Planejamento estratgico e gesto pblica

por resultados no processo de reforma

administrativa do estado de Minas Gerais*
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Izabela Moreira Corra**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Estado e economia no Brasil dos anos 1990: o

marco institucional que viabilizou a reforma administrativa do estado de
Minas Gerais; 3. A lgica do planejamento estratgico como foco de ateno da reforma administrativa e da estratgia de governo em Minas Gerais;
4. Consideraes finais.
S U M M A RY : 1. Introduction; 2. State and the Brazilian economy in the
nineties: the institutional landmark that made possible the administrative
reform of the state of Minas Gerais, Brazil; 3. The strategic planning logic
as the focus of the administrative reform and of the governments strategy
on the state of Minas Gerais; 4. Final remarks.
P A L AV R A S - C H AV E : planejamento estratgico; gesto pblica por resultados; reforma administrativa.
K E Y W O R D S : strategic planning; public management by results; administrative
reform.
Reformar uma organizao j , administrativamente, uma tarefa rdua.
Reformar uma organizao como o Estado pode ser ainda mais complicado. Essa tarefa pode tornar-se menos complexa quando o governo capaz
de estabelecer estratgias claras de interveno no modelo de administrao pblica e negociao com o Legislativo. Neste artigo desenvolve-se o
argumento de que o processo de reforma do Estado em Minas Gerais foi
viabilizado pelo desenvolvimento do planejamento estratgico e facilitado

* Artigo recebido em set. 2006 e aceito em mar. 2007.

** Analista do Banco Central do Brasil, pesquisadora do Centro de Estudos Legislativos da
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas (Fafich) da UFMG. Mestre em cincia poltica pela
Fafich/UFMG, graduada em administrao pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo
Pinheiro. Endereo: SQN 311, Bloco B, ap. 301 Braslia, DF, Brasil. E-mail:
izabela.correa@terra.com.br.

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pela poltica de gesto pblica por resultados acordo de resultados

que garantiu o alinhamento estratgico dos rgos, entidades e servidores
s metas do governo. Mostra-se, ainda, como mesmo em um contexto de
reforma do Estado, em que h ampliao do papel regulador do Estado e
reduo de seu papel de provedor, possvel aumentar os graus de
accountability e responsiveness, bem como fortalecer a sociedade civil.
Strategic planning and public management by results in the
administrative reform process of the state of Minas Gerais, Brazil
Organization reform is by itself a tough administrative task. State reform
can be even harder. Nevertheless, it can be less difficult if the government
is able to establish strategies to remodel the public administration apparatus
and to negotiate with the Legislative. This article argues that the state reform
in Minas Gerais was enabled by the development of strategic planning and
by the implementation of a public management by results policy result
agreement. This article also demonstrates that even when state reform takes
place in a context in which the state has a bigger regulatory role and a
smaller provider role it is possible to increase accountability and responsiveness
and to strengthen civil society.

1. Introduo
O sistema econmico mais racional e humanitrio aquele que depende da
existncia de mercados regulados para a alocao de recursos e da presena
do Estado para garantir um bem-estar material bsico para todos. (...) Para
que as instituies democrticas suscitem adeso e se consolidem, elas precisam ser, em certa medida, justas e, alm disso, eficazes.
Przeworski, 1994

Apesar de por muito tempo ter perdurado a idia de que a reduo da interveno do Estado na economia teria grandes conflitos em um governo democrtico, as democracias modernas correm cada vez mais em direo adeso
de Estados reduzidos. Assim, instituies democrticas devem ser capazes de,
sobretudo, constituir governos com capacidade de reagir mudana das relaes entre as foras polticas; possuir mecanismos de consulta ou controle dos
cidados sobre os representantes para a formulao e implementao de polticas pblicas; e respeitar as instituies polticas em vigncia.
Estruturar o Estado capitalista e aprofundar os mecanismos de democracia vem tomando a ateno de especialistas (Offe, 1984; Przeworski, 1994,
1995; Lijphart, 2003), fazendo com que a economia poltica alcance visibilidade em todo o mundo. O intento, todavia, de cientistas polticos e economistas
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polticos em estudarem o fenmeno da inter-relao entre democracia e mercado est extremamente relacionado emergncia de um novo modelo de
atuao estatal. Desde detectada a obsolescncia do modelo burocrtico
weberiano, na dcada de 1980, a partir de um diagnstico da incapacidade do
Estado de atendimento dos anseios da administrao pblica e dos cidados,
novos modelos surgem na direo de um modelo de Estado gerencial. As mudanas verificadas em diversos pases do mundo, apesar de um longo processo
de mudanas, permanecem.1 Reformas de Estado continuam acontecendo e
sua relao com a democracia permanece sendo um desafio para os governos
que as promovem.
Este artigo aponta como a modernizao administrativa do estado de
Minas Gerais vem conseguindo, com sucesso, entrelaar reforma de Estado e
ampliao da democracia, por meio da especializao da funo planejamento
estratgico no Estado, especialmente com a gesto pblica por resultados. Dessa
forma este artigo procura explicitar como o governo mineiro conseguiu
implementar a lgica de planejamento estratgico pblico, fortalecendo o
entendimento da misso do Estado e a atuao da sociedade civil, aumentando os graus de accountability horizontal e vertical.
A primeira seo deste artigo apresenta o marco regulatrio nacional
que subsidiou a reforma administrativa no estado de Minas Gerais. Esta, por
sua vez, apresentada na segunda seo, com especial nfase no planejamento estratgico, na gesto pblica por resultados e na participao do Legislativo
e cidados nos processo de reforma. Consideraes finais sero realizadas na
ltima seo.

2. Estado e economia no Brasil dos anos 1990: o marco institucional

que viabilizou a reforma administrativa do estado de Minas Gerais
A implementao da lgica do planejamento estratgico no estado de Minas
Gerais deu-se em um contexto mais amplo, qual seja o da reforma administrativa do estado de Minas Gerais, que, por sua vez, esteve continuamente orientada pela ltima reforma administrativa do governo federal, levada a cabo a
1

Se em 15 de setembro de 2005 a publicao online da revista The Economist lanava olhos

sobre as eleies no Japo com nfase para as reformas do aparelho de Estado que, de certa
forma, estavam orientando as eleies, quatro dias depois chamava a ateno para as eleies
na Alemanha e, mais uma vez, atentava para a questo da reforma de Estado.

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partir de 1995. O Brasil presenciou, at hoje, quatro grandes reformas administrativas enquanto a reforma de 1934, de carter essencialmente
centralizador, procurou desenvolver o sistema de mrito no servio civil federal, culminando com a criao do Dasp na Constituio de 1937, a reforma de
1967 institucionalizou prticas de planejamento estratgico, oramento, delegao e coordenao, alterando totalmente os princpios de organizao da
administrao pblica federal.2 A Constituio de 1988 criou condies para
uma ampla reforma administrativa, podendo, assim, ser considerada, em partes, uma reforma administrativa (Gaetani, 2005). A reforma que teve incio em
1988 apresentaria grandes desdobramentos e rearranjos, seguindo tendncias
mundiais, sete anos mais tarde. A reforma do aparelho de Estado, promovida
a partir de 1995 no governo Fernando Henrique Cardoso, teve como principal
funo o desenvolvimento de novas vises e metas para o Estado, onde o mercado econmico tambm passaria a ter condies mais favorveis para seu
desenvolvimento.
A reforma administrativa da dcada de 1990, levada a cabo pelo Ministrio de Administrao e Reforma do Estado (Mare), foi justificada no Plano
Diretor da Reforma Administrativa do Aparelho do Estado como conseqncia
de uma crise do Estado, definida como:
1. uma crise fiscal, caracterizada pela presente perda do crdito por parte
do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; 2. o esgotamento
da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de
vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro mundo e o estadismo
nos pases comunistas; e, 3. a superao da forma de administrar o Estado,
isto , a superao da administrao pblica burocrtica.
(Mare, 1995:15)3

Assim, a reforma administrativa do governo federal seguiu cinco orientaes resultantes das trs macroorientaes estabelecidas pelo plano diretor:

Como herana dessa reforma, ainda esto vigentes no arcabouo institucional brasileiro a Lei
no 4.320/64; o Decreto-Lei no 199, que redefiniu o modus operandi de controle na administrao pblica federal; e o Decreto-Lei no 200.
3
Vale, contudo, ressaltar que a inteno da implementao de estratgias gerenciais no Estado
no visa a superao total do conceito weberiano de burocracia, mas sim fazer com que os
elementos essenciais deste modelo de administrao racionalidade e norma atendam de
forma superior s necessidades da populao (Lima Junior, 1998).

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introduzir no governo alguns dos parmetros de trabalho prprios do setor

privado, como a prpria lgica de resultados;

fortalecer as carreiras estratgicas e gerenciais;

encorajar descentralizao, delegao e devoluo;

revisar os princpios hierrquicos do funcionalismo pblico;

reduzir o Estado empreendedor, por meio de privatizao, e transferncia

de funes executivas de interesses sociais quando no disser respeito s
atividades exclusivas do Estado por meio de instrumentos de
contratualizao (Gaetani, 2005).

No intuito de definir o planejamento estratgico a partir da viso e da

misso do Estado, o Plano Diretor da Reforma do Estado definiu os quatro
setores de atuao do Estado: o ncleo estratgico; as atividades exclusivas;
os servios no-exclusivos; e a produo de bens e servios para o mercado. A
partir dessa definio formou-se a orientao de como deveria ser a atuao
do Estado em cada um dos setores.
O ncleo estratgico foi definido como o centro de deciso do governo,
onde foram formuladas as polticas e as leis que orientaram a execuo de
todas as demais atividades. Atividades exclusivas foi o nome dado ao setor em
que a produo dos servios deveria, necessariamente, ser realizada pelo Estado, tais como servios de fiscalizao e poder de polcia, entre outros. Nesse
sentido o plano diretor previa a criao de agncias executivas mais flexveis,
dotadas de maior autonomia de gesto. Os servios no-exclusivos referiramse a servios em que, alm do Estado, atuariam organizaes pblicas noestatais e a iniciativa privada. Nesse mbito, o Estado ficaria responsvel pelo
fomento e controle dos resultados, permitindo que a execuo direta desses
servios fosse realizada pelas organizaes pblicas no-estatais. A produo
de bens para o mercado caracterizava-se por atividades voltadas para o mercado, que deveriam ser transferidas para a iniciativa privada, necessitando de
forte regulao quando se tratarem de monoplios naturais.
O contrato de gesto apresentou-se como o instrumento de ligao entre o ncleo estratgico responsvel pela formulao e avaliao de polticas e os setores de execuo das polticas pblicas. O contrato de gesto
deveria conter a estipulao das metas a serem atingidas e os respectivos prazos de execuo, bem como previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e
produtividade, a estipulao dos limites e critrios para despesa com remunerao. Celebrado o contrato de gesto e atendidos os demais requisitos previs-

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tos em regulamento, as agncias executivas e as organizaes sociais garantiam maiores flexibilidade e autonomia gerencial, vantagens que dependiam do
fiel cumprimento das metas e resultados estipulados nos contratos.
Em 1999, outro instituto legal foi criado com o intuito de implementar a
reforma gerencial: as organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(Oscips), especificamente voltadas para as atividades no-exclusivas do Estado, assumiram a prestao direta de servios populao. Nesse caso, decidiuse que as metas e resultados a serem alcanados seriam estabelecidos por meio
de um termo de parceria constantemente avaliado e acompanhado pelo poder
pblico.
A reforma administrativa institucionalizada a partir de 1995 no Brasil
havia, assim, estabelecido o marco institucional para a promoo de reformas
administrativas nos demais entes da Federao. Foi a partir desse ponto que
pde ser considerada uma alterao na administrao pblica mineira. S que
em Minas Gerais o planejamento estratgico e a gesto pblica por resultados
tornaram-se aspectos marcantes do processo de implementao da reforma
administrativa e da estratgia poltica.

3. A lgica do planejamento estratgico como foco de ateno da

reforma administrativa e da estratgia de governo em Minas Gerais
O processo de reforma administrativa do estado de Minas Gerais comeou
pela definio da viso, da misso e das metas do Estado. Para dar incio ao
processo de implementao da reforma administrativa, o governo priorizou
diversas polticas pblicas que deveriam ser geridas sob as estratgias de gesto definidas no choque de gesto. O choque de gesto pode ser definido
como o processo de reengenharia pela qual passou o estado de Minas Gerais
nos ltimos trs anos.
Entre as diversas polticas que compunham o choque de gesto, uma
caracterstica esteve sempre presente: a estratgia do planejamento estratgico. Nesse sentido, e tomando por base a reforma administrativa levada a cabo
no Brasil em 1995, a lgica de interveno do setor pblico em Minas Gerais
foi revertida para uma lgica de planejamento estratgico da ao estatal baseada em resultados. Para viabilizar o desenvolvimento de um governo que
consiga a implementao de polticas pblicas como resultado de um processo
de planejamento estratgico, foram definidas iniciativas de curto prazo que
facilitariam o alcance dos resultados almejados no longo prazo.

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Como iniciativa de curto prazo, o estado de Minas Gerais presenciou um

processo de reforma do Estado que, por si, j deu incio a um processo de
reforma institucional que garantiria que o processo de planejamento perdurasse e tivesse eficcia. Foram institudos: o colegiado de gesto governamental e as cmaras temticas; as reas de planejamento, de gesto e de finanas
de cada rgo e entidade foram integradas; a funo de gerente executivo de
projetos foi implementada; o comit de governana eletrnica; e, entre outras
iniciativas, o modelo de Oscip como estratgia de fortalecimento da sociedade
civil na promoo de servios no-exclusivos do Estado.
Todas essas alternativas de intervenes de curto prazo permitiram que o
governo pudesse considerar um contexto de dficit pblico e, ainda assim, partir
para outras priorizaes de estratgias polticas. A grande iniciativa para o desenvolvimento da lgica do planejamento estratgico como poltica de gesto
do governo foi a integrao entre planejamento e oramento. Em Minas Gerais o
ciclo oramentrio inicia-se com o desenvolvimento do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), seguido de instrumentos institudos pela Constituio Federal, quais sejam o Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG),
a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
O PMDI foi definido, na Constituio estadual de Minas Gerais, como
um plano plurianual de desenvolvimento a ser apresentado pelo Executivo e
discutido com os demais representantes dos cidados no estado. Ao contrrio
do que vinha sendo elaborado em Minas Gerais desde a institucionalizao do
PMDI, com planos que se estendiam pelo perodo de quatro anos, em 2004 o
Executivo estadual props um plano que permitiria aos representantes e aos
cidados conhecerem todos os componentes da matriz SWOT foras, fraquezas, oportunidades e ameaas para o governo do estado e, assim, poder
traar um plano de governo que fosse sustentado em estratgias de gesto que
permitiriam o desenvolvimento do estado a curto, mdio e longo prazos. O
texto do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado de 2004-07 expressa a
importncia dada funo planejamento estratgico no governo:
O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) , na sua essncia,
um plano estratgico indicativo para o estado de Minas Gerais. Nesse sentido, consolida um conjunto de grandes escolhas que orientaro a construo
do futuro de Minas Gerais num horizonte de longo prazo (2020) e sob condies de incertezas. Desse modo, o PMDI representa uma resposta consistente a trs grandes questes: 1. onde estamos? 2. aonde pretendemos estar?
3. como chegar l?

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Segundo Kaplan e Norton (1997), um sistema de medio de desempenho

organizacional bem construdo capaz de alinhar toda a organizao em torno da
estratgia organizacional. Seguindo as tendncias da administrao pblica na
adoo de novas prticas de medio de desempenho organizacional (SMD) e de
gesto por resultados (Trosa, 2001; Paula, 2005), o governo de Minas Gerais procurou alinhar-se em torno de sua estratgia poltico-administrativa e adotar o foco
nos resultados como uma diretriz, no intuito de garantir a execuo dos projetos
prioritrios e maior coerncia no processo de tomada de decises. Assim, para
garantir que as estratgias do governo fossem efetivamente implementadas, a
partir do PMDI foi elaborada uma carteira de 30 projetos estruturadores, denominada Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado (Geraes).
Alm de viabilizar o gerenciamento mais intenso sobre a Geraes, o planejamento estratgico tambm deveria envolver o contexto poltico e, portanto, a participao dos deputados estaduais, uma vez que a execuo dos projetos
estruturadores dependeria da definio de metas e da aprovao dos oramentos
constantes do PPAG e das LOAs, respectivamente. A figura 1, apresentada no PMDI
2004-07, explicita como foi elaborado o planejamento estratgico do governo.
Figura 1

Elaborao do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado

PMDI

Orientaes
estratgicas
(2003-2006)
Opes
estratgicas
Agenda de
prioridades

Viso de futuro de
longo prazo (2020)
Cartas do futuro
Viso de futuro
para 2020

PPAG

Geraes:
Projetos
estruturadores
Oramentos anuais

Anlise retrospectiva
e da situao atual
de MG
Diagnstico
Potencialidades
Oportunidades

Cenrios exploratrios
de MG 2020
Invariantes
Condicionantes
do futuro
Incertezas crticas
Cenrios provveis
Principais
indicadores

Iniciativas
estratgicas

Programas
prioritrios

Fonte: PMDI 2004-07.

Ora, uma vez que o Executivo props uma estratgia de governo que
relacionava seu planejamento estratgico ao ciclo oramentrio, torna-se de
fundamental importncia analisar como o governo procurou aproximar-se e

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relacionar-se com o Legislativo, uma vez que o ciclo oramentrio submetido

aprovao da Assemblia Legislativa de Minas Gerais.

A participao da Assemblia Legislativa e dos cidados no

processo de planejamento do estado de Minas Gerais
Entrelaar a questo oramentria ao planejamento do governo do estado,
numa tentativa completa de implementao dos projetos estruturadores, envolvia, tambm, variveis polticas. No Brasil, o ciclo oramentrio composto
por leis e, portanto, depende da aprovao dos parlamentares em relao ao
que o Executivo props. Vale, assim, lembrar que o Legislativo um corpo
poltico composto por legisladores de partidos e correntes polticas e ideolgicas diversas e, em muitos casos, distintas das do governo.
Segundo Girishankar (2001), em um processo de reforma institucional,
as instituies que mais importam so as que ajudam os sistemas e estruturas
estatais a transformar inputs em outputs e outcomes, facilitando a atuao do
governo e o controle dos cidados. A gesto pblica por resultados caracteriza-se, tambm, por ser um dos instrumentos facilitadores da promoo de
maior accountability e responsiveness. Segundo Kettl (1998),
As tendncias favorveis gesto pblica testadas no mercado baseiam-se
tambm na possibilidade de avaliar o desempenho do aparelho de Estado.
Quando se criam incentivos eficincia, devem-se criar tambm meios de
avaliar diferentes alternativas. Determinado programa funciona bem? H
melhores? A resposta a estas questes fundamentais depende basicamente
de que se apossa aferir resultados e adotar o critrio de avaliao para orientar as decises de poltica pblica. Os servios ao consumidor, sobretudo,
dependem de que se possa oferecer informao suficiente para que os cidados-consumidores faam escolhas inteligentes. A avaliao de desempenho, portanto, a pedra fundamental de muitas reformas.

Seguindo a opo pelo planejamento estratgico, o Executivo negociou

com a Assemblia Legislativa de Minas Gerais a participao dos cidados na
consolidao do PPAG no concernente aos projetos estruturadores. A cada ano
de instituio ou reviso do PPAG, a Assemblia Legislativa passou a organizar
audincias pblicas do PPAG para que os cidados pudessem fazer sugestes
de emendas ao plano, bem como pudessem cobrar do governo as aes previamente comprometidas pelo Executivo. As sugestes dos cidados so submetidas Comisso de Participao Popular (CPP) para que ela analise e defina
pela insero ou no da proposta de emenda realizada pelos cidados.
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Alm de a CPP ser um projeto de um partido de oposio ao governo, a negociao poltica tambm dentro da Assemblia Legislativa foi responsvel pelo
sucesso do planejamento estratgico do governo no estado de Minas Gerais,
conforme pode ser destacado em trechos da entrevista abaixo:
Quando discutimos a formatao da Comisso de Participao Popular houve uma intencionalidade poltica de fortalecer o papel da participao no
sistema de leis oramentrias. (...) Estipulamos prazos especficos para este
tipo de atuao. Uma das coisas mais importantes que o Poder Legislativo
faz exatamente analisar as leis oramentrias e fiscalizar a execuo destas leis. Com relao construo do 1o Plano Plurianual [com participao
popular], houve uma definio poltica, porque 2003 era o ano em que o
governo enviaria o Plano Plurianual. Foi deciso poltica da CPP priorizar a
discusso do Plano Plurianual de Ao Governamental, pela sua importncia na construo de polticas pblicas no estado. (...) Fizemos uma opo
em construir com o governo do estado essa parceria, porque: primeiro, quem
formula o PPAG o governo do estado; segundo, a disponibilizao de informaes depende muito do governo do estado; terceiro, a base do governo, sendo amplamente majoritria na Assemblia, a possibilidade de xito
desta participao dependeria totalmente desta parceria com o governo.
(...) Buscamos essa parceria por uma leitura poltica de eficcia. (...) O
governo do estado tambm valorizou o instrumento do PPAG na sua estratgia de governo. (...) Os projetos estruturadores so a espinha dorsal do rumo
que o governo quer imprimir no estado. A deciso foi, ento, compartilhada com o estado. Acho que o governo do estado tambm se interessou [pela formatao CPP PPAG] para divulgar seus projetos
estruturadores e fortalecer o instrumento de planejamento. Tanto
que a anlise de Lei Oramentria hoje na Assemblia rigorosamente
vinculada ao planejamento, como ainda no havia acontecido.4

A vocalizao de preferncias dos cidados tambm foi viabilizada pela

implementao do planejamento estratgico com foco nos resultados entrelaado ao oramento. Durante o processo de discusso do PPAG, diversas aes
do Plano Plurianual foram alteradas e uma proposta popular deu origem ao
31o projeto estruturador, denominado Incluso Social das Famlias Vulnerabilizadas. Esse projeto, assim como os demais 30 projetos estruturadores, recebeu intensivo acompanhamento e apoio gerencial, tendo sido o de maior

4
Entrevista com o deputado Andr Quinto, do Partido dos Trabalhadores, realizada em 21 de
outubro de 2005. Destaques da autora.

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execuo oramentria at a primeira reviso do PPAG, quando novas metas

foram definidas.
No concernente s negociaes das audincias pblicas do PPAG, relevante notar que o governo tambm acordou com a Assemblia Legislativa de
Minas Gerais a idia de cotas oramentrias para incidncia das emendas dos
deputados estaduais. Por meio destas cotas oramentrias, cada deputado
poderia apresentar emendas oramentrias at um determinado limite financeiro. Esse fato, certamente, tambm favoreceu a coordenao entre participao e representao no arranjo das audincias pblicas do PPAG em Minas
Gerais: Agora, aqui na Assemblia, o parlamentar (...) tem uma parcela que
ele apresenta emendas ao oramento R$ 600 mil e est havendo um movimento para aumentar.5
Alm do envolvimento direto dos parlamentares no processo de participao dos cidados no ciclo oramentrio, a definio de um montante individual
por emenda para cada parlamentar reduziu ainda mais qualquer possibilidade
de competio em torno da questo da participao popular nos projetos
estruturadores.
A participao cidad no ciclo oramentrio representou tanto uma oportunidade para o aprofundamento da accountability vertical quanto da
accountability horizontal. Ao passo em que os cidados ganharam espao para
vocalizar suas preferncias e ampliar o controle sobre seus representantes
tanto no Legislativo quanto no Executivo os legisladores tambm tiveram a
possibilidade de controlar o Executivo no concernente ao resultado das polticas pblicas, uma vez que a gesto pblica por resultados foi, complementarmente administrao estratgica, adotada como diretriz de governo.

A gesto pblica por resultados como componente do planejamento

estratgico em Minas Gerais
No Brasil, assim como na Amrica Latina, a avaliao de resultados adquiriu
especial importncia quando instituies como o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) passaram a foment-la na implementao de reformas no servio pblico. Segundo Santos e Cardoso (2001),
A capacidade de avaliao pode desempenhar um papel decisivo em quatro
reas principais na gesto pblica:
a) No diagnstico inicial: a partir do cenrio em que se encontra, definir as
diretrizes para a formulao do tipo de poltica pblica necessrio;

Entrevista com deputado estadual Andr Quinto, realizada em 21 de outubro de 2005.

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b) No processo decisrio: apresentar alternativas de ao, avaliando custos

e benefcios das polticas pblicas adotadas, ajudando a identificar o que
funciona e o que no funciona;
c) Durante a implementao: o monitoramento dos resultados obtidos ao
longo do processo permite que o gestor pilote a poltica, efetuando os
ajustes que se faam necessrios, devido a mudanas no cenrio;
d) Ao trmino da poltica, avaliam-se os resultados obtidos, em relao ao
que se esperava inicialmente.

A gesto pblica por resultados foi, assim, desenvolvida como uma estratgia que tem incio no momento do planejamento estratgico e vai at o
processo de feedback das polticas pblicas, podendo ser considerada uma prtica de boa governana e desenvolvimento institucional, respeitando princpios
da distribuio eficiente de recursos pblicos e accountability.
Em Minas Gerais, seguindo o arcabouo institucional da reforma administrativa do governo federal de 1995, a gesto pblica por resultados foi
estruturada por meio de procedimentos de contratualizao em um instrumento de avaliao de desempenho chamado de acordo de resultados. Por
meio do acordo de resultados o governo de Minas Gerais, mais especificamente centralizado na Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, passou a
garantir que as demais secretarias de estado estariam buscando os resultados
para o desenvolvimento do estado.
Alcanar uma boa prtica de gesto pblica por resultados no implica
somente a implementao de mecanismos de avaliao institucional. A gesto
pblica por resultados viabilizada por diversos mecanismos gerenciais, comeando pelo planejamento estratgico das aes governamentais sejam
elas organizadas em projetos ou programas; ampliao da flexibilidade
gerencial; desenvolvimento de indicadores de desempenho; e, por fim, a avaliao de desempenho, que alm da medio das metas estabelecidas, fornece
subsdios para retroalimentao de informaes para o desenvolvimento de
futuras metas gerenciais.
Evaluar la gestin en el contexto de la funcin pblica implica desarrollar
sistemas que ponderen adecuadamente los elementos cualitativos de la gestin,
capaces de asimilar la multiplicidad de objetivos y la heterogeindad de las
acciones que realizan las instituciones del Estado. (...) Para evaluar
adecuadamente la gestin de un Servicio Pblico es necesario, previamente,
definir su misin, formular los objetivos que orientan a corto, mediano y longo
plazo su accionar, y estabelecer metas de productividad y de gestin. (...) La
medicin de indicadores de gestin, que en estricta lgica tedra que iniciarse
por el proceso integral de Planificacin Estratgica, debe involucrar en forma

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Planejamento Estratgico e Gesto Pblica

participativa a todos los funcionarios implicados en la produccin de un servicio

o funcin, por lo que su desarrollo e implementacin deberan beneficiar tanto
a sus productores como a sus destinatarios. (...) Adems de las definiciones
estratgicas, la medicin de indicadores de gestin est condicionada por la
capacidad de la institucin de generar la informacin necesaria y de elaborar
los indicadores con niveles adecuados de calidad, certeza y confiabilidad.
(Chile, 1996a)

A importncia da gesto pblica por resultados reside na importante distino entre produtos e resultados, ou seja, entre outcomes e outputs. Os rgos
e entidades pblicas utilizam insumos financeiros, humanos e materiais para a
produo de bens e servios (produtos), destinados consecuo dos objetivos
de polticas pblicas (resultados). Enquanto os produtos fornecem uma viso
limitada do valor pblico que as polticas pblicas agregam, j que a medio de
produtos um processo contnuo que agrega valor s organizaes, os resultados apresentam conseqncias tambm para o ambiente externo.
Os projetos e programas de governo devem estar em consonncia com o
planejamento estratgico, bem como com os objetivos de governo, para que
eles no venham a perder sua prioridade em detrimento de outras aes integradas ao planejamento estratgico, ou mesmo pelo fato de, apesar de gerar
produtos satisfatrios, no gerar resultados eficientes. A figura 2 mostra o
relacionamento interno de inputs, outputs e outcomes.
Figura 2

Transformando inputs em outputs

INPUTS

Elaborao de polticas e
planejamento
Gerenciamento de recursos

Proviso de servios
OUTPUTS

Feedback

Regulao
OUTCOMES

Fonte: Lawson (apud Girishankar, 2001).

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O planejamento estratgico de recursos da poltica pblica e a seleo

de polticas prioritrias servem de inputs para o processo de produo de resultados das polticas. Esse processo de transformao de inputs em outputs
realizado a partir da formulao da poltica pblica e da alocao dos recursos
administrativos nas aes que levaro aos resultados pretendidos pela poltica
pblica. Os outcomes envolvem a implementao de instituies que governam as relaes entre setores da administrao pblica, tais como maior autonomia e flexibilizao gerencial se figura como parte das instituies. Dado o
foco no cumprimento de aes definidas, necessria maior vinculao entre
a alta direo e suas unidades operativas, para que sejam definidos as responsabilidades e compromissos mutuamente assumidos. Com o objetivo de
fortalecer esse vnculo, acordos que estipulam os resultados a serem alcanados so, geralmente, articulados entre as duas partes. Nesse tipo de acordo, as
unidades operativas se comprometem a cumprir com as metas previamente
estabelecidas, enquanto a alta direo fornece incentivos que favorecem o alcance das metas.
Uma vez criadas as instituies que viabilizaro a prtica da gesto pblica por resultados, o monitoramento e a avaliao das polticas ganham importncia vital para a continuidade da gesto pblica por resultados. So esses
dois procedimentos que permitem a reviso e o redesenho constantes das peas necessrias para incrementar o resultado das polticas pblicas. Kristensen
(apud Ruffner, 2002) afirma que Outcomes reflect the intended and unintended
results from government actions and provide the rationale for government
interventions. O monitoramento e a avaliao se do por meio dos indicadores de desempenho traados para cada poltica pblica. Dessa forma, preciso
que, alm das definies estratgicas, os rgos e entidades da administrao
pblica sejam capazes de fornecer as informaes necessrias para a elaborao de indicadores de desempenho com nveis adequados de qualidade, certeza
e confiabilidade (Chile, 1996a, 1996b). Esses indicadores garantem o
monitoramento da performance das polticas pblicas, de maneira a eliminar
procedimentos ineficientes e ineficazes entre os outcomes e os outputs. A
internalizao dessas experincias conduz a ganhos de produtividade na prestao de servios pblicos em momentos futuros, alm de viabilizar maior
entendimento das polticas governamentais, por parte dos cidados. Segundo
o Banco Mundial (apud Santos e Cardoso, 2001),
No public sector can afford to overlook the importance of clearly defining its
objectives and priorities, assessing performance against well-defined
benchmarks, and changing the bureaucratic culture into one that stresses client
service and achievement of results (...) We all have a responsibility to make
sure this function is nurtured and supported (...).

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Nesse sentido, o acordo de resultados em Minas Gerais prev maior autonomia aos rgos e entidades que pactuarem por meio desse instrumento de
gesto pblica por resultados. Ao mesmo tempo em que o proponente do acordo de resultados rgos ou entidades deve demonstrar seu alinhamento
estratgico com relao ao governo, ele recebe incentivos para definir modelos de gesto o que envolve processos, estruturas, pessoas, informao
que viabilizem a promoo dos resultados pactuados. De forma a garantir o
envolvimento tanto das secretarias de estado quanto de seus servidores, foram
oferecidos incentivos interligados aos dois. Aos servidores dos rgos e entidades que celebraram o acordo de resultados foram concedidos prmios por produtividade quando conseguiam reduzir as despesas correntes concernentes a
suas atividades. Aos rgos e entidades acordantes foi viabilizada a aplicao
dos recursos economizados no desenvolvimento de pessoal, modernizao e
racionalizao dos servios pblicos prestados. Alm de garantir maior flexibilidade e autonomia aos rgos e entidades proponentes, o acordo de resultados ajuda na construo da cadeia causal da promoo dos resultados
almejados, uma vez que indicadores intermedirios tambm so mensurados.
At o final do primeiro trimestre de 2006, j havia 18 rgos e entidades
pactuadas por meio do acordo de resultados. Alm de garantir maior flexibilidade gerencial e administrativa aos rgos e entidades pactuantes, com a expanso do nmero de acordo de resultados pactuados, o governo assegurou o
alinhamento estratgico das diversas secretarias de estado e os resultados importantes para assegurar as metas do governo.

4. Consideraes finais
A reforma da administrao do setor pblico requer muito mais que o desenvolvimento de novas polticas pblicas finalsticas. Reformar a administrao
do setor pblico requer modelos de gesto capazes de orientar os gestores
pblicos para os resultados almejados pelo governo. Nesse sentido, algumas
ferramentas de gesto ganham especial relevncia para as organizaes pblicas. Entre elas encontram-se o planejamento estratgico e a gesto pblica por
resultados. No governo do estado de Minas Gerais, o planejamento estratgico
e a gesto pblica por resultados foram desenhadas de forma interligada. Enquanto o planejamento estratgico apontava para os resultados que os rgos
e entidades mineiros deveriam perseguir, a gesto pblica por resultados deveria garantir que esses resultados fossem alcanados.
Desenvolver o planejamento estratgico do estado exigiu coordenao
tanto administrativa quanto poltica. Ao passo em que no setor privado so as
prprias empresas que definem sua prpria viso e, conseqentemente, suas
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estratgias, no estado as estratgias do governo so sempre submetidas ao

corpo Legislativo classicamente definido como o locus de representao dos
diversos segmentos da polis. O governo deve ser capaz no s de mostrar capacidade para realizar o que est propondo, mas tambm deve ser hbil para negociar com o Legislativo. Foi nesse sentido que o governo de Minas Gerais optou
por desenvolver metas para o curto, mdio e longo prazos. Enquanto algumas
estratgias de gesto foram adotadas para o curto prazo estratgias para
incorporar o marco regulatrio desenvolvido na reforma administrativa de 1995
o planejamento e a gesto pblica por resultados foram adotados para o
mdio e longo prazos. Assim, as metas de curto prazo estrutura organizacional do estado, polticas de logstica e patrimnio, gesto de recursos humanos e
de tecnologia da informao foram negociadas no Legislativo antes mesmo
de o governo tomar posse. Para que isso fosse possvel, o planejamento de mdio
e longo prazos deveria ser submetido no s aprovao dos legisladores, mas
tambm deveria permitir a vocalizao de preferncias dos cidados. Assim,
enquanto o Executivo conseguia maior flexibilidade na implementao das polticas pblicas, o Legislativo ganhava espao para consolidar-se como o locus de
manifestao dos cidados, tanto indireta quanto diretamente.
A estratgia de entrelaar o planejamento estratgico gesto pblica por
resultados garantiu ao governo que os diversos servidores envolvidos em todo o
policy cicle estariam individualmente incentivados a contribuir para que o Estado sasse de um quadro de projetos de governo no-implementados e chegasse a
um cenrio de desenvolvimento integrado do estado, para, futuramente, alcanar um cenrio econmico, poltico e institucional eficiente e competitivo. Conforme acreditava o governo, esse cenrio futuro positivo seria alcanado caso os
resultados alcanados pelos rgos e entidades fossem condizentes com as estratgias do governo. Para tal, nada mais importante como a instituio da gesto pblica por resultados com incentivos para os rgos e entidades que se
alinharem estrategicamente ao governo, por meio da instituio de um instrumento de gesto que assegure constantemente esse alinhamento, bem como
estratgias polticas de negociao com o Legislativo e de fortalecimento da
sociedade, tal como foi feito mediante pactuao com as Oscips.

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