/ mercado/1124667-problemas-com-3g-faz-com-que-smartphone-fique-burro-diz-ministro.shtml>. Acesso em: 25 jul. 2012.


21

Ver em <http://www.teletime.com.br/09/04/2012/tv-por-assinatura-operadora-de-mmds-en-

cerra-suas-atividades-e-culpa-a-anatel/tt/271864/news.aspx> e <http://telesintese.com.br/index. php/entrevistas/17694-mmds-espera-por-indenizacao-das-celulares>. Acesso em: 20 jul. 2012.

40

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Dados de 2010 da Anatel demonstram que a participao desta tecnologia para o servio de banda larga era de apenas 0,08% do total de acessos no pas.

Satlite
Trata-se do servio de banda larga sem fio que tambm se d atravs do espectro, porm utilizando a triangulao entre estaes, satlites e receptores. A conexo via satlite tem sido uma opo principalmente para empresas e escritrios governamentais que precisam do servio, mas esto localizadas em reas remotas, rurais ou ilhas onde no h infraestrutura fsica de acesso rede. Tambm permite o servio remoto a navios, trens, veculos e outros meios de transporte. Potencialmente, est apto a ofertar a conexo a qualquer regio do globo (Mehrotra, 2011). Nesta categoria, tambm podemos incluir o servio DTH (Direct to Home), uma tecnologia que utiliza satlites para prestar servios de TV por assinatura e que tambm vem sendo adaptada para o acesso Internet banda larga. Quanto s desvantagens da tecnologia via satlite, podemos sintetizar as seguintes limitaes: (a) a capacidade de transmisso da banda baixa comparada a outras tecnologias, principalmente aquelas de infraestrutura fsica (Papacharissi e Zaks, 2006); (b) apesar da diminuio do preo do servio nos ltimos anos, esta ainda uma tecnologia de difcil acesso para o usurio final, devido ao alto custo do servio, que requer a alocao de satlites que operam na rbita da Terra; (c) este tipo de conexo possui um ndice de latncia bastante alto em comparao a outras tecnologias, devido ao tempo que o sinal percorre entre satlites e destes com as estaes na Terra; (d) podem ocorrer problemas de interferncia atmosfrica e climtica na transmisso, especialmente em regies tropicais (Mehrotra, 2011). No Brasil, a utilizao do servio de banda larga via satlite ainda era bastante diminuto pelo menos at 2010. Dados da Agncia Nacional de Telecomunicaes apontam que os acessos banda larga atravs desta tecnologia no chegavam a 1,5% do total (sendo 0,26% atravs de DTH e 0,96% atravs de operadoras de satlite propriamente dito)22.

De modo geral, em relao s diversas formas de acesso Internet banda larga listadas nesta seo, convm frisar trs questes relevantes. Primeiro, h diversas outras tecnologias de banda larga que no foram aqui mencionadas por serem especficas a determinados nichos, ou por serem subdivises de alguma
22

Ver em <http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do>. Acesso em: 20 jul. 2012.

Internet em redes de alta velocidade 41

das tecnologias citadas ou que ainda no ganharam escala de fato. Dentre estas, podemos citar: FSO (Free Space Optics), um tipo de banda larga sem fio que faz transmisso atravs de pulsos de luz; HFC (Hybrid Fiber and Coax), que utiliza tanto fibra quanto cabo coaxial; LTE (Long Term Evolution), que se refere ao padro de tecnologia sem fio vinculado ao 4G (quarta gerao da telefonia mvel); Spread Spectrum (Espalhamento Espectral); FWA (Fixed Wireless Access) etc. Segundo, embora possamos dividir os tipos de tecnologias entre banda larga fixa e mvel, esta taxonomia serve mais para uma classificao geral sobre a natureza do caminho dos dados e menos uma separao real. Na prtica, os sinais tendem a seguir atravs de vrias infraestruturas simultaneamente. Por exemplo, as torres da telefonia mvel, que possibilitam a banda larga mvel 3G, geralmente esto conectadas a um backbone fsico, como fibra tica, e o percurso final da conexo at a residncia ou aparelho que ocorre via rede sem fio. Um outro exemplo: em muitos casos o sinal original de coberturas de Wi-Fi (como em cafs, restaurantes, shoppings, reas abertas) na verdade a distribuio final de uma conexo DSL. Terceiro, as diferentes formas tecnolgicas de acesso no esto necessariamente em posies concorrentes, nem so irreconciliveis ou hierrquicas, a ponto de formar equivocadamente um ranking qualitativo rgido. Embora determinados meios (como a fibra tica) possam sustentar maior robustez e so preferveis, a escolha dentre tecnologias principalmente na ltima milha deve levar em conta o cenrio em que so inseridas, questes geo grficas, climticas, demogrficas, demanda, formas e finalidades de uso etc. Portanto, bastante factvel pensar que um sistema de acesso universal que tenha como base tecnologias mais robustas como a fibra tica e que se utilizem de forma simultnea e no excludente de variados meios tcnicos para se fazer onipresente e eficiente, pensando em complementaridade e integrao entre as diversas infraestruturas fsicas e mveis e tecnologias disponveis. Embora os meios sem fio sejam em princpio menos onerosos quanto sua implementao, sem uma base de rede fixa estvel, o sistema se tornaria ineficiente. Ao mesmo tempo, sem o uso de tecnologias sem fio na ltima milha, a experincia dos usurios com aparelhos mveis (como smartphones, tablets, laptops etc.) tambm ficaria prejudicada.

Debates fundamentais
Paralelamente caracterizao e qualificao daquilo que podemos chamar de banda larga e os tipos de tecnologias e plataformas utilizadas, este tema tambm se ergue envolto a uma srie de debates sobre questes como princpios

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

regulatrios, polticas pblicas e preocupao quanto formao de monoplios comerciais. Para contextualizar minimamente tal cenrio, trs temticas merecem especial ateno pela importncia que ganharam nos ltimos anos e por tratarem de dimenses estruturantes do acesso rede. So elas: (a) universalizao; (b) concorrncia e (c) neutralidade. Esta ltima seo tem o objetivo de sintetizar estes debates que sero novamente retomados nos captulos seguintes. O primeiro tema, a universalizao, diz respeito ao princpio de que todos os indivduos tm o direito de usufruir dos benefcios da Internet, que deve ser considerada um bem acessvel ao universo dos cidados, tal como educao, sade, moradia, segurana e alimentao. Conforme a Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), o servio universal no setor das comunicaes foi inicialmente uma obrigao imposta ao monoplio de empresas operadoras de telefonia, exigindo que expandissem a cobertura para prestar servios em regies remotas e no atendidas23. Isso se justifica devido tendncia deste segmento em concentrar suas atividades e investimentos em reas mais rentveis do ponto de vista econmico, como grandes centros urbanos, deixando de lado vilarejos distantes, zonas rurais e regies isoladas que possuem baixo ndice de adensamento populacional (e consequentemente, baixo potencial de consumidores) e requerem maiores investimentos em infraestrutura. Blackman e Srivastava (2011) apontam que duas nfases vm sendo adotadas para se referir a esta noo: (a) servio universal, que se refere meta de que todo indivduo ou toda residncia tenha o servio disponvel para o uso privativo (como possibilidade de contratar o servio de banda larga em todos os lares; de dispor do sinal de telefonia em todas as reas etc.) e (b) acesso universal, que se refere disponibilidade do acesso para qualquer cidado, atravs de ambientes pblicos, comunitrios ou centros coletivos de acesso (como quiosques, telecentros e redes sem fio abertas). Pases desenvolvidos tm dado maior ateno ao primeiro, enquanto naes em desenvolvimento concentram seus esforos na segunda nfase. Para lidar com uma concepo mais completa e abarcar as duas direes, os autores preferem unificar ambos os sentidos e falar em Servio e Acesso Universal, que teria como base trs premissas: ser disponvel (o servio deve estar apto a ser ofertado em reas urbanas, rurais, remotas e outras pouco habitadas atravs de diversos meios: pessoais, comunitrios ou pblicos); ser acessvel (todos os cidados podem usar o servio, independentemente da sua localizao, gnero, condio fsica e outras caractersticas pessoais); ser adquirvel (os cidados so capazes de comprar ou ob23

Ver em <http://www.ictregulationtoolkit.org/en/Section.2097.html>. Acesso em: 15 de jul. 2012.

Internet em redes de alta velocidade 43

ter o servio e o acesso a preo justo e vivel). Ao mesmo tempo, pases como Japo e Coreia tm dado nfase tambm a uma quarta dimenso chamada de ubiquidade: significa que todo cidado deve poder acessar a Internet banda larga a qualquer lugar, a qualquer tempo, utilizando qualquer aparelho de sua preferncia (Kleinrock, 2003; Pepper et al, 2009; Berkman, 2010). A segunda abordagem estrutural em torno do debate sobre banda larga diz respeito ao princpio da concorrncia de mercado. Por estar intimamente vinculada existncia e desenvolvimento de uma robusta malha de telecomunicaes capaz de faz-la fluir enquanto servio, a banda larga tende a gerar concentrao de mercado, uma vez que requer grandes investimentos em infraestrutura para se estabelecer enquanto servio. A formao de monoplios aparece assim como um problema inerente ao setor, j que apenas grandes empresas tm a capacidade de investimento necessrio e, alm disso, tendem a engolir pequenos empreendimentos concentrando toda a cadeia de servio. Na prtica, a competio neste setor tem se configurado geralmente de trs modos24: entre empresas com redes similares (por exemplo, entre duas empresas de TV a cabo que possuem o mesmo tipo de infraestrutura chegando s residncias); entre plataformas tecnolgicas (por exemplo, entre empresas de telefonia fixa, empresas de telefonia celular, empresas de TV a cabo etc. que, atravs de infraestruturas tecnolgicas diferentes, concorrem entre si para oferecer o acesso banda larga); dentro destas redes e plataformas (quando se cria um modelo de regulao que obriga as empresas detentoras das grandes redes a abrirem suas infraestruturas no atacado para que outras empresas explorem o servio no varejo). Os dois primeiros casos apresentam maiores ndices de concentrao de mercado j que apenas um seleto grupo de empresas com grande capacidade de investimento que consegue de fato implantar sua prpria infraestrutura, como ocorre no Brasil e em pases como os EUA. Para alguns analistas, mesmo no caso da competio entre plataformas, h ainda o problema da finalidade: as diferentes plataformas so baseadas em tecnologias que nem sempre possuem a mesma funo, por isso no concorrem necessariamente entre si de fato25. O terceiro modo tem sido baseado em princpios regulat-

24

Para fins didticos, prefere-se falar aqui em modos tomando uma viso mais simplificada sem

a pretenso de configurar modelos, neste momento. O intuito apenas dar ao leitor uma viso geral das formas mais comuns de competio neste setor para que tenha uma noo inicial do problema. Para uma discusso sobre modelos Bouckaert et al (2010) e tambm no Captulo 2 deste livro.
25

Por exemplo, a banda larga mvel 3G no compete necessariamente com a banda larga via cabo-

modem pois o usurio faz uso distinto destas duas formas de conexo, onde a primeira utilizada para acessar a Internet quando est na rua, no trnsito, em viagens, enquanto a segunda tem a funo de propiciar uma conexo mais robusta e estvel em sua residncia ou trabalho.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

rios que se tornaram conhecidos como polticas de open access (acesso livre, acesso aberto) e desagregao de redes (Cambini e Jiang, 2009; Bouckaert et al 2010). Em linhas gerais, estes mecanismos buscam evitar um cenrio de concentrao, impedindo que empresas atuem sozinhas nas diversas camadas do servio, gerando uma monopolizao de mercado. As polticas de acesso aberto obrigam grandes corporaes que dominam o setor (por serem detentoras de backbones, backhauls, ltima milha, centrais de operao etc.) a abrirem sua rede para que outras empresas a utilizem com o objetivo de diversificar a prestao de servios ao usurio final26. Como a infraestrutura cara e de difcil implantao (pois exige a instalao de dutos cortando um pas, linhas de transmisso, cabeamentos nas ruas, instalao de antenas e outros equipamentos) a abertura para outros players evita duplicaes desnecessrias, fazendo com que vrias empresas passem a utilizar uma mesma base infraestrutural. Isso gera impacto no custo do servio uma vez que h compartilhamento e possibilita melhor otimizao da infraestrutura instalada. Para viabilizar este cenrio de competio, as polticas de acesso aberto se utilizam de diversos nveis de desagregao de redes. A ttulo de exemplo, um cenrio bastante comum ocorre nos seguintes termos: a lei obriga a empresa detentora da infraestrutura a se dividir em duas empresas distintas onde uma fica responsvel pela conexo no atacado (isto , a oferta do acesso s grandes infovias, infraestrutura mais pesada) e outra passa a atuar no varejo (prestao do servio de acesso para o usurio final, na chamada ltima milha ou ltimo quilmetro). A primeira ficaria restrita a vender acesso para a sua empresa filial, e geralmente tambm fica obrigada a abrir sua rede (vender o mesmo servio) para que outras empresas faam a concorrncia entre si (inclusive com a sua subsidiria) na oferta ao usurio final27. Para isso so estabelecidas

26

Por exemplo, enquanto uma grande empresa possui a infraestrutura de fibra tica que liga cidades

ou regies, ela abriria esta rede para que uma empresa menor faa a ligao entre esta infovia e residncias, pagando empresa detendora da infraestrutura por isso.
27

De modo mais didtico: suponhamos que existe uma empresa que detm as grandes infovias

(backbones), as infovias secundrias (backhauls) e a ltima milha (braos de infraestrutura que ligam estas infovias aos aparelhos ou residncias). So as chamadas incumbents. Denominemos esta empresa de A (maisculo). Desagregar significa obrigar a empresa A em se dividir em duas empresas distintas: chamemos de A e a. A primeira (A) ficar responsvel pela venda de acesso no atacado (o acesso s grandes infovias). J a empresa a comprar o acesso no atacado da empresa A e far o comrcio ao usurio final. Ocorre que a empresa A tambm fica obrigada a vender, em condies iguais, o acesso a outras empresas (b, c, d, f...) concorrentes de a. Assim, de um monoplio (ou duoplio) cria-se artificialmente um ambiente de competio evitando que apenas uma empresa concentre todo o mercado nas mos.

Internet em redes de alta velocidade 45

normas regulatrias que possibilitem a competio isonmica, evitando que a empresa detentora da rede principal d privilgios sua filial (que opera no varejo) ou a outra empresa que preferir, em detrimento das demais. A desagregao das redes tem sido defendida por analistas que acreditam ser um meio eficiente de se garantir competitividade e dirimir o efeito da concentrao de mercado. criticada por outros por acreditarem que, no mdio e longo prazo, isso engessaria o mercado desestimulando o investimento das grandes empresas na melhoria e expanso da rede e das grandes infovias28. Uma ltima discusso estruturante sobre banda larga, que podemos sintetizar neste captulo, gira em torno do poder das empresas e provedores em intervir no fluxo de dados, retardando ou acelerando a passagem de determinados contedos pelos seus pontos de controle. Tal possibilidade, quando efetivada, quebraria o que se convencionou chamar de neutralidade de rede: trata-se do princpio no qual todo datagrama (pacote de dados) que circula na rede deve receber igual tratamento e no pode ser discriminado devido sua natureza (se um vdeo, um texto, um contedo de voz, uma fotografia etc.), ao seu contedo (se um e-mail, um formulrio, um texto poltico, uma crtica a governos ou empresas etc.), nem devido sua origem ou destino (por ser um upload, um download, ou se provm de um usurio comum, do governo, de uma empresa, de uma ONG etc.). Assim, a rede seria neutra, j que os dados uma vez que entram nas infovias no podem sofrer diferenciaes (Wu, 2003 e 2010; Shelanski, 2007; Afonso, 2007; Lessig, 2007). As operadoras e provedores de acesso tm pleiteado a quebra da noo de neutralidade, o que as possibilitaria, por exemplo, interferir no fluxo de dados do usurio que baixa vdeos, retardando o recebimento dos datagramas em sua conexo; ou cobrar preos distintos para que determinados dados de usurios especficos29 (como empresas e instituies) tenham prioridade no trfego da rede ou o inverso:

28

Este tema ser retomado com a anlise mais concreta de modelos regulatrios internacionais no Importante no confundir essas diferenciaes ou retardos de fluxo de dados aqui descritos com

Captulo 2.
29

as distines de pacotes de dados de conexo por usurio. Isto , a neutralidade de rede no trata dos servios de velocidade que as empresas oferecem quando ofertam pacotes de equipamentos com maiores velocidades de acesso. Trata-se da fase seguinte do processo de comunicao on-line: a partir do momento em que o datagrama acessa a rede ele deve ter a mesma velocidade que qualquer outro dado que est na mesma infovia. Uma vez que est na rede, no h diferenciaes. O usurio pode levar mais tempo para colocar um dado na rede devido potncia da sua conexo e isso no est relacionado com a noo de neutralidade e sim de velocidade de acesso.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

No Brasil, em 2004, a BR Telecom bloqueou o trfego de datagramas correspondentes a chamadas telefnicas via Internet provenientes de outras empresas de servios deste tipo, como a Skype e a GVT, por exemplo. O bloqueio foi suspenso, aps denncia de usurios, no caso do Skype, e por determinao da Anatel, no caso da GVT afinal, bloquear qualquer datagrama censurar contedo, assunto que, alm de violar o direito liberdade de informao e privacidade dos dados, extrapola a jurisdio da concessionria de telecomunicaes seria como a concessionria de uma rodovia proibir o trfego de veculos de cor vermelha ou algo assim (Afonso, 2007, on-line).

Como descreve Shelanski (2007), os defensores da quebra da neutralidade de rede argumentam que o investimento e a inovao no setor iriam diminuir com o tempo, a menos que as operadoras das redes pudessem co brir os custos impostos pelo grande volume do trfego de dados que cresce exponencialmente no ambiente digital. Nesta perspectiva, afirmam que os provedores de aplicativos e contedos30 deveriam arcar com parte destes custos e as operadoras deveriam ter o direito de cobrar tarifas especficas. Algo que tambm se aplicaria aos usurios: poderia haver diferenciaes entre aquele que acessa a Internet de modo usual e aquele que a utiliza de modo mais intenso e ativo (que posta vdeos, baixa mp3 ou envia mais dados). Para analistas como Lessig e McChesney (2006), a quebra da neutralidade de rede colocaria fim ao que a Internet tem de mais promissor, a possibilidade de qualquer um inovar sobre ela a partir de condies relativamente isonmicas para os desenvolvedores:
Mais de 60 por cento do contedo da Web criado por pessoas comuns e no por corporaes. Como esta inovao e produo iro prosperar se os criadores tiverem que pedir permisso de um cartel de proprietrios de rede? [...] A maioria dos grandes inovadores na histria da Internet comeou em suas garagens com grandes ideias e pouco capital. Isto no acidente. Protees da neutralidade minimizaram o controle por parte dos proprietrios de redes, maximizaram a concorrncia e convidaram aqueles que correm por fora a inovar (Lessig e McChesney, 2006, on-line)31.

30 31

Por exemplo, Facebook, Google, Twitter, YouTube etc. Traduo prpria do original em ingls: More than 60 percent of Web content is created by regu-

lar people, not corporations. How will this innovation and production thrive if creators must seek permission from a cartel of network owners? [] Most of the great innovators in the history of the Internet started out in their garages with great ideas and little capital. This is no accident. Network neutrality protections minimized control by the network owners, maximized competition and invited outsiders in to innovate.

Internet em redes de alta velocidade 47

Citando Timothy Wu, os autores afirmam que a quebra da neutralidade de rede favoreceria um modelo de negcios moda de Tony Soprano32, uma vez que extorquindo dinheiro por proteo de cada website desde o menor blog at o Google as operadoras de redes teriam imensos lucros (Lessig e McChesney, 2006, on-line). Alm da garantia de um ambiente livre para inovadores de aplicativos e contedos, a defesa da neutralidade de rede tambm recai sobre o mrito das liberdades individuais. O direito de ir e vir e a liberdade de expresso estariam ameaados pelo poder das empresas de acesso em criar hierarquias para os usu rios ou tratar dados de forma diferenciada durante o processo de comunicao.

Consideraes nais
Este captulo teve como objetivo versar sobre os fundamentos daquilo que podemos compreender hoje como banda larga, caracterizar as tecnologias mais proe minentes ou significativas utilizadas, bem como delinear alguns debates fundamentais que se erguem em torno deste tema. Buscou-se configurar um quadro geral capaz de abordar os temas que sero adensados nos captulos posteriores deste livro. O intuito no foi o aprofundamento temtico e sim uma delineao que torne determinadas expresses, conceitos e concepes mais ou menos familiares para o leitor no-especialista. Primeiramente, demonstrou-se que, embora a definio de banda larga ainda no esteja plenamente sedimentada em seus pormenores, ponto pacfico que significa a melhoria do acesso Internet quando comparada aos primeiros estgios da conexo via linha discada. Neste sentido, a experincia do usurio diante da evoluo dos sistemas, aplicativos, ferramentas e contedo on-line o principal ponto de referncia para qualquer definio que se pretenda mais slida. Para caracterizar e qualificar a banda larga, cinco elementos foram levantados: usabilidade, velocidade, interatividade, fluxo e latncia. Afirmou-se que a criao de mtricas observando tais dimenses se torna um ponto central para caracterizar a banda larga e que outras dimenses podem ser incorporadas neste conjunto a depender da dinmica do ambiente digital e da busca pela adequada experincia do usurio frente s inovaes da rede.

32

Refere-se a um personagem fictcio que protagoniza uma srie de televiso norte-americana. Ver-

sa sobre uma famlia mafiosa, uma organizao criminosa que atua nos EUA.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Do ponto de vista prtico, diversas tecnologias tm sido desenvolvidas para possibilitar o acesso s redes de alta velocidade. Todas elas, cada qual com sua peculiaridade, sustentam vantagens e desvantagens, embora apontem para uma mesma finalidade: ampliar a incluso digital e melhorar a qualidade do servio. Ainda que sejam distintas em vrios aspectos, onde algumas so mais eficientes que outras, no esto necessariamente em posies concorrentes: pode haver complementaridade, principalmente no que se refere ao servio no ltimo quilmetro (last mile) que conecta residncias, aparelhos mveis, escritrios, hospitais, bibliotecas, escolas e praas pblicas grande via dos backbones. Ainda assim, torna-se evidente que a existncia de uma robusta base de conexo em redes fsicas de alta capacidade, como fibra tica, uma premissa necessria para garantir estabilidade no sistema. Demonstrou ainda que o cenrio da banda larga extrapola as discusses de cunho meramente tecnolgico: nela se erguem importantes debates como a universalizao do servio e do acesso; a regulao de mercado para evitar a formao de monoplios; alm da defesa da liberdade de expresso e das caractersticas inovadoras originais da Internet baseadas na neutralidade de rede. Assim, as polticas pblicas e os processos regulatrios precisam conceber o acesso Internet banda larga de modo complexo, projetando cenrios de longo prazo e desenvolvendo planejamentos que levem em conta a prpria evo luo dos hbitos e necessidades on-line do cidado comum. Deve-se observar as dimenses tcnicas, sociais, polticas e econmicas que este tema envolve. Algo que vai muito alm de um novo mercado de servio: implica em direitos e tende a ser, inevitavelmente, parte constitutiva da cultura e da vida cotidiana de qualquer sociedade moderna neste sculo.

Referncias
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Internet em redes de alta velocidade 49

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CAPtULO 2 REGULAO DO AcESSO INtERNEt NO MUNDO modelos, direitos e desaos


Jonas Chagas Lcio Valente

O captulo discute os principais modelos adotados na normatizao do provimento de acesso Internet no mundo. O escopo vai do enquadramento legal do servio s regras que regem a infraestrutura utilizada para a sua oferta aos cidados. Evidencia-se uma oposio entre a soluo orientada pelo mercado, escolhida pelos reguladores nos Estados Unidos, de um lado, e a baseada no acesso aberto, implantada na maioria dos pases europeus e dos casos exitosos internacionalmente reconhecidos na sia (como Japo e Coreia), de outro. Esse antagonismo se reapresenta no debate sobre a regulao das redes de nova gerao.

Introduo
Em linhas gerais, pelo menos at o incio do sculo XXI, a discusso acerca da regulao da Internet se apresentava de forma pouco coesa. Isso acontece especialmente quando se coloca em questo se esse meio de comunicao deve ou no estar submetido a leis e outros instrumentos utilizados pelo Estado para organizar uma determinada atividade considerada de amplo interesse social, cultural e econmico. Tal viso ganha mais fora quando comparada a meios tradicionais como rdio e TV. Estes, por utilizarem o espectro de radiofrequncias1 para a transmisso dos sinais que chegam casa dos cidados e pela sua relevncia social, deveriam estar regulados, enquanto a Rede Mundial de Computadores, por no ser fundamentada nesse canal de transmisso, deveria ser mantida como territrio livre, onde as formas de livre expresso

O espectro de radiofrequncias formado por faixas eletromagnticas por onde trafegam ondas

que carregam sons, imagens e dados. Ele utilizado para os servios de rdio, televiso, telefonia celular, rdio amador e transmisso por satlite, entre vrios outros. um bem escasso, administrado pelos Estados Nacionais, embora na maioria dos pases seja explorado por terceiros.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

na Internet precisam estar a salvo do poder do Estado e da voracidade dos grupos econmicos (Bucci, 2011). Essa compreenso, embora legtima, pouco sofisticada e desconsidera a realidade atual. A Internet j regulada sob os mais variados aspectos. Em relao ao provimento de acesso, na maioria dos pases as operadoras so submetidas a um conjunto de obrigaes, como a comercializao do acesso sua infraestrutura em condies razoveis e no discriminatrias. J no que se refere organizao da chamada camada lgica2, os protocolos e os cdigos definem como o trfego de dados deve acontecer. Por fim, mesmo no caso das mensagens veiculadas na Internet, h normas como a que garante o respeito aos direitos autorais, e a que estabelece a restrio a stios com contedo pornogrfico ou que incentivam o dio a determinado segmento da populao. A discusso de que trata este captulo aborda justamente a primeira dimenso, sobre o provimento de acesso. O objetivo principal responder pergunta: que modelos adotados internacionalmente so mais adequados para promover a diversidade no mercado e garantir o acesso dos cidados Internet com a maior qualidade possvel? Para atingir tal horizonte, este captulo est organizado em trs sees. Primeiro, ser realizada uma anlise dos movimentos recentes de institucionalizao do servio de provimento de acesso Internet como um direito. Na segunda seo, ser apresentado um panorama dos principais modelos de organizao da oferta do servio, incluindo a gesto da infraestrutura. Ainda sobre este aspecto, veremos como o confronto de abordagens regulatrias est sendo recolocado no debate sobre as Redes d e Nova Gerao (Next Generation Networks, ou NGN). Tambm ser discutida a polmica recente da neutralidade de rede3. A terceira seo expe como tais modelos esto sendo implantados nos pases, destacando experincias internacionais: de um lado esto os Estados Unidos, a principal referncia do modelo de competio entre redes e inspirao para as polticas no Brasil; de outro, experincias europeias (em especial a do Reino Unido) e de parte da sia.

Na camada lgica se define como o trfego de dados vai acontecer. Um exemplo a ao dos pro O nome foi dado ao modelo que veda s operadoras o direito de interferir no trfego de dados na

vedores de acesso, que autenticam a entrada dos usurios na Internet.


3

prpria rede. O assunto desperta grandes debates, como acontece neste momento nos Estados Unidos, em razo da tentativa das empresas de pressionar para ter essa possibilidade de modo a us-la para dificultar ao usurio o acesso a contedo concorrente ao que elas prprias oferecem.

Regulao do acesso Internet no mundo 53

A Internet como direito


Com sua disseminao, a Internet passou a ser considerada um meio de comunicao essencial, da mesma forma como o rdio e a TV foram durante o sculo XX. Em alguns pases, essa viso foi de tal forma consolidada que o meio passou a ser considerado um direito. A primeira nao a fazer isso foi a Estnia, em 2000. Durante a 66a Assembleia da Organizao das Naes Unidas, realizada em 2011, o presidente do pas afirmou que:
A Estnia acredita firmemente que os Estados devem assegurar que as pessoas possam livremente buscar, receber e divulgar informaes e ideias e ter acesso Internet. Realmente, a Estnia acredita que, nesta era tecnolgica, o acesso desimpedido Internet um direito humano4 (Ilves, 2011).

O exemplo foi seguido por Frana, Grcia, Espanha e Finlndia. No caso grego, um novo artigo foi includo na Constituio na reviso concluda em 2008, assegurando o direito informao em geral e participao na sociedade na informao.
Todas as pessoas tm o direito a participar da Sociedade da Informao. A facilitao do acesso informao eletronicamente transmitida, assim como a produo, troca e difuso, constituem uma obrigao do Estado5 (Grcia, 2008).

A Finlndia avanou e, alm de definir em sua legislao esse direito, estabeleceu em 2009 a velocidade mnima de um megabit por segundo para cada cidado, sendo a mdia mnima de 750 kbits por segundo em uma medio durante 24 horas, e de 500 kbits por segundo, no caso de avaliao durante quatro horas (Finlndia, 2009). Em 2011, o relator da Organizao das Naes Unidas para a Liberdade de Expresso, Frank La Rue, divulgou um relatrio no qual refora a tese, argumentando que a Internet tornou-se um meio fundamental para garantir, nas
4

Traduo prpria do original em ingls: Estonia believes that states should ensure that their

people can freely seek, receive and impart information and ideas, and have access to the Internet. In fact, Estonia believes, in this technological age, unimpeded access to the Internet to be a human right.
5

Traduo prpria do original em ingls: All persons have the right to participate in the Infor-

mation Society. Facilitation of access to electronically transmitted information, as well as of the production, exchange and diffusion thereof, constitutes an obligation of the State, always in observance of the guarantees of articles 9, 9A and 19.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

sociedades atuais, o exerccio pleno da liberdade de expresso. Contribuem para isso caractersticas intrnsecas, afirma o relator, como a ampla gama de fontes de informao disponvel e o carter interativo, que permite ao cidado no apenas fruir, como tambm produzir e divulgar informaes.
[] Ao permitir que indivduos troquem informaes e ideias simultaneamente e sem custos por entre fronteiras nacionais, a Internet possibilita o acesso informao e ao conhecimento que antes era inalcanvel. Isso contribui para a descoberta da verdade e o progresso da sociedade como um todo. A Internet tornou-se um meio essencial pelo qual as pessoas podem exercer o direito liberdade de expresso, como est garantido no Artigo 196 da Declarao Universal de Direitos Humanos7 (Rue, 2011).

Embora a definio do acesso banda larga como direito ainda seja uma realidade para poucos pases, ela um referencial importante para as polticas que tenham esta tecnologia como objeto, uma vez que reconhece a importncia dela para a garantia no apenas do direito comunicao, mas tambm de outros direitos humanos. Para isso, no entanto, o modelo de regulao dos servios de Internet assegura mais ou menos condies, como ser discutido a seguir.

Concepes e modelos de polticas para acesso Internet


Embora haja uma profuso de modelos adotados pelos pases, possvel afirmar que h dois grandes paradigmas permeando a agenda dos governos e autoridades regulatrias e tambm o debate acadmico preocupado com o assunto: a Competio Estabelecida entre Redes (CER) e a Concorrncia Estabe-

Segundo o artigo 19: (a) Todos tm o direito de expressar suas opinies sem interferncia; (b)

Todos devem ter o direito liberdade de expresso; esse direito deve incluir a liberdade de buscar, receber e divulgar informaes e ideias de todos os tipos, independentemente de fronteiras, tanto oralmente quanto da forma de arte, escrita, impressa ou de qualquer outro meio escolhido.
7

Traduo prpria do original em ingls: [] by enabling individuals to exchange information

and ideas instantaneously and inexpensively across national borders, the Internet allows access to information and knowledge that was previously unattainable. This, in turn, contributes to the discovery of the truth and progress of society as a whole. Indeed, the Internet has become a key means by which individuals can exercise their right to freedom of opinion and expression, as guaranteed by article 19 of the Universal Declaration of Human Rights and the International Covenant on Civil and Political Rights.

Regulao do acesso Internet no mundo 55

lecida entre Servios (CES)8. O primeiro tem como exemplo o maior mercado do setor no mundo, os Estados Unidos, e tambm o Brasil. O segundo modelo serviu de base para a organizao dos servios de banda larga na maioria dos pases europeus e em casos exitosos reconhecidos mundialmente como Japo e Coreia do Sul. Cada um dos modelos apresenta solues diversas para o esforo de regular uma rea com traos prprios, como o fato de boa parte do trfego de dados ser realizada em infraestruturas fixas de alto custo de implantao, como DSL, cabo coaxial e fibra tica. No caso da Internet, tal aspecto ganha maior relevncia, pois os dados precisam trafegar pela rede de outros pases, ainda que a origem e o destino do contedo enviado estejam em um mesmo pas9. Isso significa que mesmo um pequeno provedor de uma cidade, seja do Brasil ou do Japo, precisa fazer com que os pacotes de informao cheguem a locais longnquos, necessitando contratar as redes centrais que cortam o pas (backbone) e aquelas que fazem sua ligao a outras naes. Essa arquitetura da rede fsica e do trfego de dados encarece a implementao de uma rede robusta. No por acaso esse processo se deu, na maioria dos pases, patrocinado pelo governo, que depois repassou a explorao iniciativa privada. A exceo foram os Estados Unidos, mas que mesmo assim organizaram suas redes de telefonia com base em um monoplio privado. Deste modo, a entrada de um novo competidor, por meio da instalao de uma nova rede, torna-se muito difcil. Os defensores do modelo de competio entre redes, que prevalece nos EUA, no veem nisso um problema. Essa concepo orientada pelas demandas do mercado e parte de princpios liberais, segundo os quais a ao dos agentes econmicos em concorrncia gera equilbrio no sistema e garante a oferta de servios com qualidade ao consumidor, com razovel grau de competio. Os partidrios dessa viso alegam que com o surgimento de novas plataformas foi possvel contornar os obstculos impostos pelo carter de mo noplio natural da ento infraestrutura dominante do servio de telefonia. O desenvolvimento da oferta de servios por meio de cabo, satlite, fibra tica e tecnologia sem fio teria provocado uma nova realidade em que no faria mais
8

Para efeito didtico, adotamos aqui uma nomenclatura prpria com base no que os autores utili-

zam no original em ingls: competition over one network ou competition over services para a CES e facilities competition para a CER.
9

Para ler um e-mail, necessrio acessar os servidores do provedor, que no caso da maioria abso -

luta dos usurios um grande grupo como Google, Yahoo ou Microsoft, cujas bases de dados esto nos Estados Unidos.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

sentido falar em competio baseada em uma mesma rede, mas sim em cima das diferentes plataformas. Segundo Stylianou (2011), outro argumento central dos apoiadores desta tese relacionado motivao para investir na melhoria das redes. De acordo com ele, uma operadora que obrigada a abrir sua rede para outros competidores no vai se sentir devidamente estimulada a realizar melhorias, pois ela avaliaria que a diviso da infraestrutura com os concorrentes impactar diretamente na sua margem de lucro. J quando o uso da rede feito exclusivamente para prestar servios ofertados por ela, a empresa seria compelida a aplicar recursos na qualificao da infraestrutura para obter vantagens na disputa com os demais agentes econmicos. O autor cita ainda outras justificativas apresentadas pelos partidrios do modelo:
Eles argumentam que permitir s firmas reservar suas infraestruturas exclusivamente para os prprios servios possibilita a elas explorar melhor os benefcios da integrao vertical, livres de interferncia sem custos de outras operadoras. [] Controladores de redes atuam como plataformas, que auferem renda tambm de aplicativos e da venda de contedo que trafega na sua infraestrutura. Essas externalidades indiretas da rede aumentam o valor da infraestrutura, promovendo um motivo para que seus donos faam-na o mais aberta e acessvel possvel, e criem condies favorveis para a inovao independente10 (Stylianou, 2011, p. 243).

Portanto, os que advogam pelo modelo CER no veem um mercado falho a ser corrigido. Segundo eles, a economia das telecomunicaes possui contornos inerentes que no comprometem a oferta do servio. Caberia s autoridades, ento, no interferir nessa dinmica e estimular a concentrao em cada operador de diversas atividades na cadeia produtiva, para que eles possam assim fomentar a inovao no setor. J o modelo de concorrncia entre servios (CES) identifica problemas na organizao do mercado de telecomunicaes que justificariam uma ao do Estado para estabelecer o equilbrio e a competio. Na avaliao de seus par-

10

Traduo prpria do original em ingls: Third, they argue that allowing firms to reserve their

network infrastructure exclusively for their own services enables them to better exploit the benefits of vertical integration, free from costly interference of other network operators. Network operators act as platforms, which draw value from the applications and content that are built upon them. These indirect network externalities raise the value of the network, providing a motive for network owners to make their networks as open and accessible as possible and create favorable conditions for independent innovation.

Regulao do acesso Internet no mundo 57

tidrios, o alto custo de implementao da infraestrutura torna muito cara a entrada de novos competidores. Caberia ento ao Estado estabelecer mecanismos para facilitar a incluso desses agentes para que possam competir no pro vimento do servio, mesmo que usando a mesma rede. Concepo que recebeu o nome de Open Access (Regulao de Acesso Aberto, ou RAA).
Acesso aberto significa a criao da competio em todas as camadas da rede, permitindo uma variedade de redes fsicas e aplicaes interagindo em uma arquitetura aberta. Posto simplesmente, qualquer um pode se conectar a qualquer um, em um modelo tecnologicamente neutro que encoraja ofertas mais baratas e inovadoras. Ele encoraja a entrada no mercado das pequenas companhias e procura prevenir qualquer entidade de se tornar dominante. Acesso aberto requer transparncia para garantir a comercializao justa dentro e entre as camadas, com base em informao clara sobre os preos e servios (Blackman e Srivastava, 2011). 11

Na avaliao de Hitchens (2011), esses instrumentos so fundamentais para impor limites ao controle por um mesmo operador de um conjunto de atividades que o coloque em situao de vantagem, de modo a minar a competio no setor. Como explica o autor:
A regulao referente competio vai ter uma importncia crescente e relevncia no nosso ecossistema de mdia no uso de regras competitivas ex ante que possam ajudar a moldar o mercado ou o comportamento dos agentes nele. Essas regras como as que garantem acesso, obrigao de carregar determinados contedos, desagregao e obrigao de negociao transparente e no discriminatria so teis para lidar com caractersticas especficas do mercado, como monoplios naturais e integrao vertical, e onde o uso de regulao ex post pode ser inadequado (p. 234).12

11

Traduo prpria do original em ingls: Open Access means the creation of competition in all

layers of the network, allowing a wide variety of physical networks and applications to interact in an open architecture. Simply put, anyone can connect to anyone in a technology-neutral framework that encourages innovative, low-cost delivery to users. It encourages market entry from smaller, local companies and seeks to prevent any single entity from becoming dominant. Open access re quires transparency to ensure fair trading within and between the layers, based on clear, comparative information on market prices and services.
12

Traduo prpria do original em ingls: Where competition regulation will have an increasing

importance and relevance in the media ecosystem is in the use of industry-specific ex ante competition rules that can help shape the market or behavior within the market. Such rules for example those that make provision for access, must carry, bundling practices, and transparency and nondiscriminatory dealing are useful for dealing with particular market characteristics such as natu-

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

A desagregao da rede (unbundling) permite ento que uma operadora que no tem uma rede arque com os custos apenas de provimento do servio e de acesso infraestrutura13. Estudo do Centro Berkman para a Internet e a Sociedade, da Universidade Harvard (Berkman, 2010), aps analisar diversos casos internacionais e da literatura acerca do tema, defende que a desagregao no estimula o desenvolvimento por replicar elementos e permitir aos concorrentes prestar o servio, mas sim porque o modelo refora o investimento na prpria rede j implantada, melhorando a qualidade do servio prestado. Ou seja, quando h vrios agentes usando uma mesma infraestrutura, ela receber mais investimentos, o que pode trazer melhorias para ela e para os servios prestados por meio dela. Concluso semelhante apresentada por Stylianou (2011), que tambm rebate a alegao dos partidrios do CER de que tal arranjo seria um desestmulo ao investimento na melhoria da rede. O autor acredita que o acesso dos novos concorrentes parte da rede estimula-os a promoverem o aperfeioamento nos recursos para que a oferta de seus servios seja diferenciada. Esta opo seria mais adequada do que a comercializao, no atacado, de capacidade de trfego de dados pela detentora da rede junto aos pequenos provedores, que fariam a oferta no varejo. A presena de vrios agentes inclusive com acesso direto a elementos da rede provocaria um ambiente de busca por inovao em cima de uma mesma infraestrutura bsica:
[] a inovao geralmente se beneficia de um grande conjunto de atores diversos, e consequentemente uma poltica orientada pelos investimentos deve buscar aumentar o nmero de agentes. A desagregao de redes tem mais chances de aumentar a inovao como um todo do que a venda por atacado, pois ela

ral monopolies and vertical integration, and where general competition law with its reliance on ex post regulatory enforcement may be inadequate.
13

A desagregao em geral promovida segundo quatro modelos: (1) Full Unbundling: Desagrega-

o do par de cobre que vai da casa do cliente at a central local onde est conectado. Permite a ofer ta de servios de dados e de voz. (2) Line Sharing: Desagregao do par de cobre que vai da casa do cliente at a central local onde est conectado para utilizao compartilhada com a concessionria local. Permite a oferta de servios de dados. (3) Bit Stream: Desagregao do par de cobre que vai da casa do cliente at um ponto de concentrao escolhido pela operadora entrante. Permite a oferta de servios de dados. O par de cobre j oferecido com a velocidade contratada pela operadora entrante. (4) UNP: Desagregao da rede local da concessionria local para os clientes que elegerem a ope radora entrante. Permite somente a oferta de servios de voz. Inclui a utilizao da infraestrutura de comutao e transporte local da concessionria local (Associao das Prestadoras de Servios de Telecomunicaes Competitivas Telcomp, ofcio enviado ao presidente da Agncia Nacional de Telecomunicaes, Ronaldo Mota Sardenberg, 20 de fevereiro de 2008).

Regulao do acesso Internet no mundo 59

permite que a inovao acontea na camada fsica tambm, fomentando uma forma de competio mais genuna (Stylianou, 2011, p. 241).14

Nesse esquema, que recebeu o nome de escada de investimentos (ladder of investment), os reguladores estabelecem os elementos da rede que podem ser desagregados (se os cabos que chegam s casas dos usurios ou at mesmo as centrais de comutao). A disputa entre CER e CES se manifesta a em dois caminhos propostos para realizar a implementao. O identificado com a primeira concepo argumenta que preciso proteger as detentoras de rede (incumbents)15 e liberar elementos perifricos para o acesso pelos concorrentes. J o caminho baseado na segunda concepo argumenta que o incio do processo de desagregao deve ocorrer com uma abertura maior da rede para que os novos agentes possam atuar. O papel dessa soluo seria exatamente compensar o diferencial do controle da rede. A partir do momento em que os novos concorrentes se estabelecem no mercado e ganham condies de competio, seria facultado aos reguladores reduzir o grau de abertura. No entanto, a experincia internacional mostra, que embora a regulao de acesso aberto tenha se tornado um caminho eficaz para efetivar a pluralidade de operadores, os grandes detentores de rede (as incumbents) continuam tendo papel predominante, porque, apesar da incluso de novos provedores, o tamanho da participao deles no mercado no evolui a ponto de ameaar as incumbents. A desagregao pode assumir diversos arranjos, que variam conforme o grau de profundidade do acesso rede. O mais simples a definio no arcabouo legal da obrigao da incumbent de comercializar a preos no discriminatrios os elementos da sua rede. O valor cobrado aos concorrentes seria o mesmo com o qual ela prpria tem de arcar para ofertar seus servios aos consumidores. Essa soluo depende de trs requisitos: (1) a criao de um modelo de custos para identificar se o que cobrado de fato respeita um tratamento
14

Traduo prpria do original em ingls: innovation generally benefits from an enlarged pool of

diverse actors, and consequently an innovation-oriented policy should aim at increasing the number of players. [] Unbundling has better chances of increasing overall innovation than wholesale access, because it allows innovation to take place at the physical layer too, thus nurturing a more genuine form of competition.
15

Na literatura internacional, a expresso incumbent usada para designar as operadoras que

controlam as principais redes, na sua maioria as que adquiriram parte ou a integralidade da infraestrutura das antigas teles estatais aps os processos de privatizao nos diversos pases. Essas operadoras, geralmente, so submetidas a obrigaes de universalizao e de acesso no discriminatrio sua rede.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

isonmico; (2) a transparncia na comercializao feita com os concorrentes e com os custos de operao da prpria incumbent; e (3) o estabelecimento de instncias de resoluo para os conflitos onde eles existirem. Um segundo arranjo que a desagregao pode assumir ficou conhecido como separao funcional. Nele, a operadora mantm o controle da rede e dos servios que so prestados por meio dessa infraestrutura, mas cada uma dessas duas atividades (controle da rede e prestao de servios) realizada por unidades distintas da empresa, cada uma administrada separadamente. Essa diferenciao visa evitar que a unidade que cuida dos servios (acesso Internet, por exemplo) se beneficie da responsvel pela gesto da rede. Segundo Blackman e Srivastava (2011), o uso desse arranjo adequado em situaes nas quais a competio entre redes no tem perspectivas de de senvolvimento no curto prazo. A principal vantagem, afirmam os autores, mostrar claramente se a unidade de negcios no varejo [oferta de servios] lucrativa enquanto paga a interconexo ou as taxas de acesso rede cobradas dos competidores16. Um terceiro arranjo ganhou o nome de separao estrutural. Ele prev que o controle e a gesto da rede e a oferta de servios aos cidados sejam feitos por empresas separadas. Parte do princpio de que a criao de duas unidades dentro da mesma empresa (uma responsvel pela gesto da rede e outra para cuidar da oferta de servios) deficiente, pois o fluxo de informaes e o favorecimento de uma outra continuam, mesmo que formalmente tenha havido o apartamento17. Ou seja, parte da incumbent retirada dela e transformada em uma segunda empresa, com autonomia em todos os sentidos. A motivao da separao estrutural tambm encontra respaldo na concepo dos chamados firewalls adotados em alguns segmentos de mercado, em funo da necessidade de inibir prticas anticompetitivas por parte de empresas que dominam o mercado e operam em regime de verticalizao de servios. Essas empresas utilizam informaes dos seus concorrentes, que compram seus servios no atacado para venda no varejo e com isso capturam os clientes dos concorrentes (Pinto, 2009, p. 46).

16

Traduo prpria do original em ingls: it would show clearly if the retail business unit was pro -

fitable while paying the interconnection or unbundled elements charges that its retail competitors must pay.
17

Em um exemplo hipottico: a Oi seria separada em duas unidades, a Oi Redes e a Oi Servios. No

entanto, a Oi Redes poderia continuar repassando informaes Oi Servios sobre os negcios dos concorrentes usando a sua infraestrutura. E poderia continuar fornecendo capacidade de trfego de dados Oi Servios a preos mais baixos para favorec-la.

Regulao do acesso Internet no mundo 61

A Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT, 2008) apresenta um conjunto de recomendaes para o compartilhamento de infraestrutura: a) Deve acontecer a partir de preos e condies razoveis, sem minar o investimento, mas sem erigir barreiras artificiais sua consecuo e entrada de novos agentes; b) Os recursos devem ser usados de maneira eficiente. Deve ser evitada a duplicao de dutos onde os cabos so instalados e de torres de transmisso de radiofrequncias (como aquelas utilizadas pelas operadoras de telefonia celular), os quais devem ser otimizados e utilizados em conjunto na prestao do servio; c) Modelos de interconexo devem garantir que todos os operadores licenciados tenham o direito de interconexo, encorajar o compartilhamento de elementos essenciais e assegurar a segurana e a qualidade da rede; d) As informaes sobre os termos e condies do acesso rede precisam estar claras, sendo prerrogativa dos reguladores inclusive a exigncia da disponibilizao delas no caso de infraestruturas existentes e em construo18; e) A resoluo dos conflitos deve ocorrer preferencialmente por mtodos baseados na negociao, antes de serem encaminhados para uma contenda judicial no rgo regulador; f) Os reguladores podem dar incentivos aos operadores que compartilham sua infraestrutura em situaes de menor atratividade econmica, como em rea rural; os incentivos podem ser tanto de ordem regulatria (excees ou obrigaes flexibilizadas) como na forma de subsdios. A disputa entre os modelos CER e CES reaparece no debate sobre a segunda transio da banda larga para as redes da prxima gerao (NGN). O Conselho de Reguladores na rea de Comunicao Eletrnica da Unio Europeia (BEREC, na sigla em ingls) analisou a implantao das NGN em mais de 20 pases do continente e publicou um relatrio no qual afirma tambm ser vlido para as novas infraestruturas o modelo da escada de investimentos:
Dado que as redes da nova gerao tm mais chances de reforar do que de transformar a economia das redes locais de acesso, o acesso s NGN deve, pelo
18

Uma empresa que tenha uma rede deve, por exemplo, deixar claro o quanto de capacidade de

trfego de dados no atacado est disponvel para comercializao e qual o preo. E, segundo a diretriz, rgos como a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) tm que ter acesso a essas informaes.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

menos, provocar os mesmos desafios em termos e garantia de competio do que a gerao atual das redes de acesso fixo19 (BEREC, 2009).

Os pesquisadores do Centro Berkman chegaram mesma concluso de pois de avaliar os casos de vrios pases ao redor do globo. Eles caracterizam como uma descoberta surpreendente o entendimento de que o sucesso da regulao de acesso aberto na primeira transio da banda larga (em espe cial nos acessos fixos de servios prestados em cima da rede das incumbents) serve de base para que o mesmo modelo seja novamente adotado para a se gunda transio, para as novas redes super-rpidas. Dois fatores contribuem para que o xito na primeira transio seja importante para que a segunda ocorra da melhor forma possvel. O primeiro o altssimo custo de implantao da rede, em especial a de fibra tica, o que estaria motivando os ope radores a buscarem diversas arquiteturas de compartilhamento dos valores de construo das estruturas. O segundo diz respeito s novas alternativas proporcionadas pela convergncia de mdias e pelo provimento de servios baseado nos protocolos IP (Internet Protocol ). Os pesquisadores argumentam que essa nova realidade permite uma variedade de aplicaes muito maior em cima de uma mesma rede, reforando o modelo da Concorrncia entre Servios:
Os altos custos antecipados da transio para a prxima gerao esto empurrando os pases e as companhias a procurar formas de compartilhar esses custos, os riscos e a implantao das redes, em vez de se focarem na criao de infraestruturas duplicadas para promover a competio entre redes; eles esperam mitigar as perdas da CER com uma srie de modelos de acesso aberto e compartilhamento de redes aplicado fibra (Berkman, 2010, p. 84). 20

O BEREC, no entanto, destaca em seu relatrio que no h soluo uniforme, e que cada Estado deve avaliar as especificidades de seu mercado para

19

Traduo prpria do original em ingls: Given that NGA networks may be more likely to rein-

force rather than fundamentally change the economics of local access networks, NGA may be likely to, at least, provide the same competition challenges to regulators as current generation wireline access networks.
20

Traduo prpria do original em ingls: The anticipated high costs of next generation transition

are pushing countries and companies to seek approaches to share costs, risks, and facilities, rather than focusing primarily on creating redundant facilities to assure facilities-based competition; they aim to mitigate the loss of facilities-based competition with a range of new models of open access and shared facilities, tailored to fiber.

Regulao do acesso Internet no mundo 63

definir como a regulao de acesso aberto deve ser aplicada, em especial considerando o estgio inicial de implantao das NGN. Desta forma, cabe s autoridades regulatrias estabelecer regras que estejam em permanente avaliao e que possam resistir s alteraes constantes, tanto dos aparatos tecnolgicos, quanto da organizao do modelo de servios e do mercado. O relatrio do Centro Berkman defende que as obrigaes da regulao de acesso aberto devem ser vlidas tambm para a plataforma mvel, fundamental para o provimento da banda larga. Isso significaria estender as obrigaes de acesso aberto infraestrutura de celular de forma a garantir o ambiente competitivo aos dois (Berkman, 2010). Os servios mveis tambm tm merecido a ateno dos reguladores. Eles se transformaram em uma opo tanto para o ltimo quilmetro21 quanto para a ampliao do acesso em locais onde o desenvolvimento da oferta de servios fixos deficiente ou ainda atinge uma parcela limitada da populao. Nos pases mais ricos, com ndices de penetrao mais avanados, os servios mveis atuam de forma complementar aos fixos, como solues para o ltimo quilmetro, inclusive no caso das NGN. Em pases mais pobres, a tecnologia mvel tem sido adotada como soluo para ampliar o acesso Internet, como o caso do Brasil e at mesmo dos Estados Unidos. Inicialmente utilizadas com foco nos servios de telefonia celular, as redes mveis foram migrando para a oferta do acesso Internet em diversas tecnologias, como 3G22 e 4G23. Com isso, foi deflagrada uma disputa pelas faixas de espectro eletromagntico. Como os dispositivos mveis permitem o processamento de informaes cada vez mais complexas (como vdeo, por exemplo), as operadoras passaram a pressionar para obter maiores fatias do espectro, de modo a suportar a demanda crescente do trfego de dados. Isso deflagrou uma competio com vistas obteno das faixas e o desafio constante para os reguladores de equacionar os interesses divergentes. Com a transio para a TV

21

Este termo empregado aqui como uma adaptao de last mile, expresso consagrada na lite -

ratura internacional que diz respeito aos servios que fazem o provimento ao cidado. Muitas ve zes operadores ou estruturas pblicas fornecem o trfego de dados at pontos estratgicos de uma cidade, cabendo a provedores que atuam no ltimo quilmetro fazer a comercializao direta ao cidado e assegurar a ligao entre os pontos e a casa dele.
22

O padro que ficou conhecido como 3G uma tecnologia usada no servio de telefonia celular que A tecnologia 4G a gerao de telefonia mvel seguinte 3G, totalmente baseada em protocolos

melhorou a qualidade do servio e permitiu o acesso Internet por este tipo de terminal.
23

de Internet (Internet Protocol, IP na sigla em ingls). A velocidade do servio de dados pode ser superior a 100 Mbps.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Digital e a chegada da tecnologia 4G, que potencializa o trfego de dados por celulares e tablets (demandando maior capacidade de banda), operadores mveis e radiodifusores entraram em oposio, pois os primeiros querem os canais que os segundos precisam devolver ao Estado, a partir do momento em que acaba a transmisso simultnea de sinal analgico e digital e apenas o segundo permanece no ar. Esta transio para a transmisso via tecnologia digital tambm trouxe questionamentos ao modelo tradicional de gesto do espectro, baseado na administrao do Estado e na entrega de faixas pr-definidas a terceiros para o provimento de determinados servios. Neste contexto dois modelos alternativos ganharam fora. O primeiro, inspirado nas concepes orientadas pelo mercado, tem como hiptese central os limites das polticas atuais, que engessam as possibilidades de inovao e abrem espao para a explorao ineficiente. Como soluo, deveria ser criado um mercado secundrio no qual os agentes pudessem comercializar parte do espectro que ocupam24. Como explica Brant:
Dessa maneira, o espectro no teria restries de uso, tornando-se uma tecnologia neutra, abrindo espao assim para a inovao. Crticos do atual sistema apontam que hoje os criadores de inovaes que se utilizam de transmisses por ondas radioeltricas precisam chegar at o mercado pelo caminho da alocao de espectro, um processo que consome tempo e dinheiro (Brant, 2009, p. 107).

O segundo modelo, que ficou conhecido como espectro aberto, segue direo oposta, criticando o argumento da escassez do espectro e alegando que ela uma construo histrica para justificar uma determinada poltica de administrao deste bem. Mas, ao invs de utilizar o questionamento para prescrever o aumento do controle do espectro pelos operadores comerciais, v a necessidade de potencializar o uso desse bem pblico pelo conjunto da populao a partir de um uso compartilhado de faixas no alocadas exclusivamente a nenhum titular especfico:
As tecnologias digitais de hoje so capazes de distinguir entre sinais, permitindo aos usurios compartilhar as ondas sem a necessidade de concesso exclusiva. [] O espectro aberto tornaria possvel o uso mais eficiente e criativo desse recurso precioso das ondas de rdio. Tornaria possveis servios inovadores, a reduo de preos, o incentivo competio, a criao de novas oportunidades
24

Por exemplo: se a Globo Braslia Digital recebeu uma faixa de espectro de 6 MHz para transmitir.

Caso no usasse toda esta faixa (pois a transmisso em digital demanda menos espao que a realizada com tecnologia analgica), a emissora poderia comercializar essa parcela que no estaria sendo usada para outra emissora de TV.

Regulao do acesso Internet no mundo 65

de negcio e novas polticas de comunicao coerentes com os nossos ideais democrticos (Werbach, 2009, p. 58).

Para Benkler (2011), a comparao entre as duas alternativas deve levar em considerao uma pergunta principal: Qual configurao de equipamentos, infraestrutura sem fio, algoritmos de rede e processamento de dados vai permitir ao maior nmero de pessoas e mquinas comunicarem o que querem, onde querem e quando querem?25 O autor responde afirmando que o modelo baseado no controle por um titular de uma faixa at pode contribuir neste sentido, mas que o espectro aberto cumpre essa funo de forma mais efetiva e com mais qualidade. Enquanto os defensores da concepo de acesso aberto buscam apresent-la como alternativa no caso das redes sem fio, na camada lgica seus partidrios travam intensa batalha para manter o carter no discriminatrio dos protocolos que determinam o trfego de dados na rede. Eles advogam pela manuteno do que ficou conhecido como neutralidade de rede, que consiste no transporte de dados sem interferncia por parte dos operadores. Como a tecnologia digital converte qualquer tipo de contedo em nmeros binrios, aos detentores das redes no haveria diferena se o pacote que est sendo transportado de texto ou de vdeo, por exemplo. Essa dinmica passou a ser ameaada pelo uso por parte dos operadores de recursos, que identificam a natureza do contedo e permitem aes como o retardamento e at mesmo o impedimento do trfego. O objetivo seria prejudicar o acesso a contedos comercializados em outros servios pelo operador, como vetar o carregamento de vdeos, uma vez que uma empresa tambm oferece servios de TV, ou dificultar o uso de aplicativos de voz sobre IP para impedir a reduo do uso do servio de telefonia. Essa forma de discriminao pode ser promovida de duas formas: quanto aos usurios e quanto s aplicaes (Verhulst, 2011). Na primeira, um provedor pode privilegiar o trfego de um cliente determinado, como uma empresa que faz uma contratao vultosa e que exige em contrato determinadas condies de prestao do servio, como velocidade mnima. No segundo, o tratamento diferenciado pelo tipo de contedo, como no exemplo anterior. Por vezes, as duas modalidades podem ser executadas de forma combinada.
25

Traduo prpria do original em ingls: The question is more: which configuration of very smart

equipment, wired and wireless infrastructure, network algorithms, and data processing will allow the largest number of people and machines to communicate what they want, when they want it, where they want to be?

66

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Comentando o embate nos Estados Unidos em torno da neutralidade de rede, Chettiar, Holladay e Rosenberg (2010) afirmam ser necessria a adoo de regras para preservar a lgica neutra da Internet, proibindo prticas anti-competitivas e mantendo a possibilidade de amplo acesso pelos usurios a contedos dos mais variados.
Dado o advento da habilidade tecnolgica de discriminao baseada em preos, em um ambiente sem regras contra discriminao de contedo, os provedores podem comear a manipular o trfego na Internet de forma a torn-lo menos acessvel. A partir da oposio neutralidade de rede, algumas companhias de telecomunicaes mostraram o desejo de adotar tais prticas. No adotar a neutralidade de rede pode transformar a forma como a Internet funciona. As consequncias dessa mudana so imprevisveis, ainda que sejam indesejveis e irrevogveis (Chettiar, Holladay e Rosenberg, 2010, p. 4).

Essas disputas se manifestam de forma dinmica nos modelos regulatrios de cada pas. Em muitos casos as diversas concepes se misturam, mas possvel identificar uma predominncia em cada caso. essa anlise que ser realizada na prxima seo deste captulo.

Experincias internacionais
Depois do debate sobre as concepes em torno dos modelos de polticas para acesso Internet, nesta seo sero apresentadas experincias internacionais de referncia. Ser analisado o modo como os dois grandes modelos de competio entre redes (CER) e de concorrncia entre servios (CES) foram implementados em cada um dos pases. O principal representante do primeiro modelo so os Estados Unidos. Diferentemente da maioria das experincias internacionais, os EUA erigiram suas telecomunicaes em cima de um monoplio privado, e no pblico. Diversas operadoras que atuaram no incio do desenvolvimento da telefonia no pas foram reunidas em torno da AT&T, que se constituiu como nica companhia de carter privado a prestar o servio. Em 1984, ela foi dividida em diversas operadoras regionais (que ficaram conhecidas como Baby Bells), sendo mantida apenas para operar as chamadas de longa distncia. Em 1996, foi aprovado o Telecommunications Act (Telecom Act), uma lei que emendou o marco regulatrio setorial do pas, o Communications Act, de 1934.

Regulao do acesso Internet no mundo 67

O Telecom Act dividiu o modelo entre um conjunto de operadoras (as Baby Bells) e o submeteu a uma srie de obrigaes, as common carriers, abrindo espao para novas entrantes no mercado antes atendido por uma nica ofertante. As common carriers, que seriam as incumbents, deveriam fazer o servio chegar a todos os cidados. Entre as imposies, estavam as relativas ao acesso rede dessas empresas, tpicas do modelo de Regulao de Acesso Aberto.
Dever ser proibido para qualquer common carrier fazer qualquer cobrana, prtica, classificao, regulao, facilidade ou servio relacionado comunicao, direta ou indiretamente, por qualquer meio ou dispositivo, que seja injusto, no razovel ou d qualquer preferncia ou vantagem para qualquer pessoa em particular, ou classe de pessoas, ou localidade, ou sujeitar qualquer pessoa, classe de pessoa ou localidade a qualquer prejuzo ou desvantagem26 (EUA, 1996).

Para competir com as incumbents, foi criada a figura da operadora local competitiva (CLEC, na sigla em ingls). Caberia a ela acessar a rede das incumbents e se constituir como alternativa nos mercados locais para os consumidores, estabelecendo assim um ambiente de competio. No entanto, o modelo no se confirmou. As incumbents promoveram uma enxurrada de aes legais. Quando o DSL ganhou fora como soluo tcnica para oferta de Internet, o rgo regulador das comunicaes, a FCC, tentou defini-lo como elemento desagregvel e a Corte de Apelaes do Distrito de Columbia derrubou a medida (Berkman, 2010). No incio dos anos 2000, a FCC mudou a estratgia na direo do que propalavam as incumbents. Duas normas editadas em 200227 alteraram o arranjo das regras de desagregao, retirando seu carter prvio e vlido para todos os common carriers, e estabelecendo que as obrigaes seriam avaliadas caso a caso, a partir da anlise sobre a necessidade da sua existncia para superar barreiras entrada em cada mercado (Blackman e Srivastava, 2011). Esse

26

Traduo prpria do original em ingls: It shall be unlawful for any common carrier to make

any unjust or unreasonable discrimination in charges, practices, classifications, regulations, facilities, or services for or in connection with like communication service, directly or indirectly, by any means or device, or to make or give any undue or unreasonable preference or advantage to any particular person, class of persons, or locality, or to subject any particular person, class of persons, or locality to any undue or unreasonable prejudice or disadvantage (47, USC, 202 [a]).
27

NPRM: In the Matter of Appropriate Framework for Broadband Access to the Internet over Wi-

reline Facilities FCC 02- 42, February 14, 2002. E Declaratory Ruling and Notice of Proposed Rule making (FCC 02-77), March 14, 2002.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

movimento foi o marco da mudana em favor do modelo de Competio entre Redes. Nele, a FCC:
[] mudou o foco da poltica americana da ideia de competio regulada dentro de cada fio em cima do par de cobre da empresa de telefonia ou do cabo coaxial da operadora de cabo para a competio entre os detentores dessas duas plataformas. A teoria era que dois competidores fortemente baseados em uma tecnologia controlada por eles seriam suficientes para disciplinar um ao outro, e muito mais desejvel do que as incertezas da desagregao, da regulao de preos e do monitoramento contnuo de abusos anti-competitivos que o modelo acarreta (Berkman, 2010, p. 137).28

Outra medida que consolidou ainda mais a liberdade de ao das operadoras de provimento de acesso Internet foi o enquadramento legal dessa atividade como servio de informao (information service). Na legislao essa modalidade caracterizada como a gerao, aquisio, armazenamento, transformao, processamento e uso de informao via telecomunicaes. Mas a redao deixa claro que no se trata de servio de telecomunicaes29. Essa definio foi estratgica para retirar das operadoras as (j fragilizadas) obrigaes impostas ao servio de telefonia. As empresas que fazem a oferta via cabo tambm foram excludas destas exigncias. No caso estadunidense:
Paralelamente disseminao das transmisses em banda larga via DSL e Cable Modem, deu-se incio a uma interpretao jurdica que aliviou a regulao sobre o servio de televiso a cabo. Este servio, ao contrrio da telefonia, no foi tratado pela Lei de Comunicaes de 1996 como common carrier. Por consequncia, o transporte de dados prestado sobre a infraestrutura de televiso a cabo, com o objetivo de acessar a Internet via Cable Modem considerado pela FCC como servio de informao, assim como o acesso Internet em banda larga via DSL , tambm no estava sujeito s obrigaes de unbundling de redes. Embora tal engenharia interpretativa transparea a luminosa incoerncia do sistema regulatrio estadunidense sobre os modernos servios de transporte de dados em banda larga [...], a Suprema Corte dos EUA acreditou na consistncia das razes tcnicas expendidas pela FCC em sua deciso tomada em 2002, de
28

Traduo prpria do original em ingls: shifted the focus of American policy from the idea of

regulated competition within each wire competition over the copper plant of the telephone company and over the coaxial cable of the cable companyto competition between the owners of the two wires. The theory was that two competitors with a strong base in a technology they own were enough to discipline each other, and much preferable to the uncertainties off unbundling and the price regulation and continuous monitoring of anticompetitive abuses that it entailed.
29

Seo 3, 20.

Regulao do acesso Internet no mundo 69

modo a confirmar os servios de acesso Internet como servios de informao, livres de regulao estatal sob o plio da Lei de Comunicaes de 1996 (Teixeira, 2010, p. 5).

Se por um lado as incumbents saram vitoriosas na disputa acerca das obrigaes de desagregao, por outro sofreram uma derrota na batalha da neutralidade de rede. Em 2005, a FCC publicou norma estabelecendo este princpio. Em 2008, a autoridade censurou a principal operadora de cabo do pas, a Comcast, pela discriminao de contedos peer-to-peer, apesar de a deciso ter sido derrubada na justia. Em 2010, a Comisso publicou norma que ficou conhecida como Open Internet Order estabelecendo como obrigaes: disponibilizar com transparncia informaes sobre a gesto das redes e sobre os servios de provimento de acesso Internet; no bloquear contedos, aplicaes, servios e dispositivos que sejam legais ou no prejudiciais; e no discriminar contedos e usurios, exceto para a administrao razovel da rede (Verhulst, 2011). A proposta foi questionada no Congresso, e um projeto foi apresentado pela bancada republicana para derrub-la. Em novembro de 2011, ele foi votado e rejeitado pelo Senado. A campanha Save The Internet, que catalisou as mobilizaes contra o projeto, comemorou o resultado, mas destacou em seu portal que a norma da FCC ainda precisa ser melhorada, especialmente na extenso das obrigaes aos servios mveis, cada vez mais disseminados no pas (Aaron, 2011). J os pases europeus em sua maioria adotaram o modelo de concorrncia entre servios, dos quais se destacam nas primeiras estatsticas de rankings de acesso naes do norte do continente como Sucia, Noruega, Dinamarca, Finlndia e Holanda. Nesses pases, a estratgia de desagregao teve os efeitos prticos esperados por seus defensores: novos entrantes dinamizaram o mercado e o impacto negativo nos investimentos das incumbents no se realizou (Berkman, 2010). Um aspecto particular que um destes novos agentes, a operadora Telenor, adotou uma estratgia de entrada em vrios mercados da regio e aquisio de empresas que atuavam beneficiadas pelos regimes de acesso aberto. Foi o caso da Sucia. A abertura da rede da incumbent TeliaSonera foi introduzida em 2001, o que s ocorreu efetivamente em 2007, aps vrios questionamentos da empresa na justia. Um ano depois, a autoridade reguladora avanou e determinou a desagregao de wholesale bitstream access e a separao funcional da companhia, resultando na criao de uma subsidiria, TeliaSonera Skanova Acess, para comercializar dados no atacado. No entanto,

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

a primeira ao sofreu um revs na justia e a TeliaSonera teve as obrigaes de desagregao da sua rede flexibilizadas (Unio Europeia, 2010). Na Finlndia, a TeliaSonera tambm desempenha papel de incumbent, mas em uma estrutura de mercado distinta. Diferentemente dos demais pases nrdicos, a evoluo do sistema finlands no se deu em cima de um operador, mas de vrios operadores de atuao regional, com uma parte se fundindo no Finnet Group, e a companhia local de Helsinki, a Elisa, ficando com a maior participao no mercado. Em razo da origem regional de cada operador, houve uma partilha natural da rea de atuao de cada um deles. O cenrio de monoplios regionais foi alterado para outra realidade, caracterizada pela competio a partir da desagregao das redes, que permitiu a entrada das empresas nos mercados antes dominados pelos concorrentes. Em 2008, o pas alterou a legislao do setor para enquadrar a banda larga como um servio universal, o que resultou na meta nacional de garantir a todos os cidados o acesso rede na velocidade mnima de um mega, estabelecida pelo Ministrio dos Transportes e Comunicaes. Entre as grandes economias do continente, destaca-se o caso do Reino Unido, no pelas estatsticas de penetrao, mas pelo xito do processo de separao funcional que cindiu a British Telecom em duas empresas. A primeira manteve o nome e ficou responsvel pela oferta no varejo aos cidados, e a segunda, a Open Reach, pela comercializao de trfego de dados a preos e condies razoveis a todos os competidores, inclusive prpria BT. A medida foi promovida no bojo do processo de reforma do sistema de telecomunicaes do pas, cujo marco foi a aprovao do Communications Act de 2003 e a criao de uma nova autoridade regulatria, o Ofcom (Office of Communications).
A separao funcional foi seguida por uma enxurrada de investimentos pelos entrantes, resultando em um fortalecimento dos competidores Carphone Warehouse, Tiscali UK e BSkyB e na entrada deles na competio em cima dos loops desagregados, em vez da quase exclusiva opo pela comercializao de capacidade de trfego no atacado30 (Berkman, 2010, p. 87).

30

Traduo do original em ingls: Functional separation was followed by a flurry of investment

activity by entrants, resulting in the strengthening of competitors Carphone Warehouse, Tiscali UK, and BSkyB and their shift to competing over more flexible unbundled loops instead of almost solely through wholesale offerings.

Regulao do acesso Internet no mundo 71

Na Frana, o controle estatal da incumbent France Telecom sobreviveu ofensiva neoliberal da dcada de 1990, o que s foi alterado nos anos 2000, quando ela foi privatizada. A desagregao de redes foi implantada no caso francs em 2004. A medida contribuiu para melhorar o posicionamento do pas nos rankings internacionais, inserindo-o entre os lderes em penetrao do servio. Nos ltimos anos, o debate regulatrio na Frana vem dedicando especial ateno s redes da nova gerao. Em 2008, o parlamento francs aprovou uma lei determinando que as construtoras assegurassem fibra tica ao longo dos imveis dos prdios para viabilizar o ltimo quilmetro em estruturas de fiber-to-cabinet. No mesmo ano, a lei de modernizao da economia determinou que autoridades locais podem impor obrigaes s operadoras de cabo no tocante disponibilizao de suas redes a preos e condies no discriminatrias. Em 2009, outra lei aprovada pelo parlamento trouxe medidas para combater a excluso digital31. O objeto da norma foi o atendimento da parcela da populao que no tem condies de arcar com o custo de um pacote de banda larga, bem como das reas rurais, com a oferta do servio j na modalidade em cima das NGN. Um fundo foi criado para viabilizar esses objetivos, administrado por um organismo formado pelo governo federal, municpios e operadoras (UE, 2010). A Alemanha seguiu caminho semelhante com passos mais lentos. Em 1995, a Deutsche Telekom foi privatizada, com a manuteno de uma parcela minoritria das aes por parte do governo. Um ano depois, foi aprovado o Telecommunications Act, que disciplinou o novo sistema e criou a autoridade reguladora nacional (RegTP). A primeira iniciativa para implantar a desagregao de redes ocorreu em 1998, mas assim como em outros pases, questionamentos judiciais por parte da incumbent atrasaram a efetivao do modelo, que s aconteceu em 2002. Em 2006, a autoridade reguladora, reformulada e nomeada Agncia Federal de Redes, estabeleceu o bitstream access32. A sia rene dois casos internacionais de destaque: Coreia do Sul e Japo. O primeiro chegou aos primeiros pontos nos rankings globais, combinando
31 32

Loi relative la lutte contre la fracture numrique. Bit Stream Access: Desagregao do par de cobre que vai da casa do cliente at um ponto de con-

centrao escolhido pela operadora entrante. O par de cobre permite a oferta de servios de dados e j oferecido com a velocidade contratada pela operadora entrante (Associao das Prestadoras de Servios de Telecomunicaes Competitivas Telcomp, em ofcio enviado ao presidente da Agncia Nacional de Telecomunicaes, Ronaldo Mota Sardenberg, 20 de fevereiro de 2008).

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uma regulao de acesso a redes tanto da incumbent Korea Telecom, quanto da empresa pblica de energia, a Kepco. Os dois principais entrantes, Thrunet e Hanaro, estabeleceram-se no mercado combinando a implantao de infraestruturas prprias com o acesso s redes das duas companhias citadas, respectivamente (Berkman, 2010).
Do ponto de vista da competio, a posio de liderana da Coreia do Sul foi forjada pela competio entre as plataformas DSL e cabo. Enquanto a LLU [Local Loop Unbundling, sigla para a desagregao de rede que chega casa do usurio] teve um papel insignificante, as obrigaes de acesso aberto impostas aos operadores de cabo foram importantes para os novos entrantes adquirirem condies de concorrer33 (Picot e Wernick, 2007, p. 671).

As obrigaes de desagregao Korea Telecom s foram estabelecidas em 2002, quando o pas j experimentava o maior ndice de penetrao na lista dos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). No mesmo ano, foi concludo o processo de privatizao da companhia. Na camada da oferta de servios propriamente dita, a KT e os demais operadores se beneficiaram de uma regulao flexvel que definiu a oferta do acesso Internet como servio de valor adicionado.
Entre 1997 e 2005, as barreiras entrada no mercado de banda larga foram mantidas baixas graas categorizao do servio como de valor adicionado, cujo provimento era permitido em qualquer plataforma. Para entrar no mercado, tudo o que os provedores de banda larga tinham que fazer era notificar o governo de suas intenes. Essa abordagem regulatria leve foi estendida incumbent, KT34 (Banco Mundial, 2009, p. 12).

Outra poltica que facilitou a atuao dos entrantes foram as medidas de estmulo instalao de infraestrutura de conexo em prdios, iniciativa que
33

Traduo prpria do original em ingls: From a competition-related perspective, the leading po -

sition of South Korea has been furthered by platform competition between DSL and cable modem. While LLU played a negligible role, open access obligations for cable owners were important for new entries to compete on a level playing field.
34

Traduo prpria do original em ingls: Between 1997 and 2005, entry barriers into the broad-

band market were kept low through the categorisation of broadband services as value-added services, with all types of broadband access technology permitted. To enter the market, all broadband providers had to do was notify the Government of their intentions. This light regulatory approach extended to the incumbent, KT.

Regulao do acesso Internet no mundo 73

representou uma alternativa importante de ltimo quilmetro e reduziu os custos de provimento dos operadores. Nas redes mveis foram impostas obrigaes de desagregao tambm a essa plataforma. A exigncia, no entanto, foi utilizada como condio para a liberao de duas fuses que selaram a integrao fixo-mvel no pas: a compra da SK Broadband pela lder em banda larga mvel SKT e a aquisio da segunda operadora nessa tecnologia, KFT, pela Korea Telecom. Essas medidas compuseram as polticas disseminadas em um conjunto sucessivo de planos nacionais para desenvolver o setor de tecnologias da informao e comunicao. No Japo, a definio do modelo regulatrio s aconteceu nos anos 2000, depois de uma dcada de disputas entre o ento Ministrio dos Correios e Telecomunicaes (MPT, na sigla em ingls) e a incumbent Nippon Telegraph and Telephone. Em 2000, o rgo foi reformulado, recebendo o nome de Ministrio dos Assuntos Internos das Comunicaes (MIC, na sigla em ingls) e promoveu a diviso da NTT em uma operadora de longa distncia que manteve o mesmo nome e outras duas companhias: NTT East e NTT West (Cambrini e Jiang, 2009). Neste mesmo ano, o MIC publicou uma srie de regulamentos estabelecendo, entre outras coisas, que a NTT divulgasse um quadro de cobrana de taxas pelo acesso sua rede e que ela desagregasse o ltimo quilmetro para os novos entrantes (Berkman, 2010). A introduo da fibra tica no Japo, no entanto, seguiu a dinmica de competio entre as redes. Duas operadoras, KDDI e K-Opticon, estabelece ram-se em cima de suas prprias infraestruturas. A ltima uma subsidiria de uma companhia de energia (Kansai Eletric Power), que aproveitou os dutos e canos j instalados para o fornecimento de luz para implantar sua prpria malha de fibras. Partindo do princpio do acesso a qualquer lugar e a qualquer hora, os reguladores japoneses, assim como os da Coreia, incentivaram a integrao entre operadoras fixas e mveis. O governo japons (por meio do MIC) definiu um processo de reviso anual dos elementos de rede que podem se constituir como gargalos, cujo controle pode ensejar prticas anticompetitivas.
A percepo importante no caso que a abordagem japonesa v um regulador muito competente e engajado como um fomentador da competio, mais do que a noo de que uma autoridade fraca do que um mercado competitivo precisa. Assim como o mercado requer atores que integrem e inovem por entre as diversas partes da rede e dos servios, a atividade do regulador permite que os atores dominantes atuem com novos arranjos, enquanto assegura a competidores e

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entrantes que eles podem investir, porque abusos das operadoras com poder de mercado sero avaliados pelo regulador35 (Berkman, 2010, p. 141).

As experincias abordadas fornecem um rico painel para um confronto do estado da arte da implantao dos modelos CER e CES nos pases de maior destaque em termos de ambientes regulatrios para o acesso Internet em alta velocidade. o que ser feito a seguir.

Consideraes nais
Este captulo buscou analisar os dois principais modelos regulatrios luz da literatura da rea e sua implementao pelas polticas adotadas internacionalmente. Foram analisados pases considerados referncia na adoo desses arranjos, que se destacam pelo xito de suas polticas voltadas para o desenvolvimento da oferta de banda larga aos cidados. O modelo da concorrncia entre servios se mostrou de maior alcance do que o da competio entre redes. Ele serviu de base para as abordagens regulatrias de diversos pases, em especial daqueles que ocupam as primeiras posies nos rankings de penetrao do servio. Em todos esses casos, a desagregao de elementos centrais das principais infraestruturas do pas foi fundamental para permitir que novos agentes se estabelecessem no mercado. Os entrantes se beneficiaram do acesso a diversos elementos de rede, dos local loops ao bitstream, para o desenvolvimento de suas estratgias de mercado. Na maioria dos casos, a diviso de mercado chegou a um ponto de equilbrio no qual a incumbent detm metade dos acessos, como na Frana, onde a France Telecom atende a 47% dos clientes, ou divide a liderana com o entrante melhor colocado, como na Finlndia, onde a TeliaSonera responsvel por cerca de 30% dos acessos, logo atrs da concorrente Elisa. Em nenhum dos casos avaliados houve uma pulverizao, e no parece ser esta uma perspectiva do setor, dado o alto nvel de investimento necessrio para a constituio de

35

Traduo prpria do original em ingls: The critical insight here is that the Japanese approach

sees a highly competent and intensely engaged regulator as an enabler of competition, rather than that a weak and removed regulator is what competition requires. Precisely to the extent that market conditions require market actors to integrate and innovate across dependent parts of the network and services, to that same extent the activity of the regulator allows dominant market actors to experiment with new operating arrangements while assuring competitors and entrants that they too can invest, because abuses by carriers who hold market power will be checked by the regulator.

Regulao do acesso Internet no mundo 75

uma posio rentvel. Em alguns casos houve a estabilizao da disputa entre a incumbent e um ou dois concorrentes de fato, com outros operadores com fatias de mercado menores, o que ainda expressa um alto grau de concentrao. A competio entre redes no se mostrou uma soluo adequada para a primeira transio, referente primeira massificao dos acessos de banda larga. O caso estadunidense um exemplo disso. No caso dos EUA, o abandono do modelo original desenhado no Telecom Act de 1996, que previa a desagregao dos itens essenciais das redes, abriu caminho para a constituio de um duoplio entre a AT&T e a Comcast, que no foi suficiente para expandir os acessos fixos no pas. No por outra razo, a aposta do governo norte-americano est agora na expanso do acesso pelas redes mveis, estratgia mais comum em naes em desenvolvimento. No entanto, a segunda transio para as redes da nova gerao evidencia o acrscimo de novas infraestruturas, em arranjos tpicos do modelo CER. Tal configurao parece inevitvel, com a existncia de ofertas principalmente por DSL, cabo, 4G e fibra tica. No entanto, esse novo cenrio no confirma a hiptese dos partidrios do CER, sendo uma consequncia do desenvolvimento do provimento do servio e entrando em conflito com os argumentos que sustentam o CER pelo fato desse arranjo ser suficiente. As experincias internacionais de implantao das NGN e os estudos sobre elas mostram que h casos de instalao de redes prprias, embora um movimento crescente de compartilhamento das redes de fibra tica ocorra em razo dos altos custos. Isso vlido tanto para os backbones e backhauls quanto para o ltimo quilmetro, para o qual esto em construo solues que valorizam o Fiber-to-cabinet, que demanda parcerias para fazer a integrao at a casa do cidado, em detrimento do Fiber-to-home, muito mais caro e vivel especialmente nas reas com maior poder de consumo. Da mesma forma, um dos aspectos constatados a concluso de parte das autoridades de que a regulao de acesso aberta no deve ficar restrita s plataformas com fio, devendo tambm ser aplicada s plataformas mveis. No entanto, embora tal medida seja relevante, uma concluso importante o fato das redes mveis serem solues limitadas frente s NGNs, o que amplia a necessidade de ateno a elas como opes principais em um cenrio de conexes super rpidas. As plataformas mveis no devem ser vistas apenas como paliativos para experincias ainda em curso de busca pela universalizao dos acessos, mas tambm como uma perna fundamental da nova concepo de conexo a qualquer hora e em qualquer lugar.

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CAPtULO 3 PLANOS NAcIONAIS DE BANDA LARGA E O PAPEL DOS EStADOS NA UNIVERSALIZAO DO SERVIO
Jonas Chagas Lcio Valente

Este captulo visa debater os planos e estratgias nacionais de banda larga adotados por diversos pases como forma de garantir acesso ao servio a todos os cidados a velocidades determinadas, que variam de caso a caso. O papel do Estado no desenvolvimento da oferta e na garantia da universalizao do acesso a essa tecnologia ser tratado como base para a anlise das experincias internacionais. Sero abordadas iniciativas que vm se destacando no plano global. Ao nal, elas sero avaliadas de forma comparada para traar uma caracterizao e identicar tendncias no planejamento da formao dos mercados de banda larga no mundo.

Introduo
Na virada do sculo XX para o XXI, o acesso Internet em banda larga assumiu o lugar de principal servio de telecomunicaes na maior parte dos pases do globo. A rede mundial de computadores j havia se consolidado por meio da tecnologia de acesso discado, mas a penetrao ainda no estava massificada. A banda larga levou esse meio de comunicao a outro nvel, ao permitir que a transmisso de dados servisse de suporte para a troca de contedos antes pertencentes a outras mdias, como os audiovisuais. A banda larga tornou-se a expresso mais importante do fenmeno que ganhou o nome de convergncia tecnolgica ou de mdias. A partir das possibilidades suscitadas pela digitalizao que flexibilizou a captura, o armazenamento, o transporte e o acesso s informaes convertidas em linguagem binria (0 e 1) , o mercado se reorganizou em uma onda de concentrao em conglomerados ofertando servios por meio das mais diversas plataformas

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(fixas, DSL, cabo, mveis etc.)1. Pela sua alta capacidade de trfego de dados, a banda larga se constituiu como o servio base por excelncia para a oferta de outros servios2. O novo servio passou a ser objeto da ateno de governos, organismos internacionais, entidades da sociedade civil e agentes de mercado. A dinmica do mercado de telecomunicaes, em especial deste, imps alguns desafios. O primeiro deles o que ficou conhecido historicamente como tendncia ao monoplio, em razo dos altos custos de implementao das estruturas por onde so ofertados os servios. Este aspecto foi reforado pelo j citado movimento de fuses e aquisies que resultou na consolidao de grandes grupos com atuao nas vrias fases da cadeia (produo, programao, empacotamento, distribuio) e nas diversas plataformas (fixas, cabo, mveis, satlite). O segundo desafio so os altos custos do servio e da sua expanso totalidade dos territrios. As pessoas mais ricas e dos grandes centros urbanos rapidamente passaram a ter acesso banda larga em redes cada vez mais desenvolvidas e a velocidades mais altas (cujo exemplo mais evidente a instalao de fibra tica direto na residncia do usurio fiber-to-the-home, na sigla em ingls). Enquanto isso, boa parte da populao continuou sem acesso banda larga ou vivenciando servios com custo elevado e de baixa qualidade. Isso inclui os substratos da populao de grandes centros urbanos com menor poder aquisitivo, moradores de cidades pequenas e mdias e, especialmente, as reas mais afastadas, como a zona rural. Nesse cenrio, duas questes majoritrias ganharam fora: como garantir a diversidade e a competio no mercado e como fazer com que esse recurso seja ofertado com qualidade e velocidade, abrindo espao para aplicaes inovadoras ao conjunto da populao de cada nao. O primeiro ponto foi analisado no captulo 2. O segundo, que envolve os planos e estratgias nacionais

A concentrao j era um fenmeno das indstrias de mdia, mas se acentuou com a digitalizao.

Grupos passaram a ter televiso por assinatura e operadoras de telefonia e de provimento de acesso Internet, pelo fato de cada um desses servios poder ser ofertado pelas mais diversas plataformas, como cabo, satlite e ADSL. No Brasil, o caso da mexicana Telmex o maior exemplo. Hoje ela controla a operadora de telefonia Embratel, pela qual oferece telefonia e TV por assinatura. Tambm detm participao majoritria na NET, pela qual prov telefonia, TV por assinatura e acesso Internet. A empresa Claro tambm faz parte do grupo e vende servios de telefonia celular e acesso rede mundial de computadores.
2

Como em carter privado, por exemplo, ou o acesso a contedos audiovisuais via Netflix, em

carter aberto, embora pago.

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 81

para implantar de forma massiva ou universal3 a banda larga nos pases, ser o foco deste captulo. Diante disso, a indagao central desse captulo gira em torno da seguinte questo: de que forma os Estados esto buscando superar os obstculos que dificultam a universalizao da banda larga e at que ponto as solues adotadas guardam identidade e podem sinalizar um modelo a ser adotado em outras experincias nacionais? Neste sentido, o captulo tem os seguintes objetivos: (1) levantar a discusso sobre o papel do Estado na garantia do acesso banda larga populao; (2) fazer uma anlise dos planos nacionais de banda larga adotados por pases que se tornaram referncia em polticas de acesso Internet rpida, e; (3) identificar experincias nacionais que avanam no sentido da universalizao do servio. Para almejar estes objetivos, o presente texto estar dividido em trs partes. A primeira vai discutir o papel do Estado em relao banda larga e os diversos instrumentos que este possui para executar os objetivos definidos com relao ao servio. A segunda visa expor um panorama dos planos e estratgias nacionais de acesso banda larga de maior destaque no cenrio internacional. E a terceira e ltima seo pretende produzir uma anlise dessas iniciativas luz dos conceitos e abordagens apresentados.

O papel do Estado para garantir a banda larga aos cidados


A partir do momento em que a banda larga foi identificada como servio de fundamental importncia pelos Estados, transformou-se em objeto de aes coordenadas para estimular a efetivao de sua oferta aos cidados. Cada iniciativa passou a fazer uso de maneira coordenada de um conjunto de instrumentos de ao estatal, como o investimento em infraestruturas, subsdios para viabilizar a contratao do servio por pessoas mais pobres ou at mesmo a construo de redes prprias. Tais iniciativas indicam que a dinmica de mercado, seja ele configurado pelo modelo da competio entre redes ou pela concorrncia entre servios, apresentou dificuldades para prover aos cidados o acesso Internet em banda larga. O que provocou a necessidade da interveno dos Estados para planejar

Enquanto as polticas de massificao visam ampliar o nmero de pessoas ou residncias com

acesso banda larga, as aes com foco universal tm o objetivo de garantir que o servio seja levado a todos os cidados de uma determinada rea geogrfica.

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as diversas frentes de atuao. Isso no significou uma reestatizao do setor, mas recolocou o poder pblico e suas autoridades reguladoras no centro das medidas de estmulo ao desenvolvimento da banda larga nos pases. Historicamente, o Estado esteve presente desde muito cedo no setor das comunicaes. Jambeiro (2000) lista trs funes principais operadas por ele na rea:
Ele Estado Proprietrio, no que se refere, por exemplo, a bibliotecas, centros de documentao, ao espectro eletromagntico e s emissoras de rdio e TV que explora diretamente. tambm Estado Promotor, porque traa as estratgias pblicas para o desenvolvimento do setor, faz inverses de infraestrutura, e concede incentivos e subvenes. E, finalmente, Estado Regulador, na sua funo de fixar regras claras de instalao e operao, que eliminem as incertezas e desequilbrios (Jambeiro, 2000).

Tambm no caso especfico do setor de telecomunicaes, a presena estatal se constituiu desde a primeira fase, na segunda metade do sculo XIX. Embora o servio de telgrafo tenha nascido privado4, a maioria dos governos assumiu o papel de construir e implantar as redes de telefonia e de oper-las por meio de companhias prprias (estatais), em especial os europeus. Tal opo se deveu a dois entendimentos fundamentais: primeiro, que a telefonia constitua-se em um monoplio natural em razo dos altssimos custos de instalao e manuteno da infraestrutura; segundo, que o setor era estratgico e no poderia ser entregue a empresas privadas.
Embora se desenvolvesse por iniciativa de empreendedores individuais, na forma de servios oferecidos aos mercados financeiro e comercial, e embora fosse a poca urea do liberalismo, o telgrafo acabaria submetido, na Europa, ao controle direto e monopolstico do Estado. Primeiro, por causa da reao dos banqueiros e comerciantes s tarifas abusivas praticadas pelos proprietrios das linhas que, alm disso, ofereciam servios ruins. Em segundo lugar, porque o controle da informao era essencial consolidao dos regimes polticos que emergiram na Europa aps a conturbao revolucionria da primeira metade do sculo XIX (Dantas, 2002).

Com a crise do modelo fordista que sustentou os anos de ouro do capitalismo no ps-segunda guerra, os governos liberais promoveram a partir dos
Financiado por empresrios que necessitavam deste servio para reduzir o tempo da comerciali-

zao de seus bens e produtos.

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 83

anos 1970 uma alterao radical do modelo. Com uma onda de privatizaes das companhias telefnicas5, o Estado deixou de operar a funo de proprietrio e passou a assumir fundamentalmente o papel de regulador e promotor, para recuperar o esquema de Jambeiro (2000). Esse movimento visou ampliar a oferta e retirar a dependncia estatal dos agentes econmicos que necessitavam cada vez mais das tecnologias da informao para integrar suas plantas produtivas (com matrizes no centro do capitalismo e fbricas na periferia). Ele beneficiou tambm o capital financeiro, que no podia prescindir dessas infovias para desenvolver o sistema de comunicao das movimentaes em mercados de bolsas de valores e em outras transaes. Por fim, as privatizaes tambm abriram mais um nicho a ser explorado pelas empresas em um momento de crise do modelo baseado em bens durveis. A mais notria exceo foram os Estados Unidos. O pas constituiu seu sistema de telecomunicaes no incio do sculo XX calcado na reunio de diversas empresas locais em um monoplio privado controlado pela AT&T. Na dcada de 1980, no entanto, o movimento de quebra de monoplio que ocorreu na Europa tambm se manifestou na maior nao capitalista do mundo. E a AT&T foi dividida em diversas empresas regionais, que ficaram conhecidas como Baby Bells. Nesta nova fase, onde o acesso Internet em banda larga emerge como um importante servio no setor de telecomunicaes, os governos mantm o papel de reguladores dos mercados, mas aprofundam o comportamento de promotores e retomam a propriedade de parte do sistema em algumas experincias, em especial as infraestruturas:
Geralmente, governos conseguem influenciar mercados tanto na parte da demanda quanto da oferta. A ltima pode ser classificada em duas amplas subcategorias polticas, buscando assistir a construo de redes de banda larga de um lado e polticas objetivando a promoo da competio pela imposio de obrigaes regulatrias de outro lado. Especialmente em um campo de alto impacto econmico e social como a banda larga, governos usam uma variedade de medidas para aumentar a penetrao e promover a competitividade6 (Picot & Wernick, 2007).

Que nos EUA se manifestou com a quebra do monoplio da AT&T em diversas empresas regionais, Traduo prpria do original em ingls: Generally, governments are able to influence markets ei-

as chamadas Baby Bells.


6

ther on the demand or on the supply-side. The latter can be classified into two broad subcategories, namely policies aiming at assisting the build-up of broadband networks on the one hand and policies aimed at enhancing competition through the imposition of regulatory obligations on the other hand. Especially in a field with a high economic and socio-political impact such as broadband, governments use the whole variety of such measures to increase market penetration and promote competitiveness.

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Como sntese, podemos elencar algumas das principais medidas adotadas por diversos pases neste cenrio: a) O estabelecimento de obrigaes para os operadores de modo a garantir que novos entrantes no mercado possam ter condies razoveis e no discriminatrias para atender aos cidados; b) A fiscalizao do cumprimento das obrigaes e dos parmetros mnimos de qualidade ou definidos em lei ou nos contratos para oferta do servio; c) A definio dos modelos de ocupao do espectro radioeltrico para os servios baseados em redes mveis, com a alocao de faixas de frequncia para as tecnologias de transmisso de dados (3G, 4G) e a definio de obrigaes no caso da cobertura; d) A implantao de subsdios aos operadores, como isenes fiscais, para baratear elementos da infraestrutura ou parte do servio com vistas ao barateamento do custo ao cidado; e) A concesso de subsdios aos cidados mais pobres de modo a permitir a contratao dos servios que normalmente so inacessveis a eles; f) O investimento na construo de redes prprias, no prprias ou em parceria com a iniciativa privada.7 Os governos nacionais vm buscando atuar desde a base de oferta do servio (as redes), at o acesso propriamente dito na contratao do servio. Em vrios deles (como ser visto na prxima seo), essas iniciativas esto associadas a metas de universalizao do acesso Internet a velocidades mnimas consideradas como condio para a plena fruio dessa tecnologia e do que ela possibilita. A partir da compreenso da banda larga como servio essencial, caberia ao Estado fazer com que ele esteja disponvel a todos os cidados. Aparecem a duas perspectivas distintas. A primeira, mais presente nas experincias europeias e asiticas, tem a universalizao em condies iguais como princpio. Isso significa afirmar que todos, independentemente da condio socioeconmica, devem ter assegurado o acesso a uma Internet em determinadas condies e a uma velocidade mnima. Ela se assemelha compreen so das polticas de Estado de bem-estar social e de efetivao dos direitos ao conjunto da populao, mesmo que a afirmao como direito desse servio especfico tenha acontecido em alguns dos casos apenas.

Exemplos de todas essas medidas sero apresentados na descrio das polticas adotadas pelos

pases analisados na prxima seo do texto.

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 85

A segunda perspectiva, presente nos Estados Unidos e no Canad, trabalha com o conceito de massificao e de atendimento da parcela para a qual o servio inacessvel. As polticas, nesse modelo, so focalizadas em grupos especficos da populao e visam promover o acesso bsico a quem no tem como se conectar rede mundial de computadores. A finalidade da poltica, nesse modelo, seria apenas garantir o acesso Internet a parcelas da populao. J a qualidade e a velocidade seriam preocupaes a serem contempladas posteriormente. Dentro dessa perspectiva, destacam-se as polticas de subsdio s populaes mais pobres e de atendimento das reas rurais. As estratgias relacionadas banda larga ganharam tambm status prioritrio aps a deflagrao da crise financeira internacional de 2008. As iniciativas de estmulo passaram a ser vistas no apenas como medidas voltadas consolidao da banda larga em alguns pases, mas tambm como alternativa para retomar os nveis de atividade econmica experimentados antes do evento. O investimento na Internet de alta velocidade foi visto como ferramenta anticclica8 para a criao de empregos, o combate desacelerao e a retomada do crescimento sustentado de longo prazo, como aponta Qiang (2010). Para o autor:
O investimento governamental em infraestrutura de banda larga visto como algo que ter impacto a longo prazo nas atividades produtivas em outros seto res da economia. Investimentos em redes so tpicos exemplos de investimento governamental produtivo pelas externalidades que produzem. Tecnologias da informao facilitam grandes ciclos de inovao e resultam em uma substancial reestruturao da economia, contribuindo teoricamente com todos os setores por meio de ganhos de produtividade9 (p. 3).

As polticas anticclicas so aquelas que, em momentos de recesso e de crise, estimulam a ativi-

dade econmica. Nelas, o Estado investe para que as empresas possam produzir mais e a populao consuma, aumentando a capacidade de recuperao do setor produtivo.
9

Traduo prpria do original em ingls: Government spending in broadband infrastructure is

expected to have impact on long-run productive activities in other sectors of the economy. Network investments are typical examples of productive government investment because of the positive externalities they provide. ICT especially is a General Purpose Technology that facilitates great leaps of innovation and results in substantial restructuring of the economy. It is proven to contribute to virtually every sector in the economy through productivity gains.

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Planos e estratgias nacionais


Os Estados Unidos so um dos maiores exemplos da tendncia mencionada no final da seo anterior. Foi o pas em que a crise financeira internacional de 2008 nasceu e onde teve seu maior impacto. Como parte do esforo de retomada dos rumos da economia, uma lei aprovada em 2009 pelo Congresso estadunidense (American Recovery and Reinvestiment Act) autorizou a liberao de US$ 7,2 bilhes de dlares em investimentos estatais nas aes de promoo do acesso banda larga e determinou autoridade reguladora do pas (Federal Communications Comission, FCC) a elaborao de um plano nacional de banda larga. Em maro de 2010, aps consultas e audincias pblicas, a FCC lanou a verso final do plano (National Broadband Plan, NBP). O documento traz um diagnstico do setor no pas e identificou que, naquele contexto, mais de 100 milhes de pessoas ainda no tinham acesso tecnologia e apenas 60% dos quase 300 milhes de cidados eram atendidos por servios mveis baseados na tecnologia 3G. Para reverter essa situao, o estudo apresentou seis objetivos a serem alcanados at 2020 (FCC, 2010). Conforme descreve o documento: 1) Pelo menos 100 milhes de lares devem ter acesso Internet com velocidades mnimas de 100 megabits por segundo para download e 50 megabits por segundo para upload at 2020; 2) Os Estados Unidos devem liderar o mundo na inovao dos servios mveis, com a mais veloz e mais extensa rede mvel que qualquer nao pode ter; 3) Todo cidado estadunidense deve ter acesso a preos razoveis a um servio robusto de banda larga, bem como os meios para assin-lo se assim escolher; 4) Todas as comunidades devem ter acesso a preos razoveis a servios de no mnimo um gigabit por segundo para servir a instituies como escolas, hospitais e prdios governamentais; 5) Para garantir a segurana do povo estadunidense, cada dispositivo deve ter acesso a uma rede de segurana pblica nacional, interopervel; 6) Para garantir que os Estados Unidos liderem a economia de energia limpa, todos os cidados devem estar aptos a gerenciar o consumo de energia do servio de banda larga que esto usando. Para alcanar essas metas, o plano elenca quatro estratgias e um conjunto de aes para cada uma delas. A primeira o estabelecimento de polticas para o incentivo competio. Elas consistem no monitoramento constante

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 87

e na divulgao de informaes sobre os preos e opes de oferta em cada mercado do pas, de modo que a autoridade reguladora possa avaliar onde a competio est falhando. Algo que tambm busca servir como subsdio para que os cidados possam avaliar as condies de cada prestador para escolher a opo que lhes convier. Outra recomendao a reviso das regras para a compra de dados no atacado10 para fomentar a competio a partir dos entrantes que no so detentores das redes. O documento indica tambm que o poder pblico deve estimular um mercado competitivo de set-top boxes11 e permitir que estados e entidades locais tambm possam prover o servio. A segunda estratgia assegurar a alocao e o uso eficientes dos recursos que o Estado detm ou influencia, como o espectro de radiofrequncias, dutos, canos, tetos e outros usados para a prestao do servio de acesso banda larga. A FCC acredita que, dessa forma, o governo pode facilitar a entrada de novos agentes econmicos no mercado.
O governo financia um grande nmero de projetos de infraestrutura. Garantir que esses recursos sero alocados e geri-los de maneira eficiente pode encorajar o desenvolvimento da infraestrutura de banda larga e diminuir as barreiras entrada12 (FCC, 2010, p. 12).

Quanto ao espectro de radiofrequncias, a FCC possua uma quantidade insuficiente de faixas de frequncia do espectro eletromagntico para atender a demanda por servios de dados, usando dispositivos mveis como celulares ou tablets. O plano afirma o compromisso da FCC de disponibilizar 500 novos megahertz at 2020, sendo 300 at 2015. Para isso, o documento prev mecanismos para que a FCC possa realocar faixas de espectro para novos usos. A inteno obter benefcios dos avanos tecnolgicos promovidos pelo uso da tecnologia digital no espectro eletromagntico que permitem uma ocupao menor das faixas de frequncia, o que d flexibilidade agncia reguladora para redirecionar esse excedente para onde houver demandas, como no caso do trfego de dados por operadoras mveis. Juntamente a isso, o estudo apon10 11

Que realizada junto s detentoras de redes por pequenos provedores. Dispositivos usados para receber o sinal de TV Digital e que tambm podem ser usados para Traduo prpria do original em ingls: Government also finances a large number of infrastruc-

acessar a Internet.
12

ture projects. Ensuring these assets and resources are located and managed efficiently can encourage deployment of broadband infrastructure and lower barriers to competitive entry.

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ta para a busca de novos modelos tecnolgicos de explorao do espectro, em especial os que usam como suporte as faixas no licenciadas13. Quanto infraestrutura, so colocadas como medidas necessrias definio de modelos mais uniformes e baratos de comercializao dos espaos de canos e dutos e a simplificao dos procedimentos para implantar as redes de trfego de dados14. Onde houver financiamento pblico, como no caso de obras de estradas, rodovias e pontes, o plano estadunidense prev estabelecer um planejamento racional que permita o aproveitamento desses espaos para a implantao das redes de banda larga. A terceira estratgia diz respeito aos incentivos para a disponibilidade universal do servio de banda larga. A inteno da FCC assegurar a todos as condies de contratar o servio e poder fru-lo de forma plena, com domnio suficiente das tcnicas para utiliz-lo. A principal ao a criao de um fundo (Connect America Fund CAF) para promover o acesso banda larga com velocidade de pelo menos 4 megabits por segundo. Segundo o plano, seria necessrio redirecionar cerca de US$ 15,5 bilhes do fundo de servios universais15 e incrementar com alguns bilhes de dlares por dois ou trs anos16 (ibidem). A perspectiva at o final do perodo trabalhado no NBP fazer a transio da verba destinada para financiar os componentes de alto custo do fundo de servios universais para o CAF. A criao de outro fundo tambm apontada, neste caso especificamente para financiar iniciativas de cobertura de reas no atendidas pela tecnologia 3G. J no que tange aos subsdios aos cidados mais pobres, o plano estadunidense indica o redirecionamento de programas de apoio17 para o acesso a servios de banda larga. Outra possibilidade aventada incluir como condio no licenciamento de novas faixas de espectro a oferta de servios a preos mais baixos para essa parcela da populao, que tambm seria beneficiada por atividades de formao e capacitao para o uso das mdias, tanto por progra-

13

Faixas no licenciadas so aquelas que para ser usadas no precisam de autorizao do governo, Muitas empresas reclamam que autoridades pblicas exigem muitas licenas para a implantao

por exemplo as utilizadas para comunicao por rdio amador.


14

dos dutos. O objetivo do plano diminuir a burocracia e simplificar a construo das infraestruturas.
15

Criado para garantir a oferta do servio de telefonia a todos os estadunidenses, em especial que Traduo prpria do original em ingls: [The Congress] could make available public funds of a Como aqueles de pagamento de uma parte dos custos de contratao de servios de Internet.

les no atendidos inicialmente pelas incumbents.


16

few billion dollars per year over two to three years.


17

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 89

mas governamentais quanto pelas operadoras privadas. O objetivo central quebrar resistncias ao uso dessas tecnologias e facilitar a introduo de novos contingentes ao mundo digital. A quarta estratgia a atualizao de polticas, a definio de parmetros e o alinhamento de incentivos para maximizar o uso da banda larga em reas prioritrias para o pas. Na sade, o plano manifesta a necessidade de qualificar o acesso dos provedores de servios de atendimento populao de modo que estes possam utilizar as tecnologias da informao para agilizar e baratear os procedimentos. Na educao, a ampliao do acesso banda larga identificada como recurso fundamental para fomentar o aprendizado on-line dos estudantes e a formao continuada dos professores, bem como a transparncia para o aumento do controle das atividades do setor. Na rea energtica, o documento prescreve a adoo de sistemas eficientes de gasto de energia e o investimento em aplicaes que regulem e forneam informaes para economizar esse dispndio. Na segurana pblica, as sugestes so no sentido de criar uma rede mvel de banda larga e modernizar os contatos de emergncia, conhecidos no pas pelo nmero telefnico por onde possvel fazer denncias (911). Por fim, no tocante gesto governamental, o plano recomenda ao Executivo a modernizao de seus servios internos de informtica e trfego de dados e o uso da Internet para tornar as aes das diversas instituies vinculadas mais abertas e transparentes. Quanto aos recursos para a efetivao, ao apontar que o Congresso deve reservar alguns bilhes de dlares por dois ou trs anos, fica claro que a FCC no tem uma previso do valor anual exato necessrio para implementar o conjunto de medidas aportadas no plano. O texto explica que o grande conjunto das recomendaes no vai ensejar investimentos pblicos, que s sero destinados oferta de reas no atendidas, s aes relacionadas segurana pblica e prpria gesto da implementao do plano. A expectativa expressa de que os leiles de faixas de espectro para os servios mveis permitam recolher o montante necessrio para financiar as iniciativas. Desde o lanamento do NBP, pesquisadores e entidades da sociedade civil vm se dedicando a uma anlise crtica acerca de suas propostas e implementao. A associao Free Press18 lanou um relatrio de avaliao no qual classifica as metas do plano como modestas e critica o fato do prazo para seu alcance ser muito mais longo do que o adotado por outros pases. Outra fragili-

18

Que encabea o movimento pela reforma da mdia no pas e diversas campanhas relacionadas

democratizao da comunicao: <http://www.freepress.net>.

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dade alegada pela organizao a definio dos objetivos para as reas rurais para 2020, que mesmo cumpridos permitiriam a essa parcela da populao o acesso a servios com velocidade at 96% menor do que a disponibilizada nas reas urbanas. Outra preocupao da entidade com a competio. Nos servios fixos (telefonia fixa, banda larga via cabo etc.), 96% dos lares so atendidos por duas ou menos empresas, dado que evidencia o duoplio formado pela AT&T e pela operadora de cabo Comcast nas tecnologias de DSL e fibra tica. Essa questo estruturante, uma vez que a poltica de subsdios contribui para a incluso de uma parcela da populao mais pobre, porm no a totalidade, o que no resolve o problema da excluso digital. Noam (2011) afirma que a partir do lanamento do plano nacional de banda larga norte-americano houve um giro no sentido de privilegiar os acessos mveis como a soluo para o atendimento das reas no cobertas. O autor condena a soluo e considera que ela apenas um paliativo que no previne uma nova excluso digital, aquela da velocidade de transmisso de dados. Isso porque o consumo intensivo, especialmente no caso de filmes, invivel de ser suportado para um conjunto grande de usurios das redes mveis. Ele demanda uma quantidade enorme de espectro (que no est disponvel) e de torres de celular (o que condenvel do ponto de vista do planejamento urbano). Para o autor:
O problema da plataforma sem fio que ela tem uma lgica econmica negativa para a velocidade, adicionar velocidade se torna progressivamente mais caro, enquanto no caso da fixa essa dinmica positiva. Se dobrada a velocidade de uma rede sem fio preciso mais espectro. Esse espectro adicional mais caro que o anteriormente adquirido, porque ele se torna mais difcil de liberar, mais disputado entre as companhias, ocupa frequncias menos privilegiadas e requer batalhas regulatrias maiores (Noam, 2011, p. 477).

No Canad a estratgia recente nasceu de um plano mais amplo (Canadas Economic Action Plan), lanado em janeiro de 2009. Ela veio na esteira de diversas iniciativas ao longo dos anos 1990 e 2000 que tiveram foco no atendimento da populao rural, de comunidades em reas remotas e de ndios e pobres nas grandes e mdias cidades (Howard, Busch & Sheets, 2010). O plano destinou 225 milhes de dlares canadenses para o atendimento onde no existia ou era feito de forma considerada insuficiente (unserved and underserved areas). As primeiras foram classificadas como aquelas onde havia apenas o servio de acesso Internet discado e as segundas as cobertas por servios mais rpidos que o discado, porm inferiores a 1,5 megabits por segundo.

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 91

Em abril do mesmo ano, foi lanado o plano com o nome de Banda Larga Canad, conectando os canadenses do campo (Broadband Canada: Connecting Rural Canadians). O objetivo era garantir a oferta do servio a todas as regies do pas com velocidade mnima de 1,5 megabits por segundo. Para isso, foram identificadas as reas sem atendimento e com atendimento insuficiente (Geographical Service Areas). O governo abriu a possibilidade da apresentao de projetos para esses locais, fornecendo financiamento direto no reembolsvel para a expanso de redes e da oferta, onde as operadoras no entraram pela ausncia de pessoas em condio de pagar pelo servio. Metade dos custos seria bancada por esse subsdio e a outra metade pelos provedores.
O programa encorajou a competio entre os proponentes (para reduzir o investimento governamental) e estipulou a complementao da infraestrutura dentro de um cronograma. Foi aberto a provedores de Internet, organizaes sem fins lucrativos e cooperativas, ou outros consrcios; tudo podendo ser a partir de mltiplos projetos e mltiplas reas. A parte da situao de propriedade, os proponentes deveriam demonstrar que as solues tecnolgicas propostas vo ao encontro da velocidade mnima estipulada para construir a rede e oper-la19 (McKeown, Brocca e Veenhof, 2010, p. 9).

A autoridade governamental responsvel pelo programa (Industry Canada) recebeu 570 propostas, das quais 75 se transformaram em projetos aprovados com a promessa de atender a 217 mil residncias em todo o pas. Em 2010, 98% da populao j era atendida por acessos com velocidade mnima de 1,5 megabits por segundo e 86% com velocidade de pelo menos 5 megabits por segundo (CRTC, 2011a). A Comisso de Rdio, Televiso e Telecomunicaes do pas (Canadian Radio-Television Telecommunications Comission CRTC) reafirmou em seu ltimo relatrio o modelo de parceria adotado:
A Comisso considera que o desenvolvimento da Internet em banda larga, incluindo o realizado em reas rurais e remotas, deve continuar baseado nas foras do mercado com apoio de financiamentos pblicos, em uma abordagem que incentiva as parcerias pblico-privadas. [] As necessidades da Internet canaden19

Traduo prpria do original em ingls: The program encouraged within area competition

among applicants (to lower government contributions) and stipulated completion of the proposed infrastructure within the program timeframe. It was open to Internet Service Providers, not-forprofit organizations and cooperatives, or other consortia; all could bid on multiple projects in multiple areas. Aside from ownership conditions, applicants are required to demonstrate that their technology solution meets the definition of broadband (Table 2), to build the infrastructure, and then to operate the network.

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se, em todas as regies do pas, mudaram e continuam mudando. Canadenses esto demandando velocidades maiores, maiores taxas de transferncia de dados e flexibilidade no uso dos dispositivos fixos, mveis e portteis20 (CRTC, 2011).

A CRTC estabeleceu como meta central que todos os cidados do pas tenham at 2015 acesso a servios de banda larga com velocidade mnima de 5 megabits por segundo de download e de um megabit por segundo de upload. Na norma 291 (CRTC, 2011a), a Comisso realizou uma reviso do modelo. A partir da avaliao de que houve um avano no atendimento dos cidados canadenses, determinou uma grande reduo dos subsdios estatais, mantendo-os apenas para as incumbents21 locais, nicas operadoras com a responsabilidade de oferecer acesso universal ao servio. O novo modelo trabalha com a recuperao dos custos de investimento das incumbents locais nas reas que no geram retorno econmico, imputando aos novos entrantes o financiamento de parte desse subsdio.
A Comisso considera que os custos de implementao da competio no mbito local representam um peso desproporcional para as incumbents locais, dado o baixo nmero de servios de acesso que elas oferecem. Consequentemente, a Comisso determina que as pequenas incumbents locais que mantm menos de 3 mil servios de acesso ou menos tenham os custos de implementao reembolsados, durante um perodo de trs anos, pelos novos entrantes22 (CRTC, 2011a, p. 4).

20

Traduo prpria do original em ingls: The Commission considers that the deployment of

broadband Internet access services, including deployment in rural and remote areas, should continue to rely on market forces and targeted government funding, an approach that encourages pub lic/private partnerships. [] Canadian Internet needs, in all regions of Canada, have changed and continue to change. Canadians are demanding higher speeds, higher data transfer capacity, and flexibility in the use of their fixed, mobile, and handheld devices.
21

Incumbent a operadora que possui a maior rede instalada no pas, na maioria dos casos por ter

sido a empresa estatal que atuava em monoplio. Ela possui obrigaes especiais de universalizar o acesso a servios de telecomunicaes (em geral telefonia e banda larga onde esta ltima for considerada servio universal). Em geral, a operadora tambm submetida a imposies de acesso sua rede de forma no discriminatria por seus concorrentes como forma de estimular a competio no mercado.
22

Traduo prpria do original em ingls: The Commission considers that local competition im-

plementation costs represent a disproportionate burden on very small ILECs, given the small number of network access services (NAS) they serve. Consequently, the Commission determines that small ILECs serving 3,000 NAS or fewer will have their local competition implementation costs reimbursed, over a period of three years, by the new entrant(s).

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 93

Na Amrica do Sul, a Argentina o principal exemplo de implantao de uma estratgia nacional para banda larga. O governo daquele pas lanou em outubro de 2010 o seu plano (Plan Nacional de Telecomunicaciones Argentina Conectada), estruturado com base nos seguintes eixos estratgicos: incluso digital, otimizao do espectro radioeltrico, desenvolvimento dos servios universais de telecomunicaes, gerao de empregos no setor, capacitao e pesquisa em tecnologias da informao e da comunicao, melhoria da infraestrutura e da conectividade, e fomento competitividade (Argentina, 2010). A incluso digital abordada como a busca pelo acesso universalizado de todos os argentinos em iguais condies em qualquer regio do pas. A questo da desigualdade regional aparece como aspecto fundamental diante do quadro dspar entre as diversas cidades e estados. Enquanto em Buenos Aires a penetrao da banda larga est na casa dos 45%, na maioria das cidades ela no passa de 15% (Argentina, 2010b). Ao longo do decreto, h diversas citaes sobre a importncia de ampliar e igualar o acesso dos servios da sociedade da informao, bem como sobre a necessidade de atualizar a noo de servio universal, definido como:
[...] o conjunto de servios e programas, variveis no tempo, definidos pelo Estado Nacional, destinados populao em geral com uma determinada qualidade e a preos acessveis, aos quais se dever ter acesso independentemente da localizao geogrfica e condies sociais, econmicas e as relativas a impedimentos fsicos; encontrando-se compreendidos todos os servios de telecomunicaes independentemente da tecnologia (Argentina, 2010b, p. 73).23

De acordo com o plano argentino, o desenvolvimento das redes da prxima gerao ser baseado na criao de uma Rede Federal de Fibra tica, a ser gerenciada pela Empresa Argentina de Solues Satelitais (AR-SAT), cujo acionista majoritrio o Ministrio do Planejamento Federal, Investimento Pblico e Servios. Tambm no h meta de velocidade mnima nem de penetrao para essa infraestrutura, apenas a previso de que a demanda por trfego de dados em curto prazo ensejar velocidades de pelo menos 10 Mbps nas reas de maior desenvolvimento da oferta e do consumo do servio (Argentina, 2010b).

23

Traduo livre do original em espanhol: el conjunto de servicios y programas, variables en el

tiempo, definidos por el Estado Nacional, destinados a la poblacin en general con una determinada calidad y a precios accesibles, a los que se deber tener acceso con independencia de su localizacin geogrfica y sus condiciones sociales, econmicas y las referidas a impedimentos fsicos; encontrndose comprendidos todos los servicios de telecomunicaciones sin importar la tecnologa.

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No que tange s redes locais, a principal iniciativa prevista no plano a realocao das frequncias liberadas com o fim das transmisses analgicas de TV para o provimento de banda larga mvel nas tecnologias 3G e LTE. Antes do lanamento do Plano Argentina Conectada, o governo do pas j havia lanado uma iniciativa especfica para o atendimento da comunidade educacional. O programa Conectar Igualdad.com.ar reuniu um conjunto de aes para promover o uso da tecnologia digital na aprendizagem da rede pblica de ensino, em especial o fornecimento de computadores a alunos e pro fessores do ensino mdio. A coordenao do plano e a integrao com outras polticas, como o Conectar.Igualdad.com.ar, ficaram a cargo de um comit (a Comissin de Planificacin y Coordinacin Estrategica del Plan Nacio nal de Telecomunicaciones Argentina Conectada), vinculado ao Ministrio do Planejamento Federal, Investimento Pblico e Servios. A ele foi dada a atribuio de elaborar propostas para a execuo do plano, integrar os esforos dos vrios agentes envolvidos e avaliar periodicamente o andamento e o resultado das medidas. O decreto determinou comisso a realizao de um levantamento das iniciativas em curso naquele momento relacionadas ao escopo do plano para uma avaliao de quais deveriam ser incorporadas a ele e sob que termos. Em 2010, este comit divulgou o plano de ao para o quinqunio 20112015 do plano Argentina Conectada. Nele, as diretrizes apresentadas no decreto ganharam metas mais concretas. A Rede Federal de Fibra tica deve ter como velocidade mnima ( piso tecnologico) 10 Mbps e chegar a 1.700 localidades, cobrindo 97% da populao do pas. Os 3% restantes tero o acesso garantido por meio de satlite. Todas as escolas pblicas devem estar conectadas at o fim do perodo. Duas mil antenas que permitem a conexo por satlite devem ser instaladas para atender escolas em reas rurais, enquanto 11 mil antenas de TV Digital por satlite devem ser destinadas a rgos pblicos e instituies de ensino. Entre as iniciativas de acesso coletivo esto a implantao de 250 Pontos de Acesso ao Conhecimento e a multiplicao dos Pontos de Acesso Digital (Argentina, 2010b). J na Oceania, a Austrlia optou por uma estratgia baseada em forte planejamento e comando estatal. Em abril de 2009, o governo anunciou a meta de atender 93% das residncias com velocidade mnima de 100 megabits por segundo. Para atingir esse objetivo, anunciou a construo de uma infraestrutura nacional de fibra tica (National Broadband Network), com a previso de investimentos de US$ 36,5 bilhes. Quanto populao no atendida pela rede, a iniciativa tambm previu que o governo deveria assegurar o acesso

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 95

Internet com velocidade mnima de 12 megabits por segundo, utilizando plataformas sem fio terrestres e satlite (Berkman, 2010). Uma empresa pblica foi criada para implantar e explorar a rede nacional (National Broadband Network Co). Em 2010, o governo australiano anunciou que as reas regionais teriam prioridades (Austrlia, 2011). A infraestrutura ser usada para a comercializao de dados no atacado e o modelo de regulao adotado para ela foi o de acesso aberto, com venda de capacidade de trfego de dados a preos no discriminatrios e condies razoveis. Uma das diretrizes do projeto a busca pela oferta uniforme de preos para esses servios em todas as regies do pas, de forma a no penalizar as reas mais acessveis (NBN Co, 2011). A NBN Co celebrou um acordo com a incumbent do pas, Telstra, para assumir a sua infraestrutura e contribuir com o processo de implantao da rede de fibra tica. Isso inclui desde os cabos de cobre at os coaxiais e de fibra utilizados para a oferta de banda larga, bem como os dutos e canos que servem de suporte. A iniciativa tambm implicou a separao estrutural da incumbent, com a infraestrutura sendo assumida pela NBN Co e a oferta mantida pela nova Telstra.
O acordo definitivo pavimenta o caminho para que a NBN possa ter uma implantao mais eficiente e rpida, mais receitas, menos custos e menos sobrepo sio de infraestrutura. Isso significa a reutilizao de infraestrutura, evitando a duplicao das redes e resultando em menos incmodo para as comunidades24 (Conroy, 2012).

Aps o fim da implantao da NBN, a lei que disciplina a iniciativa (National Broadband Network Companies Act 2011) prev a venda da companhia para a iniciativa privada, estabelecendo um roteiro para a execuo do repasse: o ministro das comunicaes precisa declarar que a companhia atingiu o status de estar totalmente operacional (previsto para acontecer em 31 de dezembro de 2020); a comisso de produtividade do Congresso deve solicitar um relatrio ao Ministrio da Produtividade (Productivity Ministery); o documento deve ser apreciado pela Comisso de Propriedade da NBN Co, e o ministro das finanas emite um parecer de acordo com o incio do processo de venda (Austrlia, 2011a).

24

Traduo do original em ingls: The Definitive Agreements pave the way for the NBN to be built

more efficiently and with faster take-up, higher revenues, lower and more reliable costs and less use of overhead cabling. This will mean the reuse of existing infrastructure, avoiding infrastructure duplication and resulting in less disruption for communities.

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Para as reas no cobertas pela rede, foi lanado em 2011 um servio por satlite. Foi disponibilizado com velocidades de download de 6 megabits por segundo e de upload de um megabit por segundo. A NBN Co firmou acordo com sete provedores para utilizar a plataforma e oferecer o servio aos cidados (Austrlia, 2011a). Bowles e Wilson (2011) afirmam que h vrias questes no resolvidas no projeto australiano. A primeira o modelo de acesso pleno a qualquer lugar e qualquer tempo (ubiquity), que vai alm da instalao da rede de fibra tica e passa pela cobertura efetiva do conjunto do territrio que a NBN promete atingir. Para esses autores:
[] o design das solues fixa-mvel e por satlite da NBN e como elas vo ser integradas fibra permanece incerto. No entanto, se as solues sem fio falharem no atendimento das preferncias de qualidade e de velocidade dos consumidores, a assinatura de servios 3G e outras formas de banda larga mvel ou servios de satlite alternativos vo continuar. Satlite geralmente o ltimo recurso quando todos os demais falham. Enquanto a adeso banda larga m vel sugere que o acesso pleno a qualquer hora e em qualquer lugar no apenas uma funo de no estar apto a se conectar por uma rede fixa; uma escolha para garantir o acesso banda larga em movimento, usando um conjunto de dispositivos que podem se conectar Internet a qualquer hora, em qualquer lugar (Bowles e Wilson, 2011, p.8) 25.

Outra preocupao dos autores com a qualidade do servio prestado a partir da NBN. Nesta perspectiva, eles trabalham com a noo de qualidade envolvendo uma srie de fatores, tais como: taxas de upload, latncia26, o valor do trfego de dados, a mobilidade e a ubiquidade. Eles afirmam que a velocidade de download importante, mas que para promover uma incluso efetiva dos cidados no mundo digital, a capacidade de upload tambm assume um papel central, pois est relacionada diretamente capacidade dos usurios no

25

Traduo prpria do original em ingls: The design of the proposed fixed wireless and satellite

solutions within the NBN and how they would integrate with the fibre network remained unclear. Nevertheless, if the fixed wireless solution fails to match consumer quality preferences and speeds, subscriptions to 3G and other forms of mobile broadband or alternate satellite services will continue. [...] Satellite is often a last resort failing all other options. While mobile broadband adoption rates suggest that ubiquitousness is not just a function of not being able to access a fixed connection; it is a choice made to ensure access to broadband on the move, using a range of devices that can connect to the Internet anytime, anywhere.
26

A latncia est relacionada ao tempo que os pacotes de dados levam para chegar a um terminal

de um usurio.

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apenas de receber informao, mas de difundi-la usando a Rede Mundial de Computadores:


Qualidade de banda larga no apenas sobre velocidade de download ou sobre a capacidade de empurrar produtos e servios ao consumidor em um canal de mo nica. Mas est relacionada capacidade de fazer conexes, de criar contedos e ideias de forma colaborativa, de compartilhar aplicativos, de sincronizar transmisses em tempo real para fazer negcios em uma cadeia produtiva global, de difundir inovaes e estimular trocas em vias de mo dupla entre os vrios ns de uma rede a qualquer hora27 (Bowles e Wilson, 2011, p. 8).

Em outro caso estrangeiro, a Finlndia aprovou seu plano denominado National Plan of Action for Improving the Infrastructure of the Information Society em dezembro de 2008. O objetivo estabelecido foi assegurar a cidados e empresas o acesso aos servios da sociedade da informao a partir da necessidade de cada usurio (Finlndia, 2008). O plano previu a oferta a todos os cidados, empresas e sedes de instituies pblicas do acesso banda larga com velocidade de pelo menos um megabit por segundo, at 2010. O ndice foi considerado o mnimo necessrio para garantir aos usurios a capacidade de desfrutar de servios eletrnicos que usam a Internet como suporte, entre eles o carregamento e o envio de imagens, msicas e vdeos. O texto classificou o acesso banda larga como servio universal e estabeleceu a obrigao s incumbents de prov-lo em dois anos a preos razoveis, independentemente da plataforma ser fixa ou mvel. A autoridade reguladora do pas (Ficora) ficou responsvel por identificar em cada rea os prestadores que desempenhariam o papel de incumbent e impor a eles as obrigaes de provimento do servio universal. Aps a avaliao, 26 empresas foram enquadradas nessa categoria pela autoridade reguladora. A diretiva passou a vigorar em julho de 2010 (Koivisto, 2010). O plano estabeleceu metas mais avanadas que foram previstas para ser alcanadas em 7 anos, isto , em 2015. Redes de fibra tica ou de cabo deveriam possibilitar a 99% das residncias, escritrios e prdios da administrao pblica o acesso a uma conexo de pelo menos 100 megabits por segundo.
27

Traduo prpria do original em ingls: Broadband quality is no longer just about downloading

speed or the capacity to push products and services down a one-way channel to a consumer. It is about the capacity to make connections, to collaboratively create content and ideas, to share ap plications, to synchronise real-time data transmission to businesses across a global supply chain, to diffuse innovations, and to stimulate two-way exchanges between multiple nodes in a network anytime.

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Esta infraestrutura deveria fornecer o servio diretamente ou estar a at dois quilmetros de cada uma das unidades habitacionais, de negcio ou de gesto pblica, sendo a elas ligada por meio de outras solues tecnolgicas que assegurassem altssimas velocidades. Trs estratgias so elencadas para atingir essas metas. A primeira a melhoria da rede pblica de telecomunicaes, a segunda a garantia de preos razoveis para acesso ao servio, e a terceira o compromisso do Executivo de disponibilizar o investimento estatal necessrio consecuo desses objetivos. A primeira foi colocada como responsabilidade dos operadores privados. No documento tambm foi previsto que, se at 2015 essa infraestrutura no fosse viabilizada comercialmente, o Estado poderia assumir papel indutor com apoio financeiro nas reas em que a rede ainda no estivesse plenamente implantada. O planejamento dessa atuao do Poder Pblico foi atribudo aos Conselhos Regionais (Regional Councils), sendo a deciso final uma prerrogativa do governo nacional. Os investimentos para o apoio expanso da rede nessas reas ainda no plenamente atendidas so financiados por recursos do governo federal, dos municpios e dos fundos da Unio Europeia e no podem ultrapassar 67% dos custos de implantao da infraestrutura. Se o montante ultrapassar um valor definido (66 milhes de euros), o excedente ser recuperado para o Estado por meio da cobrana de uma taxa dos operadores de telecomunicaes que oferecem o servio de banda larga. Mas enfatizou-se no texto que a ajuda financeira seria destinada aquisio de tecnologia e equipamentos para a oferta do servio, cabendo aos cidados a contratao do servio. A exceo so os programas de subsdio estabelecidos antes do plano para empreendimentos agrcolas e de turismo. Para a banda larga mvel, o plano finlands previu a realizao de leiles para uso de faixas de espectro (Koivisto, 2010). Em 2009, o governo realizou leiles para a faixa de 2500-2690 MHz. Faixas adicionais na banda de 1800 MHz foram alocadas para os operadores mveis para o incio das atividades na tecnologia 4G (Unio Europeia, 2010). Segundo Koivisto (2010), as operadoras tm demonstrado resistncia rea lizao dos projetos em parceria com o governo, mesmo que neles elas sejam responsveis por arcar com apenas 34% dos custos. Outro problema o dimensionamento aqum do necessrio quanto aos valores para a consecuo dos projetos. No caso dos pilotos aprovados, a estimativa inicial era de que seriam necessrios 200 milhes de euros, oramento que saltou para 400 milhes de euros medida que a implantao avanou. Outro desafio o custo da contratao do servio.

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[] as altas taxas de instalao parecem ser o principal obstculo para a aceitao do servio de fibra tica na casa do cidado ( fiber-to-the-home). Na estrutura atual, a taxa de instalao geralmente depende da distncia do equipamento do consumidor para o ncleo da rede. Isso pe os consumidores em uma situao desigual, com o custo para um consumidor podendo ser muitas vezes mais alto do que para outro28 (Koivisto, 2010, p. 4).

J no Reino Unido, o plano nacional (Digital Britain) foi lanado em 2009 aps a proposta ter sido colocada em consulta pblica e ter sido alvo de audin cias conduzidas pelo governo britnico. A ambio expressa foi a insero do pas como um dos lderes da sociedade do conhecimento, a ser concretizada em cinco objetivos (Reino Unido, 2009): a) Modernizar e melhorar as infraestruturas fixas, mveis e de radiodifuso; b) Promover um ambiente favorvel ao investimento em tecnologias, aplicativos e servios digitais; c) Oferecer um conjunto de contedos de servio pblico com qualidade, em especial as notcias; d) Desenvolver as capacidades dos cidados para lidar com as tecnologias digitais em todos os nveis; e e) Assegurar o acesso universal banda larga, utilizando-a para ofertar mais servios pblicos com maior qualidade e mais eficincia. O documento elenca um conjunto de obstculos para a consecuo desses objetivos, listando barreiras que apartam um contingente de pessoas do acesso Internet em alta velocidade. O primeiro o custo do servio. A expectativa do governo britnico que parte do problema seja resolvida com a reduo progressiva de preos a partir da dinmica de mercado. Mas um apoio garantido por meio de um programa de subsdio para o qual foram reservadas 300 milhes de libras esterlinas. O segundo a capacidade de manejar as tecnologias digitais. O plano anuncia uma diretriz (National Plan for Digital Participation) para enfrentar o problema. Ela foi baseada em aes de cunho local e comunitrio que combinam mobilizao da populao com iniciativas de capacitao e treinamento para qualificar a apropriao dos aparatos tcnicos. O terceiro a disponibilidade

28

Traduo prpria do original em ingls: The high installation fees seem to be the main obstacle

for fiber to the home service acceptance. In the current structure the installation fee typically de pends on the distance from the customer premises to the core network. This put customers to an unequal situation and the cost for one customer can be many times higher than for another one.

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do acesso banda larga para a populao. Para super-lo, o texto estabelece a meta de assegurar a todos os cidados um servio com velocidade mnima de 2 megabits por segundo at 2012 por meio de plataformas fixas, mveis e por satlite. E define um compromisso de universalizao do servio (Universal Service Commitment), para o qual foram previstos 200 milhes de libras esterlinas entre recursos pblicos e privados. O documento estabelece tambm um programa (The Next Generation Final Third Project) de contribuio financeira estatal para possibilitar que um tero da populao do pas que hoje no atendida pelo mercado possa desfrutar dos servios ofertados pelas redes de nova gerao (NGN), como fibra tica. Para isso, o plano prev a criao de um fundo (Next Generation Fund ), alimentado por uma taxao dos acessos fixos em 0,50 libras por ms. A estimativa que a arrecadao chegue de 150 a 175 milhes de libras esterlinas por ano (Berkman, 2010). Em relao infraestrutura mvel, o plano britnico definiu trs objetivos: (1) realizar uma transio rpida para a prxima gerao de banda larga mvel, (2) avanar em direo a uma cobertura universal do acesso Internet na tecnologia 3G e nas suas sucessoras e (3) manter um mercado competitivo nessa plataforma. Um Programa de Modernizao do Espectro (Spectrum Modernization Programme) foi criado para qualificar a gesto do espectro radioeltrico para a banda larga mvel. A meta assegurar a oferta de conexes mveis com pelo menos 50 megabits por segundo nas reas urbanas e 5 megabits por segundo nas reas rurais. O plano adota as propostas apresentadas no relatrio de um especialista escolhido pelo governo para traar as linhas de atuao no tema (que ficou conhecido como Independent Spectrum Broker Report), em especial trs recomendaes: realocar a faixa de 800 MHz liberada aps o desligamento das transmisses analgicas; realizar um leilo para expanso do 3G com blocos de 10 MHz; liberalizar a explorao das faixas destinadas ao 2G pelos operadores. As licenas de 3G tiveram o tempo de durao alterado para indefinido, de forma a prover segurana para os investimentos e um incentivo para a expanso rumo universalizao (Reino Unido, 2009). O plano ainda elenca um conjunto de medidas para o combate violao de direitos autorais na Internet, que passa por obrigaes dos provedores de identificar quem compartilha contedo de forma ilegal e pelo acionamento legal dessas pessoas. Quanto aos contedos, uma parte das iniciativas foi na direo das indstrias criativas do pas, os servios pblicos de radiodifuso (em especial a BBC).

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Burbridge & Maguire (2009) consideram vagas as metas e aes listadas no plano, sem definies concretas dos caminhos a seguir para atingir os objetivos propostos. Quando as metas so fixadas, elas so pouco ambiciosas. Os autores criticam diretamente a velocidade mnima estabelecida para oferta universal do servio (2 megabits por segundo) e o volume de recursos previstos para investimentos estatais, os quais seriam insuficientes diante das solues adotadas em outros pases, conforme explicam:
[] importante dizer que essas velocidades no so ambiciosas dado que em vrias partes do mundo j h velocidades mdias na casa dos 50 Mbps. No entanto, alcanar qualquer coisa perto disso por meio das NGN, em geral utilizando fibra tica, um investimento caro. [] Enquanto o relatrio v os planos da British Telecom e da Virgin Media como uma clara evidncia de que o mercado est se encarregando de parte deste investimento, isso traz um alerta de que o conjunto do volume de recursos necessrio no est garantido29 (Burbridge & Maguire, 2009).

Na Frana, a estratgia nacional foi implementada por meio de dois planos. O primeiro (France Numrique 2008-2010) teve carter de curto prazo e visou dar um impulso ao desenvolvimento da tecnologia digital no pas. Um balano realizado pelo governo francs mostrou que 80% dos objetivos traados foram alcanados. Entre os principais avanos, alm do aumento e melhoria do acesso Internet banda larga, est a chegada da quarta gerao da Internet mvel, o 4G, lanado em junho de 2011, e que deve aumentar a velocidade de conexo em at 50 vezes. Outro ponto que merece destaque foi a criao de um Conselho Nacional responsvel pela governana da tecnologia digital, fundado em 2011. No final de 2011, o governo francs colocou em consulta pblica a segunda edio de seu planejamento para o setor: o plano France Numrique 20122020. Durante trs meses, cidados e sociedade civil organizada puderam contribuir por meio de sugestes enviadas pela Internet. O resultado foi um documento com 57 metas. A meta central levar a Internet banda larga a todos os domiclios franceses at 2025, com melhoria da qualidade da banda larga
29

Traduo prpria do original em ingls: It should be said that even these speeds are hardly ambi-

tious given that many parts of the world already have average speeds of around 50 Mbps. However, achieving anything nearing these sorts of speeds through the establishment of NGA networks, typically utilising fibre optics, is an expensive investment. While the Report sees plans from BT and Virgin Media as clear evidence that the market is delivering on some of the required investment, it warns that such investment is not guaranteed.

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fixa, impondo uma taxa mnima de 5 Mbit/s em todo o territrio, alm de garantir uma banda larga de qualidade para aqueles que ainda no tm acesso, at o ano estipulado. Estima-se que pelo menos metade dos lares europeus com banda larga devero atingir velocidades de 100 Mbit/s nessa mesma data. Outra ambio foi o uso difundido da tecnologia digital em 100% das empresas, incluindo as pequenas. O pas ainda encontra dificuldades para que a banda larga fixa esteja presente em todos os lares. Embora o servio j seja utilizado por 21,5 milhes de assinantes, a Frana ainda est atrs de pases como Japo, Alemanha, Sucia e Estados Unidos. Outro entrave significativo o preo. Apesar de um programa governamental criado em 2009 que oferece o servio de acesso Internet a 35 euros, o valor ainda alto para muitas famlias francesas. Em razo dessa realidade, o governo passou a oferecer a operadoras 900 milhes de euros em subsdio e tambm vai investir de 40 a 100 milhes de euros em um programa para ampliar a oferta de Internet via satlite. Em relao s redes via espectro radioeltrico, tambm foram elencados como objetivos assegurar o desenvolvimento da banda larga mvel, por meio da liberao de frequncias adicionais e o possvel uso da faixa de espectro de 450 MHz. Mas, para alcanar essas metas, uma srie de desafios ainda precisa ser enfrentada. E o principal deles ainda a excluso digital, que atinge principalmente pessoas pobres e/ou com alguma deficincia30. Outra atuao do governo francs estipulada pelo plano France Numrique 2012-2020 foi a ampliao e intensificao dos esforos para que a ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) seja internacionalizada e reforar a atuao dos Estados em sua operao. A ICANN responsvel por administrar o DNS (Sistema de Nomes de Domnio), garantindo que um endereo IP seja nico e permitindo assim que os usurios da Internet tenham acesso a todos os endereos vlidos. Entretanto, seu papel ainda muito limitado, sem responsabilidade por transaes financeiras ou controle de contedo da rede, por exemplo. Os avanos nos ltimos 15 anos foram significativos, mas importante ressaltar que a criao de polticas pblicas eficientes ainda fundamental para

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Caber ao governo tambm fomentar polticas para que a Unio Europeia tenha modelos unifi-

cados de governana da Internet. importante ainda que haja uma sinergia entre as vrias organizaes e fruns internacionais com o Estado francs para que seja fomentada uma ampla discusso de temas que ultrapassem a simples gesto de recursos, como o caso da segurana ciberntica e da proteo de dados pessoais. A generalizao do uso do IPv6 at 2015 tambm continua sendo desafio e meta.

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que a banda larga na Frana seja de qualidade, a um preo acessvel e disponvel a toda a populao. No Japo, o governo vem adotando desde a dcada de 1990 iniciativas para efetivar a consolidao da oferta de Internet em alta velocidade. Em 2006 foi lanada a estratgia U-Japan, voltada a promover o acesso aos cidados, gratuito ou pago, a qualquer hora e em qualquer lugar (ubiquity). Em 2010, outro plano (New Broadband Super Highway Hikari no Michi ) foi anunciado com medidas para enfrentar os desafios relativos ampliao da infraestrutura de altssima velocidade de forma a abarcar as parcelas ainda no atendidas. A meta central do plano disponibilizar a banda larga a todas as residncias at 2015 (Japo, 2010). O documento reconhece a situao avanada do Japo na rea, mas introduz a ambio de tornar o pas um lder global no ambiente de tecnologias da informao e comunicao, elencando trs eixos estratgicos de ao: a) Promoo do desenvolvimento da infraestrutura de tecnologias da informao e da comunicao (TICs) em regies onde ele no vem acontecendo; b) Promoo de polticas pr-competio, incluindo a posio central das incumbents NTT leste e oeste; c) Facilitao do uso das TICs por meio de reformas regulatrias. No que se refere primeira, a avaliao do plano japons de que a competio no ser suficiente para fazer com que o servio chegue a todos os cantos do pas. Em razo disso, os governos nacional e das provncias so identificados como os responsveis para complementar a ao do mercado com programas e apoio financeiro. No ano de lanamento do plano, a estimativa era de que 90% dos lares j eram cobertos com banda larga de alta velocidade. O desafio seria ento alcanar os 10% restantes (Japo, 2010). O custo estimado da empreitada era de 1,5 trilho de ienes (US$ 1,8 bilho). Em reas cuja fragilidade do atendimento coincidir com dificuldades geogrficas de instalao da rede de fibra tica, outras solues como cabo e plataformas sem fio podem ser utilizadas. O plano afirma a importncia da incluso do acesso banda larga no rol de servios universais. Considerada como servio essencial, ele deveria estar disponvel ao conjunto da populao a preos razoveis e baixos, que permitissem a contratao por todos os japoneses. No entanto, o documento recomenda a reviso do conceito de servio universal, restrito telefonia, para incluir tambm a Internet em alta velocidade. O texto tambm diz que isso deve ser feito quando houver expanso maior da disponibilidade das redes de banda larga.

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Outro eixo a promoo da competio. Nela, a abertura da rede da detentora de rede (incumbent) NTT31 para outros competidores ofertarem os servios de banda larga assume papel central. Com isso, segundo o plano, a expectativa aumentar a diversidade e a qualidade da oferta de servios associados banda larga e reduzir o preo por meio da presena de mais competidores no mercado. Uma das aes previstas para isso reduzir o custo da contratao da infraestrutura de fibra tica das incumbents NTT Leste e Oeste. No entanto, o plano considera que o fomento concorrncia por meio desses instrumentos deve ir alm do simples acesso e chegar s camadas superiores onde se do outros servios e aplicativos:
A importncia dos mercados das camadas superiores e de dispositivos crescente, e uma colaborao orgnica entre infraestrutura e aplicativos, como a que se d na emergncia de vrios aplicativos em cima das redes de banda larga altamente desenvolvidas, agora essencial nos mercados de informao e co municao. No apenas a camada da infraestrutura aberta, como convencio nalmente se considera importante, mas tambm o ponto de vista de assegurar a abertura por dentre as camadas com o crescimento dos mercados das camadas superiores e de dispositivos est sendo levado em conta como algo relevante32 (Japo, 2010, p. 4).

O documento recomenda a separao funcional das incumbents NTT Leste e Oeste para que a gesto dos elementos centrais da rede (bottleneck facilities) seja mais transparente e eficiente no atendimento aos diversos ofertantes de servios sobre a infraestrutura das empresas. O processo deve garantir, segundo a indicao, uma separao efetiva das informaes de administrao

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A NTT a incumbent japonesa. Incumbent a operadora que possui a maior rede instalada no

pas, na maioria dos casos por ter sido a empresa estatal que atuava em monoplio. Ela possui obrigaes especiais de universalizar o acesso a servios de telecomunicaes (em geral telefonia e banda larga, onde esta ltima for considerada um servio universal). Em geral, a operadora tambm submetida a imposies de acesso sua rede de maneira no discriminatria por seus concorrentes como forma de estimular a competio no mercado.
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Traduo prpria do original em ingls: The importance of the upper layer markets and device

layer markets is increasing, and hence an organic collaboration between infrastructure and service applications, such that the emergence of various applications over the highly developed broadband infrastructure can facilitate further advancement of the infrastructure, etc., is now essential in developing information and communications markets. Not only the open network layer, as conventionally considered important, but also the point of view of securing openness between layers with the growth/development of upper layer markets and device layer markets taken onto account is becoming important.

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das redes, de modo que no haja privilgio na relao entre os responsveis pelos elementos centrais e os responsveis pela oferta no varejo. Para as redes mveis, o plano prev a realocao de frequncias por meio de leiles com rendas auferidas por meio da venda de cada faixa. No entanto, no so especificadas nem as faixas nem as tecnologias s quais elas sero destinadas. Ao estudarem trs regies japonesas mal atendidas pelo acesso Internet em alta velocidade Hokkaido, Nagano e Mie Arai e Naganuma (2010), apontam a desigualdade regional no acesso banda larga (geographical digital divide) como um dos principais desafios das polticas pblicas para assegurar o acesso ao servio. Um dos fatores que contribuem para essa preocupao a grande ocorrncia de reas montanhosas caracterizadas por baixa ocupao demogrfica. Os baixos ndices de acesso nessas regies contrastam com os altssimos indicadores da regio central, em especial nas reas em volta da capital Tquio e das cidades de Osaka e Nagoya. Uma das tticas adotadas foi o repasse de recursos pblicos na forma de subsdios para que operadoras de cabo atendessem a essas regies com servios de banda larga. Ao final, os autores chegam a trs concluses sobre as formas de combate excluso digital em reas remotas:
Primeiro, a dissoluo das diferenas regionais no pode ser atingida somente por servios de Internet. melhor construir infraestruturas de comunicao que integrem um conjunto mais amplo de servios digitais, como os de televiso a cabo. Segundo, o apoio dos governos nacional e locais pode ter um papel fundamental na construo de redes integradas de comunicao. Terceiro, a oferta por operadores pblicos uma alternativa para as reas que no so lucrativas para as empresas privadas. Nesses casos, alguns meios de apoio regional deveriam ser adotados, como sistemas de transferncia de recursos oramentrios. Em geral, o desafio de acabar com a desigualdade regional no acesso Internet deve ser enfrentado com um rol variado de polticas voltadas s regies menos atendidas33 (p. 23).

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Traduo prpria do original em ingls: First, the dissolution of the geographical digital

divide cannot be achieved solely by means of simple Internet services. It is better to construct communication infrastructures that integrate manifold digital services, such as cable television services. Second, support by the national and local governments can play a key role in the construction of integrated communication networks. Third, public businesses are an effective option in remote areas that would be unprofitable for private services providers. In such cases, some means of regional support for public businesses should be used, such as budget-transfer schemes. In general, the challenge of the geographical digital divide should be tackled with a broad set of support policies for less-favoured regions.

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Por fim, o ltimo pas destacado neste captulo a Coreia do Sul. Lder mundial no setor, o pas vem adotando o planejamento comandado pelo Estado e aes fundamentalmente operadas pelo mercado desde os anos 1990. Uma das primeiras estratgias no comeo deste sculo foi aprovada em 2004 e recebeu o nome de IT 839. O nome faz referncia s metas centrais de prover oito servios, trs infraestruturas e nove mecanismos de crescimento34. O acesso a qualquer hora e em qualquer lugar (ubiquidade) foi um dos conceitos estruturadores da estratgia sul-coreana, especialmente em seu segundo momento a partir de 2006. Neste sentido, a banda larga mvel (utilizando a tecnologia WiBro) e a TV digital mvel (adotando o padro DMB) foram identificados como servios chave para ir alm dos acessos fixos e fornecer possibilidades de conectividade dentro dessa concepo. Com a U-IT839, a Coreia do Sul tinha a esperana de se tornar o primeiro pas do mundo a criar uma sociedade genuinamente ubqua (Shin, 2011). O plano tambm traz uma preocupao em transformar as TICs coreanas em padres internacionais, o que se concretizou quando tecnologias coreanas foram escolhidas como padro por organismos estrangeiros como o Instituto Europeu de Padres de Telecomunicaes (ESTI) (Coreia do Sul, 2006). Por meio dessa estratgia, o governo investiu mais de US$ 70 bilhes no desenvolvimento do setor de tecnologias da informao e da comunicao (Berkman, 2010). Graas a essa e outras intervenes estatais, o pas chegou a um estado de quase universalizao do acesso banda larga (com 94% dos lares atendidos em 2010) e alcanando o primeiro lugar nos rankings de oferta por domiclio e velocidade mdia (Berkman, 2010). Um dos fatores que contriburam para esse rpido desenvolvimento foi a estrutura urbana fortemente condensada, com a concentrao das residncias em grandes e verticalizados prdios e conjuntos habitacionais. A introduo de redes de alta velocidade foi outra razo. Elas estiveram no incio da expanso da infraestrutura de oferta de Internet e o estmulo ins-

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Entre os servios foram listados: (1) banda larga mvel (WiBro), (2) TV Digital terrestre fixa e

mvel/porttil (utilizando a tecnologia DMB) e (3) Voz sobre IP, entre outros. Os projetos de infraestrutura definidos envolveram: (1) a criao de uma rede de banda larga convergente (Broadband Convergence Network) que atenderia a 20 milhes de coreanos, (2) uma rede ubqua (U-Sendor Network) e (3) o modelo de protocolo IPv6. Os mecanismos de crescimento elencados incluram a implantao de banda larga mvel usando a tecnologia 4G, de dispositivos para receber sinais de TV e possibilitar o acesso Internet, contedos digitais (com destaque para os jogos) e robtica inteligente.

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talao de fibra tica no pas fez parte dos sucessivos planos governamentais. Em relao populao, o consumo ampliado de bens como computadores tambm foi importante para a evoluo do acesso Internet na Coreia do Sul. Outro fator foi a formao do conjunto dos coreanos para lidar com as tecnolo gias da informao e da comunicao. O pas conhecido pela prioridade que confere educao. Ela se adaptou sociedade da informao e, mais uma vez a partir da iniciativa do Estado, respondeu positivamente aos diversos programas de capacitao (como o Ten Million People Internet Education Project, realizado no incio dos anos 2000). A partir da conquista desse cenrio, o foco do planejamento comandado pelo Estado passou a ser o aumento da velocidade de conexo. Esse giro se expressa na mais recente estratgia nacional (GIGA Korea project). A meta principal levar a todos os lares conexes fixas com velocidade mnima de um gigabit at 2013 e assegurar a oferta de banda larga mvel a taxas mnimas de 10 Mbps. Uma das iniciativas no sentido de incrementar as velocidades foi a construo de uma rede de fibra tica de abrangncia nacional (Very High Speed Information Network). Para a implantao do projeto, o governo coreano gastou aproximadamente US$ 7 bilhes (Shin, 2011). Outra foi a Infraestrutura de Rede Coreana Nacional Inteligente (Korean National Grid Infrastructure). O objetivo foi promover redes que permitem coleta, armazenamento e compartilhamento de grandes quantidades de informao. Para Ahn (2012), o quadro de uso intensivo e disseminado da banda larga traz consequncias preocupantes que merecem ateno. Uma delas o vcio relacionado s tecnologias, em especial Internet e aos jogos eletrnicos. Outra a gesto dos contedos no que tange violao de direitos autorais. E, por fim, aps os grandes avanos na infraestrutura e na rea de hardware, analistas avaliam que ainda necessrio o investimento na indstria de softwares para enfrentar os novos desafios ps-universalizao do servio:
Em suma, o governo coreano teve papel central na promoo do crescimento da banda larga. O governo iniciou e implementou de forma exitosa projetos e polticas. O sucesso da Coreia do Sul em TI foi possvel por causa desse envolvimento ativo do governo. No entanto, at agora, a Coreia se concentrou somente no estabelecimento das infraestruturas. Fazendo isso, o governo falhou no esforo de verificar se esse movimento geraria efeitos colaterais. A fora da Coreia sempre esteve nas redes e no hardware. Mas, a partir do momento em que o paradigma da indstria de tecnologia muda de hardware para software, o ltimo

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se torna o ingrediente chave para o sucesso nos setores de telecomunicaes35 (Ahn, 2012, p. 8).

Shin (2011) tambm v a necessidade de incorporar os fatores de uso da Internet nas polticas do governo coreano. O autor acredita que necessrio continuar incentivando a competio e a melhoria da oferta do acesso banda larga, mas alerta para o risco do enfoque tecnicista e defende que preciso dedicar ateno especial forma como essa base est de fato atendendo s demandas da sociedade.
A falta de um entendimento geral e contextualizado no planejamento e modelagem de computadores pode levar a uma tecnologia intrusiva e a uma nfase exacerbada na infraestrutura. O governo vai precisar colocar mais energia no dilogo com as foras sociais e na integrao delas nos arranjos tecnolgicos quando for implementar a banda larga como uma estratgia de desenvolvimento ao longo do tempo36 (Ahn, 2012, p. 31).

Das polticas coreanas aos programas complementares norte-americanos e canadenses, as iniciativas estatais variam de foco e intensidade. Mas em todas elas h um entendimento sobre a importncia do servio e da responsabilidade do Estado na garantia do acesso a ele.

Consideraes nais
Os objetivos do presente captulo foram identificar o papel do Estado em relao banda larga nas experincias internacionais de destaque, avaliar se estas
Traduo do original em ingls: In sum, the Korean government has played a pivotal role in

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promoting broadband growth. The government successfully initiated and carried out many projects and policies. Koreas success in IT has been possible because of this active involvement of the government. However, up until now, Korea only concentrated on establishing external facilities and network deployment. In doing so, the government failed to contemplate whether there would be any side effects. Koreas strengths have always been facilities-based service or hardware. But, as the competitiveness paradigm in the technology industry shifts from hardware to software, software has become the key ingredient to success in the telecommunications sectors.
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Traduo do original em ingls: The lack of a general and contextualized understanding in the

planning and design of computing can lead to intrusive technology and an over-emphasis on infrastructure. Governments will need to put more effort into leveraging social forces, and integrating those forces into technological arrangements when implementing broadband as a strategy for advanced development over time.

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conformam alguma identidade e identificar se elas emanam um modelo a ser adotado em outros pases. Aps a anlise dos casos apresentados, possvel concluir que o desenvolvimento da banda larga vem tendo no Estado um agente impulsionador fundamental. sob o comando do ente estatal que os planos e estratgias do coeso mirade de agentes econmicos ao fixar objetivos e estabelecer um planejamento que articula as diversas aes para enfrentar os desafios e obstculos identificados a partir de cada realidade particular. Essa participao se d principalmente por meio do exerccio de duas funes bsicas, de regulador e promotor. Na primeira funo a participao ocorre com a definio do carter dos servios e de sua relevncia, o que pode ser visto nas diversas iniciativas de classificao da banda larga como servio universal, como nos casos finlands e japons. Outra frente o estabelecimento dos parmetros de funcionamento do mercado de modo a buscar a correo de falhas e de abusos por grupos com grande poder de mercado e de promover a competio, em especial pela adoo da regulao de acesso aberto, como verificado em quase todos os casos, e da separao funcional ou estrutural, determinada no Reino Unido e no Japo, por exemplo. Na segunda funo, de promotor, a presena dos governos ocorre por meio dos diversos programas de auxlio financeiro visando a ampliao da oferta de banda larga, o que varia quanto ao volume de recursos, desde cifras mais modestas como no caso canadense, at recursos mais robustos como nos casos australiano e sul-coreano. No geral, apesar desses volumes distintos, so mantidas lgicas semelhantes na maioria das naes pesquisadas. Em determinadas experincias, as estratgias preveem a criao de fundos especficos para operar o repasse de recursos pblicos, como pode ser visto no plano nacional dos Estados Unidos e no Reino Unido. A ocorrncia mais frequente a de subsdios para fomentar a oferta pelo mercado, ou a construo de infraestruturas que depois sero assumidas por entes empresariais, como no caso da Austrlia. Tais iniciativas evidenciam um modelo limitado de favorecimento estatal da oferta de finalidade comercial, uma vez que repassa recursos pblicos para uma modalidade de servio que responde lgica do consumo e no da garantia dos direitos da populao. As polticas de promoo tambm envolvem outras modalidades, como as de fomento s indstrias de contedos digitais (como o exemplo do Reino Unido) ou as de estmulo inovao (presentes na Coreia do Sul). Tambm podem ser includos neste grupo os diversos projetos de capacitao da populao, como forma de reduzir resistncias apropriao dessas tecnologias, a exemplo dos Estados Unidos e Argentina.

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Por fim, embora em menor proporo, h experincias nas quais o Estado assume a funo de proprietrio da infraestrutura. Esta foi a soluo para interligar um vasto territrio como a Austrlia, a partir de um forte financiamento, embora com a previso de aps a concluso da instalao repassar a rede pronta iniciativa privada. Uma vez que os investimentos sero pblicos, o repasse iniciativa privada de um patrimnio central para a insero da nao na nova etapa do capitalismo e de atendimento a demandas da populao por cultura e informao contraria a lgica de sua implementao. No caso argentino, o governo pretende manter a Rede Nacional de Fibra tica e oper-la por meio de uma empresa estatal. Quanto a uma possvel identidade entre os modelos, pode-se perceber algumas caractersticas predominantes: a) O salto na evoluo da oferta do servio depende da ao do Estado em assumir o papel de liderana nesse esforo; b) O modelo de planejamento se baseia principalmente no estabelecimento de metas de cobertura e velocidade; c) A ampliao da participao das redes da prxima gerao (NGN) na infraestrutura de banda larga e o aumento progressivo das velocidades de conexo esto entre os objetivos centrais dos mais recentes planos e estratgias; d) Os pases mais prximos da universalizao do servio, como Japo e Coreia do Sul, migram da preocupao com a cobertura para aquela relativa ao acesso em qualquer lugar e a qualquer hora (ubiquidade), para o qual as altas taxas de transmisso de dados das redes mveis assumem papel central; e) As polticas pr-competio so o eixo estratgico de organizao dos mercados e da ampliao e melhoria da oferta dos servios; f) As medidas regulatrias principais tm o sentido de garantir o acesso infraestrutura das incumbents aos entrantes; g) Os governos assumem que a dinmica de mercado no ser suficiente para universalizar o servio, por isso financiam o desenvolvimento da infraestrutura a ser construda por eles ou pelas operadoras, para chegar s pessoas que no sero atendidas pelo mercado; h) Na maioria dos pases o enfrentamento da excluso digital est centrado na disponibilidade do servio aos cidados, enquanto o acesso efetivo a ele entendido como a condio financeira do usurio de pagar por ele visto como consequncia; assim, o obstculo do custo do servio no visto como barreira a ser vencida por subsdios diretos aos usurios;

Planos Nacionais de Banda Larga e o papel dos Estados na universalizao do servio 111

i) As iniciativas de formao e capacitao para navegar na Internet e usar os servios que ela proporciona so medidas complementares necessrias para que a universalizao se concretize, uma vez que a oferta chegar a cidados que no se apropriaram plenamente dessas tecnologias. H abordagens com enfoque de atendimento de parcelas especficas da po pulao, em especial aquelas que no tm dinheiro para pagar pelo acesso banda larga, como o caso do Canad, mas em geral os planos nacionais estabelecem objetivo de atendimento universal ou quase universal. Uma ponderao necessria o fato de tais metas estarem calcadas no acesso por domiclio, que no abrange o conjunto de pessoas de um determinado pas. Embora seja compreensvel que o esforo de universalizao est relacionado ao alcance de todas as residncias, a parcela da populao sem teto tambm precisa ser considerada por uma poltica que trabalha o acesso como algo a ser assegurado a todos os cidados. Outra diferena percebida foi quanto ao escopo dos planos e estratgias nacionais. Boa parte est focada no estabelecimento das metas de cobertura e velocidade e nas medidas de desenvolvimento da infraestrutura, como o caso de Argentina, Canad e Finlndia. J outros so mais abrangentes e trabalham tambm aes para o desenvolvimento de contedos digitais, cujo melhor exemplo o Reino Unido, ou da indstria de TICs, como o caso da Coreia do Sul. A partir das anlises, acredita-se que no h uma experincia a ser adotada como modelo nico e completo, mas que vlido coletar em cada uma de las iniciativas importantes para o pleno desenvolvimento da banda larga em um determinado pas. Uma estratgia nacional precisa ser fortemente liderada pelo Estado; adotar o acesso s tecnologias da informao e da comunicao como um direito; definir objetivos amplos de plena fruio das TICs e de desenvolvimento das capacidades da populao nos ambientes digitais que atendam s diversas demandas dos variados grupos da sociedade; ampliar ou construir as plataformas pelas quais sero ofertados os servios de forma a garantir acesso universal em iguais condies a todos os cidados; modelar o mercado de modo a intensificar a competio e combater a concentrao de propriedade, bem como a ao abusiva de grupos com poder significativo de mercado; e investir na pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia como forma de insero nos novos nichos econmicos da atual fase do capitalismo.

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CAPtULO 4 INfRAEStRUtURA DE AcESSO INtERNEt BANDA LARGA EM PASES cONtINENtAIS


Flvio Silva Gonalves

O captulo concentra-se em apresentar dados sobre o acesso banda larga na Argentina, Austrlia, Canad, China, Estados Unidos e ndia. Alm de contextualizar os aspectos socioeconmicos e territoriais de cada pas, aponta como est estruturado o acesso banda larga em relao aos tipos de tecnologias utilizados e diferencia o acesso entre as zonas urbanas e rurais. Alm disso, apresenta brevemente as iniciativas em curso para ampliar o acesso Internet em banda larga. Para isso, recorremos a dados ociais dos agentes pblicos envolvidos diretamente na implementao das aes e a relatrios de pesquisas.

Introduo
O nvel de acesso banda larga e as iniciativas em curso para ampli-lo variam significativamente nas diversas experincias internacionais. Entre as principais justificativas para ampliar a infraestrutura de acesso est um relatrio do Banco Mundial (World Bank, 2009), onde se afirma que o aumento de dez pontos percentuais nas conexes de Internet em banda larga de um pas corresponde a um crescimento adicional de 1,3% do seu Produto Interno Bruto (PIB). O mesmo estudo aponta que, para um investimento de 5 bilhes de dlares em infraestrutura de telecomunicaes, so criados de 100 a 250 mil empregos diretos e algo em torno de 2,5 milhes de empregos indiretos. Assim, o investimento realizado no setor visto como essencial para possibilitar inovaes e ampliar a produo de riquezas, aumentando a competitividade econmica de regies e pases com o acesso a novos mercados e lanamento de novos produtos e servios. A dimenso territorial e as caractersticas geogrficas, econmicas e demogrficas que cada pas sustenta so variveis importantes para enfrentar os

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

desafios de superar a excluso digital e viabilizar acesso Internet em banda larga a toda populao. Por exemplo, a implantao de infraestrutura de cabos de fibra tica em pases com intensa concentrao populacional, pequeno territrio e condies geogrficas relativamente uniformes pode ser bastante diferente quando pensamos em condies inversas: amplas fronteiras, existncia de contingentes populacionais em reas isoladas e regies com clima e acidentes geogrficos distintos, como o caso brasileiro. Diante deste cenrio, a questo central que guia este captulo pode ser resumida na seguinte indagao: como outros pases de dimenses continentais similares ao Brasil esto enfrentando os desafios para ampliao do acesso Internet em banda larga? A proposta deste captulo apresentar um panorama sobre seis pases: Argentina, Austrlia, Canad, China, Estados Unidos e ndia. Este recorte de pases sustenta uma caracterstica comum: esto dentre os maiores do mundo em extenso territorial1. A maioria dos dados provm de informaes oficiais, buscando contrabalancear, na medida do possvel, com outras anlises. Em cada um dos pases analisados buscou-se identificar: (1) as caractersticas gerais do pas e do acesso Internet; (2) infraestrutura e tipos predominantes de tecnologias; (3) o perfil das eventuais disparidades regionais e (4) desafios e metas. Priorizou-se apontar as alteraes ocorridas nos ltimos anos e buscou-se tambm identificar o que j foi realizado em cada pas e apontar metas ainda no alcanadas, mas j estabelecidas. Para uma melhor descrio dos pases estudados, este captulo est organizado em sete sees subsequentes. As prximas seis sees estaro voltadas para descrever cada um dos perfis nacionais elencados. A ltima parte ser dedicada a uma compilao comparativa dos dados descritos em uma tentativa de sntese analtica.

Argentina
A Argentina o segundo maior pas em territrio da Amrica do Sul e o oitavo do mundo com 3.761.274 Km. Com pouco mais de 40 milhes de habitantes o terceiro maior dentre os pases latino-americanos em termos populacionais.
1

Inicialmente a pesquisa previu incluir a Rssia nesta anlise. Porm, a dificuldade em acessar

informaes consolidadas deste pas em idioma acessvel (ingls, espanhol ou francs) inviabilizou sua anlise. Foram realizados contatos com pesquisadores e com a embaixada russa em Braslia, porm no houve respostas em alguns casos ou as informaes repassadas no foram consideradas suficientes para a implementao do estudo.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 117

Para o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em 2011 era a vigsima stima economia do mundo e o quinquagsimo primeiro maior Produto Interno Bruto (PIB) per capita. De acordo com o Instituto Nacional de Estatsticas e Censos (Indec, 2011), organismo do Ministrio da Economia e Finanas Pblicas da Argentina, em setembro de 2011 o pas registrou 7.404.028 acessos residenciais Internet, dos quais 7.336.550 (99,1%) de assinaturas de servios prestados por operadores e 67.478 (0,9%) de usurios gratuitos2. Na comparao com o mesmo perodo do ano anterior, os acessos residenciais cresceram 44,5%. Ainda conforme o Instituto, entre setembro de 2011 e o mesmo ms do ano anterior, as assinaturas do servio e os acessos residenciais Internet cresceram 47,0% e 44,5%, respectivamente. As conexes em banda larga representavam 97,9% dos acessos residenciais e 98,8% das assinaturas. No mesmo perodo, os acessos em banda larga incorporaram 2.390.841 novas conexes, um aumento de 49,2%. J o acesso via banda estreita (rede dial-up) diminuiu 41,5%. Na Argentina, considera-se banda larga aquelas que utilizam tecnologias como ADSL, cabo, enlaces dedicados etc., exceto a conexo discada (dial up), cuja capacidade de 56 Kbps (Indec, 2011). A Tabela 1 aponta a evoluo entre os anos de 2000 e 2011.

Tabela 1. Usurios de Internet na Argentina entre 2000 e 2011


Ano 2000 Populao (em milhes) 36,2 37,5 40,3 40,6 40,9 41,3 41,7 Usurios de Internet (em milhes) 2,5 7,5 16 20 20 26,6 27,5 Penetrao (%) 6,90% 20,00% 39,70% 49,20% 48,90% 64,40%

2004 2007 2008 2009 2010 2011


Fonte: Internet World Stats 3.

66,00%

Quanto ao tipo de tecnologia que predomina no pas, os acessos via redes sem fio, por satlite e outras tecnologias baseadas no espectro de radiofrequncia representaram 48,3% dos acessos de banda larga e registraram um
2

Escolas, bibliotecas e associaes sem fins lucrativos que recebem um servio gratuito por parte Disponvel em <http://www.internetworldstats.com/sa/ar.htm>. Acesso: 3 mai. 2012.

de um provedor de acesso a Internet.


3

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

crescimento de 148,7% entre 2010 e 2011 (Indec, 2011). Nas conexes atravs de redes fixas prevalece a tecnologia DSL 4, que representava 38,8% das assinaturas de banda larga em setembro de 2011. Na Argentina, 50% das conexes de banda larga fixa tm mais de 1 Mbps. Neste mesmo ano, pela primeira vez, a banda larga mvel com 6,5 milhes de conexes superou a quantidade de acessos em banda larga fixa, que registrou 5,5 milhes. Porm, do total de conexes mveis, apenas 24% so atravs de modems 3G5, sendo o restante (76%) via aparelho celular6. O que implica dizer que, no caso argentino, embora o acesso Internet via redes mveis seja alto, uma parcela ainda pequena se d atravs de tecnologias mais robustas. No que se refere s caractersticas do acesso regional interno, a Argentina sustenta disparidades. O pas est dividido em 23 provncias e a Cidade Autnoma de Buenos Aires. Em setembro de 2011, de acordo com dados do Instituto Nacional de Estatstica e Censos, a cidade de Buenos Aires e as suas provncias Crdoba, Santa F e Mendoza concentravam 79,9% (5.912.623) dos acessos residenciais, 85,3% (133.097) de acessos em banda estreita7 e 79,7% (5.779.526) de acessos em banda larga. Outras 13 provncias concentravam apenas 17,2% (1.269.859) dos acessos residenciais: Tucumn, Entre Ros, Salta, Chaco, Misiones, Neuqun, Corrientes, Ro Negro, Chubut, San Juan, Santiago del Estero, La Rioja e Jujuy. Portanto, possvel verificar que a distribuio territorial do acesso Internet de forma mais igualitria um desafio para a Argentina.Entre setembro de 2010 e o mesmo ms de 2011, foram registrados os maiores crescimentos no acesso banda larga nas provncias de Chaco, Formosa e Misiones, com 105,6%, 104,2% e 91,5%, respectivamente. As trs provncias somaram 123.148 acessos, enquanto a cidade de Buenos Aires apresentou o maior aumento, com 903.356 (Indec, 2011). As diferenas regionais de penetrao da banda larga no pas tm relao com os diferentes nveis de riqueza apresentados em cada provncia, mas tambm com as limitaes da infraestrutura disponvel e a falta de concorrncia

Digital Subscriber Line (simplesmente DSL ou ainda xDSL) uma famlia de tecnologias que for-

necem um meio de transmisso digital de dados por meio de modem, aproveitando a prpria rede de telefonia que chega maioria das residncias.
5

Servio de acesso Internet oferecido por meio do chamado modem de terceira gerao, que per-

mite a conexo atravs de aparelhos mveis, como celulares, e tambm em computadores (desktops e laptops).
6

Mais informaes em <http://www.argentinaconectada.gob.ar/notas/2431-tres-cada-cuatro-arBanda estreita a conexo de acesso Internet que utiliza a conexo discada (dial up).

gentinos-tienen-acceso-la-red-internet>. Acesso: 04 jan. 2012.


7

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 119

nos servios fora dos grandes centros urbanos. O alto custo e a baixa qualidade so resultados desta limitao e restringem o acesso das famlias e empresas nesses locais. Quanto s perspectivas de ampliao da infraestrutura de acesso, o pas prev a implantao de uma rede pblica, a Rede Federal de Fibra tica, planejada para permitir cobertura para as famlias, empresas e agncias governamentais e instituies educacionais que no eram atendidas por operadores privados. A estratgia desta rede combina a construo de troncos nacionais e provinciais, totalizando aproximadamente 58.000 km de redes de alta capacidade. O objetivo do projeto promover um salto qualitativo na disponibilidade da rede de backbone para transmisso de dados, atingindo na primeira fase cerca de 1.700 localidades em todo o pas. At 2015, a meta seria atender 97% da populao. Os 3% restantes seriam cobertos atravs do servio de satlite. Alm disso, a instalao da Rede Federal de Fibra tica procura promover a concorrncia no segmento de atacado do acesso Internet, com o objetivo de diminuir os preos e aumentar a qualidade de servio em reas mais pobres economicamente.A implementao e gesto da Rede Federal e do Centro Nacional de Acesso rede (NAP)8 so de responsabilidade da Empresa Argentina de Soluciones Satelitales S.A. (ARSAT), estatal criada em 2006. Os operadores locais como cooperativas e pequenos e mdios provedores privados sero os responsveis pela prestao do servio aos clientes finais. De acordo com o plano, a estrutura do ltimo quilmetro para garantir a disponibilidade, qualidade e acessibilidade de televiso, telefonia fixa, mvel e Internet (e outros servios) ofertada pelos operadores privados do mercado. A nfase do plano disponibilizar os servios nas reas consideradas no rentveis e atender as necessidades de conexo dos rgos governamentais. Para isso o governo prev impulsionar pequenas e mdias empresas de telecomunicaes consideradas essenciais para o desenvolvimento do plano. Neste sentido, prev apoiar projetos de inovao para melhorar as redes atravs da

O Centro Nacional de Dados, localizado na Estao Terrestre Benavidez de ARSAT, tem como

objetivo gerenciar informaes e operaes da rede federal de fibra tica. Sua principal funo ser a de fornecer conectividade para rgos pblicos, privados e outros que precisam de uma grande capacidade de processamento e armazenamento de dados em segurana extrema. O Centro Nacio nal de Dados ter um espao para equipamentos de alta tecnologia e computadores com acesso a redundncia, garantindo a mxima segurana e a continuidade de servio. De acordo com o governo argentino, este centro de dados o mais moderno e complexo em seu tipo no pas e na regio.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

introduo de tecnologias j existentes, como GPON9, FTTC10 ou de preferncia FTTB11, e ainda redes HFC12 para operadores de TV a cabo. Prev ainda prestar assistncia tcnica e financeira aos interessados em operar servios na ltima milha. As metas definidas pelo Plano at o ano de 2015 esto descritas no Quadro 1:

Quadro 1. Metas entre 2011 e 2015 do Plano Nacional de Banda Larga argentino
Cobertura de rede backbone de bra para mais de 1.700 localidades Melhorar a qualidade das conexes de banda larga xa, estabelecendo 10 Mbps como a velocidade mnima de qualidade para as novas redes Extenso da conectividade aos rgos dos governos nacional, provincial e municipal Conectar 100% das escolas pblicas Instalar 2.000 antenas de conexo a Internet via satlite para escolas rurais Implantar 11.000 antenas de televiso via Satlite Digital em instalaes pblicas e educacionais
Fonte: Plano Nacional de Telecomunicaes Argentina Conectada.

A Argentina apresenta, entre os pases da Amrica do Sul, a melhor posio em relao ao nmero de cidados com algum tipo de acesso Internet (66%). A implementao de novas aes previstas no Plano Nacional de Telecomunicaes Argentina Conectada, em especial a Rede Federal de Fibra tica, promovida pelo governo argentino, possui metas arrojadas at 2015, como a de universalizar o acesso infraestrutura de conexo Internet. Na avaliao de Jolas e Prince (2011), o processo de incluso digital na Argentina pode ser caracterizado por trs etapas. A primeira, impulsionada pelo mercado e pelas caractersticas socioeconmicas da realidade que durou de 1983 at a crise em 2000/2001; a segunda, chamada de etapa da crise social e econmica de 2001, prejudicou fortemente o consumo e desacelerou a incluso digital atravs do mercado; e a terceira e ltima etapa, iniciada em 2004, impulsionada pela atuao do Estado nos trs nveis, no s como regulador, mas tambm com polticas ativas de incluso digital.

Tecnologia GPON (Gigabit Passive Optical Network), ou em portugus Rede Gigabit ptica PasFTTC (Fiber To The Curb), ou em portugus levar a fibra tica at a calada. FTTB (Fiber To The Building), ou em portugus levar a fibra tica at o prdio. HFC (Hybrid Fiber and Coaxial ), ou em portugus redes hbridas de cabos coaxiais e fibra.

siva.
10 11 12

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 121

Sobre o desafio de ampliar o acesso Internet, os pesquisadores apontam que ser preciso implementar polticas criativas e efetivas, integrando iniciativas dos trs nveis de governo do pas: federal, provincial e municipal. E concluem que para ampliar o nmero de argentinos conectados ser preciso superar, em conjunto, o que chamam de brechas digital, analgica e axiolgica.

Austrlia
A Austrlia uma ilha com caractersticas continentais, localizada na Oceania, com 7.692.024 km2. Em 2010, estava em segundo lugar entre os melhores ndices de Desenvolvimento Humano da Organizao das Naes Unidas (ONU). De acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em 2011 era a dcima terceira economia do mundo e o dcimo quarto maior Produto Interno Bruto (PIB) per capita. Em fevereiro de 2010, a populao da Austrlia era de 22 milhes de habitantes, concentrada ao longo da regio costeira, de Adelaide a Cairns, com uma pequena concentrao em torno de Perth, Austrlia Ocidental. O centro da Austrlia pouco povoado, e os estados mais populosos so New South Wales e Victoria13. A populao urbana representava 89% do total em 200814. Os primeiros servios acesso Internet via DSL foram lanados no ano 2000 pela Telstra15. Dois anos depois, existiam apenas 1,3 assinantes de banda larga por 100 habitantes. Em 2004, o nmero aumentou para 5,2, e quatro anos depois houve um salto significativo: chegou a 25,4 assinantes por 100 habitantes. Em junho de 2009, 87% do total de assinantes de Internet tinham conexes de banda larga. Dos 7,3 milhes de assinantes de banda larga, 57% eram DSL e 13% via cabo. Em 2010, 52% dos domiclios na Austrlia tinham banda larga (Berkman, 2010). Em 2011, segundo a Australian Bureau of Statistics16, 73% dos domiclios australianos estavam conectados atravs da ban-

13

Conforme dados do governo australiano disponveis em <http://australia.gov.au/about-australia/ Informaes da Australian Bureau of Statistics. Disponveis em <www.abs.gov.au>. Acesso em: Empresa de telecomunicaes estatal que foi privatizada em trs etapas, entre 1997 e 2006. Mais

our-country> Acesso em: 10 abr. 2012.


14

3 dez. 2011.
15

informaes em <http://www.telstra.com.au/abouttelstra/company-overview/history/telstra-story/ index.htm> Acesso em: 2 dez. 2011.


16

Informaes da Australian Bureau of Statistics disponveis em www.abs.gov.au. Acesso em: 3

dez. 2011.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

da larga. Com isso, entre os domiclios com acesso Internet no pas, 92% tinha acesso a banda larga, 5% via rede dial up e 3% no souberam responder. Considera-se banda larga neste pas conexes com no mnimo 1024 kbps de download e 256 kbps de upload. Quanto ao tipo de tecnologia de acesso utilizada no pas, o acesso sem fio a banda larga tem crescido mais rapidamente do que as redes fixas, apesar destas ainda representarem a maior parte dos acesso. Entre dezembro de 2007 e junho de 2009, a Austrlia teve 1,7 milho de novos assinantes de conexo mvel, enquanto no mesmo perodo houve um aumento de 500 mil assinantes de DSL (tecnologia baseada na rede de telefonia fixa). Segundo a Australian Bureau of Statistics, em dezembro de 2011, entre os domiclios com acesso a banda larga, 62% ainda utilizavam DSL, 16% conexo mvel 3G, 11% cabo, 2% satlite e 9% no souberam responder. Nota-se um crescimento do acesso via tecnologia 3G17. Quase a totalidade da populao australiana j possui a oferta do acesso Internet via rede sem fio. Quanto s caractersticas regionais de acesso, o pas apresenta o seguinte quadro em relao ao nvel de penetrao da banda larga e ao tipo de tecnologia utilizada. Nota-se que a regio com o maior acesso banda larga residencial a Australian Capital Territory (83%), enquanto a Tasmania apresenta o pior resultado (65%). Nas demais regies existe uma certa proximidade em relao aos dados.

Tabela 2. Domiclios com banda larga e tipo de tecnologia na Austrlia


Estado ou Territrio Domiclios com banda larga 73% 72% 74% 69% 75% 65% 73% 83% 76% DSL 61% 57% 62% 63% 69% 70% 70% 66% 61% Cabo 12% 15% 10% 6% 4% 1% 1% 7% 14% Mvel Satlite Outra 3G 16% 3% 0% 14% 18% 21% 17% 17% 22% 15% 14% 1% 2% 2% 2% 4% 2% 1% 1% 0% 0% 1% 0% 0% 0% 2% 0% No sabe

New South Wales


Victoria Queensland South Australia Western Australia Tasmania Northern Territory Australian Capital Territory Capital city

8% 11% 8% 7% 8% 0% 0% 10% 9%

Fonte: Australian Bureau of Statistics, 2011.

17

A empresa Telstra NextG oferecia o servio para 99% da populao, a Optus 96% e a Vodafone,

que fundiu suas operaes com a Hutchison, 94%. J quanto banda larga fixa, a maioria dos aus tralianos vive em locais atendidos pela Telstra e pelo menos dois concorrentes.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 123

Em relao s aes implementadas para ampliar o acesso Internet, a Estratgia Nacional de Banda Larga (Australias National Broadband Strategy), coordenada entre os governos federal e estadual, foi anunciada em 2004. O financiamento foi realizado para construir infraestrutura em banda larga a fim de atender servios pblicos como sade e educao, e atrair investimentos adicionais em infraestrutura. A estratgia tambm estabeleceu o primeiro de uma srie de programas que fornecem subsdios para Provedores de Servios de Internet (ISPs) que oferecem em reas regionais, rurais e remotas banda larga e servios de pelo menos 512 kbps de download, 128 kbps de upload e 3GB de dados por ms 18. Um dos maiores problemas enfrentados pelo pas foi a dificuldade em desenvolver uma infraestrutura para banda larga em seu vasto territrio, o que acarretaria em grandes investimentos. Em 2009, durante o auge da crise eco nmica e financeira mundial, com a diminuio da capacidade de investimento do setor privado, o governo australiano anunciou a construo de uma rede nacional de fibra tica (National Broadband Network NBN) a partir de um grande investimento estatal. Nas palavras do primeiro-ministro australiano Kevin Rudd: Assim como as ferrovias estabelecidas no sculo XIX e as redes eltricas no sculo XX, a banda larga representa a infraestrutura central do sculo XXI19. Em 23 de maro de 2011, o Parlamento aprovou uma legislao para fornecer o quadro regulamentar para a Rede Nacional de Banda Larga (NBN). Assim, o governo australiano criou a empresa estatal NBN Co para construir e operar a rede. Como justificativa para esta deciso, a corporao afirma em seu site oficial que20:
As empresas privadas precisam fazer uma taxa comercial de retorno para seus investidores. Em outras palavras, as empresas privadas s iro investir e construir uma rede onde possam obter lucros suficientes para satisfazer os acionistas. Em um pas to grande como a Austrlia h muitas reas onde no comercialmente atraente construir uma rede. A NBN ter escala nacional que permitir a prestao de servios rentveis. A NBN Co desenvolveu um modelo
18

Mais informaes sobre a Estratgia Nacional de Banda Larga em <http://www.archive.dcita.gov. Disponvel em < http://www.radioaustralianews.net.au/stories/200904/2538028.htm>. Acesso

au/2007/12/australias_national_broadband_strategy>. Acesso em: 15 mar. 2012.


19

em:15 mar. 2012. Traduo do original em ingls: Just as railway tracks laid out the future of the nineteenth century, and electricity grids the future of the twentieth century, so broadband repre sents the core infrastructure of the twenty-first century.
20

Disponvel em <http://www.nbnco.com.au/faq.html>. Acesso em: 15 mar. 2012.

124

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

de negcios que indica que a empresa pode construir a rede e ainda fazer um retorno aceitvel acerca do investimento do governo na rede.21

Esta rede atua no atacado com capacidade de 100 Mbps e tem como meta atender no prazo de 8 anos, at 2017, 93% das residncias e locais de trabalho com conexo a cabo. O restante, localizado em regies remotas, ser atendido com tecnologias sem fio e via satlite. A empresa no tem clientes residenciais, oferece acesso apenas para todos os provedores em condies no discriminatrias, visando prover um mercado competitivo e livre para determinar planos e preos. Atualmente provedores de servios como Tasmnia iiNet22, Primus23 e Internode24 esto prestando servios atravs da NBN. O investimento previsto at 2017 de 43 bilhes de dlares australianos (um pouco mais de 34 bilhes de dlares americanos). De acordo com o relatrio anual da empresa de 2010-2011 (NBN Co, 2011), o governo forneceu 662 milhes de dlares para o financiamento de capital da NBN Co. Em 23 de junho de 2011, a NBN Co entrou em acordo financeiro com a Telstra Corporation Limited, uma empresa privada. Atravs da parceria, a NBN obteve dois benefcios. O primeiro, uma economia de recursos para investimentos ao permitir o acesso infraestrutura fsica da Telstra (inclusive seu backbone) e a estrutura disponvel para lanar os novos cabos de fibra tica, reduzindo assim a necessidade de duplicar infraestruturas. O segundo benefcio foi uma migrao de parte dos clientes da Telstra nova rede NBN Co, aumentando de imediato a receita da nova empresa. Percebe-se, portanto, que a estratgia adotada pela nova empresa estatal no foi apenas o investimento em novas infraestruturas, mas tambm o estabelecimento de parcerias para utilizar a rede de outras empresas j constitudas. De acordo com relatrio anual da NBN Co (NBN Co, 2011), em Geraldton, a disponibilidade de servios
21

Traduo do original em ingls: Private companies need to make a commercial rate of return for

their investors. In other words, private companies will likely only invest and build a network where they can make sufficient profits to satisfy shareholders. In a country as big as Australia, there are many areas where it is not commercially attractive to build a network. The NBN will have national scale that will allow it to provide services to both profitable and high cost areas. NBN Co has develo ped a business case which indicates that it can build the network and still make an acceptable return on the governments investment over the life of the network.
22 23

Mais informaes em <http://www.iinet.net.au/nbn/>. Acesso em: 25 mar. 2012. Mais informaes em <http://www.iprimus.com.au/PrimusWeb/HomeSolutions/FibretotheHo Mais informaes em <http://www.internode.on.net/residential/fibre_to_the_home/nbn_plans/>.

me/NBN.htm>. Acesso em: 25 mar. 2012.


24

Acesso em: 25 mar. 2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 125

a preos competitivos permitiu ao provedor (ISP) iiNet, atravs de sua subsidiria Westnet, implantar a sua prpria infraestrutura e oferecer planos de servios com uma reduo mdia de 25% nos preos. Todo esse arranjo institucional financeiro constitui iniciativa importante para agilizar o processo de implantao do plano. Importante ressaltar que o objetivo do governo australiano priorizar a rede fixa atravs de tecnologia em fibra tica. Uma das principais justificativas para realizar investimentos nesta opo est na peculiaridade geogrfica da Austrlia: pelo fato de se tratar de um pas completamente cercado por guas e em situaes frequentes de inundao, o uso da tecnologia em redes de cobre poderia ser mais problemtico. Diferentemente da rede de cobre, as redes em fibra tica podem carregar seus sinais digitais e apoiar um servio de telecomunicaes em casos de inundao, desde que os dispositivos eletrnicos de acesso estejam operacionais. Nesta perspectiva, em 2011 foram concludas as obras de trs das cinco rotas previstas na rede: para Perth Geraldton (Austrlia Ocidental), Victor Harbor (Sul da Austrlia) e South West Gippsland (Victo ria). As duas ltimas rotas estariam concludas ainda em 2011 (Austrlia, 2011, p. 13). No total, mais de 4.800 km de cabo de fibra tica foram instalados at junho de 2011. Outra iniciativa do governo australiano foi o programa Garantia de Banda Larga (Australian Broadband Guarantee ABG) lanado em abril de 2007 e finalizado em junho de 2011. A partir de 01 de julho de 2010 passou a ter como foco os 2% das instalaes na Austrlia com maior necessidade de apoio para obter acesso banda larga. Para isso o programa dobrou a velocidade de conexo e os subsdios, sendo utilizado para garantir o fornecimento a comunidades e regies remotas, em um caminho de transio at que a nova rede seja lanada. Alm disso, regimes especiais foram postos em prtica para os provedores fixos sem fio. Um total de 17.867 ligaes de banda larga foram subsidiados em 2010 e 2011. O programa ultrapassou a meta de 13.700 conexes de banda larga, com investimento nos dois anos de US$ 38 milhes25. Ao mesmo tempo em que ocorre um robusto investimento estatal em uma rede fixa de fibra tica, a estratgia australiana tambm lana mo de uma infraestrutura de redes sem fio. Para os 10% da populao no servidos por fibra, a NBN Co planejou lanar dois satlites de prxima gerao da banda Ka, cada um com capacidade total de 60 a 80 gigabits por segundo. O foco principal do

25

Disponvel em <http://www.dbcde.gov.au/broadband/australian_broadband_guarantee>. Aces so

em: 20 mar. 2012.

126

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

projeto do servio de satlite da NBN Co prestar servios de alta velocidade em banda larga para reas mais remotas, como a Ilha Norfolk, Ilha Christmas, Ilha Lord Howe e Ilha Cocos, bases antrticas e ilhas costeiras australianas. De acordo com dados da empresa (NBN Co, 2011), os servios de acesso a banda larga disponveis via satlite foram projetados para fornecer velocidades de download de pico de 12 Mbps, a depender do plano que o cliente escolher, do seu equipamento e sua ligao no local. Em suma, os dados aportados demonstram que a estratgia do governo australiano concentrar esforos em disponibilizar a infraestrutura de acesso a banda larga fixa atravs de uma rede nacional de fibra tica, via investimento estatal. J a prestao de servio para o ltimo quilmetro ficaria a cargo de empresas privadas que se utilizariam desta infraestrutura estatal em condies equinnimes para completar o sistema na prestao do servio para o cliente final. Ao mesmo tempo, tambm h investimentos em tecnologias wireless, sobretudo para garantir o acesso a regies remotas onde o custo de uma infraestrutura fixa seria bem mais oneroso.

Canad
O Canad o quarto maior pas em rea terrestre (excludos lagos e rios). De acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em 2011 era a dcima primeira economia do mundo e a dcima segunda em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) per capita. A densidade populacional do pas, de 3,3 habitantes por quilmetro quadrado, est entre as 20 menores do mundo. O censo canadense de 2011 registrou uma populao total de 33.476.688 habitantes, distribudos entre 10 provncias e 3 territrios. A parte mais densamente povoada o chamado Corredor Cidade de Quebec - Windsor, (situa do ao sul de Quebec e sul de Ontrio), ao longo dos Grandes Lagos e do rio So Loureno, no sudeste. Cerca de quatro quintos da populao do Canad vive a 150 quilmetros da fronteira com os Estados Unidos. Somente as seis maiores cidades (Toronto, Montreal, Vancouver, Ottawa, Calgary e Edmonton) concentram 45% da populao26.

26

Fonte dos dados disponvel em <http://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2011/dp-pd/

hlt-fst/pdpl/TableTableau.cfm?LANG=Eng&TABID=1&T=205&SR=1&RPP=50&S=3&O=D&CMA =0&PR=0#C2>. Acesso em 10 de maro de 2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 127

Em linhas gerais, o pas vem conseguindo disponibilizar o acesso Internet banda larga em seu vasto territrio nos ltimos anos, ainda que existam reas que necessitam de melhorias na cobertura. O nmero de assinantes de Internet aumentou de 1,4 milhes em 2000 para 10,4 milhes em 2010. Neste pas, at 2012, considerava-se uma conexo em banda larga aquela com velocidade mnima de 1,5 Mbps27. No que se refere s caractersticas regionais do acesso, relatrio do rgo regulador canadense (CRTC, 2011) aponta que em seis provncias todos os domiclios tm a disponibilidade do servio de Internet banda larga: Alberta, Ontrio, New Brunswick, Nova Scotia, Prince Edward Island e Yukon. Para as quatro provncias restantes, pelo menos 89% dos domiclios tm o servio disponvel. Quanto ao tipo de tecnologia, at o final de 2010, 85% das residncias estavam localizadas dentro de uma rea com banda larga DSL. Entre as provncias, a conexo DSL estava disponvel para no mnimo 72% e no mximo 91% dos domiclios; entre os territrios, 90% dos domiclios no Yukon, 27% em Nunavut e 41% nos Territrios do Noroeste. J o servio de acesso Internet em banda larga via cabo est disponvel em todas as provncias e territrios, exceto Nunavut, regio ao norte do pas que possui pouco mais de 30 mil habitantes e temperaturas geralmente negativas. Aproximadamente 82% dos domiclios do pas esto dentro de uma rea com o servio de cabo. Esta tecnologia estava disponvel entre 61% e 87% dos domiclios. Nos territrios, 62% dos domiclios no Yukon e 60% nos Territrios do Noroeste tm banda larga disponvel via cabo. A Tabela 3 detalha a situao da oferta em cada provncia e a tecnologia empregada. Conforme aponta a Tabela 3, a banda larga mvel est disponvel para 96% das famlias canadenses. Entre as provncias, a banda larga mvel ofertada para entre 91% e 99% da populao local, exceto para Manitoba (60%), cuja rea vastamente ocupada por lagos, rios e florestas. As operadoras de celular tm implementado uma srie de novas tecnologias para fornecer servio de banda larga mvel. Essas tecnologias incluem HSPA+28 e, mais recentemente, a LTE29.
27

Mais informaes em <http://www.ic.gc.ca/eic/site/719.nsf/eng/h_00004.html#BPQ3>. AcesO HSPA+ uma arquitetura de telefonia mvel da terceira gerao, que aumenta os ndices das LTE (Long Term Evolution) ou Evoluo de Longo Prazo um padro de redes de comunicao

so em: 10 mar. 2012.


28

taxas de transmisso de dados.


29

mveis em fase de adaptao por parte dos operadores, cuja tecnologia de rdio permite velocidades de 100 Mbps de download e 50 Mbps de upload.

128

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Tabela 3. Penetrao das tecnologias de acesso em cada provncia canadense


Provncia British Columbia Alberta Saskatchewan Manitoba Ontario Quebec New Brunswick Prince Edward Island Nova Scotia Newfoundland and Labrador Yukon Nunavut Northwest Territories Canad
Fonte: CRTC, 2011a.

DSL 91% 85% 72% 80% 89% 87% 80% 77% 75% 69% 90% 27% 41% 85%

Cabo 87% 76% 61% 66% 83% 82% 71% 78% 75% 68% 62% 0% 60% 82%

Wireless 73% 95% 91% 82% 93% 79% 48% 97% 100% 23% 0% 0% 0% 82%

Mvel (3G) 98% 99% 91% 60% 99% 98% 98% 99% 98% 95% 70% 0% 62% 96%

Todas as tecnologias 99% 100% 98% 89% 100% 99% 100% 100% 100% 99% 100% 27% 89% 98%

De acordo com o Relatrio de Monitoramento de 2011 da Comisso de Rdio, TV e Telecomunicao do Canad (CRTC)30, aproximadamente 98% das famlias canadenses esto localizadas dentro de reas (urbanas e rurais) com servio de banda larga (fixo ou mvel) disponvel, com capacidade mnima de 1,5 Mbps. Quanto ao servio mvel, 96% dos canadenses esto dentro de uma rea em que oferecido. A Figura 1 aponta a variao entre os anos de 2009 e 2010 das tecnologias disponveis em relao ao nmero total de cidados canadenses.

30

A Comisso Canadense de Rdio e Televiso (CRTC) o rgo responsvel pelas atividades regu-

latrias da radiodifuso canadense. Mais informaes em <http://www.crtc.gc.ca>.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 129

Figura 1. Grco da disponibilidade de banda larga no Canad (% de domiclios)

Fonte: CRTC, 2011a.

Em 2010, 70% das residncias assinavam um servio mnimo de 1,5 Mbps. Em 2009, eram 62%. Em 2010, 52% assinavam mais que 5 Mbps contra 44% em 2009. At o final de 2010, 15% dos domiclios eram servidos por fibra. A tabela abaixo, retirada do relatrio da CRTC de 2011, aponta a evoluo entre os anos de 2006 e 2010 da velocidade de conexo e o nmero total de domiclios atendidos no pas.

Tabela 4. Capacidade de acesso dos planos residenciais entre 2006 e 2010 no Canad
Plano residencial de banda larga 1.5 a 4.9 Mbps 5 a 9.9 Mbps 10 a 15.9 Mbps 16 a 100 Mbps Domiclios conectados
Fonte: CRTC, 2011a.

2006 15,1% 54,8% 5,2% 0,1%

2007 15,3% 52,5% 6,8% 0,1%

2008 17,0% 50,1% 8,6% 0,2% 8.184.400

2009 24,5% 42,6% 19,0% 0,6% 8.516.800

2010 24,2% 45,3% 22,4% 2,0% 8.983.100

6.880.300 7.576.600

A poltica regulatria de telecomunicaes da CRCT (2011b) reconheceu que o servio de acesso Internet um meio de comunicao cada vez mais importante. Neste sentido, estabeleceu como meta at o final de 2015 oferecer

130

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

a todos os canadenses 5 Mbps para download e um Mbps para upload, a fim de garantir a todos, particularmente em reas rurais e remotas, um maior nvel de conectividade de banda larga. Como mostrado na Figura 2, em 2010, o nmero de domiclios com banda larga de 25-100 Mbps representou 70% e quase dobrou para 9,4 milhes de famlias entre 2009 e 2010.

Figura 2. Grco com o percentual de domiclios por capacidade de acesso no Canad

Velocidade de download (Mbps)

Fonte: Relatrio da CRTC, 2011a.

Figura 3. Grco com a capacidade de acesso entre zonas urbana e rural

Fonte: CRTC, 2011a.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 131

Em todos os nveis de velocidade de banda larga, as famlias urbanas so melhores servidas do que as famlias rurais, exceto para a categoria 1,5/4,9 Mbps, enquanto que as famlias urbanas so apenas ligeiramente melhor servidas (100% de disponibilidade contra 96% para domiclios rurais). A Figura 3 aponta os dados e as diferenas entre as zonas rural e urbana. Em relao densidade populacional e velocidade de acesso ofertada, possvel verificar que reas com densidade populacional inferior a 400 pessoas por quilmetro quadrado tm uma disponibilidade de 80% dos 1,5 Mbps, e apenas 39% de disponibilidade em 5 Mbps. Um dos desafios que o pas enfrenta garantir o acesso a regies mais distantes de centros urbanos. Diante disso, em 2001, o governo iniciou a chamada Fora Tarefa Nacional de Banda Larga (The National Broadband Task Force) para estabelecer uma estratgia para cumprir a meta de levar servios de banda larga a toda a sociedade canadense at 2004. Vrios programas foram lanados para aumentar a cobertura de banda larga, especialmente em reas carentes e remotas. O investimento de 105 milhes de dlares canadenses at 2004 procurou resolver a situao de comunidades no atendidas, especialmente nas reas rurais e remotas. O programa procurou implementar e desenvolver servios de banda larga para atender s necessidades de criao de emprego, educao, sade, desenvolvimento econmico e governana. A partir de 2006, de acordo com dados do governo canadense, 63 projetos foram selecionados para servir 896 comunidades, com financiamento total de C$ 80,3 milhes31. J o projeto National Satellite Initiative (NSI) forneceu servios de banda larga via satlite para comunidades rurais onde o satlite a nica opo de conexo. Junto com o Fundo de Infraestrutura Estratgica Canadense e a Agncia Espacial Canadense, C$ 155 milhes foram disponibilizados em financiamento para 400 comunidades do centro para o extremo norte e outras comunidades remotas32. Em 2006, o governo canadense iniciou outro programa chamado Network Access Ubiquitous Canada (U-CAN), cujo objetivo era fornecer uma quantidade suficiente de espectro e subsdios aos prestadores de servios para levar banda larga, at 2010, para as comunidades que ainda no tinham acesso. O

31

Disponvel em <http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/collection_2007/ic/Iu4-111-2007E.pdf>. Acesso em: Disponvel em <http://www.infc.gc.ca/media/news-nouvelles/csif-fcis/2003/20031005rankininlet-

25 fev. 2012.
32

eng.html> Acesso em: 26 fev. 2012.

132

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

governo buscou incentivar os setores privado e pblico a se candidatarem ao financiamento, em um esforo para fornecer as tecnologias de banda larga mais adequadas para atender s necessidades regionais. Incluiu ainda requisitos de acesso impostos sobre os beneficirios de subvenes, obrigando-os a abrir a rede para outros prestadores de servios locais. Com isso, as empresas beneficiadas precisam compartilhar a infraestrutura instalada de rede com os demais interessados na prestao dos servios em cada regio33. Em 2009, em meio crise econmica, o governo canadense lanou o programa Banda Larga Canad: Conexo Rural (Broadband Canada: Connecting Rural Canadians) como parte do Plano de Ao Econmica do Canad, com C$ 225 milhes destinados ao desenvolvimento de uma estratgia para ampliar a cobertura de banda larga em todas as reas sem o servio at 2012. Como resultado do programa, espera-se que 214 mil domiclios em 5 provncias e um territrio tero acesso ao servio de banda larga. Quando os projetos financiados estiverem concludos, menos de 2% das famlias ficaro sem acesso a banda larga, aquela considerada com velocidade mnima de 1,5 Mbps. Espera-se que em 2013 a disponibilizao de banda larga tenha aumentado para 99%, ante 98% de 201034. O programa no oferece servio de Internet diretamente aos cidados. Proporciona a contribuio no reembolsvel para apoiar a expanso da infraestrutura de banda larga em reas onde no h atualmente nenhum caso de negcios para impulsionar o setor privado. O governo nacional fornece at 50% dos custos do projeto para provedores de servios de Internet que forem selecionados para implantar infraestrutura de banda larga e fornecer servios para reas no atendidas. Os outros 50% ou mais dos custos so assumidos pelos requerentes. Os beneficirios elegveis podem ser do setor privado ou consrcios de empresas, entidades sem fins lucrativos, e provincial/territorial, que constroem e operam infraestrutura de banda larga. possvel verificar que no Canad os investimentos em infraestrutura para o acesso Internet em banda larga tiveram forte impulso h mais de uma dcada (2001). O resultado foi uma alta taxa de disponibilidade (98% da populao tem disponvel algum tipo de tecnologia) em grande parte do amplo territrio atravs de diversas tecnologias. Alm disso, chama a ateno a capacidade

33

Disponvel em <http://www.telecomreview.ca/eic/site/tprpgecrt.nsf/vwapj/report_e.pdf/$FILE Dados disponveis em <http://www.ic.gc.ca/eic/site/ic1.nsf/eng/06045.html>. Acesso em: 4 fev.

/report_e.pdf>. Acesso em: 04 fev. 2012.


34

2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 133

mnima de conexo de acesso para ser considerada banda larga (1,5 Mbps de download ) e a meta estabelecida pelo governo canadense para o ano de 2015: disponibilizar uma conexo de 5 Mbps de download para 100% da populao.

China
A China o maior pas da sia Oriental e o mais populoso do mundo, com mais de 1,3 bilho de habitantes, aproximadamente um stimo da populao mundial. Com 9,6 milhes de km2, o segundo maior em rea terrestre. De acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em 2011 era a segunda economia do mundo e ocupava a nonagsima segunda posio em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) per capita. Conforme o Relatrio Estatstico de Desenvolvimento da Internet na China do Centro de Informaes da Internet do governo chins (CNNIC, 2012), em dezembro de 2011, a quantidade de chineses que utilizam a Internet em algum local chegou a 513 milhes. Entre 2010 e 2011, foram adicionados 55,8 milhes de internautas. Com isso, a taxa de penetrao35 da Internet na populao chegou a 38,3%, um aumento de 4% em relao ao ano anterior. Entre 2007 e 2010, a mdia anual de crescimento foi de 6%. Em relao banda larga, o pas tinha 392 milhes de usurios em seus domiclios, o que representa 30,15% dos habitantes chineses. No caso chins, considera-se banda larga a conexo de no mnimo 1 Mbps. A China tem investido recursos na construo de infraestrutura para acesso Internet de alta velocidade. De 1997 a 2009, 4,3 trilhes de yuans (cerca de R$ 1,3 trilho) foram investidos para a construo de uma rede de comunicao de mbito nacional com um comprimento total de 8,267 milhes de quilmetros. Desse total, 840 mil quilmetros eram de cabos pticos. No que se refere s caractersticas regionais, em linhas gerais, o acesso Internet est disponvel em 99,3% das cidades chinesas e 91,5% das aldeias. J a Internet banda larga est disponvel em 96,0% das cidades. H 21 provncias com mais de dez milhes de usurios de Internet entre as 31 provncias (municpios e regies autnomas) da China continental. Mas a diferena na penetrao do acesso Internet das provncias elevada. Enquanto em Pequim era de 70,3%, em Yunnan, Jiangxi, Guizhou e outras provncias era inferior a

35

Taxa de penetrao aqui considerada o percentual de cidados que utilizam a Internet em relao

ao nmero total de habitantes do pas.

134

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

25%. Em 2011, 21 provncias superavam a taxa global de penetrao da Internet (30,2%). Entre 21 provncias, o grau de penetrao da Internet excede o nvel mdio nacional em 12 delas: Beijing, Shanghai, Guangdong, Fujian, Zhejiang, Tianjin, Liaoning, Jiangsu, Xinjiang, Shanxi, Shaanxi e Hainan. A maioria dessas provncias esto concentradas na costa leste. No pas, existem provncias com penetrao de Internet inferior mdia global, como Hunan, Guangxi, Sichuan, Henan, Gansu, Anhui, Yunnan, Guizhou e Jiangxi (CNNIC, 2012). A Tabela 5 apresenta os dados em cada provncia. O mesmo relatrio aponta que h 136 milhes de usurios com algum tipo de conexo Internet em reas rurais, representando 26,5% dos usurios de Internet, um aumento de 11 milhes em comparao ao final de 2010 (CNNIC, 2012). A Figura 4 aponta a evoluo dos dados entre cidados de reas urbanas e rurais conectados entre o final de 2010 e de 2011.

Figura 4. Grco de distribuio dos cidados chineses conectados urbanos e rurais 2010-2011

Fonte: CNNIC, 2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 135

Tabela 5. Acesso Internet em cada provncia chinesa


Usurios (milhes) 1379 1525 6300 2102 3052 719 2092 3685 882 1405 338 1429 3625 2129 1068 208 2597 966 854 207 1206 90 1936 1353 2229 2582 700 1585 1140 1088 840 51310 Taxa de crescimento 13.2% 23.1% 18.3% 13.7% 9.5% 10.9% 9.2% 11.5% 7.7% 12.4% 11.4% 10.3% 8.8% 11.9% 7.9% 10.4% 18.2% 9.5% 14.4% 18.2% 7.0% 10.8% 10.8% 10.4% 11.6% 6.8% 6.9% 13.9% 11.7% 14.5% 11.9% 12.2% Ranking de penetrao 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 Ranking de crescimento de usurios 9 1 2 8 23 17 25 15 28 10 16 22 26 11 27 20 3 24 6 4 29 19 18 21 14 31 30 7 13 5 12 -

Provncia Beijing Shanghai Guangdong Fujian Zhejiang Tianjin Liaoning Jiangsu Xinjiang Shanxi Hainan Shaanxi Shandong Hubei Chongqing Qinghai Hebei Jilin Inner Mongolia Ningxia Heilongjiang Xizang Hunan Guangxi Sichuan Henan Gansu Anhui Yunnan Jiangxi Guizhou Total
Fonte: CNNIC, 2012.

Penetrao 70.3% 66.2% 60.4% 57.0% 56.1% 55.6% 47.8% 46.8% 40.4% 39.3% 38.9% 38.3% 37.8% 37.2% 37.0% 36.9% 36.1% 35.2% 34.6% 32.8% 31.5% 29.9% 29.5% 29.4% 27.7% 27.5% 27.4% 26.6% 24.8% 24.4% 24.2% 38.3%

136

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

O nmero de chineses com acesso residencial Internet superou 391 milhes em dezembro de 2011. A figura a seguir demonstra o avano desde o primeiro semestre de 2010.

Figura 5. Grco com o nmero de cidados chineses com acesso residencial em 2010-2011

Fonte: CNNIC, 2012.

Em janeiro de 2009, o governo comeou a emitir licenas de terceira gerao (3G) para fornecedores de servios mveis. At 2014, a meta do governo aumentar a acessibilidade a 45% da populao. De acordo com o Relatrio Estatstico de Desenvolvimento da Internet na China do Centro de Informaes da Internet, no final de 2011 havia 356 milhes de usurios de Internet via telefones mveis (3G), 52 milhes a mais do que no final de 2010. Com esses nmeros, a proporo de usurios de Internet via dispositivos mveis chegou a 69,3% do total de usurios de Internet na China. A taxa de penetrao de usu rios de Internet mvel em usurios de telefonia de 36,5%. Em 2011, 73,4% usurios de Internet usavam computadores de mesa (desktops), 5% menos do que no final de 2010, e 46,8% utilizavam computadores portteis para acesso Internet. possvel verificar que a taxa de utilizao da Internet via telefonia mvel est aproximando-se da taxa de computadores de mesa (desktop)36.
36

Informaes e dados disponveis em <http://www.chinadaily.com.cn/china/201006/08/con-

tent_9950198_3.htm>. Acesso em: 1 de mar. 2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 137

A China Telecom e a China Unicom so dois grandes prestadores estatais de servios de banda larga. A China Telecom tem mais de 55 milhes de assinantes de banda larga, e a China Unicom mais de 40 milhes, enquanto o terceiro maior fornecedor no mercado chins, a japonesa NTT, possui menos de 18 milhes de assinantes. China Broadband a estratgia do governo chins, coordenada pelo Ministrio da Indstria e Tecnologia da Informao, para oferecer, at o final de 2015, acesso Internet em banda larga de 20 Mbps para as residncias em cidades e de 4 Mbps para as reas na zona rural, totalizando 250 milhes de lares. No mbito do Plano Quinquenal lanado pelo governo em 2011, China Broadband, enfatizado o desenvolvimento de sua infraestrutura de telecomunicaes atravs de investimento total de 2 trilhes de yuans, dos quais o desenvolvimento de banda larga ser responsvel por 80%. O objetivo conectar 800 milhes de cidados, incluindo os 200 milhes que vivem em localidades rurais37. Em linhas gerais, observa-se que a China possui significativa disparidade regional em relao disponibilidade da infraestrutura de acesso Internet em banda larga. Pode-se considerar que tal situao est relacionada baixa urbanizao do pas e ao elevado nmero de cidados com baixa renda. Outra caracterstica do acesso banda larga na China o aumento recente dos acessos via redes mveis (3G). Diante do amplo territrio nacional, esta tecnologia vem sendo utilizada como forma de alavancar o acesso da populao. Nota-se ainda no pas forte presena estatal na economia, com a participao majoritria do governo nas duas empresas de telecomunicaes, com aproximadamente 100 milhes de clientes.

Estados Unidos
Os Estados Unidos tm 9,37 milhes de km de rea e mais de 309 milhes de habitantes, sendo o quarto maior pas em rea total, o quinto maior em rea contnua e o terceiro em populao. O Produto Interno Bruto (PIB) o maior do mundo, de acordo com o Fundo Monetrio Internacional, superando U$ 14,6 trilhes em 2011. E no mesmo ano, o PIB per capita era o sexto maior do mundo.

37

Mais informaes em <http://english.gov.cn/2012-06/11/content_2158218.htm>. Acesso em: 10

jul. 2012.

138

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

De acordo com a pesquisa publicada em novembro de 2011 (ESA e NTIA, 2011) pela Administrao Estatstica e Econmica (ESA) e Administrao Nacional de Telecomunicaes e Informaes (NTIA) do Departamento de Comrcio dos EUA 38, mais de trs quartos (77%) de todos os lares estadunidenses tinham um computador em casa em 2010, acima dos 62% constatados em 2003. Os dados indicam que o nmero de conexes de banda larga nas residncias cresceu rapidamente na ltima dcada. Em agosto de 2000, as conexes de banda larga em residncias eram raras, presentes em apenas 4,4% das residncias. Naquela poca, a utilizao da Internet em geral j havia se tornado relativamente popular, com conexes em 41,5% dos lares, mas ainda com maior parcela de acesso discado (dial-up). Nos EUA, para a Comisso Federal de Comunicaes (FCC)39, banda larga uma conexo capaz de oferecer no mnimo 4 Mbps para download e 1 Mbps para upload. O estudo da ESA e NTIA (2011) apontou que 68,2% das famlias norte-americanas (81,6 milhes) tinham acesso banda larga em suas residncias em 2011, o que representa um aumento de quase 5% desde 2009 (63,5%) e mais de 17% desde 2007. Outros 2,8% tinham acesso Internet por meio de rede discada (dial up). Apenas 28,9% das residncias no possuam acesso Internet. Como 9% das famlias tinham pessoas que acessavam a Internet apenas fora de casa, ao todo cerca de 80% dos lares americanos tinham pelo menos um usurio de Internet, seja dentro ou fora de casa e independentemente do tipo de tecnologia utilizada. O mesmo documento demonstra que no final de 2010, 71,7% dos norte-americanos (209,4 milhes de pessoas) utilizavam a Internet em algum local (eram 68,4% no ano anterior). Alm das residncias, os outros locais mais populares para acesso Internet eram o local de trabalho (40,2%) e escola (27,3%). Bibliotecas pblicas (11,3%) e a casa de algum (9,0%) representavam outros importantes locais de acesso. A pesquisa tambm levantou porque as famlias no se conectavam com banda larga. As razes mais frequentes foram a falta de necessidade e a ausncia de interesse (47%), seguida de preo alto (24%) e da ausncia de equipamento adequado (15%). O custo tambm se torna mais importante em decises de famlias de menor renda, negros e hispnicos em geral. A alegao da falta de disponibilidade de banda larga foi muito mais significativa nas reas rurais (9,4%) do que em locais urbanos (1,0%).

38

Disponvel em <http://www.ntia.doc.gov/files/ntia/publications/exploring_the_digital_naFederal Communications Commission (FCC) o rgo regulador da rea de telecomunicaes e

tion_computer_and_internet_use_at_home_11092011.pdf>. Acesso em: 10 mar. 2012.


39

radiodifuso dos Estados Unidos, criado em 1934. Mais informaes em <www.fcc.gov>.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 139

As tecnologias mais utilizadas nas residncias para o acesso a banda larga foram cabo e DSL, com 32% e 23% dos domiclios, respectivamente. A Figura 6 aponta a diviso do acesso banda larga nas residncias por tecnologia. Uma pequena parcela das famlias (6%) utilizaram os servios de banda larga mvel em casa em 2010. Cerca de uma em cada cinco famlias (21%) com uma unidade porttil utilizava banda larga mvel, e apenas 4% utilizam computadores pessoais (ESA e NTIA, 2011).

Figura 6. Grco dos tipos de tecnologia por domiclios em 2010 nos EUA

Fonte: ESA e NTIA, 2011.

Em relao capacidade de banda larga contratada, o Stimo Relatrio da FCC40, publicado em maio de 2011, apontou um avano da assinatura dos servios com no mnimo 6 Mbps. A Tabela 6 aponta a variao da capacidade contratada entre dezembro de 2008 e junho de 2010. O primeiro estudo sobre o servio de banda larga nos Estados Unidos (Measuring Broadband America A Report on Consumer Wireline Broadband Performance in the U.S.) 41 teve como foco trs tecnologias digitais: DSL,

40

Disponvel em <http://transition.fcc.gov/Daily_Releases/Daily_Business/2011/db0520/FCCDisponvel em <http://transition.fcc.gov/cgb/measuringbroadbandreport/Measuring_U.S._-.

11-78A1.pdf> . Acesso em: 15 mar. 2012.


41

_Main_Report_Full.pdf> Acesso em: 15 mar. 2012.

140

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

cabo e fiber-to-the-home (FTTH). O estudo examinou as ofertas de servios das 13 prestadoras de banda larga que respondem por aproximadamente 86% de todas as conexes deste tipo nos EUA. Em mdia, durante os perodos de pico, os servios prestados via DSL mantiveram velocidades de download que eram 82% das velocidades anunciadas; os servios baseados em cabo entregaram 93% das velocidades anunciadas, e fiber-to-the-home (FTTH) superou a entrega em 114%.

Tabela 6. Capacidade das assinaturas dos servios de banda larga em 2008-2010 nos EUA
Capacidade contratada 768 kbps/200 kbps ou superior 768 kbps ou superior 6 Mbps/1.5 Mbps ou superior Dez. 2008 53,10% 25,00% 6,30% Jun. 2009 55,90% 26,80% 13,80% Dez. 2009 57,80% 31,70% 17,10% Jun. 2010

59,70% 33,60% 19,20%

Fonte: Stimo Relatrio FCC Seventh Broadband Progress Report and Order on Reconsideration.

No que se refere s disparidades regionais entre os domiclios urbanos, 75% tinham banda larga, contra 57% das famlias residentes nas reas rurais. A diferena urbano-rural na utilizao da Internet em qualquer lugar recuou de 4,4% (69,3% versus 64,9%) em 2009, para 3,6% (72,4% versus 68,8%) em 2010. Relatrio da FCC aponta que at a primeira dcada deste sculo, 26 milhes de americanos (9,2 milhes de famlias), principalmente em comunidades rurais em todas as regies do pas, no utilizam a banda larga e por isso tm menos oportunidades de empregos e de desenvolvimento econmico. O documento tambm afirmou que aproximadamente um tero dos americanos no so assinantes da banda larga mesmo quando o servio est disponvel. Em relao capacidade da conexo disponvel em cada estado, de acordo com a National Broadband Map, em junho de 2011 o cenrio de relativa igualdade quanto a qualidade da conexo entre os que tm acesso. A Tabela 7 apresenta o percentual de usurios com acesso Internet que possuem co nexo com pelo menos 3 Mbps para download e 768 Kbps para upload. Em 51 dos 56 estados, pelo menos 90% dos usurios conectados possuem capacidade superior considerada na pesquisa. Os piores resultados esto nos estados do Alaska, West Virginia, Guam, American Samoa e United States Virgin Islands.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 141

Tabela 7. Capacidade de acesso dos usurios conectados por Estado (EUA)


Usurios de Internet conectados (superior a 3 Mbps para download e 768 Kbps para upload) 100% 100% 100% 100% 99.9% 99.8% 99.8% 99.8% 99.7% 99.6% 99.6% 99.5% 99.5% 99.4% 99.4% 99.4% 99.3% 99.2% 99.2% 99.2% 99.1% 99.1% 99.0% 99.0% 99.0% 99.0% 98.8% 98.8% 98.7% 98.5%

Estado District of Columbia New Jersey Connecticut Rhode Island Florida Delaware Massachusetts New York Georgia Pennsylvania Nevada Kansas Utah Illinois Colorado Texas Indiana Ohio Maryland Tennessee South Carolina Michigan Minnesota Nebraska Washington Oregon Louisiana Maine North Carolina Hawaii

142

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Estado Iowa North Dakota Arkansas Arizona New Hampshire Mississippi Alabama California Idaho New Mexico Wisconsin Wyoming Missouri Vermont South Dakota Puerto Rico Commonwealth of the Northern Mariana Islands Oklahoma Kentucky Montana Virginia Alaska West Virginia Guam American Samoa United States Virgin Islands
Fonte: NTIA, on-line 42.

Usurios de Internet conectados (superior a 3 Mbps para download e 768 Kbps para upload) 98.5% 98.4% 98.3% 98.2% 98.2% 97.9% 97.7% 97.6% 97.6% 97.6% 97.3% 97.2% 96.9% 95.3% 94.8% 94.4% 94.4% 94.1% 94.1% 92.6% 90.4% 80.4% 74.4% 45.7% 21.4% 0.0%

42

Disponvel em <http://www.broadbandmap.gov/rank/all/state/percent-population/within-na-

tion/speed-download-greater-than-3mbps-upload-greater-than-0.768mbps/ascending/>. Acesso em: 15 jul.2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 143

Em fevereiro de 2009, durante o acirramento da crise econmica mundial, o governo dos EUA lanou o Plano de Recuperao Americana e Reinvestimento43, e estabeleceu dois programas de subvenes e emprstimos para impulsionar o acesso a banda larga: o Programa de Oportunidades da Tecnologia de Banda Larga (BTOP) e o Programa de Infraestrutura de Banda Larga (BIP). O objetivo destas iniciativas garantir que praticamente todos os americanos (pelo menos 98%) tenham acesso Internet em alta velocidade sem fio at 2014. Em outubro de 2011, a FCC aprovou uma abrangente reforma do Fundo de Servio Universal (USF) e um sistema de compensao entre as operadoras (ICC), a fim de levar a Internet para todo o pas. At 2017, a instituio espera que mais de 7 milhes de residncias de reas rurais tenham acesso banda larga. A previso investir at esta data US$ 4,5 bilhes por ano. A FCC calcula que o projeto de universalizao da banda larga nos Estados Unidos ir gerar um impacto de US$ 50 bilhes na economia do pas nos prximos 6 anos. O relatrio sobre a banda larga emitido pela Comisso Federal de Comunicaes (FCC), em maio de 2011, apontou que o setor privado investiu, em 2010, US$ 65 bilhes em infraestrutura para a expanso da capacidade, no aumento das velocidades e no lanamento da prxima gerao de servios mveis como 4G. Apesar de ser a principal economia do mundo, possvel verificar que uma em cada trs residncias no esto conectadas Internet, e que ainda existe uma significativa disparidade de acesso entre os cidados das zonas urbanas e rurais. Alm disso, quase a metade dos domiclios que no esto conectados alegou falta de interesse em ter acesso Internet. O plano nacional em curso, lanado em 2009 como uma das iniciativas para superar a crise financeira, ter que enfrentar o desafio de despertar em metade de seu pblico-alvo o interesse em contratar planos de acesso Internet.

ndia
A ndia o stimo maior pas em rea geogrfica, com 3,287 milhes de km2, e o segundo mais populoso, com mais de 1,2 bilho de habitantes. De acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), em 2011 era a dcima economia do mundo e ocupava a centsima vigsima terceira posio em relao ao Produto Interno Bruto (PIB) per capita. A populao urbana, conforme apontou
43

Disponvel em <http://www.recovery.gov>. Acesso em: 16 mar. 2012.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

o censo de 2011, de 377 milhes, o que representa uma das menores taxas de urbanizao do mundo (31,16%), pois enquanto ocupa 2,4% da superfcie terrestre possui 17,5% da populao mundial. 44 Desde 1991, de acordo com o Ministrio das Comunicaes e Tecnologia da Informao45, a ndia passou por mudanas econmicas que aprofundaram a presena do setor privado em diversas reas. O setor de telecomunicaes registrou um dos mais rpidos crescimentos do mundo, particularmente do mercado de telefonia mvel. Os principais fabricantes mundiais de equipamentos de telecomunicaes realizaram investimentos e ampliaram a oferta de servios modernos de comunicao em reas rurais. Em 2004, o Departamento de Telecomunicaes do Ministrio da Tecnologia da Comunicao e Informao da ndia lanou a chamada Poltica de Banda Larga (Broadband Policy). O objetivo era acelerar o crescimento dos servios de banda larga aproveitando seu potencial para impactar no PIB e na melhoria da qualidade de vida da populao. De acordo com o rgo, em dezembro de 2003, a penetrao46 do acesso Internet, da conexo em banda larga (mnimo de 128 Kbps) e do acesso ao computador pessoal era de 0,02%, 0,4% e 0,8%, respectivamente. A conectividade de banda larga passou a ser definida como aquela com capacidade de download mnima de 256 quilobits por segundo (Kbps). A Tabela 8 apresenta os resultados previstos e alcanados pela poltica:

Tabela 8. Metas e resultados da poltica de banda larga na ndia em 2004


Final do ano de 2005 2007 2010
Fonte: ndia, 2011.

Meta de Assinantes de Internet 6 milhes 18 milhes 40 milhes

Assinantes de Banda Larga 3 milhes 9 milhes 20 milhes

Entretanto, conforme aponta a Figura 7, as conexes em banda larga saram de 180 mil em maro de 2005 e chegaram a 10,92 milhes em dezembro de 2010, pouco mais da metade da meta estabelecida.
44 45

Dados disponveis em <http://censusindia.gov.in>. Acesso em: 2 fev. 2012. Mais informaes em <http://india.gov.in/sectors/communication/ministry_communication. Taxa de penetrao aqui considerada a quantidade percentual de cidados que utilizam a Inter-

php> Acesso em: 3 fev. 2012.


46

net em relao ao nmero total de habitantes do pas.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 145

Figura 7. Grco do nmero de assinantes de banda larga na ndia: evoluo 2005-2010

Fonte: ndia, 2011.

Em 2011, o nmero de assinantes de Internet chegou a 19,67 milhes, sendo 11,89 milhes de banda larga. De acordo com o ministrio indiano, a partir de 1 de janeiro de 2011, a definio de banda larga passou a ser aquela conexo com velocidade de download mnimo de 512 quilobits por segundo (Kbps). Em 2015, a velocidade de download estipulada ser de 2 Mbps. Em relao aos tipos de tecnologia, a opo foi explorar vrios meios para ampliar a infraestrutura de telecomunicaes no pas. Entre elas, as redes de fibra tica (HFC, FTTC e FTTH), as redes de cobre (DSL Digital Subscriber Lines), TV a cabo, satlite (VSAT Very Small Aperture Terminals e DTH Direct-to-Home) e sem fio terrestre (bandas 2,40/2,48 GHz e 5,15/5,35 GHz). A Figura 8 mostra como a tecnologia DSL era a mais utilizada no pas (86%) em setembro de 2010. Uma das aes para ampliar o acesso Internet foi utilizar as empresas estatais Bharat Sanchar Nigam Limited (BSNL) e Mahanagar Telephone Nigam Limited (MTNL). A BSNL a mais antiga (fundada em 1992), a maior provedora de telefonia fixa e a quarta maior de telefonia mvel, e tambm provedora de banda larga. Em junho de 2011 tinha uma base de 95 milhes de clientes. Atua em todo o pas, exceto nas cidades de Mumbai e Nova Deli, que so servidas pela Mahanagar Telephone Nigam Limited (MTNL). Em novembro de 2010, as duas empresas representavam 70% dos assinantes de banda larga da ndia47.
47

Conforme dados da Telecom Regulatory Authority of India de 2010, a BSNL com quase 59% e a

MTNL com 13,2%.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Figura 8. Grco dos percentuais das tecnologias de banda larga utilizadas na ndia (2010)

Fonte: Telecom Regulatory Authority of India 48

Em relao s disparidades regionais, os dados mostram que as reas urbanas concentram o maior nmero de assinantes de banda larga, com mais de 60% nas 10 maiores cidades e mais de 75% das conexes nas 30 maiores cidades. Apenas 5% das conexes de banda larga esto em reas rurais. O grfico da Figura 9 demonstra a variao, entre 2000 e 2009, dos locais em que a populao acessa Internet. A maior parcela continua representada pelos cyber cafs. De acordo com a Autoridade Regulatria de Telecomunicaes da ndia (TRAI), em setembro de 2010 havia 274 milhes de usurios acessando a Internet atravs de dispositivos mveis. A base de usurios de Internet mvel triplicou entre 2007 a 2009. No entanto, a maioria dos usurios est em redes mveis 2G com capacidade limitada de trafegar dados.

48

Disponvel em <www.trai.gov.in>. Acesso: 12 jul. 2012.

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 147

Figura 9. Grco dos locais de acesso Internet na ndia: evoluo 2000-2009

Fonte: Telecom Regulatory Authority of India TRAI.

O governo decidiu estabelecer a Rede Nacional de Banda Larga (National Broadband Network) utilizando fibra tica. A Agncia Nacional de Fibra tica (NOFA)49 ser criada para estabelecer essa rede de banda larga. O investimento, de acordo com o Ministrio, ter recursos do Fundo Obrigatrio de Servio Universal (USOF). O Plano Nacional de Banda Larga prev at o final de 2012 um total de 75 milhes de conexes banda larga (17 milhes de DSL, 30 milhes via cabo e 28 milhes sem fio) e 160 milhes de conexes banda larga (22 milhes de DSL, 78 milhes via cabo e 60 milhes sem fio). possvel identificar que apesar do relativo avano entre 2005 e 2010 no que se refere ao acesso banda larga, a ndia ainda apresenta elevada concentrao de acesso nas reas urbanas, acesso reduzido nas reas rurais e a maior parte da populao sem acesso. Mesmo investindo na estruturao de uma Rede Nacional de Banda Larga, o fato que as metas estabelecidas pelo gover-

49

A Agncia Nacional de Fibra tica (National Optical Fiber Agency NOFA) uma empresa que

desempenhar as seguintes funes: Realizar o planejamento da rede de fibra tica a ser partilhada; Supervisionar o trabalho de criao da rede nacional de banda larga; organizar a aquisio de equipamentos, fibra e outros materiais para obter benefcios; Planejar, instalar, operar e manter a rede de fibra partilhada; Fornecer os meios para permitir que qualquer prestador de servio use a rede para fazer ligaes de banda larga atravs de qualquer tecnologia na ltima milha; Organizar e gerir os fundos dos programas do governo.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

no para os anos de 2012 (75 milhes) e 2014 (160 milhes) so significativas em nmeros absolutos, mas de abrangncia reduzida quando considerado o nmero total de cidados indianos.

Consideraes nais
Observamos que os seis pases pesquisados promoveram nos ltimos anos aes para ampliar a infraestrutura e o acesso banda larga. O Canad foi o pioneiro em 2001, e apesar de ainda enfrentar desafios em suas reas remotas e isoladas, possui a maior disponibilidade de acesso Internet entre esses pa ses: 98% das famlias canadenses esto em um territrio onde est disponvel ao menos uma tecnologia de acesso. A concepo que justifica a maior parte dos planos lanados tem sido a apontada na introduo deste captulo: o investimento e o acesso Internet em banda larga resultam em crescimento econmico e gerao de empregos, de acordo com o Banco Mundial. Conforme vimos, a exceo a Argentina, cujo plano inclui tambm a compreenso de que o acesso Internet no sculo XXI tambm se tornou um direito do cidado. Entre as tecnologias utilizadas, verificamos a predominncia na implantao de redes nacionais baseadas em fibra tica. Argentina, Austrlia, China, Estados Unidos e ndia iniciaram a implantao de redes nacionais de fibra tica capitaneadas por empresas ou rgos estatais, mas com a participao de empreendimentos privados na prestao dos servios aos clientes finais. As estruturas sob o controle dos governos atuam oferecendo condies para o acesso equnime dos prestadores de servio, criando a possibilidade de competio entre os empreendedores. J no caso de ndia e China, empresas estatais tambm prestam servios de acesso Internet diretamente aos cidados. Na Argentina, Austrlia e ndia est explcita a compreenso, por parte dos governos, de que sozinha a iniciativa privada no capaz de universalizar o acesso Internet em banda larga, j que a expanso do servio pelos amplos e despovoados territrios nem sempre acompanhada de uma rentabilidade que justifique os investimentos necessrios em infraestrutura. Tal compreenso utilizada por esses governos para justificar os investimentos pblicos realizados nas redes nacionais. Alm da implantao das redes nacionais de fibra tica, a ampliao do acesso, principalmente em reas rurais e menos povoadas, vem sendo promovida atravs da utilizao complementar de tecnologias sem fio (3G). Entre os

Infraestrutura de acesso Internet banda larga em pases continentais 149

pases pesquisados, nos ltimos anos esse tipo de tecnologia tem crescido de maneira relevante na China (69,3% do total de acessos) e na Argentina (54,1%). Alm desses pases, Austrlia, Canad, Estados Unidos e ndia tambm tm grande expectativa de ampliar o nmero de cidados conectados atravs deste tipo de tecnologia. A infraestrutura de conexo em reas urbanas tende a caminhar para uma situao de ampla disponibilidade nestes pases. Entretanto, as reas rurais e o interior ainda apresentam dificuldades em termos de infraestrutura de acesso. Entre os pases pesquisados destaca-se positivamente o Canad, com 98% de cobertura (em especial com servios de rede sem fio 3G) com oferta de servios de no mnimo 1,5 Mbps de download em 2010. A respeito do acesso banda larga residencial, Austrlia, Canad e Estados Unidos so os pases que apresentaram os melhores ndices. Na Austrlia, em 2010, 70% dos domiclios possuam conexo com no mnimo 1,5 Mbps de download. Nos Estados Unidos 68,2% (2011) e na Austrlia 52% (2010) dos domiclios estavam conectados. Alm da disponibilidade da infraestrutura, possvel afirmar que os resultados alcanados esto relacionados tambm ao nvel de renda dos cidados desses pases. Entretanto, possvel concluir ainda que apenas a disponibilidade da infraestrutura de acesso banda larga, por si s, no representa na prtica o acesso universal dos cidados. Conforme constatamos, nos Estados Unidos, a maior economia do mundo, aspectos socioeconmicos como a falta de interesse e o custo dos servios impedem o acesso a todos os cidados, mesmo em locais em que a infraestrutura est disponvel. Em pases em que parte considervel da populao de baixa renda, como ndia e China, esta limitao ainda maior. Sobre a definio do que considerado banda larga, entre os pases pesquisados destaca-se o Canad, cuja capacidade mnima atual de 1,5 Mbps de download (em 2015 ser de 5 Mbps), e os Estados Unidos, que hoje utilizam o padro mnimo de 4 Mbps. Por fim, as informaes reunidas a partir das distintas realidades pesquisadas indicam que a infraestrutura de acesso banda larga ainda um desafio para estes pases em graus diferenciados de desenvolvimento econmico, tecnolgico e social. As iniciativas em curso enfrentam particularidades, mas em grande medida caracterizam-se por duas semelhanas: a participao efetiva dos governos para a estruturao de redes nacionais de fibra tica e o investimento complementar em redes sem fio para reas remotas e isoladas.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Referncias
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CAPtULO 5 CIDADES cONEctADAS experincias de redes pblicas de Internet sem o em Barcelona, Taipei, Paris e Helsinque
Flvio Silva Gonalves Pedro Rafael Vilela Ferreira

As redes de acesso sem o esto entre os mais expressivos fenmenos que caracterizam o ambiente contemporneo de expanso da Internet. Disponveis em vrias cidades do mundo, esses territrios virtuais, instalados por meio de conexes Wi-Fi, podem tornar-se tambm objetos de poltica pblica para a democratizao do acesso Internet e incluso digital. O Brasil, apesar do vertiginoso aumento no consumo de notebooks e smartphones, pouco investe na congurao de zonas de conexo mvel, sustentadas ou introduzidas por aes governamentais. Esse texto apresenta experincias de quatro cidades (Barcelona, Taipei, Paris e Helsinque) que constituram estratgias para permitir o acesso gratuito Internet pelos cidados. O objetivo que o conjunto desses exemplos estimule, e at sirva como parmetro, para que cidades brasileiras adotem seus prprios planos de oferta gratuita dos servios de conexo sem o.

Introduo
O desafio de garantir conexo universal e permanente amplia-se medida que a Internet vai se tornando essencial no cotidiano contemporneo da sociedade. Seja para quem depende diretamente dela para resolver questes profissionais, o que cada vez mais comum, seja para usurios que a utilizam para lidar com as mais diversas necessidades do dia a dia, das compras on-line ao acesso conta bancria. Tambm j so inmeros os tipos de servios pblicos e privados oferecidos quase que exclusivamente no ciberespao, do relacionamento nas mdias sociais s pesquisas escolares. Independentemente das polticas nacionais de promoo do acesso Internet, no espao local, representado em ltima instncia pelas cidades, que ele se materializa.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

A indispensabilidade da Internet tem estimulado a adoo de medidas locais para converter espaos sociais em ambientes de conexo permanente. que a portabilidade do aparato tecnolgico especialmente os celulares, laptops e tablets demanda cada vez menos o acesso isolado em favor de redes coletivas, com abrangncia geogrfica necessria nova condio de mobilidade. O objetivo deste captulo justamente apresentar um panorama geral sobre o modo como algumas localidades pelo mundo esto se estruturando para atender s novas exigncias de acesso permanente Internet. Os casos aqui selecionados foram definidos por serem iniciativas executadas diretamente pelo poder pblico, em cidades importantes de seus pases, todas com a mesma finalidade: a oferta de um servio gratuito. Adicionalmente, a escolha das experincias descritas a seguir se refere a projetos em plena operao, fora da fase experimental, o que permite visualizar cenrios de um processo minimante consolidado. Tambm buscamos casos em que as redes sem fio estivessem distribudas em diferentes pontos da cidade, reas internas e externas, constituindo um amplo ambiente de acesso. Para traar um perfil destas experincias, este captulo est dividido em cinco sees subsequentes. Na primeira, situamos a emergncia das redes sem fio na recente reconfigurao do espao urbano. Em seguida, apresentamos o caso de Barcelona, capital da Comunidade da Catalunha. O programa de rede wireless da cidade considerado um dos mais importantes da Europa e possui uma das maiores abrangncias entre as experincias observadas. Na sequncia, descreveremos a implantao de pontos de acesso Internet em centenas de reas pblicas e comerciais da cidade de Taipei, capital de Taiwan. Na quarta seo, ser estudado o caso de Paris, onde a Internet pblica e gratuita foi instalada em museus, parques e bibliotecas. A ltima parte contempla a recente experincia de Helsinque, na Finlndia, com a disponibilizao de acesso em reparties pblicas e reas de livre circulao.

Redes Wi-Fi
A palavra Wi-Fi uma abreviatura para wireless fidelity (fidelidade sem fios) e expressa uma tecnologia largamente utilizada para promover o acesso Internet de alta velocidade sem a necessidade de cabos. O termo alude aos produtos e servios que respeitam o conjunto de normas 802.11, que so faixas de frequncia eletromagnticas cujos protocolos foram desenvolvidos em 1997 pelo Institute of Electrical and Electronic Engineers (IEEE). As frequncias

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para uso domstico e no comercial dispensam a exigncia de licena para instalao e/ou operao, o que contribuiu para a expanso da tecnologia (Bar & Galperin, 2006). Para ter acesso Internet por meio de rede Wi-Fi, o usurio que possui aparelho mvel (smartphone, notebook, tablet etc.) com capacidade de comunicao sem fio deve estar no raio de ao ou rea de cobertura de um ponto de acesso. A maior parte dos computadores portteis contm dispositivos para rede sem fio no mesmo padro da IEEE. O ponto de acesso projeta o sinal a uma pequena distncia, em geral cerca de 100 metros1. Os pontos de acesso (hotspots) geralmente esto localizados em lugares acessveis ao pblico, como aeroportos, hotis, livrarias, cafs e restaurantes, entre outros.
Actualmente, a maioria das redes Wi-Fi so desenvolvidas para substituir os cabos da Ethernet nas residncias e nos escritrios, com o simples objetivo de permitir a mobilidade dos utilizadores num determinado ambiente electrnico ou num espao fsico (Bar & Galperin, 2006, p. 294).

O sucesso das redes Wi-Fi, segundo especialistas, pode ser atribudo a trs fatores conjugados. Primeiro, pela caracterstica tcnica do sistema, possvel transmitir uma elevada largura de banda sem custos de cabeamento2. Para se ter uma ideia, uma das frequncias mais bsicas da rede Wi-Fi (802.11b) comporta velocidade de 11 megabits por segundo, podendo ser superior a padres como ADSL e Rede Digital Integrada de Servios (RDIS), esta ltima conhecida como rede dedicada (Bar & Galperin, 2006). Outro aspecto atrativo para a expanso das redes Wi-Fi a indstria de apoio vinculada ao grupo Wi-Fi Alliance, que rene mais de duas dezenas de produtores de equipamentos no mundo inteiro3. Essa configurao reduziu os custos e ajudou a padronizar os equipamentos, barateando a penetrao das redes. Por fim, Bar & Galperin (2006) mencionam a escassez de medidas reguladoras. Como as faixas de frequncia so estreitas e reservadas s transmisses de pequeno alcance, as redes Wi-Fi tm pouco ou nenhum controle de licena na maioria dos pases.
1

Algumas tecnologias mais recentes de redes Wi-Fi sem fio, na frequncia 802.16x (tambm co -

nhecida por WiMax) j permitem ligaes ponto a ponto a uma distncia de 70 quilmetros, mas o servio ainda no predominante.
2

Estima-se que as despesas com cabeamento chegam a trs quartos dos custos de instalao das Mais informaes em <http://www.wi-fi.org>. Acesso: 1 mai. 2012.

redes de telecomunicaes (Bar & Galperin, 2006, p. 293).


3

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

Por causa dessas caractersticas, os governos municipais se converteram em atores estratgicos para a expanso das redes Wi-Fi (idem, 2006). Para alm das experincias descritas neste texto, existem dezenas de outros casos mais ou menos semelhantes, com envolvimento parcial ou total do poder pblico.
Ao prosseguir estes objectivos, os governos municipais possuem uma vantagem considervel relativamente s entidades comerciais ou grupos comunitrios: controlam localizaes-base de antena, na forma de postes de luz ou semforos, todos eles produzindo energia elctrica que pode servir para alimentar os pontos de acesso (Bar & Galperin, 2006, p. 297).

As redes pblicas de acesso sem fio Internet constituem uma possibilidade promissora no enfrentamento da excluso digital e na democratizao do acesso s novas tecnologias. De um lado, favorecem a apropriao social do aparato tecnolgico e, de outro, possibilitam novos comportamentos urbanos, que afetam vrios aspectos da vida social.
Cria-se nas cidades contemporneas zonas de controle de emisso e recepo de informao digital do indivduo, em mobilidade e no espao pblico, potencializando novas prticas sociais: contato pelo tempo real e o acesso informacional (e no pelo espao compartilhado entre corpos, tempo fluido fora da agenda fechada), banalizao das conexes (relaes empticas, no solenes, laicas), formas novas de reforo identitrio e social, e novos tipos de auto-exposio (YouTube, blogs, Flickr, Orkut). As cibercidades contemporneas tornam-se mquinas de comunicar a partir de novas formas de apropriao do espao urbano escrever e ler o espao de forma eletrnica por funes locativas (mapping, geolocalizao, smart mobs, anotaes urbanas, wireless games), trazendo novas dimenses do uso e da criao de sentido nos espaos urbanos (Lemos, 2007; p. 128).

A tendncia de que as redes wireless envolvam cada vez mais partes da cidade incorpora de forma definitiva a ideia de mobilidade, considerada o fenmeno mais transformador na atual reconfigurao do espao urbano (Lemos, 2007) pelas Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs). A seguir, vamos descrever as caractersticas gerais das redes Wi-Fi de quatro capitais.

Barcelona (Espanha)
Segunda maior cidade da Espanha, atrs apenas de Madri, Barcelona a capital da Comunidade Autnoma da Catalunha, na regio nordeste do pas. A

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cidade possui uma populao de aproximadamente 1,6 milho de habitantes. De acordo com o Instituto Nacional de Estatstica (INE) da Espanha 4, em 2011, a taxa de domiclios com acesso Internet na Catalunha somava 71%. O nmero superior mdia nacional (63,9%), mas tambm fica atrs da Comunidade Autnoma de Madri, com seus 72,2% de domiclios com acesso rede. A banda larga o tipo de conexo predominante nos lares espanhis, respondendo por 61,9% do total5. Na maior parte dos casos (74,9%), a tecnologia utilizada ADSL, seguida da rede por cabos (15,8%), conexo por telefonia mvel banda larga (13,1%) e, finalmente, do acesso por redes sem fio, com sistemas via satlite, wireless e outras (8,6%). Os dados so da Comisso do Mercado das Telecomunicaes (CMT, na sigla em espanhol)6. A despeito do ainda reduzido nmero de conexes por meio de servios de redes sem fio no pas, em comparao a outras formas de acesso, Barcelona tem liderado uma poltica de Internet gratuita e livre para a populao local, atravs da implantao de pontos de acesso em vias e espaos pblicos. O programa Barcelona WiFi, desenvolvido pela prefeitura da cidade desde julho de 2009, j conta com 429 postos de conexo distribudos pelos dez distritos da capital da Catalunha. Todos os espaos fazem parte do conjunto de equipamentos pblicos municipais, e incluem desde centros comunitrios at os parques da cidade. De acordo com a prefeitura, a maior rede pblica wireless da Espanha e uma das mais importantes da Europa. Segundo a descrio do projeto, o Barcelona WiFi quer cumprir o objetivo de ser um dos principais instrumentos de fomento do uso social das novas tecnologias da informao e do conhecimento (BCE, 2011)7.

Instituto Nacional de Estadstica (INE). Mais informaes em <http://www.ine.es>. Acesso em: Segundo a Comisin del Mercado de Las Telecomunicaciones (CMT), rgo regulador indepen-

4 jun. 2012.
5

dente dos mercados de comunicao eletrnica da Espanha, a velocidade de aproximadamente 70% das linhas fixas de banda larga do pas que somam um total de 10,6 milhes (incluindo contas residenciais e de negcios) no ultrapassa os 10 megabits por segundo (Mbps). Disponvel em <http://cmtdata.cmt.es/cmtdata/jsp/inf_anual.jsp?tipo=1>. Acesso em: 8 abr. 2012.
6

Comisin del Mercado de Las Telecomunicaciones (CMT). Mais informaes em <http://www. Traduo livre do autor para Barcelona WiFi quiere cumplir el objetivo de ser uno de los prin-

cmt.es>. Acesso em: 4 jun. 2012.


7

cipales instrumentos del fomento del uso social de las nuevas tecnologas de la informacin y el conocimiento.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

O sinal emitido por torres de transmisso vinculadas a cada uma das instalaes. O raio de cobertura, a partir do ponto, varia de 20 a 50 metros, no caso das reas fechadas, e de 100 a 150 metros nas reas abertas, como parques e praas, podendo sofrer alteraes de alcance ocasionadas por condies climticas, obstculos fsicos ou mesmo interferncia eletromagntica. Basta ao interessado ir at um ponto de acesso com aparelho com conexo por rede sem fio, como computadores portteis (laptops, notebooks ou tablets) e telefones mveis que tenham o dispositivo. Tambm necessrio ter instalado um navegador de Internet, como Microsoft Explorer, Mozilla Firefox e Safari, entre outros. Em geral, os pontos esto abertos de segunda a domingo, das 8h s 22h. De acordo com a administrao municipal de Barcelona, durante o primeiro semestre de 2012 a mdia mensal de usurios do servio foi de 35.782 e de 78.442 acessos. Estes cidados visitaram mais de 5.260.000 pginas na Internet nos seis primeiros meses do ano. O programa impede o acesso a sites de contedo pornogrfico, violento, preconceituoso. Os usurios, entretanto, podem pedir o desbloqueio de determinados endereos, caso comprovem junto administrao do programa que no h esse tipo de referncia no contedo acessado. Como o Barcelona WiFi um servio com foco na simples navegao na Internet, no pode haver troca de arquivos (como download de msicas e filmes), nem uso de videoconferncia IP e telefonia (como o Skype). A velocidade de conexo tambm um desafio. No caso especfico de Barcelona, por razes legais8, a prefeitura no pode competir no mercado de telecomunicaes com o servio privado e pago, aliado ao alto custo para o trfego de um grande volume de informaes. O limite de velocidade de conexo de 256 kilobits por segundo (Kbps). De acordo com informaes da administrao municipal, o investimento realizado desde o incio do programa chegou a 1,19 milho de euros. J os recursos utilizados para o custeio da rede chegaro, at o final de 2012, ao valor acumulado de 1,42 milho de euros. Questionada sobre as principais dificuldades para manter e ampliar o programa, a administrao afirmou:

O Barcelona WiFi informa que o limite de velocidade em seus pontos de acesso definido pelas

normas da Comisin del Mercado de Las Telecomunicaciones (CMT), como forma de no afetar a estrutura da organizao dos servios privados: <http://www.bcn.cat/barcelonawifi/es/faqs.html>. Acesso em: 14 jun. 2012.

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Neste momento, com a situao econmica mundial, certo que somos obrigados a otimizar os recursos para poder propiciar que o servio seja o mais eficiente possvel. Isso implica redimensionar a rede e realizar uma avaliao de cada ponto do servio9.

Observa-se, portanto, que a crise financeira enfrentada pelo pas pode afetar diretamente a ampliao das redes Wi-Fi implantadas pela administrao municipal. Se considerarmos que os recursos necessrios at o momento somaram pouco mais do que 2,5 milhes de euros, podemos afirmar que se trata de um investimento de pequeno porte.

Taipei (Taiwan)
Capital do Estado insular Repblica da China (Ilha de Taiwan ou Formosa), na sia Oriental, Taipei o centro cultural, econmico e poltico do pas, que figura como um dos Tigres Asiticos, alcunha igualmente atribuda a Hong Kong, Coreia do Sul e Cingapura, pelo acelerado crescimento econmico experimentado durante a segunda metade do sculo XX. O fato que a cidade mesmo um grande polo tecnolgico, sede de algumas das maiores empresas no ramo de chips e semicondutores, imprescindveis para a indstria de aparelhos de telefonia e computadores. A populao da metrpole ultrapassa os 2,6 milhes de habitantes, segundo estimativa do Departamento Nacional de Estatstica10. o maior centro urbano do pas, com um total de 23,1 milhes de pessoas. Em 2010, o acesso Internet estava disponvel, segundo o governo, para cerca de 10,7 milhes de usurios, aproximadamente metade da populao. O uso de aparelho de telefonia mvel no pas ainda maior. Nmeros oficiais11 registraram no mesmo ano cerca de 28 milhes de dispositivos circulando nas ruas.

Traduo prpria do original em espanhol: En la actualidad, con la situacin econmica mundial

es cierto que nos hemos visto obligados a optimizar nuestros recursos para poder propiciar el servicio lo ms eficiente posible. Esto ha implicada el hecho de tener que redimensionar nuestra red y realizar una evaluacin de punto por punto del servicio. 10 Disponvel em <http://eng.stat.gov.tw/ct.asp?xItem=6503&CtNode=2202&mp=5>. Acesso em: 9 abr. 2012.
11

Disponvel em <http://eng.stat.gov.tw/public/data/dgbas03/bs2/yearbook_eng/y127.pdf>.

Acesso em: 9 abr. 2012.

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

O processo de digitalizao da cidade iniciou-se em fevereiro de 2004, quando o governo municipal anunciou a chamada The M-Taipei Initiative (CHOU, 2005). Em parceria com a empresa Q-ware Co. foi constituda a rede Wi-Fi que entrou em operao em fevereiro de 2005, inicialmente oferecendo o acesso gratuito. Menos de um ano depois, em janeiro de 2006, o servio passou a ser tarifado para os cidados interessados na conexo. Nesta poca, a assinatura mensal era de aproximadamente US$ 12. Em julho de 2006, a rede estava distribuda em uma rea de 134 Km e disponvel para 90% da populao. Entretanto, em agosto do mesmo ano, eram pouco mais de 50 mil assinaturas do servio chamado Wifly. Foi em julho de 2011 que o governo local lanou um plano para instalar pontos de acesso gratuito por meio de redes sem fio, batizado de Taipei Free Public WiFi, ou Rede WiFi Gratuita de Taipei. No incio do programa, o sinal foi distribudo em reparties pblicas, escolas, hospitais, bibliotecas, estaes de metr e pontos de nibus. Meses depois, o governo expandiu a rede para reas de maior movimentao de pessoas, como cruzamentos de importantes avenidas, parques, espaos comerciais e shopping centers. De acordo com o Departamento das Tecnologias de Informao da cidade de Taipei, a rede est disponvel em 4.500 pontos de acesso. Todos os 12 distritos da cidade tm cobertura, e at o final de 2012 a meta uma ampliao para 6 mil pontos de acesso. A velocidade oferecida de 512 kilobits por segundo (Kbps), sendo que em maio de 2012 cada ponto de acesso teve o downlink ampliado para 10 Mbps. A administrao municipal estima que cerca de 500 mil pessoas utilizam o servio por ms. O governo municipal realizou uma oferta pblica para selecionar uma empresa privada, WISP, responsvel pela oferta de rede Wi-Fi em toda a cidade. O oramento anual de cerca de 4 milhes de dlares. Para usufruir da conexo o usurio necessita registrar uma conta no site oficial do programa, com nome e senha. preciso fornecer um nmero de tele fone mvel e e-mail. Depois de configurar a senha, um cdigo de autorizao enviado ao telefone atravs de mensagem (SMS). No caso de acesso atravs de smartphones, o prprio nmero do telefone funciona como login. O procedimento diferente se o interessado em acessar a rede for estrangeiro em visita ao pas. Nesse caso, o registro somente pode ser realizado nos centros de atendimento ao turista espalhados por 48 hotis da cidade ou em postos instalados no aeroporto internacional e nas maiores estaes de metr e de nibus. O acesso est disponvel 24 horas por dia nas reas externas, e no interior de reas pblicas fica limitado ao horrio de funcionamento das instituies.

Cidades conectadas 161

Se o dispositivo on-line ficar ocioso por 15 minutos sem nenhuma atualizao, automaticamente desligado para evitar o desperdcio da largura de banda e no afetar a utilizao de outros usurios.

Paris (Frana)
A capital da Frana uma das cidades mais globalizadas do planeta12. Centro poltico, econmico e cultural dos gauleses, tambm a regio mais populosa. Com uma estimativa de habitantes que beira os 2,2 milhes, est conurbada em uma metrpole de mais de 11 milhes de pessoas13. O percentual de residncias com acesso Internet em todo o pas segue a mdia do continente e registrou, em 2011, o ndice de 76%, segundo dados da prpria Unio Europeia (UE)14. Nove em cada dez residncias com Internet usufruem do servio em banda larga. Mas interessante observar o recente crescimento no acesso aos dispositivos de conexo sem fio. Segundo o Instituto Nacional de Estatsticas e Estudos Econmicos (Insee)15, pelo menos 24% dos usurios de Internet em 2010 acessaram a rede a partir de telefones celulares, contra 9% em 2008. As redes Wi-Fi absorveram 23% dos acessos Internet em 2010, enquanto o registro de 2008 ficou em 13,5%. O fenmeno da mobilidade de acesso Internet na Frana entra em sintonia com a iniciativa da Prefeitura de Paris, a partir da criao do programa Paris WiFi em 2007. Desde ento, foram implantados terminais roteadores de sinal banda larga, espalhados por 20 distritos da cidade. A cobertura alcana a maior parte dos parques, jardins, prdios pblicos, bibliotecas e museus, em um total de 260 unidades de acesso.
12

Ranking recente da consultoria A. T. Kearney confirmou a cidade como a terceira mais globa-

lizada, em levantamento que observa os critrios de atividade empresarial, capital humano, fluxo de informaes, experincia cultural e influncia poltica. Disponvel em <http://www.atkearney. com/index.php/Publications/2012-global-cities-index-and-emerging-cities-outlook.html>. so em: 9 abr. 2012.
13

Aces-

Segundo o recenseamento de 2009, realizado pelo Instituto Nacional de Estatstica e Estudos

Econmicos (Insee), o municpio de Paris tem populao total de 2.257.981. Disponvel em <http:// www.insee.fr/fr/ppp/basesdedonnees/recensement/populationslegales/commune.asp?annee =2009&depcom=75056>. Acesso em: 9 abril 2012.
14

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Acesso em: 9 abr. 2012.


15

<http://www.insee.fr/fr/>. Acesso em: 16 abr. 2012

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ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

A utilizao do Paris WiFi gratuita. Atualmente, o contrato da prefeitura tem a operadora Orange como prestadora do servio. A partir de um dispositivo que tenha rede de conexo sem fio, o usurio deve localizar o sinal do programa e, ao abrir o navegador, ser convidado a preencher um formulrio de acesso. A conexo aberta por um perodo de duas horas, aps o qual o servio desativado. Entretanto, no h limite de conexo, e o usurio que desejar prosseguir pode repetir o acesso rede logo em seguida. O programa tambm impossibilita o acesso quando a rede est congestionada. Quando isso ocorre, o usurio que tenta a conexo pelo sinal da Orange notificado do bloqueio temporrio. H tambm a possibilidade dos usurios reclamarem, por telefone, sobre possveis falhas de conexo dos terminais. Cada ponto de acesso suporta no mnimo 30 acessos simultneos. O servio Wi-Fi de Paris fica disponvel todos os dias entre 7h e 23h, na maior parte dos pontos. Os terminais que funcionam dentro de estabelecimentos fechados, como museus e bibliotecas, acompanham seu horrio de funcio namento. Nas reas pblicas, como Champs de Mars (onde fica a Torre Eiffel) e o ptio da prefeitura, o sinal permanece disponvel 24 horas por dia. De acordo com a prefeitura de Paris, o nmero de usurios por ms varia entre 50 e 60 mil. O investimento realizado desde o lanamento do programa em 2007 foi de 900 mil euros para o desenvolvimento da infraestrutura, incluindo roteadores, switches e os pontos de acesso. Para a manuteno da operao do servio so necessrios atualmente 700 mil euros por ano.

Helsinque (Finlndia)
Concentrada em uma regio com alto ndice de desenvolvimento humano16, ao norte da Europa, a capital da Repblica da Finlndia a mais populosa do pas. Sua rea metropolitana soma 1,1 milho de habitantes, segundo estimativas oficiais17. O nmero de famlias com acesso Internet, em 2011,

16

O pas faz fronteira com a Noruega ao norte e com a Sucia a oeste, respectivamente primeira e

nona naes em ndice de desenvolvimento humano, segundo a Organizao das Naes Unidas em 2010. Nesta lista, a Finlndia tambm ocupa uma posio privilegiada, no 16 lugar. Ver em <http://www.pnud.org.br/>. Acesso em: 9 abr. 2012.
17

O Statistics Finland, departamento nacional de estatsticas do pas, informa que a populao

total em 2011 era de 5,4 milhes de pessoas. Helsinque possui 595 mil habitantes, mas conurbada s cidades vizinhas de Espoo, Vantaa e Kauniainen, atinge populao de mais de um milho de habitantes. Dados disponveis em <http://www.stat.fi/til/vrm_en.html>. Acesso em: 9 abril 2012.

Cidades conectadas 163

atingiu 84% do total, valor expressivo se comparado com outros pases do continente18. A utilizao da Internet tambm cresceu muito em ambientes no residenciais, tanto nos locais de trabalho quanto atravs de redes mveis. Pesquisa recente do Departamento Nacional de Estatsticas (Statistics Finland )19 revela que o acesso Internet por meio de smartphones j alcana 42% da populao. Outros 29% usufruem do servio de conexo 3G e 26% acessam a rede a partir de dispositivos mveis como laptops. Em agosto de 2006, a prefeitura de Helsinque inaugurou a primeira etapa da rede wireless de acesso gratuito em 15 pontos espalhados pela rea central da cidade, como bibliotecas e escritrios da administrao municipal. Em poucos meses, a rede se ampliou por todas as bibliotecas pblicas da cidade, em um total de 36 pontos, mais 51 estaes de acesso em parques e espaos de livre circulao. Em julho de 2012 eram 100 pontos de acesso. Alm disso, a rede tambm complementada com pelo menos 57 locais de acesso em reas comerciais, com bares, hotis e cafs, mas voltados exclusivamente para clientes e/ou com acesso pago. Todos esses pontos podem ser localizados pelo site oficial do servio20. No caso do acesso em reas abertas, basta ao usurio localizar a rede sem fio do seu computador ou dispositivo mvel (como celular) e fazer a conexo. Se o interessado estiver em uma das bibliotecas da cidade, ser necessria uma senha para a conexo, que pode ser obtida diretamente no local. Tambm h computadores disponveis nas bibliotecas gratuitamente para o caso do usurio no dispor de seu prprio aparelho. O programa de Helsinque ainda mantm um atendimento telefnico para queixas ou sugestes dos usurios, como para incluir na listagem oficial da rede pontos Wi-Fi ainda no catalogados. Segundo dados do governo da cidade, o investimento inicial do programa de rede wireless, em 2006, foi de 290 mil euros e a manuteno anual de 48 mil euros. Alm disso, a rede comeou uma expanso no servio de transporte pblico da cidade, utilizando a tecnologia Flash-OFDM, que permite a transmisso de dados mesmo com os usurios em movimento. J est disponvel
18

Disponvel em <http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=isoc_ci_in_h&lang Mais informaes da Statistics Finland em <http://www.stat.fi/til/vrm_en.html>. Acesso em: Atravs do seguinte endereo eletrnico: <http://ptp.hel.fi/wlan/index_en.html#>. Acesso em:

=en>. Acesso em: 10 abr. 2012.


19

9 jun. 2012.
20

3 jun. 2012.

164

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

em quatro linhas regulares de nibus e algumas composies das linhas de trens da cidade, identificveis por meio de adesivos WLAN avoin Internet. De acordo com a administrao municipal, em julho de 2012 o nmero mdio de usurios por dia til era de 1.200. A capacidade total de at 5 mil usurios simultneos.

Consideraes nais
As cidades mencionadas neste artigo realizaram um esforo para expandir o acesso s novas tecnologias, suprindo uma demanda por conexo que lhe decorrente21. As iniciativas do poder pblico em curso nessas grandes cidades tm em comum a utilizao de espaos que atendam ao maior nmero possvel de pessoas locais de livre circulao combinada conexo a partir de equipamentos pblicos, como centros comunitrios e bibliotecas. A estratgia de disponibilizar inicialmente o acesso em regies que concentram a maior circulao de cidados compreensvel quando avaliada a aplicao dos recursos pblicos e os resultados possveis. Entretanto, preciso observar que esta lgica pode prejudicar as regies mais perifricas e menos povoadas, que tradicionalmente possuem a pior infraestrutura em se tratando dos demais servios pblicos. Outra caracterstica comum a necessidade de cadastro dos usurios dos servios. Se a lgica tradicional de utilizao de servios pblicos, no geral, requer o cadastro dos cidados usurios, no caso especfico do acesso Internet torna-se importante garantir a privacidade das informaes pessoais e da prpria utilizao do acesso via redes gratuitas municipais. Outro aspecto comum o limite em relao ao acesso a contedos de carter pornogrfico, violento, preconceituoso ou similar. Compreende-se tal imposio diante do fato de que redes pblicas no devem contribuir para impulsionar contedos e prticas eticamente questionveis. A capacidade de trfego de cada cidado conectado tambm se mostrou limitada em todos os programas. A capacidade variou, por exemplo, entre 256
21

Dados da Unio Internacional das Telecomunicaes (UIT) estimam que mais de 17% da po -

pulao mundial j conta com Internet banda larga mvel, desde o seu surgimento em 2007. A ascendncia ainda maior no uso dos telefones celulares, que em nmeros absolutos chega a uma proporo de 80% da populao. Disponvel em <http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/>. Acesso em: 5 abr. 2012.

Cidades conectadas 165

Kbps (Barcelona) e 512 Kbps (Taipei). Pode-se concluir que tal iniciativa busca ampliar a quantidade de usurios conectados. O que por um lado importante no sentido de permitir um acesso da populao em maior nmero, por outro impede uma srie de usos que demandam maior capacidade de trfego na Internet. Esta , sem dvida, uma das principais questes a serem avaliadas no planejamento de cada rede Wi-Fi municipal. Os investimentos necessrios para a implantao de redes Wi-Fi variam principalmente em funo da rea em que o servio est disponvel. O investimento realizado pelas cidades de Barcelona, de cerca de 2,5 milhes de euros em trs anos, e Taipei, de aproximadamente 4 milhes de dlares anuais, mostraram-se os mais elevados entre os pesquisados. Tal montante, entretanto, no pode ser considerado um valor elevado para municpios como os pesquisados, que possuem oramentos significativos. As experincias descritas comprovam uma oportunidade dos sistemas Wi-Fi, que combinam sofisticao tecnolgica, baixo preo e simplicidade regulatria, facilitando a implantao de polticas de acesso Internet planejadas em mbito municipal. Estas caractersticas esto ligadas diretamente ampliao do uso de dispositivos mveis, que permitem cada vez mais a utilizao de redes sem fio para o acesso Internet. Os programas municipais verificados esto sendo implementados em cidades de grande relevncia de pases que j apresentam mdia ou alta penetrao do acesso Internet, como Taiwan e Finlndia, com 46% e 84% da populao conectada, respectivamente. Observa-se que iniciativas de rede Wi-Fi so rea lizadas tambm em cidades localizadas em pases que j avanaram em termos da ampliao do acesso. Com isso, conclui-se que as iniciativas do poder pblico municipal so justificveis tambm em cidades que ainda precisam alavancar em alto grau o acesso Internet. Portanto, pode-se afirmar que a participao do poder local na ampliao do acesso Internet via redes Wi-Fi uma necessidade em municpios de diferentes perfis. Estudos22 recentes concluem que a expanso da Internet no Brasil sofre limitaes de acesso, requerendo investimento pblico principalmente em infraestrutura. Combinada a uma poltica mais ampla, a instalao de redes wireless, subsidiada pelos governos locais cuja tecnologia disponvel eco-

22

Ver comunicado do Ipea, n 46, Anlise e recomendaes para as polticas pblicas de massifi-

cao de acesso Internet em banda larga, de 26 de abril de 2010. Disponvel em <http://agencia. ipea.gov.br/images/stories/PDFs/100426_comunicadodoipea_n_46.pdf>. Acesso em 9 abr. 2012.

166

ExPERINcIAS INtERNAcIONAIS

nomicamente vivel , contribuiria para criar ambientes no restritos oferta e competio dos prestadores privados de servios de Internet.

Referncias
BAR, Franois; GALPERIN, Heman. Geeks, burocratas e cowboys: criando uma infraestrutura Internet, de modo wireless. In: CARDOSO, Gustavo; CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede: do Conhecimento Ao Poltica. Debates Presidncia da Repblica. Portugal: Imprensa Nacional, Casa da Moeda, 2006. CHAN, Ming-Chang. The impacts of wireless city project: the case study of Taipei. Trabalho apresentado no 44 Encontro Anual da Japan Section of Regional Science Association Internacional. Fukuoka, 2007. Disponvel em <http://jsrsai.envr.tsukuba.ac.jp/Annual_Meeting/ M44/resume_d/rD07-2_chan.pdf>. Acesso em: 15 jul. 2012. CHOU, Yuntsa. A seamless city: the case study of Taipeis Wi Project. Trabalho apresentado no 16th European Regional Conference ITS. Porto, 2005. Disponvel em <http://userpage.fu-berlin.de/jmueller/its/conf/porto05/papers/Chou.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2012. GONZLEZ, Jorge Infante. Anlisis de la dinmica y viabilidad del despliegue de redes pblicas inalmbricas basadas en el espectro de uso libre. Tese de Doutorado, Universitat Oberta de Catalunya, Barcelona, 2008. Disponvel em: <https://dl.dropbox.com/u/13155514/ Tesis%20J%20Infante%20%20%28UOC%2C%20Mayo%202008%29.PDF>. Acesso em: 4 de jul. 2012. LEMOS, Andr. Cidade e mobilidade: telefones celulares, funes ps-massivas e territrios informacionais. Revista Matrizes, n 1, p. 121-137, outubro de 2007.

Endereos eletrnicos
Comisso de Mercado das Telecomunicaes (CMT) Espanha <www.cmt.es> Comisso Europeia de Estatstica ( Euro Statistics ) Unio Europeia <http://ec.europa.eu/eurostat/> Departamento de Estatsticas da Finlndia (Statistics Finland) Finlndia <http://www.stat./index_en.html>

Cidades conectadas 167

Departamento Nacional de Estatsticas Repblica da China (Taiwan) <http://eng.stat.gov.tw/> Instituto Nacional de Estatstica (INE) Espanha <www.ine.es> Instituto Nacional de Estatstica e Estudos Econmicos (Insee) Frana <http://www.insee.fr/fr/> Mapa da rede de acesso Wi-Fi de Helsinque Finlndia <http://ptp.hel./wlan/> Paris WiFi Frana <http://www.paris.fr/wi> Programa Barcelona WiFi Espanha <www.bcn.cat/barcelonawi/es> Rede pblica Wi-Fi de Taipei Taiwan <http://www.tpe-free.taipei.gov.tw/TPE/> Site ocial da cidade de Helsinque Finlndia <http://www.hel./hki/Helsinki/en/Etusivu>

PARTE II
EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

CAPtULO 6 INtERNEt BANDA LARGA E SEUS EfEItOS NA cIRcULAO DA INfORMAO, DO cONHEcIMENtO E DA cULtURA
Carolina Teixeira Ribeiro

O artigo traz tona um dos principais debates relacionados ao contedo que trafega pela Internet: a circulao e o compartilhamento de obras protegidas por direitos autorais. Para tanto, feito um resgate histrico do debate que confronta o advento de novas tecnologias s necessidades de autores e de titulares de direitos de controlar o acesso e o uso das obras. Tambm so analisadas legislaes e projetos de leis dos Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Espanha, Colmbia e Brasil, de forma a ter um panorama atual e global deste tema na sociedade da informao, em especial a partir do trfego de dados pelas redes de alta velocidade. Com isso pretende-se contribuir com as discusses acerca do equilbrio entre o direito informao, ao conhecimento e cultura e os direitos de explorao comercial de obras protegidas por direitos autorais.

Introduo
A infraestrutura e as tecnologias de conexo em banda larga, as polticas de incluso digital e os novos dispositivos e equipamentos de telecomunicaes so meios fundamentais para garantir a circulao cada vez mais ampla de contedos pela Internet. Dados, textos, udio e vdeo, todos convertidos em bits, passam a trafegar de modo descentralizado em larga escala, graas s possibilidades criadas pelas plataformas digitais. Essa nova realidade altera profundamente os hbitos dos cidados de produzir e usufruir contedos, potencializando a liberdade de expresso, a democracia e ampliando o acesso informao, ao conhecimento e cultura. Se por um lado a universalizao da banda larga e da comunicao como um direito o pano de fundo de investimentos em infraestrutura e polticas pblicas de acesso de diversos pases, por outro o advento e a expanso das redes de alta velocidade tm afetado profundamente a relao entre os diversos

172

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

servios de telecomunicaes e os modelos de negcio da indstria cultural. Os tradicionais detentores de propriedade intelectual sobre obras audiovisuais, livros e produes fonogrficas enfrentam a livre troca de produtos potencializada pelo acesso Internet banda larga e articulam-se por novas barreiras regulatrias para diminuir a circulao do bem e criminalizar quem viabiliza o acesso ao conhecimento e cultura protegidos por copyright1. O lobby da indstria faz emergir novos tratados internacionais e influencia diretamente os pases na formulao de legislaes mais duras que responsabilizem servidores de acesso2 e usurios pela troca no autorizada de arquivos protegidos por direitos autorais. Diante deste contexto, algumas indagaes se colocam: como as plataformas digitais tm interferido na tradicional legislao de direito autoral? Que tenses tm se erguido no plano internacional, uma vez que tecnologias como a Internet quase sempre conseguem driblar as fronteiras fsicas dos Estados naes contemporneos? Como os pases vm enfrentando estas questes? Com estas perguntas de fundo, este captulo est organizado em duas sees subsequentes. Primeiramente, ser apresentada uma sntese histrica da relao entre o autor, intermedirios da cultura e a circulao de contedo, situando a emergncia de tratados internacionais at o final do sculo XX, e culminando com as tenses geradas pela Internet no plano internacional. Com esta base delineada, a segunda seo trar um panorama da legislao sobre o tema dos seguintes pases: Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Espanha, Colmbia e Brasil. Frana, Reino Unido e Espanha esto na relao por serem pases que j implementaram mudanas importantes para a proteo dos contedos digitais. Os principais marcos normativos e os debates sobre o tema nos Estados Unidos tambm so investigados pela sua importncia estratgica no cenrio global e, sobretudo, por ser a nao de grandes conglomerados de mdia e tecnologia profundamente interessados no tema. Por fim, so analisados os casos da Colmbia3 e do Brasil para se ter um panorama de como as mudanas no cenrio internacional tm impactado a Amrica Latina.

Copyright um instrumento jurdico existente na maioria dos pases, que d ao criador de um

bem cultural original os direitos exclusivos de propriedade pela obra, geralmente por tempo limitado. No Brasil ele regulamentado pela Lei 9610/98, conhecida como Lei do Direito Autoral (LDA).
2

Servidores de acesso so as empresas responsveis por conectar o usurio de Internet uma A escolha da Colmbia se deu pelo fato do pas atravessar um processo de debate e aprovao de

infraestrutura de telecomunicaes que possibilite o acesso Internet.


3

legislao sobre o tema no momento de realizao desta pesquisa e onde havia uma discusso mais avanada na regio quanto regulamentao dos direitos autorais na Internet.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 173

Direitos autorais e a circulao de contedo em perspectiva histrica


Uma das principais celeumas que emergem do trfego de dados de qualquer espcie pelas redes de alta velocidade a possibilidade da reproduo e difuso integral ou parcial, alm da alterao e comercializao, de um bem cultural. Ilustraes, livros, imagens, vdeos, msicas, poemas, artes grficas, ou seja, qualquer tipo de contedo artstico, antes circunscrito a uma cadeia produtiva fechada e rgida, passa a estar sujeito ampla disseminao e a inmeras interferncias quando convertido em bits, potencializando a construo colaborativa do conhecimento humano.
Com a abolio de fronteiras no mundo virtual e o acelerado processo de glo balizao, o sonho enciclopedista de reunir todo o conhecimento humano tornou-se possvel de maneira inesperada: quem tivesse acesso rede mundial de computadores poderia ter acesso a praticamente todo o conhecimento humano. Essa foi a expectativa gerada pela internet (Branco e Paranagu, 2008, p. 4).

Na cadeia produtiva do espetculo ou do entretenimento, o percurso do bem cultural comea com sua criao. A ideia do autor no importa se escritor, compositor, roteirista ou diretor precisa tomar forma e se transformar em um produto, seja livro, msica ou filme. Na indstria tradicional, entre o autor da obra e o cidado, que usufrui do bem cultural, h alguns intermedi rios que garantem o processo de produo, reproduo e distribuio desse bem. Para realizar essa empreitada deve pedir licena ao autor para dar forma sua proposta (livro, disco ou obra audiovisual) e tambm para explor-la economicamente, garantindo assim, em tese, a sustentabilidade do autor, que recebe um percentual pela explorao de sua obra, e a distribuio e usufruto dos bens culturais. Para Dantas (2001), a obra resultante do trabalho artstico um produto a ser replicado industrialmente, sobre este original incidindo o direito propriedade intelectual. Quase sempre o artista ceder esse direito empresa, j que, enquanto aquele cria, esta ocupa de oferecer-lhe os meios de produo (estdios, equipamentos, arenas etc.) e os meios de veiculao (programao, distribuio) do seu trabalho. Esse quadro, como veremos, comea a mudar com a evoluo e facilidade da reprodutibilidade tcnica. Do ponto de vista histrico, as questes envolvendo os direitos autorais sempre estiveram, de alguma forma, relacionadas ao advento de novas tecnologias. Ainda no sculo XV, o surgimento da prensa de Gutemberg (1436) e a

174

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

inveno do papel (1440) possibilitaram uma ampliao considervel da reproduo de livros em relao ao que existia na poca. Assim, a Renascena foi marcada pelo surgimento de uma incipiente indstria cultural formada principalmente por impressores e vendedores de livros4. Estes j possuam alguns privilgios junto aos autores, que concediam direitos exclusivos na reproduo e distribuio de material impresso por tempo determinado, porm renovvel. Os direitos e privilgios dos editores foram debatidos desde a inveno da prensa at o fim do sculo XVII, quando passa a ser discutida na Inglaterra uma nova legislao que regulasse essa questo: o Licensing Act, ou Lei de Licenciamento. Em 1664, John Locke escreveu um memorando a um de seus amigos e membros do Parlamento, Edward Clarke, afirmando que:
qualquer pessoa ou empresa ter o monoplio de impresso de autores antigos pouco razovel e prejudicial ao processo de aprendizagem; e queles que compram cpias de autores vivos seria razovel que a propriedade sobre as obras fosse limitada a um certo nmero de anos aps a morte do autor (Rose, 2003, p. 78)5.

V-se, portanto, que o embate entre os privilgios concedidos a intermedi rios e a necessidade do livre acesso cultura e ao conhecimento no so prerrogativas da era digital. Do embate medieval dos direitos de reproduo, ainda sem nenhum regramento claro sobre quais seriam os direitos de autor, chega-se ao sculo XVIII com aquele que considerado o primeiro estatuto de proteo do autor: o Copyright Act, ou Lei dos Direitos Autorais, promulgado em 1719 pela rainha Ana, da Inglaterra. Esta lei transformou o monoplio das antigas editoras em concesses pblicas, ou seja, para que pudessem garantir o direito exclusivo sobre a reproduo de uma obra, as empresas deveriam solicitar uma outorga ao Estado para explorar este servio. Entre os princpios da Lei estava o incentivo ao conhecimento, vinculado ao aumento da necessidade de circulao das obras. Tambm os direitos sobre explorao comercial da obra ficaram resguardados ao autor durante 21 anos (aps esse perodo a obra passava a ser considerada de domnio pblico), garantindo a ele a prerrogativa de explorar sozinho ou ceder a terceiros os direitos de explorao por tempo determinado.

4 5

Impressores e vendedores de livros deram origem atividade econmica realizada pelos editores. Traduo prpria do original em ingls: That any person or company should have patents for the

sole printing of ancient authors is very unreasonable and injurious to learning; and for those who purchase copies from authors that now live and write, it may be reasonable to limit their property to a certain number of years after the death of the author.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 175

O interessante desse perodo que os editores voltaram vrias vezes ao parlamento ingls para reivindicar monoplio perptuo sobre a obra. Eles queriam garantir, como investidores da reproduo e da venda das publicaes, o direito de serem os nicos a explorarem comercialmente e eternamente determinado produto literrio. Por fim:
Os direitos de cpia ficam ento delineados na Inglaterra, em fins do sculo XVIII, como sendo de titularidade dos autores, classificado como monoplio para fins de regulamentao do comrcio, cujo contedo era tpico nevrlgico das discusses e decises, e limitados no tempo, em razo do interesse da coletividade (Rocha, 2003, p. 11).

Outros pases, como Frana e Estados Unidos, seguindo o caminho do estatuto ingls de 1710, elaboraram ao longo do sculo XVIII leis de proteo aos direitos do autor, sempre com limites de prazo para que fosse garantido o acesso ao conhecimento. Porm, somente em 1886 surgiu o primeiro tratado internacional que veio influenciar definitivamente o Brasil e os demais pases no estabelecimento de regras relacionadas ao direito do autor (e os consequentes usos e exploraes comerciais das obras): a Conveno de Berna. Realizada na Sua e tendo sua ltima atualizao em Paris (1971), a Conveno teve como propsito central harmonizar as questes relacionadas aos direitos autorais entre os pases, j que no havia o reconhecimento dos direitos de autor de determinada nao quando uma obra era publicada no estrangeiro. Atualmente, 162 pases, todos membros da Organizao Mundial da Propriedade Intelecutal (OMPI), so signatrios da Conveno. Ela estabelece o prazo mnimo de 50 anos aps a morte do autor como limite da proteo dos seus direitos patrimoniais, sendo 50 anos aps a comunicao pblica, no caso de obras audiovisuais. Ao mesmo tempo, h flexibilidade para que os pases estendam esse prazo. Alm do Brasil, outros pases como Alemanha, Crocia, Dinamarca, Gergia, Islndia, Sucia e Sua estenderam esse prazo para 70 anos. frica do Sul, Angola e Canad mantiveram os 50 anos estabelecidos pela Conveno. Aps esse perodo, as obras caem em domnio pblico. Outro aspecto importante da Conveno a previso de limites e excees no que toca o direito do autor. Uma delas permitir que qualquer pas obtenha do autor uma licena compulsria, na qual obrigatrio o consentimento para a traduo de obras com finalidades escolares, universitrias e de pesquisa. Outra flexibilizar ao mximo o direito do autor nos pases quando se tratar de obras circunscritas ao mbito educacional.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Em 1994, fruto de um intenso lobby da indstria americana, tambm foi firmado o acordo TRIPS (Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights, ou Tratado sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual), celebrado no mbito da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que atualmente requer assinatura compulsria do tratado para adeso ao rgo. Assim como na Conveno de Berna, o TRIPS tambm prev flexibilizaes como a incluso da previso genrica de uso razovel das obras protegidas e a incorporao da dicotomia entre ideia e expresso6. O grande debate que se faz envolvendo os tratados internacionais e sua recepo pelos pases membros da OMC o quanto a proteo aos direitos autorais, mais especificamente aos direitos patrimoniais, contribui para o desenvolvimento em pases pobres. O argumento dos agentes intermedirios que a proteo de direitos garante os investimentos na cultura e a sobrevivncia de autores. J os defensores da flexibilizao do direito para alguns usos especficos e da reduo do prazo de proteo argumentam que o excesso prejudica o desenvolvimento dos pases, uma vez que:
em um mundo globalizado, nem sempre o acesso cultura e aos bens educacio nais est disposio de todos. Disparidades econmicas so um fator crucial nesta questo. Como exemplo, questes de disponibilidade (como obras em si disponveis, mas apenas para populao de um certo nvel de renda), obstculos tecnolgicos (a tecnologia necessria para se chegar obra inacessvel), ou ainda, o isolamento econmico-geogrfico dos pases em desenvolvimento com relao disponibilidade de bens informacionais (Branco e Paranagu, 2007, p. 5).

Importante lembrar que outros tratados internacionais, como a Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU e a Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade e das Expresses Culturais da Unesco, tambm assinados pela maioria dos pases, so claros em relao centralidade do acesso informao, cultura e ao conhecimento para o desenvolvimento integral dos cidados. Os artigos 26 e 27 da Declarao Universal dos Direitos Humanos asseguram a todo o ser humano o direito instruo orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e ainda o direito de participar livremente da vida cultural da humanidade, de fruir as artes e de participar do processo cientfico e de seus benefcios. Ainda que cite o direito

Ter a ideia de uma composio diferente de express-la numa msica. A msica protegida, a

ideia da composio no.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 177

proteo dos interesses morais e materiais das produes, fica explcita a relao do desenvolvimento com o acesso informao e cultura. A Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade e das Expresses da Unesco tambm clara ao mencionar o princpio da complementaridade dos aspectos econmicos e culturais do desenvolvimento , afirmando que os aspectos culturais so to importantes quanto os seus aspectos econmicos, e os indivduos e povos tm o direito fundamental de dele participarem e se beneficiarem (Art. 2, inciso 5). Novamente, Paranagu e Branco (2007) apontam que mesmo estando a educao e o acesso informao colocados entre os direitos fundamentais do homem, nem sempre podero ser exercidos em virtude de aspectos socioeconmicos ou de legislaes ultra restritivas no uso de obras culturais. Este resgate histrico e poltico do debate aponta que o equilbrio entre o direito autoral e o acesso ao conhecimento no uma questo nova. Sempre esteve de alguma forma relacionado com o advento das tecnologias capazes de reproduzir obras artsticas. A burla do mecanismo que permitiu aos intermedirios controlar o processo de produo e difuso de um bem cultural tem precedentes com a reprografia (ou fotocpia) de livros data da metade do sculo XX ou com o surgimento do vdeo cassete ainda na dcada de 70 popularizando a cpia de bens culturais. A novidade est na escala da cpia propiciada no s pela digitalizao do contedo e pela Internet, mas tambm pelo barateamento e pela portabilidade de mdias capazes de armazenar uma quantidade cada vez maior de bits, como discos compactos e pendrives. Esses fatores interferiram sobremaneira no modelo de negcios das indstrias culturais tradicionais e deram incio a uma verdadeira guerra entre autores, intermedirios e consumidores de cultura. Ainda no sculo XIX, o debate sobre direito autoral sempre esteve em mbito internacional, com forte lobby da indstria (os j citados intermedirios entre autor e o usurio final), influenciando a poltica interna de cada pas. Com a fora das novas mdias e seu amplo potencial de trfego, reproduo e modificao de bens culturais, o equilbrio entre a remunerao do autor e o acesso ao conhecimento, cultura e informao passam a ser uma das principais celeumas do sculo XXI, colocando em xeque, inclusive, o amplo poder dos intermedirios na deteno da titularidade dos direitos patrimoniais sobre as obras. Com a digitalizao, a facilidade da reproduo de bens culturais se multiplicou em uma escala de difcil mensurao. Ainda no final do sculo XX, o surgimento das redes de troca de arquivos ponto a ponto ( peer to peer

178

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

P2P) deu origem a uma das primeiras brigas jurdicas, veiculada globalmente, entre a indstria cultural e ativistas e desenvolvedores da cultura digital7. No incio de 2001, dois anos aps a sua criao, o Napster aplicativo de compartilhamento de arquivos em rede criado por Shawn Fanning e Sean Parker8 sofreu uma srie de aes judiciais contra o compartilhamento das obras protegidas por direitos autorais e fechou. Em seu auge, chegou a ter 25 milhes de usurios cadastrados no mundo todo e 80 milhes de msicas em sua biblioteca (Muniz, 2011, p. 9). Apesar de sua interrupo, a facilidade em criar programas e sites que propiciavam a troca de arquivos j estava consolidada. A possibilidade de cada usurio copiar e disponibilizar gratuitamente livros, msicas, imagens e obras audiovisuais tornou quase impossvel o controle da troca de arquivos pela rede mundial de computadores. Neste contexto, o livre acesso a produtos culturais propiciado pela Internet de alta velocidade passou a ser considerado um grande vilo por parte da indstria cultural. No sculo XXI, as empressas pressionam para que novos tratados internacionais monitorarem e penalizem esse tipo de prtica. Mais recentemente, um novo acordo internacional com amplo escopo buscou responsabilizar usurios e provedores pela violao de direitos autorais na Internet: o chamado ACTA, sigla em ingls para Anti-Counterfeiting Trade Agreement ou Acordo Comercial Anticontrafao. De acordo com Mello e Souza (2010), suas origens datam de 2004, ano do primeiro Congresso Global de Combate Contrafao, realizado em Genebra pela Aliana Global de Empresas contra a Contrafao, sediado pela Interpol e pela Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI)9. Mello e Souza (2010) afirmam que o acordo acusado de ser pouco transparente, tendo sua verso preliminar divulgada somente em 2011, quando houve vazamento de informaes pelo site Wikileaks. Alm do segredo das negociaes, Lemos e Mizukami (2011) apontam que j h fruns suficientes para tratar da questo no mundo:
Esses temas so abordados h anos pela Ompi (Organizao Mundial da Pro priedade Intelectual) [], pela OMC, que dispe de normas detalhadas sobre

Cultura digital aqui entendida no como uma tecnologia, mas como um sistema de valores,

de smbolos, de prticas e de atitudes que muda a relao do cidado com o meio de comunicao, fazendo emergir a cultura das redes, do compartilhamento, da criao coletiva, da convergncia (Manevy, 2009).
8 9

Sean Parker tambm foi scio e presidente do Facebook. O Congresso foi patrocinado pela Coca-Cola, Daimler Chrysler, Pfizer, Proctor and Gamble,

American Tobacco, Phillip Morris, Swiss Watch, Nike e Canon (Shaw, 2008, p. 2).

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 179

observncia da propriedade intelectual, permitindo at a imposio de sanes comerciais contra os pases em descumprimento (...). A pergunta que se impe : por que ento criar um terceiro frum para tratar da propriedade intelectual no plano internacional? O ACTA prev em seu texto atual o estabelecimento de uma nova instituio, em paralelo s atuais, para tratar da matria de forma autnoma. O que surpreende no a estratgia de esvaziamento dos fruns j existentes, em que a presena da comunidade internacional historicamente consolidada. a clareza com que surge essa tentativa, que se traduz no fato de que os grandes pases-alvo do acordo (como ndia, Rssia, China e Brasil), inseridos com frequncia nas listas de pases piratas elaboradas unilateralmente por pases desenvolvidos, no faam parte das negociaes (p. 11).

At 2012, dentre os pases que negociavam o acordo estavam Canad, Japo, Sua, Estados Unidos, Austrlia, Emirados rabes, Jordnia, Mxico, Marrocos, Nova Zelndia, Repblica da Coreia e Cingapura. Em matria publicada pela Reuters e divulgada pelo Estado de So Paulo, no dia 4 de maio de 2012, a comissria para assuntos digitais da Unio Europeia (UE), Neelie Kroes, acreditava que o tratado internacional para a proteo de direitos autorais contra a pirataria no chegar a entrar em vigor aps os protestos em todo o mundo, que provocaram um reposicionamento por parte dos polticos. Em 4 de julho de 2012, o Parlamento da Unio Europeia votou contra a ACTA. O argumento que seria preciso ouvir a Corte de Justia Europeia (European Court of Justice a fim de verificar se o tratado no fere alguns dos direitos fundamentais dos cidados europeus, devendo-se tratar o tema com cautela.10 Leis mais restritivas tornariam mais rpidas e fceis a priso de proprietrios de sites de compartilhamento, como ocorreu em 2012 com Kim Schmitz, fundador de um dos maiores sites de compartilhamento de arquivos do mundo: o Megaupload. Schmitz e outros executivos foram acusados de gerar mais de US$ 500 milhes em prejuzo por facilitar a pirataria. Outras judicializaes tenderam pela represso aos portais de compartilhamento, conforme relata Pereira (2010):
Na deciso de 26 de novembro de 2008, o Supremo Tribunal de Justia da Dinamarca condenou o site ThePirateBay por compartipao na violao de direito autoral ao oferecer torrents que permitem o download P2P de contedos protegidos pelo direito autoral. Por seu turno, na Alemanha, o Bundesgerichtshof (BGH) decidiu em 15 de janeiro de 2009 que a distribuio de software de par10

Ver em <http://ec.europa.eu/trade/tackling-unfair-trade/acta/index_en.htm>. Acesso em 30 set.

2012.

180

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

tilha de ficheiros que pode ser usado para fins tanto lcitos como ilcitos viola os direitos autorais quando o distribuidor aponta directamente nos seus anncios para os usos directamente infractores aos direitos autorais. Alm disso, o Rechtbank Utrecht na deciso de 26 de agosto de 2009, ordenou ao site Mininova.org remover todos ficheiros BitTorrents relativos a contedos protegidos alojados no servidor, uma vez que incitava os utilizadores a violarem os direitos auto rais, retirando vantagens econmicas dessa actividade (no caso, receitas publicitrias). Finalmente, o Rechtbank Amsterdam, na deciso de 22 de outubro de 2009, deferiu uma providncia cautelar contra o site ThePirateBay por, da extraindo vantagens econmicas, por incitar seus utilizadores a violarem direitos autorais ao fornecer um index de ficheiros BitTorrents que podem ser usados para reproduo de contedos protegidos pelo direito autoral sem autorizao dos titulares de direitos (p. 102).

A presso da indstria cultural tambm gerou judicializaes no Brasil, como foi o caso do Escritrio de Arrecadao e Distribuio de Direitos Autorais (ECAD) que notificou blogueiros brasileiros que divulgaram vdeos protegidos publicados no YouTube.

Internet, direitos autorais e regulao nacional


Aps a contextualizao histrica do debate envolvendo direitos autorais e o advento de novas tecnologias, em especial a Internet, passamos agora a analisar a forma como alguns pases tm tratado a questo. Sero discutidos os seguintes casos: Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Espanha, Colmbia e Brasil. Antes de tratar cada um desses pases, importante notar que esta discusso se desenvolve levando-se em conta a tendncia dos diversos pases em ampliar suas infraestruturas de trfego de dados em redes de alta velocidade. Algo que tende a reverberar ainda mais no debate sobre direitos de autores e compartilhamento, pois aumenta robustamente a possibilidade de troca e circulao de contedo digital multimdia em escala global (como vdeos, msicas, filmes, livros etc.).

Estados Unidos
Nos Estados Unidos, desde 1998 h uma lei chamada Digital Millennium Copyright Act (DMCA) ou Lei do Direito Autoral na Era Digital. A lei incorpora dois tratados da Organizao Mundial de Propriedade Intelectual (OMPI): o Copyright Treaty ou Tratado de Direito Autoral e o Performances and Pho-

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 181

nograms Treaty ou Tratado sobre Performaces e Fonogramas, e traz algumas inovaes relacionadas ao ambiente digital. Alm dos ajustes na legislao norte-americana para a recepo dos dois tratados firmados na OMPI, a lei inseriu duas novas proibies no U.S. Code11: a de vetar violaes s medidas tecnolgicas utilizadas pelos pro prietrios de direitos autorais para proteger as suas obras; e a proibio de adulterao de informaes relativas ao gerenciamento de direitos auto rais12. As medidas tecnolgicas esto relacionadas tanto ao acesso quanto cpia de contedo protegido. De acordo com documento elaborado pelo Escritrio de Direitos Autorais dos Estados Unidos13, a distino necessria para:
assegurar que o pblico tenha contnua capacidade de fazer o justo uso de trabalhos protegidos por direitos autorais: Se copiar um trabalho pode ser um uso justo em circunstncias apropriadas, a seo 1201 [do DCMA] no probe o ato de driblar uma medida tecnolgica que previne a cpia. Por outro lado, j que a doutrina do uso justo no uma defesa do ato de obter acesso no autorizado a um trabalho, a ao de fraudar uma medida tecnolgica com objetivo de obter acesso proibida (U.S. Copyright Office Summary, 1998, p. 4)14.

A violao dos mecanismos tcnicos que protegem os direitos autorais considerada infrao no mbito civil e crime. Os acusados de quebrar essas protees para ganho financeiro podem pagar multa de at US$ 500 mil ou pena de priso de at cinco anos se forem rus primrios e US$ 1 milho ou at 10 anos de priso se forem reincidentes. Bibliotecas, arquivos e instituies de ensino so isentos de responsabilidade criminal. Considerando o DMCA insuficiente, em 2011, o Senado e o Congresso americano debateram dois projetos de lei que preencheriam lacunas deixadas pela legislao em vigor. Schecter (2012) afirma que o DMCA no protege os de-

11 12 13

O U.S. Code uma consolidao das leis gerais e permanentes dos Estados Unidos. Disponvel em <http://www.copyright.gov/legislation/dmca.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2012. rgo oficial do governo norte-americano responsvel por promover a criatividade atravs da

administrao dos direitos autorais e a manuteno de um sistema de gesto eficaz para o autor nacional.
14

Traduo prpria do original em ingls: (...) to assure that the public will have the continued

ability to make fair use of copyrighted works. Since copying of a work may be a fair use under appropriate circumstances, section 1201 does not prohibit the act of circumventing a technological measure that prevents copying. By contrast, since the fair use doctrine is not a defense to the act of gaining unauthorized access to a work, the act of circumventing a technological measure in order to gain access is prohibited.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

tentores de direitos de sites providos ou criados no estrangeiro que veiculam contedos protegidos sem autorizao. Ele avalia que o Stop Online Piracy Act (SOPA), ou Ato pelo fim da Pirataria On-line, apresentado no Congresso, e seu irmo com contedo mais restrito, o Protect Intellectual Property Act (PIPA) apresentado no Senado tinham como objetivo ampliar o escopo do DMCA. Como explica o autor:
O corao do projeto [SOPA] e toda a controvrsia est nas sees 102 e 103. Na seo 102, o procurador geral autorizado a entrar com uma ao contra um contraventor estrangeiro, definido como um site direcionado a usurios americanos, e operado de forma similar a se fosse um site nacional. O procurador pode conseguir uma ordem judicial requerendo: Que os servidores de acesso previnam os assinantes de utilizarem sites estrangeiros que violam direitos autorais; Que ferramentas de busca parem de exibir o nome de um site estrangeiro que viola direitos autorais em resposta s solicitaes de usurios; Que servidores de pagamento on-line parem de efetuar transaes relacionadas a sites estrangeiros que veiculem contedo protegido sem autorizao e; Que servios de publicidade na Internet parem de promover anncios para sites categorizados como infratores, inclusive de receber e prover qualquer compensao (Schecter, 2012, p. 7)15.

Uma organizao americana de defesa da liberdade na Internet Fight for the Future divulgou um vdeo16 em que acusa os projetos de permitir que empresas privadas sejam capazes de derrubar sites no autorizados, onde pessoas baixam contedos diversos, o que confirmado pela seo 103 do SOPA, que autoriza qualquer empresa detentora de direitos autorais a entrar com uma ao contra sites estrangeiros infratores. No vdeo, a entidade defende que os projetos destruiro novas iniciativas, pois permitiro s grandes corporaes processar sites em que os filtros no estejam sendo feitos de forma eficiente, levando falncia novas ferramentas de pesquisa e sites de mdias sociais. Tambm acu-

15

Traduo prpria do original em ingls: () the heart of the bill and the controversy lies

in Sections 102 and 103. Under Section 102, the attorney general is authorized to bring an action against a foreign infringing site, defined as a foreign website directed toward users in the U.S. and operated in a manner that would subject it to prosecution for copyright infringement if it were a do mestic company. The attorney general can seek a court order requiring; Internet service providers (ISPs) to prevent their subscribers from accessing foreign infringing sites; search engines to stop providing the domain name of the foreign infringing site in response to a query, payment network providers (PayPal, for example) to stop completing payment transactions related to the foreign infringing site, and Internet advertising services to stop providing ads for foreign infringing sites and to stop providing or receiving any compensation to or from those sites.
16

Disponvel em <http://fightforthefuture.org/pipa>. Acesso em: 10 jun. 2012.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 183

sam o PIPA de ter uma redao ambgua que transforma potenciais sites inovadores em paraso da pirataria para o juiz errado, ou seja, um juiz pode interpretar uma inovao como violao. Por fim, eles acusam os projetos de permitir que o governo e empresas bloqueiem sites nacionais ou estrangeiros apenas por um link infrator, responsabilizando provedores de contedo por tudo que publicado em seus sites. Alm disso, afirmam que usurios poderiam pegar at cinco anos de priso por postarem qualquer trabalho protegido por copyright . Diante da votao das duas propostas de lei pelo Congresso estadunidense, ativistas pela liberdade de expresso, blogs e importantes empresas de Internet realizaram uma grande mobilizao contra os dois projetos no dia 18 de janeiro de 2012. O Wikipedia ficou 24 horas fora do ar exibindo em sua pgina inicial a mensagem: Por mais de uma dcada, ns gastamos milhes de horas construindo a maior enciclopdia da histria humana. Agora, o Congresso dos EUA est considerando uma legislao que poderia prejudicar a Internet livre e aberta. Por 24 horas, para aumentar a conscientizao, estamos tirando a Wikipedia do ar. Google e Facebook, dois dos maiores gigantes da Internet no mundo, tambm protestaram com mensagens em suas pginas e um convite aos cidados americanos para participarem de um abaixo-assinado. Diga ao Congresso que no censure a Internet, postou o Google, que tambm inseriu uma tarja preta em sua marca nesse dia. Mark Zuckerberg17 escreveu que a Internet a ferramenta mais poderosa que temos para criar um mundo mais aberto e conectado. No podemos deixar que as leis pouco pensadas fiquem no caminho do desenvolvimento da Internet. Facebook se ope ao SOPA e ao PIPA e continuaremos a nos opor a todas as leis que iro prejudicar a Internet. Tambm deixaram manifestaes em suas pginas principais o Mozzila Firefox; o site de hospedagem de blogs WordPress e o Twitpic, que compartilha imagens no Twitter. Outros milhes de ativistas pelo mundo e, principalmente nos Estados Unidos, manifestaram-se contra as propostas. Aps a onda de protestos, ambos os projetos foram retirados de pauta e no h previso para serem votados.

Frana
Um dos primeiros pases no mundo a apertar o cerco contra o acesso e compartilhamento de contedo digital protegido por direitos autorais foi a Frana. A Lei Hadopi foi aprovada em outubro de 2010, aps dois anos de debate na
17

Um dos fundadores do Facebook.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Assembleia Nacional e no Conselho Constitucional francs. Os principais aspectos dessa normativa so: a) Criao de uma agncia governamental chamada Haute Autorit pour la Diffusion des Ouvres et des Droits de Protection la sur Internet, ou alta autoridade para a transmisso de obras criativas e proteo de direitos autorais na Internet; b) Aps queixa de um detentor de direitos, permite notificar por e-mail um assinante que tenha acessado ou baixado um contedo protegido sem autorizao. Nessa primeira notificao o assinante no identificado, mas passa a ser monitorado pela empresa provedora do servio. Se houver reincidncia nos prximos seis meses, os provedores de acesso so obrigados a fornecer ao governo a identidade e o endereo do usurio, que advertido por carta. Se houver terceira reincidncia, o assinante perde a conexo e multado. Na avaliao de Pereira (2010), na prtica esta lei impe ao titular da conta de acesso Internet um dever de vigilncia da sua utilizao, que se traduzir provavelmente na instalao de software de monitoramento e filtragem de contedo:
Alm disso, sujeita a navegao na Internet a um controle administrativo, instituindo uma espcie de polcia da internet [] sem poderes de investigao, cabendo aos titulares de direitos proceder com a recolha de dados que indiciem ou comprovem utilizaes ilcitas, o que previsivelmente faro com recurso a detetives privados electrnicos (sworn agents). Por outro lado, a lei acarreta sobre o titular da conta de acesso uma presuno de culpa relativamente aos ilcitos de direitos autorais que sejam cometidos por seu intermdio. Finalmente, estabelece a pena de excluso temporria (suspenso) da rede aos titulares de conta que no tomem medidas de segurana da sua conta aps terem j recebido por duas vezes avisos para o efeito. A suspenso do acesso Internet tem que ser ordenada (p. 103).

Apesar das manifestaes e campanha de ativistas e associaes de consumidores contra a lei, ela segue em vigor. Um estudo feito pela Marsouin, no Centro de Pesquisas em Economia e Negcios (Centre de Recherche en conomie et Management) da Universidade de Rennes18, apresentou uma primeira avaliao sobre os efeitos da lei na prtica dos internautas que utilizam ou

18

Disponvel em <http://www.01net.com/genere/article/fichiersAttaches/300415066.pdf>. Aces-

so em: 16 jul. 2012.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 185

utilizavam a rede P2P para o compartilhamento de arquivos protegidos por direitos autorais. Entre as concluses principais esto:
Apenas 15% dos usurios de Internet que faziam dowload de arquivos por meio das redes Peer-to-Peer deixaram de faz-lo aps a aprovao da lei Hadopi; Entre os ex- downloaders, apenas 1/3 abandonou qualquer forma de pirataria. Os demais passaram a realizar atividades alternativas como streaming ilegais ou por meio de sites que disponibilizam esses contedos; Embora o nmero de usurios que utilizam as redes Peer-to-Peer tenha diminudo, o nmero de piratas digitais aumentou ligeiramente desde a aprovao da lei Hadopi; Entre os usurios da Internet que continuam a baixar, mesmo em Peer-to-Peer, 25% deles disseram que haviam mudado suas prticas de pirataria com a aprovao da lei Hadopi; Finalmente, os piratas digitais so encontrados para a metade dos casos, tambm compradores digitais (compra de msica ou vdeo atravs da Internet). Cortar usurios da Internet Peer-to-Peer poderia potencialmente reduzir o tamanho do mercado para os contedos culturais digitais em 27%. A extenso da lei Hadopi para todas as formas de pirataria digital exclui a metade dos compradores potenciais do mercado de contedo cultural digital (p. 1)19.

Assim, embora alguns dados demonstrem uma reduo nos downloads ilegais de contedos protegidos por direitos autorais, ainda no clara a efetividade de uma lei que penaliza o usurio que quer consumir cultura.

Reino Unido
Sancionada em abril de 2010, o Digital Economy Act (DEA) ou Lei da Economia Digital do Reino Unido, possui escopo amplo, incidindo no s sobre as violaes on-line de direitos autorais e as respectivas sanes, como tambm regulando o registro de domnios.
19

Traduo prpria do original em francs: A peine 15% des internautes qui utilisaient les rseaux

Peer-to-Peer avant ladoption de la loi Hadopi ont dfinitivement cess de le faire depuis. Parmi ces ex-tlchargeurs, seulement un tiers a renonc toute forme de piratage numrique, alors que les deux tiers restant se sont tourns vers des pratiques alternatives de piratage chappant la loi Hadopi comme le streaming illgal (allostreaming,) ou le tlchargement sur des sites dhbergements de fichiers (megaupload, rapidshare,). Bien que le nombre dinternautes frquentant les rseaux Peerto-Peer ait diminu, le nombre de pirates numriques a lgrement augment depuis le vote de la loi Hadopi. Parmi les internautes qui continuent encore de tlcharger sur les rseaux Peer-toPeer, 25% dentre eux dclarent avoir modifi leurs pratiques de piratage depuis ladoption de la loi Hadopi. Enfin, les pirates numriques se rvlent tre, dans la moiti des cas, galement des acheteurs numriques (achat de musique ou de vido sur Internet). Couper la connexion Internet des utilisateurs de rseau Peer-to-Peer pourrait potentiellement rduire la taille du march des contenus culturels numriques de 27%. Une extension de la loi Hadopi toutes les formes de piratage numrique exclurait du march potentiellement la moiti des acheteurs de contenus culturels numriques.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

A lei britnica acompanha os pressupostos da lei francesa, colocando o provedor de acesso como um intermedirio chave na relao entre os titulares dos detentores de direitos e os chamados piratas na rede. Seus mecanismos de preveno da pirataria on-line se aplicam da seguinte forma: a) Caso o detentor de direitos detecte que um assinante violou os direitos autorais de determinada obra ou permitiu que terceiros violem, o mesmo envia ao provedor de acesso um Copyright Infringement Report (CIR) ou Relatrio de Violao de Direitos Autorais, contendo o nome do detentor de direitos e o endereo de IP que supostamente tenha infringido os direitos autorais, data e descrio do fato com o mximo de evidncias sobre o ocorrido. Se os pr-requisitos do relatrio no forem preenchidos, o provedor pode recusar o recebimento da notificao. b) O provedor de acesso, a partir do nmero do IP, identifica o assinante e o notifica em relao s infraes. c) Aps a terceira notificao, intercaladas em prazos de um ms, o provedor de acesso deve enviar ao detentor de direitos uma Copyright Infringement List (CIL) ou uma Lista de Violao de Direitos Autorais, contendo a relao entre as solicitaes constantes no CIR. No permitida a identificao dos assinantes, embora a lista de IPs e a CIL possam ser utilizadas para que o detentor de direitos consiga uma ordem judicial para identificar todos os usurios. d) O Ofcom, o rgo regulador das comunicaes e telecomunicaes no Reino Unido, deve enviar ao Secretrio de Estado relatrios trimestrais e anuais para se manter informado sobre a efetividade do sistema. e) O Secretrio de Estado poder requerer que o Ofcom force os provedores de acesso a tomarem medidas tcnicas em relao aos usurios, tais como a reduo da velocidade de conexo at a sua suspenso completa. f) O Ofcom poder aplicar multas de at 250 mil libras a provedores de acesso ou detentores de direitos que descumprirem as obrigaes previstas na lei. Para Mckeown (2010), leis como o DEA, por ele classificadas como siste mas de responsabilizao graduada em infraes on-line, so profundamente frgeis e cheias de problemas que justificariam revog-las imediatamente. Ele defende que no h efetividade em sua aplicao e o mximo que conse gue alcanar mandar um recado. Mesmo que de alguma forma o siste ma se mostre efetivo manifestamente injusto com provedores de acesso e usurios (p. 1). O autor aponta trs problemas centrais que comprometem a efetividade da lei. O primeiro deles que assinantes podem ser acusados

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 187

injustamente de terem violado direitos autorais sem sequer terem conhecimento desse fato:
A verdadeira questo com a proposta tal como ela apresentada se o auditor que far a verificao da infrao ter elementos suficientes para julgar os mtodos empregados e se haver tempo hbil de assegurar esse controle antes do envio dos CIRs. O mesmo acontece em relao ao procedimento de associar o endereo de IP ao usurio. Sem que haja ao menos requisitos especficos para o auditor, permanece grave risco de erro (p. 17)20.

A segunda questo apontada por Mckeown que a notificao a ser enviada por e-mail ao assinante pode simplesmente no chegar. Por fim, o autor suspeita que todo o procedimento no garantir que os detentores de direito entrem com aes civis contra os usurios que fazem downloads ilegais. As reaes no Reino Unido tambm ocorreram. Organizaes sociais que defendem os direitos dos consumidores e a privacidade na rede publicaram um abaixo-assinado contra a lei que reuniu 35 mil pessoas e levantaram cerca de 20 mil libras em doaes para financiar anncios em jornais contra o projeto. O segundo maior provedor de Internet da Gr-Bretanha, TalkTalk, e tambm a British Telecom manifestaram-se contrrios. Ambas foram justia questionar a lei em relao aos aspectos de privacidade, mas perderam. Os custos de implementao da nova lei foram divulgados pelo Ofcom, sendo apontado o valor de 1,8 milho de libras em 2011. Outros 4 milhes de libras estavam previstos para 2012.

Espanha
A Espanha mais um pas europeu que apertou o cerco a favor dos detentores de direitos autorais. Neste sentido, o principal instrumento espanhol foi aprovado em 30 de dezembro de 2011 e est em vigor desde maro de 2012: a denominada Ley Sinde-Wert21, ou Lei Sinde. Documentos vazados pelo Wikileaks apontam que a criao da lei tem relao com a presso dos Estados Uni-

20

Traduo prpria do original em ingls: The real issue with the proposal as it stands is whether

the independent auditor will have sufficient expertise to make judgments on the methods employed and ensuring that these judgments will be delivered before any CIRs are sent and at regular periods thereafter. The same point applies to ISPs in matching IP addresses to subscribers. Without at least having these specific requirements in place as regards the independent auditor there will remain the grave risk that erroneous.
21

O batismo da lei uma referncia Angeles Gonzles-Sinde, ex-ministra da cultura, e Jos Igna-

cio Wert, que assumiu o cargo em 2012.

188

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

dos pela sua implementao, sob ameaa de incluso da Espanha no Relatrio Especial 301 da International Intellectual Property Alliance IIPA (Aliana Internacional de Propriedade Intelectual)22. De acordo com a Lei Sinde, uma comisso de propriedade intelectual, rgo colegiado vinculado ao Ministrio da Cultura, analisar as denncias de detentores de direitos autorais em relao a sites que disponibilizem, sem autorizao, contedos protegidos. A comisso pode decidir medidas contra os provedores de contedo e acesso. A deciso da comisso avaliada por um juiz, que tem dez dias para avalizar a sentena. Caso seja identificada a violao, o site deve ser retirado do ar pelos provedores de acesso em 24 horas. Em artigo publicado23 na pgina da organizao no governamental americana Eletronic Frontier Foundation (EFF autointitulada uma entidade de defesa dos direitos dos cidados no mundo digital), Maira Sutton afirma que a nova lei obriga provedores de acesso a tomarem medidas que bloqueiem conte dos e derrubem sites, contendo ainda dispositivos preocupantes em relao privacidade, j que permite a identificao dos suspeitos de cometerem violaes de direitos autorais. Sutton tambm acusa o governo americano de coagir o governo espanhol por no ter aplicado to talmente a lei.
[A denncia] revela como o embaixador americano constrangeu oficiais espanhis (). A carta diz: O governo infelizmente fracassou na finalizao do trabalho por razes polticas, em detrimento da reputao e da economia da Espanha. Eu incentivo o governo da Espanha a implementar imediatamente a Lei Sinde para salvaguardar a reputao da Espanha como um pas inovador que faz o que diz que vai fazer e como um pas que gera confiana24.

22

De acordo com informaes do artigo de Sergio Amadeu no blog Trezentos, a IIPA, criada em

1984, uma coalizo privada de associaes comerciais que representam as indstrias dos EUA interessadas na expanso do copyright. Ela emprega esforos bilaterais e multilaterais para assegurar os interesses de seus associados, seja lutando pela abertura de mercados externos fechados, seja combatendo o que consideram pirataria. Anualmente ela envia ao governo norteamericano sugestes de medidas para defender a indstria de copyright dos Estados Unidos.
23

Disponvel em <https://www.eff.org/deeplinks/2012/01/spains-ley-sinde-new-revelations>. Traduo prpria do original em ingls: The new letter reported by El Pais on December 12, 2011

Acesso em: 20 jun. 2012.


24

reveals how the U.S. ambassador disparaged Spanish officials for not getting the law fully put in place. The letter said: The government has unfortunately failed to finish the job for political reasons, to the detriment of the reputation and economy of Spain I encourage the Government of Spain to implement the Sinde Law immediately to safeguard the reputation of Spain as an innovative country that does what it says it will, and as a country that breeds confidence.

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Toda a tramitao da lei, iniciada em 2009, ocorreu acompanhada de protestos. Em dezembro de 2009 foi lanado o Manifesto em Defesa dos Direitos Fundamentais da Internet, republicado em mais de 50 mil blogs na Espanha. Marquez e Lima (2011) apontam as manifestaes contrrias Lei Sinde como um dos eventos responsveis pela chamada #spanishrevolution que mobilizou mais de 130 mil pessoas de 60 cidades espanholas a irem s ruas protestar contra a reduo dos benefcios sociais e o desemprego no pas. Um movimento apelidado de 15-M, que faz meno ao dia da primeira manifestao (15 de maio), tambm foi impulsionado graas a Lei Sinde.

Colmbia
A Comisso Interministerial da Propriedade Intelectual, criada na Colmbia a partir do Decreto 1.162/10, em abril de 2011, por meio do ministro do interior e da justia Germn Vargas Lleras, apresentou ao Congresso um projeto de lei que props a regulao das infraes de direito autoral na Internet, em especial a definio da responsabilidade dos provedores de acesso e de contedo. Em novembro de 2011, o projeto, que ficou conhecido como Ley Lleras, foi arquivado, com um discurso enftico do presidente do Senado, Juan Manuel Corzo, afirmando que havia encerrado uma lei que iria censurar a liberdade de imprensa, dos meios de comunicao, dos tuiteiros e internautas da Colmbia. Porm, em maro de 2012, uma nova verso da lei, apelidada como Ley Lleras 2.0, foi apresentada pelo governo com o objetivo de reformar a atual legislao sobre direitos autorais no pas. Aprovada em 13 de abril de 2012, a Lei 1.520 deixa claro em seu objeto a resposta a uma demanda americana:
Artigo 1 - Objeto. Implementar compromissos adquiridos pela Repblica da Colmbia em virtude do Acordo de Promoo Comercial com os Estados Unidos da Amrica, suas cartas adjuntas e seus entendimentos, subscritos em 22 de novembro de 2006, em Washington, e o Protocolo Modificador do Acordo de Promoo Comercial com os Estados Unidos da Amrica, firmado em Washington, em 28 de junho de 2007, e a carta adjunta da mesma data, aprovados pelo Congresso da Repblica da Colmbia mediante a Lei 1.143 de 4 de julho de 2007 e Lei 1.166, de 21 de novembro de 2007, respectivamente25.
25

Legislao disponvel em <http://docs.com/View/730671463/fc037094ffad4bb2a33374994ffa-

2ced>. Acesso em: 5 jul. 2012. Traduo prpria do trecho: Artculo 1. Objeto. Implementar compromisos adquiridos por la Repblica de Colombia en virtud del Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos de Amrica, sus cartas adjuntas y sus entendimientos, suscrito en Washington el 22 de noviembre de 2006 y el Protocolo Modificatorio al Acuerdo de Promocin Comercial con los Estados Unidos de Amrica, firmado en Washington, Distrito de Columbia, el 28 de junio de

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

As alteraes no Cdigo Penal colombiano so os aspectos que mais chamam ateno. Pela nova redao, a violao de direitos patrimoniais do autor e direitos conexos pode ocasionar entre quatro e oito anos de priso e multa de vinte e seis a mil salrios mnimos para quem sem autorizao prvia reproduzir, veicular, exibir, comercializar, disponibilizar ou retransmitir obras protegidas. Com a aprovao do projeto, o grupo Anonymous reagiu e atacou vrias pginas do governo colombiano, tais como Governo Online, Presidncia da Repblica, Vice-presidncia, Ministrio do Interior e Comrcio, Cmara de Representantes e Senado tiveram acesso negado pelo bloqueio dos ciberativistas.

Brasil
Desde 1998, a lei 9.610 regulamenta os direitos autorais no Brasil. Nela, no h meno especfica sobre a violao de contedos protegidos no ambiente digital e, pelo menos at 2012, o pas ainda no possua de um marco regulatrio que abarque e d conta de pacificar dvidas e conflitos decorrentes do debate entre a proteo dos direitos de autor e a circulao de contedo na Internet. A ausncia de uma legislao especfica, porm, no significa que este debate no esteja colocado no pas. Desde 2006 est em discusso uma proposta de reforma na lei de direitos autorais. Em agosto de 2011, chegou ao Congresso Nacional um projeto de lei do Executivo cujo objetivo central estabelecer princpios, garantias, direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil. Conhecido como Marco Civil da Internet, o projeto tramita com inovaes interessantes como a realizao de seminrios regionais em todo o Brasil para debate do tema e uma pgina especfica para os cidados assistirem e interagirem com as atividades relacionadas ao projeto26. Tambm foi aprovado na Cmara, em 15 de maio, o projeto de Lei 2.793/11, que dispe sobre a tipificao criminal de delitos informticos e d outras providncias e segue para votao no Senado. Embora as duas legislaes em debate no parlamento tenham como foco a Internet e sejam de extrema importncia para regulamentar direitos, deveres e responsabilizaes no ambiente digital, envolvendo temas como crimes na Internet, liberdade de expresso, acesso informao, anonimato e privacidade na rede, nenhuma delas toca na questo do direito autoral. Portanto, neste tpico dedicaremos especial aten-

2007, y la carta adjunta de la misma fecha, aprobados por el Congreso de la Repblica de Colombia mediante Ley 1143 del 4 de julio de 2007 y Ley 1166 del 21 de noviembre de 2007, respectivamente.
26

Disponvel em <http://edemocracia.camara.gov.br/web/marco-civil-da-internet>. Acesso em: 15

de jun. 2012.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 191

o ao debate sobre a reforma da lei de direitos autorais que foi congelada no mandato da presidente Dilma Rousseff com a nomeao de Ana de Hollanda como ministra da cultura. Desde dezembro de 2007, por iniciativa do Ministrio da Cultura, foi criado o Frum Nacional de Direitos Autorais, que organizou congressos, seminrios e oficinas promovidos e apoiados por diversos coletivos envolvidos com a temtica. Entre julho e agosto de 2010, o Ministrio da Cultura abriu uma consulta pblica que, em dois meses, recebeu mais de 8 mil manifestaes da sociedade. Uma nova consulta pblica, j sob a gesto da presidente Dilma Rousseff e da ministra da cultura Ana de Hollanda, foi aberta em abril de 2011, sem que as contribuies da consulta anterior fossem consideradas. A verso consolidada foi aprovada pelo Grupo Interministerial de Propriedade Intelectual, integrado por 11 ministrios, e remetida Casa Civil em outubro de 2011. At junho de 2012, no foi apresentado um projeto de lei. Desde maro de 2012, tramita na Cmara dos Deputados o projeto de Lei 3.133/12, que altera, atualiza e consolida a legislao sobre direitos autorais () a fim de atualizar as disposies sobre direitos autorais, adaptando-os s tecnologias digitais. J no segundo artigo da proposta fica explcita a inteno do legislador de buscar um maior equilbrio entre os direitos do autor e o acesso informao e cultura, alterando o disposto na atual legislao para:
Art. 1. Esta Lei regula os direitos autorais, entendendo-se sob esta denominao os direitos de autor e os que lhes so conexos, e orienta-se pelo equilbrio entre os ditames constitucionais de proteo aos direitos autorais, de garantia ao pleno exerccio dos direitos culturais e dos demais direitos fundamentais e pela promoo do desenvolvimento nacional. Pargrafo nico. A proteo dos direitos autorais deve ser aplicada em harmonia com os princpios e normas relativos livre iniciativa, defesa da concorrncia e defesa do consumidor.

A proposta tambm acrescenta dez aspectos do que no constitui ofensa aos direitos autorais na utilizao de obras protegidas, acrescentando que dispensa-se, inclusive, a prvia e expressa autorizao do titular e a necessidade de remunerao por parte de quem as utiliza. Entre eles esto a possibilidade de cpia individual para uso privado e no comercial; a reproduo de qualquer obra legalmente adquirida quando destinada a garantir a sua portabilidade ou interoperabilidade, para uso privado e no comercial; a reproduo necessria conservao, preservao e arquivamento de contedo on-line

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

publicamente disponvel em websites, sem finalidade comercial, realizada por bibliotecas, arquivos, centros de documentao, museus, cinematecas e demais instituies museolgicas, na medida justificada para atender aos seus fins. Os incisos XVI e VXIII da proposta de redao do artigo 46 tambm apresentam aspectos novos entre os usos que no configuram violao de direitos autorais:
XVI - a representao teatral, a recitao ou declamao, a exibio audiovisual e a execuo musical, desde que no tenham intuito de lucro, que o pblico possa assistir de forma gratuita e que ocorram na medida justificada para o fim a se atingir e nas seguintes hipteses: a) para fins exclusivamente didticos; b) com finalidade de difuso cultural e multiplicao de pblico, formao de opinio ou debate, por associaes cineclubistas, assim reconhecidas; c) estritamente no interior dos templos re ligiosos e exclusivamente no decorrer de atividades litrgicas; ou d) para fins de reabilitao ou terapia, em unidades de internao mdica que prestem este servio de forma gratuita, ou em unidades prisionais, inclusive de carter socioeducativas; XVIII a reproduo, sem finalidade comercial, de obra literria, fonograma ou obra audiovisual, cuja ltima publicao no estiver mais disponvel para venda, pelo responsvel por sua explorao econmica, e em meio fsico ou digital, ou quando a quantidade de exemplares disponveis for insuficiente para atender demanda do mercado. 1. As bibliotecas podero colocar obras de seu acervo disposio para emprstimo a usurios associados, por qualquer meio ou processo. 2. Alm dos casos previstos expressamente neste artigo, tambm no constitui ofensa aos direitos autorais reproduo, distribuio e comunicao ao pblico de obras protegidas, dispensando-se, inclusive, a prvia e expressa autorizao do titular e a necessidade de remunerao por parte de quem as utiliza, quando essa utilizao for: I para fins educacionais, didticos, informativos, de pesquisa ou para uso como recurso criativo; e II feita na medida justificada para o fim a se atingir, sem prejudicar a explorao normal da obra utilizada e nem causar prejuzo injustificado aos legtimos interesses dos autores.

O projeto, ao contrrio do que aconteceu nos demais pases analisados neste artigo, no prope responsabilizao dos provedores de acesso e dos usurios; ao contrrio, amplia as possibilidades de acesso a contedos protegidos, desde que utilizados de forma privada, sem fins lucrativos ou para fins educacionais, didticos e de pesquisa. At junho de 2012, ele estava sob apreciao da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados.

Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 193

Consideraes nais
Este captulo teve como objetivo discutir a relao entre Internet, intermedirios da cultura e circulao de contedo no mbito das plataformas digitais de comunicao. No decorrer da anlise, possvel perceber que o advento de no vas tecnologias de reproduo sempre acarretar em demandas dos detentores de direitos autorais em criar mecanismos que os favoream na arrecadao de renda com a explorao comercial da obra. Porm, como um tema que envolve informao, conhecimento e cultura, essa necessidade legtima se voltada remunerao dos autores e ao investimento na economia criativa deve estar sempre contrabalanceada aos interesses da sociedade para que seja ampliado o acesso e as possibilidades de desenvolvimento criativo e econmico advindo das trocas culturais. No ambiente digital, tanto as inovaes e novos modelos de negcios da indstria quanto a possibilidade do acesso informao, cultura e ao co nhecimento ganham dimenses novas e potentes. Porm, a regulao da Internet para a proteo dos direitos autorais nos pases analisados acaba por promover pouca inovao nos modelos de negcios culturais, transformando intermedirios como prestadores de servios de acesso em verdadeiros ces de guarda, permitindo injustias, violaes de privacidade e transformando usurios que fazem cpias no autorizadas em criminosos suscetveis priso. Por outro lado, a simples flexibilizao dos direitos autorais ou a livre circulao de bens culturais na rede, sem qualquer medida que garanta a remunerao dos autores e a inovao da economia criativa, tambm no resolve os desafios a serem enfrentados para garantir a sustentabilidade do setor. O que se v, infelizmente, uma indstria disposta a brigar pela garantia da sua remunerao, s custas inclusive da criminalizao de uma potencial clientela, e pouco afeita a pensar novos modelos de negcios que tornem seus produtos mais acessveis a uma maior parcela da populao. Nesse sentido, h uma movimentao clara das entidades ligadas propriedade intelectual norte-americana, com forte incidncia no governo e na diplomacia estadunidense, de forma a influenciar e at mesmo coagir pases parceiros a aprovarem leis que punem e restringem o acesso no autorizado a contedos protegidos. Em comum, as propostas imputam ao provedor de acesso uma grande responsabilidade no monitoramento dos usurios, de forma bastante discricionria e abrindo um precedente para a violao sistemtica da privacidade. As leis tambm coincidem na dura punio a provedores

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

e usu r ios, com multas e penas de priso que no se justificam pelo ato de acessar ou reproduzir um contedo protegido por direitos autorais. O risco desse tipo de projeto de lei vai alm da violao de privacidade. O intenso monitoramento sugerido por eles gera um clima de vigilncia permanente que afeta direta e indiretamente a liberdade de expresso. Quem pode assegurar que nenhuma arbitrariedade ser cometida por uma autoridade que sente seu poder ameaado por um blog opositor, por exemplo? Pode-se mencionar ainda a autocensura decorrente do medo de ter sua conexo re duzida ou suspensa por alguma medida tcnica autorizada pelas autoridades competentes. Outro fator preocupante o impacto de uma legislao nacional que prev interferncia em sites estrangeiros. Como a Internet por princpio um espao mundial, qualquer legislao que interfira no trfego de contedos, seja restringindo tecnicamente as possibilidades de acesso, seja monitorando contedos, impactar globalmente toda a troca de informaes que acontece no mundo. Por mais que as mobilizaes sociais contra leis restritivas tenham sido fortes e massivas, Estado e corporaes seguem a passos largos para transformar o ambiente digital em um espao controlado e vigiado, limitado em suas possibilidades. Por fim, em relao ao caso brasileiro, os modelos de regulao adotados pelos demais pases servem de alerta para as propostas que venham a ser debatidas aqui. Deve-se louvar que o principal projeto de lei debatido hoje no pas o Marco Civil da Internet prime por estabelecer princpios, direitos e deveres para a garantia de um ambiente digital livre, democrtico e criativo. Porm, em algum momento essa questo ter de ser enfrentada. O Brasil conseguir fazer diferente? Conseguir chegar a uma proposta inovadora e equilibrada? A aposta que luz do interesse pblico, pela observao das experincias internacionais, pela riqueza dos debates internos e expertise de especialistas sobre a propriedade intelectual, pela criatividade e inovao potencializadas pelas TIC para novos modelos de negcio, pela forte atuao da sociedade civil organizada, talvez seja possvel caminhar para uma legislao que garanta a merecida remunerao de artistas e criadores, a inovao da economia criativa e o amplo acesso informao, cultura e ao conhecimento.

Referncias
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Internet banda larga e seus efeitos na circulao da informao, do conhecimento e da cultura 195

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CAPtULO 7 ExcLUSO DIGItAL NO BRASIL E EM PASES EMERGENtES um panorama da primeira dcada do sculo XXI
Carolina Teixeira Ribeiro, Daniel Merli e Sivaldo Pereira da Silva

Este captulo traz um retrato da excluso digital em quatro pases emergentes, Argentina, Mxico, ndia e frica do Sul, em perspectiva comparada com o caso brasileiro. Demonstra-se que a incluso digital hoje um horizonte almejado internacionalmente e um indivduo excludo no se refere apenas quele que no possui acesso Internet. O problema envolve diversas faces que precisam ser observadas. O captulo traz uma viso geral de como est o gap digital nestes pases e um panorama sobre as principais iniciativas para minimizar este problema.

Introduo
Apesar do aumento progressivo do nmero de indivduos com acesso Internet em diversos continentes, a excluso digital ainda um problema concreto e real neste incio de sculo. As desigualdades entre os contingentes de cidados com pleno acesso e aqueles que enfrentam dificuldades em obter este servio ocorrem em todos os pases, em menor ou maior grau. Porm, essa assimetria bem mais acentuada em naes subdesenvolvidas ou emergentes, como o Brasil. O acesso equitativo e qualitativo Internet se tornou hoje um horizonte a ser alcanado por repercutir diretamente na circulao da informao, do conhecimento e da cultura. No por acaso, a universalizao da banda larga tem sido objeto de leis, de programas governamentais e uma preocupao amplamente reconhecida por organismos multilaterais. Alm disso, a expanso deste novo meio de comunicao em alguns pases e o seu atrofiamento em outros pode agravar disparidades e aumentar a excluso social de grupos j marginalizados. Se por um lado os pases desenvolvidos tm conseguido atingir ndices de incluso digital relativamente satisfatrios, de que forma pases como o Brasil

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

tm tratado esta questo? Quais as caractersticas da excluso digital e que caminhos grandes naes emergentes tm tomado para resolver esta nova dimenso da excluso social? Guiado por estas questes principais, o objetivo deste captulo fazer um estudo descritivo da excluso digital na Argentina, frica do Sul, Mxico e ndia, em linha comparativa com a realidade brasileira. A escolha deste corpus de anlise se deu a partir de cinco caractersticas em comum: (a) so pases emergentes; (b) possuem grandes contingentes populacionais; (c) possuem grandes reas territoriais; (d) so marcados por um passado comum enquanto ex-colnias de pases europeus; (e) so democracias que vm se consolidando nas ltimas dcadas; (f) so paradoxalmente grandes econo mias com grandes desigualdades sociais internas. Por fim, representam diferentes realidades geopolticas (Amrica do Sul, Amrica do Norte, sia e frica). Para trilhar este caminho, o presente captulo est organizado em duas sees subsequentes. A primeira tratar dos preceitos e princpios sobre a ideia de incluso digital e seu lugar no desenvolvimento social contemporneo, apontando as principais dimenses desta questo, o que nos dar bases para anlises posteriores. A segunda seo tratar especificamente da descrio de dados dos pases selecionados desenhando um panorama da excluso digital nestas realidades. Foram priorizadas informaes gerais e, na medida do possvel, buscou-se identificar peculiaridades relevantes em perspectiva comparada com o caso brasileiro.

Excluso digital e desenvolvimento social


A ideia de incluso digital nasce da percepo de que o surgimento de um conjunto de tecnologias de comunicao, baseadas em linguagem binria (digital), se configura hoje como uma nova fronteira para a insero do indivduo na vida social. Ter a possibilidade de acessar informaes, servios pblicos, compartilhar vivncias on-line, produzir e difundir conhecimento atravs da Internet passou a ser uma caracterstica da prpria noo de cidadania. Um indivduo sem acesso rede mundial de computadores se projeta, neste novo cenrio, como um cidado excludo:
A situao de excluso digital associada crescente importncia das TICs no desenvolvimento econmico dos pases torna crescente o risco de marginalizar

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 199

ainda mais grupos excludos das prticas educativas. [...] Nesse cenrio, surge uma nova dimenso da excluso social, que a incapacidade de participar da sociedade da informao, onde necessrio no s ter acesso s novas tecno logias como desenvolver habilidades necessrias para us-las de forma efetiva (Claro, 2011, p. 7).

praticamente consensual a percepo da excluso digital como uma lacuna que vai alm do acesso material: no pode ser resolvida apenas com a viabilizao de infraestrutura de acesso. preciso dar instrumentos para garantir o desenvolvimento da capacidade comunicativa, da construo de argumentos lgicos, pensamento crtico e resoluo de problemas associados s possibilidades permitidas pelas Tecnologias de Informao e Comunicao (TIC) (Hinostroza e Labb, 2011). Nesta perspectiva, assim como a alfabetizao tornou-se um elemento essencial para a vida moderna a partir da revoluo industrial, a alfabetizao digital surge tambm como uma nova necessidade para a vida contempornea. No por acaso, boa parte dos projetos autodenominados de incluso digital trabalham em algum nvel com a linha educativa, partindo do princpio que o uso de plataformas digitais parte essencial do aprendizado no sculo XXI, como aponta a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL). O Plano de Ao para a Sociedade da Informao e do Conhecimento na Amrica Latina e Caribe (eLAC2015) tem sido um marco regional das iniciativas multilaterais para este campo, no mbito dos rgos das Naes Unidas. O programa, cuja secretaria geral assumida pela CEPAL, est baseado nos Objetivos do Milnio (ODM) e na Conferncia Mundial sobre Sociedade de Informao. A incluso digital via banda larga tem sido um ponto central nessas diretrizes:
A banda larga um servio fundamental para o desenvolvimento econmico e social dos pases da regio. indispensvel para o progresso, a incluso, a igualdade e a democracia. [...] A educao, a capacitao e outras formas de desenvolvimento de capacidades so recursos fundamentais para a obteno da igualdade, equidade e desenvolvimento produtivo e econmico. Nesse contexto, os pases da regio se comprometem em aproveitar o potencial das tecnologias digitais nos processos de ensino e aprendizagem, de forma que os sistemas educativos se renovem de acordo com o novo ambiente digital (ELAC, 2010, p. 13).

Outra superfcie de adeso entre as TIC e a educao so as linhas de ao para garantir acessibilidade a pessoas com deficincia ou minorias tnicas e

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

lingusticas. Alm de promover a afirmao de diferentes identidades, facilita a disseminao de material educacional especfico para estes grupos, incluindo a produo de contedo. Este horizonte tambm tem sido discutido no continente africano. Em 1996 foi criada a Iniciativa Africana para Sociedade da Informao (African Information Society Initiative AISI1). Para a organizao, a frica deve construir uma sociedade da informao em que cada homem, mulher, criana, aldeia e escritrios do setor pblico e privado devem ter acesso se guro informao e ao conhecimento atravs do uso de computadores e dos meios de comunicao (UNECA, 2008, p. 8). Em outra frente, a Parceria para o Desenvolvimento Africano (New Partnership for African Development NEPAD), programa da Unio Africana para o desenvolvimento socio conmico da regio, afirma que:
Embora as TICs em si no sejam panacias, a anlise de experincia em todo o mundo revela evidncias de que, quando usadas da maneira correta e para pro psitos corretos, podem significar um impacto dramtico em realizar determinadas metas de desenvolvimento econmico e social, bem como ter um papel-chave nas estratgias mais amplas para o desenvolvimento nacional. Podem oferecer novas oportunidades para jovens que esto fora da escola, melhorando a qualidade do sistema educacional. As perspectivas para a integrao africana e a possibilidade de deter e reverter a fuga de crebros da frica, permitindo que o continente faa o melhor uso e benefcio de seus recursos humanos [...] (NEPAD, 2001, p. 3)2.

A incluso digital tem sido reconhecida como um novo indicador que se agrega noo de desenvolvimento social. Mas no se trata apenas de uma estatstica sobre quem possui ou no acesso Internet: incluir digitalmente significa estimular e viabilizar condies materiais e no-materiais para que cada grupo social possa produzir sua prpria viso da realidade, interpretan1

Criada durante a XXII Conferncia de Ministros da Comisso Econmica da ONU para a frica Traduo prpria do original em ingls: Although ICTs themselves are not panaceas, analysis of

(UNECA), em Camares.
2

experience around the world reveals ample evidence that used in the right way and for the right purposes, they can have a dramatic impact on achieving specific social and economic development goals as well as play a key role in broader national development strategies. They could offer new opportunities for out-of-school youths while improving the quality of education in existing sectors of the educational systems. The prospects for African integration and the possibility of halting and reversing Africas brain drain, enabling the continent make best use of and benefit from its human resource [...].

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 201

do, criando, acessando e difundindo informaes capazes de qualificar sua interveno no mundo e instrumentalizar, no plano maior, a defesa de seus direitos (Ferraz e Lemos, 2011). A excluso digital pode ocorrer em diferentes nveis e envolver diferentes elementos. Se observarmos, em um olhar mais cuidadoso, os aspectos contidos na experincia de apropriao social das TICs podemos identificar um conjunto de dimenses relevantes. Neste sentido, partindo da anlise de alguns autores (Dijk e Hacker, 2003; Wilson, 2006; Norris, 2001) com adendos a este debate possvel sintetizar oito aspectos bsicos que se vinculam excluso digital: a) Tecnolgico trata-se da dimenso material primria da excluso, que se refere inexistncia de acesso a dispositivos. Neste mbito, podemos identificar diferentes estratificaes, uma vez que as funcionalidades e performances dos equipamentos geram experincias distintas. Por exemplo, enquanto um usurio pode no ter um computador em sua residncia, outro pode possuir um computador antigo e com tecnologia superada para os padres atuais; ao mesmo tempo, um terceiro usurio pode ter acesso a dispositivos como laptops, tablets e smartphones de ltima gerao e usufruir assim de uma experincia tecnolgica distinta dos dois primeiros. b) Infraestrutural ainda que haja equipamentos digitais capazes de propiciar a conexo Internet, a crescente evoluo da rede e o aumento do trfego de contedo tambm tm gerado um segundo aspecto da excluso digital, que se refere infraestrutura disponvel ou ao tipo de servio que o usurio pode contratar. A velocidade da banda e a estabilidade da conexo so aspectos que melhor sinalizam este item: alguns usurios (a depender da regio em que residem) conseguem ter banda larga em alta velocidade disponvel e sem interrupo da transmisso, enquanto outros, principalmente residentes em reas rurais, remotas ou perifricas, sofrero limitaes na qualidade da conexo. c) Financeiro ainda que haja acesso Internet em redes de alta velocidade com oferta disponvel para uma regio inteira ou cidade, isso no significa que todos os cidados tero igual capacidade de contratar o servio. Para os usurios detentores de maior poder aquisitivo so disponibilizados servios de melhor qualidade, com tecnologia de ponta e conexo em banda larga de velocidade superior. O poder financeiro tambm refora a excluso de acesso a contedos no momento em que distingue aplicativos ou pginas exclusivas para assinantes que podem pagar por determinado produto, ampliando assim a estratificao digital.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

d) Cognitivo para alm dos aspectos materiais, existem as barreiras vinculadas s competncias dos usurios em lidar com equipamentos, softwares, aplicativos e outros dispositivos digitais. Em alguns casos, o problema geracional: indivduos que nasceram e cresceram com a Internet e aparelhos digitais tendem a se adequar mais facilmente ao uso e conseguem explorar melhor as suas potencialidades. Geraes anteriores podem ter maior dificuldade em naturalizar este convvio tecnolgico. Em outros casos, so as origens culturais ou socioeconmicas que podem significar barreiras ao desenvolvimento desta experincia, impedindo o desenvolvimento das habilidades sobre estas novas ferramentas devido a resistncias de grupos ou comunidades mais tradicionais. Questes como o nvel educacional tambm entram nesta dimenso, j que pessoas com baixo grau de escolaridade tendem a ter experincias distintas daquelas com formao mais avanada. e) Instrumental assim como os aparelhos urbanos (ruas, praas, transporte pblico, prdios) podem ser excludentes para pessoas com dificuldade de locomoo (cadeirantes, com deficincia auditiva ou visual, gestantes, idosos), o ambiente digital tambm pode reforar impedimentos. Como defende a W3C3:
O principal valor da Web o social. Mais do que tecnolgico, a Web um ambiente de comunicao humana, de transaes comerciais, de oportunidades para compartilhar conhecimentos. Esses contedos na Web devem estar dispo nveis para todas as pessoas, independentemente do hardware, software, infraestrutura de rede, cultura, localizao geogrfica, habilidade fsica ou mental, condio socioeconmica ou de instruo de cada um4.

Para a instituio, garantir s pessoas com deficincia visual, auditiva, motora, mental ou de qualquer outra natureza as condies para que possam entender, navegar, interagir e se desenvolver no ambiente digital condio para que a Internet evolua para um desenho universal inclusivo.

f) Lingustico trata-se da disparidade quanto ao acesso a contedo rele vante marcado pela barreira idiomtica. Informaes e dados existem na

Consrcio World Wide Web (W3C) um consrcio internacional no qual organizaes filiadas, Disponvel em <http://www.w3c.br/decalogo/>. Acesso em: 15 jul. 2012.

especialistas e outros colaboradores trabalham juntos no desenvolvimento de padres para a Web.


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Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 203

rede com volume expressivo em determinados idiomas enquanto outras lnguas possuem presena diminuta (Pimienta, 2005; Fantognan, 2005). Por exemplo, pessoas bilngues ou que possuem o ingls como lngua materna tm a seu dispor um leque de informaes bem mais variado se comparadas quelas que falam apenas um idioma considerado perifrico. Neste sentido, a prpria busca da informao atravs de tags (palavras-chaves) significa um filtro para a informao procurada ser de fato localizada. g) Produtivo diferentemente dos meios eletrnicos analgicos como a TV e o rdio, as caractersticas interativas do ambiente digital possibilitam ao usurio no apenas consumir informao, mas tambm produzir e compartilhar contedo prprio. Como aponta Getschko:
Achamos que h diferenas essenciais entre participar da rede e ter presena nela, e que essas diferenas so importantes e no deveriam ser menosprezadas. [...] Quem tiver ao seu alcance os meios necessrios para conectar-se, deve ser estimulado a faz-lo na forma que conseguir. um participante da rede, tal como o o transeunte da praa pblica, o banhista do rio fresco, o viajante do panorama que se desdobra ante ele. Por outro lado, quem tem recursos a si alocados na rede presena na rede tem maior poder de ao sobre esta e sobre os seus participantes e, desta forma, mais responsabilidades que os que dela apenas usufruem como visitantes, vidos leitores de informao ou meros expectadores (Getschko, 2007, p. 36).

Usurios com habilidade para lidar com softwares de modo criativo (e no apenas funcional) possuem maior capacidade de insero na cultura digital. Isso no quer dizer que devemos exigir que todos os usurios on-line tenham obrigatoriamente uma postura de produo ativa permanente para serem digitalmente includos. Significa ressaltar a importncia de oferecer condies e oportunidades para que este perfil produtivo floresa e no fique restrito a determinados grupos ou nichos.

h) Institucional a ineficincia governamental em prover servio pblico on-line, em viabilizar a transparncia das aes de seus agentes atravs de arquivos pblicos em seus websites oficiais, bem como a inexistncia de um aparato pblico de acesso gratuito rede so outras faces da excluso digital. Estes aspectos impossibilitam o cidado de realizar seu direito de acesso informao (conforme o artigo XIX da Declarao Universal dos Direitos Humanos), tendo em vista que o Estado contemporneo passou

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

a ter a obrigao de manter uma interface digital ativa com seus cidados (Silva, 2009). O acesso s tecnologias de comunicao atravs de bibliotecas pblicas, telecentros e outras instituies pblicas tambm se insere nesta perspectiva. Os oito aspectos mencionados so elementos inevitavelmente entrelaados e que nos servem, sobretudo, para atentar acerca das diferentes faces que a excluso digital sustenta e que devem ser observados pelas polticas pblicas neste campo. Nota-se que alguns elementos so pressupostos, enquanto outros so evolues que s se tornam possveis a partir da garantia de condies bsicas de acesso. Deste modo, programas de incluso digital no se resolvem apenas com medidas funcionais como a disponibilizao de um computador, uma conexo e treinamento primrio em um software, ainda que a ausncia destes passos elementares impossibilite de antemo o incio da jornada. Como vimos, mesmo dadas as condies materiais e tecnolgicas pressupostas, a excluso poder permanecer em outros nveis.

Excluso digital e banda larga em pases emergentes


At aqui buscamos apontar as principais dimenses do que se compreende hoje por excluso digital e, ao mesmo tempo, delinear brevemente como o tema vem sendo pautado. Nos prximos pargrafos, o objetivo fornecer dados descritivos da realidade que envolve a banda larga em pa ses emergentes e com caractersticas socioeconmicas prximas ao Brasil. Cientes da complexidade que o tema envolve, conforme discutido no final da seo anterior, a meta no produzir um estudo que abarque todos os aspectos e dimenses mencionadas e sim obter uma viso panormica que possa nos dar pistas so bre os desafios e dificuldades enfrentadas por estes pases. Buscaremos, so bretudo, produzir um registro sobre os modos de tratamento desta questo principalmente na primeira dcada deste sculo em perspectiva comparada com o caso brasileiro. Para iniciarmos, convm trazer uma viso geral deste corpus analisado. A Tabela 1 traz um panorama dos principais dados e indicadores dos pases estudados:

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 205

Tabela 1. Quadro comparativo entre os pases analisados


Pas Brasil frica do Sul Argentina ndia Mxico Territrio 8.502.728 km 1.219.090 km 2.780.400 km 3.287.260 km 1.964.380 km Populao 196.655.014** 50.459.478** 40.764.561** 114.793.391** PIB/PPC US$ 2.088 trilhes* IDH 0,718** Alfabetizao 90,4%* 89,3%* 97,8%** 68,3%*

US$ 363.704 bilhes* 0,619** US$ 370.263 bilhes* 0,797** 0,547** US$ 1,032 trilho*

1 241.491.960** US$ 1,722 trilho*

0,770 ** 92,8%*

* Dados 2010; ** Dados 2011; Fonte: IBGE 5.

O nmero de usurios gerais de Internet no Brasil vem crescendo gradativamente desde os anos 90, dcada da abertura da rede enquanto servio potencialmente acessvel ao usurio comum. Tomando como base a ltima dcada, o pas teve um crescimento significativo do nmero de indivduos que acessam de algum modo a rede, saindo do patamar de quase 3% em 2000 para cerca de 40% em 2010. Ao final deste perodo, o pas ficou a frente de Mxico, Argentina, frica do Sul e ndia, como demonstra a Tabela 2.

Tabela 2. Evoluo de usurios com acesso Internet de pases emergentes (%)


Pas/ano Brasil Mxico Argentina frica do Sul ndia
Fonte: UIT.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2,87 5,08 7,04 5,35 0,53 4,53 7,04 6,35 0,66 9,15 11,9 6,71 1,54 13,21 19,07 21,02 28,18 30,88 33,83 39,22 40,65 12,9 7,01 1,69 14,1 8,43 1,98 17,21 19,52 20,81 21,71 26,34 31,05 34 10 5,12 36 12,3 7,5 7,49 2,39 7,61 2,81 8,07 3,95 8,43 4,38

9,78 10,88 11,91 16,04 17,72 20,93 25,95 28,11

O crescimento de indivduos que usam a rede uma tendncia comum a todos os pases, ainda que as taxas indiquem diferenas entre esses perfis analisados ao longo da dcada. Ao mesmo tempo, este nmero genrico: diz respeito apenas ao usurio que possui acesso Internet. Isso incluiria, por exemplo, mesmo aqueles que no possuem um computador em casa. Trata-se do acesso individual geral, seja do trabalho, LAN houses, telecentros, escolas, celulares etc. Os nmeros nos permitem afirmar que o uso da Internet no Brasil tem se popularizado enquanto experincia individual e no se distancia dos maiores pases da Amrica Latina, estando um pouco frente de Argentina e Mxico. En5

Disponvel em IBGE Pases: <http://www.ibge.gov.br/paisesat/main.php>. Acesso em: 12 jun. 2012.

206

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

tretanto, importante frisar que a primeira dcada terminou com mais da metade dos cidados brasileiros sem nenhum tipo de acesso rede. Um indicador que est longe do ideal e bem distante da realidade de pases desenvolvidos. O acesso individual serve-nos como um indicador geral de disponibilidade da Internet para a populao como um todo, mas no nos permite afirmar o tipo de experincia potencial desses usurios. Condies como a existncia ou no de computador no domiclio ou ainda a velocidade de conexo disponvel so parmetros que podem influenciar as possibilidades efetivas de uso. O acesso banda larga reflete uma diferena substancial no consumo de conte do e na qualidade de navegao. Se observarmos o indicador que se refere ao nmero de assinaturas de banda larga fixa por 100 habitantes, notamos que o Brasil terminou a dcada atrs de pases como Argentina e Mxico, conforme demonstram a Tabela 3 e a Figura 1.

Tabela 3. Assinaturas de banda larga xa por 100 habitantes (2005 a 2010)


Pas/Ano Mxico Argentina Brasil frica do Sul ndia
Fonte: UIT.

2005 1,81 2,4 1,74 0,35 0,12

2006 2,8 4,06 2,54 0,69 0,2

2007 4,09 6,6 4,01 0,77 0,27

2008 6,71 8,02 5,05 0,86 0,44

2009 8,34 8,67 5,85 0,97 0,64

2010 9,98 9,56 6,81 1,48 0,9

Figura 1. Evoluo da assinatura de banda larga xa por 100 habitantes (2005 a 2010)

Fonte: UIT.

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 207

Percebe-se que os pases analisados partiram em 2005 de patamares razoa velmente similares quanto ao nmero de assinaturas, que no ultrapassava o ndice de duas assinaturas por 100 habitantes. Mxico e Argentina aumentaram este ndice para algo em torno de 10 assinaturas por 100 habitantes. J o Brasil conseguiu terminar a dcada com 6,8 assinaturas por 100 habitantes, ficando frente apenas da frica do Sul (com 1,48) e da ndia (0,9), conforme dados da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT). Outro modo de olhar a penetrao da Internet banda larga atravs do percentual de domiclios com o servio ativo. No Brasil, este ndice terminou a dcada em torno de 24% das residncias urbanas com banda larga (fixa e mvel). O que significa dizer que dentre os lares com algum tipo de acesso (31% do total das residncias, conforme dados do CGI.br, 2011), boa parte o faz via banda larga, o que demonstra que a conexo discada minoritria no pas. Por outro lado, importante notar que cerca de 70% dos lares urbanos brasileiros at 2010 no possuam qualquer tipo de acesso. Neste indicador, o desempenho brasileiro tambm ficou atrs da Argentina que, em 2010, tinha 32% dos lares com banda larga, e relativamente prximo do Mxico, com 21%. Quanto ao nmero de computadores nos domiclios, cerca de 35% dos domiclios brasileiros tinham computador, perdendo novamente para a Argentina, com 40% de domiclios com computadores. Um dos fatores que foram os ndices brasileiros para baixo o alto custo do servio no pas, em comparao mdia internacional e renda mdia do cidado brasileiro:
De fato, o custo da banda larga no Brasil alto para a realidade socioeconmica brasileira. De acordo com pesquisa realizada pelo IPEA, o gasto com banda larga representa 4,5% da renda mensal per capita brasileira. Na Rssia, ele representa 1,68% e, nos pases desenvolvidos, 0,5% (Brasil, 2010, p. 15).

Dentre os motivos que levariam inexistncia de computadores em 65% das residncias brasileiras nesta primeira dcada, a barreira do custo financeiro aparece como uma das principais razes, seguida da falta de interesse ou de habilidade em relao ao uso do equipamento, como aponta o grfico da Figura 2.

208

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Tabela 4. Domiclios com computador, Internet e banda larga em pases emergentes


Pas Argentina* Brasil** Mxico*** ndia**** frica do Sul*****
Fontes: UIT, CGI.br e Ofcom.

% de domiclios com computador 40,0 35 29,8 6,1 18,3

% de domiclios com banda larga 32 24,2 ** 21,1 5 2

Figura 2. Motivos para a falta de computador no domiclio Brasil 2010 (%) (Percentual sobre o total de domiclios sem computador)

Fonte: CGI.br, 2011.

Fonte quanto ao percentual de domiclios com banda larga: Programa Argentina Conectada. Dis-

ponvel em <http://www.argentinaconectada.gob.ar/notas/1939-once-departamentos-mendocinos-enlazados-centro-internet>. Acesso em: 2 jul. 2012.


**

Tanto o percentual de domiclios com Internet quanto o percentual de domiclios com banda larga re-

fere-se apenas aos domiclios urbanos. No caso dos domiclios com banda larga, incluindo banda larga fixa e mvel. O dado foi extrado do cruzamento de informaes da pesquisa TIC Domiclios e Empresas 2010 (CGI.br, 2011), levando-se em conta que do total de domiclios urbanos com acesso Internet (31% dos lares conforme amostragem), 68% tinham banda larga fixa e 10% banda larga mvel. Ou seja, do total de lares com acesso Internet, 78% o faziam atravs de banda larga (fixa ou mvel), chegando assim ao ndice de 24,18% da amostragem referente ao total dos lares brasileiros com algum tipo de acesso.
***

Fonte do percentual de domiclios com banda larga: OECD. Disponvel em <http://www.oecd. Fonte do percentual de domiclios com banda larga: Ofcom. Dado referente ao ano base de 2010. DisFonte do percentual de domiclios com banda larga: UIT. Dado referente ao ano base de 2008.

org/dataoecd/20/59/39574039.xls>. Acesso em: 30 jun. 2012.


****

ponvel em <http://stakeholders.ofcom.org.uk/binaries/research/cmr/cmr11/icmr/ICMR2011.pdf>.
*****

Disponvel em: <http://www.itu.int/ITUD/ict/newslog/South+Africa+Hits+1+Million+Broadband +Users.aspx>. Acesso em: 23 jul.2012.

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 209

Ao isolar aqueles que tm computador em casa, mas no possuem conexo Internet, o custo tambm aparece como um dos principais motivos, mas a falta de infraestrutura, isto , a impossibilidade de contratar o servio na regio em que reside aparece como a segunda razo mais citada no caso brasileiro, como demonstra o grfico da Figura 3:

Figura 3. Motivos para a falta de Internet no domiclio Brasil 2010 (%) (Percentual sobre o total de domiclios com computador, mas sem acesso Internet)

Fonte: CGI.br, 2011.

Se observarmos o padro atingido pelos pases desenvolvidos nesta primeira dcada, notaremos que o uso residencial o modo mais frequente de acesso Internet. Isso vem se configurando como reflexo da combinao de vrios fatores, como a existncia de infraestrutura para o acesso domiciliar, preos do servio compatveis renda, existncia de nveis educacionais mais elevado capazes de aumentar o interesse e a necessidade pelo consumo de informao e interao on-line. Nos pases europeus (que podem aqui nos servir como representantes deste padro de pases desenvolvidos) mais de 80% dos cidados usam a Internet em suas residncias. No conjunto de pases envolvendo a Amrica Latina, este percentual cai de modo significativo, em torno de 50%. No continente africano, tal ndice terminou a dcada em torno dos 10%, como aponta a Figura 4. possvel observar que, no caso europeu, os pontos de acesso pblicos/comunitrios (que incluem bibliotecas pblicas e telecentros) e o acesso em pontos comerciais (como LAN houses, cibercafs e similares) so aqueles de menor utilizao pelo cidado. Na mdia dos pases latino-americanos, o acesso de LAN houses praticamente equipara-se em importncia ao acesso residencial, chegando a quase 40%. No continente africano, mais de 70% do acesso Inter-

210

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

net ocorre atravs de LAN houses, e em seguida, abaixo dos 20%, atravs de computador do local de trabalho; na terceira posio esto os acessos de centros de educao como escolas e universidades, e somente na quarta posio aparece o acesso residencial6. Especificamente no caso brasileiro, o padro bastante prximo da mdia dos pases latino-americanos, onde o acesso residencial aparece em primeiro lugar na opo daqueles que tm acesso rede (ainda que em patamar bem inferior ao padro de pases desenvolvidos), seguido do acesso via LAN houses (e similares)7 e do acesso na residncia de outras pessoas (amigos, vizinhos, parentes etc.). possvel verificar esta proximidade no grfico da Figura 5, porm importante observar que os dados se referem a uma amostra de respondentes urbanos, reforando os nmeros de acesso residencial, j que a mdia deste ndice poderia sofrer alterao se o dado abarcasse os usurios residentes em reas rurais.

Figura 4. Locais de acesso Internet na Europa, Amrica Latina e frica (2007-2009)

Fonte: UIT, 2011.

No caso especfico da frica do Sul, o nmero de mais de um aparelho de celular por habitante,

sobretudo smartphones, tem feito com que o acesso Internet (visto de modo genrico) amplie-se para 30% da populao, segundo informaes da vice-ministra das Comunicaes, Stela Tembisa Ndabeni (frica do Sul, 2012). Na avaliao do Departamento de Comunicaes sul-africano (rgo de status ministerial), os baixos ndices de acesso esto relacionados ao alto custo da conexo no pas.
7

No caso brasileiro, outro dado relevante confirma a principal razo para o acesso dos usurios

em LAN houses, cibercafs e similares: cerca de 77% afirmam que o principal motivo para o acesso destes pontos comerciais se deve inexistncia de conexo em seus domiclios (CGI.br, 2011).

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 211

Figura 5. Local de acesso Internet no Brasil rea urbana 2010 (%) (Percentual sobre o total de usurios de Internet)

Fonte: CGI.br, 2011.

Pases como frica do Sul, Argentina, Brasil, ndia e Mxico esto de algum modo buscando desenvolver estratgias tanto para aumentar o nmero de usurios quanto para viabilizar infraestrutura para um acesso mais qualificado, do tipo residencial e via banda larga. A maioria dessas iniciativas ainda esto em curso ou em processo de implementao, o que nos permite mais descrev-las em seus horizontes e nfases do que fazer avaliaes ou tirar concluses sobre sua real efetividade. Na frica do Sul, uma comisso governamental (Comission National Presidential on Information Society and Development) definiu em 2007 a diretriz do Estado para que fosse estabelecida no pas uma avanada so ciedade na qual a informao e as TIC sejam peas-chave para o desenvolvimento econmico e social. Isso levou s metas da Policy Broadband for South frica ou Poltica de Banda Larga para a frica do Sul, publicada em Dirio Oficial em julho de 2010 (frica do Sul, 2010). Para 2019, as metas do plano so: estabelecer provedores de banda larga que ofertem servio a 15% da populao; disponibilizar conexo Internet em todos os municpios e atingir a oferta universal banda larga. Porm, a noo de oferta universal bastante tmida: significa implantar um ponto de acesso em um raio de dois quilmetros de qualquer domiclio no pas, conforme o documento. Neste horizonte, ao governo nacional cabe: investir para oferecer servios de Internet a toda a populao, provendo infraestrutura que permita o acesso ban-

212

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

da larga em todo o territrio nacional; prover servios pblicos por meio da rede; associar-se a cooperativas, ONGs e empresas a fim de garantir o acesso universal. J os governos provinciais ficam responsveis por interligar seus rgos pblicos com redes de banda larga e estimular o uso da Internet no conjunto de seus cidados. Aos governos municipais cabe oferecer servios pblicos pela Internet e investir na conexo local sem fio. Na estratgia sul-africana, empresas estatais tambm devero assumir aes: est prevista a disponibilizao de conexo de Internet sem fio por meio da estatal Sentech, atualmente responsvel pela operao de 742 emissores de rdio FM, 627 transmissores de TV e servios de satlite. No entanto, at 2012, as operaes em Internet sem fio dependiam de estudos prvios, conforme aponta o Planejamento Estratgico 2012-2017 (frica do Sul, 2012). Para alm das questes infraestruturais, alguns analistas tambm lembram que o pas precisa enfrentar a barreira lingustica para prover de fato a incluso digital. Como explica Wilson (1999), a poltica adotada na frica do Sul desde o final do sculo passado tem sido voltada para dar nfase ao idioma Ingls. Porm, o ingls a lngua materna de apenas 9% da populao sul-africana, ainda que seja a lngua oficial. Os idiomas nativos mais falados so o Zulu, que abarca 23% da populao, seguido pelo Xhosa, falado por 18% dos sul-africanos. Para o autor:
O que permanece preocupante que programas de treinamento so ainda entregues somente em ingls ou afrikaans. Produtores de conhecimento que falam lnguas nativas incorrem em custos adicionais de traduo, se tentam promover o seu trabalho na Internet (Wilson, 1999, p. 109)8.

A preocupao persiste mesmo uma dcada depois. Para outros analistas, ainda que o idioma ingls seja vantajoso devido ao amplo contedo disponvel on-line, encorajar o crescimento de contedo em idioma nativo poder reforar o interesse e significar um impacto positivo adicional (Roycroft e Ananthob, 2003). No caso da Argentina, a poltica de incluso digital est dentro da estratgia governamental Argentina Conectada (Argentina, 2010), um plano de ao coordenado pelo Ministrio do Planejamento, que trabalha trs eixos: infraestrutura, com a criao de rede de banda larga no pas; contedo, com estmulo
8

Traduo prpria do original em ingls: What remains disturbing is that Internet training pro -

grammes are still only delivered in English or Afrikaans. Knowledge creators who speak indigenous languages, incur additional translation costs if they attempt to promote their work on the Internet.

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 213

produo cultural voltada ao ambiente digital e digitalizao dos acervos e servios pblicos; e incluso digital9. Dentro do programa de incluso digital, as principais aes so: a implantao dos Nucleos de Acceso al Conocimiento (NAC) e dos Puntos de Acceso Digital (PAD)10. Os NACs so telecentros equipados com computadores, sala com rede sem fio para conectar laptops pessoais, salas de capacitao para cursos, sala de jogos eletrnicos e sala com televiso transmitindo sinal da TV pblica. J os PADs so pontos de rede sem fio, para que a populao conecte-se em seus computadores pessoais, geralmente instalados em bibliotecas, escolas e parques. Segundo a pgina oficial dos programas na web, h 13 NACs e 22 PADs instalados no pas. Tambm faz parte do plano argentino o projeto Red Social Conocimiento, que visa criar um ambiente digital para intercmbio de informao e gerao de relaes, sendo a interao o motor para a socializao e produo de conhecimento genuno. No mbito educacional, a principal ao do governo argentino o programa Conectar Igualdad.com.ar, criado em abril de 2010, que fornece cursos de capacitao em TIC para docentes do segundo grau. O governo federal complementa a ao com a Unidad Mvil de Inclusin Digital (UMID), um caminho equipado com Internet, jogos eletrnicos e sala de vdeo. Os NACs e PADs substituem os Centros Tecnolgicos Comunitrios (CTCs), criados no plano argentin@internet. todos, de 1998, que deu lugar ao plano Argentina Conectada em 2010. J a ndia apresenta a quarta maior populao mundial com acesso Internet em nmeros absolutos (87,9 milhes de pessoas em 2010). No entanto, proporcionalmente, o pas possui os ndices mais baixos de incluso digital dentre os emergentes estudados. Um dos maiores problemas enfrentados a falta de infraestrutura geral como telefonia, energia, saneamento, gua potvel etc. Isso tambm reflete na banda larga que no opera em muitas regies do pas (TRAI, 2012). Caractersticas demogrficas, baixo ndice de alfabetizao e significativa fragmentao idiomtica so alguns dos fatores adicionais importantes que reforam este cenrio:
A ndia tem uma populao de mais de um bilho de pessoas, 70% residindo em aldeias. A taxa de alfabetizao de adultos de 58,8% e a taxa de alfabetizao feminina de 47,3% em 2002 (Banco Mundial, 2003). Existem 18 lnguas oficialmente reconhecidas, cada uma com um conjunto de caractersticas di-

Para mais detalhes, consulte o Captulo 3, que trata especificamente dos programas de banda Mais detalhes em <http://www.argentinaconectada.gob.ar/contenidos/inclusion_digital.html>.

larga em pases continentais.


10

Acesso em: 5 jun. 2012.

214

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

ferentes. Cerca de 50 milhes de pessoas falam ingls. [...] A revoluo digital tambm requer um ambiente propcio que a ndia no colocou em prtica ainda. O principal gargalo a infraestrutura (Rao, 2005, p. 365)11.

Para superar a barreira infraestrutural, o governo indiano abriu a explo rao do espectro radioeltrico para o acesso Internet (modalidades 3G e BWA) nas faixas de frequncia de 2100 MHz e 2300 MHz. A Telecom Regulatory Authority of India (TRAI) sugeriu ainda ao governo a expanso da rede de fibra tica para 63 municpios em 2012, por meio de obras do Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JNNURM), rgo governamental ligado ao Ministrio das Cidades (TRAI, 2012). O governo indiano reconhece que h no pas um evidente contraste, conforme explica no documento de Poltica Nacional de Tecnologia da Informao (National Policy on Information Technology), divulgado em 2011: enquanto se notabiliza pela pujana econmica gerada pelo desenvolvimento do setor de servios justamente na rea de tecnologias da informao12, a ndia ainda sofre, internamente, com baixos ndices de incluso digital de sua populao (ndia, 2011a; 2011b). Para isso, a estratgia governamental aumentar o total de trabalhadores da rea. Hoje, h 2,5 milhes de indivduos atuando profissionalmente no setor. O plano indica que o objetivo do governo criar uma reserva de mais 10 milhes de pessoas aptas a trabalhar com TICs at 2020, alm da formao de centros de excelncia para produzir ao menos 3 mil PhDs em TICs. Por isso, a incluso digital vista como parte da criao de um ecossistema para a indstria de servios. O plano pretende ainda criar mecanismos para garantir que pelo menos um indivduo em cada residncia seja e-literate13. Por ser um pas com 70% da populao vivendo no campo

11

Traduo prpria do original em ingls: India has a population of over one billion, 70% living in

villages. The adult literacy rate is about 58.8% and female literacy rate is about 47.3% as on 2002 (World Bank, 2003). There are 18 languages officially recognized, each having a different character set. Around 50 million people speak English. []The digital revolution too requires an enabling environment that India has not put in place as yet. The main bottleneck is infrastructure.
12

Gerao de US$ 88 bilhes em divisas de exportao na rea entre 2010 e 2011. O governo atribui

parte do sucesso ao crescimento mdio de 8% ao ano da economia a este setor, e tem como meta ampliar a participao do segmento na economia de US$ 88 bilhes para US$ 300 bilhes, e as exportaes vinculadas a esta rea de US$ 59 bilhes para US$ 200 bilhes.
13

Em linhas gerais, as principais iniciativas podem ser identificadas nos seguintes rgos/pro -

gramas: IT Task Force (http://it-taskforce.nic.in/), IT Action Plan from Planning Commission (http://www.planningcommission.nic.in/) e Ministry of Information Technology (MIT) (http:// www.mit.gov.in/).

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 215

(Vasishtha, 2010), um dos maiores desafios no caso indiano fazer chegar a Internet s reas rurais. Nesse contexto, destacam-se o trabalho de alguns telecentros operados por ONGs em parceria com o governo (Vaidyanathan, 2010), iniciados ainda na dcada de 1990, como os telecentros Akshava, na provncia de Kerala, Rural e-Seya, na provncia de Andhra Pradesh e Bangalore One, em Bangalore. Nesses telecentros, possvel pagar contas, obter certides de nascimento e de bito ou tirar fotocpias. Algumas destas iniciativas so dos Centros de Servios (Common Services Centers CSC), e outras integram o National e-Governance Plan (NeGP). Os CSCs so definidos como Parcerias Pblico-Privadas (PPP). A previso do governo indiano de que pelo menos 10% dos cidados de cada provncia com CSCs j passaram por um deles. Os CSCs tm ajudado ainda no processo de bancarizao de reas remotas, ao oferecer servios de conta eletrnica, inclusive saques em dinheiro, que podem ser feitos no CSC14. Outro servio oferecido pelos CSCs o Business to Citizen (B2C) ou Negcios para o Cidado, que beneficiaria principalmente agricultores de reas mais distantes. Tambm so oferecidos servios de venda de bilhetes areos e de trem, alm de servios bancrios e venda de seguros. O Mxico terminou a dcada com ndices mais prximos da realidade brasileira em 2010, onde cerca de 77% dos lares mexicanos no tinham co nexo com a Internet. O percentual de casas conectadas ultrapassava um tero do total em apenas trs das 32 unidades da federao mexicana (Baja California, Nuevo Len e Distrito Federal). Em Chiapas em 2010, apenas 5 em cada 100 casas estavam conectadas. Em 2001, as medies do Instituto Nacional de Estadstica y Geografia (INEGI) apontavam que, no conjunto das residncias com Internet, aproximadamente 95% utilizavam conexo discada por linha telefnica. O restante contratava o servio por meio de sua operadora de TV a cabo. Em 2004, as duas formas comeam a conviver tambm com a Internet sem fio e a linha telefnica exclusivamente dedicada co nexo de Internet. Em 2008, esta modalidade passou a ser a principal forma de conexo dos lares mexicanos: 40% dos domiclios conectados tinham uma linha telefnica voltada especificamente para a conexo dial up. Em 2010, essa forma de conexo esteve presente em 67,9% dos lares conectados e a

14

At junho de 2011, eram 95.710 CSCs instalados e a meta para 2012 era chegar a 100 mil unidades,

segundo relatrio disponvel na pgina eletrnica do governo indiano (Ver em <www.csc.gov.in>. Acesso em: 17 jul. 2012.). O principal diferencial dos CSCs em relao a outros programas de incluso digital o servio de governo eletrnico que realizam (Government to Citizen G2C): pagamentos de contas e tributos, atestado de nascimento e de bito, registros profissionais, transferncia de domiclio eleitoral, entre outros.

216

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

conexo a cabo assumiu a segunda posio, com 18,3%. A conexo em banda estreita (via telefone, com ou sem linha especfica) est presente em 72% dos lares conectados no Mxico. A Estrategia Nacional de Conectividad, plano de ao do governo me xicano para o perodo 2006-2012, tinha como meta principal aumentar de 23 milhes para 53 milhes o nmero de mexicanos conectados Internet. Alm de oferecer servio de banda larga para conectar todos os 2.545 municpios do pas, a estratgia principal do plano era criar um ambiente de competio capaz de gerar melhores servios, menores preos e melhor cobertura. Alm da implantao de infraestrutura, a estratgia do pas tambm contemplava a criao de pontos de produo de contedo e de um portal de servios governamentais, alm de investimentos na educao distncia. Neste sentido, o Centro de Operaciones e-Mexico trata de uma malha nacional de centros de processamento que visam prover informaes e prestao de servios em diversas reas, como Educao, Sade, Desenvolvimento Social e Governo eletrnico. O plano ainda prev que dos 6 aos 17 anos, a excluso digital ser atacada por meio do sistema educacional, mais precisamente atravs de projeto da Secretaria de Educao Pblica do governo mexicano, que visa conectar todas as escolas do pas atravs da Internet sem fio. Para o pblico acima de 17 anos, o governo mexicano faz uma Campanha Nacional de Incluso Digital, que pretende mobilizar em cinco anos 300 mil jovens para trabalharem como monitores nos 18 mil centros de operaes e-Mexico que se pretende instalar nas cidades e nos 30 mil a serem implantados em reas rurais. No Brasil, alm das iniciativas federais e do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL)15, visando ampliar a infraestrutura e baratear o custo de conexo ao usurio final, o combate excluso digital vem sendo desenvolvido em diversas frentes, sendo na maioria dos casos em torno da implantao de telecentros, criados pelos governos federal, estadual ou municipal alm da ao de organizaes no governamentais16 e empresas estatais17. No mbito federal, a implantao de um nmero expressivo de telecentros ocorreu inicialmente atravs do programa GESAC, a partir de 2002. Foi baseado na criao de cen15 16

Para uma anlise mais detalhada sobre o PNBL, ver Captulo 8. Como as iniciativas do Comit para Democratizao da Informtica (CDI), ver em <http://www. Por exemplo, a Rede Telecentros, financiada pelo Banco do Brasil, empresa estatal de economia

cdi.org.br/>. Acesso em: 17 jul. 2012.


17

mista <http://www.redetelecentro.com.br/portal/index.php> ou o Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), ver em <http://www4.serpro.gov.br/inclusao/oprograma>. Acesso em: 2 jul. 2012.

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 217

tros de acesso nas comunidades em estado de vulnerabilidade social, privilegiando as cidades do interior, sem telefonia fixa e de difcil acesso. O programa passou a disponibilizar os equipamentos necessrios para formar uma rede de conexo Internet via satlite (quando no havia infraestrutura fixa na regio) ou terrestre, atravs de parcerias nas comunidades com escolas, ONGs, sindicatos, prefeituras etc. Apesar da expanso pelo territrio nacional, o projeto encontrou barreiras em seu percurso:
Em dezembro de 2005, cerca de 3.200 telecentros do GESAC estavam instalados no Brasil, com uma mdia de 10 computadores por telecentro, com conexes Internet por meio de satlites. Isso no significa que todos esses 32 mil computadores estejam em funcionamento. Um estudo feito pela Controladoria Geral da Unio (CGU) revelou que 30% de todos os telecentros do GESAC no estavam provendo acesso Internet, ainda que contassem com toda a infraestrutura necessria para tanto. Em outros 14% havia apenas um computador funcionando, o que significa um enorme desperdcio de recursos. Conexes lentas, falta de pessoal qualificado e restries ao acesso da populao aos telecentros tambm foram problemas detectados pela CGU (Lopes, 2007, p. 10).

A Secretaria de Incluso Digital (SID) foi criada em 2011 no mbito do Ministrio das Comunicaes (Decreto n 7.462, de 19 de abril de 2011), com o objetivo principal de articular, formular e executar de forma unificada as polticas pblicas relativas incluso digital no mbito do Governo Federal, incluindo a criao e o gerenciamento dos telecentros. Em 2012, ainda na esteira das aes do Ministrio das Comunicaes, foi lanado o projeto Cidades Digitais, que pretende atuar simultaneamente nas reas de incluso digital e governo eletrnico. Dentre as metas do projeto esto: o estabelecimento de conexo entre os rgos pblicos; a capacitao de servidores pblicos no uso especfico dos softwares e das TICs; o acesso da populao aos servios de governo eletrnico; e a criao de pontos pblicos de acesso Internet em praas, rodovirias e outros espaos. Para o projeto piloto foram selecionadas 80 cidades das cinco regies do pas18. Outros rgos federais tambm vm implantando iniciativas nesta rea. Coordenado pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia, o Projeto Casa Brasil trabalha com incluso digital em centros de acesso e capacitao, com nfase em cidadania, cultura e lazer nas comunidades de baixa renda. Outra iniciati-

18

Ver em <http://www.mc.gov.br/inclusao-digital/acoes-e-programas/cidades-digitais>. Acesso

em: 28 jul. 2012.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

va so os Pontos de Cultura, do Ministrio da Cultura, que tm desenvolvido atividades mediante a implantao de equipamentos e formao de agentes locais para produo e intercmbio de vdeo, udio, fotografia e multimdia com uso de software livre e conexo Internet. H tambm o Programa Banda Larga nas Escolas19 que envolve rgos como a Presidncia da Repblica, a Agncia Nacional de Telecomunicaes e os Ministrios da Educao, das Comunicaes, do Planejamento e da Cincia, Tecnologia e Inovao, alm de empresas de telecomunicaes. O objetivo levar conexo em banda larga a todas as escolas pblicas urbanas de educao bsica nos 5.565 municpios brasileiros. O programa ainda est em processo de implantao e ter durao at 202520.

Consideraes nais
Este captulo teve como objetivo trazer um perfil geral da excluso digital em quatro pases emergentes (Argentina, Mxico, frica do Sul e ndia) em perspectiva comparada com o Brasil. Em um primeiro momento, buscou-se delinear a importncia da incluso digital e como tal dimenso se tornou parte efetiva do horizonte de polticas pblicas em diversos pases e organizaes multilaterais. Argumentou-se que um indivduo excludo digitalmente no apenas o que no possui acesso Internet. O problema envolve diversas faces que precisam ser observadas. Oito aspectos bsicos sobre excluso digital foram apresentados: referem-se a questes tecnolgicas, infraestruturais, financeiras, cognitivas, instrumentais, lingusticas, produtivas e institucionais. Ciente da complexidade do problema e sem a pretenso de aprofundar todas estas dimenses, o captulo se props a uma descrio panormica do cenrio da excluso digital nos pases emergentes estudados, tomando como base a primeira dcada do sculo XXI. Os nmeros apontam que Mxico, Argentina e Brasil terminaram a dcada com um patamar prximo de incluso digital, principalmente em relao aos aspectos tecnolgicos e infraestruturais, com melhor desempenho para a Argentina. Porm, apesar de um aumento proporcional no nmero de usurios com banda larga na primeira dcada,
19

Ver em <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15808:pro Mais informaes sobre essas e outras aes de incluso digital que vm sendo desenvolvidas

grama-banda-larga-nas-escolas&catid=193:seed-educacao-a-distancia>. Acesso em: 30 jul. 2012.


20

pelo Governo Federal podem ser acessadas em <http://www.inclusaodigital.gov.br/programas>. Acesso em: 20 jul. 2012.

Excluso digital no Brasil e em pases emergentes 219

os ndices desses perfis nacionais analisados esto bem abaixo dos padres de pases desenvolvidos. frica do Sul e ndia demonstram ndices ainda mais preocupantes e que requerem aes mais contundentes. No Brasil, o alto custo do servio, a falta de disponibilidade em determinadas reas e a falta de habilidade/interesse por parte do usurio so as principais barreiras identificadas para a banda larga, demonstrando que o problema infraestrutural, financeiro e cultural/cognitivo. Pases como ndia e frica do sul, alm de enfrentarem os mesmos problemas, tambm possuem uma diversidade idiomtica que precisa ser levada em conta em qualquer programa de incluso digital. Diante de um cenrio onde grandes contingentes de cidados no tm acesso Internet, os pases emergentes passaram a implementar programas estratgicos para ampliar o acesso enquanto poltica de governo. Paralelamente a projetos que estipulam a criao ou fomento de infraestruturas, em todos os pases estudados h tambm projetos de centros coletivos de acesso: uma forma de minimizar o gap digital, trabalhando com capacitao de usurios, acesso gratuito e governo eletrnico. Importante observar que, dentre os pa ses estudados, o Mxico foi o primeiro a implementar sua poltica nacional de acesso banda larga ainda em 2006, enquanto os demais pases lanaram seus programas somente a partir de 2010. Logo, o crescimento da banda larga na Argentina e no Brasil pode no estar necessariamente vinculado a projetos estratgicos encampados pelo governo, mas possivelmente a polticas regulatrias, desenvolvimento econmico e performances de mercado. Como resultado, percebe-se que o mercado por si s no tem sido capaz de aumentar os ndices de penetrao da banda larga domiciliar de modo satisfatrio, tomando este indicador base como exemplo. O resultado continua sendo uma baixa penetrao da Internet nos domiclios destes pases, que no ultrapassou a faixa dos 30%. Em comparao aos dados de pases europeus, onde mais de 80% dos cidados acessam a Internet de casa, percebe-se o enorme desafio a ser enfrentado pelo Brasil e pases emergentes.

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CAPtULO 8 REGULAO DO AcESSO INtERNEt NO BRASIL


Jonas Chagas Lcio Valente

O captulo apresenta a evoluo da regulao da Internet no Brasil a partir do arcabouo legal das telecomunicaes, aprovado no mbito do processo de privatizao do sistema Telebras. Ser feita uma apresentao da disciplina jurdica bsica relativa ao servio e das regras referentes ao seu provimento, em especial aquelas vinculadas gesto da infraestrutura, e analisadas as polmicas recentes relativas ao tema. O objetivo trazer um panorama do atual cenrio regulatrio da banda larga no pas.

Introduo
Nas ltimas dcadas, a regulao das comunicaes vem sendo objeto de intensos debates e reformulaes. Os diversos pases tm reorganizado seus marcos regulatrios para se adequarem a novos cenrios e garantir a devida oferta desses servios populao. Com o crescimento da importncia da Internet e a estreita vinculao entre banda larga e infraestrutura, o estabelecimento de normas claras entre agentes reguladores, leis, ordenamento infralegal e agentes do Estado tem sido um ponto crucial para o bom funcionamento do setor. Alguns pases tm avanado neste campo, como vimos no Captulo 2, enquanto outros ainda buscam caminhos. possvel afirmar que o Brasil possui hoje um frgil arcabouo legal que no tem sido suficiente para dar suporte necessidade de forte ampliao do acesso Internet aos brasileiros. Enquanto em outros pases os modelos regulatrios j se consolidaram em relao primeira transio, e miram agora a segunda, rumo s redes da nova gerao (Next Generation Network), aqui ainda h desafios enormes efetivao de polticas que realizem a primeira transio, de levar o simples acesso ao servio ao maior nmero de pessoas e, por que no dizer, ao conjunto delas. O presente captulo analisa o cenrio em que se apresenta o caso brasileiro. Para isso, est dividido em duas partes. A primeira faz um apanhado da evolu-

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

o da regulao dos servios de telecomunicaes no pas, situando as principais caractersticas do arcabouo legal para o setor. A segunda parte trata da regulao do acesso Internet e por consequncia da banda larga, indicando o atual cenrio do debate sobre o tema.

A regulao das telecomunicaes no Brasil


No Brasil, ainda na dcada de 1960, os servios de telefonia foram assumidos pelo Estado, com a criao da empresa pblica Telebras1, que passou a administrar os troncos, e de operadoras estaduais, que ficaram responsveis pelas redes prprias e pelo fornecimento dos servios aos cidados. Em 1998, o sistema foi privatizado seguindo modelo semelhante ao adotado nos Estados Unidos. Embora a quebra tenha sido a de um monoplio estatal como ocorreu em pases europeus e no de um monoplio privado, como nos EUA, a arquitetura de distribuio da estrutura no Brasil se aproximou mais do modelo estadunidense do que do europeu. O Sistema Telebras foi dividido em trs reas de atuao2. Os servios de longa distncia ficaram a cargo da Empresa Brasileira de Telecomunicaes (Embratel), que tambm foi privatizada. Assim como nos EUA, foi criada a figura das operadoras competitivas (aqui chamadas de empresas-espelho), que deveriam concorrer com as incumbents. O arcabouo jurdico das telecomunicaes brasileiras est sustentado em cima da Lei Geral de Telecomunicaes (LGT Lei n 9472, de 1997). Foi ela que definiu a modelagem para o perodo ps-privatizao. Nela, os servios de telecomunicaes so definidos como a transmisso, emisso ou recepo, por fio, radioeletricidade, meios pticos ou qualquer outro processo eletromagntico, de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza (Brasil, 1997, Art. 60). Trs diretrizes conformam o modelo emanado por ela: a) A competio; b) A afirmao do Estado como regulador e garantidor da concorrncia no setor, e no como operador direto; c) A regulao a partir das obrigaes impostas junto s prestadoras.
1

Em todos os captulos optou-se por grafar nomes de empresas como Telebras, Petrobras e Elebras sem A empresa Telefnica ficou com a operao no estado de So Paulo, a Brasil Telecom com as regies

acento, conforme as mesmas tm se nomeado em seus stios oficiais e documentos institucionais. (N.E.)
2

Sul, Centro-Oeste e parte da regio Norte, e a Telemar assumiu o Sudeste, o Nordeste e a outra parte do Norte.

Regulao do acesso Internet no Brasil 225

Quanto ao ltimo ponto, a LGT estabelece regras comuns para as prestadoras, como a proibio da prtica de subsdios para reduo artificial dos preos, o uso de informaes dos competidores para obter vantagens. Mas um dos pilares do modelo a diferenciao, a partir das obrigaes, em duas modalidades de servios: os prestados no regime pblico e os prestados em regime privado. Os primeiros devem ser universalizados3, contando, para isso, com o estabelecimento por parte da autoridade reguladora de metas peridicas. Os custos do atendimento do conjunto do territrio que no puderem ser retornados com a explorao do servio seriam cobertos por subsdios governamentais ou por recursos do oramento da Unio, ou ainda por um fundo. Para estabelecer essa fonte de financiamento, foi criado o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST). Outra obrigao das empresas a oferta contnua, definida como a que objetiva possibilitar aos usurios dos servios sua fruio de forma ininterrupta, sem paralisaes injustificadas, devendo os servios estar disposio dos usurios, em condies adequadas de uso (Brasil, 1997, Art. 79). As concessionrias (incumbents) de servio pblico tambm ficaram submetidas a uma poltica de definio em contrato das tarifas e de seus mecanismos de reviso, devendo ambos se basear em termos razoveis. Apenas o Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC), mais popularmente conhecido como telefonia fixa, foi submetido ao regime pblico. Os demais, como o Servio Mvel Pessoal (SMP) ou telefonia celular, foram enquadrados no regime privado, no estando submetidos s obrigaes de regime pblico e podem ser prestados livremente de acordo com os regulamentos especficos. No entanto, a LGT deu liberdade Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) para criar novas modalidades de servio e para enquadr-las em qualquer um dos dois regimes. Um dos aspectos centrais dos modelos adotados em outros pases virou uma previso nunca realizada pela legislao brasileira de telecomunicaes: a desagregao de redes (unbundling). A legislao define trs regras genricas para o acesso s redes4 e a arquitetura de interconexo:

Obrigaes de universalizao so as que objetivam possibilitar o acesso de qualquer pessoa ou

instituio de interesse pblico a servio de telecomunicaes, independentemente de sua localizao e condio socioeconmica, bem como as destinadas a permitir a utilizao das telecomunicaes em servios essenciais de interesse pblico (Lei 9472/1997, Art. 79, 1).
4

Aqui e no restante do captulo, quando nos referimos s redes, estamos tratando da infraestrutura

fsica de provimento do acesso Internet, como os pares de cobre pelos quais so ofertados os servios na tecnologia ADSL ou os cabos coaxiais por meio dos quais as operadoras de TV a cabo tambm oferecem acesso Rede Mundial de Computadores.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

a) Obrigao de assegurar a interconexo a todos os operadores5 que desejarem fazer uso dela; b) No discriminao de qualquer concorrente nesses procedimentos; c) Negociao livre quanto ao uso das redes com possibilidade de interveno da Anatel, caso seja provocada por algum dos agentes na operao (Mattos, 2005). Nos anos seguintes, mesmo com a edio dos regulamentos de interconexo e de remunerao para o uso das redes, a Anatel no adotou medidas concretas para fazer com que a desagregao de redes fosse de fato implantada e se tornasse um caminho para a promoo da competio nas ofertas de servios de telecomunicaes. Situao reconhecida por um representante da prpria autoridade em 2001, em declarao que expressou a concepo acerca do assunto:
O Vice-presidente da Anatel, Luiz Francisco Tenrio Perrone, admitiu nesta quarta-feira, 10, que o rgo regulador tem sido pouco eficaz em obrigar que as empresas adotem o princpio da isonomia no compartilhamento das suas redes. Mesmo assim, Perrone garante que a Anatel no pretende criar regulamentos para obrigar as empresas a realizar a desagregao das redes (unbundling). A regulamentao contraproducente para qualquer um, disse ele. O ideal, segundo Perrone, que o prprio mercado chegue a um acordo sobre essa questo, embora reconhea as dificuldades momentneas para que isso ocorra (Computerworld, 2001).

Em 2003, j na gesto de Luiz Incio Lula da Silva, houve uma nova tentativa neste campo. O Decreto 4733 reafirmou a obrigao das controladoras de infraestrutura de permitir o acesso aos elementos da rede6 de forma no dis5

O termo operadores, aqui e ao longo do captulo, se refere s empresas ou instituies que oferEsse acesso pode ser promovido segundo quatro modelos: (1) Full Unbundling: Desagregao

tam aos cidados o servio de acesso Internet, como por exemplo Vivo, Oi, NET e Telebras.
6

do par de cobre que vai da casa do cliente at a central local onde o mesmo est conectado. Permite a oferta de servios de dados e de voz. (2) Line Sharing: Desagregao do par de cobre que vai da casa do cliente at a central local onde o mesmo est conectado para utilizao compartilhada com a Concessionria Local. Permite a oferta de servios de dados. (3) Bit Stream: Desagregao do par de cobre que vai da casa do cliente at um ponto de concentrao escolhido pela operadora entrante. Permite a oferta de servios de dados. O par de cobre j oferecido com a velocidade contratada pela operadora entrante. (4) UNP: Desagregao da rede local da Concessionria Local para os clientes que elegerem a operadora entrante. Permite somente a oferta de servios de voz. Inclui a utilizao da infraestrutura de comutao e transporte local da Concessionria Local (Associao das Prestadoras de Servios de Telecomunicaes Competitivas Telcomp; ofcio enviado ao presidente da Agncia Nacional de Telecomunicaes, Ronaldo Mota Sardenberg, 20 de fevereiro de 2008).

Regulao do acesso Internet no Brasil 227

criminatria. A desagregao foi condicionada implantao de um modelo de custos, metodologia para aferir o custo para as operadoras da cesso e uso das diversas parcelas da infraestrutura da concessionria a serem comercializadas junto aos concorrentes:
I - A definio das tarifas de interconexo e dos preos de disponibilizao de elementos de rede dar-se- por meio da adoo de modelo de custo de longo prazo, preservadas as condies econmicas necessrias para cumprimento e manuteno das metas de universalizao pelas concessionrias; [] V - O acesso ao enlace local pelas empresas exploradoras concorrentes, prestadoras de servios de telecomunicaes de interesse coletivo, ser garantido mediante a disponibilizao de elementos de rede necessrios adequada prestao do servio; VI - A revenda do servio de telecomunicaes das concessionrias dever ser garantida s empresas exploradoras concorrentes (Brasil, 2003).

Em 2004, a Anatel emitiu um despacho (172/2004) estabelecendo regras para a desagregao de preos e acessos aos elementos de rede7. O diretor da Associao Brasileira das Prestadoras de Servios de Telecomunicaes Competitivas (Telcomp), Luiz Cuza, criticou a medida, afirmando que os preos estabelecidos eram inviveis. Para ns, esse despacho no positivo. negativo, porque d a impresso que a desagregao existe (Possetti, 2010). Mas a Agncia argumentou que no houve problema com a norma e atribuiu a ineficincia da desagregao de redes ausncia de interessados em contratar os elementos de rede das concessionrias. Apenas sete anos depois do despacho, em 2011, teve incio o projeto para desenvolver e implantar o modelo de custos. Um consrcio formado pelas consultorias Advisia, Analysis Mason e Grant Thornton foi contratado por mais de US$ 8 milhes para desenvolver as tarifas de acesso rede de telefonia fixa e os preos de referncia do Valor de Remunerao de Uso das Redes do Servio Mvel Pessoal (VU-M) e da Explorao Industrial de Linhas Dedicadas (EILD). Mesmo com a condio fundamental resolvida, a Agncia no pretende editar um regulamento para a desagregao de redes, por considerar que o Plano Geral de Metas de Competio (PGMC) suficiente para definir o valor de referncia para a comercializao de elementos da infraestrutura (Posseti, 2011).
7

Reportagem da revista especializada Teletime afirma que o valor escolhido foi o sugerido pela

incumbent Oi menos 10%, o que no foi confirmado pela Agncia (Possetti, 2010). Tal informao, se verdadeira, mais uma amostra da influncia das operadoras nas medidas adotadas pelo rgo regulador.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Sem a possibilidade de recorrer desagregao, os concorrentes se estabeleceram a partir da montagem de redes prprias e do uso do espectro de radio frequncias. No toa, a nica empresa-espelho que sobreviveu foi a GVT, em razo da sua capacidade de implantar uma rede estruturada de banda larga e de apostar na oferta ao consumidor do servio em alta velocidade, acreditando na demanda deste tipo de produto no mercado. Alm dela, outra concorrente que tambm se estabeleceu com base em infraestrutura prpria foi a NET, operadora de cabo que tambm oferta telefonia e banda larga. Outra entrante foi a Sky, operadora de TV por satlite (DTH) que recentemente entrou no mercado de banda larga utilizando uma plataforma sem fio na faixa antes reservada para a modalidade de TV por assinatura por meio de micro-ondas (MMDS). Atualmente, a regulao relativa desagregao de redes que ocorre nos servios tradicionais de telecomunicaes impacta diretamente no mercado de acesso Internet. Como constatado, isso cristaliza o modelo de competio entre redes, em detrimento do modelo baseado na concorrncia entre servios. Sem a presso deste ltimo para implantar uma arquitetura normativa voltada promoo da competio no setor de banda larga, este setor teve seu arcabouo desenhado para estar desvinculado de obrigaes mais relevantes, com a promoo de um ambiente orientado pelas demandas das empresas comerciais que atuam no mercado.

Regulao e debates sobre o acesso Internet em banda larga


A regulao do acesso Internet propriamente dito veio em 1995, por meio da Norma no 4. Esta norma, editada antes da aprovao da LGT, desenhou o Servio de Valor Adicionado (SVA), aplicando essa definio ao servio de conexo Internet. O SVA foi caracterizado por acrescentar a uma rede de um servio de telecomunicaes meios ou recursos que criam novas utilidades especficas, ou novas atividades produtivas, relacionadas com o acesso, armazenamento, movimentao e recuperao de informaes e que possibilita o acesso Internet a usurios e provedores de servios de informaes, a ser ofertado pelos provedores de acesso. Logo, a Norma no 4 considerou o acesso Internet como servio a ser prestado por provedores criados especificamente para isso. A Internet ficou ento definida como conjunto de redes, os meios de transmisso e comutao, roteadores, equipamentos e protocolos necessrios comunicao entre computadores, bem como o software e os dados contidos nestes computadores (Ministrio das Comunicaes, 1995).

Regulao do acesso Internet no Brasil 229

Em 2001, buscando dialogar com a tendncia de convergncia dos meios de comunicao, a Anatel criou o Servio de Comunicao Multimdia (SCM)8. Este foi definido como um servio de telecomunicaes de interesse coletivo prestado no regime privado que possibilita a oferta de capacidade de transmisso, emisso e recepo de informaes multimdia, utilizando quaisquer meios, a assinantes dentro de uma rea de prestao de servio (Anatel, 2001). Essa denominao genrica fez com que o SCM fosse definido mais pelo que no do que pelo que . O regulamento traz um item especfico para esclarecer que ele no se confunde com os servios de comunicao eletrnica de massa, de radiodifuso, de TV a cabo, de MMDS, de DTH e o STFC. No caso da Voz sobre IP (VoIP), uma operadora precisa de uma licena de SCM quando apenas uma parte da chamada originada ou recebida por um telefone normal, como os servios SkypeOut e UOL Fone, por exemplo. Caso os dois elos sejam formados por aparelhos de telefonia fixa, trata-se de STFC. J quando uma chamada entre dois computadores, no necessrio que o provedor possua uma autorizao para explorar o SCM, por essa atividade se configurar como Servio de Valor Adicionado SVA (Elias, 2006). O regulamento tambm traz regras de acesso a redes de forma no discriminatria e sob termos e condies razoveis. Mas no aponta para o modelo de custos como referncia para a definio dos valores, deixando essa atribuio s prprias prestadoras. Anatel foi reservada a autoridade de emitir as autorizaes aos prestadores, por tempo indeterminado e por valor um pouco superior a R$ 9 mil. Elias (2006) afirma que inicialmente houve um potencial conflito, dada a definio ampla do SCM. Mas a autora acredita que as normas complementares editadas pela Anatel e as explicaes dadas pela Agncia ao setor foram suficientes para definir os limites a que o servio est circunscrito. No entanto, a autora conclui que a Agncia ainda precisa corrigir distores nesse mercado e afirma que resta Anatel avaliar o momento oportuno para promover alteraes e complementaes regulamentao do servio, a fim de corrigir os efeitos da competio imperfeita, nos termos do que a Lei Geral de Telecomunicaes determina que seja feito (art. 6). Recentemente foi aberta uma polmica acerca da regulamentao do SVA. Em 2011, o Ministrio das Comunicaes props Anatel a reviso da Norma no 4, para que o provimento do acesso Internet passe a ser tratado como servio de telecomunicaes, e no como SVA (Possebom, 2011). Na prtica
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Anexo Resoluo 272, de 9 de agosto de 2001.

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isso significaria acabar com as empresas que apenas fazem a autenticao da conexo do usurio (os conhecidos provedores de acesso). O ministro das comunicaes, Paulo Bernardo, argumentou que o provimento de acesso Internet traz um custo indesejvel ao cidado, uma vez que j possvel oferecer o acesso Internet sem passar por esta autenticao: O SVA foi criado para fugir do monoplio das estatais, mas a realidade mudou. No temos a inteno de prejudicar todo o setor, mas o usurio no pode ser obrigado a pagar por um servio que no tecnicamente necessrio, afirmou o ministro (Grossman, 2011). Entre os defensores dessa ideia esto as empresas proprietrias de redes (Telefnica, Oi, NET), para as quais a obrigatoriedade da figura do provedor no interessante do ponto de vista econmico. J os provedores independentes e aqueles com forte presena no mercado combatem a iniciativa, como UOL e Globo.com. O Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) tambm divulgou nota criticando a medida. Para a entidade, o acesso rede e s aplicaes que a Internet disponibiliza sempre resultado da conjugao de dois servios: um servio de telecomunicaes e um servio de conexo, a cargo do seu respectivo prestador (CGI, 2011). Em 2011, a Anatel aprovou o Regulamento de Gesto de Qualidade do SCM9. Ele foi elaborado no mbito do acordo realizado com as concessionrias para ofertar o acesso Internet rpida a R$ 35 com velocidade mnima de 1 mega (uma das iniciativas do Programa Nacional de Banda Larga) e da definio das obrigaes de universalizao dessas operadoras. Em relao ao ltimo, o Decreto 7512 (de 30 de junho de 2011), que institui o Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU III), havia determinado Anatel a adoo de medidas regulatrias para estabelecer padres de qualidade definindo, entre outros, parmetros de velocidade efetiva de conexo mnima e mdia, de disponibilidade do servio, bem como regras de publicidade e transparncia que permitam a aferio da qualidade percebida pelos usurios (Brasil, 2011). As metas foram estabelecidas para a velocidade instantnea e mdia. A primeira aferida pela medio de determinada avaliao programada, devendo ter no mnimo 20% da velocidade contratada pelo assinante a partir de 31 de outubro de 2012, 30% a partir de 31 de outubro de 2013 e de 40% a partir de 31 de outubro de 2014. J a velocidade mdia entendida como a mdia das medies feitas na rede de uma operadora especfica. O ndice mnimo estabelecido foi de 60% do contratado a partir de 31 de outubro de 2012, 70% a partir de
9

Consulta Pblica no 46, de 2011.

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31 de outubro de 2013 e 80% a partir de 31 de outubro de 2014. Um programa de computador foi desenvolvido para fazer a medio e ser disponibilizado gratuitamente. O regulamento tambm aprovou a criao de uma Entidade Aferidora de Qualidade (EAQ), autnoma em relao Anatel, para fiscalizar o cumprimento dos parmetros determinados pelo Regulamento.10 As operadoras de telecomunicaes questionaram as metas, afirmando que elas gerariam custos adicionais e representariam um exagero no experimentado por nenhum outro pas do mundo. Outra alegao foi a de que, por se tratar de um servio em regime privado, ele no estaria sujeito a esse tipo de imposio. A Oi entrou com um pedido formal junto Anatel para anular o Regulamento de Gesto de Qualidade do SCM. A agncia abriu uma consulta pblica para ouvir contribuies da sociedade a respeito. Desta vez, foram as entidades da sociedade civil, defensoras da banda larga como direito, que apresentaram crticas. A campanha Banda Larga um direito seu! afirmou que as obrigaes de velocidades mnimas eram razoveis, necessrias e no feriam a legislao, uma vez que o enquadramento do regime privado tambm prev o cumprimento de regras.
[...] h anos as teles esto no topo das reclamaes dos consumidores, demonstrando que no tm disposio para resolver esse problema por conta prpria. Em segundo lugar, como tambm j dito, em 90% dos municpios brasileiros, no h competio entre os servios de banda larga. Se a prestadora no oferece um servio de qualidade, o consumidor no tem opo. Em terceiro lugar, mesmo nas localidades em que h competio, no h garantia alguma de que, em um mercado com grandes barreiras entrada, a competio gere qualidade. A experincia brasileira mostra justamente o contrrio, com as empresas pactuando entre si de forma tcita um baixo padro de qualidade do servio (Campanha Banda Larga um direito seu!, 2012)11.

O Conselho Diretor da Anatel no acatou os questionamentos da Oi e o regulamento no foi alterado. Junto proposta que resultou no regulamento de qualidade, a Agncia tambm resolveu realizar a reviso do regulamento do SCM. Segundo ela, o objetivo da reviso foi facilitar a entrada de novos competidores no mercado de oferta de acesso Internet. A medida mais representativa dessa inteno a sugesto de reduzir o preo da licena de SCM, de

10 11

Ver esse debate tambm no captulo 9 deste livro. (N.E.) Disponvel em <http://campanhabandalarga.org.br/index.php/2012/02/01/contribuicoes-a-con-

sulta-publica-da-anatel-sobre-o-pedido-de-anulacao-da-oi/>. Acesso em: 13 jun. 2012.

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R$ 9 mil para os operadores com mbitos locais e estaduais de atuao, para respectivamente R$ 400 e R$ 1.200. O valor anterior continua vlido, de acordo com o texto, para as empresas que atuam em todo o pas. No entanto, o foco maior da proposta est em uma srie de obrigaes relacionadas aos direitos dos usurios, como:12 a) Disponibilizar informaes sobre o servio e as dinmicas de preo, inclusive no caso de pacotes com TV e telefonia; b) Reajustar preos no mnimo a cada doze meses; c) Concluir a desativao do servio em at 24 horas, sem nus para o assinante; d) Estornar em dobro quantias cobradas indevidamente; e) Permitir, sem nus ao assinante, a suspenso da prestao do servio at uma vez a cada doze meses pelo tempo mnimo de um ms e mximo de quatro meses (Anatel, 2011). Outra iniciativa regulatria que tambm vem gerando polmica a substituio da obrigao das operadoras de instalar Postos de Servios de Teleco municaes (PSTs) em troca da implantao de redes de suporte prestao do acesso Internet, conhecidas como backhaul. Os PSTs eram centros que contavam com telefones pblicos, terminais de acesso telefonia fixa, fax e atendimento populao. Em um acordo, o governo federal e as operadoras definiram que no lugar das obrigaes relativas aos PSTs seriam instaladas redes de suporte ao acesso Internet, backhaul, que chegariam a todos os municpios at dezembro de 2010. Esta rede foi definida no Decreto 6.424 de 2008, que alterou o Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU I) como a infraestrutura de rede de suporte do STFC para conexo em banda larga, interligando as redes de acesso ao backbone da operadora (Brasil, 2008). A partir dessa deciso instalou-se um imbrglio. A definio de backhaul no deixou claro se ele faria parte dos bens das operadoras considerados reversveis, ou seja, a infraestrutura repassada s compradoras do ex-sistema Telebras que, aps o fim dos contratos de concesso, deveria retornar Unio. A Anatel em primeiro lugar retirou a meno expressa dessas redes dos itens reversveis, mas no regulamento do backhaul (Regulamento do Programa Geral de Metas de Universalizao 2) voltou atrs e incluiu a infraestrutura de backhaul na lista. Mesmo assim, as dvidas continuaram.
12

At a finalizao deste captulo, o Conselho Diretor da Agncia ainda no havia concludo a apro -

vao do novo regulamento do SCM.

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No h dispositivo normativo deixando claro o que seja o backhaul. A resoluo repete o conceito genrico do Decreto 6.424/2008, sem especificar quais so os elementos de rede, equipamentos etc. que compem o backhaul. E esse aspecto importante, pois como poderemos fiscalizar o que o backhaul, o que trafega nessa rede pacotes de dados ou voz e, portanto, como poderemos garantir o que reversvel e o que no ? (Lefvre, 2010, on-line).

O tema se transformou em uma contenda judicial ainda no resolvida. Por um perodo, a Justia chegou a paralisar a troca das obrigaes relativas aos PSTs por aquelas referentes ao backhaul. A polmica ganhou contornos mais crticos a partir da revelao pela Anatel de que ela no possui o controle dos bens reversveis controlados pelas concessionrias.13 O trabalho produzido pela equipe de fiscalizao da prpria Agncia reguladora traa um retrato preocupante do acompanhamento do patrimnio reversvel Unio. So ao menos 10 anos de vendas de terrenos, imveis e equipamentos vinculados concesso sem que a agncia tenha sequer sido informada pelas empresas. Os relatrios mostram ainda que as prprias concessionrias no possuem sistemas confiveis de controle patrimonial, o que pode ser um problema para o momento em que os bens tiverem que ser revertidos Unio (Mazza, 2011, on-line). A falta de controle foi questionada na Justia pela Associao Proteste14, que argumentou que a Agncia precisava respeitar a Lei Geral de Telecomunicaes e submeter as concessionrias obrigao de pedirem a autorizao da comercializao destes bens. Para lidar com a questo, a ao da Anatel foi polmica: propor a extino da exigncia em um novo regulamento sobre os bens reversveis. O Ministrio das Comunicaes passou a endossar a proposta da Anatel para o caso, afirmando que a infraestrutura de telefonia fixa considerada reversvel (o par tranado de cobre) no seria relevante. Para o secretrio-executivo do rgo, Cezar Alvarez:
Tem que parar de brigar com a Anatel pelo fusquinha 68 que vai voltar para ns l na frente, de ficar olhando o computador 38615 que reversvel. A Anatel vai
13

A rede comprada pelas concessionrias no processo de privatizao no deixou de ser patrim -

nio do povo brasileiro. Apenas as operadoras ganharam o direito de explorar essa infraestrutura durante um determinado perodo. Ao final do contrato, ela voltaria ao Estado brasileiro, por isso o termo bens reversveis.
14 15

Associao que atua na defesa dos direitos do consumidor <http://www.proteste.org.br>. Os termos fusquinha 68 e computador 386 foram usados para se referir de forma deprecia-

tiva s redes de telefonia fixa (os chamados pares de fios de cobre), que aps o fim dos contratos de

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ter que ficar eternamente contando quantos (computadores) 386, quantos fusquinhas vo voltar? Temos que pensar no que estratgico para o setor (apud Mazza, 2011, on-line).

No incio de 2012, no entanto, acontece uma reviravolta. A rea tcnica da Agncia fez nova proposta contrria diretriz para flexibilizar o controle dos bens reversveis e alterou a lgica de fiscalizao do bem pelo valor para a funo dele na prestao do servio. Com isso, perdeu fora o argumento de que o acompanhamento no seria mais necessrio, uma vez que os pares tranados de fios de cobre no teriam mais valor de mercado. A no resoluo da questo, pelo menos at 2012, reforou a ausncia de uma definio clara sobre se o backhaul (rede fundamental oferta do acesso Internet e agora capilarizada por todo o pas) pertencia ao patrimnio pblico ou era privativo das concessionrias. No que tange s redes mveis de oferta de acesso Internet, a poltica da Anatel vem tendo como foco a destinao de novas faixas de frequncia para a banda larga mvel. Houve uma contenda em relao faixa de 2,5 GHz, antes ocupada pelas operadoras de servios de TV via micro-ondas (MMDS). A agncia decidiu abrir esta faixa para novos servios, especialmente para o provimento de dados por aparelhos celulares. Este novo uso foi reivindicado pelas operadoras de telefonia mvel com o argumento de que ele era necessrio para ampliar a oferta do acesso Internet por essa plataforma. Mas as operadoras de TV via micro-ondas reivindicavam a manuteno da exclusividade da explorao da faixa dos 2,5 Ghz. A soluo encontrada pela Anatel foi a diviso da poro de radiofrequncias, reservando uma parcela dela aos operadores de MMDS e outra aos de telefonia mvel. Para estes, o uso dessa faixa ser aproveitado para a implantao da tecnologia 4G no pas. Em 2012, foi realizado o leilo da faixa de 2,5 GHz. Ela foi destinada para a operao de servios mveis de voz e dados utilizando a tecnologia 4G que totalmente baseada no intercmbio de dados por meio do protocolo de Internet (IP, na sigla em ingls) e deve prover, no caso brasileiro, velocidades de at 30 Mbps, isto , 15 vezes mais do que o ofertado pela tecnologia 3G. No total, a Anatel arrecadou R$ 2,9 bilhes com o leilo. Os lotes nacionais foram arrematados pelas opedoras Claro, Vivo, Oi e TIM. As duas primeiras obtiveram as maiores faixas. J Oi e TIM ficaram com lotes menores. As empresas

concesso, segundo o secretrio-executivo do Ministrio das Comunicaes, seriam bens pouco atrativos.

Regulao do acesso Internet no Brasil 235

assumiram o compromisso de iniciar a oferta do servio em 4G em abril de 2013. Segundo o cronograma estabelecido pela Anatel, todas as cidades com municpios acima de 100 mil habitantes devem ser cobertas pelo servio at dezembro de 2016. Como contrapartida, as vencedoras do leilo tambm tero de oferecer o servio de acesso Internet a reas rurais. No leilo, elas levaram a possibilidade de explorao da faixa de 450 Mhz, mas o edital permite que a operadora possa decidir se vai utilizar essa faixa ou outra que j possua para garantir o servio a essas regies.

Consideraes nais
Frente ao quadro internacional apresentado na Parte I deste livro, o Brasil vem trilhando um caminho preocupante na definio do seu ambiente regulatrio para a Internet. H uma clara influncia do modelo adotado nos Estados Unidos e no Canad, que coloca a dinmica de mercado e os interesses dos operadores privados no centro do projeto de ampliao do acesso Rede Mundial de Computadores. Mas os reguladores brasileiros vm optando por consolidar uma feio prpria ao modelo de competio entre redes. Conforme previsto no arranjo, a disputa ocorre entre as plataformas (cabo, fixa e mvel), mas com especificidades relativas Internet por meio fixo (ADSL), dividida entre dois operadores (Oi e Telefnica/Vivo) e a mvel entre quatro (Telefnica/Vivo, Tim, Claro e Oi). Na prtica, porm, ao no estabelecer exigncias especficas efetivas contra a concentrao de propriedade, o regramento brasileiro consolidou a disputa entre trs grupos que atuam em mais de uma plataforma (Telefnica/Vivo na fixa e mvel, Claro/NET na cabo e mvel e Oi/Tim na fixa e mvel). A soluo regulatria brasileira patrocinada pelas sucessivas gestes do governo federal e pela Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) desconsiderou, na prtica, a desagregao das infraestruturas das vrias plataformas para estimular o surgimento de novos agentes de mercado. Passados 15 anos da aprovao da Lei Geral de Telecomunicaes, ainda no foi implementada uma poltica bsica para a definio do modelo que permitiria quantificar os custos do uso de infraestrutura e assim estabelecer um re ferencial para os preos cobrados pelos detentores das redes (incumbents) junto aos demais operadores que provessem servios por meio das redes dos controladores.

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Em lugar disso, os reguladores brasileiros adotaram atalhos obscuros como a troca das obrigaes relativas aos Pontos de Servios de Telecomunicao (PSTs) por outras de implantao das redes backhaul para garantir apenas a disponibilidade de infraestrutura, o que possibilita a oferta do servio mas no garante o acesso das pessoas a ele. A ausncia de interveno e de fiscalizao do poder pblico (tanto do governo federal quanto da Anatel) ficou patente na contenda da gesto dos bens reversveis, que explicitou o favorecimento dos operadores ao tratar de maneira negligente um patrimnio pblico bilionrio e deixar que a apropriao dele se d por parte das concessionrias. No incio do governo Dilma Rousseff, a grande aposta passou a ser a plataforma mvel, que apresentou grande expanso. Porm, mais uma vez, a poltica limitou-se a obrigaes de atendimento das cidades sem mercado consumidor que sustentasse a recuperao do investimento, alm de exigncias de velocidade. A oferta de pacotes de dados sobrecarregou a rede das operadoras, gerando problemas que ficaram patentes com a presena sucessiva das prestadoras de telefonia celular no primeiro lugar dos rankings de reclamaes dos rgos de defesa do consumidor, e com a suspenso da venda de chips determinada pela Anatel em julho de 2012, que durou apenas 11 dias. Sem concorrncia efetiva, com apenas um operador comercializando o servio na maioria dos municpios, os altos preos fazem com que a disponibilidade no se converta em acesso real e o pas continue com baixos ndices de penetrao. Por isso, at 2012, era possvel afirmar que o Brasil no havia concludo a primeira transio para o acesso disseminado do servio. To grave quanto isso, as autoridades brasileiras fomentaram uma cultura de regulao de barganha na qual os operadores s aceitam imposies medida que recebem em troca investimentos ou isenes tributrias. Ou seja, de modo direto ou indireto, o governo brasileiro acaba custeando parte da expanso do acesso. Essa, por sua vez, realizada segundo diretrizes das empresas e no das polticas pblicas. O pas insiste em um modelo que j se provou frgil, adotado em pases com um contingente da populao com renda suficiente para adquirir os pacotes, ficando o Estado com a responsabilidade de atender a parcelas menores, desprovidas de condies econmicas para contratar o servio. Essa no a realidade socioeconmica brasileira. por essa razo que o modelo atual tem poucas chances de garantir o direito Internet aos cidados e d poucos sinais de que ser suficiente para assegurar o acesso a esse direito em bases mais robustas, tendo em vista o cenrio de redes de prxima gerao (NGNs) e de conectividade a qualquer hora e em qualquer lugar.

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CAPtULO 9 PROGRAMA NAcIONAL DE BANDA LARGA NO BRASIL caractersticas e desaos


Marcos Urup Sivaldo Pereira da Silva Antonio Biondi

Seguindo o que ocorreu em muitos pases, o Brasil lanou em 2010 o seu plano estratgico para ampliao do acesso Internet denominado Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). O objetivo deste captulo expor um quadro analtico sobre os caminhos e as perspectivas da ao governamental brasileira visando a ampliao do acesso rede. Nesse sentido, o percurso passar por uma sntese dos precedentes que envolvem as polticas de telecomunicaes no pas chegando at o PNBL, apontando suas caractersticas e desaos.

Introduo
Desde o final do sculo XX, o acesso Internet se consolidou como um importante indicador para o desenvolvimento social, econmico e cultural. Uma cidade, regio ou pas sem infraestrutura de banda larga uma cidade, uma regio e um pas excludo do processo histrico em curso. Este hoje um servio considerado essencial, agregando-se a outros j reconhecidos e considerados indispensveis, como energia eltrica e gua encanada. Tal percepo tem levado governos, em diversos pases, a adotarem programas nacionais de expanso da banda larga no mbito de suas polticas pblicas. Esses planos so geralmente orientados para atingir dois objetivos principais: (a) dar um salto qualitativo no setor do ponto de vista da infraestrutura; (b) promover a insero de grandes contingentes de cidados excludos digitalmente. Seguindo esta tendncia, o Brasil tambm partiu para a elaborao de sua poltica pblica para banda larga em 2010. Lanado em maio daquele ano pelo

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decreto n 7.175, o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) apresentou medidas para popularizar o acesso rede. Entre as principais aes esto a regulao de infraestrutura e servios; reativao da Telebras; implementao de uma rede nacional de backbones; criao de incentivos fiscais e financeiros ao setor. Os objetivos so ampliar a rede de conexo, massificar o acesso Internet e baratear o custo para o usurio final. Com este contexto de fundo, o intuito deste captulo expor um quadro analtico dos caminhos e perspectivas da ao governamental brasileira visando a ampliao do acesso Internet. Algumas questes de pesquisa guiam este horizonte: qual o percurso adotado pelo Brasil no que se refere s polticas pblicas de telecomunicaes que precederam a Internet e que hoje servem como base para o servio de banda larga? Em relao poltica sintetizada no atual PNBL, quais as suas caractersticas, opes e fragilidades? Para responder a estas questes, o presente captulo est dividido em duas partes. A primeira apresenta um breve histrico das polticas de telecomunicaes implantadas no pas a partir da segunda metade do sculo XX. Com esta base histrica delineada, a segunda seo concentrar-se- em uma anlise da atual estratgia brasileira representada pelo Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), identificando seus principais aspectos e desafios.

Polticas pblicas para telecomunicaes no Brasil: breve trajetria


O acesso Internet encaixa-se como um servio que depende da infraestrutura de telecomunicaes desde suas origens e segue baseada neste alicerce. Linhas telefnicas, cabos de fibra tica, antenas de transmisso atravs do espectro radioeltrico e redes de satlites so aportes tcnicos pressupostos na viabilizao do trfego de contedos digitais. Deste modo, compreender as opes e caminhos que um pas tomou na construo de sua base de telecomunicaes um primeiro passo para dimensionar sua trajetria rumo universalizao do acesso atravs das redes de alta velocidade. A atual estrutura de telecomunicaes no Brasil tem suas bases lanadas principalmente a partir dos anos 50. Seu surgimento foi caracterizado por um modelo privado com a participao de empresas estrangeiras concentradas no Sudeste e Sul do pas, principalmente nos estados do Rio de Janeiro e So Paulo:
A Companhia Telefnica Brasileira (CTB), subsidiria da Canadian Traction Light and Power Company concentrava, em 1957, dois teros dos telefones

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 241

existentes no Brasil, os quais estavam localizados principalmente nas reas dos Estados do Rio de Janeiro e So Paulo. O restante estava distribudo entre a Companhia Telefnica Nacional, filial da ITT (International Telephone and Telegraph) no Rio Grande do Sul, as subsidirias da CTB em Minas Gerais e Esprito Santo e as aproximadamente 900 concessionrias municipais ento existentes (Nascimento, 2008, p. 20).

Tratava-se de um modelo fragmentado, sem uma coordenao regulatria de mercado e sem objetivos delineados visando o desenvolvimento e ampliao do setor, o que gerava a precariedade e baixa penetrao na prestao do servio. Essa situao no condizia com as diretrizes governamentais da poca que pregavam a modernizao da infraestrutura do pas e nem se ajustava aos projetos de integrao territorial vinculados ao iderio de segurana nacional (Nascimento, 2008). Em 1962 foi aprovado o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT), primeiro marco regulatrio do setor. O CBT instituiu o Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel), com a tarefa de elaborar normas de controle. Em 1965 foi criada a Empresa Brasileira de Telecomunicaes S/A (Embratel) com a finalidade de implementar o sistema de comunicaes a longa distncia interligando capitais e principais cidades do pas. Um pouco adiante, em 1967, nasce o Ministrio das Comunicaes. A partir dessas iniciativas, tem-se a ao direta do Estado em ordenar as telecomunicaes no pas. Com o passar dos anos, o servio de telefonia de longa distncia consolidou-se e adquiriu um razovel nvel de qualidade para o perodo atravs da estruturao da Embratel, impulsionando outros segmentos para alm da telefonia, como a radiodifuso:
A Embratel precisou aguardar at 16 de setembro de 1965 para ser criada. Praticamente do nada. Treinando ela mesma seus engenheiros e tcnicos, comeou pelo Sul um gigantesco projeto para dotar o Brasil de uma rede nacional de troncos de microondas, que em apenas 3 anos, entre 1969 e 1972, poria Porto Alegre em comunicao com Manaus; permitiria a discagem direta distncia (DDD) entre todas as capitais e principais cidades brasileiras, viabilizaria a criao das grandes redes nacionais de televiso, com a Rede Globo frente (Dantas, 2002, p. 210).

O surgimento da Embratel possibilitou a expanso do servio em escala nacional, unindo as diferentes regies do pas. Porm, era preciso intensificar a expanso do servio na rea urbana, que ainda se mostrava precrio. Com

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esta finalidade, foi criada em 1972 a Telebras (Telecomunicaes Brasileiras S/A), vinculada ao Ministrio das Comunicaes, com atribuies de planejar, implantar e operar o Sistema Nacional de Telecomunicaes (SNT). O objetivo desta nova estatal era dar agilidade expanso do sistema brasileiro: tratava-se de uma sociedade de economia mista. A Telebras funcionou com um modelo de holding e instituiu em cada estado uma empresa-plo, que eram suas subsidirias chamadas de teles. Promoveu a incorporao das companhias telefnicas existentes, mediante aquisio de seus acervos e controle acionrio1. At o final da dcada de 70 houve uma expanso expressiva da planta telefnica, passando de 1,4 milhes para cerca de 5 milhes de terminais instalados (Dantas, 2002). Nessa mesma poca a Telebras implantou o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento (CPqD) em Campinas, So Paulo, para o desenvolvimento tecnolgico do setor. Estabeleceu-se a partir da uma poltica industrial visando a consolidao de um parque industrial brasileiro, voltado demanda do SNT. Nos anos de 1980, a Telebras consolidava o projeto brasileiro de telefo nia fixa ficando responsvel por 95% dos terminais telefnicos em funcio namento. Nessa dcada, o pas lanou os satlites BrasilSat-I e BrasilSat-II, em 1985 e 1986, respectivamente. Isso fortaleceu a transmisso de sinais no vasto territrio brasileiro tanto para telefonia quanto para a radiodifuso. O lanamento desses satlites permitiu ao Brasil a formulao do Programa de Popularizao e Interiorizao das Telecomunicaes, que tinha como obje tivo alcanar o maior nmero possvel de localidades com as tecnologias de comunicao da poca e proporcionar maior integrao entre os cidados e suas comunidades. Na dcada de 90, a Telebras desenvolveu as centrais de comutao telefnica digital, que permitiram uma grande variedade de servios no disponveis nas centrais convencionais e passou tambm a operar com fibra tica, o que possibilitou maior capacidade de transmisso de informaes. Ao completar 25 anos, em 1997, a estatal j havia instalado mais de 17 milhes de telefones fixos, com tecnologia prpria principalmente colhendo os resultados obtidos atravs do CPqD:

Nessa poca, cerca de mil empresas exploravam os servios pblicos de telecomunicaes, a maio -

ria de capital privado. Em 1972, segundo dados da Embratel, existiam 927 entidades em operao no servio pblico de telecomunicaes. A maioria era independente, e algumas tinham pouqussimos assinantes.

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 243

Do ponto de vista tecnolgico, o CPqD foi um xito. Em seus quase vinte anos de existncia, e empregando cerca de mil profissionais de formao superior, o Centro desenvolveu 76 produtos novos, destacando-se o primeiro telefone brasileiro, um sistema de telefonia pblica mundialmente indito (operado por carto indutivo), tecnologia de produo de fibra tica inteiramente nacional e centrais digitais de comutao do tipo CPA-T, competitivas em preo e qualidade com as fabricadas pelos tradicionais fornecedores estrangeiros (Dantas, 2002, p. 216).

No final dos anos 80 e incio dos anos 90, a Telebras inicia um ciclo de crise devido s vrias ingerncias que a empresa e suas subsidirias passaram a sofrer provenientes de distrbios administrativos; o uso da empresa e suas subsidirias como moeda de troca poltica e trfico de cargos para apadrinhamentos nos estados; uso de recursos de seu capital para cobrir o pagamento de juros da dvida externa brasileira; manuteno de tarifas em nveis artificiais para conter a inflao crescente no perodo etc. Isso fez com que uma poltica de autofinanciamento fosse implementada2, ocasionando uma queda gradativa na qualidade da prestao do servio, desacelerao de sua expanso e inviabilizando o barateamento do servio para o usurio final:
Conforme relatado, os novos assinantes, ao encomendarem a linha telefnica, eram compelidos a comprar aes da Telebras ou de suas subsidirias, sendo o servio, em geral, disponibilizado em um ou dois anos aps a inscrio. Com isso, por estar sendo transferido ao usurio o encargo dos investimentos, os valores pagos por novas linhas eram elevados demais. Tal fato, aliado conjuntura econmica do pas, reduziu o montante de recursos destinados aos planos de expanso, no sendo estes suficientes nem sequer para financiar a demanda reprimida de linhas telefnicas (Neves, 2008, p. 6).

Este cenrio criou a falsa impresso de que o sistema Telebras era por si ineficiente3 e preparou terreno para a venda da empresa e suas subsidirias

Para financiar os investimentos, o governo criou um programa de autofinanciamento, por meio

do qual o usurio adquiria um lote de aes da Telebras, sendo-lhe garantido que o dinheiro assim arrecadado seria aplicado na instalao de novas linhas telefnicas que chegariam ao seu domiclio ou escritrio em um prazo mximo de dois anos. Para a Telebras, era um modo de financiar a custo baixo, pela abertura e pulverizao do seu capital social.
3

No campo de estudos em Teoria da Administrao, a afirmativa de que o Estado no possui capaci-

dade de gerenciar e fazer progredir empresas sob sua custdia de forma eficaz e rentvel bastante contestada. No Brasil, estatais como a Petrobras ou Banco do Brasil, que se mantm at hoje dentre as mais lucrativas do pas, so um exemplo disso.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

realizada durante o governo Fernando Henrique Cardoso. A privatizao da estatal foi concretizada na esteira do processo de reforma governamental baseado na lgica do chamado Estado mnimo4. Diversos pases, inclusive o Brasil, seguiram esta linha que previa a diminuio drstica do Estado nos diversos setores sociais e econmicos (como Educao, Sade, Energia, Transporte, Telecomunicaes etc.) e a priorizao do papel dos agentes de mercado como molas propulsoras do desenvolvimento nacional. Um modelo que se expandiu pelo mundo no final do sculo XX e que tem sofrido hoje abalos estruturais e fortes crticas principalmente aps a crise financeira mundial de 2008 e a crise financeira europeia subsequente5. Atravs de leilo, o Sistema Telebras foi repartido em trs holdings regionais, oito operadoras e telefonia celular alm da Embratel. Diante de presses polticas e da oscilao do interesse dos investidores estrangeiros no negcio, as empresas foram vendidas por um preo considerado muito aqum do seu real valor. Na verdade, o desejo governamental em efetivar a privatizao passou a prevalecer:
Portanto, essas decises deram uma inflexo na trajetria do processo de privatizao, visando dar atratividade ao negcio, forjar expectativas, atrair investidores e, acima de tudo, vender as jias da coroa. A desonerao dos investidores sinalizava o risco envolvido na operao, pois pretendia reverter o inesperado desinteresse das operadoras norte-americanas. Notavelmente, essas decises redefiniram o objetivo basilar da privatizao, que era o de maximizar o valor de venda da Telebras, que passou a ser, ento, privatizar a qualquer preo e com o mnimo custo poltico (Dalmazo, 2000, p. 206).

O princpio do chamado Estado mnimo, difundido por autores de correntes liberais como No -

bert Nozick (tambm chamado de novo liberalismo ou neoliberalismo) pregava a diminuio do tamanho da mquina pblica, tornando-a menos presente na vida do cidado e tambm na atividade econmica. Esta perspectiva tentava responder s crises econmicas da dcada de 70 e a imploso do Estado de Bem-Estar Social frente ao endividamento de governos decorrente do aumento gradativo dos gastos com polticas sociais e assistenciais.
5

As origens destas crises esto fincadas na excessiva liberdade dada aos agentes de mercado, no

processo de desregulamentao da economia e no enfraquecimento do Estado enquanto ente capaz de conter e prevenir irregularidades do sistema financeiro. Um cenrio decorrente das influncias do neoliberalismo nas ltimas dcadas. Paradoxalmente, a interveno do Estado na economia, salvando bancos e empresas privadas em trajetria de falncia, tem se configurado como uma forma indireta de estatizao ou, pelo menos, de forte interveno governamental nos mercados. Algo que tem se tornado uma tnica no cenrio internacional nas primeiras dcadas do sculo XXI.

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 245

Com a privatizao consolidada, as novas empresas que surgiram aps o fatiamento do Sistema passaram a operar por regies de atuao e tiveram obrigaes definidas em seus contratos de concesso em consonncia ao Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU)6 e ao Plano Geral de Metas de Qualidade (PGMQ). A telefonia fixa foi enquadrada para ser prestada na categoria jurdica do Regime Pblico: servio de telecomunicaes considerado de interesse coletivo, estando as empresas concessionrias obrigadas a cumprir metas de universalizao e de continuidade. J as operadoras de telefonia celular foram enquadradas no Regime Privado: significa que esto sujeitas a regras mais flexveis, com menor interferncia regulatria do Estado7. Uma das apostas do processo de privatizao estava na expanso das operadoras para alm do seu nicho regional de atuao a ponto de concorrerem entre si no futuro. Mas isso no ocorreu na prtica. Como aponta Ramos (2010), o contexto herdado pelo pas na dcada de 1990 registra um modelo no qual a estrutura de mercado empresarialmente concentrada da telefonia fixa decorreu do fracasso do modelo de competio assimtrico implantado e da impossibilidade subsequente de o rgo regulador impor mecanismos eficazes de competio (p. 4). Algo que vai se replicar, anos mais tarde, na prestao do servio de banda larga que passa a ser operado pelas mesmas empresas de telecomunicaes. justamente neste contexto de privatizao das telecomunicaes que o acesso Internet foi estruturado. Nasceu primeiramente em mbito acadmico. No Brasil, instituies de pesquisa foram ligadas rede norte-americana, a BITNET, iniciando as primeiras conexes plataforma mundial de computadores. Em 1990 foi implantada a Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (RNP), considerada a primeira grande poltica pblica de infraestrutura de conectividade do Brasil. Em abril de 1995, atravs do Ministrio das Comunicaes e do Ministrio da Cincia e Tecnologia houve uma expanso do backbone da RNP: deixou de ter uso puramente acadmico e se transformou em uma infovia nacional com dupla funo: comercial e acadmico. Neste contexto, surgiram os provedores de acesso e a conexo se dava basicamente atravs da linha discada da rede de telefonia fixa. J a banda larga surgia no pas principalmente atravs da difuso da tecnologia DSL, que ampliava a velocidade e a banda de conexo tambm utilizando a rede de telecomunicaes das operadoras co-

6 7

Decreto 2.592, de 15 de maio de 1998. Para uma discusso mais completa sobre regulao das telecomunicaes, ver Captulo 8.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

merciais8. Porm, este servio permaneceu caro e restrito a algumas cidades e bairros que possuem infraestrutura adequada. Como avalia Afonso (2000), a Internet brasileira nasceu excludente e seria necessria uma interveno do Estado para corrigir essa caracterstica:
Tal como todos os outros recursos brasileiros, a infraestrutura bsica para a disseminao da Internet restrita aos principais municpios e prioriza as camadas mais abastadas da sociedade, tendo como paradigma de utilizao o acesso individual que reproduz nossa poltica de transportes. Tal como esta feita para quem tem carro, nossas autopistas da informao so feitas para quem tem microcomputador, linha telefnica e dinheiro para pagar o acesso Internet, ou seja, para os ricos (Afonso, 2000, p. 1).

Em termos absolutos houve uma real ampliao da rede para acesso banda larga nos ltimos anos, mas os avanos ainda so insuficientes quando analisados do ponto de vista proporcional, levando-se em conta os indicadores que comparam o nmero de domiclios e habitantes. Existem grandes reas no pas ainda sem a disponibilidade destes servios. At 2010, cerca de 70% dos domiclios brasileiros no possuam acesso Internet (CGI.br, 2011). Para resolver essa lacuna histrica e correr atrs do tempo perdido, em 2010 o governo brasileiro criou um plano estratgico para incrementar o setor: o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). A prxima seo deste captulo ser dedicada em caracteriz-lo, apontando seus desafios e fragilidades.

Poltica brasileira para banda larga: caractersticas e desaos


A primeira dcada deste sculo foi marcada por uma crescente preocupao de diversos pases quanto ampliao do acesso Internet em banda larga, qualificando o servio e gerando incluso digital, conforme discutido no Captulo 3. O Brasil tambm elaborou sua estratgia para se inserir neste novo cenrio. Assim foi criado, atravs do Decreto n 7.175, de 12 de maio de 2010, o Brasil Conectado Programa Nacional de Banda Larga (PNBL). Como explica o documento-base:
A construo do Programa Nacional de Banda Larga teve incio por determinao do presidente da Repblica, em reunio realizada no dia 15 de setembro

Mais informaes sobre tecnologias de banda larga, incluindo o DSL, ver Captulo I.

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 247

de 2009. Nessa data, o presidente convocou os principais ministrios que pos suam programas voltados incluso digital com o objetivo de coordenar e harmonizar as iniciativas em curso na Administrao Federal (Brasil, 2010, p. 8).

Em linhas gerais, o objetivo do Programa possibilitar o acesso Internet banda larga para todos os cidados brasileiros, almejando: criar oportunidades, acelerar o desenvolvimento econmico e social; promover a incluso digital; reduzir as desigualdades social e regional; promover a gerao de emprego e renda; ampliar os servios de governo eletrnico e facilitar aos cidados o uso dos servios do Estado; promover a capacitao da populao para o uso das tecnologias de informao e aumentar a autonomia tecnolgica e a competitividade brasileira. Para alcanar esse horizonte, o plano pretende expandir a cobertura de acesso, elevar a velocidade disponvel para conexo Internet e reduzir o preo deste servio (Brasil, 2010). Assim, em sua primeira fase, o Programa estipulou algumas aes consideradas prioritrias:
Para isso, nessa primeira fase do Programa constam quatro grupos de ao: 1. aes regulatrias que incentivem a competio e normas de infraestrutura que induzam expanso de redes de telecomunicaes; 2. incentivos fiscais e financeiros prestao do servio de acesso em banda larga, com o objetivo de colaborar para o barateamento do custo populao; 3. uma poltica produtiva e tecnolgica capaz de atender adequadamente demanda gerada pelo PNBL; e 4. uma rede de telecomunicaes nacional, com foco de atuao no atacado, neutra e disponvel para qualquer prestadora que queira prestar o servio de acesso em banda larga (p. 21).

Entre as metas do PNBL est a construo de uma Rede Nacional de banda larga, que pretende lanar mo de infraestrutura em fibra tica pertencente Unio9, somando mais de 30 mil quilmetros de extenso:
A instituio de uma Rede Nacional que far uso das fibras pticas sob do mnio da Unio visa melhorar a infraestrutura para banda larga no Brasil e disseminar a oferta do servio. A Rede Nacional ter como foco prioritrio constituir uma rede corporativa federal nas capitais, atender a pontos de go verno e de interesse pblico e ofertar capacidade em localidades sem prestadores de servio de comunicao, com preo elevado ou baixa atratividade econmica, bem como em reas de baixa renda nas regies metropolitanas. A

Principalmente de estatais como a Petrobras e Eletrobras at ento utilizadas para atividades

especficas destas empresas.

248

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Rede ser operada pela Telebras e pretende atingir 4.278 municpios at 2014 (Brasil, 2010, p. 10).

Outro aspecto previsto no PNBL o desenvolvimento e incentivo do setor industrial na rea de telecomunicaes. A ideia que seja dada preferncia para a indstria nacional, no momento das aquisies dos componentes e equipamentos na fase de implementao do programa. Tambm foram estipuladas aes governamentais de incluso digital, assim como a previso de apoio s LAN houses e o comprometimento de conectar em banda larga 100% dos rgos pblicos do pas, incluindo escolas, delegacias, hospitais e postos de sade. Observa-se em linhas gerais que o PNBL tenta responder a vrias questes histricas na rea de infraestrutura, popularizao do acesso Internet, desenvolvimento das telecomunicaes do pas e projeo de um plano estratgico. Porm, o Programa enfrenta desafios concretos para atingir a universalizao do servio e sustenta fissuras em sua configurao que necessitariam ser corrigidas para ganhar efetividade e alcanar metas robustas, como vem ocorrendo em outros pases. Podemos apontar cinco fragilidades mais importantes que esto na estrutura do PNBL, a saber: ineficincia ou inexistncia de mecanismos pr-competio; possibilidade de uso de recursos pblicos em benefcio privado; preponderncia da lgica de mercado em detrimento da garantia de direitos; falta de um projeto estratgico de longo prazo; ausncia de parmetros concretos para o controle da qualidade do servio. Nos prximos pargrafos buscar-se- sintetizar cada uma destas dimenses.

Inecincia ou inexistncia de mecanismos pr-competio


O acesso banda larga no Brasil ocorre atravs de um mercado concentrado em grandes corporaes que operam dominando a prestao do servio em determinadas regies ou nichos de atuao. A Internet uma inovao, mas este cenrio no novo: trata-se de uma herana do modelo empresarial das telecomunicaes que foi sedimentado no pas nas ltimas dcadas conforme discutido na seo anterior. Por se tratar de um setor com tendncias concentrao devido ao alto custo de investimentos em bens de capital, muitos pases tm tomado medidas regulatrias que foram a criao de um ambiente mais competitivo. Como apontado nos captulos precedentes, isso tem ocorrido principalmente atravs das polticas de acesso aberto e desagregao de redes. No Brasil, no existem obrigaes de tais mecanismo e o PNBL no previu dispositivos que forcem

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 249

as grandes operadoras detentoras de redes a compartilhar suas infraestruturas. Assim, as mesmas corporaes que operam as grandes infovias tambm concentram sua atuao simultaneamente nas outras camadas do servio, incluindo a oferta direta ao cidado. A existncia de um cenrio onde vrios players podem atuar concorrendo entre si torna-se pouco provvel no pas diante do atual modelo. Isso tem gerado, na maioria das cidades brasileiras, prticas de duoplios ou at mesmo monoplios, onde apenas uma ou duas operadoras oferecem o servio de banda larga fixa10. Formalmente, a atual regulao brasileira no probe a desagregao e o acesso aberto e at prev a sua existncia. Porm, no cria condies efetivas para que isso ocorra de fato. Em 2003, o Decreto 4.733 (Brasil, 2003) possibilitou o acesso infraestrutura das grandes operadoras e reafirmou que elas devem faz-lo de modo no discriminatrio, isto , garantindo condies isonmicas para que outras empresas interessadas possam locar elementos de sua rede para ofertar o servio no varejo. Em 2004, a Anatel estabeleceu regras para que isso ocorresse. Porm, h um vcuo de efetividade: as operadoras no so obrigadas a abrir suas redes. Para dificultar esse quadro h a prtica de preos que inviabiliza economicamente a entrada de outras empresas no mercado. Somente uma mudana na atual legislao que gere obrigaes de abertura, conciliada com um efetivo acompanhamento por parte do rgo regulador para garantir preos condizentes e isonomia entre os competidores possibilitaria a transformao deste cenrio. Uma perspectiva no contemplada na atual verso do plano estratgico brasileiro.

Possibilidade de uso de recursos pblicos em benefcio privado


Uma segunda fragilidade inerente s polticas do PNBL se refere possvel destinao de fontes do errio pblico para benefcio de empresas comerciais, sem que haja clareza das reais contrapartidas ou retorno financeiro. Esta perspectiva tem sido sinalizada em trs vias: (1) criao de subsdios atravs da diminuio de alquotas tributrias; (2) utilizao de fundos pblicos; (3) cesso de emprstimos a juros subsidiados. O primeiro caso pode ser sintetizado na criao do Regime Especial de Tributao do Programa Nacional de Banda Larga (REPNBL). Em 2012 o governo encaminhou ao Congresso Nacional a Medida Provisria (MP) 563/2012, que institui o REPNBL, para a construo de novas redes de telecomunicaes que

10

Ver dados da Anatel em <http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNoticias.do?acao=carreg

aNoticia&codigo=23195>. Acesso em: 30 jul. 2012.

250

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

atendam ao programa de banda larga brasileiro. Essa MP, que foi convertida em projeto de lei (PLV 18/2012) com aprovao no Senado em agosto do mesmo ano, prev que as empresas que investirem em projetos de implantao, ampliao ou modernizao de redes que suportam acesso Internet em banda larga podem deixar de recolher impostos (IPI, PIS/PASEP e Cofins). Com isso, o Estado deixa de arrecadar cerca de R$ 18 bilhes. Embora o subsdio a um setor estratgico atravs da diminuio de impostos possa ser um mecanismo vlido, o problema est na cesso de recurso pblico sem retornos e contrapartidas plenamente definidos. O desconto tributrio previsto no REPNBL no estabeleceu metas condizentes com os desafios que a melhoria do acesso e qualidade do servio de banda larga exige. Isso implicaria em exigir contrapartidas como a ampliao da rede, a melhoria da qualidade ou a instalao de infraestrutura em regies do pas que ainda possuem baixos ndices de conectividade, como as reas rurais, parte da regio Norte e interior do Nordeste11. No segundo caso, outro ponto controverso contido no REPNBL trata da utilizao de fundos pblicos, desvirtuando suas funes estabelecidas em lei. Criou-se a possibilidade do poder Executivo trocar investimentos privados realizados em projetos estratgicos tipificados como de interesse pblico por crditos tributrios referentes ao Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (Fistel)12. O principal problema est na distoro da finalidade deste fundo criado para custear as despesas do Estado no exerccio da fiscalizao das telecomunicaes. A medida vale at 2018, o que significa que o governo deixar de aplicar pelo menos seis anos de arrecadao do Fistel para melhorar a fiscalizao do setor. Um montante que pode chegar a cerca de R$ 20 bilhes no perodo. Ainda no horizonte da distoro do uso de fundos pblicos, porm ainda sem definio, tambm est a presso das operadoras de telecomunicaes para que o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (FUST) seja utilizado para a banda larga. O FUST13 foi criado pela Lei n 9.998/2000 e

11

Importante ressaltar que o fato do Brasil ser um pas caracterizado por uma alta carga tributria

no justifica a desonerao sem contrapartidas. Enquanto a legislao estabelecer a existncia de um conjunto de impostos, estes devem ser arrecadados para uso do Estado em benefcio do inte resse pblico. A desonerao sem respeitar tal princpio transferncia irregular de recurso. Seria como justificar a sonegao do imposto de renda sob a alegao de que as alquotas so onerosas para o bolso do contribuinte.
12

Criado pela Lei 5.070/66 (com alteraes na Lei Geral de Telecomunicaes), constitudo por Financeiramente, o Fundo formado por 1% da receita operacional bruta das operadoras (ex-

taxa cobrada das operadoras de telecomunicaes e que arrecada, ao ano, cerca de R$ 3,5 bilhes.
13

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 251

regulamentado pelo Decreto n 3.624/2000, cujo objetivo principal cobrir os custos com a universalizao de servios de telecomunicao operados em Regime Pblico. Diante da importncia do acesso Internet, gerando novas necessidades de comunicao, condizente que este fundo seja atualizado para universalizar este servio. Porm, o problema est na no tipificao de banda larga como um servio prestado em Regime Pblico no PNBL. Na prtica, uma possvel liberao do FUST para investimento em corporaes de telecomunicaes que operam um servio prestado em Regime Privado significaria transferncia de patrimnio pblico para empresas comerciais, sem qualquer condicionante de retorno ao Estado. O terceiro caso de destinao de fontes pblicas para o benefcio de empresas comerciais trata da cesso de emprstimos a juros subsidiados prevista no PNBL. Como explica o documento-base:
Nesse sentido, torna-se fundamental a aplicao de taxas mais reduzidas que tenham como objetivo especfico o atendimento ao PNBL nas linhas de inovao tecnolgica, bens de capital e exportao j existentes. [...] A proposta visa, portanto, criar um programa de financiamento BNDES PNBL com o objetivo de incentivar a aquisio de bens de informtica e automao, abrangidos pela Lei n 8.248/1991 [Lei de Informtica], e alteraes posteriores, que cumpram o PPB [Processo Produtivo Bsico] e que, adicionalmente, apresentem tecnologia nacional (Brasil, 2010, p. 40).

Em geral, a abertura de linhas de crdito para incentivar o desenvolvimento de um setor estratgico um mecanismo bastante utilizado em diversos pases e tem a funo de gerar um primeiro impulso visando colher benefcios pblicos adiante. Porm, emprstimos de bancos pblicos, com juros menores que aqueles praticados no mercado, ocorrem condicionados a uma srie de contrapartidas e so seguidos por um rgido controle sobre a real aplicao e cumprimento da finalidade para a qual o montante foi destinado. Embora o PNBL aponte parmetros da Lei de Informtica, esta normativa no trata
cluindo-se os tributos), alm de 50% das receitas da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) at o limite de R$ 700 milhes por ano. A criao do FUST ocorre para garantir a universalizao e a expanso do servio que no eram integralmente suportados pelas concessionrias privadas, diante do baixo retorno econmico em algumas regies. Por isso, o uso deste fundo ocorre apenas em servios prestados em Regime Pblico. As empresas privadas podem receber este investimento com o condicionante estabelecido em lei de que os bens adquiridos com esse recurso sejam reversveis ao Estado no final do contrato. Importante lembrar que, at 2012, os recursos do FUST enfrentavam o problema do contigenciamento pelo Governo Federal, o que tem impedido o seu uso. S chegou a ser utilizado de fato no setor apenas em um projeto de telefonia para deficientes auditivos.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

da regulamentao de emprstimos pblicos ou linhas de crdito de origem estatal14.

Preponderncia da lgica de mercado em detrimento garantia de direitos


O lanamento do PNBL em 2010 configurou-se primeira vista como um projeto estratgico do governo brasileiro em tomar as rdeas do desenvolvimento da banda larga e assumir a liderana deste processo, at ento concentrado nas mos da iniciativa privada. Este parecia ser o movimento natural, como ocorreu em outros pases, diante da baixa qualidade e penetrabilidade do servio, agravados pelo alto preo cobrado do usurio final. Porm, as aes subsequentes de implementao do Programa apontaram para outro caminho: o foco continuou centrado na ao das empresas de telecomunicaes e o papel do Estado vem se tornando tmido. O enfraquecimento da atuao da Telebras, que se projetava como o carro-chefe do investimento governamental no setor, acompanhado de cortes em seu oramento e a aposta em acordos com as empresas de telecomunicaes para assumirem funes centrais na poltica pblica deram a tnica deste direcionamento. Outras diretrizes j apontadas, contidas no PNBL, tambm reforaram esta opo como a tipificao do servio de banda larga na categoria do Regime Privado, enfraquecendo os instrumentos legais para cobrar das operadoras obrigaes de universalizao e a concesso de subsdios e desonerao de tributos para o setor sem claras contrapartidas das empresas, o que representou o movimento do Estado brasileiro em abrir mo de investir em infraestrutura prpria. A participao da iniciativa privada na prestao do servio no por si s um problema e tem sido parte da soluo para garantir a expanso do acesso em diversos pases. A fragilidade da poltica brasileira est no protagonismo dado s empresas comerciais para liderar a universalizao do acesso. Uma escolha que encontra obstculos concretos devido s caractersticas inerentes dinmica de mercado. Como aponta o representante do Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Servio Mvel Celular e Pessoal (Sinditelebrasil), Carlos Duprat:

14

A atuao de bancos pblicos como o BNDES vem sendo criticada desde o perodo de privati-

zao de empresas estatais nos anos 1990, ao ceder emprstimo para empresas que participaram de leiles, alm de no estabelecer uma fiscalizao eficiente sobre a destinao e a real funo de emprstimos a juros subsidiados.

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 253

A realidade que se voc deixar pelo mercado, o investimento vai ser feito onde as pessoas conseguem pagar e onde vai ser mais barato investir. Tem que haver algum tipo de incentivo para o investimento em reas no to rentveis e existem algumas estratgias nessa linha que so bastante complexas e que ns temos discutido com o governo. O governo est bastante sensvel, s que elas ainda no esto materializadas (Duprat, 2012, on-line).

Ainda que o texto do PNBL afirme que a incluso digital uma questo de cidadania: um novo direito em si e um meio para assegurar outros direitos populao (p. 6), na prtica, o acesso a Internet no tratado no documento como um direito do cidado de fato, tal como Educao, Sade, Saneamento Bsico e Segurana Pblica so consolidados em outras polticas pblicas. Em diversos pases como Sua, Finlndia, Frana, Espanha e Estnia, esta perspectiva tem sido reafirmada em polticas pblicas, em leis e at mesmo em emendas constitucionais. A ausncia de um dilogo mais amplo com outros setores para alm do segmento empresarial tambm tem reforado esta perspectiva, como aponta carta aberta assinada por 36 organizaes da sociedade civil, lanada em julho de 2012 durante o II F rum da Internet:
Lamentavelmente, a opo do governo tem sido pela restrio dos dilogos com a sociedade civil e movimentos sociais, privilegiando a interlocuo com o setor privado. Com 18 meses de governo, esta parece ser uma escolha consciente do Governo Dilma Rousseff, materializada em aes dos Ministrios das Comunicaes e da Cultura. A sociedade civil que atua nesses setores seguir lutando para retomar os espaos de dilogo e transformar essa situao, na defesa da comunicao e da cultura como direitos humanos fundamentais15.

A consolidao do acesso banda larga enquanto um direito do cidado exigiria uma ao mais contundente do Estado para garantir que este servio no fique restrito a princpios puramente econmicos. Isso incluiria, para alm das empresas, o aumento da participao de organizaes sem fins lucrativos nos processos de formulao das polticas para banda larga, uma vez que podem balancear a preponderncia de vises que tendem a tratar este servio apenas como uma commodity.

15

Disponvel em: <http://campanhabandalarga.org.br/index.php/2012/07/05/campanha-e-outras

-entidades-da-sociedade-civil-apresentam-carta-no-ii-forum-da-Internet/#more-606>. Acesso em: 30 ago. 2012.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Falta de um projeto estratgico de longo prazo


A ausncia de um planejamento que resista s prximas dcadas outro desafio que enfrenta o PNBL. O programa foi construdo em cima de deficincias que persistem na regulao e que se agravam com a defasagem do marco regulatrio brasileiro frente nova realidade da convergncia digital. Para Ramos (2010), o PNBL corre o risco de ser transformado em uma soluo mais paliativa do que definitiva, como deveria ser o caso de toda poltica pblica social e de infraestrutura, dado o cenrio no qual est imerso:
O ponto a se destacar neste momento da anlise, retomando-se as categorias de anlise das lgicas estrutural e conjuntural de polticas pblicas desenvolvidas para este artigo, de que o PNBL, apesar de partir de claras premissas de bem estar social, estruturais, tem sua trajetria atravessada sistematicamente por excessivos movimentos conjunturais decorrentes (Ramos, 2010, p. 7).

Dentre eles, o autor aponta a falta de uma viso estratgica de longo prazo, at pelo menos 2025, quando se encerram os atuais contratos de concesso das prestadoras de servio de telefonia fixa comutada em regime pblico e a falta de definio clara para metas regulamentares, regulatrias, fsicas e financeiras. A fragilidade de um planejamento que estipule uma infraestrutura adequada para os prximos anos tambm refora esta perspectiva. Embora tenha previsto o aumento da rede fsica de backbones com fibra tica, principalmente utilizando redes j existentes de estatais como Eletrobras e Petrobras, o PNBL no estabeleceu metas robustas de expanso para alm dessas infovias centrais. Como descreveu o ento diretor de Banda Larga do Ministrio das Comunicaes, Artur Coimbra:
O PNBL tem a meta de atingir 40 milhes de domiclios com acesso banda larga at 2014 e pretende fazer isso por meio da massificao da oferta de uma conexo de pelo menos 1 Mbps a R$ 35, com tributos. A nfase em conexo cabeada uma falsa impresso que se tem do Programa. Nos termos de compromisso firmados entre o Governo Federal e as concessionrias de telefonia, por exemplo, admite-se que a oferta do PNBL seja feita mediante conexo 3G. A Telebras tem contratos com vrios provedores em diferentes municpios que utilizam tecnologia de acesso sem fio, por micro-ondas, para prestar servio ao usurio final. Quando desoneramos o PIS/COFINS dos modems, inclumos tambm os modems 3G. Enfim, h uma srie de aes do PNBL que evidenciam o fato de o Programa no se restringir conexo cabeada (Coimbra, 2012, on-line).

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 255

O principal problema nesta perspectiva que uma possvel nfase na conexo via 3G pode melhorar os ndices de incluso digital na atual conjuntura, mas no garante qualidade e estabilidade no sistema no longo prazo. A projeo de infraestrutura fsica com fibra tica, inclusive na ltima milha de acesso, tem sido a meta em pases como Coreia do Sul, Austrlia e Unio Europeia porque hoje a tecnologia capaz de sobreviver ao futuro prximo e assegurar a estabilidade do sistema, frente ao crescente aumento da demanda deste servio e do intenso trfego de dados que se amplia.

Ausncia de parmetros concretos para o controle da qualidade do servio


Um dos mais graves problemas da Internet brasileira diz respeito qualidade do servio prestado pelas operadoras. No Brasil, comparado a outros pases, este servio caro e de baixa performance16. Pesquisa realizada pelo Idec em 2010 avaliou cinco operadoras de banda larga que atuam em diversas cidades17 e concluiu que:
Nenhuma das empresas pesquisadas consegue suprir a demanda por banda larga e todas ignoram a obrigao de garantir a qualidade dos servios ofertados e contratados, restando ao consumidor um servio sobrecarregado e com velocidade muito aqum da que foi vendida. Algumas empresas, como a NET, chegam ao absurdo de colocar no contrato que se comprometem a entregar o mnimo de 10% da velocidade contratada. Essa restrio de velocidade ilegal, uma vez que o consumidor paga pela velocidade mxima, aquela que anunciada e vendida (Idec, 2010, p. 21).

A ilegalidade apontada foi objeto de ao na Justia por iniciativa do Instituto para obrigar as empresas a informar claramente em suas campanhas publicitrias que a velocidade anunciada corresponde ao mximo que a conexo pode alcanar, e que est sujeita a variaes.

16

Como vm apontando diversas pesquisas, dentre elas o estudo Broadband Quality Study pro-

duzido pelas Universidades de Oxford e de Oviedo, sob encomenda da Cisco em 2009, e tambm a pesquisa Anlise e recomendaes para as polticas pblicas de massificao de acesso Internet em banda larga, pelo Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea).
17

Como explica o Instituto, a pesquisa foi realizada entre maro e maio de 2010 e foi dividida em duas

etapas: Na primeira, foram coletados preos e velocidades nos sites das operadoras de banda larga Oi, GVT, Net, Telefnica e Ajato, nas cidades de Belo Horizonte, Goinia, Porto Alegre, Recife, Rio Branco e So Paulo. A Anatel tambm foi questionada. Na segunda fase foram observados os sites, analisados os contratos e contatados os SACs das empresas (p. 22). Importante tambm ressaltar que as cinco operadoras nem sempre concorrem entre si, pois algumas no atuam na mesma rea, cidade ou regio.

256

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

No bojo das aes do PNBL, em 2011 foram firmados termos de compromisso entre as operadoras, o Ministrio das Comunicaes e a Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) para venda de pacotes de servio da chamada banda larga popular, que seriam ofertadas com preo mximo de R$ 35 e velocidade de 1 Mbps. O Idec realizou nova pesquisa com objetivo de avaliar se as empresas estavam de fato cumprindo com os acordos assinados. Os resultados demonstram que ilegalidades continuavam a existir nos contratos. Alm disso, as operadoras no informavam em seus servios de atendimento ao consumidor de maneira precisa as possibilidades do pacote popular. Isso criava barreiras concretas para o acesso a informaes que poderiam fazer o cliente optar por um servio mais barato, conforme acordado nos termos de compromisso (Idec, 2012). Em linhas gerais, prticas abusivas previstas em outros tipos de contratos tambm tm contribudo para criar um quadro de baixa qualidade da banda larga no Brasil. Durante muito tempo, a prtica das operadoras de anunciar a venda de um pacote com determinada velocidade de acesso, mas garantindo apenas um percentual bem abaixo da velocidade contratada, tem sido recorrente. Diante destas distores e buscando cumprir algumas diretrizes previstas no PNBL, em outubro de 2011 a Anatel aprovou novas regras para os servios de banda larga fixa e mvel oferecidos no Brasil. A normativa estabeleceu que as operadoras passariam a garantir a velocidade mnima de 60% daquela contratada pelo consumidor. O percentual aumenta para 70% em 2013 e depois para 80% em 2014. Apesar das mudanas, os problemas persistem. Primeiramente, a norma coloca que a oferta de 60% de velocidade compromisso somente para empresas com mais de 50 mil assinantes. Isso implica, portanto, que os clientes de um provedor de acesso Internet regional, como uma pequena prestadora de conexo via rdio, continuaro desprotegidos frente empresa. Segundo, estes 60% so referentes mdia mensal do servio. Ou seja, em determinada situao, na metade do ms, o cliente pode receber 35% da velocidade contratada e, no resto do ms, 85%. Nesse caso, fecha-se a mdia dos 60% mas o usurio continuar pagando 100% do valor mensal do servio sem ter usufrudo a totalidade daquilo que contratou. Outro problema a taxa de download: se sofrer variaes durante o ms, mas apresentar a mdia final de 60%, ento a operadora ter, segundo a norma, cumprido com o contratado, ainda que o usurio tenha sido prejudicado com oscilaes. Quanto aos meios de aferio, alguns mecanismos capazes de medir a qualidade do servio tambm foram previstos e significaram avanos contidos no novo regulamento. O software de medio de qualidade da conexo que as

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 257

prestadoras devero disponibilizar aos usurios e a criao de uma Entidade Aferidora da Qualidade so duas iniciativas neste sentido. Porm, no caso da Entidade Aferidora, que ter a funo de atuar no processo de instalao de equipamentos para as medies e colher informaes sobre a qualidade do servio que sero enviadas Anatel, os mecanismos capazes de garantir a sua independncia e transparncia so insuficientes. Embora a Anatel participe da escolha, verificando a compatibilidade das propostas e das candidatas, no h garantias de autonomia da empresa que executar a coleta de dados acerca da qualidade do servio frente ao poder das operadoras fiscalizadas. O regulamento estipula vagamente a proibio das operadoras em manipul-la ou pression-la, mas no h dispositivos concretos que evitem que isso ocorra na prtica e a prpria contratao passa pelas operadoras18. Tambm no h clareza sobre a publicidade das informaes coletadas. Foi estipulado que a Anatel divulgar os resultados mensais das medies, porm no foi previsto que os dados brutos seriam tambm disponibilizados, o que dificulta maiores possibilidades de fiscalizao externa. No plano maior, os problemas quanto qualidade do servio tm ainda acentuado as disparidades entre regies ou cidades: a depender de onde conecta, o usurio pode ter performances de acesso distintas. Dados do mapa publicado pelo Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.Br) com informaes obtidas do Sistema de Medio de Trfego da Internet (SIMET) em 201219 confirmam o agravamento de assimetrias regionais: cidades menores, localizadas no interior do pas e regies de menor poder econmico possuem as piores velocidades de conexo. J as capitais e cidades de maior porte da regio Sudeste, principalmente aquelas mais industrializadas ou com forte fluxo de comrcio, contam com acesso de melhor qualidade. Na zona rural, onde o problema com a qualidade do servio ainda mais grave ou simplesmente no existe, com 90% dos domiclios sem acesso Internet20, o PNBL no previu nenhum plano especfico capaz de mudar este quadro. Tal contexto demonstra hoje que a oferta e a qualidade do servio de acesso esto claramente vinculadas ao poder econmico e isto vem norteando toda a implantao de infraestrutura de banda larga no Brasil nos ltimos anos.
18

Ver em <http://convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=29144&sid=4>

e <http://www.teletime.com.br/07/02/2012/escolha-da-entidade-aferidora-da-qualidade-prome te-embate-entre-teles-e-entidades-do-consumidor/tt/261298/news.aspx>. Acesso em: abr.2012.


19 20

Ver em: <http://simet.nic.br/mapas/>. Acesso em 20 ago. 2012. Conforme dados do CGI.br disponveis em <http://cetic.br/usuarios/tic/2011-total-brasil/rel-

-geral-04.htm>. Acesso: 30 ago. 2012.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Diante desses desafios, o PNBL ainda no tem conseguido dar respostas efetivas que possam resolver a origem de tais deficincias no pas. O Programa carece de aes mais ousadas capazes de impor parmetros de qualidade s empresas e gerar mudanas de fato. As fragilidades do sistema regulatrio brasileiro para o setor das comunicaes tambm colaboram para a manuteno deste cenrio.

Consideraes nais
Este captulo teve o objetivo de configurar os fundamentos da poltica de telecomunicaes no Brasil a partir da segunda metade do sculo XX e caracterizar as bases nas quais est assentado o Programa Nacional de Banda Larga, lanado em 2010. Demonstrou-se que, historicamente, o servio de acesso Internet se desenvolveu no bojo de um modelo concentrado do mercado das comunicaes, resultante do processo de privatizao ocorrido na dcada de 1990 que ampliou a oferta do servio, mas o manteve circunscrito a um nmero reduzido de operadoras, gerando um baixo nvel de competitividade. A banda larga nasceu como um servio agregado a este setor, situando-se entre as mais caras do mundo e com performance aqum dos padres internacionais. Sua oferta ocorre predominantemente em cidades e regies economicamente mais relevantes, sendo acessvel apenas para uma parcela da populao com capacidade financeira para contratar este servio. Diante deste cenrio e visando solucionar estas disparidades, tendo em vista a crescente importncia do acesso Internet, o lanamento do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) em 2010 foi uma primeira tentativa do governo federal de implementar uma poltica estratgica para o setor, seguindo o que ocorreu em outros pases nos anos anteriores. Este plano teve como metas principais ampliar o acesso ao cidado, baratear o custo do servio, aumentar a competitividade e melhorar a infraestrutura. Embora deva ser considerada uma iniciativa fundamental para que o pas avance nesta nova fronteira, argumentou-se que o PNBL possui fissuras que comprometem a efetividade de seus objetivos. Foram sintetizadas cinco fragilidades principais vinculadas a questes como competitividade, subsdios, garantia de direito, estratgia de longo prazo, controle de qualidade. Cada uma dessas deficincias, se mantidas, tendem a reforar problemas pr-existentes na poltica brasileira de telecomunicaes e podem gerar, no mdio e longo prazo, um modelo de ampliao do acesso banda larga assimtrico e inefi-

Programa Nacional de Banda Larga no Brasil 259

ciente, com dificuldades para efetivar a concepo de universalizao em todas as suas dimenses. Importante ressaltar que esta anlise um retrato baseado na atual conjuntura e que o direcionamento da poltica brasileira para o setor pode sofrer modificaes nos prximos anos, a depender das diretrizes e opes a serem adotadas pelo Estado. Em meados de 2012, o Ministrio das Comunicaes j admitia a reviso do PNBL anunciando que poderia haver a antecipao de metas e aumento da velocidade mnima de acesso para planos populares. Tambm intensificou-se o discurso governamental sobre a importncia da universalizao do servio21. Estas mudanas estariam contidas em um novo documento em processo de elaborao denominado PNBL 2.0. A reformulao do plano estratgico brasileiro para o setor uma necessidade, no entanto qualquer reviso precisaria agir sobre problemas estruturais contidos na atual poltica, indo alm de mudanas pontuais de baixo impacto. Por fim, tambm importante no confundir massificao com universalizao. A primeira trata este servio como um problema de mercado, a ser expandido visando sua comercializao para uma grande massa de consumidores, principalmente para aqueles que possuem poder de compra. A segunda lida com a noo da banda larga enquanto um direito, devendo ser disponvel para o conjunto de cidados de modo qualitativo, generalizado e em condies isonmicas. E sendo um direito exige uma ao mais efetiva do Estado a fim de garanti-lo.

Referncias
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21

Ver em <http://www.valor.com.br/brasil/2804986/meta-de-universalizacao-da-Internet-sera-an-

tecipada-diz-ministro> e <http://g1.globo.com/tecnologia/noticia/2012/06/governo-estuda-rever-limites-dos-planos-de-banda-larga-popular.html> Acesso em: 30 ago. 2012.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

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CAPtULO 10 POLtIcAS PBLIcAS E REGULAO DO AcESSO INtERNEt BANDA LARGA diretrizes para o caso brasileiro sob a luz das experincias internacionais
Sivaldo Pereira da Silva Antonio Biondi

Este captulo traz um desfecho analtico de debates que permearam este livro, visando apontar caminhos para o cenrio brasileiro. O objetivo identicar questes e direcionamentos estruturais para a democratizao do acesso Internet banda larga a partir das experincias internacionais. Em torno de polticas pblicas e mecanismos de regulao, elencam-se cinco eixos considerados fundamentais neste horizonte: ao do Estado; transparncia, accountability e gesto; competitividade e concorrncia de mercado; infraestrutura para acesso e trfego de dados; direitos do cidado e apropriao social.

Introduo
A universalizao do acesso Internet em redes de alta velocidade requer uma srie de iniciativas que vo desde a ao do Estado por meio de polticas pblicas eficientes at a configurao de um sistema regulatrio capaz de garantir uma adequada oferta de servios. Isso ainda mais evidente em pases como o Brasil, marcado por grandes disparidades sociais e econmicas e que entrou na idade digital com um enorme contingente de indivduos sem nenhum tipo de acesso Internet. Obviamente, o acesso s redes de comunicao on-line no significa por si s o elixir para o desenvolvimento de uma nao. Mas a sua ausncia certamente significa um entrave para a nova ordem mundial, uma vez que o processo de digitalizao irreversvel e se reafirma como um componente indissocivel da dinmica e performance de praticamente todos os setores da vida contempornea.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Como vimos nos captulos anteriores, diversos pases esto mobilizados para adotar medidas concretas a fim de garantir um lugar nesta nova ordem mundial. No h uma frmula para todas as realidades e o que serviu para determinada nao pode no ser a soluo para outra, devido s diferenas histricas e peculiaridades geogrficas, sociais, culturais, polticas e econmicas. Ainda assim, a assimilao das experincias e antecedentes indispensvel para se projetar o futuro de modo estratgico e evitar desvios desnecessrios, sem perder de vista que solues no so dogmas: esto suscetveis de serem adaptadas ou reinventadas. Assim, na busca por resolues eficientes e adequadas para universalizar o acesso banda larga, uma indagao principal prevalece: que princpios, modelos ou aes exitosas tm sido adotados no mundo e podem servir como diretrizes para o caso brasileiro? Na tentativa de responder a esta questo, o propsito deste captulo buscar um desfecho analtico de temas debatidos no livro, visando apontar caminhos para a democratizao do acesso qualitativo Internet em redes de alta velocidade para o caso brasileiro sob a luz das experincias internacionais. A nfase est apoiada em duas dimenses consideradas fundamentais: polticas pblicas e regulao da banda larga. Em torno dessas duas abordagens podemos sintetizar cinco eixos de direcionamento adotados em diversos pases e que devem ser observados para um programa bem sucedido de democratizao do acesso banda larga: (a) ao do Estado; (b) transparncia, accountability e gesto; (c) competitividade e concorrncia de mercado; (d) infraestrutura para acesso e trfego de dados; (e) direitos do cidado e apropriao social. As prximas sees trataro de cada um destes tpicos de modo sinttico, tomando como pressupostos os dados e informaes levantados nos captulos precedentes, conciliados com outras informaes e anlises complementares. O princpio que guia esta anlise o equilbrio entre eficcia e a prevalncia do interesse pblico.

Ao do Estado
As anlises das experincias internacionais tm demonstrado que a universalizao do acesso banda larga no ocorre de modo espontneo pelas foras de mercado. O papel do Estado, seja por meio da iniciativa governamental em investimentos no setor ou da ao efetiva dos rgos reguladores, se apresenta como um elemento-chave, um motor deste processo. Quanto maior a ao governamental, maiores os nveis de universalizao. Cava-Ferreruelaa e

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 263

Alabau-Munoz (2006) identificam trs tipos de estratgias polticas adotadas por governos neste setor: intervenes brandas (soft-intervention), mdias (medium-intervention) ou fortes (hard-intervention). Como explicam os autores, as estratgias de interveno branda so caracterizadas pelo baixo envolvimento do Estado na implantao de infraestrutura de banda larga. Nestes casos, os agentes governamentais priorizam as foras de mercado para garantir o fornecimento do servio. As aes colocadas em prtica no mbito dessas estratgias do nfase criao de condies para o desenvolvimento da iniciativa privada. Do lado da oferta, as aes so geralmente normativas e visam fomentar a concorrncia por meio de regras e arbtrios regulatrios. Do lado da procura, as aes consistem em incentivos financeiros para os consumidores; fomento ao uso de novas tecnologias; promoo de aplicaes para banda larga; e criao de mecanismos que garantam um ambiente seguro para transaes on-line, entre outros. No caso das intervenes de nvel mdio, as estratgias so caracterizadas por uma participao estatal mais proativa na implantao de infraestrutura de banda larga visando complementar o funcionamento do servio em reas geogrficas onde a banda larga no est disponvel em condies de mercado (regies remotas, rurais, perifricas). A falta de incentivos para o investimento privado se deve principalmente ao alto custo fixo de implantao de infraestrutura e s baixas receitas associadas a estas reas:
Como o acesso banda larga um pressuposto para o desenvolvimento eco nmico e social, os governos deveriam agir no interesse pblico por razes de coeso social para garantir que essa tecnologia esteja disponvel para todos. Consequentemente, as estratgias de intervenes de nvel mdio incluem tanto aes do lado da oferta para ajudar no estabelecimento de redes de banda larga, como tambm do lado da demanda para promover a adoo de servios de banda larga. Existem basicamente dois tipos de aes quanto oferta, o apoio financeiro aos operadores privados de telecomunicaes e a construo e leasing de infraestrutura pblica para operadoras de telecomunicaes privadas (Cava-Ferreruelaa e Alabau-Munoz, 2006, p. 447-448).1

Traduo prpria do original em ingls: Since broadband access is supposed to be a key factor

for economic and social development, governments should act in the public interest for reasons of social cohesion to guarantee that this technology is available to all. Consequently, medium-intervention strategies include both supply-side actions to assist in the establishment of broadband networks and demand-side actions to promote broadband service adoption. There are mainly two types of supply-side actions, the nancial support of private telecommunications providers and the construction and leasing of public infrastructure to private telecommunications providers.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Como explicam os autores, o primeiro tipo de ao quanto oferta bastante comum no mbito da Unio Europeia. Seus Estados-membros tm adotado estratgias financeiras como fundos para viabilizar a implantao de estruturas em reas remotas e rurais em pases. H tambm uma variedade de mtodos de financiamento, como crditos fiscais, emprstimos a juros baixos, subsdios e outros tipos de programas governamentais. A segunda ao quanto oferta envolve a construo de redes pblicas, como ocorreu em pases como Frana e Sucia (id. ibid., 2006). As estratgias de forte interveno estatal so caracterizadas pela participao proativa de governos na implantao da infraestrutura de banda larga. Tais aes esto geralmente previstas em planos socioeconmicos projetados pelo Estado mediante robusta alocao de recursos, como o caso de pases como a Coreia do Sul, Noruega e Singapura, onde h uma forte tradio de interveno estatal nos investimentos do setor privado. O caso australiano tambm tem enfatizado este tipo de interveno. Alm do investimento direto criando infraestrutura para operar no setor, tomando assim as rdeas para que a universalizao ocorra de fato, a ao mais consistente do Estado tambm requer um eficiente sistema regulatrio que possibilite executar metas e aes previamente planejadas nas polticas pblicas, como ocorreu no Japo e na Coreia do Sul:
Japo e Coreia oferecem um modelo onde uma nica organizao assumiu a inteira responsabilidade pela execuo das polticas pblicas, assegurando a promoo consistente e eficiente de banda larga. [...] Japo e Coreia promulgaram leis sobre suas vises e polticas pblicas para banda larga e usaram isso para garantir a estabilidade na implantao de polticas e segura cooperao dos ministrios envolvidos (Kim et al, 2010, p. 43).2

Independentemente do nvel de interveno estratgica governamental (branda, mdia ou forte), um mecanismo recorrente que marca a presena do Estado a alocao de fundos ou a criao de subsdios que agem sobre o setor de servios de banda larga. So dispositivos existentes em diversos pases que geralmente servem como meios estratgicos voltados para suprir carncias ou para atuar no equilbrio da oferta de servios, minimizando disparidades. Os

Traduo prpria do original em ingls: Japan and Korea offer one model, where a single orga-

nization took the entire responsibility for implementing policy, ensuring consistent and efficient promotion of broadband. [...] Japan and Korea enacted laws on their broadband visions and policies and used them to secure stability in policy deployment and secure cooperation from the ministries involved.

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 265

fundos so reservas financeiras que podem vir de fonte governamental (rubrica direta no oramento do Estado), de impostos sobre produtos e servios do setor ou de fonte cruzada (recurso estatal juntamente com recursos oriundos das empresas). J os subsdios geralmente ocorrem por meio da cesso, por parte do Estado, de descontos, iseno temporria de impostos ou abertura de linhas de crdito (emprstimos) em bancos pblicos a juros menores que os praticados pelo mercado, para que empresas invistam em melhorias na oferta de servios. Em linhas gerais, nas diversas experincias estrangeiras, tanto os fundos como os subsdios tm sido criados no intuito de: (a) servir como investimento em reas que carecem de maiores esforos para universalizao (como regies remotas, reas rurais e vilarejos); (b) servir para baratear o custo final de servios a usu rios com menor poder aquisitivo ou grupos marginalizados; (c) possibilitar investimentos a fim de romper gargalos e criar infraestruturas consideradas estratgicas para a melhoria da oferta dos servios; (d) desenvolver inovao tecnolgica por meio do investimento em pesquisas na rea; (e) servir para criao de centros de acesso coletivo agindo para minimizar a excluso digital. Em pases como Canad, Coreia do Sul, Austrlia, Frana, Japo, EUA e Reino Unido, fundos e subsdios tm se firmado como instrumentos importantes para balancear um setor que requer grandes investimentos e tende a gerar assimetrias. Porm, importante ressaltar que por se tratar de recursos pblicos direta ou indiretamente financiados pelos cidados, uma srie de princpios tem sido observada nesses casos. Primeiramente, preciso haver um rgido controle sobre a efetividade da aplicao desses montantes para as finalidades s quais foram alocados e do retorno desses investimentos para os cofres do Estado a fim de evitar uma distoro: a apropriao indevida de dinheiro pblico por entes privados. Segundo, os rgos reguladores precisam ter efetiva capacidade de enforcement para agir, isto , aplicar sanes que de fato garantam a devida aplicao da lei. No Brasil, o cumprimento desses princpios enfrenta dificuldades, como vimos no Captulo anterior. No caso do sistema regulatrio, a ao do principal ente regulador neste setor, a Anatel, ainda no se projeta com forte tradio a ponto de agir com firmeza no mercado para coibir abusos e exigir o cumprimento de metas e obrigaes3. No caso de recursos financeiros pblicos, a
3

Como aponta relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) em 2012 que critica o desempenho

da Agncia no cumprimento de suas funes de fiscalizao no setor (ver em <http://www.telcomp. org.br/site/index.php/noticias-setor/em-relatorio-tcu-critica-lentidao-da-anatel>. Acesso em: 5 ago. 2012). Somente em 2012 a Agncia passou a tomar medidas efetivas para coibir abusos de empresas de telecomunicaes, como no caso da suspenso da venda de novas linhas para telefonia

266

EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

deficincia no caso brasileiro tambm visvel principalmente na alocao de recursos subsidiados por bancos pblicos, onde o nvel de controle por parte dos rgos reguladores e governamentais frgil e pouco desenvolvido. A aplicao devida das finalidades de fundos tambm uma fragilidade. O pas enfrenta ainda problemas quanto ao gerenciamento desses recursos, pois carece de um modelo de gesto capaz de estabelecer metas claras para que sejam corretamente utilizados e acompanhados, visando o efetivo uso para o qual se destinam.

Transparncia, accountability e gesto


Ainda que exista uma efetiva ao do Estado na execuo de metas arrojadas de universalizao da banda larga e um rgo regulador atuante, preciso haver premissas de transparncia e accountability em pleno funcionamento no sistema. Este pressuposto vem sendo reafirmado tanto por rgos reguladores nacionais como a FCC nos EUA e o Ofcom no Reino Unido, quanto por diretrizes de organizaes multilaterais, como UIT, OECD e BEREC. Falar em transparncia significa estabelecer a divulgao regular e o acesso sistemtico a informaes e dados pertinentes ao desempenho de atividades e oferta de servios, tanto por parte de empresas quanto por parte dos agentes reguladores (Oliver, 2004; Roberts, 2006; Fung e Weil, 2010). Isso possibilita um patamar de acompanhamento capaz de evitar violaes contra o interesse pblico e contra os direitos dos cidados; refora o controle e a prestao de contas; cria um ambiente de maior segurana jurdica; e torna as funes dos players e agentes reguladores mais suscetveis ao escrutnio pblico, possibilitando aes que repercutam em melhoria na oferta dos servios conforme as metas estabelecidas. No mbito das empresas que atuam no setor, mecanismos de transparncia incluem desde a divulgao da aplicao de recursos pblicos oriundos de subsdios ou fundos, passando pela publicao de estatsticas de suas performances e real custo dos servios, at a clareza quanto aos tipos de produtos em propaganda comercial, onde recorrentemente h omisso de informaes ou distores deliberadas sobre a qualidade do servio oferecido ao usurio final (Sluijs et al, 2011). No escopo de ao dos rgos reguladores, a criao de indi-

mvel por um conjunto de empresas atuantes no pas, aps o acmulo de reclamaes de consumidores quanto qualidade do servio oferecido.

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 267

cadores claros de desempenho, a divulgao de punies e o acompanhamento regular das obrigaes das empresas so alguns dos principais dispositivos neste campo. Como aponta estudo do Banco Mundial e da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), para funcionar de forma adequada, o sistema regulatrio precisa pressupor a eficincia de dispositivos de transparncia e accountability acompanhada de um modelo de gesto que incorpore a participao pblica:
Funcionalidade tambm baseada nos regulamentos que garantam a coerncia, pontualidade e responsabilidade do regulador de decises, bem como procedimentos para garantir transparncia e participao pblica no processo de regulamentao. Sem eficcia funcional difcil, se no impossvel, para um regulador atingir a credibilidade necessria entre participantes do setor e potenciais investidores (Blackman e Srivastava, 2011, p. 16). 4

Em pases como Japo e EUA, por exemplo, a transparncia e o monitoramento de informaes procedentes das empresas tambm servem para diagnosticar tendncias de concentrao de mercado, identificar insuficincias e agir para fomentar a competio e dirimir possveis assimetrias, embora no caso estadunidense a concentrao continue acentuada e este mecanismo ainda no esteja devidamente ativo, tratando-se de um dispositivo estratgico previsto no plano de ao nacional daquele pas. Na implementao de sua poltica pblica para banda larga, o Brasil ainda no provou sustentar um quadro de participao efetiva, transparncia e processos de accountability. No h no pas um sistema consolidado capaz de coletar, processar e divulgar informaes sobre as atividades das empresas, sobre os custos dos servios executados, a aplicao de recursos pblicos (como subsdios e a situao de bens reversveis) bem como o esclarecimento para o cidado sobre o que de fato est recebendo em termos de qualidade de servio5. A falta de mecanismos que possibilitem maior abertura participao tambm

Traduo prpria do original em ingls: Functionality is also predicated on regulations that gua-

rantee the consistency, timeliness and accountability of the regulators decisions, as well as proce dures to ensure transparency and public participation in the regulatory process. Without functional effectiveness, it is difficult, if not impossible, for a regulator to attain the necessary credibility among participants in the sector and potential investors.
5

Este quadro segue apesar de algumas iniciativas tomadas pela Anatel, como estudos sobre Valor

de Remunerao de Uso das Redes do Servio Mvel Pessoal (VU-M) e a reviso do Regulamento de Explorao Industrial de Linha Dedicada (EILD), alm do prprio Plano Geral de Metas de Competio (PGMC).

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

uma caracterstica do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) que vem sendo criticada por organizaes civis6.

Competitividade e concorrncia de mercado


A preocupao com a formao de monoplios ou duoplios tema recorrente nos pases analisados neste livro e tambm em diversos outros que esto debatendo suas polticas e estratgias para o acesso banda larga. Ela decorrente da prpria natureza do setor que tende concentrao de mercado, o que repercute diretamente nos preos do servio e gera dependncia. Como aponta estudo do Banco Mundial:
A estrutura do mercado de banda larga por vezes tem criado problemas para o desenvolvimento do servio. A falha de mercado mais comum a persistncia da forma-monoplio no fornecimento de infraestrutura de banda larga, mesmo quando no h monoplio legal (Kim et al, 2010, p. 39).7

Em torno desta questo, as polticas de acesso aberto (open access) se tornaram uma opo concreta para minimizar o problema. O estudo do Centro Berkman, da Universidade Harvard, realizado a pedido do rgo re gulador estadunidense (FCC), tem reforado os argumentos que confirmam a eficincia e a importncia desses mecanismos. Ao contrrio do que apontavam seus crticos, tais dispositivos geraram competio e inovao nos pases onde foram implementados, o que valeria tambm para as redes de prxima gerao:
Nossa descoberta mais surpreendente e significativa que as polticas de acesso aberto desagregao, bitstream access, requisitos para co-instalao, comrcio atacadista e/ou separao funcional so quase universalmente reconhecidas por terem desempenhado um papel central na transio da primeira gerao de banda larga na maioria dos pases de alto desempenho e agora passaram a ter um papel central no planejamento para a transio da prxima

Ver em <http://www.teletime.com.br/20/06/2011/idec-envia-ao-minicom-carta-de-contestacao Traduo prpria do original em ingls: The structure of the broadband market has sometimes

-ao-modelo-do-pnbl/tt/228717/news.aspx>. Acesso em: 6 mar. 2012.


7

created problems for development of the service. The most common market failure is the persistence of monopoly-type structures in the provision of broadband infrastructure, even when no legal monopoly exists.

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 269

gerao, cujo impacto positivo dessas polticas fortemente apoiado pela evidncia da transio da primeira gerao de banda larga (Berkman, 2010, p. 12).8

Nos pases analisados nos captulos anteriores deste livro, e tambm em outros estudos, demonstra-se que aqueles com melhor cenrio de competitividade do acesso banda larga optaram por algum nvel de desagregao das redes, como Finlndia, Japo, Coreia do Sul, Reino Unido, Sucia, Noruega, Dinamarca, Holanda dentre outros. Alm disso, pases que resistiram durante algum tempo a esta opo, como Sua e Nova Zelndia, mudaram de rumo e passaram a adotar polticas de acesso aberto a partir de 2006 (Berkman, 2010). Ao mesmo tempo que propicia melhores condies para competio, a regulao por meio do acesso aberto tambm afeta o custo final, uma vez que h compartilhamento de infraestrutura otimizando seu uso e, consequentemente, barateando o servio.

Infraestrutura para acesso e trfego de dados


A construo de grandes infovias e equipamentos digitais no sculo XXI se assemelha em importncia e impacto construo de ferrovias e maquinrio base de motores de exploso no sculo XIX, ou implantao de redes eltricas e eletro-eletrnicos no sculo XX. Salvaguardadas as peculiaridades e contextos histricos, tratam de infraestruturas pressupostas para modelos de produo econmica com efeitos sociais profundos, capazes de modificar a correlao de foras travadas entre pases e dentro de cada realidade nacional. Esta percepo j bastante difundida no mundo e tem impulsionado governos a agirem considerando tal perspectiva dentro de um quadro de planejamento estratgico com repercusses importantes de mdio e longo prazo. Embora haja consenso sobre a relevncia deste horizonte, a sua implementao requer, alm de investimentos financeiros robustos, a aplicao de solues tecnolgicas adequadas e duradouras, o que implica em observar uma srie de diretrizes que j vm sendo praticadas em diversos pases. Com base

Traduo prpria do original em ingls: Our most surprising and significant finding is that open

access policiesunbundling, bitstream access, collocation requirements, wholesaling, and/or functional separationare almost universally understood as having played a core role in the first generation transition to broadband in most of the high performing countries; that they now play a core role in planning for the next generation transition; and that the positive impact of such policies is strongly supported by the evidence of the first generation broadband transition.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

nos dados e anlises levantados nos captulos anteriores e em outros estudos sobre banda larga, pode-se elencar quatro direcionamentos importantes no desenvolvimento estratgico da infraestrutura para o acesso s infovias de alta velocidade. Primeiro, a implantao de redes para banda larga precisa ser pensada de forma sinrgica ao conjunto maior de infraestruturas que cortam um pas, que atravessam cidades e que ligam regies, como estradas, prdios, loteamentos residenciais, dutos, saneamento bsico, eletricidade, gs encanado etc. Em diversos pases isso tem sido projetado de forma estratgica: tm-se utilizado da estrutura pr-existente para se acoplar o trfego de dados. O mesmo ocorre em novas obras e reformas: a passagem de cabos de fibra tica j vem inserida no projeto. Por exemplo, o plano dos EUA prev que obras com investimentos pblicos (como rodovias, pontes e viadutos) sejam obrigadas a incorporar instalaes para banda larga. Em pases como a Frana, a legislao j obriga as construtoras a implantarem fibra tica nos prdios para viabilizar o ltimo quilmetro de acesso ( fiber-to-cabinet). Segundo, a distino entre infraestrutura fsica e mvel no pode ser vista de forma rgida, pois um cenrio ideal de universalizao, ubiquidade e qualidade da conexo requer o uso simultneo de redes fixas e de redes sem fio. Porm, ainda que seja complementar e no excludente, o investimento em tecnologia fsica de alta capacidade (como fibra tica) reconhecida como basilar: trata-se do alicerce capaz de gerar estabilidade no volume cada vez maior do trfego de dados devido sua potencialidade de adaptao s demandas do futuro prximo. A afirmativa de que as tecnologias sem fio so mais baratas e sustentam maior potencial de expanso se aplica apenas quando pensamos na ltima milha do acesso, quando j h uma estrutura fsica de backbones e backhauls instalada. Se observarmos o seu custo total, que requer a implantao e uso desses meios fsicos como pressuposto, as tecnologias sem fio demandam tanto investimento e tempo quanto as outras infraestruturas. Por isso, o acesso banda larga sem fio avaliado hoje como uma soluo de segunda camada, isto , assume um papel complementar ou suplementar principalmente para o ltimo quilmetro e para reas onde a construo de infraestrutura fsica seja invivel devido a especificidades geo grficas e baixssima densidade demogrfica. Como vimos no Captulo 1, a fibra tica supera em qualidade e performance as outras tecnologias e isso repercute em um custo maior. Ainda assim, muitos pases tm apostado suas fichas na implantao deste meio pensando em um projeto de longo prazo. Por exemplo, aps perceber que a iniciativa privada por si s no desenvolveria a infraestrutura necessria para a banda

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 271

larga em todo o seu vasto continente, o governo australiano decidiu investir pesadamente no setor com a criao de uma empresa estatal que est sendo a locomotiva da implantao de redes de fibra tica, planejando atingir 93% das residncias e locais de trabalho (ver Captulo 4). As tecnologias sem fio sero utilizadas em reas especficas com dificuldade de acesso a esta rede fsica. No exemplo da Finlndia, o plano prev que a infraestrutura de cabo ou fibra tica sirva diretamente ou esteja no mnimo a dois quilmetros de distncia de residncias e prdios pblicos e comerciais. Ao mesmo tempo, ainda que as redes sem fio no sejam a plataforma primria capaz de dar a estabilidade e qualidade necessria ao acesso, seu melhor aproveitamento outro ponto importante vinculado infraestrutura. A otimizao do espectro radioeltrico diante da nova realidade da convergncia digital exige um replanejamento da distribuio e funes das faixas que sero liberadas com este processo nos prximos anos. Todo projeto estratgico de banda larga precisa levar em conta este novo cenrio, realocando novas frequncias para a conexo sem fio, principalmente para qualificar o quesito ubiquidade. Como vimos no captulo anterior , embora o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) brasileiro tenha previsto a utilizao de fibra tica em sua estratgia para a criao de novas infovias centrais, o documento no estabeleceu os caminhos para a construo de uma rede fsica robusta o bastante para cobrir com capilaridade todo o territrio a ponto de se expandir para dentro das cidades chegando o mais prximo possvel de prdios e residncias. O crescimento desta rede fsica est basicamente centrado nos backbones. O pas ainda no possui um projeto estratgico de longo prazo para o uso do espectro radioeltrico diante do processo de digitalizao. Tambm seria necessrio um novo planejamento para a expanso da rede fsica a partir de 2025, quando chegam ao fim os contratos vigentes de concesso das operadoras de telefonia fixa. Terceiro, para diminuir a dependncia externa e o custo da conexo, necessria infraestrutura domstica capaz de viabilizar o fluxo internacional de dados, como cabos terrestres/submarinos e pontos de troca de trfego. Isso porque um pas que no possui infraestrutura que o conecta ao exterior precisa pagar a outro pela passagem de dados em suas redes. Pases com maior e melhor infraestrutura conseguem trafegar contedos partindo diretamente de seu territrio sem a necessidade de utilizao de redes estrangeiras, barateando o servio. Por exemplo, a inexistncia de um backbone entre continentes ou entre pases vizinhos gera dependncia da utilizao de cabos e pontos de troca de trfego situados nos EUA, detentor de uma maior infraestrutura que serve como passagem da informao entre pases, mediando sua origem e destino.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

Os cabos submarinos so estratgicos neste campo, embora no sejam novidade: tm suas origens ainda no sculo XIX, com as primeiras iniciativas de ligamentos fsicos transatlnticos entre a Europa e a Amrica do Norte (Briggs e Burke, 2006). Desde ento, estas estruturas que cruzam oceanos vm sendo utilizadas para conectar pases e continentes, constituindo hoje uma enorme teia que envolve o globo9. Satlites e cabos terrestres completam este sistema. A partir dos anos 80, os cabos passaram a utilizar fibra tica, o que aumentou de forma significativa a capacidade de transporte de dados: sem estas estruturas, a Internet no poderia existir como hoje. O Brasil ainda enfrenta grandes obstculos nesta rea e no possui um eficiente sistema que viabilize o trfego de dados, partindo de seu territrio para o resto do mundo. Conforme dados da Anatel, at 2012 seis cabos sub marinos ativos ligavam o pas ao exterior, sendo que os de maior capacidade e relevncia passam primeiro pelos EUA antes de seguir para a Europa gerando uma dependncia logstica. Alm do investimento na construo de ligaes diretas com Europa, sia e frica, h tambm a necessidade de criao desses backbones com naes vizinhas, bem como a implantao de um maior nmero de pontos de troca de trfego nacionais e entre os pases da Amrica do Sul. Atualmente, alm dos Pontos de Presena (PoP) da RNP, o Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) tem desenvolvido pontos de troca de trfego no pas por meio do projeto PTTMetro:
PTTMetro o nome dado ao projeto do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) que promove e cria a infraestrutura necessria (Ponto de Troca de Trfego PTT) para a interconexo direta entre as redes (Autonomous Systems ASs) que compem a Internet brasileira. A atuao do PTTMetro volta-se s regies metropolitanas no pas que apresentam grande interesse de troca de trfego Internet. Uma das principais vantagens deste modelo a racionalizao dos custos, uma vez que os balanos de trfego so resolvidos direta e localmente e no atravs de redes de terceiros, muitas vezes fisicamente distantes. Outra grande vantagem o maior controle que uma rede pode ter com relao entrega de seu trfego o mais prximo possvel do seu destino, o que em geral resulta em melhor desempenho e qualidade para os clientes e operao mais eficiente da Internet como um todo.10

Uma visualizao grfica dos principais cabos intercontinentais pode ser obtida nos seguintes

endereos: <http://www.cablemap.info/> e <http://www.iscpc.org/>. Acesso em: 1 mai. 2012. Nas imagens que se projetam nestes sites, possvel perceber que os cabos esto prioritariamente concentrados em pases, regies e cidades de maior relevncia econmica.
10

Disponvel em <http://ptt.br/intro.php>. Acesso em: 5 ago. 2012.

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 273

O Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) tem como meta implantar pontos de troca de trfego em todos os municpios do pas com populao superior a 100 mil habitantes (PNBL, 2010). Mas, por enquanto, os PTTs esto concentrados principalmente nas capitais dos estados brasileiros11. A criao de mais cinco cabos submarinos ligando o pas ao continente africano e europeu esto em fase de projeto ou construo, em sua maioria com previso para funcionar a partir de 2014.

Direitos do cidado e apropriao social


A concepo de universalizao do acesso banda larga tem sido compreendida em diversos pases como uma noo que se firma no mbito dos direitos dos cidados. Assim, no se trata apenas da possibilidade de oferta do servio para a contratao mediante pagamento financeiro: trata-se de assegurar a boa qualidade do servio operante em todas as regies, cidades e logradouros do pas a preos acessveis para qualquer cidado. Isso implica em ressaltar que a existncia de ampla oferta do acesso por si s pr-requisito, mas no garante a universalizao se apenas parte da populao possui capacidade de contratar o servio. Alm disso, em se tratando de um direito, o acesso tambm deve ser disponvel para aqueles sem condies de pagar atravs de centros de acesso coletivo gratuito. Para alcanar este cenrio, algumas diretrizes tm sido adotadas em diversos pases: (a) garantias legais de que a universalizao seja uma poltica de Estado com metas claras e planos direcionados para tal; (b) investimento estatal robusto no setor para a expanso equitativa da infraestrutura reconhecendo a incapacidade ou falta de interesse da iniciativa privada em alcanar sozinha este horizonte; (c) fortalecimento de rgos reguladores para fiscalizar e garantir o cumprimento de metas de universalizao; (d) utilizao de tecnologias sem fio (como Wimax e Wi-Fi) para disponibilizar acesso gratuito em qualquer lugar e a qualquer hora, principalmente nas reas urbanas; (e) criao de espaos de acesso coletivo gratuito em escolas, bibliotecas pblicas, centros comunitrios e telecentros; (f) investimento em educao digital (e-literacy) e formao de cidados ativos digitalmente, capazes de usar cria-

11

E em algumas poucas cidades do interior como Americana (SP), Campina Grande (PB), Campinas

(SP), Caxias do Sul (RS), Londrina (PR), So Jos dos Campos (SP). Mais informaes sobre os PTTs em <http://www.cg.org.br/publicacoes/documentacao/ptt.htm>. Acesso em: 2 ago. 2012.

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

tivamente aplicativos on-line, gerando contedo e agregando valor na rede; (g) garantias legais para neutralidade de rede, possibilitando que a Internet se mantenha como um espao livre para a apropriao social, inovao e liberdade de expresso, evitando que direitos sejam violados e impedindo que o poder econmico de grandes conglomerados crie barreiras para o livre fluxo de dados. Importante ressaltar que estas diretrizes no se configuram como itens isolados em um cardpio no qual se escolhem algumas dessas opes para serem adotadas: so peas de um planejamento maior que se integram e se complementam, pois atuam em problemas especficos e possuem funes distintas que visam sanar as diversas lacunas no caminho da universalizao. Por exemplo, o acesso via redes sem fio cobrindo cidades no substitui o acesso banda larga em fibra tica residencial, pois o cidado far uso distinto dessas duas opes de acesso no dia a dia. Em outro exemplo, ainda que haja a infraestrutura para que a banda larga chegue s residncias, isso no exclui a importncia dos centros de acesso pblico gratuito, que possibilitam espaos de formao, capacitao e criao coletiva de contedo (da mesma forma que a educao domstica no substitui a educao escolar, sendo complementares). Como apontam alguns analistas, tomando como exemplo o caso sul-coreano:
Para sensibilizar o pblico sobre os benefcios dos servios de banda larga e promover a sua utilizao, os governos podem fornecer treinamento sobre como usar computadores e a Internet. Reconhecendo a importncia de uma populao digitalmente educada desde o incio de 2000, a Coreia providenciou treinamento e capacitao gratuita ou de baixo custo para 10 milhes de cidados que no tinham acesso s TICs. Esta formao contribuiu muito para a penetrao rpida e generalizada da banda larga (Kim et al, 2010, p. 48).12

Isso implica tambm no aumento de contedo nacional na rede. Fortalece a presena idiomtica on-line e diminui a dependncia de informaes em outros idiomas, repercutindo no custo da conexo, uma vez que equilibra a intensa assimetria do trfego para fora do pas, como ocorre atualmente. O incentivo ao know how domstico tambm deve ser visto como uma forma es12

Traduo prpria do original em ingls: To raise public awareness on the benefits of broadband

services and promote their use, governments may provide training on how to use computers and the Internet. Recognizing the importance of a digitally literate population, in the early 2000s, Korea provided free or low-cost training to 10 million citizens who lacked access to ICT. This training contributed a lot to the rapid and widespread penetration of broadband.

Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 275

tratgica de inovao e agregao de valor ao ambiente digital, principalmente na produo colaborativa e no uso expansivo de softwares livres, que possuem um baixo custo e descentralizam o mercado de solues tecnolgicas, hoje altamente concentrado (Silveira, 2005). No Brasil, nem todas as diretrizes elencadas para a universalizao vm sendo implementadas de fato. Embora boa parte destes princpios esteja citada no PNBL, no h mecanismos que garantam sua realizao. A questo mais evidente a fragilidade da ao do Estado como protagonista nesse processo e a nfase dada ao mercado para a obteno de metas de universalizao sem que haja obrigaes legais para tal. A ineficincia dos rgos reguladores, a escassez de projetos visando a ubiquidade de acesso e a ne cessidade de uma poltica mais consistente para a e-literacy complementam estes obstculos.

Consideraes nais
A democratizao da banda larga no ocorre de forma espontnea e as estratgias adotadas por cada governo neste incio de sculo podem fazer a diferena nas prximas dcadas. Embora o acesso Internet em redes de alta velocidade no seja a soluo para problemas precedentes e estruturais de excluso social, sua ausncia ou deficincia pode se tornar um agravante neste novo mundo de crescente e irreversvel digitalizao. Este captulo tentou demonstrar que, para atingir nveis de excelncia de incluso digital sem perder de vista o interesse pblico, estratgias em frentes distintas e simultneas tm sido incorporadas nas polticas pblicas e nos sistemas regulatrios estrangeiros. Como descrito e analisado nos captulos precedentes, diversos pases tm testado frmulas e direes, onde algumas podem ser replicadas como solues exitosas e outras ainda se postulam como promessas suscetveis prova. Em todos os casos, governos seguem apostando em suas decises na tentativa de driblar barreiras e romper com enormes desafios que se erguem pela frente. Ao apontar alguns direcionamentos a partir da anlise de experincias ao redor do mundo, este captulo sintetizou cinco ns considerados alicerais para se alcanar a universalizao da banda larga: fortalecimento da ao do Estado; melhorias nos sistemas de transparncia, accountability e gesto; criao de um ambiente de competitividade e concorrncia de mercado; desenvolvimento de infraestrutura para o trfego de dados; nfase na apropriao

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EXPERINCIA BRASILEIRA EM PERSPECTIVA COMPARADA

social do acesso Internet como um direito do cidado. Cada um destes eixos elencados deve ser compreendido como parte indissocivel de um conjunto de diretrizes simultneas que precisam ser observadas para potencializar a democratizao da banda larga. Nos pases com melhor desempenho, o Estado tem sido pea central neste jogo, principalmente atravs do investimento direto, conciliado a um sistema regulatrio eficiente. Mecanismos de transparncia, participao e accountability complementam este quadro, uma vez que o servio de banda larga no se configura apenas como um negcio lucrativo para a livre ao de empresas, mas repercute diretamente nos campos dos direitos do cidado, da incluso social e do desenvolvimento socioeconmico. Do ponto de vista tcnico, a nfase no investimento em infraestrutura fsica de alta capacidade uma premissa estratgica para o futuro da banda larga que ainda no encontrou um substituto altura. Comparado aos projetos estrangeiros mais avanados, o caso brasileiro ainda enfrenta dificuldades que, de algum modo, no so novas: tm origem na prpria trajetria e caractersticas do campo das comunicaes do pas, marcados por polticas governamentais formuladas sem um slido planejamento enquanto poltica de Estado e por um ambiente regulatrio pouco coeso, diferentemente do que ocorre em pases com tradio mais consolidada. No que se refere banda larga, o programa brasileiro para as prximas dcadas traz avanos pontuais, mas ainda no provou sua efetividade como um projeto robusto de longo prazo, capaz de propiciar uma efetiva universalizao do servio com os nveis de qualidade requeridos. H deficincias estratgicas, problemas estruturais precedentes e enormes desafios que no so intransponveis: podem ser superados se houver um realinhamento adequado e um tratamento devido com solues que abarquem as diversas frentes e que tratem esta nova fronteira sob a luz do interesse pblico.

Referncias
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Polticas pblicas e regulao do acesso Internet banda larga 277

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PARTE III
ENtREVIStAS

Entrevista com

BEAtRIZ TIBIRI
Diretora geral Coletivo Digital

por Olvia Bandeira1

Beatriz Tibiri esteve nas Cincias Sociais da USP de 1973 a 1979. Hoje funcionria efetiva aposentada da Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo. Participou da Coordenao do Frum Paulista de Participao Popular, associao para discusso de oramentos pblicos e formas de controle social. Nos anos de 2001 e 2002 foi vice coordenadora da Coordenadoria Geral de Governo Eletrnico da Prefeitura de So Paulo. Nos anos de 2003 e 2004, passou a responder pela coordenao geral da mesma coordenadoria, trabalhando os conceitos de Internet cidad, software livre e incluso digital. Desde 2010, trabalha no projeto Telecentros.BR, no Polo Sudeste Meridional, como especialista de eixo temtico da Rede Nacional de Formao para Incluso Digital. diretora geral do Coletivo Digital, instituio que pretende contribuir com a democratizao e o acesso sociedade da informao.

Voc poderia falar um pouco de sua trajetria de militncia e de seu trabalho nas reas de Internet e incluso digital? Eu sou Beatriz Tibiri, do Coletivo Digital, que uma OSCIP que vem atuan do h sete anos na rea de incluso digital e software livre. Esta histria de incluso digital e software livre teve incio em torno do ano 2000, quando co meamos a pensar em um projeto de poltica pblica que permitisse o acesso a pessoas que no podiam comprar um computador nem pagar um provedor. Esse projeto acabou vingando na Coordenadoria de Governo Eletrnico da Prefeitura de So Paulo a partir de 2001, sob minha coordenao por dois anos e do Srgio Amadeu [da Silveira] por outros dois. Quando samos da prefeitura, fundamos uma ONG com mais algumas pessoas que trabalharam no governo eletrnico, com o objetivo de continuar tocando os temas de incluso digital, software livre e Internet cidad. Ento, nas questes de incluso digital e sof-

Entrevista realizada por telefone no dia 13 de junho de 2012.

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ENtREVIStAS

tware livre, so quase doze anos atuamos com essas questes, brigando pela disseminao do software livre e exigindo que incluso digital e banda larga sejam direitos garantidos ao cidado brasileiro. O que move vocs? O que justica esses projetos e a luta por poltica de incluso digital e banda larga? Em cima de que problemas vocs esto atuando? Para ns, a excluso em uma sociedade do conhecimento e da informao das mais perversas. Ela se junta excluso econmica, social e poltica e tira os brasileiros das camadas de mais baixa renda da produo do conhecimento, da divulgao de sua produo, da criatividade no interior de suas comunidades... E para isso preciso que essas coisas real mente sejam tratadas como direitos. Quando se pensa que so mais de 10 anos brigando por estes direitos... J deveramos estar em um ponto muito frente. Ns no podemos apartar o Brasil da insero nesse mundo, e para que as pessoas consigam estar nesse mundo, elas precisam ter uma conexo de qualidade, ter acesso pblico, ter meios de compartilhar conhecimento, melhorar o uso que fazem das tecnologias, e tambm reivindicar e produzir novas tecnologias. No podemos deixar essa roda parar, e para que a histria seja contada do jeito certo, essas pessoas precisam estar inseridas nesse mundo atravs do acesso s tecnologias, para que possam produzir e colocar seus contedos para circular na rede mundial. Voc falou que nesses 10 anos a situao j poderia ter avanado bastante, mais do que avanou. O que voc acha que diculta esse avano ou impede que essas questes se resolvam com mais rapidez? Eu acho que as polticas pblicas, no caso da incluso digital, acabaram se consolidando em municpios ou estados, mas ainda no haviam se consolidado no panorama nacional. Nesta gesto o governo federal criou uma Secretaria de Incluso Digital. Em relao ao dimensionamento, no sei at onde as pessoas percebem a falta que isso faz na ponta, nos pequenos municpios, no Brasil todo. preciso entender que estamos num pas continental, sem sombra de dvida, mas no podemos baixar a bola, porque muitas vezes as polticas federais unificadas tm certa dificuldade de atingir a capilaridade necessria. E para isso preciso estar o tempo todo criando, incentivando as parcerias com os produtores locais e com os governos locais, para que se chegue realmente aonde se tem que chegar. Muitas vezes os gestores no conseguem enxergar essa realidade e acabam tratando as polticas de uma forma mais numrica, por assim dizer. O que a gente sempre fala que por trs de cada uma das redes, por trs de cada computador, o que existe so pessoas que precisam da tecno-

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logia e do acesso para avanar no desenvolvimento local, na emancipao da comunidade, na autonomia que podem ter. E muitas vezes essa compreenso ainda muito restrita para os gestores pblicos. Ento, voc se defronta com negociaes como a da banda larga, que no privilegia a banda larga popular, que diferente de banda larga apenas mais barata. realmente tratar a banda larga como direito do cidado, onde quer que ele esteja. E quanto a incluso digital, tambm muitas vezes as pessoas param na questo do analfabetismo digital, quando na verdade a incluso digital deve caminhar no mesmo ritmo e com a mesma rapidez das novas descobertas tecnolgicas. Quem est na ponta, nos telecentros, nos pontos de cultura, nos pontos de acesso pblico, no pode ter um computador com menor qualidade, com menos aplicativos e acessrios, tem que exigir e receber um computador de ponta, com todos os aplicativos e acessrios que lhes permitam trabalhar com msica, vdeo, udio... Para isso tem que estar sempre alerta e sempre lutando. Voc est falando que incluso digital no s alfabetizao digital nem apenas a disponibilizao dos equipamentos. Mas me parece que as polticas variam muito no que entendem por incluso digital. O prprio conceito diculta que as polticas na prtica possam ter ampliado seu signicado. Como vocs trabalham com os conceitos de incluso e excluso digital? A questo da incluso digital passou por um longo debate e ns estamos hoje em outro patamar de discusso. Mas quando se comeou a fazer incluso digital, muita gente questionava por que vocs esto levando computador para a periferia, se no chega nem livro na escola? Uma viso etapista. Havia ainda a definio de que bastava o equipamento para fazer a incluso digital, ou seja, a questo do acesso Internet no estava casada com a questo da incluso digital. Depois esta etapa foi superada, e hoje se considera que o acesso rede integra, vamos dizer assim, o pacote da incluso digital. Depois se fez um longo debate sobre sustentabilidade, muitos entendiam que os telecentros e os pontos de acesso devem cobrar pelo acesso. Foi uma longa briga para definir que o acesso tinha que ser de poltica pblica, portanto tinha que ser gratuito. Hoje, preciso fazer o poder pblico enxergar que os telecentros e os pontos comunitrios de acesso tm vida prpria, no esto associados somente ao uso consumista da rede. Trata-se de permitir que essas comunidades possam produzir contedo, possam se organizar para usar essa tecnologia de forma coletiva, fazer o acesso compartilhado e usar a tecnologia para o desenvolvimento local. No caso de reas de pesca e dos caiaras, que podem usar o telecentro para fazer georreferenciamento para ter acesso situao das mars, e poder

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avanar e qualificar o que eles j fazem h muitos anos. O poder pblico s vezes tem dificuldade de entender que os pontos de acesso mudam conforme as necessidades das comunidades. Ento voc pode transformar um ponto de acesso em um distribuidor de rede, de ponto de rede em centro de referncia de reportagens comunitrias. Voc pode dar a esses pontos a caracterstica e a vocao exigidas pela comunidade. Isso no significa que disponibilizar um computador e fazer a pessoa aprender um pacote office qualquer ou perder o medo do mouse acabem com a funo do telecentro. Experincias internacionais provam que mesmo os locais onde as polticas pblicas davam acesso a computadores nas casas das pessoas tm um provedor; esses pontos de acesso funcionam como locais de qualificao coletiva, com novas formas de divulgar a comunidade, implantar negcios de e-comrcio, colocar para funcionar em torno daquele ponto de acesso um laboratrio de garagem. Enfim, as vocaes mudam conforme avanam a necessidade e a organizao da comunidade. Agora ns temos que provar que isso incluso digital, e que no basta fornecer equipamentos e uma conexo que no seja de banda larga. H um grande nmero de pessoas ainda sem acesso que utilizam o telecentro. Por outro lado, ter acesso domstico no exclui o acesso nos centros comunitrios. Voc acha que os telecentros devem continuar mesmo que o acesso domstico seja muito difundido? Como voc v o papel dos centros pagos neste processo, como as LAN houses ? Eu acho que a diferena que existe entre as LAN houses e os telecentros um pouco o que chamamos de acesso compartilhado e coletivo. Na verdade, o simples acesso pode te dar, vamos dizer assim, conquistas individuais, enquanto pessoa ou famlia que consegue resolver por sua prpria condio a questo do acesso. As LAN houses sem dvida prestam um grande servio incluso digital da populao. Agora a questo do acesso comunitrio, compartilhado e coletivo, essa forma de acesso pode colocar essas tecnologias a servio de projetos da coletividade, pode fornecer infraestrutura para que a molecada do pedao possa fazer laboratrio de garagem e desenvolver softwares e aplicativos que sirvam e possam trazer renda para a comunidade. Ento, o papel do acesso comunitrio compartilhado e coletivo modifica o uso que se pode fazer da tecnologia. Defendemos que as polticas pblicas de incluso digital apontem para esse uso coletivo que visa o desenvolvimento das comunidades. E o software livre nesse processo? O software livre est na essncia do compartilhamento. Sempre colocamos que em relao ao poder pblico possvel falar de software livre como eco-

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nomia de recursos pblicos. Mas para as comunidades, o ponto que mais se destaca sem dvida alguma o da filosofia do compartilhamento. A questo da solidariedade j muito presente nas comunidades, de um ajudar o outro, de voc participar do mutiro do seu vizinho porque no outro dia ele vai ajudar no seu. Ento, disponibilizar tecnologias com as quais as pessoas possam interferir na realidade e remodelar usos mais adequados s suas necessidades fortalecer um instrumento de autonomia para as comunidades. Voc poderia citar exemplos de polticas bem-sucedidas no Brasil ou em outros pases? No Brasil foram firmadas diversas polticas pblicas, como as implantadas em So Paulo pela gesto de Marta Suplicy [prefeita de 2001 a 2004], que manteve nos telecentros os conselhos gestores de comunidade que impediram a descontinuidade das polticas pblicas. At hoje a poltica de telecentro em So Paulo tem um limite maior com o uso de software livre, que agora comea a apresentar certa estagnao, porque eles no apostam no desenvolvimento como a gesto Marta apostou, embora estas polticas estejam de p. As comunidades no deixaram que os telecentros fossem fechados. O Rio Grande do Sul hoje um exemplo com o gabinete digital e uma srie de polticas realizadas nesta rea, com telecentros desde 2001. O maior programa que existe hoje o Programa Telecentros BR, que tem enfrentado dificuldades por no ter conseguido resolver totalmente a questo da capilaridade. At houve a preocupao como um todo em chamar para esses editais redes de prefeituras e toda a parte de infraestrutura, tudo isso feito de forma unificada pelo governo federal. E esta talvez no seja a melhor forma de chegar at a ponta. Talvez fosse preciso rever a forma como esse edital foi feito e pensar em ter por um lado uma grande fiscalizao, e por outro o compartilhamento de poder e de recursos, porque mais fcil para uma prefeitura ou instituio firmada localmente administrar toda a logstica, implementar a infraestrutura, fazer as coisas chegarem. E isso tem sido um problema para o Telecentros BR, o primeiro programa federal que pretende atender oito mil telecentros. Do outro lado, na questo da banda larga, acho que como pas entramos tardiamente no debate. O Programa Nacional de Banda Larga que vem sendo implementado caminha como uma grande negociao com as teles, mas com pouca contrapartida para alcanar o que a gente chama de banda larga popular, que inclusive a banda larga disponvel para os pontos de acesso perdidos em lugares remotos pelo fundo do Brasil, que precisariam de solues como j se fez em Porto Alegre, onde a contrapartida para o uso do solo subterrneo foi realizada na forma de acesso. Se por exemplo uma empresa quer ter acesso ao subterrneo e fibras que cir-

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culam no centro de negcios e no centro empresarial, ela pode ter, desde que d acesso rea rural. O projeto Pira Digital um exemplo de como possvel trazer essas questes para a rea rural atravs deste tipo de negociao. E na verdade quando hoje falamos no Programa Nacional de Banda Larga, pensamos no acesso a 35 reais, que em algumas regies j um grande avano. Na regio norte, onde o custo era em mdia entre 200 e 300 reais, um indivduo na regio hoje pode conseguir uma conexo por 35 reais. Mas e quem no consegue pagar, de que forma vai ter acesso banda larga? Esta resposta no est nas metas do Programa Nacional de Banda Larga. Ns temos de nos colocar a postos neste mundo novo descortinado pelas novas tecnologias. Ento, falar hoje em banda larga de um mega para ns algo muito limitado. At pode-se argumentar que s h o uso de e-mail e no preciso mais do que isso. Mas preciso lembrar que nos locais de acesso pblico, por exemplo, pode existir a necessidade de se trabalhar com udio e vdeo, e a banda larga que est chegando agora com antenas, por exemplo, est em torno de 512 kbps. E voc acha que isso pode ser considerado banda larga? Existe uma velocidade... Isso no banda larga. Ter como meta um mega realmente um rebaixamento de postura, inclusive nas negociaes necessrias ao Programa Nacional de Banda Larga. Quem hoje compra banda larga pode ter 10, 20 e at 100 Mbps, e est se oferecendo para quem compra no mximo um mega o valor de 35 reais. Ento, a isso chamamos de banda lerda, e no banda larga, certo? bem diferente do que est sendo feito em vrios pases do mundo. Pois , exatamente. Se voc comear hoje a oferecer banda larga de 512 Kbps para um telecentro de um municpio qualquer, a durao deste investimento ser muito curta. Ser necessrio reforar a infraestrutura dentro de quatro a cinco meses, o que no vai ter uma boa receptividade da comunidade. Voc pode at dizer que voc tem um perodo em que a comunidade experimenta, mas quando comearem a achar que no deu para baixar o filme, nem para subir a gravao da msica da banda, vai acabar gerando mais insatisfao. Em relao ao PNBL, vocs tm discutido a questo da infraestrutura? Vocs tm avaliado a infraestrutura atual e se ela permitiria um plano mais ousado? A dificuldade do Programa Nacional de Banda Larga reside no quanto o governo est disposto a investir para adotar uma infraestrutura para resgatar os chamados bens reversveis para o patrimnio pblico j instalado. Pases como a Coreia, por exemplo, gastaram muito, porque sabiam que o retorno

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era lucrativo. Ento, houve um investimento inicial pesado para que a coisa andasse. Aqui a gente est negociando no zero a zero, contando com a viso de negcios das teles para fazer esses investimentos. Como no Brasil h reas que no so de interesse das teles, preciso cobrar essa contrapartida, se esse investimento no for feito pela Telebras. Voc acha que h algum modelo tecnolgico que o Brasil poderia adotar, alguma experincia em outros pases em relao infraestrutura que poderia nos ajudar? Nos debates com o governo so citados exemplos internacionais como a Co reia. S que quando se tenta discutir como que voc faz isso no Brasil, sempre aparece o argumento de que somos um pas continental. Vou at ser meio ir nica, mas se voc considerar que no Imprio se pensou em como comunicar o Brasil com a Europa e se atravessou cabo mar adentro para que isso fosse possvel, se endividaram, puseram dinheiro que no tinham, mas fizeram isso, preciso fazer. Um pas que consegue se inserir na economia mundial, que assumiu um papel diferenciado nos ltimos anos, no pode mais continuar como colnia do ponto de vista da tecnologia. Ento preciso investir no s em banda larga, mas no desenvolvimento tecnolgico do pas, e no s na importao de tecnologia. E ter vontade poltica para pressionar para que este desenvolvimento acontea, com todas as campanhas. A campanha Banda Larga um direito seu! tem incomodado muito, porque est exatamente colocando: o que vocs esto achando bom no o que est sendo exigido no mundo em que estamos inseridos. E eu acho que So Paulo inclusive deve mais ainda por estar um passo atrs, pois no se discute a questo da produo pblica de tecnologia, investimento em parque tecnolgico... Na verdade, no trip com que os governos trabalham falta apostar e investir na perna da sociedade. O governo discute com a academia, o governo discute com as empresas, mas no discute o que possvel fazer com a sociedade civil, que est se organizando da forma que pode. preciso considerar, por exemplo, os laboratrios de garagem e apurar o que so hoje as locaes dos telecentros nas comunidades e o que mais poderia ser feito atravs deles, ou seja, os investimentos que podem ser feitos para que as pessoas tenham suporte para militar na produo de tecnologia, de inovao e de contedo. Ns temos que financiar esse tipo de ao. Isso envolveria uma poltica de vrios ministrios, de secretarias... Exatamente, uma coisa que tinha que ser interministerial, tinha que ser prioridade. Seria um grande programa de insero na produo, no sentido de

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apoiar aqueles que j produzem e que podem vir a produzir e esto espalhados pelo Brasil todo, precisando de suporte para fazer isso, atravs de investimento pblico. Quanto a este investimento, o FUST [Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes] deveria por exemplo ser usado para isso? Eu acho que se houver um entendimento global de que o que estou chamando de incluso digital no s investir em telecentro, mas investir na infraestrutura, ter uma poltica de indstria e comrcio que favorea a pequena empresa, a cooperativa de produo e de desenvolvimento, incentivar e divulgar o que est sendo produzido nos laboratrios de garagem, nos telecentros e pontos de cultura, realmente possibilitar um novo fervedouro de coisas que ter enraizamento. Entretanto, temos constatado infelizmente que do ponto de cultura as polticas retrocederam de forma perigosa no ltimo ministrio. Na questo da incluso digital, ou se resolve logo a questo da infraestrutura, com as articulaes necessrias para que tenha capilaridade, ou haver retrocesso. Porque a cada passo fracassado de uma poltica pblica ela ganha descrdito. Ento, de repente criada a falsa imagem de que telecentro no funciona. No o telecentro que no funciona; o que no funciona a forma como se est tentando implantar os telecentros. Estamos falando do incentivo aos coletivos. Mas com relao Internet, pensada como um meio, voc entende que ela deveria ter seu contedo regulado? Eu acho que a Internet permite, entre aspas, igualdade na oportunidade de produzir e disseminar contedo na rede. O que se tentou criar de cerceamento no est embasado no que de fato acontece. O marco civil, que tenta retratar o que existe e o que necessrio consolidar para que se continue usando a Internet com liberdade e neutralidade, o limite de onde podemos chegar. Eu acho que tentar cobrar por acesso diferenciado, regular quem pe e quem no pe contedo, punir como se estivesse tratando com o crime organizado, vai reduzir muito a liberdade e as possibilidades, vai restringir um direito das pessoas. Ento, acho que temos que pensar em retratar o uso que hoje se faz da Internet para disponibilizar contedo e construir uma rede alternativa de disseminao de informaes, que contrarie inclusive o status quo da imprensa dita burguesa. Enfim, o contraponto da sociedade tem muito mais vazo pela Internet do que por qualquer outro veculo. Eu acho que isso tem que estar assegurado.

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Voc acha que o movimento social tem utilizado a Internet com seu potencial de mobilizao e de participao na esfera pblica? Eu acho que ainda no. Uma pesquisa, se no me engano do CGI.br, mostra que 33% da populao no quis a Internet por no ver utilidade nela. Se no querem acesso, porque ningum nunca mostrou a esta parcela da populao as possibilidades que a rede coloca sua disposio. Quanto participao social, essas pessoas precisam conhecer seus direitos e as facilidades que esto sendo colocadas sua disposio para que participem de forma organizada da fiscalizao das decises do governo. Por exemplo, a Lei de Acesso Informao deve ser popularizada para que as pessoas comecem a querer saber de tudo que diga respeito a sua condio de cidados. Por exemplo, em 2001 o telecentro no era uma reivindicao presente no oramento de cidade nenhuma, mas em 2002 j constava em vrios processos de oramento participativo, tudo mundo j estava reivindicando. Ento, acredito que tenha de ser feito um grande mutiro de cidadania, para que a populao entenda o cenrio disponvel que ela tem para descortinar. Por isso preciso fazer investimento em capacitao e em suporte para que as organizaes consigam se estabelecer e viver por muitos anos, no aparecendo e sumindo ao sabor das dificuldades financeiras. Voc falou em banda larga popular e banda larga a preo popular. Existe alguma diferena entre as duas expresses? A diferena que a banda larga a preo popular para o cidado que destina uma parte do seu salrio para pagar provedor, por menor que seja. J quando falo em banda larga popular, me refiro ao acesso de todas as comunidades, inclusive onde no h poder aquisitivo para contratao de banda larga, mas que oferea uma banda larga de qualidade em seu telecentro, ponto de cultura ou associao. E digo mais: seria de bom tamanho pensar que nos grandes eventos como a Copa do Mundo e as Olimpadas, ou mesmo os programas do PAC (Programa de Acelerao do Crescimento), a infraestrutura implantada deve ficar como patrimnio para a populao. Ento, se vai ser construda uma estrada, com ela pode ser instalada uma rede de fibra tica para conectar a comunidade por onde ela passa. Se vai ser feito um plano emergencial para atender necessidade de banda larga nos locais que vo abrigar grandes eventos, a infraestrutura implantada deve ficar como patrimnio para as comunidades da regio.

Entrevista com

BRUNO MAGRANI & MARLIA MAcIEL


Observatrio Brasileiro de Polticas Digitais

por Olvia Bandeira1

Bruno Magrani professor do Centro de Tecnologia e Sociedade da Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundao Getlio Vargas e coordenador do Observatrio Brasileiro de Polticas Digitais. Formou-se em direito pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e fez mestrado em Direito e Tecnologia na Harvard Law School. Participou da implementao do projeto Creative Commons no Brasil, coordenou o projeto Cultura Livre e participou de debates polticos sobre regulao da Internet e tecnologia, como o Marco Civil da Internet, o uso da Internet em campanhas eleitorais, o uso de DRM na TV digital, dentre outros. Bruno tambm atuou como consultor da Mozilla Corporation no Brasil e tem prestado consultoria para start-ups de Internet. Marlia Maciel pesquisadora do Observatrio Brasileiro de Polticas Digitais, projeto desenvolvido pelo Centro de Tecnologia e Sociedade da FGV Direito Rio em parceria com o Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br). Formou-se em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) e Mestre em Integrao Latino-americana pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). fellow da DiploFoundation-Genebra e foi tutora no curso de governana da Internet da mesma instituio. Participou como representante da sociedade civil no grupo de trabalho para o aperfeioamento do Frum de Governana da Internet (IGF), criado no mbito da Comisso de Cincia e Tecnologia para o Desenvolvimento das Naes Unidas (CSTD).

Que mudanas temos hoje em termos tecnolgicos, polticos e econmicos que justicam as polticas de banda larga? Bruno Magrani: Deixando de lado o velho clich de que a Internet e as tecnologias digitais tm um potencial de transformao enorme, acho que vale a pena enfatizar que o investimento em infraestrutura e tecnologia digital tem
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Entrevista realizada pessoalmente no dia 12 de abril de 2012, no CTS da FGV-RJ, no Rio de

Janeiro (RJ).

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sido enxergado pelos pases como uma vantagem competitiva. Se voc pensa que os pases, especialmente os em desenvolvimento, esto ganhando mais destaque agora, a Internet e a tecnologia digital so vistas como um investimento no futuro e uma vantagem para que o pas amplie seu destaque internacional. Mesmo pases desenvolvidos tm olhado para a questo do desenvolvimento da banda larga e, por mais que a rede deles comparativamente esteja muito mais desenvolvida do que a nossa e nos pases em desenvolvimento, vemos que h uma preocupao em manter a liderana e no ficar para trs. Nos Estados Unidos, onde surgiu a Internet, quando voc compara a Internet em termos de preo, de velocidade disponvel para o usurio, ele no aparece nem entre os dez primeiros. O Berkman Center em 2009 fez um estudo sobre banda larga no mundo inteiro e colocou os Estados Unidos em 15 no ranking mundial. Os primeiros pases so basicamente os pases asiticos, como Coreia do Sul, Japo e pases nrdicos como Sucia e Noruega. Por conta disso, os Estados Unidos em 2009 comearam um plano para aumentar a banda larga no pas. Marlia Maciel: Nas relaes internacionais houve uma mudana muito marcante, especialmente a partir da dcada de 1980, se voc comparar com o momento do surgimento da Internet, que surgiu como um projeto militar americano, que inicialmente interligou atores acadmicos, mas que ganhou outra dimenso. Quando a Internet surgiu, ela era muito regulada por normas tcnicas do setor privado, pelos usurios e por aqueles que a fizeram. Os governos tinham um papel muito pequeno. A partir da dcada de 80, com todas essas mudanas econmicas de que o Bruno vinha falando, os governos perceberam que precisavam ter tambm um papel importante na regulao da Internet e correram atrs da liderana de um primeiro movimento feito por atores privados. E comearam a regular vrios aspectos, inclusive a questo da banda larga. Mas interessante perceber que num primeiro momento somente ministrios, por exemplo, que lidavam com tecnologia e comunicao estavam focados na Internet. No ltimo ano uma pluralidade de eventos internacionais tiveram como foco a Internet: o encontro do G8, antes da cpula do G8 um seminrio para tratar especificamente da Internet. Houve eventos do conselho da Europa. A OECD elaborou um rol de princpios para regular a Internet. Acho que os governos esto tendo uma percepo muito mais holstica do potencial da Internet. Ela no s mais um instrumento de comunicao, ela um instrumento fundamental para impulsionar o desenvolvimento econmico. Ela um instrumento fundamental para uma questo de segurana da rede tambm. O conceito de ciberguerra est sendo adotado por vrios pases. A OTAN fez,

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acho que no ano passado, um seminrio para discutir princpios regulatrios e o papel da Internet na segurana. Ento, a Internet tem sido vista tambm sob diversos aspectos, inclusive por parte da sociedade civil como um meio de garantir direitos. Bruno, voc estava falando dos pases em primeiro lugar no ranking em relao a acesso e qualidade do servio. Que solues adotaram os pases que esto frente nesse processo? Bruno Magrani: Uma das concluses desse estudo que mencionei, do Berkman Center, foi que a questo da competitividade foi fundamental para esses pases estarem na dianteira, ou seja, muitas empresas oferecendo servios de banda larga, o que a gente no v no Brasil e no v em diversos pases, especialmente no se v isso nos Estados Unidos. Para atingir a competitividade, a principal recomendao do Berkman Center era a adoo de polticas de acesso aberto. Por exemplo, o que eles chamam de unbundling, e que aqui a gente chama de desagregao das redes, em que voc permite que a infraestrutura seja de propriedade de uma empresa, que pode at ter o monoplio dessa infraestrutura, mas voc tem regras muito rgidas sobre os acessos que os provedores podem ter quela infraestrutura. So os pases asiticos? Bruno Magrani: Dos que eu lembro de cabea, voc tem tanto Coreia do Sul, Japo, Sucia, Noruega, acho que Finlndia... Como vocs avaliam o modelo brasileiro hoje e que problemas dicultam a competitividade? Bruno Magrani: No Brasil a gente v um pouco do que tem acontecido no mercado americano, da falta de competitividade. H diversas razes para isso. Uma resposta que esse mercado naturalmente monopolista, ou seja, se voc no deixa uma empresa ter o monoplio, ela no tem os incentivos financeiros adequados para gastar todo aquele dinheiro para instalar a infraestrutura, que muito cara. O estudo do Berkman Center e outros tambm mostram que as polticas de acesso aberto comprovam que isso no necessariamente verdade. Voc pode trabalhar com modelos diferentes, em que eventualmente parte do mercado de propriedade do governo, a parte da infraestrutura mais bsica, e a voc tem uma segunda camada em que acontecesse competio e garante a qualidade de servios. Acho que isso est faltando no mercado brasileiro. Um estudo da Anatel sobre o Plano de Metas de Competitividade verificou que

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a Oi tinha poder de mercado em torno de 3.200 municpios, dos 5.500 que existem no Brasil. Ento h uma concentrao grande no mercado brasileiro. Acho que o mais interessante disso que recentemente a gente tem visto outras opes, tanto regulatrias quanto tecnolgicas, que subvertem a anlise do mercado ser naturalmente monopolista. Um exemplo a discusso recente nos Estados Unidos sobre o que eles chamam de width spaces, que o seguinte: quando voc analisa o espectro radioeltrico, algumas faixas de frequncia viajam mais longe do que outras. Historicamente essas faixas de frequncia que viajam muito longe so usadas para televiso. E a a gente tem todo o lobby de empresas de mdia, que no deixam mexer naquela faixa. Mas nos Estados Unidos o que vimos foi que com a migrao da TV analgica para a TV digital foi possvel liberar parte dessas faixas, ou seja, entre a faixa da televiso e outras faixas, para no deixar dar interferncia nessas faixas, que tradicionalmente eram usadas em tecnologia de alcance local, como por exemplo microfo ne sem fio em estdio de futebol... Mas a quando liberou tudo para a TV digital, abriu-se a possibilidade de pegar a tecnologia Wi-Fi e, ao invs de coloc-la para funcionar na faixa de frequncia tradicional que eles usam, se no me engano de 3.5 gigahertz, colocar nessas faixas semelhantes, prximas s faixas de televiso. Para voc ter uma ideia de como muda a tecnologia, o Wi-Fi, ao invs de pegar 100 metros em espao aberto, tem quase 30 quilmetros de alcance. Ento, voc poderia colocar uma cidade grande como o Rio de Janeiro, com Wi-Fi em alguns lugares, com custo baixssimo. Os grandes custos de instalao de infraestrutura no so com cabo de fibra tica e a tecnologia em si, mas com a infraestrutura fsica, dos lugares onde vo ficar as estaes, pagar gente para cavar buraco, pagar as licenas para perfurar as ruas e passar os cabos. Ento, se existe a possibilidade de eliminar esses custos, de reduzir drasticamente os custos, por que a gente no faz? No faz porque herdamos uma poltica regulatria difcil de mudar, que de mexer com concesses que j foram feitas para empresas de televiso, especialmente, e liberar algumas dessas faixas para uso como tecnologia. Uma alternativa que o governo americano est adotando para contornar esse problema de criar estmulos para que as empresas de TV que tm faixas subutilizadas devolvam essas faixas para o governo, em troca de um pagamento. Uma restrio a essa tecnologia seria a questo da interferncia, que pode ser contornada com servios de geolocalizao. Usando o exemplo norte-americano mais uma vez, a preocupao que eles tinham de interferir nessa faixa que usam dos microfones, a soluo que adotaram foi que algumas empresas fariam um mega banco de dados das faixas especficas usadas em determinadas reas.

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Algum pas j tem adotado esse modelo tecnolgico e regulatrio? Bruno Magrani: Sei que os Estados Unidos tm sido um dos pioneiros nesse aspecto. Marlia Maciel: S complementando o que o Bruno falou, acho que o empecilho principal nessa rea de concesses muito mais poltico do que jurdico. Por mais que as concesses sejam antigas, o poder pblico tem vrios instrumentos para rever essas concesses, que tm prazo. E pode inclusive rever em nome do interesse pblico. Se est havendo uma subutilizao das concesses, seria possvel reverter esse quadro. H um problema jurdico muito grande de concentrao da mdia, que faz com que qualquer tentativa de discutir esse tema, seja na Conferncia de Comunicao, seja em outros espaos, seja tachado, pela mdia praticamente monopolizada por algumas famlias, como iniciativa de cercear a liberdade de expresso, e de certa forma cercear a liberdade da prpria mdia. Complementando a anlise sobre os problemas de desenvolvimento de banda larga no Brasil, existem vrios espaos em que a infraestrutura est colocada, que se tem acesso banda larga, mas com qualidade muito inferior do que em outros pases. Um dos problemas so todos os entraves para explorar economicamente a Internet. Puxando um pouco para o lado que trabalhamos aqui no Centro, sobre propriedade intelectual, existem vrios pases com uma legislao mais flexvel, que permite o surgimento de grandes empresas que exploram contedo on-line, como Google e Facebook. Nossa atual legislao torna muito difcil que empresas como essas possam nascer e florescer no Brasil, sem que sejam de alguma forma impugnadas pelo judicirio pelos usos que fazem de contedos. Quando voc fortalece essas empresas, elas passam a ser atores poderosos junto ao governo para que ele melhore tambm a qualidade de servio na Internet. Marlia, aproveitando o que voc est falando sobre a questo da legislao de direitos autorais. O que na legislao brasileira de direitos autorais hoje impede o surgimento de novos atores e modelos de negcios e competitividade, e que tipo de mudana na legislao ou mesmo uma nova legislao poderia ajudar a equilibrar mais esse cenrio? Marlia Maciel: Eu avalio que a mudana deva comear pela questo do ensino jurdico. Muitos dos juzes vo ter o primeiro contato com a lei de pro priedade intelectual quando tm uma causa para julgar. Eles no tm, muitas vezes, uma viso ampla de todos os atores que atuam nesse sistema e o que ele precisa, realmente, sopesar. Em segundo lugar, a prpria lei de direitos

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autorais traz um rol muito reduzido de limitaes. So essas limitaes que possibilitam, por exemplo, que se faa o uso justo de obras protegidas por direito autoral. O que seria o uso justo? Seria um uso que no tivesse fins lucrativos, que no conflitasse com a explorao normal da obra, que no trouxesse um prejuzo que fosse injustificado aos direitos do autor. Isso chamado de trs passos de Berna, que so previstos na Conveno de Berna, da qual o Brasil signatrio. O Brasil tem muito poucas limitaes em sua lei de direito autoral. Ento, muito fcil voc encaixar qualquer uso que feito de material protegido como infrao lei de direitos autorais. No se pode, por exemplo, exibir um filme em sala de aula para fins educacionais, no se pode reproduzir uma obra, ainda que ela esteja esgotada, se no fo rem pequenos trechos, mas a lei no define o que so pequenos trechos. Ento, muitas vezes, a interpretao dos agentes econmicos e do prprio judicirio tem sido que no possvel copiar parte nenhuma da obra. E isso, num ambiente como a Internet, que trabalha eminentemente com a cpia de contedos, ou seja, quando voc abre uma pgina em seu computador, de alguma forma voc est fazendo uma cpia do contedo que est hospedado em algum servidor para o seu computador. Ainda que seja uma cpia transitria, isso causa muitos prejuzos para que a gente possa realmente explorar formas de uso criativas e inovadoras na Internet. H pases que poderiam servir de modelo para o Brasil nessa discusso de reforma da lei de direito autoral? Ou est todo mundo buscando seus caminhos ainda? Marlia Maciel: O Chile tem uma lei bem interessante, que foi aprovada recentemente. Acho que pode servir de modelo para algumas coisas. E muitos pases como os Estados Unidos, que na cena internacional so pases mais restritivos, que muitas vezes tentam celebrar acordos, como o acordo antipirataria, internamente as leis deles no so ruins. So leis que abrem a possibilidade de ter o fair use que a gente est comentando aqui, que movimenta mais de 4 trilhes de dlares por ano na economia americana. O problema que quando o pas produtor de propriedade intelectual, produtor de conhecimento, a tendncia ele querer proteger para fora, para que ele possa vender a outros pases, e esses pases possam pagar s empresas norte-americanas, e isso beneficie a economia norte-americana. E preciso at destacar que os pases desenvolvidos s aderiram aos acordos de proteo de propriedade intelectual uma vez que eles tinham se desenvolvido. Ou seja, eles usaram o no pertencimento a esses acordos para poderem inovar, copiar, aprender, desenvolver tecnologia internamente, e uma vez que se tornaram detentores de proprie-

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dade intelectual, de tecnologia, eles foram l e assinaram esses acordos. Por exemplo, a Conveno de Berna de 1886, e os Estados Unidos assinaram na dcada de 80, 90. Ento so 100 anos sem vinculao a um regime de proteo propriedade intelectual. J que estamos falando da ausncia de leis e de insegurana no meio jurdico, as questes da guarda de logs e da proteo de dados pessoais so pouco debatidas. No Brasil, tanto o marco civil quanto outras legislaes comeam a tocar nisso. Como vocs esto analisando essas leis, tanto na questo da guarda de logs quanto da proteo de dados pessoais? Bruno Magrani: Se em alguns aspectos, como eu falei antes da questo poltica, os interesses dos usurios, no tema da propriedade intelectual, se aliam com os das empresas de Internet, na questo da privacidade de dados pessoais eles divergem totalmente. Ento, o modelo de negcios de voc acessar servios e ferramentas de graa se paga para as empresas atravs do processamento, coleta e uso de dados pessoais, especialmente para propaganda. Ento, tem aquela frase que tem ficado popular ultimamente, de que se voc usa um servio e voc no est pagando por ele, voc no o cliente, voc o produto sendo vendido. O uso de dados pessoais est ficando cada vez mais perigoso, o Brasil no tem ainda nenhuma legislao para tratar de dados pessoais. Voc tem um princpio geral de proteo privacidade que est na Constituio, mas no h nenhuma regulamentao, alm eventualmente de uma definio um pouco mais doutrinria do conceito de privacidade. O marco civil tem o princpio de proteo privacidade, j um passo importante, mas eu acho que mais importante do que isso o projeto que o Ministrio da Justia tem feito com a gente aqui do CTS da FGV, de redigir uma lei de proteo dos dados pessoais. A ideia que voc tenha mecanismos que permitam ao usurio controlar o uso e a coleta de seus dados pessoais, com a opo de remover dados que no queira que sejam compartilhados. Em relao neutralidade de rede, como esse debate tem sido travado no Brasil e qual a importncia disso para os pases em desenvolvimento? Bruno Magrani: A questo da neutralidade de rede est diretamente relacionada inovao, para comear. A neutralidade de rede um princpio de arquitetura de rede que tenta garantir que todos os dados sejam tratados de forma isonmica. Ou seja, voc no discrimina nenhum dado que passa pela rede. Se voc deixa que os provedores de acesso discriminem dados, que digam que acesso que venha de tal site vai pagar mais ou vai ter a banda limitada, a

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menos que o usurio pague mais ou que o site pague mais, voc comea a ter um problema de aumento das barreiras de entrada no mercado, que o que principalmente tem possibilitado a inovao na Internet. o que possibilitou, por exemplo, que o YouTube, que foi criado algumas semanas depois do servio de vdeo do Google, tenha se tornado o principal servio de vdeo na Internet, depois adquirido pelo Google. A outra importncia da neutralidade de rede a liberdade de expresso. A gente pode enxergar essa discriminao, esse bloqueio de determinados contedos como uma afronta liberdade de expresso. Se voc fala que quem acessa Internet atravs do meu servio no vai poder ler blogs que no tenham uma posio que eu concordo, ou blogs que critiquem a minha empresa, voc acaba afetando a liberdade de expresso. Voc tem os grupos pr-neutralidade e os grupos que so contra a neutralidade. Os pr-neutralidade so as empresas de Internet, para comear, diretamente afetadas por essas duas questes que eu falei, inovao e liberdade de expresso. Do outro lado, quem contra a neutralidade de rede quem est no meio da rede, as empresas de infraestrutura, de acesso Internet banda larga, especialmente. A justificativa dessas empresas a mesma justificativa dos altos custos da infraestrutura. Se custa muito caro instalar e manter a infraestrutura, isso quer dizer que eu tenho que poder ter lucro de todos os lados possveis. Ento, se eu descobrir uma nova forma de ter lucro, eu tenho que tentar tirar dinheiro daquilo, porque a eu vou poder reinvestir aquele dinheiro na infraestrutura. Se voc analisar o cenrio poltico no Brasil sobre isso, existe uma resistncia muito grande das empresas de acesso Internet, que aqui no Brasil coincidem com as empresas de telefonia muitas vezes, mas voc tem do outro lado, junto com os usurios, empresas muito fortes que esto tentando barrar o lobby das empresas de acesso Internet. Ento, empresas que oferecem servios Internet, como Facebook, Google, Yahoo etc., mas tambm alguns grupos de mdia que no querem ter nenhum tipo de restrio, com um intermedirio controlando o acesso. E como vocs avaliam o Programa Nacional de Banda Larga? Bruno Magrani: Eu acho que as contribuies que tenho a fazer so um pouco bvias, de que o acordo que o governo fez com as teles para isso um acordo risvel. A garantia de voc permitir cobrar 30 reais, por megabyte, mas com [um limite bsico de] 300 mega de dados que podem circular ali ridculo, eu acho que isso no Internet para ningum, mal d para voc acessar e-mail. melhor voc usar LAN house do que ter Internet em casa desse jeito.

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A gente fala do Programa Nacional de Banda Larga como se fosse uma coisa bvia, como se banda larga fosse uma coisa bvia. Mas, o que banda larga anal? Bruno Magrani: Voc tocou num assunto que crucial. Voc considerar a banda larga uma banda de 1 megabit por segundo tambm ridculo. Quando voc v os debates que acontecem em outros pases, quando eles esto falando de banda larga, banda de 50 a 100 megabits por segundo. banda larga de verdade, banda larga da prxima gerao. Voc falar de um plano nacional de banda larga com a banda larga considerada a Internet de 1 megabit para cima, eu acho um pouco complicado, um negcio meio populista. Quando a gente fala de banda larga, acho que tem de ser banda larga de verdade, banda larga para possibilitar voc pensar nas novas tecnologias que podem surgir, pensando no futuro. Eu acho que se a gente est concorrendo, como eu falei no incio, com os outros pases desenvolvidos nesse aspecto, a gente no pode pensar que a nossa curva de crescimento tem que ser igual curva de crescimento deles. A gente tem que crescer muito mais rpido para chegar ao patamar onde eles esto. A gente precisa ter investimentos mais pesados em infraestrutura. Acho que se o governo existe para alguma coisa, para fazer investimento em infraestrutura, para fazer investimento naquele bem que depois vai ser usado por todo mundo. Ento, eu acho que a gente deveria enxergar a Internet como um bem pblico, como a gente v outras infraestruturas que so fundamentais para a nossa vida. Marlia Maciel: Um vis que eu sinto falta no Programa Nacional de Banda Larga um foco mais significativo nos problemas internacionais de regulao. Uma das razes pelas quais a banda larga no Brasil muito cara o problema dos custos de interconexo internacional. Para acessar contedo fora do Brasil, muitas vezes a gente usa uma infraestrutura que monopolizada por grandes empresas internacionais, que tm os cabos de fibra tica. Os pases em desenvolvimento geralmente no conseguem acordos com pases desenvolvidos, em que voc vai pagar uma quantia fixa com fluxo que vai trafegar nas duas direes. Geralmente, os pases em desenvolvimento acessam o contedo que est hospedado fora, pagam para acessar o contedo e a partir do momento em que eles abrirem aquele canal, os pases desenvolvidos acessam o contedo dos pases em desenvolvimento sem pagar pelo fluxo. como se a gente pagasse pelo nosso acesso e subsidiasse o deles. Esse um modelo de compensao de pagamento pela interconexo internacional que muito desvantajoso para os pases em desenvolvimento. A gente tem tentado contornar esse problema com algumas medidas importantes, como a criao de um maior nmero de

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pontos de troca de trfego, para evitar que muito trfego saia do Brasil ou saia da Amrica do Sul e tenha que trafegar por um cabo em Miami para voltar para a Amrica do Sul para a gente poder acessar contedo argentino. Esse um ponto bastante importante que precisa ser mais enfatizado, e at tentar de alguma forma conscientizar a sociedade brasileira de que ela pode hospedar contedo no Brasil. A gente tem uma estrutura que suporta, tem o Comit Gestor da Internet no Brasil que trabalha com nomes de domnios brasileiros, para tentar manter esse contedo aqui no Brasil. E talvez at de usar recursos regionais, explorar mecanismos como a Iniciativa para Infraestrutura nas Amricas, como o Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul, para tentar reforar essa conexo do ponto de vista da banda larga, dos cabos de fibra tica na prpria Amrica do Sul, para a gente tentar manter esse trfego na regio. O Bruno estava falando da questo da curva de crescimento, e uma das questes do Programa se a Internet vai ser massicada ou universalizada, em relao adoo ou no do regime pblico. No sei se vocs tm um debate sobre isso, uma opinio sobre isso. Marlia Maciel: Um dos mitos da sociedade brasileira esse mito da privatizao, como o servio privado mais eficiente em vrios sentidos. Ento se usa aquele velho exemplo, que se pegava linha cruzada e hoje em dia ningum mais tem linha cruzada. Bom, ningum tem mais linha cruzada, mas tem um monte de processo correndo na justia. Se voc pegar o nmero de processos que correm na justia, as companhias telefnicas sempre esto na frente. Isso mostra que elas no esto oferendo um servio minimamente de qualidade, que satisfaa os usurios, que um dos requisitos para que haja contratao do servio pblico. Um dos princpios que deve nortear a concesso justamente que o servio seja prestado de maneira a atender s necessidades e ter certa qualidade. Se isso no acontece, cabe ao Estado rever a concesso ou pressionar politicamente essas empresas.

Entrevista com

CEZAR ALVAREZ
Ministrio das Comunicaes

por Vincius Mansur1

Cezar Alvarez secretrio-executivo do Ministrio das Comunicaes desde janeiro de 2011, nasceu em Santana do Livramento (RS) em 1954. graduado em Economia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1981). Foi subsecretrio-geral da Presidncia da Repblica (2003-2004) no incio do Governo Lula. Tambm foi assessor especial do Presidente da Repblica (2004-2007), chefe de Gabinete-Adjunto de Agenda do Presidente da Repblica (2007-2010) e secretrio-executivo do Comit Gestor do Programa de Incluso Digital, responsvel pelo acompanhamento do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL), de 2010. Em 2005, desenvolveu e coordenou o Programa Cidado Conectado Computador para Todos. Em 2007, foi designado para coordenar todos os programas de incluso digital desenvolvidos pelo Governo Federal, incluindo Um Computador por Aluno, Computador Porttil para Professores e um projeto para promover a ampliao e qualicao dos telecentros comunitrios. Na Prefeitura de Porto Alegre, de 1992 a 2002, ocupou os cargos de assessor, chefe de Gabinete do Prefeito e subsecretrio-geral de Governo. Tambm foi secretrio municipal de Administrao e de Indstria e Comrcio.

Que mudanas, em termos tecnolgicos, polticos, econmicos, mas tambm em termos de regulao, esto ocorrendo no mundo hoje e que justicam polticas como os planos de banda larga? Na dita sociedade do conhecimento, mais do que a sociedade da informao, a banda larga estratgica sob todas as suas formas e dimenses, do conhecimento, da produtividade da empresa, na rede social, no controle democrtico sobre o aparato estatal. O instrumental para ter acesso a esse volume enorme de informaes que circulam, que se contradizem, parte do mundo democrtico e moderno, e consequentemente deve estar no olhar das polticas pblicas. Agora, esse olhar das polticas pblicas no necessariamente se esgota numa
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A entrevista foi realizada pessoalmente no dia 7 de maio de 2012, no Minicom, em Braslia (DF).

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discusso de Internet como servio pblico, ela um somatrio de olhares e setores. No incio do nosso projeto de incluso digital, em 2005, 2006, quando se constituiu uma coordenao para incluso digital, havia a preocupao de que essa tecnologia e os seus custos ainda fossem reproduzir e ampliar as desigualdades sociais. Os pases mais avanados trabalhavam muito mais a desigualdade digital como um elemento geracional ou em algumas comunidades em regies isoladas. Para um pas como o nosso, incluso digital incluso social e por sua vez, pela negativa, a ausncia de acesso informao digital pelos modernos meios seria a excluso. Era claro para ns que se comessemos a trabalhar na dimenso de equipamento pblico, mais telecentro, qualificar telecentro, ter alguma forma de apoio e qualificao das LAN houses eram parte de uma poltica em que esse chamado servio de valor adicionado ou se servio de telecomunicao ou no, se Internet uma rede ou se um servio no pode estar fora do escopo da poltica pblica. E essa um pouco da origem do Programa Nacional de Banda Larga. banda larga para qu? Para acesso Internet para as diferentes funes, da educao, da empresa, do entretenimento, das redes. Ento, eu no tenho dvida de que, no marco da convergncia, isso exige ainda mais articulao, ainda que a nossa legislao seja muito fragmentada e direcionada, um pouco superada na diviso radiodifuso-telecomunicaes, que parte do que a atualizao do chamado marco regulatrio vai nos trazer. O senhor acha que o PNBL, que o carro-chefe da poltica de governo para o setor, para Internet, est altura deste cenrio hoje? Na minha avaliao ele est de p. Existe uma poltica pblica que acirrou a competio, est estimulando rede, est tentando contribuir, no seu aspecto regulador de mercado, em menor preo. O tema de mais qualidade eu acho que algumas vezes subdimensionado nas polticas pblicas. medida que ns tivermos os regulamentos da qualidade mnima na telefonia mvel, na fixa, isso vai exigir mais rede, vai exigir mais competio e acho que vai ter mais qualidade, foi um tema muito pesado que a presidenta jogou por ocasio do ltimo Plano Geral de Metas de Universalizao (PGMU). E eu acho que o plano com a Telebras, tendo superado seus gargalos de gente, estrutura, dificuldade de stio, de rede, inclusive de compras, j est jogando um papel. S para dar um exemplo: ns paramos de divulgar onde a Telebras est chegando, sabe o que est acontecendo? Os grandes fornecedores de Explorao Industrial de Linha Dedicada (EILD) na ponta estavam indo l na frente tentando fazer um contrato cativo mais barato, mas no mnimo por dois anos, com os pequenos

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provedores. Ento, ela tem um papel indireto de regulao. Bem, claro que ela no uma coisa isolada. Ento, eu acho que o PNBL, depois, na sua dimenso de poltica de equipamento, de poltica de produto nacional e agora entrando na rea de contedos, comeando a abrir uma discusso mais forte de aplicativos de governo eletrnico, de contedos, gesto, eu acho que eles se complementam. Ento, acho que ele est de p e acho que poucos planos nacionais de banda larga tiveram essa dimenso mais ampla, eles foram mais rede, ou mais um determinado servio de e-Gov, ou exclusivamente uma viso de mais competio e limites atuao de operadoras, o chamado poder de mercado significativo. Eu acho que tem uma boa combinao de poltica do Executivo, de interveno direta e indireta da regulao que faz a Telebras e j comea a ter uma dimenso mais ampla de poltica industrial, tecnolgica e de contedos. H no mundo alguma poltica de que o senhor seja admirador? Tem alguma que te parece ser um exemplo importante? Conheci vrias. Conheci um pouco a de Portugal, a da Itlia, em que em um determinado momento a prpria ex-estatal comea a jogar um papel regulador em associao... Mas a muito mais levar a banda larga para lugares inspitos onde a iniciativa privada no leva, uma experincia mais recente do marco italiano. Mas, claro, esto no marco da Unio Europeia. Para mim, muito mais forte a regulao europeia do que a da Amrica em geral. No Brasil, o governo fala na massicao da Internet, ao invs da universalizao. O senhor acha que isso compromete o PNBL? No, pois entendo que exista um amadurecimento que ainda est por acontecer do tema da banda larga. Ns no temos dvidas de que a banda larga com qualidade, com capilaridade, com penetrao, com bom preo, deve ser objeto de poltica pblica. No tenho a menor dvida sobre isso. Inclusive eu trabalho em alguns textos internamente, mais politicamente, com o conceito de essencialidade, que um termo muito amplo. um servio, uma infraestrutura cada vez mais imprescindvel para as distintas dinmicas da vida poltica, social, econmica de qualquer povo, no limite um instrumento bsico do direito comunicao e expresso. E, logo, deve ser objeto de polticas pblicas. O que eu sempre considerei equivocado achar que na nossa Lei Geral de Telecomunicaes (LGT), o conceito de regime pblico, que traz como consequncia aquele que coletivo e que tem que ter continuidade e universalidade no conceito de ir cada vez mais longe e a distintas localidades, independente da sua condio econmica, possa ser enquadrado nos limites

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do conceito de regime pblico da LGT. Eu, inclusive, uma vez mostrei o que aconteceria se decretssemos que a banda larga, ento, um servio de co municao e esse servio de comunicao ser prestado em regime pblico. A primeira coisa que ela prepararia seriam as licitaes das regies de outorga. medida que fizesse isso, para toda e qualquer nova licitao teriam que ser criadas empresas com propsito especfico. No pode qualquer agente, grupo econmico, vir disputar a licitao. A partir da, o que seria uma licitao para prestar um servio coletivo de comunicao em regime pblico, aonde j existe um servio prestado no mercado, quem seriam os atores novos que viriam disputar uma licitao, pagar um preo para construir uma rede do zero, para ter um preo controlado em um lugar onde j existe a competio solta? Eu dizia e insistia: vai dar no-show. Quem que vai vir a Braslia disputar uma licitao, pagar uma outorga onde j tem, sei l, 42 fornecedo res de banda larga, 7 redes em Braslia, construir uma nova rede ou ter que comercialmente comprar espao de rede j existente para prestar o servio que vai ser controlado no preo e na qualidade, ainda tendo que pagar ao Estado para poder ser mais uma? mais fcil pegar uma autorizao comercial e ser um prestador. Ento, acho que ns entramos num beco sem sada nessa discusso, ficamos discutindo se era massificao, se fugia do termo universalizao e no discutimos quais so as distintas polticas pblicas que levem e que tragam no seu conjunto a ideia da massificao de um servio essencial. Eu acho que a universalizao hoje no d conta. Agora, qual a soluo? No sei, mas acho que o prximo perodo ser uma bela oportunidade para aprofundar essa discusso. Com relao infraestrutura no Brasil, como o senhor a avalia? Nosso modelo no muito restritivo do ponto de vista do compartilhamento? Eu avalio que sim, tanto que a Anatel est discutindo no Plano Geral de Me tas de Competio (PGMC) tambm o tema da desagregao, do unbundling, parcial ou no, contado ou no, que est na ordem do dia. A viso de que preciso ter uma diferena entre competir em infraestrutura e competir em servio e eles, inclusive, serem objeto, no mesmo grupo econmico, de duas empresas distintas, com transparncia, acho que central. Ir para o modelo de custo, saber como isso. Ns j estamos fazendo algo, ainda parcialmente, sobre isso. Passou despercebida, mas dentro do PGMU, onde temos aquele acordo da banda larga popular, havia a necessidade de garantir um mnimo de provimento no atacado para o pequeno provedor, um teto de preo muito grande, aquilo deu uma baixada de preo. Ns agora estamos discu-

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tindo EILD (Explorao Industrial de Linha Dedicada), no d mais para todo mundo cair no EILD especial e no ter uma EILD normal, vem a uma nova regra, foi votada na Anatel na semana passada, mais controle sobre o chamado produto industrial. Ento, ns temos claro que mais competio passa por polticas assimtricas para os novos entrantes, facilidade, estmulo ao pequeno provedor local, quer dizer, consagrando a outorga e autorizao para mercados menores e, evidentemente, mais exigncias dos antigos concessionrios que detm mais rede e que tm a vantagem de possuir essa rede, algumas vezes ainda necessitando de atualizao tecnolgica, mas com uma capilaridade que lhe d vantagem comparativa insupervel, o que pode levar poltica de monopolizao, de perda de competio, de perda de qualidade e de aumento de preo. Ento, eu no tenho dvida que desagregao, unbundling, total ou parcial, um processo em que ns temos que entrar rapidamente. Agora, preciso saber quais so os custos e a Anatel est fazendo, finalmente est em andamento, o seu contrato do chamado modelo de custo para a gente saber quanto custa, quanto no custa. E quem dono de rede ser bem remunerado para no privilegiar o servio da sua empresa dentro do seu grupo econmico. Ento, eu no tenho dvida de que as redes no podem ficar restritas, tanto que a Telebras est pronta para fazer swap l ou acol, e a contrapartida abrir as redes das operadoras privadas. No Norte isso mais do que evidente. Pequenas localidades, pouca renda, dificuldade at fsica de qualidade de rede, rios, florestas e tudo mais. um contrassenso no haver disputa por servio, mas por quem dono da estrada. A competio deveria se dar sobre quem oferece o melhor servio, quem transporta melhor cada coisa com a sua frota, com sua especialidade para isso ou para aquilo. Como o senhor avalia que deva se resolver a questo dos bens reversveis das empresas de telecomunicao, que vem sendo questionada pelo Ministrio Pblico, pela Proteste? A nossa infraestrutura de telecomunicaes, os servios e a regulao se do em uma base extremamente frgil, que uma pirmide, um tringulo invertido. Ns estamos com uma base nesta pirmide que uma rede pouco robusta que um dia suportou trfego de voz e que um dia pde suportar um pouquinho mais, passando a transportar dados. Foi se construindo um conjunto de redes. E nisso, o que do regime pblico original e o que so investimentos de qualificao de rede? Qual a reversibilidade? Vai ser re versvel o que para mim com que preo? Com qual custo? Vou receber o qu? Algum, em algum momento, deixou uma antiga torre, um antigo roteador,

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para aquele par de cobre. Qual a base da reversibilidade, aonde foram che gando novas tecnologias, novas estruturas, que servem simultaneamente voz e muito mais coisas? Toda e qualquer infraestrutura que suporta 64 kbps, ento suporta qualquer coisa em cima, do servio pblico original e tem que ser revertida? Eu no sei mais onde que est, fora aquele levantamento patrimonial do momento da privatizao. Todo e qualquer incremento em cima o incremento da voz, o incremento da voz que tinha dado tambm. Ento, eu acho que o tema da reversibilidade como garantia da continuidade da discusso quais so os instrumentos da garantia da continuidade e se a reversibilidade parte dele. E se , em que termos. Eu acho que uma discusso que tem que ser reaberta sem maniquesmo de dizer tudo que as operadoras investiram, concessionrias ou no, do Estado ou o que do Estado e se eu quero, para fazer o qu. Eu quero de novo achar que vou ter uma estatal de Internet como nica operadora no Brasil? Essa a discusso que tem que se fazer: eu quero um Estado moderno regulando os chamados servios essenciais, eu quero um processo de reestatizao monopolista de alguns servios ou eu quero cada vez mais capacidade de combinar regulao, ser prestador direto tambm, regulador de mercado direto, como hoje j a Telebras no atacado? E lembre-se de que ela regula direta e indiretamente, eu conheo o custo, eu vou aonde o mercado no vai, eu foro o mercado com instrumentos que no so apenas o regulamento da Anatel, tem o operador de mercado que vai l e vende mais barato e obriga voc a baixar o preo e melhorar a qualidade. Assim est sendo nos pequenos e mdios prestadores. Ento, eu acho que essa a discusso, dentro dessa questo mais ampla que ns temos que fazer essa discusso da reversibilidade. E onde se resolve isso? Precisamos atualizar o conceito de servios essenciais, de servio pblico, garantias de continuidade e essencialidade. A partir da o nico instrumento que eu possa ter, no quando voc sair me d de volta que eu vou virar operadora estatal e garantir o servio para a populao. Telecomunicaes servio em cima de servio, quer dizer, as redes suportam servios cada vez maiores. Eu me ressinto de fazer uma discusso atualizada hoje numa viso do papel do Estado moderno: quando ele regulador, quando prestador direto, quando prestador direto fazendo regulao porque est no atacado e quais instrumentos ele tem para esse servio considerado essencial e pblico, ou o que acontece no distrato. Para mim pouco dizer me d de volta que eu monto e ponho um monte de funcionrio pblico para administrar em So Paulo, para ficar

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apenas nas concessionrias de telefonia fixa. Eu acho que insuficiente para a realidade brasileira e para os Estados modernos no dia de hoje, com a importncia estratgica de comunicao, que no pode ser uma coisa simplesmente pela lei do mercado. Agora, no sei qual a resposta. Quanto neutralidade de rede, necessria uma lei para regular essa questo? No tenho claro. Eu percebo a barbaridade que seria se cada operador de rede dissesse quem entra na frente, quem no entra, se pagasse mais ou menos. Ao mesmo tempo, eu tambm sei que os distintos usos tm uma demanda sob uma presso de rede que est batendo no limite. Quero saber quem paga. Porque no pode ser o consumidor final na ponta. Ento, que o provedor de contedo que gera demanda por trfego de dados pague por esse uso todo? A vem outra discusso: o provedor de contedo na Internet que gerou mais uso de rede ou a boa rede que permitiu que este provedor crescesse? Agora, eu quero sofisticar um pouco mais essa discusso. Ento, tambm passa por uma discusso dos instrumentos do controle social sobre eventuais critrios tcnicos de gesto de trfego de dados. Alguma legislao, alguma experincia de outro pas pode ser referncia? Trata-se de algo to complexo que a Unio Europeia est com um documento das grandes operadoras h um ano e est dizendo vamos ter que ver melhor; est todo mundo olhando neste exato momento. Existe um anteprojeto de lei para a proteo dos dados pessoais e o marco civil da Internet para a questo da guarda de logs . Como o senhor analisa os dois projetos? Quais so os desaos do Brasil nessa rea? Me parece haver a uma busca por uma criminalizao da Internet como se o Estado moderno j no dispusesse de tipificao de crimes que se do em distintos ambientes, inclusive na Internet. No a Internet que o motivo do crime. O marco civil conseguiu trazer na proposta, que o Ministrio da Justia coordenou com ampla consulta pblica, uma mediao que no permite a criminalizao e, ao mesmo tempo, permite a criao de alguns instrumentos que protegem o cidado nos seus dados pessoais e tambm pode permitir, em caso de crime, um instrumento a mais na identificao do criminoso. Acho que ns temos uma proposta de lei bem avanada. Agora, o que preocupante a tendncia do consumidor de abrir mo de dados pessoais em funo de mais e melhor acesso. Ento, o prprio conceito de cidado no mundo de hoje, o que dado individual ou no... Quer dizer, as pessoas descobrem tendncias mun-

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diais de usos e no usos. Isso tema de fundo, filosfico, que evidente que as legislaes vo estar sempre atrasadas em relao a essa dinmica. um tema tico, de fundo, desse estgio do nosso mundo moderno. Entrando no debate dos direitos autorais, o que necessrio mudar na nossa legislao? Existem experincias exitosas em outros pases em que o direito de acesso cultura e o direito de autor encontraram um equilbrio? No um tema que eu conhea muito. Mas, eu posso dizer o seguinte, eu quero discutir o direito do autor e no o direito de quem comprou a obra desse autor, o direito de quem industrializa esse conhecimento. Ento, quando eu vejo uma entidade arrecadar e um autor no receber, tem uma disfuno. Se isso verdadeiro para a poca analgica, imagina isso no mundo digital? Eu acho que tem que ter novos parmetros, acho que o Creative Commons um deles, agora eu tambm no saberia como trabalhar isso at o fundo imediatamente. O que est em jogo hoje quando se fala em governana da Internet? Quem so os principais atores mundiais e que disputas esto sendo travadas? Como o Brasil, governo de um lado, sociedade de outro, tem se posicionado nesses fruns? H cerca de trs anos, quando estava no gabinete da Presidncia da Repblica, recebi uma delegao de membros avulsos de gente que vinha do Comit Gestor da Internet no Brasil (CGI.br), do Ministrio das Cultura (MinC), dos movimentos sociais, dizendo que o Brasil j tinha naquela poca um avanado modelo de governana da Internet. Que ns deveramos tornar lei, no sentido de amarrar juridicamente, que ele era uma referncia em termos tripartite (usurios, empresas e o Estado como poder minoritrio). Eu achava, e continuo achando, que ela um parmetro, mas no tenho posio se deva ser uma lei. Tem o elemento que ela sempre j nasce velha. E o mesmo vale para a governana internacional, guardadas as propores. A Internet Corporation for Assigned Names e Numbers (ICANN) no pode continuar sendo uma ONG submetida s leis da Califrnia. Agora isso tudo mostra que esse tema cada vez mais crucial e precisa de uma referncia como a que ns temos aqui. Internacionalmente h um ambiente favorvel para caminhar para essa descentralizao dos EUA? No sei, no incio do governo Obama ele deu declaraes nesse sentido. No to acabadas. Mas eu j vejo o prprio Hamadoun Tour, secretrio-geral da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT), trabalhar um conceito mais

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amplo, mas acho que isso na disputa, eu no saberia dizer se hoje a tendncia concentrar mais ou menos em termos de governana. E o Brasil tem se colocado nesses fruns internacionais? Minha avaliao de que o Brasil referncia nesses fruns internacionais, no apenas os seus representantes da sociedade civil, mas o prprio governo. O Itamaraty tem reproduzido essas posies do CGI.br, eu acho que tem um afinamento muito grande entre a posio deste governo, com Lula e agora com Dilma, e consequentemente do Itamaraty e esse ministrio e outros. Ns somos referncia internacional na governana, multissetorial com diminuio do peso do Estado, ainda que se possa eventualmente fazer algumas reformas na participao estatal.

Entrevista com

DAfNE PLOU
Associao para o Progresso das Comunicaes

por Olvia Bandeira1

Dafne Plou coordenadora na Amrica Latina e Caribe do Programa de Apoio s Redes de Mulheres da Associao para o Progresso das Comunicaes (APC), entidade internacional com forte atuao na defesa de direitos relacionados Internet (www.apc. org / www.genderit.org). comunicadora social e pesquisadora em temas de gnero e tecnologias da informao.

A pesquisa que estamos desenvolvendo tem como foco as polticas pblicas de Internet e banda larga que esto sendo pensadas para o Brasil e traa tambm um panorama comparativo com outros pases. Nesse sentido, gostaria de comear a conversa em um contexto mais geral: o que signica uma parcela da populao ter acesso Internet e outra no? Em outras palavras, que efeitos so gerados pelo acesso diferenciado a esse meio, tanto em relao qualidade e velocidade de acesso (aspecto tcnico), quanto em relao a diferenas mais gerais (econmicas, culturais, educacionais, de gnero etc.)? Na maioria dos pases latino-americanos, os governos esto fazendo grandes esforos para garantir que a populao participe da sociedade da informao e do conhecimento na qual o acesso e o uso com sentido das tecnologias da informao e comunicao desempenham papel fundamental. Acredito que os governos entendem com clareza que sem uma participao positiva e massiva da populao nesses novos desenvolvimentos, os pases podem ficar excludos das novas formas de produo, dos avanos cientficos e tecnolgicos, dos intercmbios comerciais e da atividade bancria massiva e on-line, do acesso aos servios pblicos, como de sade, e de uma participao efetiva nas discusses globais sobre economia, poltica, desenvolvimento sustentvel, paz mundial etc. A esta altura, pode-se dizer que no haver um progresso significativo das
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Entrevista concedida por e-mail em 15 de junho de 2012.

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pessoas nem dos pases sem acesso informao e participao na comunicao, na criao de contedos e desenvolvimento tecnolgico no ciberespao. O fato de que em nossos pases o acesso conectividade de banda larga esteja limitado a um percentual pequeno da populao e seja to custoso, segundo um informe recente da CEPAL,2 impede um maior desenvolvimento da comunicao eletrnica no interior dos pases e com o mundo exterior, adiando a insero da regio e da sua populao na sociedade da informao e do conhecimento da qual falamos no comeo. Considerando esse contexto de crescente importncia da Internet em diversos setores da vida social, que polticas pblicas so necessrias para diminuir a desigualdade de acesso a este meio? As polticas pblicas devem levar em conta nveis e situaes distintas. Por um lado, fundamental o acesso a uma conectividade veloz e de qualidade, com conexes de banda larga que permitam um fluxo adequado e potente das comunicaes. Tambm devem ser universalizadas as possibilidades de acesso a toda a populao, com programas que incluam as crianas desde a escola, com capacitao adequada para os docentes. Na Argentina, por exemplo, esto funcionando dois programas igualmente importantes, Argentina Conectada3 e Conectar Igualdade4. Com o primeiro, espera-se conectar com uma rede de fibra tica todo o pas para alcanar comunicaes eletrnicas rpidas e seguras, apontando para a incluso digital de toda a populao. O segundo programa insere a capacitao no uso dos computadores na educao pblica, com a entrega gratuita de netbooks aos docentes e estudantes secundrios. Isso implica tambm um trabalho de desenvolvimento de contedos digitais para a educao, abrindo uma ampla gama de possibilidades para que educadore(a) s, desenvolvedore(a)s e tcnico(a)s apliquem seus conhecimentos para nutrir e enriquecer os contedos educativos. Em pouco mais de dois anos foram entregues 1.800.000 netbooks em diferentes escolas em todo o pas, o que significa que esses adolescentes contam com ferramentas e conhecimentos para uma melhor insero no mercado de trabalho, na formao superior ou universitria, e para a insero em um ritmo de vida que exige acesso e manejo da informao e participao em redes de comunicao fluidas e constantes.

http://svc.summit-americas.org/sites/default/files/CEPAL%20Banda%20ancha%20para%20el% http://www.argentinaconectada.gob.ar/contenidos/que_es_argentina_conectada.html http://www.conectarigualdad.gob.ar/

20desarrollo%20y%20la%20inclusion.pdf
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Atingir a incluso digital exige compromisso poltico por parte dos governos em todos os nveis e tambm investimento em infraestrutura e equipamentos tecnolgicos, alm do financiamento da capacitao de milhes de do centes e alunos. Ou seja, trata-se de decises polticas de peso para as quais so necessrios acordos entre os diferentes partidos polticos e tambm com os setores empresariais e de servios. Mas no h dvida de que se as decises so acertadas, o salto qualitativo para o desenvolvimento do pas de envergadura. Poderia citar exemplos de polticas bem-sucedidas nos pases da Amrica Latina ou em outros pases? Citaria novamente os programas Argentina Conectada e Conectar Igualdade, que j funcionam em um bom ritmo no meu pas. Vocs tm acompanhado o Programa Nacional de Banda Larga que est sendo elaborado hoje no Brasil? Como as polticas de Internet brasileiras so vistas a partir do ponto de vista internacional? O Brasil um pas com o qual a Argentina sempre se compara, de modo que seus progressos e acertos em matria de desenvolvimento sempre so comentados na mdia local. O anncio feito h poucos dias pela presidenta Dilma Roussef de que j h 72 milhes de conexes de banda larga no pas impactante, porque significa levar conexo de qualidade e boa velocidade a um percentual significativo da populao. Nesse sentido, o Brasil apresenta uma imagem de progresso e modernidade de acordo com os xitos econmicos dos ltimos anos. No obstante, continua havendo uma dvida, tanto no Brasil como na Argentina e na maioria dos pases latino-americanos, em relao aos custos para os usurios finais dos servios. Os custos de conexo Internet em nossos pases esto entre os mais altos do mundo, muito mais que nos pases desenvolvidos. Embora nos 34 pases que integram a OCDE5 a conexo Internet custe 5.9 dlares por megabyte por segundo, no Brasil o preo de 17.89 dlares e na Argentina de 15.59 dlares, o que impede a democratizao do acesso e a participao no mundo digital com mais contedos e produes latino-americanas. A maior parte da nossa populao no pode pagar esses preos para conectar-se Internet.

http://www.bbc.co.uk/mundo/noticias/2012/06/120611_tecnologia_Internet_costosa_america

_latina_dp.shtml http://www.infoweek.biz/la/2012/06/Internet-en-america-latina/

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O conceito de banda larga pode variar muito. Para voc, o que seria a banda larga? Acha que as polticas devem ser pensadas nesses termos ou a partir de outras denies? Quais? interessante levar em conta a prpria definio que a CEPAL traz em seu informe. A banda larga no o mero acesso rpido Internet; v-la somente desta forma seria menosprezar sua importncia. A banda larga uma plataforma primordial, um elemento central em um sistema mais amplo, que possibilita uma dinmica que impulsiona o desenvolvimento econmico e social. As polticas pblicas devem contemplar essa viso, e por isso importante incluir tambm o desenvolvimento da conectividade banda larga mvel. Sabemos que h regies em nossos pases que no seriam nunca alcanadas por conexes fixas, nem de telefonia nem de Internet. As conexes mveis que tanto aproveitamos nas grandes cidades do continente, s vezes simplesmente para frivolidades, devem ser implementadas onde mais se precisa, os lugares afastados e marginalizados de nossos pases, a fim de impulsionar sua integrao e erradicar a injustia do isolamento comunicacional e das oportunidades de desenvolvimento que possibilitam o acesso e o uso qualificado das tecnologias. Vocs tm discutido os modelos tecnolgicos que devem ser adotados para garantir a maior disseminao da Internet? Quais seriam os melhores modelos a serem adotados nos pases da Amrica Latina? Acredito que modelos como Argentina Conectada, Conectar Igualdade e o Plano Ceibal desenvolvido no Uruguai, que eu conheo melhor, so modelos a seguir porque criam infraestrutura e democratizam as possibilidades de participao em novos processos comunicacionais, no desenvolvimento de conte dos e tecnologia, no acesso aos servios de sade e s facilidades do governo eletrnico. Tambm importante o desenvolvimento de telecentros ou centros de conectividade tecnolgica como servios pblicos, onde sejam oferecidos servios de Internet a preos ao alcance de toda a populao, incluindo capacitao que leve em conta a integrao de pessoas de todas as idades, incluindo tambm os adultos e as pessoas com deficincia. Alm de questes de infraestrutura, o que uma poltica pblica de Internet deveria considerar? Antes de tudo, apontar um prazo adequado para a incluso digital de toda a po pulao, sem distino de idade, gnero, raa ou condio social. H exemplos interessantes de pessoas que saram de seu isolamento graas comunicao

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por celular ou Internet, como tambm pessoas com deficincia que avanaram em seus estudos e conseguiram o primeiro trabalho remunerado atravs da comunicao eletrnica. um desafio grande, mas a viso da poltica pblica deve ser ampla e integradora. A regulao da Internet pode abranger diversos aspectos: provimento, organizao da camada lgica e mesmo contedo. Alguns analistas acreditam que a Internet, diferentemente dos meios de comunicao de massa, deveria ser tratada como territrio livre, sem grandes regulamentaes, principalmente na rea de contedo. Como voc v essa questo? Que aspectos devem ser regulados e por qu? Acredito que o funcionamento da Internet deve ser livre, sem regulaes e sem censura. Penso que se deve haver algum tipo de controle, que deve ser exercido pelo prprio pblico e no por alguma entidade que se arrogue esse tipo de autoridade. Creio que os contedos que circulam pela Internet devem ter um carter aberto. Temos visto que as regulaes que querem impor Internet sempre tm como objetivo controlar a populao, suas ideias, sua capacidade de discernimento, suas possibilidades de organizao e participao democrtica nos processos polticos, sociais e culturais. As pessoas j se sentem cidads do mundo e no querem ver esgotadas suas possibilidades de participao por leis que, com a desculpa de regular e proteger, impem restries liberdade de expresso e de comunicao. Gostaria de falar tambm sobre questes de gnero relacionadas s TICs. Que diculdades e que oportunidades as TICs podem trazer para as mulheres? O Programa de Apoio s Redes de Mulheres da APC foi criado em 1992, e desde ento o movimento de mulheres tem conseguido incluir as tecnologias da informao e comunicao como parte das ferramentas utilizadas diariamente para seguir trabalhando para o avano dos direitos das mulheres. Me lembro que nossas primeiras capacitaes comeavam com ensinar a dominar o mouse e com a criao de uma conta de correio eletrnico. Logo comeamos a trabalhar com os usos estratgicos das tecnologias da informao e comunicao para o ativismo das organizaes de mulheres e agora nossas capacitaes se referem aos usos multimdia da tecnologia e com as medidas de segurana que devem ser observadas por todas as organizaes que trabalham com temas sensveis, como denncias de femicdio e violncia de gnero, apoio s sobreviventes da violncia e suas famlias, direitos sexuais e reprodutivos, incluindo aborto etc. Essas organizaes costumam sofrer perseguio em pases autoritrios, onde ocorrem diariamente o hackeamento de contas ou stios de

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Internet e agresses annimas s militantes via Internet e celular. Devemos trabalhar pela proteo integral das companheiras, porque uma ameaa virtual facilmente pode se converter em uma ao violenta real. No entanto, vemos que h ainda um contingente de mulheres que devem ser includas no uso das tecnologias, como as mulheres rurais ou as adultas, razo pela qual importante que sejam consideradas pelos programas de incluso digital. Nesse sentido, a tarefa dos telecentros ou centros locais de conectividade pode ser importante para integrar essas mulheres ao mundo digital. Mas nossa preocupao agora est centrada na discusso sobre a violncia de gnero que lamentavelmente cresce todos os dias, e no uso de tecnologias da informao e comunicao para a insero das mulheres no mundo do trabalho. No tema de violncia de gnero, durante quase trs anos, de 2009 a 2011, trabalhamos em um projeto que nos ajudou a perceber que tanto a comunicao pela Internet quanto por celular podem ser veculos de maus tratos psicolgicos, sendo necessrias medidas para eliminar esse tipo de violncia. Em relao ao trabalho, os percentuais de mulheres na indstria e nos servios de tecnologia da informao e da comunicao permanecem baixos, sendo ainda espaos com muita discriminao, tanto em relao aos salrios quanto ao acesso a cargos de maior responsabilidade. Grande parte dessas distores s pode ser explicada por preconceitos relacionados a questes de gnero. Por que uma engenheira recebe um salrio menor que um engenheiro, se ambos realizam as mesmas tarefas na empresa? O setor privado nos deve uma explicao, porque a discriminao de gnero segue presente quando um direito das mulheres a remunerao e oportunidades de desenvolvimento profissional similares s de seus colegas homens. A APC tem a misso de empoderar e dar suporte a indivduos, organizaes e movimentos no uso das TICs para contribuir com o desenvolvimento humano equnime, a justia social, a participao poltica e a sustentabilidade ambiental. De que forma as TICs podem ser utilizadas nesse sentido? Se olharmos para os projetos desenvolvidos pela APC em seus mais de 20 anos de existncia, veremos que todos foram realizados considerando o direito comunicao como um dos direitos do cidado para alcanar uma vida digna, com justia e respeito aos direitos humanos. Por que instalamos uma rede de telecentros em reas rurais afastadas no Peru, ou capacitamos jovens s margens do lago Victoria, em Uganda, ou trabalhamos questes de gnero e acesso s tecnologias em um povoado de pescadores nas Filipinas, ou investimos esforos para obter maior conectividade e conexes sem fio no Zimbabwe?

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Porque acreditamos que as tecnologias da informao e da comunicao so uma ferramenta essencial para avanar no exerccio dos direitos, e reconhecimento, visibilidade de problemas e busca por solues e respostas para alcanar um desenvolvimento integral, com respeito pelos direitos das pessoas. Sabemos que o acesso informao, o exerccio da liberdade de expresso e de associao e o direito comunicao so elementos chaves para o exerccio de outros direitos humanos. Diante das aes de alguns governos para controlar ou fechar esses canais de comunicao, cada vez mais necessrio manter uma militncia ativa e alerta para o avano no exerccio desses direitos, sem cerceamentos.

Entrevista com

EDUARDO LEVy
SindiTelebrasil

por Olvia Bandeira1

Eduardo Levy diretor executivo do Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Servio Mvel Celular e Pessoal (SindiTelebrasil), desde abril de 2010. Engenheiro eletricista formado pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, iniciou sua carreira na Telerj e a partir de ento trabalhou nas reas tcnica, comercial e poltica de empresas de telecomunicaes como Embratel e Telebras. Em 2003 passou a atuar como consultor de empresas nacionais e internacionais.

Gostaria que o senhor comeasse falando um pouco sobre o SindiTelebrasil: quem faz parte, quais os seus objetivos e atividades principais? O Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Servios Mvel Celular e Pessoal (SindiTelebrasil) existe desde 2003. A instituio defende e representa legalmente as empresas do setor de telecomunicaes no Brasil e tem papel decisivo na coordenao de polticas e diretrizes de interesse comum s empresas do setor. Na opinio de alguns especialistas, o Brasil tem avanado de forma lenta em relao penetrao da banda larga. Quais so as principais diculdades que impedem que esse processo acontea com maior velocidade? Em primeiro lugar preciso registrar que essa opinio no traduz a realidade. Nos primeiros anos de privatizao, a quase totalidade dos investimentos do setor de telecomunicaes foi voltada eliminao das falhas no atendimento da populao em relao ao servio de telefonia fixa, tanto nas grandes cidades quanto no interior do pas, eliminando as filas de espera, melhorando a qualidade ofertada e universalizando o servio. A expanso e modernizao da rede de
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Entrevista realizada por e-mail, no dia 6 de junho de 2012.

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transporte (backhaul e backbones), a massificao da telefonia mvel e a modernizao de todos os sistemas de suporte operao (centros de gerncia, sistemas automticos de controle e atendimento das solicitaes dos usurios, sistemas de faturamento etc.) tambm consumiram boa parte dos recursos disponveis. Foi preciso muito investimento. Nos primeiros 10 anos de privatizao foram investidos mais de R$ 200 bilhes e os resultados esto a: qualquer agrupamento populacional, aldeia indgena com mais de 100 habitantes dispe de pelo menos um telefone pblico e aqueles com mais de 300 habitantes dispem do servio individualizado de telefonia fixa. Temos mais de 253 milhes de telefones mveis e esse servio est disponvel para cerca de 99,9% da populao brasileira. O pas tem uma rede de transporte toda malhada em anis que trazem uma robustez infinitamente melhor do que a que havia antes da privatizao. Cumprida essa etapa, o foco mudou, passando para dados em vez de voz. Nos ltimos cinco anos a banda larga vem sendo o foco do rgo regulador e dos provedores de acesso. O cenrio da Internet vem mudando no mundo e, no Brasil, de forma mais intensa, nos ltimos cinco anos. O nmero de aplicaes e contedos disponveis na Internet, em sites nacionais e internacionais, oferta de servios eletrnicos e redes sociais, por exemplo, vm se multiplicando, assim como o crescimento econmico vem possibilitando que as famlias brasileiras de todas as classes possam ter acesso ao computador de forma facilitada e, atualmente, aos notebooks e tablets. Em consequncia, a oferta da banda larga no Brasil, que havia se iniciado timidamente, por volta de 2002, direcionada para atender a um mercado restrito e selecionado, em determinadas reas das capitais com oferta de velocidades inferiores a 1 megabit por segundo (Mbps), hoje vem se expandindo rapidamente, numa velocidade que impressiona. Nos ltimos quatro anos, com a licitao da terceira gerao da telefonia mvel (3G), a oferta da banda larga mvel saiu do zero e chegou a 54,3 milhes de acessos. O acesso Internet por meio das redes mveis vem ocorrendo de forma crescente, em maiores velocidades, com maior qualidade e pela metade do preo que se praticava h dois anos. Nos ltimos quatro anos, o nmero de acessos de banda larga fixa mais do que duplicou (114%), alcanando 18,7 milhes de acessos em abril de 2012. Nos ltimos trs anos, a banda larga mvel cresceu 2.163%, alcanando os 54,3 milhes de acessos. S nos ltimos trs anos, o nmero de modems de banda larga mvel cresceu 1.129%, alcanando 8,6 milhes. Nesse mesmo perodo, a penetrao da banda larga (fixa e mvel) saiu de 7,0 para 37,2 acessos por grupo de 100 habitantes. O nosso trfego de dados cresce a uma taxa de 1,8 vezes o trfego europeu.

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O desafio desconcentrar, ampliar essa oferta a todas as regies do pas de uma forma mais uniforme, reduzindo as desigualdades regionais e entre reas de alto e baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Nesse sentido, as polticas pblicas devem servir para ajudar a fomentar a demanda e estimular a expanso da infraestrutura. As parcerias pblico-privadas devem ser incentivadas para buscar o atendimento de reas onde a demanda muito baixa e os investimentos privados no viabilizam um projeto de atendimento. O SindiTelebrasil vem trabalhando e j divulgou no ano passado uma proposta de expanso da banda larga para reduzir as desigualdades regionais e ampliar a oferta do acesso de forma quantitativa e qualitativa, por meio da oferta de acessos de altssima velocidade, identificando o que precisa ser feito e onde precisamos estar em 2020. No prximo Painel Telebrasil, previsto para agosto deste ano, vamos divulgar nossas propostas de como desenvolver tais aes. No Brasil, as tarifas de banda larga e tambm de telefonia celular so consideradas muito caras em comparao com outros pases. O que gera essa situao? Que medidas deveriam ser tomadas para modicar esse quadro? Levantamento de 2011 da Unio Internacional de Telecomunicaes (UIT) mostra que o preo da banda larga no Brasil caiu quase pela metade nos ltimos dois anos, chegando a US$ 16,91 no fim do ano passado. Esse valor representa apenas 21% do preo mdio mundial, que de US$ 78,90. Essa reduo vem sendo possvel, entre outros fatores, pelo acirramento da competio, que tem ampliado a cobertura dos servios. Hoje, as redes de banda larga mvel esto presentes em 2.915 municpios, que englobam 85% da populao, bem acima das obrigaes referentes ao termo de compromisso do edital de 3G de 928 municpios em abril de 2013. Adicionalmente, as concessionrias firmaram um termo de compromisso com o Poder Pblico para a oferta da banda larga popular, que fixou o seu valor em R$ 35,00 (com ICMS) ou R$ 29,90 (sem ICMS). A aprovao da Lei e da regulamentao do Servio de Acesso Condicionado (SeAC) e a possibilidade de as empresas poderem ofertar pacotes de servios tambm contribuem para que os preos da banda larga caiam ainda mais. Uma reduo na carga tributria do consumo e na cadeia produtiva conduziria os patamares dos preos de cada tipo de acesso (velocidade de navegao e aplicaes suportadas) para nveis mais adequados ao poder aquisitivo de todas as classes sociais. Uma das questes envolvidas na expanso desse mercado a abertura das redes. Alguns pases tm feito isso utilizando-se de estratgias como desagregao ou interconexo. Como o SindiTelebrasil se posiciona em relao abertura das redes?

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Defendemos que uma utilizao eficiente da infraestrutura de rede que d suporte aos acessos de banda larga traz benefcios para todos. Entretanto, defendemos que toda e qualquer medida que tenha como objetivo fomentar o uso compartilhado das redes deve preservar a sustentabilidade dos investimentos daquele que decide custear as obras necessrias de expanso e modernizao. A rede que hoje d suporte aos acessos de banda larga fixa ou mvel ter que ser expandida e modernizada, para fazer frente ao aumento de trfego decorrente: do uso cada vez maior de aplicaes que demandam bandas/velocidades de navegao cada vez maiores; do aumento do nmero de usurios devido massificao do acesso; e, por fim, da necessidade de se fazer um upgrade na oferta dos acessos com a disponibilizao de altas velocidades (acima de 25 Mbps). Todos os estudos e analistas de mercado internacionais convergem para o fato de que os investimentos so enormes e que h necessidade de se buscar um novo equilbrio entre os diversos players da cadeia de valor da Internet que viabilize a realizao de tais investimentos. Assim sendo, se no queremos um colapso da rede da Internet, o poder pblico deve estimular a realizao desses investimentos pela iniciativa privada e o uso eficiente dessa nova infraestrutura que vai ter que ser disponibilizada. Trata-se de encontrar uma soluo ganha-ganha, equilibrada, entre quem investe e quem quer fazer uso do resultado desse investimento. Pensando que o Brasil um pas de dimenses continentais e com uma desigualdade grande entre as diversas regies, centros urbanos e rurais, cidades pequenas etc., como garantir a universalizao do acesso banda larga? Qual o melhor modelo tecnolgico a ser adotado no Brasil? O modelo tecnolgico no determinante para reduzir a desigualdade entre as regies e garantir a massificao do acesso no Brasil. claro que o acesso sem fio apresenta a vantagem de ser mais rpido em termos de disponibilizao, mas ainda no consegue oferecer velocidades de acesso que a rede fixa proporciona com solues VDSL (Very-high-bit-rate Digital Subscriber Line) e FTTH (Fiber to the Home). Fazemos uso do termo massificao que expressa corretamente o que o setor considera razovel se ter como meta nos prximos oito anos, at 2020. Para se reduzir as desigualdades regionais de 22 vezes para quatro vezes, ser preciso muito, mas muito investimento. Estima-se algo em torno de R$ 155 bilhes, isso considerando a hiptese de 100% de compartilhamento dessa nova infraestrutura em reas urbanas. Na Europa, que est numa situao bem superior nossa em termos de trfego cursado e massificao de acessos, apenas dois pases enquadraram a banda larga como servio

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universal e, nos dois casos, o governo deve apresentar fontes de financiamento e recursos pblicos para que a empresa privada escolhida possa atender as regies que economicamente no renem condies de sustentabilidade dos investimentos. A Unio Europeia estima que para atender a todos os domiclios da comunidade com um acesso de 30 Mbps sero precisos investimentos da ordem de 130 bilhes de euros. Como mencionei na primeira pergunta, consultoria contratada pelo SindiTelebrasil elaborou um trabalho, utilizando o modelo de GAPS do Banco Mundial, em que segmentou todos os municpios brasileiros entre regies pretas (de grande IDH e infraestrutura), cinza escuro, cinza, cinza claro e branco (regies de baixssimo IDH e com pequena infraestrutura). Para cada uma dessas regies, as medidas e remdios so distintos. H cidades brasileiras em que s h um ofertante para os diversos servios, o que torna os preos maiores. O que fazer para melhorar a situao desses municpios e regies? Essas regies se enquadram entre aquelas de cor branca ou cinza claro, conforme mencionei anteriormente. Para esses casos, a soluo so projetos em parceria com o poder pblico, mediante compensaes de taxas de Fistel e uso de outros fundos setoriais, como o FUST, criado para a universalizao dos servios. Como em todos os lugares do mundo, para essas regies h necessidade de recursos pblicos e a participao conjunta de governo e iniciativa privada. No Brasil, hoje, a telefonia xa comutada o nico servio que est sob regime pblico. Alguns especialistas defendem que a Internet tambm deve ser prestada em regime pblico, com metas de universalizao e garantias de qualidade. Como o senhor v essa questo? possvel estabelecer metas de universalizao e garantir a qualidade sem o regime pblico? Existe uma proposta das empresas nesse sentido? No o regime de prestao em que o servio ofertado que determina a sua qualidade. Objetivos como penetrao e qualidade, competio e planos de ofertas adequados a cada perfil do mercado consumidor podem ser obtidos com servios prestados tanto em regime privado como pblico. Na Europa no existe um modelo de prestao baseado em regime de prestao pblico ou privado. Mas se tivssemos que fazer uma comparao, todos os servios de te lecomunicaes l so prestados em regime privado. Os servios considerados universais na Europa so aqueles que devem estar disponveis a toda a populao; porm, as redes so privadas e no existem requisitos de reversibilidade. Caso sejam identificadas falhas de mercado pela deficincia no atendimento, o governo intervm, definindo uma empresa privada que dever proceder ao

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atendimento e estabelecendo os recursos pblicos e fontes de financiamento que devero ser empregados no atendimento. Mesmo nessa situa o, os equipamentos adquiridos pela empresa escolhida continuaro sendo privados e sem requisitos de reversibilidade, como existe no Brasil. Por que no adotar esse modelo aqui no Brasil? Por outro lado, essa discusso tem que considerar, de uma vez, que a convergncia de redes uma realidade. Assim, no entendemos como razovel a prestao de servios em regimes distintos sobre uma mesma rede, principalmente se houver a obrigao de reversibilidade para aqueles prestados no regime pblico. Os elementos de rede sero de uso comum aos diversos servios em uma rede convergente. Assim, torna-se imperiosa a discusso de uma autorizao nica de servio convergente, prestado em regime privado, com amplo debate sob como deveria ser um plano de metas atrelado oferta desse servio. Nesse ponto, deve ser registrado que algumas entidades interpretam o Artigo 64 da Lei Federal de Telecomunicaes (LGT) e defendem que a essencialidade do servio suficiente para caracterizar a necessidade de o servio ser prestado em regime pblico e esto fazendo presso para que o marco civil da Internet caracterize a oferta de banda larga como essencial. A exposio de motivos e a prpria lei deixam claro que no a essencialidade, mas sim a inteno da Unio de assegurar a existncia, a universalizao e a continuidade, que caracteriza a necessidade da prestao de um servio de telecomunicaes em regime pblico. Essenciais so todos os servios de telecomunicaes de interesse coletivo. Para gerar a universalizao da banda larga, algumas pessoas defendem a alternativa da banda larga mvel, outros defendem que um servio no substitui o outro, pois seriam servios diferentes e complementares. Como vocs veem essa questo? A banda larga mvel representa um percentual majoritrio na oferta do acesso Internet. Isso ocorre no mundo inteiro e se justifica pela velocidade e pelos menores custos de implantao. Porm, a banda larga mvel possui caractersticas prprias, tendo a mobilidade como caracterstica principal ao invs da velocidade/capacidade de banda ofertada. Assim, entendo que a deciso de implantar banda larga fixa ou mvel vai depender do prazo necessrio de atendimento da demanda, das caractersticas de concentrao dessa demanda, do perfil dos usurios (em termos de aplicaes) e do modelo de negcios da prestadora. Entidades de defesa do consumidor e outras como o Ministrio Pblico Federal tm questionado o governo sobre os bens reversveis. Parece que nem Unio, nem Anatel,

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nem Telebras, nem BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) sabem quais so. Qual a proposta do SindiTelebrasil em relao a esses bens? A questo de reversibilidade vem sendo apresentada por essas entidades de forma emocional, distorcida e muitas vezes se ancorando em interpretaes equivocadas do marco legal e regulatrio. Um dos requisitos para que um pas cresa e se desenvolva o estabelecimento de um ambiente propcio ao investimento, o que significa regras estveis e previsveis, estabilidade institucional e processos claros e transparentes. Todo ano, conforme estabelece a Resoluo 447, as concessionrias entregam o inventrio dos bens reversveis Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel). A resoluo 447 trata no s da conceituao, como tambm de como devem ser controlados os bens enquadrados como reversveis. Uma reviso da resoluo 447 est em vias de ser emitida pela Anatel. Gostaramos que essa regulamentao j endereasse a questo dos bens de uso comum a diferentes servios, que no podem ser entendidos como reversveis apenas por suportar qualquer percentual de trfego da telefonia fixa, por menor que seja. Outros pontos que precisam ser efetivamente esclarecidos so a manuteno do que a resoluo atual estabelece para os bens de massa, a no caracterizao como reversveis dos bens de terceiros e coligadas, controladas ou controladora, e a adoo do modelo funcional e no patrimonialista, que muito mais aderente ao que o marco legal e regulatrio estabelece, alm das regras a serem observadas na alienao dos bens que deixam de ser reversveis por no mais precisarem da oferta do servio de telefonia fixa em regime pblico. Quando falamos em Programa Nacional de Banda Larga, esta aparece como uma necessidade clara. No entanto, a ideia sobre o que seja banda larga pode variar muito. Para o senhor, o que deniria a banda larga? comum se conceituar como um acesso de banda larga aquele que oferece velocidades superiores a 256 kbps. Mas na prtica a Europa adota a velocidade de 1 Mbps. Acredito que para o Brasil, o conceito de velocidade a ser adotado deve ser igual ou superior a 256 kbps. Como o senhor avalia a infraestrutura (backbones e backhauls ) existente no Brasil hoje? Como ela deveria ser aproveitada? A rede de transporte existente hoje no Brasil, apesar de estar entre as cinco maiores redes do mundo, ainda precisa ser muito expandida e modernizada para fazer frente ao enorme trfego que a Internet demandar at o final desta

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dcada. Quando compararmos a rede do ano de 2020 com a atual, com certeza estaremos fazendo um paralelo semelhante entre a rede de transporte atual e aquela que foi efetivamente privatizada em 1998. O SindiTelebrasil tem alguma proposta para o governo para utilizao do FUST? O SindiTelebrasil defende a aprovao do projeto que est em tramitao no Congresso Nacional (Projeto de Lei 1.481/07). As empresas reunidas no SindiTelebrasil tm viso uniforme sobre os caminhos para o desenvolvimento e expanso da banda larga no Brasil? O SindiTelebrasil tem convico unnime de que a banda larga um importante vetor para o desenvolvimento social e econmico do pas. Acredita que pela banda larga e solues completas de Tecnologias da Informao e Comunicao (TIC) o cidado brasileiro pode ter acesso moderna sociedade do conhecimento.

Entrevista com

FLVIA LEfVRE
Proteste Associao Brasileira de Defesa do Consumidor

por Joo Brant1

Flvia Lefvre advogada, membro do Conselho Consultivo da Proteste Associao Brasileira de Defesa do Consumidor. Foi representante das entidades de defesa do consumidor no Conselho Consultivo da Anatel de 2006 a 2009. Bacharel em Direito e mestre em Direito Processual Civil pela PUC-SP. Representante da Proteste no Frum Brasil Conectado. Membro do Conselho Diretor do Instituto de Desenvolvimento Estratgico do Setor Energtico (Ilumina). Scia do Escritrio Lescher e Lefvre Advogados Associados desde janeiro de 2004. Foi professora da Escola Superior de Advocacia da OAB-SP, de 1998 a 2005, no curso de Direito Processual no Direito do Consumidor. Foi professora assistente da PUC-SP, da matria Metodologia e Lgica Jurdica, de 1998 a 2001, e coordenadora do Projeto Consumidor e Servios Pblicos, objeto de convnio entre o Idec e o Banco Interamericano de Desenvolvimento.

O governo, nos ltimos dois anos, fez a proposta de um PNBL, o Programa Nacional de Banda Larga, buscando gerar algumas obrigaes e investimentos por parte das empresas. O programa fala em atingir todos os municpios at 2015, no uso do FUST [Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes], e a obrigao de investimento em um servio prestado em regime privado. Como voc v essa iniciativa do PNBL? O programa lhe parece adequado para responder a esses desaos? Ele responde a essas questes sobre uma rede [de infraestrutura] pblica? Com relao ao PNBL, primeiro a gente tem que ver que existe uma situao totalmente esquizofrnica. Por qu? Se voc ler o decreto 7.175/2010, que cria o PNBL, voc dir que o governo finalmente est retomando para si as responsabilidades com relao s redes de telecomunicaes no Brasil.

Entrevista realizada pessoalmente em 27 de abril, na sede da Lescher e Lefvre Advogados Asso -

ciados, em So Paulo (SP).

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Ainda que o PNBL no fale em universalizao, o governo no quis assumir esse compromisso. Mas dava a entender que o Estado, o poder pblico, estava retomando o poder sobre a destinao das redes pblicas, o que para mim era bom. A, curiosamente, o que acontece? O Hlio Costa, que era Ministro das Comunicaes na poca em que se editou o decreto, havia sado. O novo ministro, Paulo Bernardo, do PT, ao invs de seguir risca o decreto, come a a tomar uma srie de atitudes totalmente desviadas do que est previsto. Veja o PGMU 3 [Plano Geral de Metas de Universalizao]. Veja os termos de compromisso que ele assinou com as concessionrias. Entramos com uma ao civil pblica contra aqueles termos de compromisso, pois eles esto incompatveis com a finalidade definida antes, eles revogam o decreto. Ao invs do poder pblico definir em quais municpios necessrio investir para universalizar servios, as concessionrias definem aonde vo investir. Mas a Telefnica que vai dizer para o Paulo Bernardo: Olha, daqui a tantos meses eu vou para ali. Alm disso, as condies de qualidade colocadas naquele termo de compromisso so to indignas, to ruins, que no significam estmulo de investimento para ningum. Mas h condies de qualidade? Eles diziam na poca que no deniriam com clareza no termo de compromisso porque os padres e as metas de qualidade viriam logo a seguir. Existe um item garantindo a questo da prestao de servios e o limite da franquia de dados. Caso essa franquia seja ultrapassada pelo usurio, a empresa se compromete a continuar a prestar o servio. Mas no diz como. O que ocorre na prtica que os contratos de banda popular determinam que, se voc ultrapassar a franquia, eles podem continuar a prestar o servio com a velocidade de uma conexo discada. Havia uma previso no regulamento de Servio de Comunicao Multimdia (SCM) que foi consulta pblica, de que qualquer diminuio desse tipo no pudesse baixar 50% do valor contratado. Esse regulamento continua em consulta pblica? O Regulamento de Requisitos de Qualidade do SCM saiu. Mas vimos uma reao das empresas. Ns participamos de uma mesa de infraestrutura na FIESP (Federao das Indstrias do Estado de So Paulo) interessante, porque l as empresas perdem a vergonha e contam barbaridades, que acabamos ouvindo. Um participante disse: para cada realidade regulatria, um contrato. Quando a Anatel pede condies de qualidade que eles consideram inexequveis, o que eles fazem? Celebram contratos comerciais que no os vinculam a determinada velocidade ou condio. Mesmo fora dos parmetros, eles acham que esto

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contratualmente tranquilos. Eles tambm no entendem que os contratos firmados no guarda-chuva dos termos de compromisso do PNBL estejam sujeitos s obrigaes de qualidade da resoluo, j que esses contratos foram firmados com os clientes antes da entrada em vigor dos parmetros de qualidade. No co meo de 2012, enviamos um ofcio Anatel questionando esse entendimento apresentado pelas empresas. Fomos surpreendidos com uma resposta rpida da Anatel h coisas que perguntamos agncia h mais de dois anos e no obtivemos resposta. A resposta foi que essa viso das empresas est errada. O decreto da presidncia e a resoluo que regula o SCM prev expressamente que no existe direito adquirido com relao s condies de servio e, portanto, as empresas esto obrigadas a segui-lo, independente de qualquer coisa. Os contratos com os consumidores devem ser adequados aos novos termos automaticamente. Ento, ns vamos para a briga. Eu acho um ganho a Anatel ter dado esses documentos para a gente, foi um documento importantssimo. Por outro lado, as mensagens que o governo d em relao banda larga, mesmo sobre sua massificao, so muito conflitantes. No mesmo ofcio em que nos respondeu, a Anatel diz que, apesar do regulamento de qualidade j ter sido publicado, ele ainda no entrou em vigor. Portanto, a agncia ainda no comeou a verificar os contratos que, como havia dito anteriormente, vo ter que ser automaticamente ajustados. Por que esperar? Outro ponto importante a questionar: o Plano Geral de Metas de Qualidade do Servio Mvel Pessoal [SMP], ou banda larga mvel, aprovado pela resoluo 317, j contempla diversos aspectos de qualidade da prestao, tais como atendimento, redes, setores de atendimento etc. Destaque-se que essas diretrizes normativas so objeto de constante acompanhamento desde que foram editadas, e geraram abertura de procedimentos de averiguao especfica ao longo do tempo. A Anatel atua de diversas formas na busca pela efetividade das normas que edita. Ns fazemos a seguinte pergunta: os regulamentos de gesto de qualidade sero aplicados aos contratos denominados de banda larga popular, firmados com base nos termos de compromisso assinados com as concessionrias? A Anatel responde: Os regulamentos estabelecem metas de qualidade a serem cumpridas pelas prestadoras de SCM e SMP com mais de 50 mil acessos em servio. Todos os planos existentes dessas prestadoras, independentemente de sua formao e oferta, devem estar aderentes s obrigaes constantes dos regulamentos. Nesse sentido, os contratos de adeso firmados entre as prestadoras e os assinantes com base no termo de compromisso do PNBL devem atender s obrigaes... e assim por diante. Esse um documento importante que a Anatel editou, que estamos espalhando sempre que temos oportunidade. As empre-

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sas vo questionar, vo dizer que os contratos que possuem so o ato jurdico perfeito, que os regulamentos no podem retroagir etc. Ns vamos enfrentar isso, mas uma postura muito ruim. No um assunto muito claro, j que so servios prestados em regime privado. A Anatel colabora com essa confuso, ao dizer que servio prestado em regime privado no servio pblico. A Anatel diz isso? No com todas essas letras. A agncia diz que as empresas tm ampla liberdade, que a Anatel no tem poder para impor determinadas coisas. Ao mesmo tempo em que ela escreve um ofcio como esse para a gente, em outros lugares ela diz coisas diferentes... Sendo que na LGT (Lei Geral das Telecomunicaes), por exemplo, a questo da qualidade clara, inclusive da possibilidade de exigir-se qualidade do servio prestado em regime privado. Exatamente. A Anatel respondeu Proteste, dizendo que as metas de qualidade so vlidas para os planos de banda larga popular e sero exigidas das empresas. Ao mesmo tempo, o TCU (Tribunal de Contas da Unio) acaba de divulgar um estudo em que mostra que a Anatel uma das agncias com menor resposta em termos de multas aplicadas e multas efetivamente pagas. Na ordem de 4%, segundo o TCU. Falta capacidade Anatel? De quem a responsabilidade por esse ndice baixssimo? Todas as empresas questionam as multas na Justia? Eu acho que a responsabilidade da Anatel. Em 2008, a Anatel gerou aquele famoso informe das multas. Ali, muito resumidamente, se demonstrava como a Anatel demorava para concluir seus PADOs (Procedimentos para Apurao de Descumprimento de Obrigaes), que terminava acumulando multas e por conta do acmulo ficava um valor muito alto para as empresas pagarem. A prpria Anatel invocava o princpio da razoabilidade e do interesse pblico, dizendo que no seria bom, nem para a concesso, nem para as empresas, nem para o mercado, que as empresas revertessem tanto dinheiro assim para o pagamento das multas. Bom, o funcionrio que assinou esse informe foi exonerado. A Proteste enviou um ofcio Anatel no ano passado, questionando o fato do funcionrio que escreveu o informe ter sido exonerado, mas o informe no ter sido declarado nulo. Ele ainda usado para liberar as empresas do pagamento das multas. A situao essa: a Anatel assume que lenta no procedimento administrativo da multa e pede que a prpria multa que ela aplicou

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seja cobrada. A culpa da Anatel, sem dvida, que deve zelar para que suas cobranas no prescrevam. Uma entidade entrou com uma ao na Justia para conseguir dar publicidade ao caso, porque a regra geral da Anatel que os casos corram em segredo de Justia. A agncia sequer respondeu ao ofcio que a gente enviou. H um projeto de lei do [senador Aloizio] Mercadante, o PL 1.481/2007, ao qual foram apensados outros projetos, que prev a liberao do uso do FUST, o Fundo de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes, que cobra 0,5% do valor das contas telefnicas, para nanciar servios prestados em regime privado. O PL cria o entendimento de que seria possvel utilizar cerca de R$ 9 bilhes do FUST. Esse fundo deveria ser usado para servios prestados em regime privado? Qual a sua avaliao? Hoje, ele no poderia ser usado para isso. Isso s ser permitido se esse projeto for aprovado. Mas existe muita confuso por causa dessa questo da convergncia de tecnologias. Porque agora voc no sabe mais que rede para SCM, e que rede para STFC (Servio Telefnico Fixo Comutado). Inaugurou-se essa confuso l atrs com a troca de metas, chegaram a dizer que o backhaul serve para STFC. Ento, o que acontece? O dinheiro do FUST est contingenciado, ser utilizado quando o governo tomar uma atitude efetiva no sentido de aplicar tais recursos na universalizao dos servios. Porm, como a mesma rede pode prover todos estes servios, o risco deste dinheiro financiar servios privados real. Eu acho que preciso rever o marco regulatrio, para que ele garanta que as redes so bens pblicos, independente de serem patrimnio das operadoras. A partir da seria possvel liberar o uso desses recursos, pois, nesse novo contexto que ns propomos, a utilizao dessas redes estaria voltada prioritariamente para o interesse pblico. Sendo um bem pblico, a Unio pode denunciar qualquer caso de desvio da utilizao da rede, j que a responsabilidade sobre o servio pblico de telecomunicaes dela. Significa dar poder Unio para combater a concorrncia desleal, para fazer crescer o nmero de localidades com acesso ao servio, de operar a rede em lugar das empresas privadas quando considerar necessrio, ou onde no houver interesse comercial. O artigo 65 da Lei Geral das Telecomunicaes diz que os servios que justicarem a sua universalizao no podero estar apenas sobre regime privado. Isto , que no existe servio prestado em regime privado que deva ser universalizado. Se o servio deve ser universalizado, este deve ser, pelo menos em parte, prestado em regime pblico. Isso o que a lei diz hoje.

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O FUST existe para garantir a universalizao de servios. No , portanto, contraditrio falar que ele vai ser usado para servios que no deveriam ser universalizados? Claro. por isso que falo em mudar a lei. Mas a mudana que propomos uma alternativa ao que as empresas e o governo tm feito. A proteo que almejamos, que achamos que legal, amparada por uma previso constitucional, requer uma mudana da LGT. Temos que mudar o enfoque do regime pblico para servio, temos que falar da infraestrutura. outro enfoque, que eu acredito estar mais de acordo com o que est na Constituio. Porque clarifica a responsabilidade da Unio em definir regras claras para administrar a infraestrutura, incluindo os possveis usos e servios, as obrigaes para quem a utiliza e as formas de investimento possveis, inclusive com uso de dinheiro pblico. Ningum aqui contra o lucro. Muito pelo contrrio, vamos todos ganhar: o pblico vai ter servio, a Unio vai ter entrada de receita, porque haver a explorao de um servio, desenvolvimento econmico, desenvolvimento social, e as empresas vo ter lucro. Quer melhor jogo do que esse? Todo mundo ganhando? Agora, do jeito que est, ns no estamos ganhando. Estamos perdendo aquilo que j foi indiscutivelmente pblico. Trata-se do investimento de recursos pblicos num contexto em que no h garantia de uma poltica pblica de universalizao de servio. A LGT fala em universalizao do meio fsico, do acesso. J a universalizao de um servio entra na discusso de modicidade tarifria. Veja o STFC: desde 2005, o Estado diz que est garantido o acesso. Em qualquer lugar do Brasil, se voc pedir um telefone fixo na sua casa, a empresa tem trs dias para instal-lo. Quantas pessoas tm telefone fixo no Brasil? 21 a cada 100 habitantes. No caso do celular, o trfego de voz no telefone mvel no Brasil o segundo pior do mundo, alm de muito caro. Veja o caso dos orelhes, dos telefones pblicos. O primeiro decreto sobre orelho determinava uma meta de oito orelhes por mil habitantes. A Anatel reduziu a meta pela metade quatro por mil habitantes. Onde esto os dados sobre trfego de voz? Estamos cansados de pedir, implorar Anatel que fornea estes dados. Dizem que ningum fala mais em orelho; claro, as empresas deixam todos eles quebrados, no reparam, no instalam novos aparelhos. Esse modelo de servios de telecomunicaes no deu certo. Ele deu certo para as empresas que vendem algo que todo mundo compra e no usa. Temos uma ao civil pblica contra a Vivo, aqui em So Paulo, pela forma como eles administram os recursos pagos nos telefones pr-pagos. A pessoa que carrega R$ 3 no seu telefone pr-pago, que paga adiantado oito vezes mais o valor do minuto e no gera custo administrativo para a empresa, porque no tem conta, tem sete dias

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de validade para o seu crdito. Se voc carrega R$ 8, voc tem dez dias. Se voc pe R$ 12, voc tem trinta dias. E assim vai. Sendo que existe uma norma da Anatel que determina que os crditos devem valer por pelo menos 90 dias. o pobre pagando mais que o rico. Essas empresas veem o cliente que carrega R$ 3 em um servio privado como prejuzo. Isso o regime privado na cabea deles hoje. inadmissvel dar dinheiro do FUST para isso. Como transformar toda essa discusso sobre os modelos de servios de telecomunicaes e sua regulamentao em algo benco para a tentativa de universalizao da banda larga no Brasil? Primeiro preciso fazer esse levantamento do que foi entregue na mo das empresas na data da privatizao. No s aquilo que est ligado s concesses especificamente, ao STFC, mas tudo que foi entregue nas mos das concessionrias. Inclusive as redes para fazer comunicao de dados. Segundo, vamos recuperar, na medida do possvel, j que a Anatel se omitiu e fez a lambana que fez, os investimentos nessas redes que foram feitos desde ento. E levantar os investimentos provenientes da receita de explorao da concesso do STFC e o que veio de fora. Temos que apurar, inclusive, o que foi feito com recursos do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social), a juros subsidiados. Por exemplo, em 2008 a Telefnica recebeu R$ 2 bilhes do BNDES para fazer investimentos em rede, e em 2009 ocorreram seguidas panes dos servios da Telefnica, em maio ou junho. Alguns lugares ficaram trs dias sem servio. Nesse mesmo perodo, nos balanos de remessa de lucros do Banco Central, possvel verificar que a Telefnica aumentou em cerca de 123% sua remessa de lucros para a Espanha, porque era poca da crise econmica na Europa. Ou seja, os caras pegaram dinheiro pblico e mandaram l para fora, dizendo que lucro. Ento, tudo isso tem que entrar na conta. Quanto se pegou no BNDES? Quanto se investiu? Quanto foi captado em nome de uma concesso de prestao de servio pblico? preciso fazer esse levantamento. Voc pode ter certeza que a Anatel no tem esses dados, mas as empresas tm. Caso contrrio, vai ser impossvel recuperar esse perodo. Podemos considerar um recorte: vamos pegar todo o backhaul, que indiscutivelmente pblico, at por deciso judicial, e avaliar o que foi investido ali. No apenas o backhaul construdo em troca dos PSTs (Postos de Servios Telefnicos)? O antigo tambm, e vamos cumprir o que est escrito no artigo 65 da LGT, que determina que os servios essenciais devem ser prestados em regime pblico, concomitantemente com o regime privado. Ou altera-se a Lei Geral de

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Telecomunicaes e parte-se para um novo modelo, que enfrente a questo: o que mais importante em telecomunicaes, o servio ou a infraestrutura? A infraestrutura, claro. O servio pode ser concedido, autorizado, mas tem que ficar muito claro que a infraestrutura um bem pblico. preciso haver um controle muito eficiente dessas redes. preciso uma garantia muito firme de que essas redes estaro voltadas prioritariamente para o cumprimento de polticas pblicas, como alis estava escrito no decreto do backhaul. A partir do reconhecimento, mapeamento e levantamento de bens, e dessa denio, seja no modelo atual da LGT ou de uma nova LGT, seria possvel caminhar para um cenrio em que a infraestrutura essencial prestao do servio de banda larga xa ou mvel seja reconhecida como bem pblico? O que isso permite, que armas o poder pblico passaria a ter, que polticas pblicas podem ser implementadas a partir desse momento? Por exemplo, na linha do que est previsto no decreto do Programa Nacional de Banda Larga no que diz respeito ao papel que a Telebras teria. Ento ela gerenciaria essas redes, garantiria, por exemplo, que todas as empresas que prestam servios de telecomunicaes (de forma convergente ou no) teriam condies isonmicas de contratao dessas redes, porque elas so nossas, do Brasil, e no da Telefnica ou de outras empresas. Voc tem hoje empresas como a Vivo, que o novo nome da Telefnica no Brasil, operando redes pblicas sem observar as necessidades do pas de penetrao de banda larga. O Estado, o poder pblico, depende de uma empresa privada para fazer funcionar os seus principais servios pblicos, polcia, hospital, escola, bombeiro, INSS, e da por diante. Sem ter instrumentos de obrigao de investimento, por exemplo. Sem poder de obrigar o investimento nem de dizer: Empresa, voc vai estender a rede para l porque eu quero gerar desenvolvimento econmico ali. Se no h interesse econmico, o poder pblico estudaria a frmula para compensar a operadora. No estamos propondo simplesmente obrigar as empresas a investir em algum lugar, ou tomando o papel delas se elas no quiserem, at porque isso no interessa a elas, que tm poder para impedir isso. Se estas empresas no se instalam em um lugar, elas no querem que ningum entre. uma irresponsabilidade deixar a coisa do jeito que est, no d. Ok para mudar a frmula, talvez at esteja certo colocar os servios em regime privado, mas no a infraestrutura. No podemos ficar nesse grau de insegurana, nessa falta de condies claras e efetivas para o exerccio da soberania da Unio sobre essas redes. Acho que devemos seguir a realidade que estava no primeiro projeto

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de lei da LGT: as empresas vo prestar mltiplos servios, o que ser um grande benefcio. Quem no quer vir para o Brasil hoje, com a classe C crescendo cada vez mais, um pas com quase 200 milhes de pessoas? Pensando no objetivo geral da universalizao da banda larga, teria algo mais a acrescentar? Tenho uma pergunta que fica na minha cabea. Apesar de todas as dificuldades que a gente sabe que o governo enfrenta, o governo do PT (Partido dos Trabalhadores) tem a faca e o queijo na mo para fazer uma reviso desse modelo. Com os poderes que j recebe da LGT, o governo poderia recolocar o setor de telecomunicaes em um parmetro razovel de segurana e garantia de utilidade social e pblica de toda a infraestrutura de telecomunicaes, independente dela ser de propriedade privada ou pblica. Qual a dificuldade de adotar medidas para conseguir um equilbrio nesse jogo com as concessionrias? de fato uma dificuldade ou falta de comprometimento com o interesse pblico? Ou um comprometimento com um projeto de poder, cedendo, negociando e assim comprometendo o interesse pblico?

Entrevista com

JOO MOURA
TelComp

por Joo Brant1

Joo Moura presidente Executivo da Associao Brasileira das Prestadoras de Servios de Telecomunicaes Competitivas, a TelComp, associao que rene 55 operadoras de telecomunicaes de todos os pers. economista com MBA pelo instituto de ps-graduao e pesquisa em Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPEAD - UFRJ) e cursos de extenso em Wharton e no Massachusetts Institute of Technology (MIT). Foi scio da Coopers&Lybrand, especializada em estratgia e nanas corporativas, tendo liderado inmeros projetos para empresas globais no Brasil e no exterior. Foi diretor de planejamento estratgico da BCP Telecomunicaes, tendo participado do lanamento das operaes de telefonia celular em So Paulo e Nordeste. Foi tambm diretor nanceiro de empresas industriais.
O que a TelComp? O que ela faz no dia a dia? A TelComp uma associao criada h onze anos pelas empresas que estavam chegando ao mercado para implantar redes, com a abertura do mercado permitida pela privatizao. Eram empresas estrangeiras e locais que precisavam de apoio e integrao para se inserir no mercado que se abria naquele instante. Num segundo momento, ns tivemos a privatizao da banda B, que ensejou a criao de mais de uma dezena de novos operadores, e projetos greenfield, ou seja, que comeavam do zero. Essas empresas tambm precisavam de apoio. A banda B de celular? Sim. Essas empresas precisavam de apoio umas das outras e apoio regulatrio. A TelComp ainda conta com as grandes concessionrias como associadas, mas tem um modelo de governana corporativa onde o peso econmico das associadas no interfere no posicionamento da associao. Aqui vale a nossa misso de trabalhar pr-competio. Hoje ns trabalhamos na rea de estratgia regulatria, junto com a Anatel e nossas associadas, buscando alternativas

Entrevista realizada pessoalmente no dia 8 de maio, na sede da TelComp, em So Paulo (SP).

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regulatrias para fomentar a competio e o desenvolvimento do mercado. A competio no uma ideologia, mas por entender que se trata da melhor forma de incentivar o desenvolvimento setorial e a melhoria dos servios. Noutra frente de trabalho, atuamos na rea de infraestrutura, apoiando nossas associadas nos temas legais e questes jurdicas associadas implantao de infraestrutura, que no so poucas, e tambm em projetos de construo de redes conjuntas para uma maior racionalidade de investimentos. E ainda como uma terceira atividade, uma vez que reunimos mais de 50 empresas com perfis muito diferentes, fazemos aqui um ambiente de negcios em que essas empresas conseguem se encontrar para comprar, vender ou buscar solues conjuntas. Quais so para vocs hoje os principais gargalos para a competio no setor de telecomunicaes, especialmente pensando a questo da banda larga? O principal gargalo a ausncia de um mercado de atacado para insumos de telecomunicao, em especial o mercado de EILD (Explorao Industrial de Linhas Dedicadas). No dia trs de maio [de 2012], o Conselho Diretor da Anatel aprovou um novo regulamento que substitui aquele criado em 2005, mas que no vinha funcionando, e ns temos uma enorme expectativa de que o novo regulamento dinamize o mercado de atacado. Esse mercado vai permitir que operadores contratem complementos para suas redes ou at redes inteiras para que possam oferecer servios para os nichos de mercado em que decidam atuar. Por muito tempo, prevaleceu uma concepo equivocada ou propositalmente distorcida de que os contratantes do mercado de atacado eram empresas que no queriam investir e s queriam se beneficiar das redes de outros. Ns achamos que essa argumentao frgil e no reflete a realidade, por uma razo simples: as redes no podem ser duplicadas, triplicadas ou quadriplicadas ad infinitum. Portanto, qualquer novo operador, qualquer um que queira trazer uma nova soluo de telecomunicaes, precisar ter acesso rede j existente. Mas ningum quer nada de graa. Essa contratao de redes tem que ser economicamente justa entre quem est vendendo e quem est comprando. Tem que retornar o investimento de quem construiu. Agora, com isso, se cria uma racionalizao do investimento, seja para a empresa que constri alguma coisa de rede e contrata outra para complementar ou para a empresa que no constri nada e simplesmente aumenta o uso do que j existe. Como esse mercado nunca funcionou bem, ele acabou se prestando a uma srie de artifcios utilizados pelas controladoras dessas redes para bloquear a expanso da competio. Claro que existem vrios outros, mas esse o principal problema para a competio e para incentivar investimentos.

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H dois elementos que internacionalmente so usados em geral para se garantir uma abertura na utilizao das redes. Um algum grau de desagregao e outro a taxa de interconexo. Qual a sua avaliao sobre a questo da desagregao de redes? Ela desejvel? Em que medida ela necessria para que a competio se estabelea? A desagregao de redes, no nosso entender, um elemento fundamental para a competio. E a competio uma fora poderosa para incentivar o desenvolvimento setorial. Uma vez que voc tem competio, quem est instalado no mercado tem que se defender. O competidor s consegue entrar no mercado se ele tiver inovao, se tiver qualidade, se tiver preo. Se no ele nem entra. E no momento que ele consegue entrar, o concessionrio que est bem estabelecido vai reagir. Como? Melhorando suas ofertas. E essa tenso, essa combinao de foras gera o desenvolvimento setorial em telecomunicaes ou em qualquer outra atividade. Como diz a literatura tradicional, em nosso caso existe uma essencial facility, um equipamento essencial: quer dizer que as redes no podem ser fsica ou economicamente replicadas. Por isso, importante que haja uma abertura, uma desagregao que permita que sejam usadas por mais de uma operadora. Agora, o centro da ao do regulador deveria ser no funcionamento desse mercado de atacado, para que no haja subsdio entre as partes. Acho que as empresas estabelecidas no tm que subsidiar os novos entrantes, pelo contrrio. Deve haver um equilbrio econmico absoluto, mas se no houver condies de desagregao e de acesso s redes, a competio no vivel. A questo da interconexo segue a mesma vertente. medida que existem tarifas de interconexo muito elevadas, muito acima do custo econmico do servio, como no caso da VU-M (tarifa de interconexo fixo-mvel), existe uma barreira real para um operador acessar a rede do outro. A surgem clusters ou redes fechadas, com o exemplo marcante hoje na telefonia mvel. Ns temos a tarifa de interconexo mais alta do planeta, ou uma das mais altas, que faz com que uma ligao originada numa rede e terminando na outra custe um valor absolutamente despropositado, de tal forma que todos ns consumidores evitamos fazer essa ligao. Sejam as empresas que instalam bloqueios nos seus PABX para ligaes para celular, quer seja o consumidor que compra trs ou quatro chips diferentes para ligar sempre on-net e ter desconto. Isso outra forma de discriminar acessos em rede que, a nosso ver, prejudica a competio e ataca o consumidor frontalmente. Cria problemas grandes para o consumidor. Essa diferenciao de tarifa on-net e crossnetwork deveria ser observada pela Anatel como um elemento que pode, de um lado, gerar uma concentrao de mercado ou, de outro, favorecer a competio. Como voc v isso na telefonia mvel?

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Na telefonia mvel o que ns percebemos hoje uma enorme distoro no mercado. Quando se fala em um nmero de 250 milhes de assinantes mveis em abril de 2012, fica evidente que existe uma utilizao de chips muito superior necessidade de comunicao dos assinantes. O que isso? Isso so as empresas que compram chips no atacado para colocar nos seus PABX e desviar as ligaes para que elas sejam sempre on-net, ou os consumidores que tm o desconforto de ficar trocando chips, para ligar para A ou para B sempre on-net e, quando erram, so penalizados brutalmente com um valor absolutamente ridculo cobrado por uma ligao de uma rede para outra. Isso prejudica a competio e prejudica o consumidor, seja corporativo ou residencial individual. A Anatel deveria atuar claramente nesse ponto, fazendo com que a interconexo fosse orientada ao custo econmico de entrar na rede do outro. Repito: ningum quer subsdios, mas que se pague um preo justo. Agora, se a operadora pode cobrar do cliente dela um, trs ou cinco centavos, por que ela vai cobrar 42 centavos de um cliente de outra operadora? uma discriminao, a nosso ver, injustificvel. Falamos de algumas medidas para a abertura das redes e a regulao do processo de interconexo. Quais elementos faltam ao Brasil para ter uma poltica avanada nesse setor? H uma ausncia de regulamentao ou uma questo da efetividade das aes do rgo regulador? Precisamos de novas regras ou s de uma ao mais ecaz do rgo regulador? Eu acho que com o novo regulamento (EILD) que prev a criao de uma entidade supervisora desse mercado de atacado, ns temos todas as condies para criar um mercado de atacado muito dinmico, seguro e transparente. Ns j fizemos estudos sobre o custo da implantao e vemos que uma equao extremamente favorvel. Com esse mercado funcionando bem, o que ns vamos conseguir? Primeiro, segurana e transparncia na contratao. Todos os agentes sabero as condies de contratao, preos, prazos, de forma que todo mundo ganha. Ganha quem vende e tambm quem compra. Quando o mercado funciona eficientemente, ele corrige imperfeies, corrige desvios que possam estar ocorrendo e a a Anatel, supervisionando a ao desse mercado, poder atuar pontualmente aqui e ali. Ns entendemos que, com o funcionamento desse mercado, estaremos incentivando ainda mais o desenvolvimento de operadores que fornecem redes, operadores de rede, o carriers carrier, que um modelo que existe no mundo inteiro e est crescendo bastante no Brasil. Empresas cuja razo de ser prestar servios a outras empresas, no ao cliente final. Elas so provedoras de redes. Temos vrios casos de associadas da TelComp que se dedicam exclusivamente a isso e so capazes de criar artigos de grande valor. Com

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esse mercado funcionando bem, ns vamos evitar a duplicao de investimento ou, para usar uma expresso mais contundente, a proliferao de investimentos improdutivos que hoje sentimos devido ausncia de um mercado de atacado. Muitas operadoras saem fazendo rede, atropelando o que ela no consegue contratar onde existe capacidade disponvel. Ento ela faz, duplica sua rede. Essa rede que poderia estar expandindo fullprint, na verdade est se concentrando onde no precisa. Nas grandes cidades, nos grandes eixos urbanos, existe uma replicao de redes que no existe em nenhum outro lugar. Aqui em So Paulo, por exemplo na Faria Lima (um dos principais centros econmicos do municpio), voc ver onze redes de fibra tica sendo passadas em cada lado da rua. Isso, economicamente, uma irracionalidade... No assim que ns vamos ter a universalizao da banda larga. No faz sentido. Pelo que eu pesquisei, o lugar que tem mais redes em Paris, por exemplo, tem cinco. Aqui ns temos onze de cada lado da rua. uma insanidade. O mercado de atacado criaria incentivos para racionalizar investimentos e incentivar a expanso de servios, com servios diferenciados e tudo mais. Ns temos um pas com uma extenso territorial grande, uma desigualdade regional grande. H uma competio acirrada em alguns centros urbanos, e ausncia de competio ou s vezes at ausncia de servio, em outros centros. No estamos falando s das reas rurais, estamos falando de outros centros urbanos de menor porte. Qual a melhor soluo para criar um modelo que estimule a universalizao e a capacidade de competio inclusive em lugares onde no seja economicamente racional investir ou no haja espao para a competio? No nosso entender, no existe uma soluo mgica que resolva todos os problemas. Realmente um desafio, mas tambm uma obrigao levar a comunicao s reas remotas ou tidas como de menor atrao econmica. Eu acredito numa conjuno de fatores que estimulem e conduzam essa expanso. Quais seriam? Primeiro, as obrigaes de cobertura associadas s licitaes, isso que a Anatel j faz, uma medida prudente e inteligente, que cria a obrigao de levar servio para onde normalmente no levaria. claro que a Anatel poderia flexibilizar um pouco essas regras para permitir, por exemplo, que as operadoras possam escolher em que frequncia vo prestar o servio em determinada regio, uma vez que hoje cada operadora mvel tem um portflio de frequncias, sob um edital com obrigaes a serem seguidas. Ns j estamos chegando numa etapa em que a operadora poderia ter flexibilidade e usar o seu portflio da forma que melhor lhe aprouver, desde que ela entregue o servio. Certamen-

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te o Estado tem um papel importante de indutor da expanso da infraestrutura. E isso pode ser feito pela tica da demanda e pela tica da oferta. Pela tica da oferta, medida que os municpios entendem que essa uma infraestrutura importante, eles podem facilitar a construo de redes, integrando ao seu planejamento o desenvolvimento de redes, facilitando o acesso a poste, colocando dutos nas obras de saneamento e de infraestrutura que municpios fazem todo o tempo. Se o municpio toma a iniciativa de incluir uma infraestrutura de telecom nesses projetos, o custo marginal mnimo e j cria condio, ou j reduz o custo, para algum vir investir ali. Ento esse um exemplo de iniciativa que facilita a disseminao e expanso do servio. Pela tica da demanda, os pequenos municpios podem incentivar muito o desenvolvimento do setor. medida que o municpio contrata solues de software para gerenciamento das finanas municipais, gerenciamento dos equipamentos via sistemas informatizados, ele cria demanda para um possvel prestador de servio. medida que o municpio pequeno oferece facilidades para se implantar redes e comprador de servios, j facilita o caminho para a iniciativa privada chegar e oferecer servios. Com essa conjuno de foras, ns comeamos a criar condies para a competio. A abertura que foi dada para o oferecimento de TV por assinatura tambm um caminho. As redes locais podero se prestar no s banda larga, mas TV por assinatura tambm. O projeto de cidades digitais, com todas as vrias crticas que possam ser feitas, traz esses elementos, inclusive o financiamento do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social) para softwares de gesto pblica. O projeto ainda prope que o governo federal crie uma infraestrutura que depois ser repassada s prefeituras, que podero desenvolver modelos de negcios com a comunidade local, e que esse modelo de negcios torne o processo sustentvel. Onde esto os possveis desvios ou armadilhas? Quando a gente v um prefeito bradando que no seu municpio tem Internet grtis, a um perigo, porque no existe nada grtis. Quando algum oferece Internet grtis preciso que o municpio financie aquilo para o resto da vida. A questo ter modelos sustentveis. No setor de telecomunicaes e de comunicao de uma maneira geral, uma economia de rede. Quanto mais gente tem na rede, mais valor ela tem. Em uma regio que no tem nada, quando a prefeitura cria um polo de interesse, est criando condies para que outras partes se integrem quela rede. E o que no era vivel passa a ser vivel. Hoje, algumas empresas dominam praticamente sozinhas alguns municpios, principalmente no servio mvel. H a necessidade de medida especca para fomentar a competio, inclusive de empresas grandes em outros setores, para atuarem em

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cidades, por exemplo, onde 90% das pessoas contratam o mesmo servio, com a facilidade das tarifas on-net. Existe medida especca para essas cidades com uma concentrao e um poder de mercado signicativo? Olhe, a Anatel deve estar concluindo o regulamento do PGMC, Plano Geral de Metas de Competio. A beleza desse programa que atravs dessa abordagem, a Anatel estar acompanhando cada regio, quer dizer, como se o pas tivesse o formato de um cubo, um formato tridimensional em que numa dimenso esto os servios, noutra os operadores, e noutra as regies. Ento, a Anatel vai enxergar os servios que esto em cada regio, quem est prestando os servios ali e os problemas concorrenciais eventualmente existentes naquela regio. E com isso ela pode propor medidas especficas para a regio, de forma a eliminar abusos ou possibilidade de abusos em funo do poder de mercado, como voc acabou de se referir. Com esse painel de controle, a Anatel ter os recursos para intervir de uma maneira transparente, tranquila e eficaz. Por exemplo, na situao que voc descreveu de uma regio com apenas um ofertante de determinado servio, como a Anatel vai assegurar que esse ofertante no cobrar preos abusivos, pelo fato de ser nico? Ela j fez isso em outras situaes, simplesmente obrigar o ofertante naquela regio a praticar preos compatveis aos que ele pratica em outras regies. E o ofertante vai fazer suas contas e promover um equilbrio entre um e outro, de forma que o consumidor, mesmo numa rea mais carente, no tenha uma situao muito pior, no seja penalizado pelo abuso de poder de mercado. claro que ali haver o fator do maior custo, que eventualmente pode ser considerado, mas o fundamental no deixar essas regies desguarnecidas e vulnerveis prevalncia do poder de mercado, porque a covardia e no se poderia deixar isso. Comeamos a vislumbrar um cenrio para 2025, em que o nico servio hoje praticado em regime pblico a linha xa comutada, que perde o valor agregado no conjunto das redes. Mas a mesma rede usada para STFC (Servio Telefnico Fixo Comutado) tambm usada para outros servios de maior valor agregado, como o prprio servio de acesso Internet em alta velocidade. Vocs tm alguma avaliao especca sobre o melhor caminho para se tratar a questo dessas redes? Estamos trabalhando junto com nossas associadas para buscar recomendaes slidas e responsveis para serem apresentadas ao regulador e ao mercado, de uma maneira geral. No temos posies definitivas sobre o assunto. Eu fao algumas consideraes de elementos que devem ser considerados nesse processo. O primeiro deles e mais bvio, que o tema deve ser discutido am-

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plamente agora, e no na vspera do vencimento do contrato [de concesso]. As empresas tm dois interesses a: primeiro, dar segurana jurdica aos detentores das redes sob concesso. Essas operadoras precisam saber at quando vo gozar da assinatura bsica, quais so os bens que so reversveis ou no, qual o valor, que condies devem ser cumpridas etc. Isso tudo precisa estar claro para que elas posicionem seus negcios daqui para frente. Por outro lado, dado o tamanho dessas empresas e a concentrao de rede que existe nas mos delas, todo o resto do mercado afetado pelo que acontece com elas. Se amanh elas recebem essas redes em troca de algumas obrigaes e investimentos, e no so mais redes pblicas em regime concedido, mas passam a ser redes privadas, o cenrio muda muito. Haver uma concentrao de mercado bastante substancial. Caso se opte por buscar um modelo alternativo, mais orientado para uma separao estrutural de redes, em que uma parte fique com uma entidade e outra parte da rede fique com outra, talvez se crie um caminho para compatibilizar as obrigaes situao jurdica atual com atrao de investimentos, tanto nas redes puras como na prestao de servio. Ento, esse modelo de separao de redes poderia ser indutor de novos investimentos ou de atrao de novos investidores para o setor, e um elemento de racionalizao da expanso das redes nacionais, preservando a competio. Quando a gente olha para os 15 anos de regime pblico no STFC, que lies cam? Quais so os acertos e os erros do regime pblico no formato atual? Nossa tendncia considerar que a concepo do modelo era adequada s circunstncias. Havia risco quando se fez a privatizao, num ambiente econmico completamente diferente de hoje, com as limitaes que o pas tinha para atrair investimentos estratgicos, para suprir a deficincia de investimentos. Eu s posso dizer que o modelo naquele instante era bastante bem pensado e foi muito bem-sucedido. Um resultado prtico que tivemos investimentos fortes nos primeiros anos, mesmo sem ter competio, mesmo sem ter reduo de tarifa, mas houve um aumento de oferta. Se esse modelo tivesse sido ajustado l atrs, ns talvez estivssemos em outro ambiente, com menos concentrao. Com a alterao do PGO (Plano Geral de Outorgas), que permitiu a fuso de duas empresas que cobrem mais de 95% do territrio nacional, a concentrao se tornou uma preocupao sria, gravssima. Algumas correes de rota tambm poderiam ter sido feitas para facilitar a prpria implantao do resto do modelo que tinha sido pensado. Voc destacou os elementos do regime pblico, mas ele no foi pensado nem isolado. A ideia era ter de um lado o servio pblico e do outro lado o servio privado que vai se desenvolver pari passu, de

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forma a contrabalancear o poder de mercado das incumbents, das operadoras detentoras de concesses. Com um modelo de regulao assimtrica. Exatamente. O que aconteceu na prtica que as regras estabelecidas para as concesses foram mantidas, com reajuste de tarifa etc. Tudo aconteceu a direitinho, como previsto, mas muito do que estava previsto para incentivar a competio ficou para trs. Por exemplo? Por exemplo, o mercado de atacado, as tarifas de interconexo orientadas a custo, os planos de numerao para as operadoras de SCM (Servio de Comunicao Multimdia) e outras solues que estavam previstas l atrs e que, se tivessem sido implantadas pari passu, teriam diminudo a magnitude do problema. O setor competitivo teria tido mais espao para crescer, e a oferecer servios alternativos que naturalmente forariam as incumbents a se ajustar. Quer dizer, hoje a gente comemora o sucesso da expanso da telefonia fixa de uma GVT, de uma NET. E se isso tivesse acontecido oito anos atrs? Onde estaramos hoje? Infelizmente s agora ns conseguimos ter esse avano, mas isso poderia ter acontecido l atrs. Como no se pode voltar no tempo, a gente no pode deixar que isso se repita. Muito se fala no papel dos servios mveis na universalizao e expanso da banda larga e h tambm quem defenda que um servio no substitui o outro, na comparao do mvel com o xo, por terem aplicaes diferentes. Como que voc v esse desao, qual deveria ser o investimento prioritrio (se que deve haver) para gerar a universalizao da banda larga? No nosso entender, so servios muito complementares que no podem ser vistos de uma maneira estanque, at porque fisicamente, na prestao do servio, um depende do outro. Hoje, o maior desafio para se instalar um site de comunicaes mveis que ele requer conectividade em fibra. Consequentemente, essa infraestrutura de fibra a mesma que poder conectar residncias. Essa interdependncia que os servios fixo e mvel j tm pode se refletir no mercado. Em certas situaes, o consumidor pode ser atendido com um modem fixo, ligado ao seu computador via conexo sem fio, e em outras situaes ele pode ser conectado com a fibra propriamente dita. Essas duas coisas vo andar em paralelo, so complementares, uma refora a outra. Isso acontece desde a infraestrutura de prestao de servio, porque a tendncia que os sites sejam

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sempre fibrados, para dar vazo ao fluxo de dados existente. Por outro lado, o consumidor e as aplicaes hoje tambm demandam fibra. A aplicao que voc tem no terminal mvel a mesma que voc tem no terminal fixo, ou muito parecida. Ento no faz sentido conseguir acessar uma coisa no fixo e depois, ao acessar no mvel, ter uma performance muito pior ou melhor. Essas coisas tm que andar em paralelo para que o consumidor esteja conectado 100% do tempo com todas as aplicaes que lhe interessam. Ento eles esto dentro de um mesmo mercado relevante? No. Eu no diria que do ponto de vista tcnico de competio eles esto no mesmo mercado relevante, porque um no substitui o outro integralmente, ainda devem ser vistos como servios separados, apesar de servios separados que exigem do regulador ateno focada em cada um deles. Voltando questo da universalizao, ns no entendemos que um ou outro ser a soluo da universalizao, porque ela passa pela conjugao dos dois. Nesta tentativa de leitura h algum elemento que voc gostaria de acrescentar? Eu gostaria de chamar ateno para um aspecto que hoje nos preocupa tremendamente. Como conciliar a necessidade de construo de redes fixas e mveis, com fio ou sem fio, com o desenvolvimento urbano? Hoje ns temos um sem nmero de conflitos entre municpios e operadores, conflitos que representam uma enorme perda de energia no esforo de universalizao. O que testemunhamos uma corrida de obstculos, cada municpio a cada minuto quer criar uma exigncia diferente, sempre olhando o operador de telecomunicaes como o forasteiro indesejvel que est chegando para fazer baguna nos postes para botar antena onde no pode. Ns temos que resolver esse impasse. Vocs tm propostas concretas para resolver isso? Quais seriam as principais bases para lidar com esse problema? Ns temos feito algumas contribuies, algumas mais especficas para colocao de antenas, e outras com relao utilizao de postes e dutos. Deveria haver um conjunto de normas compatveis de municpio para municpio, e que atravs dessas regras as operadoras tivessem uma viso clara de como proceder no Brasil afora. Um exemplo claro: no Rio de Janeiro, a prefeitura passa um decreto limitando a cinco operadores por poste. No pode ter mais de cinco operadores por poste. Quais sero esses cinco? Quem vai escolher esses cinco? a prefeitura? a concessionria de energia eltrica? A Anatel no vai fazer nada? Se a Anatel no fizer nada, os cinco j esto ocupados pela incumbent, e ento no vai ter competio.

Entrevista com

MAGALy PAZELLO
EMERGE-UFF e Nupef

por Olvia Bandeira1

Magaly Pazello mestre em Letras, trabalha h mais de 15 anos com organizaes no governamentais no Brasil e no exterior, com temas relacionados a gnero, sexualidade, novas tecnologias de informao e comunicao, Internet e direitos humanos. Participou da Cpula Mundial da Sociedade da Informao (CMSI) em Genebra e Tnis, tendo sido a lder para advocacy do Caucus de Gnero. Realiza, atualmente, o acompanhamento do 2 Ciclo da Reviso Peridica Universal (RPU) do Conselho de Direitos Humanos da ONU e do Frum de Governana da Internet. membro do EMERGE Centro de Pesquisas e Produo em Comunicao e Emergncia, ligado Universidade Federal Fluminense, pesquisadora colaboradora do instituto Nupef e membro do Conselho Fiscal do captulo brasileiro da Internet Society (ISOC BR).

Nos debates sobre a Internet em nvel global e sobre a questo de gnero, quais so os temas colocados hoje? So duas coisas. Quando voc vai a essas conferncias globais, o ECOSOC, o Ciclo Social das Naes Unidas, as conferncias sobre desenvolvimento humano, meio ambiente, a discusso de gnero aparece de forma mais proeminente, onde tambm foram legitimados termos, conceitos que vm do campo feminista ou que foram redefinidos pelo movimento feminista ou pela teoria feminista, e que passaram para a linguagem das Naes Unidas, como o caso dos direitos sexuais, dos direitos reprodutivos, sade sexual, sade reprodutiva, igualdade de gnero, equidade de gnero. Mas, quando voc vai para a Cpula da Sociedade da Informao, o que a gente v nada, houve uma reduo, uma perda muito grande, essa linguagem foi muito deixada de lado. Se l atrs a
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Entrevista realizada pessoalmente no dia 26 de abril de 2012, na Universidade do Estado do Rio

de Janeiro (UERJ), campus Maracan, Rio de Janeiro (RJ).

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Cpula da Sociedade da Informao, no havia grupos feministas, voc tinha muito poucas mulheres e muito poucas mulheres feministas atuando ali. Ento, um dos primeiros esforos foi para recolocar essa linguagem, recolocar termos que j eram consensuados nas Naes Unidas para dentro da Cpula. A outra coisa que quando voc vai aos grupos de mulheres e aos grupos feministas, a Internet no um tema importante do ponto de vista poltico, no se tem conhecimento na rea. A Internet mais um meio, um veculo, e no h conhecimento sobre seu real significado e sobre quais so seus impactos. Ento, o principal, a meu ver, uma das poucas de ns que fomos para esse campo, trazer esse acmulo de conhecimento, as teorias, as prticas, o acionar poltico para dentro dessa nova esfera ou desse novo campo poltico. O primeiro ponto que a gente nota uma ponte do que seria uma velha agenda, uma agenda clssica do movimento de mulheres para dentro desse novo campo poltico. E o que essa agenda clssica? a violncia, a questo da imagem, o acesso, a cristalizao dos papis de gnero, que tm que ser desconstrudos. Mas existem questes que emergem desse novo campo, e no existe ainda uma costura feita de forma mais consistente com essa agenda. Vou dar um exemplo: voc tem estudos sobre violncia contra as mulheres, voc tem marido que no deixa a mulher acessar a Internet, que olha todos os e-mails, as meninas que so perseguidas, que no podem se expressar, formas de violncia mais difusas relacionadas com a produo da imagem da mulher na Internet, por exemplo. uma agenda clssica que vem desde o movimento de comunicao, vem de outros lugares, da publicidade, da imagem na mdia, da produo de telenovelas, tem a ver tambm com as relaes domsticas de violncia que acontecem dentro de casa ou mesmo no ambiente de trabalho, e que tm o seu reflexo no campo poltico da Internet, da governana da Internet. Mas s um pequeno pedacinho do que realmente a governana da Internet, do que realmente est em jogo ali. E como o trabalho de inserir esse tema na pauta feminista, como que a Internet seria trabalhada, que impactos e mudanas a Internet traz para a sociedade? Essa uma boa pergunta de pesquisa. Qual o estado da arte hoje, com as novas geraes, com o uso mais extensivo de redes sociais, de ferramentas na Internet? Uma das coisas que eu noto que a gente v exatamente um uso mais extensivo, essas ferramentas j fazem parte do cotidiano, esses grupos tentam utilizar da melhor forma possvel para o seu acionar poltico. Agora, no h uma discusso sobre os aspectos polticos da governana da Internet. Ento uma coisa voc usar o Facebook para a sua atuao poltica, outra coisa

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voc debater a privacidade no Facebook, como a forma como o Facebook foi construdo tecnicamente vai impactar o prprio uso da ferramenta e outras coisas, questes mais amplas de privacidade, liberdade de expresso, que so para alm da Internet. Ento, voc no pode mais fazer um debate sobre privacidade que no contemple o que est acontecendo hoje com a Internet ou um debate sobre sexualidade, ou outros direitos, sem contemplar o que acontece hoje na Internet, na camada da Internet onde se d a interao dos usurios e na camada da Internet onde acontece o transporte. Se voc pensar que existe a possibilidade, como na questo dos logs de acesso, de mapear os usurios... Se aqui j h um grande trabalho a ser feito para estabelecer nexos, imagina nessas camadas que exigem conhecimento tcnico mais especfico? Voc est falando das vrias camadas de regulao. Voc acha que a regulao deve estar presente em cada uma dessas camadas, tambm em contedo? preciso ter regulao em cada uma delas. A regulao por exemplo de nomes de domnio: o estabelecimento de regras de nomes de domnio vai ter impacto sobre o contedo, basta ver a discusso sobre os trs x, o Triple X, proposto trs vezes na ICANN (Internet Corporation for Assigned Names e Numbers), a organizao que cuida dos nomes e nmeros de domnios na Internet, o que organiza a Internet, digamos assim, o padro e as normas tcnicas. A ICANN cuida dos nomes e nmeros de domnio, como se todo mundo tivesse o seu nmero, para que ningum tenha um endereo diferente do outro, para que ningum fique recebendo aquilo que no lhe pertence, ou quando quiser encontrar o outro saber aonde ir. Os nomes de domnio foram estabelecidos num determinado momento, .com, .gov, .org, e em um determinado nmero, pois s havia aquela quantidade. Num primeiro nvel, quando voc tem o nome do pas, o .br, o .ar de Argentina, .tv de Tuvalu, .fr de Frana, cada nome de domnio acoplado ao nome do pas, quem cuida disso o prprio pas, e cada pas tem as suas regras. Mas quando ele no tem nada, s o .com, .org, .gov, quem cuida a ICANN. Ento, quando queriam abrir esses nomes de domnio fazia-se um processo, com diversas regras, mas a as organizaes, empresas ou go vernos que quisessem fazer isso se apresentavam, cumpriam com os requisitos, passavam por um processo burocrtico imenso de exame, para no final das contas saber se podiam fazer isso ou no. Em certo momento, no me lembro h quanto tempo atrs, uma empresa apresentou um nome de domnio, os trs xis (.xxx), que seria um nome de domnio apenas para atividades da indstria ertica, sites de pornografia. E esse contedo adulto ficaria, digamos, com um territrio especfico, um espao particular especfico. E a ICANN pode rejeitar

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ou no. Nessa discusso, constavam desde aspectos econmicos at aspectos mais polticos, de disputas no relacionadas Internet, que tinham a ver com grupos religiosos que depois foram pressionar o governo norte-americano para dizer que no deviam permitir porque isso seria uma liberalizao do espao da Internet para assuntos imorais. Outros da prpria indstria ertica disseram que no, que isso no era legal porque transformava essas atividades em guetos, criaria estigmas, e eles j estavam contemplados com o .com por causa de suas atividades comerciais. Enfim, estava na camada mais profunda da Internet, no estava na camada de contedo, mas tinha impacto nela. Ento, esse um bom exemplo. As camadas tm aspectos que podem ser tratados separadamente, mas elas atuam todas conjuntamente, voc no pode imagin-las funcionando separadamente. Voc est falando em governana da Internet, mas h disputas tambm em relao ao prprio conceito. O que entra na governana da Internet? Essa outra questo interessante, o que entra e o que no entra depende do frum. Na ICANN entram algumas coisas que no entram na IANA (Internet Assigned Numbers Authority), na IANA entram coisas que no entram no IETF (Internet Engineering Task Force). IANA, IETF e ICANN no so o IGF, e essa sopa de letrinhas no necessariamente resulta na incluso de todas essas coisas. H vrias outras coisas que no esto nessa sopa de letrinhas, que estaro l no conselho, ou s vezes separadas, com um pedacinho na CSTD (Commission on Science and Technology for Development) de Genebra, outro pedacinho no Conselho de Segurana da ONU, e a comeam as disputas, porque isso meu e melhor tratar aqui, no, melhor tratar l. Hoje isso um problema, mas tambm uma janela de oportunidades, como dizem os economistas, para fazer avanar uma viso mais integrada e compreensiva da Internet. Vamos pensar no que aconteceu no Brasil com a Lei Azeredo e o marco civil da Internet. A Lei Azeredo de 1999, PL 84/99, que a lei do cibercrime. Ela comea a querer regular o acesso a partir do cdigo penal, a camada de transporte, de comunicao, e mesmo a camada de infraestrutura dos servidores, de provimento de servios, e a interao, o acesso das pessoas. Existem aspectos que dizem respeito ao cdigo penal? Sim. Mas existem outros que no dizem respeito ao cdigo penal, e se voc faz isso via cdigo penal, na verdade est criando uma inverso total da forma adequada de regulao, est criando uma exceo dentro do estado democrtico de direito brasileiro. Essa no a forma como se estabelecem as normas de convivncia dos cidados, como os cidados devem se comportar, que determinam as flexibilidades

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nas relaes das pessoas. Tampouco a melhor forma de lidar com algo que no uma atividade criminosa, isto , acessar a Internet no uma atividade criminosa em si. Uma pessoa pode acessar a Internet para uma atividade criminosa, mas o acesso em si no uma atividade criminosa, da a discusso da Lei Azeredo que levou ao debate do marco civil da Internet. Ento, vamos criar um marco civil dentro desse entendimento da boa relao no s com uma nova tecnologia, mas uma nova forma de relao da vida humana representada pela Internet. Voc acha que o marco civil d conta dessa regulao? O marco civil no d conta, ele um patamar mnimo em que so estabelecidas as regras do jogo. como se fosse uma Constituio, qualquer proposta no mbito legislativo precisa ser luz da Constituio, no se pode propor uma lei ao arrepio da Constituio, mas no Brasil isso acontece o tempo todo. Se o STF for provocado sobre a constitucionalidade de uma lei, ele vai apreciar, e se entender que inconstitucional, no pode mais. Ento, o marco civil uma espcie de Constituio para estabelecer as regras do jogo, daqui para diante, s pode haver criminalizao se forem levados em considerao estes marcos, as liberdades individuais, os direitos civis, os direitos humanos, o respeito s pessoas e aos cidados, democracia e ao estado democrtico, antes de mais nada estabelecer as regras do jogo pelo lado da democracia e no pelo lado do autoritarismo. Voc estava falando da privacidade. Essa questo est resolvida no marco civil ou precisamos de outras leis? Como est o debate sobre esses dois temas? No temos ainda um debate consistente sobre privacidade no Brasil, no s a privacidade na Internet, privacidade em relao ao sistema de sade, por exemplo, ao judicirio, s relaes mesmo das pessoas, no sistema educacional, nas relaes familiares. Mas existem alguns apontamentos nisso, a prpria Constituio tem os seus artigos que dizem respeito a isso. Mas em termos de um debate pblico, ainda no h um debate pblico consistente como em outras reas. E o Programa Nacional de Banda Larga, voc tem acompanhado? Gente, esse Programa Nacional de Banda Larga... Eu me lembro que a gente teve uma reunio com o grupo Mulher e Mdia em So Paulo, foi justamente um tempo depois que a Dilma saiu dos 500 Kbps para 1 Mega, e eu dizia ridculo plano nacional de banda larga com banda larga de 1 Mega, no

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banda larga, banda larguinha. Essa foi uma das coisas que a gente discutiu na poca, que irrisrio em um pas grande como o Brasil, atualmente, a sexta economia do mundo... O plano todo tem vrios problemas, como o valor, como o que oferecido, alm de no se esclarecer alguns problemas de infraestrutura, no falar muito sobre as trocas, o trfego, como que fica a cobrana do trfego, embora a gente tenha espelho servidor raiz, o Brasil ainda tem problemas de custo, de trfego. Mas se voc comparar com outros lugares, ridculo. O prprio conceito de banda larga... O prprio conceito, que algum foi l soprar no ouvido da Dilma para dizer que 500 Kbps no banda larga... ento t, vamos subir para 1 Mega, que maravilha... Mas ridculo. Eu pago um plano de 5 megabits na minha casa, a duas semanas atrs tive um problema; e eu pago, no o plano de banda larga para oferecer acesso s populaes menos favorecidas, que no tm esse acesso individualmente e no podem pagar pelo servio diretamente sua operadora de telefonia. A o cara foi na minha casa, porque o problema no era com a Internet, era com o telefone, e ele falou o problema no aqui, no cabo l na frente, vamos chamar o cabista, a chamou o cabista, a vai l o cabista, e dali a pouco volta e diz ah, foi a chuva. Mas por que a chuva? Porque o cabo do tempo da Telerj, de papelo, e eu tive de remendar com fita crepe. O programa fala tambm em massicar a Internet e no em universalizar. Tem que fazer, n? Mas vai fazer isso com esse plano? E depois? Como que faz, como regula? Voc sabe me dizer mais sobre o plano de banda larga? Voc abre o jornal e tem alguma coisa escrita? O governo j fez programas com os nveis locais, as prefeituras, os governos estaduais para entrada da infraestrutura? Eles j fizeram a combinao das tecnologias entre cabo e oferta sem fio, Wi-Fi, usando em comunidades pequenas que podem ser mesh, ou acessibilidade mvel em lugares onde voc no pode puxar fio para todas as casas? Voc viu isso em algum lugar? Viu treinamento nas escolas? No. No tem notcia, tem dinheiro pblico sendo gasto nisso bea. No Rio de Janeiro a grande novidade foi entregar acesso gratuito Internet na orla de Copacabana para os turistas ficarem satisfeitos, em alguns lugares no subrbio, mas o meu cabo da Telerj continua sendo remendado com fita crepe. Voc que est em contato com vrios pases do mundo, h alguma experincia que considere interessante na disseminao da banda larga e no uso da Internet pela populao?

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Existem vrias experincias, o problema de escala. O Canad tem realmente uma banda larga de verdade, com preo, uma rea estratgica no pas, at porque no Canad voc tem vastides incomunicveis, de estradas que no inverno esto fechadas, voc tem que fazer via area, existem populaes real mente isoladas. No Brasil tambm tem isso nas florestas, mas l no meio da neve, ento eles tm solues interessantes. Mas o Canad um pas muito diferente do Brasil, no tem a populao que tem o Brasil, no tem os problemas de infraestrutura que tem o Brasil, no tem o problema de corrupo do Brasil e tem um poder aquisitivo mais alto tambm. Ento, s vezes voc tem que comparar os incomparveis, para poder saber o que funciona e o que no funciona. Outra experincia que poderia ser analisada a entrega gratuita de acesso Internet, formando uma grande bolha de Wi-Fi na Ilha de Barbados. Outra vez o problema de escala. uma pequena ilha com dinheiro do petrleo e gs, mas interessante ver o que eles fizeram, o que est dando certo. No Brasil, um tempo atrs, havia uma rede, ela ainda existe, mas eu no sei como est agora, de desenvolvimento de cidades digitais, e com recursos da Intel se fazia uma mistura de cabo, e na ponta uma entrega via Wi-Fi. Cidades digitais eram pequenas bolhas de acesso Internet atravs da prefeitura, que disponibilizava o servio. Havia cidades com uma pequena cota para cada morador, os moradores tinham facilidade para acesso a equipamento, em algumas cidadezinhas a banda era muito pequena, ento era preciso estabelecer horrios, enfim... H solues em escala bem micro que devem ser observadas. A questo da propriedade da infraestrutura e de quem usa e distribui o servio um assunto que o Brasil precisa vencer, ainda muito mal feito, um problema porque a tecnologia prova de tempo deve pertencer a quem, ao Estado ou a uma empresa? Se eu ofereo a tecnologia eu no posso entregar o servio, ento a regulao em camadas hoje usada para a comunicao, que o debate atual na comunicao social, fundamental tambm para o provimento da Internet, para garantir a neutralidade da rede, por exemplo. Ento, so debates que foram abertos e constrangidos o tempo inteiro pelos interesses privados que atuam na rea. Mas ainda esto a. Eu queria que voc falasse um pouco sobre o relatrio de Internet e direitos humanos da ONU. A Reviso Peridica Universal (RPU) est em seu segundo ciclo. Houve um primeiro ciclo em que todos os Estados-membros foram sabatinados e submetidos a essa reviso, h um calendrio que se desenvolve por sesses, os grupos de pases passam por essa reviso em cada sesso e so revistos pelos seus

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pares. Ento forma-se um comit de representantes dos Estados-membros da ONU que revisam a parte de direitos humanos, os compromissos de direitos humanos dos outros pases. No primeiro ciclo, quando o Brasil foi sabatinado, foram feitos comentrios e sugestes com base no relatrio oficial apresentado pelo pas, e com base em sugestes que chegam pelo Conselho de Direitos Humanos, dos relatores de direitos humanos e de outros rgos das Naes Unidas, alm dos relatrios sombra, que so enviados pela sociedade civil, internacional com atuao local e os locais tambm. No primeiro ciclo, o Brasil acatou todas as recomendaes, inclusive a Lei de Acesso Informao, que, digamos, andou para a frente depois do Brasil ter acatado as recomendaes das Naes Unidas no primeiro ciclo da Reviso Peridica Universal, que foi provocado pelo Artigo 19 (organizao no governamental) e por organizaes de direitos humanos que atuam no Brasil e no exterior. Ento, essas organizaes fizeram seus relatrios e provocaram as Naes Unidas, que no seu relatrio de compilao das submisses das organizaes no governamentais colocaram este ponto, o comit de reviso acatou e recomendou ao Brasil, que no final das contas acatou a recomendao. Agora, o segundo ciclo um pouco diferente do primeiro, a ideia era dizer no que o Brasil est indo bem e no que precisa avanar. E vai ser o mesmo processo: ns enviamos em novembro [de 2011] um relatrio para as Naes Unidas, todo mundo que tinha essas submisses, esses relatrios, enviou. E o Brasil vai ser sabatinado agora no final de maio, dia 29. Ento, a APC [Associao para o Progresso das Comunicaes], para esse segundo ciclo, olhou os pases que sero sabatinados, e convocou as suas parceiras e associadas a produzir algo relativo Internet e direitos humanos, porque no primeiro ciclo quase nada saiu a respeito. E um tema importante, se considerarmos a pedofilia, a guarda de logs, as leis coercitivas de acesso Internet e toda a questo do terrorismo. No Brasil, foi o Programa de Apoio Rede de Mulheres da APC, com o apoio do Programa de Direitos Humanos, do Nupef e do Observatrio de Sexualidade e Poltica, que baseado na Associao Brasileira Interdisciplinar de Aids. O nosso relatrio primeiro apontou os pontos em que o Brasil estava indo bem, e claro, a aprovao da Lei de Acesso Informao um desses pontos, depois fez observaes de qualquer legislao na rea de Internet, a a gente colocou l todos os artigos, os pontos do relatrio do relator de liberdade de expresso da ONU, Frank de la Rue, sobre liberdade de expresso. Ns apontamos os artigos da Constituio em relao privacidade e intimidade, e levantamos questes com relao proteo de dados pessoais, uma legislao que est parada no Executivo. H a questo da Lei Azeredo e do marco civil, que esto correndo no Legislativo

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paralelamente, e o marco civil agora deu uma andada, mas at ento estava ainda meio parado. Depois que entregamos o relatrio, saiu a medida provisria 557 de 2011, com relao mortalidade materna, com graves problemas com relao proteo dos direitos das mulheres, com relao proteo de dados pessoais, do segredo de pronturio, com relao intimidade e liberdade individual das mulheres. Ns apontamos isso em uma complementao do relatrio. Mas o nosso relatrio j tinha apontado problemas na rea de sade, exatamente no que diz respeito aos direitos sexuais e direitos reprodutivos, todo o desenvolvimento com telemedicina, com sade eletrnica, a questo dos dados pessoais na rea de sade, que so dados muito sensveis, que esto em descoberto, tornando-se uma rea de muita preocupao em relao aos direitos humanos e Internet. So bases de dados eletrnicas, com acesso remoto, enfim, que cruzam com as questes de Internet. O Brasil tem problemas com isso, na Anvisa, que cria obstculos ao acesso informao em sade dentro dos parmetros da Organizao Mundial de Sade, que a sade de qualidade, baseada em parmetros cientficos, em pesquisas, em argumentos cientficos. Ns temos problemas com isso criados pela Anvisa, principalmente em relao ao aborto. Cria obstculos gerais, no s em relao Internet? Em geral, a ltima resoluo da Anvisa com relao a isso na Internet. Ela foi das farmcias, passando pelos hospitais e at as trs ltimas resolues sobre as informaes na Internet. Temos exemplos de pases que resolveram essa questo... A Europa tem uma carta de princpios ticos em sade eletrnica, os Estados Unidos tambm, mas nos Estados Unidos por causa daquela legislao engraada por estado, com questes por estado. Tem no Canad, que na rea de privacidade o lugar que a gente sempre olha, a referncia. E no Brasil uma baguna, porque tem a questo do segredo do pronturio, isto , o pronturio pertence ao paciente, o mdico no pode dispor do seu pronturio, ningum pode dispor do seu pronturio, s voc pode dispor do seu pronturio, e que est disponvel para o mdico na sua relao mdico/paciente, que tambm protegida. Mas a tem a legislao que cuida da base de dados da rea mdica, mas no meio o terceirizado que cuida dos dados tem uma srie de problemas. Ento ns apontamos essa preocupao no relatrio. No final do ano, a presidenta Dilma assina uma medida provisria, a 557, que um absurdo, voltada ao combate da mortalidade materna, um absurdo em termos de violao, joga

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para debaixo da terra qualquer coisa relativa proteo de dados pessoais, privacidade da gestante, direito intimidade, trata a gestao como se fosse uma doena. Ento a MP 557 acabou sendo um exemplo concreto da preocupao que ns apontamos no relatrio. Outra coisa que o governo brasileiro acatou, no primeiro ciclo, foi estabelecer um mecanismo de monitoramento dos direitos humanos no Brasil. Eles fizeram j uma primeira reunio sobre isso, esto estabelecendo os indicadores, os itens de monitoramento, as rubricas. Acontece que no houve uma discusso e h uma grande preocupao de que nesses mecanismos de monitoramento no esto ali cruzadas, como elementos transversais, as questes de gnero, raa, sexualidade e Internet, isto , a Internet no entrou como uma rubrica. Esse mecanismo tambm deve contemplar como uma rubrica, como um espao, a Internet como um ambiente de monitoramento dos direitos humanos. Da mesma forma como tem a rua, o espao de trabalho, tambm tem a Internet. Agora, eu queria falar uma coisa a respeito da banda larga que ainda no foi dita. Ento timo. H um aspecto da banda larga quando voc falou das experincias que valiam a pena conhecer. que quando havia os encontros da Rede de Cidades Digitais no Brasil, falava-se muito da implementao da infraestrutura, dos desafios, era a mquina tal, era a tecnologia tal, o modem tal, com uma frequncia tal... Quanto aos desafios topogrficos, h o problema do prdio, o problema das sombras, todos tcnicos e ligados tecnologia, para os engenheiros decidirem. Mas depois quais so os outros desafios? Tem o desafio poltico, o prefeito, o outro prefeito, a muda o plano, e como que faz? Era uma coisa que se discutia, a vontade poltica mais o compromisso poltico. Mas o desafio mais difcil e mais frequentemente apontado, que para eles era o grande enigma a ser resolvido como um pacote de servios, era a oferta de contedos locais. Essa discusso est colocada nas questes de cultura e de comunicao. Por exemplo, as telenovelas serem sempre sobre o Rio de Janeiro e So Paulo, mais Rio de Janeiro do que So Paulo, todo mundo tem que ter o sotaque carioca... Essa mesma discusso era levada pelos engenheiros: a gente montou tudo, resolveu o problema da sombra, resolveu o problema da troca de prefeito, as novas gestes, com contratos de longo prazo, com itens bem amarrados, bonitinhos, est tudo provido, e eles vo ver o qu? A populao vai ver o qu?. Como que se estabelece uma pequena rede social do pessoal, estabelece servios do governo eletrnico, a questo da segurana, de fazer pequenas votaes para resolver oramento, as pessoas podem comear a discusso ali, pode at ter

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uma urna eletrnica, fazer consultas rpidas, para criar maior transparncia do governo, discutir a escola ou disponibilizar contedos locais para os professores poderem trabalhar com os alunos. Como que se estimula a produo de contedo local? um desafio que deve ser considerado no provimento de banda larga. Voc amplia a banda larga, aumenta o acesso para qu? Vai melhorar a transparncia do governo, vai melhorar a vida dos cidados e cidads, o provimento de sade, o acesso a informaes de sade e de preveno de acidentes, de conhecimento, de entretenimento? Ou deixa todo mundo no Orkut e no Facebook? Voc acha que deve haver uma regulamentao de contedo da Internet? Eu acho que deve haver um debate sobre provimento de contedo, um estmulo produo de contedo mais variado e diversificado. Dizer tem que ter regulao, ponto, s vezes pode ser falacioso ou capcioso, no sentido de que voc defende a regulao, mas deixa tudo ao deus-dar, o regulado o no regulado. Ou ento capcioso no sentido de vamos regular, mas a vm as regulaes do arco-da-velha, que so tudo menos estabelecer uma boa relao para o uso daquilo. Eu no colocaria assim, em termos de ter uma regulao. Voc tem que saber o que se faz com o contedo, primeiro voc tem que produzir contedo, porque em vez de voc virar agente, sujeito de ao com o aumento do acesso a esses servios, voc est aumentando o nmero de consumidores passivos, essa a questo. Acho interessante voc trazer esse ponto de que na verdade esse contedo precisa tambm ser estimulado, se no voc continua tendo a Internet como esse meio em que algumas pessoas vo produzir e outras vo simplesmente ter acesso. Por que importante discutir se a banda larga de 500 Kbps ou de 1 Megabit? Porque o tamanho da banda vai determinar o seu uso. Voc no pode ficar meia hora esperando carregar um pequeno componente de algo que vai te possibilitar, por exemplo, votar a que horas vai passar o lixeiro da minha cidade. Eu estou dando um exemplo bobo, mas h diversas questes, vamos ver a sesso na Cmara na TV Cmara, na TV Justia, eu no acesso a TV Cmara e a TV Justia na televiso aberta, ento posso acessar via Internet. um absurdo, porque no Brasil a TV Cmara e a TV Justia so canais pagos, por cabo, por satlite, mas eu posso acessar via Internet. Como que eu vou assistir TV Cmara com 500 Kbps, 300 Kbps, 500 de recebimento, 300 de envio no mximo no seu pico? Ento, o tamanho da banda importante sim, o tamanho da banda vai me dizer se eu vou andar em uma Ferrari ou se eu

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vou andar em um fusquinha. uma banda de 1 megabit para que populao? Chega em Wi-Fi ou chega em cabo de fibra tica? Uma conexo Wi-Fi muito mais lenta do que uma conexo de cabo. Como que ela vai chegar onde eu estou? Com sinal fraco? Como esse sinal, intermitente ou contnuo? Para fazer determinadas propostas, inclusive, eu quero assistir s reunies da Cmara de Vereadores, eu sou uma professora, vou entrar em uma rede de professores de escolas que tm as mesmas caractersticas que a minha, ou vou acessar uma revista com tal contedo, vou fazer uma rede de contedos para meus alunos, ou entretenimento, vamos estimular peas de teatro, so tantas coisas que podem ser feitas, mas como voc faz isso? Isso precisa ser discutido, eu no vi a discusso da cidade digital no debate da banda larga, porque ficou uma coisa do tamanho do Brasil. No caso da cidade digital no era a grande metrpole, eram cidades pequenas, Volta Redonda, Pira (Pira Digital), uma cidadezinha de 4 mil habitantes na fronteira de So Paulo. Uma experincia super micro, mas que podia se ampliar para o macro. O Gilberto Gil tentou fazer isso de certo modo, quando criou os pontos de cultura: acesso e produo. Quando ele fez a discusso dos jogos e a chamada pblica para os jogos eletrnicos, tentou estimular isso em um nvel macro. E isso um campo de trabalho, um mercado, desenvolvimento de ferramentas, provimento de solues pr cotidiano. Temos que dar um passo frente e ser outra coisa. Por exemplo, Israel um grande centro produtor de software e de solues inovadoras, como os jogos. A Microsoft tem um centro de pesquisa em jogos, a interao com a tela, algumas coisas que so geniais. Eu senti falta de que o debate inicial das redes digitais sobre contedo migrasse para o debate sobre banda larga no Brasil. E no teve, ele ficou preso a uma situao mercadolgica de infraestrutura, se R$ 39,90, R$ 29,90, quantos megabits etc.

Entrevista com

MARcOS DANtAS UFRJ


por Olvia Bandeira1

Marcos Dantas professor titular da Escola de Comunicao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Formado em Comunicao Social, Mestre em Cincia da Informao pelo IBICT/ECO-UFRJ e Doutor em Engenharia de Produo pela COPPE-UFRJ. J exerceu as funes de Secretrio de Educao a Distncia do MEC (2004-2005), Secretrio de Planejamento e Oramento do Ministrio das Comunicaes (2003), representante do Poder Executivo no Conselho Consultivo da Anatel (2003-2006), representante do MEC no Conselho Deliberativo e no Comit Gestor do Programa TV Digital, representante do Governo no Comit Gestor da Internet no Brasil. vice-presidente do Captulo Brasil da Unio Latino-Americana de Economia Poltica da Informao, Comunicao e Cultura (ULEPICC-Br) e scio da Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares de Comunicao (Intercom). Integra o Conselho Empresarial de Telecomunicaes da Associao Comercial do Rio de Janeiro (ACRJ).

Antes de conversarmos sobre as questes do Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) e de regulao, gostaria de falar sobre o contexto mais geral, sobre as mudanas tecnolgicas, econmicas e polticas em que as polticas de Internet e a regulao esto inseridas. Parece-me relativamente evidente que esse conjunto de questes que hoje no Brasil est sendo rotulado com a expresso banda larga comea a aparecer como um debate para a sociedade nos ltimos 10 ou 15 anos e agora virou um grande debate. A banda larga vem crescendo realmente em um cenrio neoliberal, de desregulamentao das comunicaes, de total transferncia das iniciativas do pblico para o mercado, de privatizao das infraestruturas, de
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Entrevista realizada pessoalmente no dia 30 de maro de 2012, na residncia do professor, no Rio

de Janeiro (RJ).

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transformao das estruturas pblicas, onde elas existiam, em estruturas comerciais, em alguns casos at como na camada um da prpria Internet, que a camada fsica de entrega total da infraestrutura para a iniciativa privada. E sem nenhuma regulamentao nacional ou internacional. A banda larga tem uma srie de caractersticas prprias, a gente no conseguiu construir um modelo novo. A gente tinha um modelo que era prprio para a telefonia, que funcionava razoavelmente bem nos pases desenvolvidos, e com suas qualidades e defeitos funcionou em alguns pases da periferia, inclusive no Brasil. Era aquele conceito de servio universal, financiado pelo subsdio cruzado, que era tambm um conceito que incorporava como natural a ideia do monoplio, inclusive o conceito econmico de monoplio natural, que na grande maioria dos pases era visto como naturalmente estatal, controlado pelo Estado, mesmo nos Estados Unidos, onde o monoplio era exercido por uma empresa privada. Essa empresa privada, a AT&T, era submetida a um conjunto de condicionantes pblicos. Esse modelo desaparece antes da Internet surgir. Quando a Internet comea a se expandir, a virar o fenmeno social e cultural que hoje, surge como um modelo de mercado e com uma atuao muito passiva do Estado. mais do que sabido que o mercado imperfeito, que no atende sociedade como um todo, e isso j se sabia na dcada de 1920, da todo o pensamento keynesiano. Tentou-se esquecer essa verdade nos anos 80 e 90, mas essa realidade est reposta hoje. A regulao passa a ser inclusive um interesse do prprio mercado, existem vrias camadas de regulao, desde a infraestrutura at o contedo, e algumas disputas... Como o Estado faz esse planejamento pensando nos vrios interesses que esto colocados? Isso no est claro. O Estado vai acabar conduzindo esse processo em funo do jogo de presses. Uma questo, por exemplo, da infraestrutura fsica, voc aceitar o princpio de que todos tm direito ao acesso a uma infraestrutura fsica de uma qualidade mnima. A qualidade mnima no tempo da telefonia era voc ter condies de falar e ouvir sem muitos rudos. Agora, quando voc vai para a Internet, o que a qualidade mnima? 1 megabit por segundo, 10 megabits, 50 megabits? Voc j entra em uma discusso que varia de pas a pas, inclusive. Voc tem uma qualidade de banda de um pas como a Coreia ou o Japo que muito diferente do que o governo brasileiro quer implementar aqui. evidente que a soluo em pases como a Coreia ou o Japo teve a presena muito importante do Estado, mas essa presena do Estado comeou h 15 anos... A operadora telefnica japonesa NTT, que semi-estatal, vem ca-

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beando as residncias japonesas com fibra tica desde os anos 1990, enquanto ns vamos comear a pensar em fazer isso agora, e nem fibra tica na casa das pessoas, mera banda larga, pode ser uma ADSL. Ento isso implica em saber o volume de investimento que preciso alocar nesse negcio. Se voc quer fazer realmente um programa de banda larga srio num pas como o Brasil, considerando que toda a populao brasileira teria que ter acesso Internet num tempo razovel, a primeira questo que precisa ser discutida quanto isso custa, e isso custa caro, tem que ver de onde vem o dinheiro. E bvio que para a grande maioria da populao, se voc apresentar uma conta correspondente aos custos, a grande maioria est fora. Voc tem que considerar que para alguns a conta pode ser cara, mas para a grande maioria tem que ser uma conta barata. E quem deve pagar a conta? Eu no posso dar uma resposta definitiva, mas como estamos aqui num processo de discusso, eu me pergunto se o subsdio cruzado no deveria ser recuperado nessa hora. O que universalizou a telefonia nos Estados Unidos nos anos 1920, 30 e 40 foi um modelo em que pagava a conta quem tinha dinheiro, as empresas e o setor comercial pagavam a conta, pagavam uma tarifa mais cara, enquanto as residncias pagavam uma tarifa muito barata, subsidiada. um modelo. Esse modelo tem sido adotado em algum pas em relao Internet? Na Internet, em lugar nenhum. O que tem sido realmente feito o investimento estatal direto, o que significa dizer recurso do contribuinte. o que a Austrlia est fazendo. Acaba sendo a sociedade como um todo, um fundo da sociedade, que investido nesse tipo de projeto. Provavelmente, o ideal para o Brasil seria isso, fazer uma programao oramentria em que a sociedade como um todo pagaria a conta, um investimento que permitisse levar uma banda larga aceitvel para a casa de todo mundo num perodo de 10 anos, 15 anos, tambm no pode ser da noite para o dia. preciso considerar um perodo de tempo que seja razovel, talvez dois governos... O que voc considera como banda larga aceitvel? Nesse momento em que estamos aqui conversando, menos de 10 Megas no aceitvel. Pode ser que daqui a cinco anos menos de 15 no seja aceitvel. Mas claro que 1 Mega, como esse programa do governo, irrisrio para as aplicaes normais que voc faz, vdeo, msica... Em qualquer pas capitalis-

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ta central hoje est se trabalhando com 10. Em qualquer residncia de classe mdia brasileira, como esta aqui em que voc se encontra, tem 10, no mnimo. Alm da velocidade, tem a questo da garantia da qualidade. E a de fato eu no veria outra soluo a no ser o compromisso do governo, de um programa, que para o caso brasileiro teria um aspecto que favorece, que hoje ns temos uma infraestrutura de comunicao razovel no pas, se for considerado o conjunto da infraestrutura de fibra tica, mais satlite, no estamos saindo do zero. O que temos que fazer, e a est a grande dificuldade, que esta estrutura est toda nas mos de operadores privados. Ento, se o Estado quiser sair com uma infraestrutura prpria ele sai do zero, ou na melhor das hipteses com a dessa tal de Eletronorte que existe a. Quando voc tem toda uma infraestrutura nas mos de operadores privados que permitiriam ao governo fazer um projeto, teria de enfrentar interesses fortssimos, teria que desfazer e refazer alguns absurdos cometidos na poca do Fernando Henrique Cardoso e colocar essa infraestrutura de novo a servio do pas. Dos modelos de gesto observados, as opes do Brasil tendem um pouco a seguir o modelo dos Estados Unidos, em termos de regulao de infraestrutura, mas ns temos outros modelos, na Europa, por exemplo. Pensando no Brasil com relao aos outros pases, que caminhos estamos seguindo? O Brasil est hoje no caminho de qualquer pas perifrico. O que caracteriza um pas perifrico no ter o capital, no ter comando, centro de deciso do capital dentro do seu prprio territrio. As empresas que comandam a economia brasileira so todas estrangeiras, os centros de deciso esto em Nova Iorque, Madrid, Paris, Londres, Dusseldorf. Qualquer deciso que venha a se tomar aqui precisa antes ser negociada l fora. A velha relao de imperialismo permanece, embora hoje em dia estejam tentando dizer que ela no existe. O que acontece em pases como Estados Unidos, Frana e Alemanha? De fato h diferenas entre os seus modelos, mas num pas como os Estados Unidos o governo negocia com empresas americanas, na Frana o governo francs negocia com empresas francesas, e quando tem que negociar na Frana com uma empresa estrangeira (e s vezes tem), ele tem uma empresa francesa para barganhar: se voc no fizer isso mando uma empresa francesa fazer. Esto tentando fazer isso com a Oi, no caso das comunicaes, mas infelizmente a tragdia que foi o modelo de privatizao do Fernando Henrique Cardoso acabou levando a Oi para a mo daquele que sabemos, ento fica muito complicado. Todos os governos europeus, e o Japo tambm, quando fizeram o pro-

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cesso de privatizao e liberalizao, no destroaram suas empresas estatais de comunicao, embora tenham privatizado; mantiveram algumas regras ao longo do tempo, regras que foram se flexibilizando pouco a pouco, que permitiram a essas empresas irem se adaptando ao jogo do mercado. Essas empresas se tornaram empresas globais, como Telefnica, France Telecom, British Telecom, Deutsche Telekom... A diferena de modelo que voc pode encontrar entre Estados Unidos e Europa, ou Estados Unidos e Japo, que por causa desse processo a infraestrutura nacional nesses pases permanece na mo de um grande grupo privado nacional, a infraestrutura mais bsica de todas, tudo o mais tem que operar em cima do grande grupo nacional. Quando constroem infraestruturas prprias, so estruturas secundrias, menores, so nichos. Nos Estados Unidos diferente, voc tem uma grande operadora a essa altura, porque a AT&T foi reconstruda, mas de fato existe uma fragmentao generalizada do mercado, o que da caracterstica americana, voc tem uma poro de empresas, regionais, locais, empresas virtuais inclusive, que operam em cima da capacidade ociosa de outras, e sem falar que os Estados Unidos tm outra caracterstica que no se costuma observar, que uma economia que conta com uns cinco ou seis polos muito poderosos espalhados por todo o pas, Nova Iorque, Califrnia, Miami/Flrida, Seattle/Washington, Chicago, Houston/Texas. No Brasil So Paulo, saiu de So Paulo no tem mais nada. Ento quando ns trazemos o problema para ns, a primeira coisa que temos que olhar que a infraestrutura de So Paulo est resolvida, mas e a Amaznia, e o Nordeste? Voc pode consultar qualquer mapa que a Teletime costuma divulgar ano a ano que isso fica extremamente evidente. Voc v os ncleos com uma boa infraestrutura, uma boa presena de operadoras, 3, 4, 5 operadoras e um enorme vazio no meio disso tudo. Mas esse enorme vazio um vazio no mapa, porque tem gente l. O governo, quando fala em banda larga, tende a falar em massicao e no em universalizao. Na minha opinio uma viso completamente equivocada, uma viso de um governo que est renunciando sua tarefa. Ao falar em massificao, o que ele faz? Uma conta junto com as operadoras para saber o preo mnimo aceitvel para oferecer uma banda de 1 Mega. Preo mnimo aceitvel quer dizer o preo marginal que as pessoas pagam. curioso... o preo 35 reais, n? Uma vez eu perguntei para minha secretria domstica... eu estava pensando alguma coisa e precisava de uma informao que no tinha na hora, e perguntei para ela, Sueli, quanto que voc paga o minuto do celular? Eu sei obviamente

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que o celular dela pr-pago. Ela respondeu: eu no sei no, seu Marcos, eu compro um carto de 30 reais que dura o ms inteiro. Exatamente isso, 30 ou 35 reais quanto uma empregada domstica que ganha dois salrios mnimos tem para gastar com a sua conta de comunicao. Essa a conta que o governo fez junto com as operadoras. E que incluiu o celular, mas no inclui a Internet. Exato, o celular muito mais prioritrio. E quanto esse pessoal, que j est no limite mais baixo da classe C, pode pagar para ter uma banda larga em casa? Ah, 35 reais? Ento t, vamos dar uma banda larga de 35 reais para eles. Para no ter que fazer um projeto de investimento real que pudesse pe gar a multido que no pode pagar nem 35 reais, que no pode nem comprar um carto de 30 reais. A voc tinha que entrar com oramento, com poltica pblica, com projeto, e voc est amarrado nisso at porque a infraestrutura no sua, a infraestrutura deles. At nisso voc esbarra, na hora em que voc quiser vai ter que transferir recursos para quem? Para a Oi, para a Te lefnica, para a Embratel? E quanto custa isso? O governo no sabe. Quanto custa a operao de telecomunicaes hoje no Brasil uma informao que o Estado no tem. Quando tinha a Telebras, o Estado tinha essas informaes por razes bvias, porque era a Telebras que operava, ele tinha um custo. Toda essa informao hoje passou para a iniciativa privada. Ento a Anatel pergunta quanto que custa, o cara responde o que ele quiser responder e voc no tem como auditar aquilo, no tem estrutura para auditar, no tem gente, no tem tecnologia. E ns estamos falando de valores razoveis, Internet razovel a um preo razovel, mas h vises inclusive que defendem que se a Internet um direito essencial deveria ser gratuito. Eu tenho certa resistncia ideia da gratuidade, porque tudo tem preo. Ento, como tudo tem preo, voc pode fazer diferentes escalas de preos. Voc pode at ter a ideia que para determinado pblico a nica opo seria o posto coletivo, como existe at hoje o orelho. Por que existe o orelho? para aquele cara que no pode pagar nem o telefone para ter em casa. Ento voc pode at montar uma poltica no limite do cara que no pode pagar 30 reais, ou 15 reais que seja, e teria um posto coletivo. Agora, a gratuidade, considerando que tem custo, algum paga por isso, e a voc vai ter que aumentar ainda mais o oramento, e esse negcio caro. Ningum apresentou ainda essa conta. O Rogrio Santanna (ex-presidente da Telebras) disse que uma vez fez essa conta,

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mas nunca tornou pblica. Fez a conta para mostrar Eletronorte, mas nunca tornou isso pblico. Voc acha que um plano que no faa essa conta ca comprometido ou inviabilizado? Essa conta deve ser feita. Reunir engenheiros e economistas e perguntar quanto custa. Agora, considerando que uma conta que no precisa ser paga em um ano, tem que ser um projeto de 10 anos, de 15 anos. O Brasil um pas que tem hoje cerca de 50 milhes de residncias, desde as residncias mais luxuosas, poucas, at as mais miserveis. Hoje em dia praticamente toda residncia tem luz eltrica, e isso em grande parte graas ao governo Lula. O governo Lula fez um projeto que praticamente levou energia eltrica para tudo quanto barraco nesse pas. Mas essa conta foi feita, e o cara paga essa conta, ainda que pague um valor subsidiado. Falando do uso coletivo, por exemplo dos telecentros espalhados pelo pas, que existem h pelo menos 15 ou 20 anos, e hoje atingem no mximo 4% da populao. Essa uma questo da eccia das polticas dos centros coletivos. A outra questo a da velocidade da banda, que provoca diferenas. O cidado aqui tem 1 Mega e o da Coreia vai ter 100. Ento, algumas pessoas argumentam que a incluso digital das pessoas na sociedade da informao acontece de maneira desigual, muitas vezes ampliando os abismos em vez de diminu-los. Tem duas coisas a que voc no pode esquecer. Alm dos telecentros comunitrios pblicos, existe uma enorme quantidade de LAN houses. Na verdade, a grande maioria da populao sem acesso em casa est hoje recorrendo s LAN houses, que no deixam de ser centros de acesso coletivo. Ento, a soluo do acesso coletivo tem sido de certa forma til para a sociedade, mas com base na iniciativa privada da turma da LAN house. Sobre o outro aspecto, eu recorreria ao exemplo dos orelhes. Por que tem tanto orelho nesse pas? Porque essa foi uma deciso de Estado, federal, em programao nacional, a partir de uma empresa nacional que era a Telebras, com uma estratgia definida ao longo de anos, com custos bem definidos, que depois foram transferidos para as empresas privadas, atravs do programa de universalizao. Elas tinham a responsabilidade de em tanto tempo implantar tantos orelhes a partir de certas regras. Os centros coletivos integram uma poltica municipal. Temos as polticas municipais, as estaduais e as federais. uma poltica fragmentada, com umas tantas polticas federais, mas sem um engajamento real. Eu estive no governo e vi seu funcionamento. H umas

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tantas polticas estaduais, mas no h engajamento, umas tantas polticas municipais, mas a muda o prefeito... No h exatamente uma entidade (como foi a Telebras em relao aos orelhes) que diga: temos uma poltica nacional que ao longo de tantos anos, a tal preo, vai implantar tantos telecentros em todo o pas. A realmente poderia existir uma quantidade enorme de telecentros. Grande parte dos acessos acontece nas LAN houses , embora esse nmero tenha diminudo um pouco no ltimo ano pelo aumento do acesso domstico, mas continua um volume grande. Porm, grande parte delas atua na informalidade e at mesmo na ilegalidade. Voc considera necessria uma poltica de governo para as LAN houses ? uma ideia interessante. verdade que hoje elas esto na informalidade, na ilegalidade, quando no esto na bandidagem. Como hoje elas so uma realidade no pas, e uma realidade inclusive do ponto de vista de fomentar um pequeno empresariado, uma economia local e principalmente em regies pobres e carentes, muitas vezes em regies violentas... Como tambm uma realidade que no se sabe exatamente o tipo de consumo ou de uso que o usurio da LAN house est fazendo naquele terminal. Ento ter uma poltica que por um lado fomentasse as LAN houses, olhando para elas como uma atividade econmica, como um fomento ao empreendedorismo, ao microempresrio, com criao de emprego, de relaes econmicas, circulao monetria naquela rea, fomento formalidade. Esse aspecto eu associaria tambm ao fomento de uma espcie de lazer e entretenimento criativo, produtivo, do ponto de vista do estmulo de prticas culturais, digamos, virtuosas. E o que seriam prticas culturais virtuosas? Desde no ter acesso a stios pornogrficos, para dar um exemplo bem claro. Eu lembraria que na Venezuela existe uma lei que probe os jogos violentos, ou seja, uma poltica de proteo criana e adolescncia. Isso est sendo discutido na televiso, se a gente quer que determinado programa ou publicidade no seja veiculado. Hoje existe todo um processo de deseducao das crianas e dos adolescentes na Internet e nas LAN houses. Mas a temos duas questes. Uma a do espao fsico, voc regular a LAN house. A outra regular o contedo que est sendo veiculado atravs de um meio. A Internet est no espao domstico, mas est tambm na LAN house , ento voc se refere regulao da LAN house dentro de um espao fsico, ou da regulao de contedo na Internet em geral?

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Assim como a gente discute certas regulaes de contedo, considerando aspectos de preconceitos, tolerncia, proteo infncia e juventude, eu no distingo esse tipo de regulao, seja na televiso ou na Internet. A Internet hoje no uma mera tecnologia, ela uma mdia, um meio de comunicao, de entretenimento, de lazer, que vai paulatinamente substituindo a prpria televiso, com todas as vantagens e desvantagens normais de qualquer meio de comunicao. A prpria televiso est chegando com a ideia da Smart TV, que j a tendncia da televiso de se tornar um terminal de Internet em que voc at mesmo v televiso... Ento, medida que a Internet no mais uma mera tecnologia de transmisso de dados (a questo fsica que a engenharia cuida), mas passa a ser de fato uma questo de contedo, uma questo cultural, ela tem de ser discutida da forma como a gente discute televiso e rdio, enfrentando as dificuldades ou no. Mas na prtica, como isso se daria? Voc tem a questo da regulao de contedo, no s dos exemplos que voc citou de jogos violentos e de preconceito, mas pensando tambm em cotas de programao para contedo brasileiro, como poderia ser a regulao desse contedo na Internet? Pergunte aos chineses que eles sabem [risos]. simples assim. No podemos esquecer o seguinte: tudo isso fsico, tudo passa por um cabo, por um satlite. Em algum lugar, tem uma chave. uma questo de querer ou no, uma questo poltica. Os chineses que ensinam direitinho como fazer. Os iranianos tambm. claro que voc est numa sociedade mais democrtica, precisa de critrios, digamos, democrticos de deciso. Essas coisas tm que ser debatidas de forma transparente, com cada um expondo a sua opinio, o seu debate, e no final a sociedade decide. Pensando na questo prtica dessa ideia de regulao de contedo. Se existe um nmero determinado de meios de comunicao e a facilidade para regular e scalizar, o mesmo no ocorre na Internet, onde esta facilidade menor, um universo gigantesco de pessoas produzindo, transmitindo e consumindo o tempo todo. Vrios argumentos advertem que uma srie de complicaes pode ser causada quando pensamos em uma censura por parte de agentes com mais poder, ou mesmo na questo da liberdade de expresso. uma via de mo dupla em um ambiente em que muito mais difcil de ter o controle dos agentes que regulam e o que est sendo realmente regulado. Na prtica, como isso pode funcionar? Eu no teria uma resposta clara, uma discusso que ainda est nascendo, que precisa ser amadurecida. A gente ter um conselho, talvez. No pode ser a

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ICANN (Internet Corporation for Assigned Names e Numbers), no pode ser uma entidade sobre a qual no haja um controle da sociedade. S quem controla a ICANN o Departamento de Comrcio dos Estados Unidos. Ento, precisamos de uma entidade ou de entidades, estruturas adaptadas realidade da Internet ou uma legislao que possa de alguma maneira estabelecer quem controla e quem no controla, e o que controlvel e o que no controlvel. Voc cai sempre naquela discusso: o que censura e o que no censura? uma discusso engraada, porque tem questes consideradas absolutamente inadmissveis na televiso, e aquilo que a gente acha absolutamente inadmissvel censura. Eu no aceito, como voc no aceita, que haja um discurso racista na televiso, e isso censura, uma censura legtima, no vou dizer que outra coisa. A partir da pode haver uma reao a posteriori, isto , o discurso racista feito e punido depois, ou pode haver uma regra prvia, que o autor do discurso j pensa isso eu no posso fazer, porque j sei que tem uma regra que vai me pegar ali na frente. E quando faz, o agente pblico tambm j sabe que aquilo crime ou contraveno, o que seja, e que punido de tal maneira, porque hoje voc no sabe nem como punir, voc entra na justia para punir e toda uma discusso mostra que no se sabe nem mesmo como punir. Estabelecer este mecanismo na Internet me parece possvel. Agora, os instrumentos para isso ainda precisam ser discutidos. Voc acha que deve haver uma mudana em quem faz a governana e tambm no conceito de governana? Hoje existe uma discusso internacional, inclusive levantada nas Cpulas da Sociedade da Informao, de que a Internet no poderia continuar sendo governada pela ICANN, um rgo do governo americano. Chegou-se ento a um acordo na ltima Cpula em que o governo americano aceitava que o assunto pudesse entrar em discusso, ainda que no se tenha chegado a nenhuma deciso concreta. Na prtica, essas discusses revelaram um incmodo de vrios governos e da prpria sociedade com o controle monopolista que os Estados Unidos exercem sobre as regras da Internet, ao ponto de uma empresa norte-americana decidir e acolher cada endereo novo que entra. Ento, esse modelo completamente fechado, mercantil e controlado. O Departamento de Comrcio do governo dos Estados Unidos, a CIA e o FBI sabem exatamente quem quem na Internet, onde se encontra, o que pode fazer e tudo o mais. Ento, que um mecanismo seja construdo, um mecanismo mais democrtico de gesto e mais pblico, me parece rigorosamente necessrio. Mas isso vai depender de qu? De uma mobilizao dos governos e da sociedade, que vai

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envolver todas essas questes, tanto a parte de infraestrutura quanto a parte de contedo. Uma vez eu li que 70% do trfego mundial de dados na Internet est na mo de uma empresa chamada Level 3, que tem uma rede fsica. Voc envia uma mensagem daqui para algum lugar, a mensagem segue por um cabo ou por satlite. Essa empresa tem, como todas as outras (AT&T, British Telecom, Deutsche Telekom, Telefnica etc.), uma rede mundial de cabos, cabos submarinos na maior parte. O mapa da Level 3 pode ser facilmente encontrado na Internet. Existem cinco ou seis grandes cabos ligando a Europa aos Estados Unidos, um ou dois ligando a Amrica do Sul aos Estados Unidos e um ou dois ligando os Estados Unidos sia, e por essa infraestrutura circula 70% do trfego da Internet. Os governos da Amrica Latina, se no me engano, esto discutindo agora como fazer para que a informao que sai de um pas no tenha que passar pelos Estados Unidos. possvel. Agora mesmo, na semana passada, a Telebras assinou um acordo com uma empresa de Angola, Angola Cable, para construir um cabo submarino ligando o Brasil frica. Cabo submarino ligando os continentes existe desde o sculo XIX, e eu posso garantir, porque j fiz esses estudos, que nunca existiu um cabo submarino ligando o Brasil frica. Apenas por uma circunstncia geogrfica, como um trecho do Atlntico mais estreito fica entre Natal e Dakar, ou entre Natal e Cabo Verde, nesse trecho do Atlntico, para chegar a Europa, existe um cabo submarino que vai do Brasil para a frica, mas na verdade uma mera circunstncia geogrfica, porque o objetivo chegar na Europa. Um cabo submarino ligando o Brasil frica no existe. No existe um cabo submarino ligando o Peru ao Chile e Austrlia. Qualquer comunicao do Chile, Peru e Equador para a sia precisa ir para os Estados Unidos, e dos Estados Unidos para o Japo, e do Japo para a Austrlia. E qualquer comunicao do Brasil para a ndia tem que ir para a Europa, e da Europa sai para a ndia. Agora o Brasil vai fazer um cabo submarino para Angola exatamente porque da Angola vai para a frica do Sul e da direto para a sia. Agora mesmo, eu li nos jornais que os europeus bloquearam as comunicaes internacionais dos bancos iranianos. Como fazer isso? Simples. As comunicaes internacionais dos bancos iranianos dependem de satlites e cabos que eles no controlam. E a gente ca discutindo plano de banda larga e ca pensando como as polticas no podem envolver apenas acesso e infraestrutura internas... uma questo de segurana nacional. Nunca se sabe como vai ser esse mundo. No teve a guerra das Malvinas, que est comemorando 30 anos, entre Argen-

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tina e Inglaterra, aqui do nosso lado? O que vai acontecer daqui a 10, 15 ou 20 anos? No sei. Ainda mais num pas como o Brasil, que tem petrleo, pr-sal, a gua da Amaznia. uma questo de segurana nacional realmente, para o Brasil e qualquer outro pas. Voltando ao PNBL, uma questo que est na pauta e que a gente acabou no falando... Voc disse que as empresas brasileiras esto na mo do capital estrangeiro e h uma diculdade maior de negociao do governo, e falamos um pouco dos modelos norte-americano e europeu. Em relao a esses modelos, h diferenas tambm quando um modelo de competio adotado entre redes ou um modelo de concorrncia entre servios. Algum modelo adequado para o Brasil? O modelo de concorrncia de redes dos Estados Unidos e que existe mais ou menos no Brasil, na verdade acaba criando estruturas fragmentrias, que muitas vezes se duplicam, porque cada empresa verticalizada deve ter a sua prpria estrutura para poder chegar. Aqui em casa mesmo eu tenho a rede da Oi, a da Net, sem falar tambm da rede da Tim para celular. So trs redes numa residncia, o que um absurdo. Na verdade, voc poderia ter uma infraestrutura e o servio da Oi, da Net, da Tim, seja l o que for chegar por essa estrutura. Mas o sistema capitalista hoje parece preferir essa fragmentao. Foi o que disse no meu primeiro livro, A lgica do capital informao. Construir pequenos monoplios em cima das estruturas que pertencem a cada grupo capitalista, cada grupo empresarial, o modelo que ns estamos seguindo. Um modelo que seria efetivamente muito mais democrtico se houvesse uma clara separao entre rede e servio, como o modelo que voc v nas estradas de rodagem, por exemplo. O concessionrio da estrada ou o Estado, se for o caso, s tem a estrada; a frota de caminho, a frota de nibus, os carros, tudo isso outra camada, digamos assim. Esse modelo uma herana das telecomunicaes. No tempo do telefone apenas para voz, era absolutamente natural, porque no faria sentido ter o cabo e outra empresa para passar a voz, porque o cabo era a voz. Esse modelo foi herdado das telecomunicaes, e era do interesse das empresas que fosse assim. E elas a partir da comeam a adicionar servios em cima. No Brasil, o caso mais aberrante o da tecnologia ADSL, que acaba se beneficiando extremamente dos custos amortizados do servio de telefone fixo comutado. Ao mesmo tempo, como praticamente um monoplio pois o STFC o nico servio, ou melhor, a nica infraestrutura com alguma capilaridade no Brasil, pelo menos at recentemente , o ADSL no paga os custos, porque esses custos j esto com o STFC. E ao mesmo tempo h um mercado quase monopolista, que permite operadora de STFC praticar preos altssimos com

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ADSL, tanto faz se a Oi ou se a Telefnica, e a ela diz no, isso aqui regime privado, eu fao o preo que eu quiser, mas o ADSL dela est sendo completamente subsidiado pelo STFC. Ento, de fato, teria sido muito mais democrtico se voc tivesse feito uma clara separao entre rede e servio. Alguns pases europeus como a Inglaterra, o caso mais citado por a, tentam fazer isso. um modelo que no mnimo favorece a concorrncia. Talvez seja mais racional do ponto de vista da gesto de recursos. So redes muito caras... Claro que so caras. Voc fica duplicando redes, duplicando, duplicando, acaba que voc tem uma capacidade ociosa, como no Brasil. O caso da Eletronorte o mais aberrante. Ento seria de fato a melhor soluo, s que mais uma vez no Brasil esbarramos na herana de 15 anos do modelo de privatizao. Para mudar isso, o Estado brasileiro teria de estar disposto a enfrentar uma briga para valer, no seria uma briga fcil, seria uma briga pesada contra Globo, Oi, Telefnica, Bandeirantes, uma briga pesada com todo mundo. Seria preciso ter um governo aqui com um esprito de um Chvez, de uma Cristina Kirchner, para poder encarar essa briga. E claro que com o povo por trs, porque no d para encarar essa briga sem um povo por trs sustentando o governo que queira brigar.

Entrevista com

MURILO CSAR OLIVEIRA RAMOS


LaPCom UnB

por Gsio Passos1

Murilo Csar Oliveira Ramos graduado em Comunicao, com habilitao em Jornalismo, pela Universidade Federal do Paran (1972). Mestre (1979) e Doutor (1982) em Comunicao pela Escola de Jornalismo da Universidade de Missouri-Columbia (EUA). Em 1994, realizou ps-doutoramento na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e, em 2011, no Columbia Institute for Tele-Information, da Universidade de Columbia, em Nova York. Atualmente Professor Adjunto IV na Faculdade de Comunicao da Universidade de Braslia (UnB), e pesquisador do Laboratrio de Polticas de Comunicao (LaPCom). Na UnB ainda integrante do Centro de Polticas, Direito, Economia e Tecnologias das Comunicaes (CCOM). scio da ECCO Estudos e Consultoria de Comunicaes Ltda. Sua rea principal de atuao prossional e acadmica a de polticas de comunicaes.
Como o senhor v o modelo brasileiro de oferta e acesso banda larga? possvel fazer uma avaliao em comparao a experincias de outros pases? Eu vejo o Programa Nacional de Banda Larga (PNBL) como um modelo conjuntural. Eu escrevi um artigo chamado Crtica ao Plano Nacional de Banda Larga na perspectiva da economia poltica das polticas pblicas. O artigo traz justamente a discusso das polticas pblicas com carter estrutural e conjuntural, para caracterizar o plano como conjuntural. Ou seja, um plano que no tem uma caracterstica, para usar um termo comum na administrao pblica e privada. O PNBL no foi feito com enfoque estratgico. Alis, ele foi feito na forma de um plano que sequer se caracterizou como uma poltica pblica com caractersticas de extenso, no espao e no tempo, nem com uma perenidade eleitoral, ao tratar de um assunto to fundamental e central como a incorporao da sociedade brasileira como um todo no acesso s redes de banda larga. Ento essa para mim sempre foi uma caracterstica importante do PNBL, especialmente do ponto de vista normativo e de viso nacional.

Entrevista realizada pessoalmente no dia 6 de junho de 2012, em Braslia.

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O governo prope uma forma de remendo, j que na verdade faz acordos de qualidade discutvel. Que tipo de problema isso cria no longo prazo? Gera descontinuidades, justamente o que eu procuro chamar a ateno desde o incio. Tudo que conjuntural tem uma limitao clara ao longo do tempo. No se v um modelo, no se v uma poltica. Voc no v sequer o que foi feito pela FCC (Federal Communications Commission, rgo regulador das comunicaes nos EUA). Ou como a iniciativa australiana, muito badalada na poca por uma forte presena do Estado. Enfim, ali se veem iniciativas que de fato pretendem fazer com que naquelas sociedades as populaes, estejam onde estiverem, morem onde morem, tenham a renda que tenham, possam receber o benefcio do acesso Internet. Em comparao com esses pontos, o que o senhor v acontecendo no mundo a longo prazo que poderia ser uma referncia para a criao de polticas no pas? Entendo que faltou uma viso clara do papel do Estado nesse processo. Tentou-se fazer duas coisas: primeiro, esse arranjo conjuntural e regulatrio a partir dos contratos de concesso e dos PGMUs [Plano Geral de Metas de Universalizao], com o Ministrio [das Comunicaes] e a Anatel alterando os documentos legais para levar as concessionrias a aderirem, meio a contragosto, a esse processo. Isso causou muita celeuma e polmica. Em seguida, veio a ameaa e depois a realidade da criao da Telebras. Ambas as iniciativas no caracterizam ao de Estado de mdio e longo prazo, tanto que dentro do prprio governo, no caso da Telebras especificamente, havia duas correntes. Uma corrente pretendia usar a Telebras como o bode na sala, a ideia de uma nova empresa estatal para competir com as operadoras privadas, enquanto outra corrente pretendia reconstruir a Telebras para ser uma grande empresa de comunicaes. Nesse embate, o que a Telebras hoje? Quer dizer, o papel da Telebras no PNBL hoje , do meu ponto de vista, quase eventual. Quase no se ouve falar dos planos e negcios da Telebras, de sua presena na alavancagem do PNBL. Porque reconstruir uma empresa de telecomunicaes como grande operadora um investimento muito alto e isso nunca existiu. A Telebras um projeto que pode, no futuro, encontrar seu espao no mercado, mas no para o que ela foi inicialmente concebida. Mas o senhor acredita que hoje ela no consegue cumprir nem a tarefa de centralizar as redes estatais j existentes? Fazer esse entrelaamento entre as redes da Petrobras, da Eletronorte, da Eletrobras? No meu entendimento no. Ns sabemos, inclusive, que no caso da Eletronorte houve problema. H projetos no Norte e Nordeste, e a Eletronorte poderia

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fazer das suas redes e das suas fibras um negcio prprio. De repente, algum diz que voc vai ter que ceder suas redes de fibra para outra empresa fazer outro negcio, negcio que ela mesma j estava fazendo. O Navega Par era um projeto da Eletronorte para rentabilizar um negcio prprio, que foi incorporado pela tele e a empresa de processamento de dados do Par. O senhor entende que essa estratgia est equivocada ou no est sendo implementada? O conjunturalismo e improviso no voluntarismo no so bons conselheiros de uma poltica pblica de mdio e longo prazo, essa minha viso. Uma questo que ns no tocamos ainda: por que o governo no encarou a questo da universalizao? Porque sabia que teria que pensar um modelo completamente diferente da LGT (Lei Geral das Telecomunicaes), teria que incluir no jogo as concessionrias, que so as prestadoras de servio pblico. Se voc cria um servio de banda larga em regime pblico, quem primeiro deve prestar esse servio so aquelas que tm a outorga em regime pblico: as concessionrias. Para no encarar esse problema e desenvolver um novo modelo a mdio e longo prazo, optou-se pela deciso arriscada de ir devagar, com adeses voluntrias das teles, com limites, e assim massificar. O abismo que existe entre a ideia frouxa de massificar e o imperativo legal de universalizar enorme. Ento, o senhor acredita que nem uma aposta na Telebras concretizaria a poltica de universalizao? Veja, eu no estou seguro de que a Telebras era necessria, de acordo com as regras do Ministrio da Fazenda, que quem faz as contas. Eu no sei se o entusiasmo da presidenta da Repblica ainda o mesmo hoje. A Telebras j no uma empresa para fazer uma poltica pblica que subsidie o projeto de governo, como j foi. Ela tem aes em bolsa. Ainda que a Unio detenha quase todas essas aes, ela no pode ser deficitria, porque se for essas aes no valem nada. Ento h a ideia da complexidade de recriar a Telebras. Quer dizer, havia um voluntarismo inicial de certas pessoas que se animavam com a ideia. At alguns de ns, que ramos contra, nos calamos, porque criticar a Telebras era ser anti-Estado, conservador, a favor das teles. Em sua opinio, para fazer a fuso dessas redes estatais, a Telebras no era necessria? Eu entendo que no. Mas a ideia da Telebras singela, o que d um susto nas concessionrias, que de fato no queriam a criao dela. As teles so empresas de capital aberto, com aes nas bolsas de Madri, Nova Iorque, Londres. A notcia de que o Brasil est criando uma empresa estatal de telecomunicaes

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pode refletir no preo de suas aes. Se o governo colocar muito dinheiro em um novo concorrente, isso pode prejudicar o negcio delas. Como o senhor avalia a proposta que a Telebras tem hoje de ofertar a banda para pequenos provedores locais? Eu vejo o seguinte: se o papel dela no dar lucro e sim subsidiar poltica pblica, tem alguma coisa errada. Porque ela uma empresa que tem de dar lucro. A EBC [Empresa Brasil de Comunicao], por exemplo, uma empresa como deve ser: ela pode no ter fins lucrativos, mas no um saco sem fundo. Ela precisa ter um oramento equilibrado, inclusive captando recursos e prestando servios, para projetar os seus prprios investimentos e criar a sua infraestrutura. uma empresa pblica. A funo da EBC, uma empresa de capital totalmente controlada pela Unio, no gerar lucros para a Unio, diferente da Telebras. At hoje existem aes [da Telebras] em mos privadas por a... A Telebras est distribuindo hoje tambm banda e infraestrutura para empresas privadas. A Sky acaba de assinar um contrato com a Telebras... Voc est vendo o que est acontecendo? Ela uma empresa. Como tal, tem um ativo, que so as redes, de que a Sky precisa. Da mesma forma, se a banda da Sky est disponvel, ela vai vend-la. Porque esse o papel dela: fazer negcios. O [Caio] Bonilha, presidente da Telebras, sabe disso. Ele tem que fazer a empresa, no mnimo, empatar [seus custos e receitas] e, para ser um bom administrador, ele tem que faz-la ter rentabilidade. Seria mais lgico ento criar outro tipo de regulao? Pela modalidade de servio pblico? a questo do servio pblico, que eu sempre defendi. Fomos a seminrios discutir o PNBL, que deveria ser discutido luz de 2025, luz do fim dos contratos de concesso e de um novo modelo para as telecomunicaes. O novo modelo inclusive teria que encarar a questo da reversibilidade. Precisa ser diferente do que foi feito em 1998, porque a LGT foi feita para universalizar a telefonia fixa, de forma imediatista, enquanto o cenrio mudou com a grande evoluo da telefonia mvel. O servio de comunicao de voz era importante, mas todos ns sabemos que os negcios comearam a girar em torno de servios nas redes, e da oferta de novos servios. Era um novo modelo que foi se impondo. Veja que absurdo era o Fistel, o Fundo de Fiscalizao dos Servios de Telecomunicaes, criado para fazer a Anatel funcionar. A exploso da telefonia mvel fez com que se tornasse um fundo bilionrio, mais rico que o FUST (Fundo para Universalizao dos Servios de Telecomunicaes). A

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Ancine (Agncia Nacional de Cinema) acaba de anunciar que os 12% que cabem a ela do Fistel, com a Condecine (Contribuio para o Desenvolvimento da Indstria Cinematogrfica Nacional) somaram R$ 820 milhes para 2012, dos quais j garantiu R$ 400 milhes para financiar filmes. Veja, a telefonia mvel que est alimentando esse fundo. O que o senhor acha da proposta de todos os servios no Brasil passarem a ser prestados em regime privado? Todo ano, fazemos na UnB, em conjunto com a Converge, editora da Teletime, Pay-TV e Tela Viva, um seminrio de poltica de telecomunicaes que inaugura o ano das reflexes polticas regulatrias. um seminrio voltado para o mundo corporativo que veio para dentro da UnB, embora coloquemos nas mesas universidades e sociedade civil. Mas a maioria do pblico engravatado. Quatro ou cinco anos atrs eu falei para o Samuel [Possebom, da Converge], esse ano eu quero falar na mesa de abertura. E a falei sobre o futuro do servio pblico. Eu at inventei um novo servio: pega o STFC, o SMP e o SCM, quer dizer, o fixo, o mvel e o SCM, que o multimdia ou Internet, e cria um servio que batizei, na falta de um nome melhor, como Servio de Comunicaes Pessoais. SCP em regime pblico ou, se quiser, pblico e privado com a simetria regulatria, como hoje a telefonia fixa. No caso das redes, pode ser eventual mente uma rede nica, como a da TV a cabo, com uma separao estrutural. Com monoplio privado ou do Estado? Um monoplio em que haveria uma separao estrutural, se criaria outra empresa, na qual a Unio poderia ter uma participao, inclusive poder de veto, uma goldenshare, separando servio e rede. Naquele momento, ningum falava nisso. Assim, publicamente, eu sou imodesto em dizer, tentei pautar isso para a Anatel, para o mundo empresarial, para a sociedade. Enfim, levei uma preocupao que vinha h tempos, falei que estava tudo errado na discusso do PNBL. Ele estava sendo criado pelas circunstncias, quando na realidade voc tem que pensar em 2025. Eu lembro que em outro seminrio eu fiz uma metfora. Quando a Telebras foi privatizada em 1998, ela no era um carro SUV, era mais como um toyoto bacana. Esse toyoto foi vendido assim, certo? Muito bem. O que ns vamos receber de volta em 2025? Uma Kombi toda avacalhada. Algum tem que pensar nisso, eu estou aqui discutindo o PNBL e ningum est dizendo uma palavra sequer sobre 2025. A vem uma proposta conjuntural de PNBL, e a Anatel e o Jarbas [Valente, conselheiro da Anatel], por alguma razo, vm com essa proposta engenhosa: uma licena

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nica, acabando com o regime pblico e transformando os bens reversveis em obrigaes voluntrias de investimento em infraestrutura. Em uma entrevista, ele diz que mais fcil para a Anatel scalizar o regime privado do que o pblico. No verdade. O que houve foi um descuido do poder pblico e da sociedade. Ningum ficou pensando que a concesso acabaria em 2025 e o governo receberia de volta at os prdios. Ento o que est acontecendo hoje: a Oi foi vender no sei quantos prdios e de repente a Anatel caiu em si. Houve uma ao de embargo e a Oi teve que parar de vender os prdios. Comeou com a Telefnica, em So Paulo. Esses prdios so parte da outorga. A proposta dele incluiria at a licena do SeAC [Servio de Acesso Condicionado]. Seria uma licena nica para ofertar vrios servios. Ele fez uma proposta engenhosa, que tem de ser estudada e compreendida. Para pensar, hoje, no regime pblico e no servio pblico, preciso ter argumentos. Eu no vou sair criticando ideologicamente, s porque eu no gostei da proposta. Porque a proposta est dada, uma ideia. Eu posso no gostar dela, mas pelo menos algum colocou uma proposta na mesa. Ela pode ser ruim para a sociedade, mas inteligente... Se hoje s h dois atores em regime pblico, como a Oi e a Telefnica em So Paulo, isso limita esse processo? Existem outras, mas no se trata disso. A questo voc preservar ou no o regime pblico, porque a empresa atuar em regime pblico significa preservar o papel do Estado. isso que tem que ser entendido. No apenas uma soluo jurdica. O regime pblico significa a presena da Unio, do Estado. Ele o prestador, e pode ou no outorgar a terceiros. Significa que o Estado tem o poder de estabelecer regras e obrigaes claras. Ento o regime pblico fundamental no mundo inteiro, para tudo. Como outros pases no mundo resolvem esse tipo de problema? O regime pblico est acabando. Nos Estados Unidos, por exemplo, nunca houve regime pblico tal como ns conhecemos. uma inveno europeia. Eram as PTTs, Post Telephone Telegraphs, as estatais de correios, telgrafo e telefonia. As grandes companhias estatais europeias de telecomunicaes: a Telefnica na Espanha, a Deutsche Telekom na Alemanha, a France Telecom na Frana, a British Telecom no Reino Unido. Eram companhias estatais de prestao de servio

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pblico de telefonia e dados. Ao longo dos anos, a Unio Europeia foi uniformizando e acabou com a obrigao de prestao desse servio em regime pblico. A justificativa tcnica a multiplicidade de redes, a tecnologia, concorrncia etc. Mas em outras partes do mundo, como est essa discusso? No mundo o seguinte: em termos de redes, a prestao dos servios chamados de telecomunicaes [em regime pblico] est indo para o espao. Isso ainda muito forte no rdio e na televiso, mas no h mais como primar por isso nas telecomunicaes, telefonia, dados, novos servios. A ideia de prestao em regime pblico praticamente no existe mais. Se a Anatel levar adiante, se o ministrio e o governo assumirem a proposta do Jarbas [Valente], ns estaremos seguindo a corrente do que acontece no mundo hoje. S no sei se interessante para ns... Mas pelo menos na Europa e Estados Unidos, existe a separao de rede. Nos Estados Unidos sempre existiu. Ns inspiramos a TV a cabo nos Estados Unidos quando criamos uma rede nica e pblica, porque l o monoplio era privado, da AT&T. Ento existe o conceito de common carrier, transportador comum: se voc transporta, a estrada sua, mas voc vai ter que deixar todo mundo passar por ela. A separao uma tendncia? No, a questo no fundo ideolgica, herana da hegemonia neoliberal. No quer dizer que seja um dogma, que tenha que ser assim. preciso estudar e entender o que funciona melhor. Isso no um dado natural. Falando em infraestrutura, no Brasil no houve a separao das redes. A legislao permitiria isso? No. Tem que mudar o modelo. Existe sobreposio de redes entre os agentes do mercado. Que impacto o senhor entende que isso gera no desenvolvimento do acesso s telecomunicaes para a populao brasileira? O impacto relativo. Qual a grande questo hoje no caso da Internet? Isso cruel. Voc pode obrigar a Oi a se internar nos confins da Amaznia e garantir no mnimo um telefone pblico em cada aldeia, em cada comunidade, porque a lei diz que regime pblico. Mas no pode haver a obrigao de fazer isso com a banda larga. Com a banda larga, preciso deixar que o mercado dite o

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ritmo, ou criar um PNBL com determinadas regras, sem a mesma fora de um contrato de concesso de servio pblico. Ento, essas so as opes: deixar que o mercado resolva ou utilizar a mo forte do Estado. Hoje qual o papel das empresas? Existe uma viso uniforme no campo empresarial sobre o desenvolvimento de infraestrutura no pas? Ou existem aes diversas entre quem tem as concesses de STFC e quem no tem? As empresas podem assumir compromissos de universalizao, considerando esses desacordos sobre o PNBL? H algum tipo de comprometimento maior pelo fato da Oi ser uma das poucas empresas nacionais? Esquea essa ideia da Oi ser ainda de capital nacional. A Portugal Telecom tem hoje uma participao estratgica, no tanto em termos de controle acionrio, mas em termos de opes, em postos-chave, na questo por opo da tecnologia, do servio. A Andrade Gutierrez e o grupo Jereissati no so mais brasileiros que a Telefnica da Espanha. Esquea. Eles so capitalistas. uma iluso achar que o empresrio brasileiro melhor: ele est preocupado com a grana e o bolso dele. uma viso pragmtica, assim que funciona. O senhor v as empresas assumirem compromissos em levar a Internet de fato para a populao? Compromisso de uma empresa de capital aberto gerar valor para o acionista. Se o contrato dela prestao de servio pblico, ela tem que ser mais flexvel e obrigada a fazer coisas que talvez no fizesse [em outra modalidade de servio]. Mas o compromisso de qualquer empresa nacional e internacional gerar valor para o acionista. Essa proposta de um regime misto em que existe uma regulao em regime pblico para os maiores competidores, servios de valor agregado e outras coisas com menos obrigaes, como o senhor avalia? Eu vejo o seguinte: o fundamental fazer uma discusso nacional sobre a pro posta de um novo modelo, com a convico de que o modelo de 1997/98 est esgotado. A comea a gerar essa polissemia, como a gente diz na academia, todo mundo com solues mgicas. Falta ordenar essa discusso. Para mim, o Ministrio das Comunicaes no est fazendo isso, assim como no fez antes. Tanto que quem soltou a bomba foi a Anatel. No papel dela. O conselheiro tem direito a opinar e deixou claro que era uma ideia da cabea dele. Ele deixou claro que a poltica do ministrio. A Anatel tem os dados, tem a competncia para ser um instrumento de planejamento de poltica pblica. Ela s no pode

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ser a responsvel por tudo. A grande questo a opo por um novo modelo. Tem que repensar tudo. O senhor avalia que a conjuntura favorvel a isso? O setor empresarial quer um novo modelo? Ele quer um novo modelo, est preocupado com a questo da reversibilidade, o fim dos contratos. Isso pode ser um n terrvel, um embarao jurdico enorme, pode ser ruim para as sociedades annimas. A situao poltica deles diz respeito prpria relao do Estado com os mercados de aes. Imagine que as discusses comeam e se descobre o seguinte: no existe controle [dos bens reversveis]. Isso comearia uma discusso sem fim: a AGU [Advocacia Geral da Unio], o Ministrio Pblico, todos entrariam na Justia. Isso ruim [para os empresrios]. Eles sabem que precisam encaminhar a soluo de 2025 o mais cedo possvel, mesmo que isso implique em uma nova legislao. No interessa a eles o imbrglio poltico, administrativo e jurdico desse processo. No interessa por uma razo simples: tudo o que ameaado numa bolsa de valores complicado. A Telefnica est imersa numa ao de bilhes no Brasil porque ela no reverteu os bens. Ningum sabe, o governo no controla, mas a a sociedade e com certeza o Ministrio Pblico, o IDEC [Instituto de Defesa do Consumidor], a Proteste, o FNDC [Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao], enfim, algum vai provocar e vai dar confuso. Estou indo longe aqui, mas esse um cenrio possvel e no interessa a eles. Ento, at por isso, eles seriam sensveis a abrir uma discusso. No a toa que o Jarbas [Valente] deu aquela entrevista. No deveria, mas aquela entrevista no foi dada s da cabea dele sem que ele tenha conversado, talvez no dentro da agncia, mas fora da agncia tambm. Ele no fez uma proposta formal nem ouviu os atores. E a proposta lanada pelo governo de 4G vinculado Internet rural, mais um remendo? No deixa de ser. Foi uma soluo engenhosa, possvel. A telefonia rural por si s ficaria abandonada, ento a soluo foi inteligente. Voc condiciona o uso do 4G a fazer determinadas coisas. Eu sou favorvel a essa proposta. Eles aproveitaram agora e disseram: Como que eu resolvo o problema da telefonia rural? Ah, vou colocar junto aqui. Os concessionrios que faam. Acho que o governo fez certo. O grande tema dessa conversa foi o papel do Estado. Hoje, a prpria legislao no garante um papel efetivo do Estado em todas as telecomunicaes.

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Olha, em telecomunicaes at garante. A LGT [Lei Geral de Telecomunicaes] uma lei feita e assentada sobre o regime pblico. Quando a Telebras foi leiloada, era uma empresa que prestava um servio pblico de telefonia fixa e redes. Naquele momento, como seria uma nova legislao? O que acontece o seguinte: a privatizao foi feita de modo errado. Conheo gente do lado que fez a privatizao, pessoas importantes, que hoje tm convico de que erraram, que a privatizao tinha de ter sido feita sem pulverizar a Telebras, mas em um modelo de uma ou duas empresas, talvez uma a Embratel, com controle pelo menos de golden share, e uma outra empresa. Uma dessas empresas nacionais poderia inclusive disputar mercados l fora. Veja, o rei da Espanha esteve com o presidente da Telefnica. Apesar de ser privada, a Telefnica um agente importante de projeo de poder da Espanha no mundo. Ou mesmo uma Brasil Telecom, privada, e uma Embratel com golden share, poderiam ser grandes empresas disputando mercados globais. Como hoje existe a Telmex, que est aproveitando a crise europeia para sair do Mxico e ir para a Europa comprar operaes em Luxemburgo ou na Grcia. Mas aquela lei foi feita preservando o papel do Estado. Tudo o que estava se fazendo era em cima da telefonia fixa. Depois o cenrio mudou e a telefonia mvel se tornou muito mais importante. O que faltou ao PNBL foi o papel do Estado.

Entrevista com

ROB FARIS
Berkman Center for Internet and Society

por Joo Brant1

Rob Faris diretor de Pesquisa do Berkman Center for Internet and Society da Universidade Harvard (EUA). Tem mestrado e doutorado em Relaes Internacionais pela Fletcher School of Law and Diplomacy da Tufts University e graduao em Antropologia pela University of Pennsylvania. Fez parte da equipe de pesquisa do Berkman Center sobre acesso banda larga, coordenada por Yochai Benkler. Entre os temas de suas pesquisas recentes esto regulao de contedo na Internet, censura estatal e prticas de vigilncia, polticas de banda larga e infraestrutura e a interao entre novas mdias, expresso on-line, regulao governamental da Internet e processos polticos.
Um estudo do Berkman Center aponta para a importncia das polticas de acesso aberto s redes (open-access policies) para garantir acesso universal banda larga. A que polticas o senhor se refere como de acesso aberto s redes? Como elas funcionam para garantir o interesse pblico? Vou comear dizendo que a FCC (a Comisso Federal de Comunicaes dos Estados Unidos) nos pediu para fazer este estudo porque estava muito interessada em compreender as experincias internacionais como subsdio para o desenvolvimento do plano de banda larga dos EUA, em 2010. A inteno do estudo era entender os fatores que levaram a relativos sucessos e diferentes performances no que chamamos de primeira gerao da implantao de banda larga no mundo. Ns entramos no trabalho com a mente bem aberta, mas no trabalhvamos com a ideia de acesso aberto especificamente. A razo para tal que a quase totalidade das pesquisas com as quais tivemos contato nos Estados Unidos dizia que o acesso aberto uma poltica ruim. Portanto, ficamos um pouco surpresos ao descobrir que em quase todos os outros pases da OCDE [Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, que inclui a maioria dos chamados pases desenvolvidos], as polticas de acesso aberto foram encampadas e muito bem-sucedidas. Podemos dizer que existem

Entrevista realizada por ligao telefnica no dia 6 de junho de 2012.

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duas abordagens amplas para a banda larga, com todo nvel de variao entre elas. Uma aquela usada nos Estados Unidos, que chamamos de competio entre plataformas, que significa voc ter infraestruturas privadas, especialmente as que chegam at os domiclios [a chamada ltima milha], e estas infraestruturas competem umas contra as outras. Nos Estados Unidos, ns temos as operadoras de telefonia e suas redes de fios de cobre, algumas atualizadas para fibra tica, competindo com as companhias de TV a cabo, com seus cabos coaxiais, atualizados para redes hbridas coaxial-fibra tica. Ento basicamente um duoplio? Sim, aqui nos Estados Unidos em quase todas as regies h um duoplio. H excees: um percentual muito pequeno de reas ainda no possui banda larga, enquanto algumas reas possuem apenas um provedor de banda larga. Tambm h uma percentagem pequena de reas com trs operadoras fixas. Existem ainda muitos provedores sem fio, mas ns no cremos que eles fornecem um substituto vivel para as redes com fio. A performance e os custos no so competitivos com uma boa soluo de banda larga fixa. Mas deixe-me dizer que estes fatos so questionados nos Estados Unidos. Muita gente, em particular as alinhadas com a indstria das telecomunicaes, diz que a competio muito forte nos Estados Unidos. Ns discordamos. Eu acho que a maioria das pessoas que tem conexo de banda larga em sua casa sabe que existem poucas opes. J na Europa foram adotadas diferentes verses de polticas de acesso aberto. O que ns queremos dizer com isso que quem quer que seja o proprietrio da ltima milha, a infraestrutura que chega at os domiclios, obrigado a compartilhar sua rede com seus competidores. No sempre o caso em TV a cabo, mas quase sempre o caso com as redes de fios de cobre que, na Europa, pertencem s companhias de telefonia, antes estatais ou com participao do Estado, que foram privatizadas. Os europeus apoiam a competio entre plataformas, ao menos no papel e na retrica. Mas apenas enquanto as condies do mercado permitem tal competio. Caso contrrio, eles intervm. Na maioria dos pases da Europa, existe uma companhia de telecomunicaes dominante, em geral a operadora de telefonia. Estas companhias so obrigadas a compartilhar suas redes de fios de cobre com seus competidores, o que gerou muita competio. Existem vrias companhias entrantes usando a rede de cobre para oferecer alternativas de servios em banda larga com a tecnologia DSL. Que tipo de poltica necessria para garantir esse modelo? preciso um regulador agindo sobre as operaes, diariamente?

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Certamente. uma poltica muito difcil de implementar, que os Estados Unidos tambm tentaram. Falhamos porque no existiu vontade poltica e nossos rgos reguladores no so fortes o bastante. As operadoras de telecomunicaes retardaram a implementao e questionaram a poltica nos tribunais, continuamente. Essas foram as razes para a falha dessa poltica nos Estados Unidos. Na Europa, os reguladores so mais fortes e o poder poltico das operadoras menor. Portanto, os rgos reguladores foram capazes, ao longo do tempo, de forar as operadoras de telecomunicaes a implementar o processo. difcil. preciso obrigar as companhias de telecomunicaes a abrir suas redes e permitir o acesso de competidores a elas. muito fcil no implementar completamente, ou causar problemas para seus competidores, se assim o desejar. Portanto, preciso um engajamento ativo da parte dos rgos reguladores. A segunda questo relacionada competio. Muito se fala sobre estimular competio como uma estratgia para melhorar o acesso, mas a economia das telecomunicaes tem tendncia clara de concentrao. Que tipo de poltica de competio encontrada mais efetiva, considerando diferentes pases? No h uma resposta simples para esta questo. Em princpio, a economia da infraestrutura de banda larga muito similar a da rede eltrica, ou de gua ou de estradas, no sentido de que existem caractersticas de monoplio natural. Quando voc tem um monoplio natural, existem algumas escolhas: um monoplio privado, um monoplio privado regulado, ou uma infraestrutura pblica regulada pelo Estado. Nos Estados Unidos e em vrias partes da Europa, as redes de cobre e as redes de TV a cabo se desenvolveram por razes diferentes. Elas estavam essencialmente protegidas uma da outra, o que permitiu o desenvolvimento de ambas as infraestruturas. Ento voc tem duas escolhas, ou abordagens: competir dentro da mesma infraestrutura, utilizando polticas de acesso aberto; ou competio entre duas infraestruturas distintas, como hoje ocorre com as redes de cobre versus os cabos de TV por assinatura. Mas ns percebemos que muitos pases europeus se utilizaram das duas abordagens na primeira gerao. Eles tinham polticas de acesso aberto na rede de fios de cobre, portanto estavam partilhando, com competio no nvel dos servios, com base nessa infraestrutura comum. Mas tambm havia competio de parte de provedores de cabo, que continua at hoje. uma situao hbrida. Dito isso, aqueles que tinham apenas as redes de fios de cobre foram mais bem-sucedidos na difuso da banda larga do que aqueles, como os Estados Unidos, que usaram apenas a competio entre plataformas.

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Estamos falando de estratgias diferentes, inclusive com vises quanto ao papel do Estado. Qual o papel do Estado em garantir acesso universal banda larga? O investimento pblico uma estratgia a ser considerada? Nesse caso, empresas estatais devem manter controle das redes? Ou tais redes devem ser liberadas para explorao comercial? Qual seria sua escolha se o senhor fosse responsvel pela poltica pblica de banda larga? Ns no sabemos todas as respostas e no sabemos qual a resposta certa para um contexto em particular. Na minha opinio, em um ambiente em que existe um regulador forte, apto a implementar as polticas desenvolvidas, capaz e que age em prol do interesse pblico, alguma forma de monoplio pblico para a infraestrutura bsica me parece uma boa poltica. o que alguns pases esto tentando agora. Como a Austrlia? Exato. Austrlia, Nova Zelndia e Cingapura esto tentando fazer isso agora. No resto da OCDE, muito complicado devido ao legado de vrias geraes anteriores de polticas de telecomunicaes. Elas restringem o que estes pases podem fazer politicamente. Existe algum caso no qual um pas fez grandes investimentos pblicos, mas falhou em seus objetivos? Deixe-me voltar pergunta anterior e lhe dar outro cenrio: o rgo regulador fraco, no age pelo interesse pblico ou comete erros estratgicos. A resposta, neste caso, provavelmente ser deixar o setor privado trabalhar, com o entendimento de que existiro problemas de competio a serem enfrentados e o sistema no ser to limpo. Mas esta pode ser a melhor resposta nesses casos. Se voltarmos uma gerao, acho que a maioria das pessoas, ao comparar o sistema de telefonia europeu e dos EUA, preferiria o sistema dos EUA, baseado em um setor privado e menos regulado do que o da Europa. Mas a banda larga um pouco diferente. Ns temos mais experincia com polticas de acesso aberto e temos melhores condies para implement-las. Ento acho que, em vrios aspectos, estamos recomeando. As lies do passado no so to teis quanto gostaramos que fossem. Mas h uma coisa a ser acrescentada: em termos de eficincia, ter uma infraestrutura nica e partilhada claramente a resposta certa. a escolha economicamente ideal.

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Exato. Comparado a haver um duoplio, com duas infraestruturas redundantes, o mesmo valor investido em uma nica infraestrutura pode levar ao dobro da cobertura. bem convincente! Muito se fala nas telecomunicaes em banda larga como monoplios naturais bsicos, porque existe algum tipo de, digamos, equipamentos essenciais necessrios, o backhaul, backbones etc. Parte disso est relacionado ao papel das conexes sem o. As conexes sem o esto mudando, sendo combinadas com operaes xas em um formato que vocs descreveram na pesquisa como acesso ubquo. Algumas pessoas acreditam que conexes sem o LTE ou 4G poderiam substituir conexes xas em alguns ou todos os casos. Como o senhor v esta integrao, e que papel prev para as conexes sem o? Em qualquer lugar onde vivel instalar banda larga fixa, o sem fio no um substituto. apenas uma conexo inferior. Mesmo com LTE? Mesmo com LTE. Dito isso, existem reas onde a economia determinar que o sem fio uma escolha melhor do que o fio, apenas pelo custo de cabear domiclios, especialmente em regies menos densamente populadas. A Austrlia e a Nova Zelndia so bons exemplos. Esto investindo bilhes de dlares de dinheiro pblico em infraestrutura partilhada, mas essa infraestrutura no alcanar 100% dos domiclios. Acho que na Austrlia vai chegar a 93%. Ento essa apenas uma pea do quebra-cabea. Para a maioria das reas, sem fio e fios so complementos. As pessoas tm ambos, querem ambos, e onde a economia permitir, esse o futuro. Outra coisa que acho que pouco compreendida, que a fibra tica faz parte da conectividade sem fio. Voc precisa dessa infraestrutura para ter conexes sem fio efetivas. O senhor quer dizer construir o backhaul e backbones a parte do atacado. Correto. Quando se fala em conectividade sem fio, para conseguir boa cobertura, preciso trazer a fibra tica para muito perto. Quanto mais perto, melhor conectividade sem fio haver. Tambm vemos uma tendncia muito clara, nos Estados Unidos e na Europa, de utilizar o espectro eletromagntico para telefones celulares apenas como uma parte da poltica para conexes sem fio. Nos Estados Unidos, mais e mais pessoas usam Wi-Fi para sua conectividade nmade e sem fio. Muitas operadoras de telefonia esto oferecendo redes Wi-Fi como forma de passar por cima de seus problemas de espectro [backfilter]. uma forma muito efetiva de faz-lo. Portanto, preciso considerar no apenas polticas com fio, mas tambm polticas de espectro e olhar o espectro eletro-

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magntico no licenciado, o espectro aberto, como um elemento muito importante. Se basear apenas em espectro licenciado uma m ideia. Existem outros gargalos relevantes restringindo o desenvolvimento das redes que podem ser mencionados? A conexo aos domiclios um gargalo. Conectividade sem fio um gargalo. E outra coisa que eu chamaria de gargalo o quadro institucional poltico e regulatrio. Quer dizer, nos Estados Unidos, isso um gargalo mais do que qualquer outra coisa. Poderia dizer por qu? O que o senhor quer dizer com o quadro? Quando falo de gargalos, so restries melhoria da conectividade em banda larga. Nos Estados Unidos, o sistema to rgido que nos torna incapazes de fazer o que necessrio para melhorar a conectividade. o processo poltico e as instituies polticas que limitam as opes da banda larga. Eu no sei qual a soluo para isso, mas certamente uma das coisas que devem ser mantidas em mente que os pases mais bem-sucedidos ao redor do mundo so aqueles comprometidos com um resultado, ao invs de comprometidos em seguir uma poltica nica. Poderia mencionar alguns exemplos? Todos os pases esto mais ou menos nesta categoria. Tanto o Japo como a Coreia do Sul criaram suas combinaes nicas de incentivos governamentais, investimentos governamentais diretos, polticas de acesso pblico e incentivo competio entre plataformas. Eles regularmente avaliam onde esto e o que precisa ser feito, e trabalham com a indstria para faz-lo. Esse no o tipo de coisa que podemos fazer nos Estados Unidos. Na Europa, o sistema foi moldado para atender a novas necessidades, e o trabalho foi razoavelmente bem feito. H mais restries do que na Coreia ou Japo, mas foram bem-sucedidos. A Nova Zelndia e a Austrlia estavam seguindo um caminho e perceberam que as coisas no estavam funcionando como gostariam, mas conseguiram mudar o curso e fazer algo diferente. H muitos bons exemplos. A maioria dos pases tem melhores exemplos do que os Estados Unidos. O senhor consegue dizer se as mesmas polticas e modelos, identicadas como positivas em pases desenvolvidos, poderiam ser aplicadas a economias emergentes e em desenvolvimento? Destacaria alguma especicidade de economias emergentes e grandes pases?

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Os princpios so todos os mesmos. preciso avaliar a capacidade e fora de compromisso dos rgos reguladores, assim como a capacidade e incentivos do setor privado, e compreender como estas coisas se encaixam da melhor maneira. No existem respostas simples, nenhuma receita pronta. Acho que em alguns pases o quadro regulatrio seria bom e forte o suficiente para implementar com sucesso algum tipo de poltica de acesso aberto. Em outros pases, contar com o setor privado para investimento e deix-lo ter mais controle sobre suas redes pode ser uma escolha melhor. difcil. No Brasil, no temos hubs fortes ou cidades trabalhando como hubs no pas inteiro, como existem nos Estados Unidos. Cerca de 70% do territrio brasileiro possui as mesmas condies que as reas rurais nos EUA. necessria alguma poltica que obrigue o investimento do setor privado nestas reas, o que leva a formas de subsdio cruzado. Que outras solues existem para este dilema? Ou preciso adaptar esta poltica? Ns tivemos a mesma experincia nos Estados Unidos com as redes de eletricidade e telefone. As propores podem ser diferentes, mas os problemas e princpios so os mesmos. um terreno difcil, no qual voc quer promover investimento e espalhar a rede, mas no quer se prender em um quadro institucional e poltico que seja difcil de alterar de acordo com as necessidades, que vo mudando com o tempo. Nos Estados Unidos, temos um fundo de servio universal muito complexo, baseado em subsdios a operadoras privadas para melhorar o servio telefnico em reas rurais. Isso se tornou um grande obstculo, uma corrente ao redor dos Estados Unidos na poltica de banda larga. muito difcil mudar essa poltica. Existem muitos interesses envolvidos. Mas este tipo de fundo era nanciado por investimento pblico ou por receitas vindas das grandes companhias? um fundo de subsdio cruzado com um mandato pbl