Governana e sustentabilidade das polticas pblicas ambientais: processos e atores

Alberto Teixeira da Silva

As polticas pblicas contemporneas constituem processos decisivos de
governana e sustentabilidade. Este artigo se orienta a partir das mltiplas anlises
definidas por este marco referencial. Com efeito, a acelerao da globalizao e a
consequente intensificao dos processos de interdependncia ecolgica, tem forjado
mudanas significativas na teoria da governana. Como um dos aspectos analticos de
arcabouo de investigaao, a dimenso da problemtica ambiental extrapolou as fronteiras
territoriais e criou espao para a constituio de novos atores e estratgias, para alm do
controle e atuao dos Estados-Nacionais, tornando o sistema mundial mais complexo e
multipolar, concorrendo para a formao de uma esfera pblica ambiental global. Como
afirma a Comisso para Governana Global, governana no se confunde com governo,
quando at se fala numa governana sem governo (Rosenau, 2000), isto , com as aes
meramente governamentais. Todava, transfomaes nas ltimas dcadas tiveram um ator
praticamente exclusivo na gesto da governana: Estado. Todavia, com o processo de
globalizao da sociedade civil, amplia-se consideravelmente a esfera pblica, no sentido
de modelagem de novos espaos de democratizao dos processos de deciso e gesto. O
monoplio do Estado rompido este precisa compartilhar o poder com outros atores. Uma
anlise do papel e atuao da sociedade civil organizada permite aprofundar um dos
aspectos mais relevantes na dinmica da esfera pblica e, por conseguinte, da
democratizao da governana: a organizao e mobilizao de Ongs em redes sociais em
diversos nveis hierrquicos, como atores scio-polticos significativos na
contemporaneidade. Embora o chamado 'terceiro setor' no seja uma questo inteiramente
nova, em contraposio ao Mercado (primeiro setor) e ao Estado (segundo setor), o fato
que as Ong's como expresso da emergente sociedade civil, tem alcanado um espao
significativo de ao e legitimidade scio-poltica frente aos desafios da realidade
contempornea, notadamente questes ambientais, direitos humanos, migraes, educao,
sade, questes de gnero, etc. A atuao das Ong's nos diferentes nveis (regional,
nacional e global) tem ousado pela capacidade de pressionar e influenciar decises
importantes no mbito de negociaes domsticas e transfronteirias, em alguns casos,
tendo uma importncia capital em desdobramentos futuros. Do ponto de vista quantitativo e
qualitativo, as Ong's vo cada vez mais expandindo suas atividades e conexes, sendo
muito comum a associao de Ong's em redes que aumentam sua eficcia e campo de
atuao. O fato novo que as Ong's esto muito presentes nas negociaes e
implementao de aes locais e globais.
Neste sentido, as ltimas dcadas do sculo XX foram marcadas pela intensificao
dos processos de globalizao, com profundas mudanas e largos desafios para as
coletividades humanas. Ao lado da cincia e dos avanos tecnolgicos que esto
revolucionando os modos de vida, modelando identidades e estabelecendo novos padres
de sociabilidade, agravam-se os problemas derivados da expanso do capital sob a gide da
mercantilizao mundializada: degradao ambiental, aumento da pobreza, desequilbrios
populacionais, violao de direitos humanos; configuram um cenrio complexo para a
gesto do futuro. Com o recrudescimento do conflito nuclear e riscos de guerras que
ameaam a estabilidade e a paz mundial, o problema da governana local e global se coloca
como questo essencial neste sculo XXI.

Num primeiro plano de anlise, til refletir em que contexto histrico emerge a
temtica da governana como preocupao da comunidade internacional. Assim como o
conceito de globalizao, o problema da governana ainda carece de uma clara
fundamentao epistemolgica e reflexo histrica acerca das mudanas na configurao
do poder mundial. No obstante o fato de ter sido posta em moda pelas instituies de Bretton
Woods Banco Mundial (BIRD), Fundo Monetrio Internacional - FMI, no incio da dcada de
1990; os dilemas suscitados pela governana nos parecem absolutamente relevantes para
compreender a evoluo e possibilidades para a construo de uma ordem mundial mais justa e
solidria. A questo ambiental emblemtica para uma discusso dos atores, estratgias e rumos
do sistema internacional - que hoje constitui efetivamente um sistema global, e a noo de
governana tem o mrito de reconhecer a complexidade do sistema.1
Essa discusso vem ganhando fora nos fruns internacionais, sendo bastante
sensvel em relao problemtica do meio ambiente, ao alcance da paz e segurana
mundial. No se trata de governo mundial, com poderes coercitivo e altamente
centralizado, uma espcie de Leviat global, no condizente com os valores democrticos
de liberdade e participao. Aquilo que est sendo posto como governana, no nvel geral;
Diz respeito criao e o funcionamento de instituies sociais (no sentido de regras de
jogo que servem para definir prticas sociais, designar papis e orientar as interaes entre
os que os desempenham) capazes de solucionar conflitos, facilitando a cooperao, ou,
mais genericamente, aliviando problemas de ao em um mundo constitudo por atores
interdependentes.2
Neste sentido, a compreenso do processo de governana amplia o debate sobre os
mecanismos de participao dos atores no cenrio internacional, envolvendo segmentos
diversos, tais como o sistema das Naes Unidas, FMI, Banco Mundial, GATT-WTO, regimes
internacionais setoriais, atores distintos que representam o mercado, e a crescente participao
de setores da sociedade civil, como as ONGs, que cada vez mais assumem um papel estratgico
na implementao de polticas ambientais no nvel local, regional, nacional e global;
contribuindo para a conformao da poltica cvica mundial.3
Dentre os referenciais da construo de uma governana global, destacam-se as
atividades da Comisso para a Governana Global, um grupo independente, formado por
28 lderes e intelectuais de diversas partes do mundo. A tarefa deste grupo tem sido sugerir
caminhos e alternativas para a construo de uma comunidade global. O trabalho de dois
anos e meio desta comisso resultou num livro intitulado Our Global Neighborhood
(Oxford University, 1995), publicado no Brasil pela Fundao Getlio Vargas, sob o ttulo
de Nossa Comunidade Global. Manifestando a tese de que no h alternativa seno
trabalhar em conjunto e usar o poder coletivo para criar um mundo melhor, esta comisso
estabeleceu o conceito de governana como sendo: A totalidade das diversas maneiras
pelas quais os indivduos e as instituies, pblicas e privadas, administram seus problemas
comuns. um processo contnuo pelo qual possvel acomodar interesses conflitantes ou
diferentes e realizar aes cooperativas. Governana diz respeito no s a instituies e

MILANI, Carlos. Governana global e meio ambiente: como compatibilizar economia, poltica e ecologia.
Centro de Estudos Konrad Adenauer-Stiftung, Pesquisas 16. So Paulo, 1999
2
YOUNG, Oran. International governance: protecting the environment in a stateless society. Ithaca: Cornell
University Press. 1994
3
WAPNER, Paul. Environmental activism and world civic politics. New York: State University Press. 1996

regimes formais autorizados a impor obedincia, mas tambm a acordos informais que
atendam ao interesse das pessoas e instituies.4
O desafio da governana global nos seus diferentes aspectos tem a ver com a gesto
presente e futura do planeta, isso representa a necessidade de uma viso sistmica e
abrangente dos problemas que afetam a humanidade. No cenrio complexo das relaes
internacionais contemporneas, um estudo sobre os mecanismos de regulao no setor
ambiental ganha amplitude e se coloca como temtica instigante, face aos desafios
colocados pela ameaa da continuidade de vida no planeta.
A questo ambiental tem se tornado, nas ltimas dcadas, parte constitutiva da
agenda poltica mundial, pela importncia vital que os sistemas ecolgicos desempenham
na esfera da produo e reproduo do modelo de desenvolvimento dominante. Indo mais
longe, na perspectiva da sustentabilidade, a varivel ambiental-ecolgica restringe as
atividades modernas industriais ou aquelas que comprometam um desenvolvimento
contnuo e duradouro. A relevncia da problemtica ambiental para a reflexo sobre a
governana global deriva de um conjunto de fatores complexos e interligados. notrio e
cristalino o carter transnacional da problemtica ambiental, visto que os danos ambientais
transbordam o local e o nacional, rompendo estruturas territorialmente delimitadas,
passando a fazer parte de responsabilidades globais, o que implica na costura de arranjos
polticos slidos e suficientemente harmnicos, comprometidos com as futuras geraes
(solidariedade diacrnica), alm de uma viso multidimensional da problemtica do
desenvolvimento como um todo. A conscincia individual ou coletiva oriunda da
revoluo do meio ambiente molda-se para uma nova forma de pensar e agir, uma nova
atitude diante dos riscos derivados da poluio e consumismo desenfreado. A finitude dos
recursos naturais, conjugado com o crescimento econmico sem limites, apresentados como
alerta pelo relatrio do Clube de Roma e o Relatrio Meadows The Limits to Growth,
1972; impactaram eventos e polticas posteriores, abrindo espao para um pensamento mais
crtico, holstico e uma ao poltica e coletiva mais abrangente.
O carter multidimensional da crise ecolgica e a complexidade das negociaes
polticas em torno de interesses comuns clima, qualidade de vida, alimentos, etc.,
desencadeia questionamentos sobre a legitimidade dos atores. A agenda da governana
envolvendo uma pluralidade de atores, com percepes, representaes e racionalidades
distintas, na resoluo dos conflitos ambientais; tenciona referenciais estabelecidos, amplia
e moldura dinmicas democratizantes na esfera pblica. Alarga-se o campo de ao e
participao coletiva dos segmentos da sociedade em geral. Assim que em diferentes
momentos de uma negociao, atores podem concordar ou divergir e, dependendo das
circunstncias, podem estabelecer acordos de cooperao que propiciem uma ao
conjunta. As redes de comunicao, responsabilidades e parcerias, tornam-se estratgias
eficazes de alcanar objetivos de curto, mdio e longo prazo, alm de serem ferramentas
inteligentes legadas pela globalizao informacional, neste turbulento cenrio acelerado
pelas inovaes tecnolgicas.
Por outro lado, os critrios de promoo da governana global, passam tambm
pela ao poltica frente s incertezas que gravitam sobre o presente e o futuro da biosfera
uma ao sobre os riscos manufaturados.5 Decises devem ser adotadas preventivamente,
4

NOSSA COMUNIDADE GLOBAL. Relatrio da Comisso sobre Governana Global. Rio de Janeiro. 1996.

GIDDENS, Anthony. Admirvel mundo novo: o novo contexto da poltica. In: MILIBAND, David (Org.)
Reinventando a esquerda. So Paulo. 1997

sem que haja ainda elementos cientficos suficientes. O chamado Principio da Precauo
exprime a necessidade de agir com base em incertezas, para evitar conseqncias malficas
derivadas dos riscos da modernidade insustentvel. A criao em 1988 pela Assemblia
Geral da ONU, do Painel Intergovernamental sobre Mudana Climtica - IPCC
(Intergovernmental Panel on Climage Change) foi um sinal de alerta para os lderes
mundiais quanto seriedade da mudana do clima global. O carter evolutivo e cumulativo
de idias, problemas e intervenes pblicas uma marca caracterstica da questo
ambiental, e o sentido do desenvolvimento sustentvel como transformao social constitui
um desafio permanente da governana. Ao lado da globalizao econmica e dos fluxos
financeiros, a acelerao dos fluxos ambientais, sobretudo aqueles disseminados pela mdia
e pelos movimentos da sociedade civil mundial, adquirem um significado particular na
conformao de uma agenda positiva para a governana do desenvolvimento. A
socializao de idias, projetos, iniciativas e experincias que promovam a sustentabilidade
planetria, canalizados pelas tecnologias informacionais de ponta, como a Internet e as
networks, conspiram a favor de uma outra ordem global, menos excludente e mais solidria.
Um processo de governana democrtica exige a participao de indivduos e coletividades,
exigindo, portanto, diviso de responsabilidades e cumprimento de acordos estabelecidos,
objetivos difceis de serem alcanados face as assimetrias de poder, sobretudo quando se leva
em conta as tenses entre pases no eixo Norte-Sul, ainda que muitos avanos tenham sido
alcanados.
Sendo um processo complexo e multifacetado, a governana nos diferentes nveis
de anlise (local, regional, nacional e global), comporta inexoravelmente uma
multiplicidade de atores e atuaes no campo da representao social, racionalidade
econmica e ao poltica, que definem diversas estratgias, de acordos com os objetivos e
resultados que so esperados, segundo a lgica dos agentes diretamente envolvidos. As
tenses e interaes provocadas pela acelerao dos processos de globalizao cresceram
imensamente nas ltimas dcadas, invadindo outros campos da vida do homem. Estes
processos afetam indistintamente a economia, polticas, relaes sociais e pessoais,
mentalidades, intimidades; forjando novos padres de sociabilidade e comunicao entre
pessoas, comunidades, naes e relaes transnacionais. A sociedade global emergente est
se tornando numa sociedade complexa, aberta, transfigurada pelas rpidas transformaes
advindas da compresso tempo-espao. Neste sentido, como as tendncias apontam para
uma maior complexidade do sistema micro e macro-social, os atores e as estratgias
adotadas tambm acompanham esse movimento.
Ancorado numa viso multidimensional da sustentabilidade, urge que se
estabeleam polticas com a participao dos mltiplos atores da esfera pblica (governos,
sociedade civil, empresrios). O debate pblico em torno da sociedade, economia, poltica,
ecologia, cultura, tem desencadeado um conjunto de preocupaes relativas sustentao
da biosfera e possibilidades de segurana humana no mundo globalizado. O impasse
ecolgico pode ser colocado como problema transversal, fluindo no mago da lgica e
princpios da sociedade capitalista. Nestes tempos de agravamento das condies climticas
do planeta e perspectivas sombrias projetadas pelos cientistas do IPCC sobre os efeitos
devastadores do aquecimento global; a crise do modelo de produo e consumo atual
coloca em xeque de forma aberta e radical o projeto de modernidade baseado no progresso
tcnico e material ilimitado, construdo a partir do sculo XV, com os grandes
descobrimentos e expanso ultramarina dos pases colonizadores, impulsionada pelo
paradigma cartesiano que estabeleceu as bases da cincia moderna.

Na arena ps-eleitoral brasileira desenha-se um dos dilemas vitais da

contemporaneidade: afinal, precisamos da retomada do crescimento econmico ou de uma
poltica de desenvolvimento que atenda os pressupostos da sustentabilidade, na perspectiva
de conciliar produo econmica, prudncia ecolgica, democracia, diversidade cultural e
justia social? A agenda da sustentabilidade vem se configurando desde a dcada de 1970,
com a realizao da Conferncia de Estocolmo, a primeira da ONU sobre Meio Ambiente
(United Nations Conference on the Human Environment), realizada em 1972, como marco
da governana ambiental contempornea em escala planetria. Foi, de fato, o primeiro
grande esforo de carter global, envolvendo os pases desenvolvidos e subdesenvolvidos,
tendo em vista um diagnstico bastante preocupante que apontavam para a deteriorao
crescente dos ecossistemas e degradao das condies da biosfera. Este acontecimento
poltico representou, em grande parte, o resultado das foras do ambientalismo e do caldo de
cultura dos tempos rebeldes, que marcaram a dcada de 1960.
A compreenso do paradigma da sustentabilidade passa de forma inevitvel pela
perspectiva complexa e multidimensional. A sustentabilidade planetria, no por acaso,
aparece em primeiro lugar: trata-se de uma questo vital para a manuteno da vida
terrestre, medidas de carter global que extrapolam as fronteiras territoriais estatais,
notadamente reduo na emisso de gases que contribuem para o aquecimento da terra,
diminuio dos desmatamentos, aproveitamento da biodiversidade com base na difuso de
tecnologias direcionadas para uma nova matriz produtiva e preservao do patrimnio
biogentico.
A sustentabilidade cultural se expressa na pluralidade dos grupos sociais e no
reconhecimento da diversidade de aes e comportamentos dos diversos segmentos que
formam uma determinada sociedade. A sustentabilidade social aponta para uma melhor
distribuio de renda, diminuindo desigualdades e elevando a qualidade de vida das
pessoas. A universalizao dos direitos sociais e o acesso bens e servios pblicos so
condies objetivas para medir o avano da cidadania num contexto de democratizao da
ordem pblica. Dentre os desafios da sustentabilidade social esto s aes promotoras de
incluso de segmentos marginalizados, alternativas de produo e gerao de renda e
combate fome.
A sustentabilidade poltica passa necessariamente pela construo da cidadania, se
resumindo em dois objetivos: a democratizao da sociedade e a democratizao do Estado.
A dimenso institucional da sustentabilidade do desenvolvimento requer, por sua vez, uma
engenharia que modele instituies segundo desenho coerente e funcionalmente adequado
s exigncias modernas de eficincia, capacidade de regulao e instrumentos de
planejamento. O carter abrangente da sustentabilidade propicia diferentes ngulos de
percepo da realidade, lapidando situaes especficas e propondo mudana de rumos nas
polticas de desenvolvimento.
Certamente o Brasil precisa voltar a crescer, o que necessrio e urgente, mas no
condio suficiente para garantir um padro societrio que promova a incluso dos
segmentos mais vulnerveis e em situao de risco, gere empregos saudveis e de
qualidade, distribuindo renda e restaurando o equilbrio entre homem e natureza. Afinal,
no seria este o ideal de um Brasil prspero e desenvolvido?
No entanto, o crescimento econmico no pode ser perseguido como panacia para
os graves problemas nacionais. Como disse Celso Furtado, um dos mais brilhantes
economistas brasileiros: s haver verdadeiro desenvolvimento que no se deve
confundir com crescimento econmico, no mais das vezes resultado de mera modernizao

das elites ali onde existir um projeto social subjacente. Por vezes, os arautos do
neoliberalismo proclamam o crescimento econmico sustentvel (sic!) como inexorvel
caminho rumo ao progresso material e insero mundial.
A racionalidade econmica dominante tem uma viso mercantil voltada para a
acumulao de riqueza, que no garante o bem-estar coletivo, pois o uso que uma
coletividade faz de sua riqueza, e no a riqueza em si, que o fator decisivo e essencial. A
atribuio do Prmio Nobel da Paz de 2006 ao bengals Muhammad Yunos e seu Banco
(Grameen Bank), pioneiro na implementao do microcrdito para pessoas em extrema
pobreza, mostra como uma arquitetura scio-financeira pode estar a servio de uma
economia solidria, subvertendo a lgica da apropriao pela lgica da repartio do capital
social, onde a riqueza se torna instrumento de promoo de cidadania e motor de dignidade
humana.
A sociedade brasileira j conheceu fases de crescimento econmico acelerado no
incio da dcada de 1970, onde se pregava que o bolo deveria crescer para depois distribuir
a riqueza. Esta aventura deixou um rastro de estagnao produtiva, perversidade social e
degradao ambiental sem precedentes na histria recente do Brasil. Neste perodo, a
Amaznia foi alvo emblemtico da ideologia desenvolvimentista que pregava o
crescimento a qualquer custo, onde as florestas eram tidas como obstculo ao
desenvolvimento regional e nacional. Sabemos do curso desse processo destrutivo, que
infelizmente ainda estamos submetidos.
O desafio brasileiro no mundo globalizado consiste no aproveitamento de suas
vantagens comparativas (recursos hdricos, biodiversidade, multiculturalismo, energias
renovveis, etc.), subordinando o crescimento da economia ao modelo de sociedade
igualitria, onde sejam forjados novos padres de sociabilidade humana pautada na
democratizao dos espaos pblicos e satisfao das necessidades bsicas da populao. A
Amaznia brasileira (que representa 70% da Amaznia sul-americana) detm a maior bacia
hidrogrfica do mundo e concentra 20% de toda a disponibilidade de gua doce do planeta.
As florestas tropicais brasileiras so consideradas imensas fronteiras de
megabiodiversidade, patrimnio incalculvel de recursos de flora e fauna: insumos para
experimentos na rea de biotecnologia e banco gentico estratgico no campo da pesquisa
cientfica global. A constituio multicultural do povo brasileiro um forte apelo histrico
e simblico na afirmao da identidade tnica no plano da diplomacia mundial. Recursos
oriundos da biomassa e fontes energticas renovveis colocam o Brasil como uma das
lideranas do novo modelo de convivncia entre naes e civilizaes.
O Brasil como potncia ambiental internacional, precisa assumir o compromisso
tico com as futuras geraes e fazer a opo pela sustentabilidade. Os movimentos
ecologistas so legtimos guardies do valioso patrimnio ambiental desse pas e
responsveis diretos pelos avanos obtidos na formulao de polticas pblicas em prol da
proteo de nossas riquezas ecossistmicas. Pelas potencialidades intrnsecas da maior
fronteira de recursos naturais do planeta, a Amaznia certamente um espao estratgico
para repensar uma poltica nacional de desenvolvimento sustentvel, alm dos servios
ambientais vitais (seqestro de carbono, ciclos hidroqumicos, etc.) que proporciona para a
governana climtica regional, nacional e global.