Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

Jos Cludio Rocha*

Oramento Pblico

O autor economista, advogado, especialista em administrao pblica, mestre e

doutorando em educao.
1

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

Introduo:
Como J vimos anteriormente no Brasil existem trs nveis de governo, que so:
a) o governo federal;
b) o governo estadual;
c) e o governo municipal.
Cada um deles tem suas prprias tarefas e um no pode invadir a
rea do outro. Mas os trs devem trabalhar em harmonia.
Dentro desse prisma que a C.F. de 1988 estabeleceu que cada
entidade administrativa seria responsvel por seus oramentos, fixando
apenas critrios gerais para sua execuo.
O anseio de participar nas decises coletivas crescente em vrios setores da sociedade. Este anseio nem sempre concretizado, seja
por que h resistncia dos agentes polticos, seja porque os diversos segmentos sociais ainda no se capacitaram, desconhecendo os meios
legais e polticos de faz-lo.
importante lembrar, que a participao popular na elaborao
do oramento est sendo garantida atravs do oramento
participativo, hoje em execuo em vrias cidades brasileiras, com pleno sucesso e constituindo-se referncias fundamentais de um processo
de democratizao da gesto municipal.
POR QUE PARTICIPAR DESTE PROCESSO ?
As Leis que definem o Oramento, definem, em outras palavras, o que poder ser feito no municpio, isto , como os recursos pblicos (arrecadados atravs dos impostos) so gastos, que obras podero
ser construdas, que servios sero prestados, ampliados ou melhorados.
Ora se a populao no participa desde o incio, alm de
ficar difcil cobrar obras e servios, os recursos podem ser mal aplicados
e at desviados, como at hoje tem sido, beneficiando grupos que dominam as informaes e tm at hoje prestgio junto ao prefeito. Igualmente difcil fica a relao com a Cmara, onde a sociedade, atravs
de suas organizaes, dependero ou do favor do vereador ou que
ele esteja qualificado, ou ainda, que tenha uma assessoria capacitada,
ou que tenha vontade de compreender como se d este processo.

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

Participar do processo oramentrio uma das melhores formas de exercer a cidadania. Primeiro, porque se pode exerc-la de forma coletiva, discutindo os problemas, levantando a situao, definindo
que propostas so mais importantes para o conjunto da sociedade. Segundo, por que se pode exigir direitos, sabendo que recursos podem
estar disponveis porque foram estimados. E se no existem recursos, quem
so os responsveis. Terceiro, porque ao definir prioridades de investimentos, servios, aplicao de recursos, se participa da gesto municipal e, portanto, de certa forma, se exerce diretamente o poder, como
manda a Constituio Federal (pargrafo nico do Artigo primeiro).
Buscar a participao um dever e obrigao do cidado.
Participar das decises do Oramento significa defender o patrimnio
pblico, contribuir para reduzir as desigualdades sociais e aplicar de
forma honesta e eficiente o dinheiro pblico. Isto dever se traduzir em
melhorias nos servios de sade, educao, transporte, e tantos outros
de responsabilidade do governo local, como demonstram as experincias de participao da populao no processo oramentrio. Alm
disso, os recursos do Oramento devem privilegiar a produo e o comrcio local, fortalecendo o prprio municpio.
1.0

O ORAMENTO NA CONSTITUIO:

A Constituio Federal de 1988 definiu um caminho para se fazer o

Oramento: um conjunto de leis interligadas e vinculadas entre si. So
trs instrumentos legais de cuja a elaborao a sociedade civil, atravs
de suas entidades representativa, podem participar. O planejamento
do municpio feito atravs dos seguintes instrumento: PLANO PLURIANUAL
(PPA), LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO), LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA). (CF art. 165 e 166)
2.0

O QUE ORAMENTO PBLICO

O ORAMENTO uma Lei, portanto, um DOCUMENTO PBLICO.

No pode ser uma caixa preta - com informaes sigilosas ou secretas, conforme o que decide quem est responsvel por sua elaborao e execuo - a que poucos podem ter acesso. O oramento
pblico pelo seu contedo, porque trata de como o Poder Pblico gastar o dinheiro arrecadado da populao. pblico tambm porque
elaborado e aprovado num espao pblico (Cmara de Vereadores),
sendo discutido e emendado por Vereadores, em sesses pblicas. Para
ter efeito legal e vigorar preciso ser publicado para conhecimento de
todos.
3

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

Nesse processo, uma srie de prazos devem ser cumpridos, tanto

pela Prefeitura, como pela Cmara de Vereadores, de forma a possibilitar a participao ampla dos vrios segmentos sociais. Mas para que
isso ocorra estes prazos devem ser estabelecidos de forma a permitir
essa participao, ao invs de servir de instrumento para dificult-la.
A questo que mais interessa sociedade no apenas conhecer a Lei, mas participar de sua elaborao e execuo. O oramento
um instrumento poltico, que sendo bem utilizado pode propiciar uma
melhoria significativa da qualidade de vida das pessoas.
3.0. COMO SE DIVIDE O ORAMENTO PBLICO DOS MUNICPIOS
Como j vimos a C.F. de 1988 estabeleceu um sistema oramentrio constitudo do PLANO PLURIANUAL da LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS e da LEI DO ORAMENTO ANUAL.
Plano Plurianual (PPA)
Trata da previso de despesas com obras e servios delas
decorrentes e programas que duram mais de um ano. Cada prefeito
eleito deve propor, no seu primeiro ano de governo, as diretrizes, objetivos
e metas que depois de aprovadas tem vigncia nos trs anos seguintes
de sua gesto e no primeiro ano da gesto que se seguir. Isto deve ser
feito a partir de um diagnstico global do municpio e da discusso com
a Cmara e a sociedade civil para a sua aprovao. Deste plano
que saem as metas para cada ano de gesto.
E nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual
ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Lei de Diretrizes Oramentarias (LDO)
Tem vigncia anual, definindo as metas e prioridades para o ano seguinte, a partir do que foi estabelecido no Plano Plurianual. Define tambm mudanas nas leis de impostos, finanas e pessoal, alm de estabelecer orientaes de como elaborar o Oramento anual. No havendo lei que regule a participao da sociedade civil na elaborao
do Oramento, preciso que se criem meios para efetiv-la, pelo menos para aquele ano de vigncia da LDO. Entre as possveis aes a
serem promovidas para sua concretizao, esto:

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

a) audincias pblicas;
b) recebimento de propostas de entidades;
c) criao de fruns de debate, etc.;
Lei de Oramentos Anuais (LOA)
o Oramento propriamente dito. a previso de todas as receitas e
autorizao das despesas pblicas, apresentadas de forma padronizada e com vrias classificaes que tornam difcil sua leitura e compreenso. Define as fontes de receitas e detalha as despesas por rgos
de governo e por funo, expressa em valores, isto , em nmeros. Contm tambm os programas, sub-programas, projetos e atividades que
devem contemplar as metas e prioridades estabelecidas na LDO com
os recursos necessrios ao seu cumprimento. Como veremos mais adiante, esta parece ser a melhor forma de entender e de interferir na sua
elaborao. Geralmente a Lei oramentria autoriza o prefeito a abrir
crditos suplementares sem prvia autorizao legislativa, e a realizar
emprstimos.
A Lei oramentaria anual compreender:
I- O oramento fiscal referente aos poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direita e
indireta inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico;
II- O Oramento de investimento das empresas em que o Estado, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III- O oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades
e rgos a ela vinculados, da administrao direita e indireta, bem como
os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo poder pblico;
O art. 166 da C.F. prev a possibilidade de emendas ao projeto de
lei do oramento anual, desde que compatveis com o plano plurianual
e com a Lei de diretrizes oramentrias.
4.0

QUEM FAZ O ORAMENTO PBLICO

A Constituio estabelece que a elaborao do oramento pblico de responsabilidade do poder executivo municipal, que o submete a aprovao do poder legislativo municipal ( Cmara de Vereadores ) podendo este apresentar emendas ao oramento.

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

5.0

2002 - AATR-BA

COMO FEITA A APROVAO DO ORAMENTO PELA CMARA DE VEREADORES

Cabe ao prefeito do municpio nos prazos estabelecidos na Lei orgnica municipal encaminhar a PROPOSTA ORAMENTARIA Cmara
de Vereadores. Se dentro desse prazo a Cmara no receber, dever
considerar como proposta a Lei oramentaria vigente, corrigida monetariamente.
A PROPOSTA ORAMENTARIA compor-se- de: mensagem; projeto de lei do oramento; tabelas explicativas; especificao de programas especiais.
Mensagem: a exposio circunstanciada com que o executivo
encaminha o plano oramentrio ao legislativo. Nela cabem todas as
consideraes que julgar oportuno tecer sobre os problemas
econmicos, sociais, polticos e administrativos do governo.
Projeto de Lei do Oramento: o Projeto de Lei do Oramento de
iniciativa do prefeito, o documento que, de forma articulada, estima
a receita e fixa o montante da despesa, podendo ainda, conter disposies que autorizem a abertura de crditos suplementares e operaes
de crdito por antecipao da receita.
Tabelas Explicativas: Destinam-se a explicar, esclarecer o oramento at os seus ltimos pormenores agrupveis, denominados itens.
Especificao de Programas Especiais: No que tange aos programas especiais custeados por dotaes globais, as especificaes devem ser elaboradas em termos de metas visadas, decompostas em estimativas do custo das obras a executar e dos servios a prestar, acompanhadas de justificao econmica, financeira, social e administrativa.
As emendas do Projeto de Lei do oramento anual ou aos projetos
que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I- Sejam compatveis com o plano plurianual e com a Lei de Diretrizes
Oramentarias;
II- Indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes
de anulao de despesas;
III- Sejam relacionados com a correo de erros ou omisses, ou com os
dispositivos do texto do projeto de Lei;
6

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

Devidamente discutido, o Projeto de Lei oramentrio, uma vez

aprovado pelo poder legislativo, merecer de sua parte a edio de
um autografo e logo aps enviado para sano pelo chefe do poder
executivo.

6.0

ORAMENTO - OS DOIS LADOS

Todo oramento se divide em duas partes principais:

1- A receita o que entra, quer dizer, o dinheiro que se recebe;
2- A despesa o que sai, o dinheiro que se paga;
A RECEITA
Receita oramentaria o conjunto dos recursos financeiros que
entram para os cofres pblicos consoante o previsto na Lei de oramento. A receita compreendida das rendas ( recursos prprios oriundos dos tributos e preos privativos da entidade estatal) e de todos os
demais ingressos, tais como os provenientes de tributos partilhados, fundos de qualquer natureza e origem, emprstimo, financiamentos, subvenes e doaes.
No caso da Prefeitura, a receita vem dos impostos pagos pela populao, de convnios e emprstimos. Uma parte dos impostos arrecadada diretamente pela Prefeitura. Outra parte vem do que arrecadado pelos governos federal e estadual. Esses governos distribuem entre as prefeituras uma parcela do que recebem. Resumindo, o dinheiro
da prefeitura tem as seguintes origens:
a) Receita prpria;
b) Transferncias do estado;
c) Transferncias da Unio (governo federal);
d) Convnios;
e) Emprstimos;
Vamos ver, ento, mais detalhes sobre cada uma dessas fontes:

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

I) Receita prpria
o que a prefeitura recebe diretamente da comunidade:
a) IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano)- pago pelos donos de
casas, terrenos, apartamentos, prdios comerciais etc.
b) ISS (Imposto sobre servio)- pago por empresas e profissionais
liberais que tm base no municpio, em funo do que recebem dos
seus clientes por prestao de servios.
c) ITBI- pago por quem vende terrenos e construes, sobre o valor
recebido na transao.
d) IVVC- pago pelos donos de postos de combustveis, sobre o volume de venda de lcool, gasolina, querosene e outros combustveis.
e) Receita Patrimonial- o que a Prefeitura recebe quando aluga
ou arrenda imveis de sua propriedade e tambm o rendimento de
aplicaes financeiras.
f) Taxas e Receitas diversas- So pagamentos feitos pela utilizao
de servios especiais da Prefeitura ou concesso de licenas (habitese, licena para vendedores ambulantes e outros alvars).
II) Transferncias do Estado
Dos impostos estaduais sobre circulao de mercadorias (ICMS) e
sobre propriedade de veculos (IPVA), uma pequena parte do que
pago no municpio fica para a Prefeitura.
III) Transferncias da Unio
O governo federal tambm distribui com os municpios uma parcela do bolo que arrecada, com tributos como Imposto de Renda, o Imposto sobre Produtos industrializados e o Imposto Territorial Rural.
IV) Convnios
Existem projetos que so executados no municpios em parcerias,
com diviso de custos entre a prefeitura e o governo estadual ou o governo federal. O dinheiro que repassado para a Prefeitura atravs
desses convnios s pode ser aplicado na finalidade a que se destina.
V) Emprstimos
A Prefeitura pode obter financiamento em condies especiais de
8

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

juros e prazos, junto a organismos oficiais brasileiros ou estrangeiros, como

a Caixa Econmica Federal ou o Banco Mundial. Em alguns casos, tambm contrata emprstimos de bancos particulares.
7.0

DESPESAS

Despesa pblica todo dispndio que a administrao pblica

faz para o custeio de seus servios, remunerao dos servidores, aquisio de bens, execuo indireta de obras e servios e outros empreendimentos necessrios a consecuo de seus fins.
A despesa pblica deve obedecer rigorosamente o princpio da
legalidade, isto , deve haver a autorizao legislativa para a sua
efetivao fixando inclusive o valor a ser gasto.
O oramento da despesa deve compreender todos os gastos do
municpio, isto , da prefeitura e da cmara municipal.
As despesas da Prefeitura se dividem em dois grandes grupos. De
um lado existem as Despesas correntes e, de outro, as despesas de Capital. Vamos ver, caso a caso, cada rea de aplicao das verbas
municipais.
7.
Despesas correntes
So todas aquelas despesas que mantm o funcionamento da
mquina administrativa. Elas se dividem em duas categorias: as Despesas de custeio e as Transferncias. Para compreender melhor, vamos
ver uma e outra separadamente.
Despesas de custeio
a) pessoal civil - inclui todos os pagamentos dos funcionrios municipais.
b) Obrigaes patrimoniais - pagamentos de FGTS, INSS, PASEP,
seguros etc.
c) Material de consumo - Compra de material de escritrio, combustvel, material de limpeza, material mdico-odontolgico etc.
d) Servios pessoais - remunerao de servios prestados prefeitura sem vnculo empregatcio, a exemplo de estagirios.
e) Outros Servios e encargos - pagamentos de servios prestados
Prefeitura, como fornecimento de gua, luz, telefone etc.
9

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

f) Despesas de Exerccios Anteriores- quitao de dbitos da Prefeitura que permaneceram sem pagamento de um ano para o outro
ou, como no caso presente, de administraes passadas para a atual.
Transferncias
a) Subvenes Sociais - Transferncias de recursos para instituies
de comprovada seriedade e utilidade pblica.
b) Transferncias operacionais - Repasse de verbas para instituies ligadas Prefeitura.
c) Contribuies correntes - Transferncias determinadas por lei.
d) Inativos - pagamentos de aposentadorias dos servidores municipais
e) Pensionistas - pagamentos de penses de aposentados conforme a legislao vigente.
f) Salrio- famlia - pago ao funcionalismo nos casos previstos por
lei.
g) Repasse para a Cmara - Destinados ao pagamento dos salrios dos vereadores, assessores e funcionrios da cmara municipal e
demais despesas do legislativo.
Despesas de capital
So considerados Despesas de Capital todos aqueles gastos que
no se referem diretamente manuteno diria da mquina administrativa. Veja quais so os principais casos:
a) Obras e instalaes - Despesas com o planejamento e a execuo de obras pblicas como pavimentao de ruas, saneamento etc.
b) Equipamentos e material permanentes - Gastos com a compra
de bens durveis como mquinas, tratores, mveis, livros etc.
c) Outras - Dvidas de Capital contradas em exerccios anteriores.
Inverses financeiras
Aquisio ou desapropriao de imveis por parte da Prefeitura.
Transferncias de capital

10

Polticas Pblicas - Oramento Pblico

2002 - AATR-BA

Amortizao da Dvida Contratada - pagamento parcelado de

emprstimos contratados.

8.0

QUAIS OS ESTGIOS DA DESPESA

As despesas pblicas para se concretizarem, passam por vrios

estgios fixados em lei que so:
Programao da Despesa- A programao da despesa o primeiro
estgio da despesa pblica. Aps a publicao da lei oramentaria, o
poder executivo, atravs de decreto, traara um programa de utilizao dos crditos oramentrios aprovados para o exerccio. A programao visa disciplinar os gastos mesma medida que se realizam as
receitas.
Licitao Licitao o procedimento administrativo que tem por
objetivo verificar, entre vrios fornecedores habilitados quem oferece
condies mais vantajosas.
Emprenho - o ato emanado de autoridade competente que cria a
obrigao de pagamento, para o pblico.
Liquidao - Consiste na verificao do direito adquirido pelo credor,
tendo por base ttulos e documentos do respectivo crdito.
Pagamento - o ltimo estgio da despesa.

Referncia Bibliogrficas:

ANGLICO, Joo. Contabilidade Pblica, 6 Edio, Atlas.

KOHAMA, Heilio, Contabilidade Pblica, 4 Edio, Atlas.
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Oramento Municipal, A participao da sociedade civil na sua elaborao, Subsdios INESC, n 27.

11