Perspectivas contemporneas

para a constituio de redes

de polticas pblicas
Hermlio Santos*

O estudo de polticas pblicas se dedica em geral a analisar os seus contedos, seus impactos ou ainda o processo de sua formulao e implementao. O presente artigo ir se deter a este ltimo aspecto. O tema proposto aqui
ser abordado em trs momentos distintos. Em um primeiro momento discute-se a capacidade do Estado brasileiro cumprir, com eficincia, o papel de
formulador e implementador dessas polticas. Em seguida ser realizado um
esforo tentativo de apontar uma possvel alternativa para o processo de formulao de polticas pblicas fundado na complexa interao de atores estatais e no-estatais atravs da constituio de redes de polticas pblicas. Por
ltimo, sero analisados brevemente um exemplo que demonstra a incapacidade de otimizar os recursos pblicos e privados na implementao de polticas pblicas e um outro que demonstra precisamente a potencialidade para a
constituio do que se convencionou chamar de redes de polticas pblicas.

Doutor em Cincia Poltica pela Freie Universitt Berlin. Professor do Programa de PsGraduao em Cincias Sociais da PUCRS. hermilio@pucrs.br.

Civitas

Porto Alegre

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n. 1

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I
No incio da dcada de 1990 prosperou uma avaliao de que a causa do
que se convencionou chamar crise do Estado brasileiro residiria na sua
incapacidade de processar as demandas excessivas, em dar conta da agenda
sobrecarregada, em responder s presses excessivas, alm de diversos outros
fatores provocados pela ampliao da participao poltica. Isto estaria provocando profundas incertezas no processo de governabilidade. Essas leituras
da crise do Estado orientam-se pelas reflexes realizadas por Samuel Huntington. Segundo Huntington, as condies timas para a governabilidade
estariam garantidas caso se d um equilbrio entre as demandas lanadas ao
Estado e sua capacidade de administr-las e atend-las (Huntington, 1975).
Diferente deste diagnstico, Eli Diniz (1998) afirma que o estrangulamento do Estado situar-se-ia, sobretudo, no mbito da execuo das polticas, da capacidade de fazer cumprir as decises tomadas e de assegurar a
continuidade dos programas governamentais (Diniz, 1998, p. 31). Analisando os governos aps o processo de redemocratizao, a autora identifica um
aumento do poder desptico, atravs da concentrao do poder decisrio na
cpula tecno-burocrtica, ao mesmo tempo em que ocorreria um debilitamento do poder infra-estrutural, atravs de uma forte crise fiscal, de uma crise de
autoridade como resultado dos fracassos dos diversos planos de estabilizao
econmica e a eroso da capacidade do Estado de realizar suas funes bsicas, como por exemplo, a garantia da ordem e da segurana.
Quanto produo de polticas pblicas, observa-se no perodo psautoritrio uma proliferao de decises sem qualquer consulta ou transparncia, por um pequeno crculo que se localiza em instncias enclausuradas
na alta burocracia governamental (Diniz, 1998, p. 34), o que fica bastante
evidente no apenas na persistncia, mas tambm na expanso do uso de
medidas provisrias. Embora no seja difcil concordar que o Brasil pode ser
considerado um pas com democracia consolidada quanto aos chamados
requisitos liberais clssicos: liberdade de organizao, expresso e participao eleitoral, entre outros, trata-se de um regime deficitrio, ainda segundo
Diniz, quanto eficcia dos mecanismos de cobrana e de prestao de
contas, inexistindo praticamente os instrumentos garantidores da responsabilizao pblica dos governantes diante da sociedade e de outras instncias do
poder (Diniz, 1998, p. 38), ou seja, aquilo denominado de dficit de accoun-

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tability. Nos anos mais recentes, a entrada em vigor de algumas leis, notadamente da lei de responsabilidade fiscal tm contribudo para minimizar este
dficit. Entretanto, o conceito de accountability vai alm dos avanos representados pela limitao dos gastos pblicos e da prestao das contas. Este
envolveria ainda, entre outras coisas, atuar no sentido de gerar as condies
para que aqueles que so afetados por programas ou polticas especficos
sejam envolvidos de alguma maneira.
A partir disso, Diniz sugere que as categorias de governabilidade entendida como as condies sistmicas sob as quais se d o exerccio do poder,
como a forma de governo, a relao entre os poderes e o sistema partidrio
e governana entendida como a capacidade de ao estatal na formulao e
implementao de polticas pblicas estejam interligadas como forma de
superao da crise do Estado brasileiro.
Como podemos conceber maneiras de formular e implementar polticas
pblicas em que estejam combinadas a capacidade de governabilidade com
uma boa governana? A seguir tentarei oferecer alternativas satisfatrias para
esta questo.
II
Nesta seo proponho discutir como o Estado, em algumas democracias,
tem procurado articular os interesses existentes na sociedade de uma tal maneira a garantir uma maior eficincia das polticas formuladas, sem, no entanto, fazer do Estado prisioneiro de interesses economicamente robustos. Tratase, ento, de problematizar a maneira como o Estado se articula com atores
no-estatais a fim de otimizar parte de suas funes.
A questo relevante que deve ser coloca a esta altura saber de que maneira atores no-estatais podem contribuir para o processo de polticas pblicas. A presena de grupos de interesse, por exemplo, comumente percebida
somente quando tentam sabotar medidas deliberadas. em parte por esta
razo que esses grupos gozam em geral de m reputao entre segmentos
sociais e administradores pblicos. Entretanto, preciso que fique claro que
entre os atores no-estatais devem ser includos no apenas os grupos de
interesse.
Estudos recentes apontam para a tendncia de se estudar todo o processo
de formulao de polticas pblicas. A principal preocupao est na tentativa

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de oferecer uma viso geral da participao dos diferentes atores ou da investigao das relaes entre eles. Essa linha de pesquisa tem se tornado mais
freqente desde meados da dcada de 1980 e caracterizada pela anlise das
redes de polticas (policy networks).
Por rede de polticas pblicas entende-se a caracterizao geral do processo de formulao de polticas na qual membros de uma ou mais comunidades de polticas estabelecem uma relao de interdependncia. Alguns
autores, como Marin e Mayntz (1991) chamam a ateno para o fato de que
redes de polticas pblicas no podem ser definidas unicamente atravs de
sua interao interorganizacional, mas tambm pela sua funo, a saber, a
formulao e implementao de medidas. Onde identificada a presena de
redes atravs da observao de atores que participam das negociaes e
consultas antes que as decises sejam tomadas , estas se concentram em
temas setoriais ou especficos (como por exemplo no apoio ao desenvolvimento de novas tecnologias, no caso de poltica industrial).
Esta concepo do processo de formulao de polticas pblicas tem como pano de fundo uma compreenso da sociedade em que diferentes atores
interagem de uma maneira relativamente descentralizada. Isso significa que
polticas pblicas so o resultado de uma complexa interao entre agncias
estatais e organizaes no-estatais. Rejeita-se com isso a abordagem que
parte do Estado como o nico ator relevante neste processo. A iniciativa para
que um tema seja objeto de poltica pblica pode ser tomada no apenas pelo
Estado, mas tambm por agentes no-estatais. Aqui se estabelece uma distino marcante entre a formulao de polticas atravs de rede de polticas
pblicas, de um lado, e atravs de dirigismo estatal, por outro lado. A formulao via rede no se baseia em comando e ordem, mas em negociao e
intercmbio. Este intercmbio no significa, porm, que todos os atores se
beneficiem igualmente da relao da decorrente.
Ao contrrio do que possa parecer, o Estado envolvido no processo de
polticas pblicas atravs de rede no um Estado prisioneiro e fragilizado
em sua ao. Trata-se de um Estado que perdeu suas pretenses de dirigismo,
mas que no abdicou de seu papel de formulador e implementador de polticas. Entretanto, este papel tradicional passa a ser combinado com uma nova
maneira de processar as demandas, a saber, quando atores no-estatais passam a estar includos ex ante na identificao de problemas e na proposio

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de solues, inclusive com alguns desses atores assumindo parcela da respon1

sabilidade em sua implementao.
No Brasil, ainda so escassas as anlises do processo de constituio de
redes de polticas pblicas. Diferentemente da grande maioria da literatura
que trata da temtica que concentra a anlise por um lado na capacidade do
Estado de se articular com outros atores e, por outro lado, na incapacidade do
Estado de prover todos os recursos necessrios formulao e implementao de polticas pblicas , no Brasil, no se poderia analisar esta realidade
desconsiderando o desenvolvimento recente das organizaes da sociedade
civil.
Na definio de sociedade civil, formulada por Jean Cohen e Andrew
Arato (1992), os movimentos sociais so entendidos como parte constitutiva
da sociedade civil. Para esses autores, sociedade civil uma esfera de interao social entre economia e estado, e composta, sobretudo, pela esfera ntima (famlia, por exemplo), a esfera das associaes (especialmente associaes voluntrias), os movimentos sociais e formas de comunicao pblica.
Mais que constituindo a sociedade civil, os movimentos sociais so, para
Cohen e Arato, o elemento dinmico nos processos que devem realizar as
potencialidades positivas das sociedades civis modernas. O que haveria de
novo e positivo nos movimentos sociais no apenas o abandono de ideais
revolucionrios em favor de reformas radicais, mas que a luta por essas reformas no estariam direcionadas nica e principalmente ao Estado. Isso quer
significar que a prpria sociedade, e de maneira mais restrita os prprios
movimentos sociais, seriam o alvo e a esfera capaz de processar essas reformas. Aqui no significa que o Estado tenha se tornado irrelevante, mas to
somente que o Estado passa a compartilhar sua importncia com atores sociais situados na comunidade societria, tal como denominado na anlise de
Talcott Parsons. No Brasil, estaramos nos afastando de maneira consistente
daquela realidade em que o Estado cria, organiza e regula as sociedades,
enfim, o Estado deixa de ser o centro da sociedade. Portanto, na constante
tenso existente entre os diferentes subsistemas sociais (ou esferas), a comunidade societria vem se consolidando nas ltimas dcadas. Esta situao

Para uma anlise de redes de polticas pblicas neopluralistas e neocorporatistas, ver Santos
(2002).

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contribui sobremaneira para criar um novo cenrio no processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
Como na concepo desenvolvida por Cohen e Arato, Jeffrey Alexander
tambm apresenta explicitamente a noo dos movimentos sociais como
traduo da sociedade civil. Segundo Alexander, o desenvolvimento dos
movimentos sociais como fenmenos relevantes s se tornou possvel aps o
surgimento de uma sociedade civil independente. O vnculo dos movimentos
sociais com a tentativa de ampliao da cidadania se deve em oposio aos
grupos de interesse, por exemplo ao fato de pretenso de universalidade em
sua atuao. Isso seria alcanado quando os movimentos sociais logram vocalizar problemas que so transferidos de uma especificidade particular para o
conjunto da sociedade civil. precisamente esse deslocamento, ou seja, a
constituio de uma agenda mais ampla, que concede legitimidade aos movimentos sociais.
Situando-se entre o estado e o mercado, os movimentos sociais e as demais instituies da comunidade societria cumpririam um papel de fazer
com que as polticas pblicas implementadas passassem a adotar uma perspectiva menos centrada no Estado.
De acordo com Avritzer (1994), o surgimento da sociedade civil no Brasil associa-se a trs fenmenos fundamentais: a) ao surgimento de atores
sociais modernos e democrticos; b) retomada da idia, realizada por esses
autores, de constituio de um espao intermedirio entre estado e sociedade
e c) constituio de estruturas legais apropriadas para a institucionalizao
das reivindicaes da sociedade civil.
Os dois primeiros fenmenos esto vinculados ao surgimento de novos
atores sociais, decorrncia do rpido processo de modernizao por que passou a sociedade brasileira durante o regime militar. Nesse processo verificase no apenas um crescimento quantitativo de novos atores, mas tambm que
esses novos atores constituram-se social, cultural e politicamente de maneira
diferenciada, na medida em que a urbanizao crescente provocou a introduo de novos hbitos. Ao lado da constituio de um associativismo civil
urbano, outros dois movimentos exerceram um papel fundamental nesse
processo, trata-se do novo sindicalismo e do associativismo profissional de
classe mdia.

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Mas de que maneira esses movimentos sociais contribuem para o processo de polticas pblicas? A capacidade de revitalizao e ampliao da participao da sociedade civil nesse processo no se encerra com a constituio
de movimentos sociais autnomos, carecendo ao mesmo tempo de canais
institucionais para se expressarem. Concretamente, isso se daria com a possibilidade de apresentao de projetos de lei ou de polticas pblicas por iniciativa das prprias instituies.
Portanto, diferentemente das abordagens correntes sobre as redes de polticas pblicas, que focam a anlise na capacidade ou mesmo na incapacidade
do Estado em dar conta sozinho da formulao e da implementao das polticas, preciso que ampliemos a configurao da anlise a fim de incluir
tambm a capacidade dos atores no-estatais em contribuir nesse processo.
No se trata de estabelecer condies normativas para a cooperao de atores
diversos na execuo de atividades pblicas, mas to somente alargar o escopo analtico para dar conta de uma realidade que, em alguns contextos, vai se
tornando mais complexa. A maior complexidade aqui se refere ao fato de
responsabilidades no ciclo de polticas pblicas estarem sendo, em muitos
casos, compartilhada entre atores pblicos, privados e da sociedade civil.
Nesse caso, se por um lado a execuo das polticas tem a capacidade de,
potencialmente, ganhar em eficincia, por outro lado, tem o efeito de introduzir novos elementos a desafiar a legitimao democrtica da autoridade pblica.
III
Nesta seo menciono dois exemplos de contextos de formulao e implementao de polticas pblicas que sero avaliadas a partir da anlise terica da seo anterior. Em primeiro lugar, gostaria de mencionar um exemplo
recente de implementao de poltica setorial sem a constituio de uma rede.
Em segundo lugar, menciono um programa que se coloca a perspectiva de
constituio de uma rede para sua implementao.
Tanto na Alemanha, quanto no Reino Unido, a implementao de polticas industriais tem se verificado como bastante propcia constituio de
redes de polticas pblicas. No o caso do que encontramos pelo menos at
recentemente, por exemplo, em Nova Serrana, Minas Gerais. A cidade de
Nova Serrana, com 30.000 habitantes, est localizada a 133 km de Belo Horizonte. At o incio da dcada de 1950 o desenvolvimento se deu de maneira

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lenta, at que se iniciou a atividade de fabricao de calados. A partir da

dcada de 1980 este setor experimentou um rpido crescimento, baseado,
sobretudo na falsificao de marcas conhecidas. Esse crescimento acelerado
provocou ao mesmo tempo um aumento populacional desordenado, provocando problemas para o meio ambiente, para a oferta de moradia, oferta de
vagas em escolas, lazer, servios de sade e saneamento.
Ao final da dcada de 1980, havia na cidade cerca de 350 empresas fabricantes de calados, com a grande maioria delas apresentando baixa produtividade e sistema de gesto, comercializao e tecnologias rudimentares. Os
calados produzidos eram de baixa qualidade, a fora de trabalho era mal
remunerada e com alto nvel de trabalho infantil. Desde que o mercado brasileiro de calados foi aberto competio internacional, o setor passou a se
esforar para melhorar os ndices de qualidade e produtividade. No final da
dcada de 1990, Nova Serrana era o terceiro plo produtor de calados do
Brasil.
O maior problema identificado para o desenvolvimento futuro do setor
foi justamente a baixa capacidade tcnica da fora de trabalho, tanto no cho
de fbrica quanto do setor administrativo e comercial. Tanto a Prefeitura
quanto o Sindicato dos Fabricantes de Calados possuam diagnstico semelhante sobre a situao. Contudo, as iniciativas do poder pblico local e da
entidade representativa dos fabricantes foram pontuais e, ainda mais grave,
completamente desarticuladas uma da outra. O xito desse tipo de poltica
depende em grande medida do envolvimento daqueles setores atingidos pelas
polticas. Assim, no caso de Nova Serrana, para superar os principais gargalos do setor caladista exigia-se algumas medidas que passavam necessariamente pela ao conjunta e sistemtica dos atores relevantes, entre eles a
Prefeitura, o Sindicato dos Fabricantes, o Sindicato dos Trabalhadores, assim
como as instituies educacionais locais e federal (CEFET Centro Federal
de Educao Tcnica). Somente em anos mais recentes passou a ser construda uma tal alternativa, aps a desobstruo do cenrio poltico.
Por outro lado, outras experincias demonstram que a possibilidade de
constituio de redes de polticas pblicas est sendo explorada de maneira
satisfatria. Dentre os programas executados atualmente pela Secretaria Estadual da Sade do Rio Grande do Sul, o mais importante deles tem como
objeto a reduo da mortalidade infantil. Denominado Primeira Infncia

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Melhor (institudo pela Portaria 15/2003, da Secretaria de Estado da Sade,

de 7 de abril de 2003), o Programa coloca em prtica medidas de ateno
integral s crianas de 0 a 6 anos de idade residentes nas zonas rurais e urbanas em situao de risco social. nessa fase da vida, segundo o Programa,
que vo se formar as bases essenciais do desenvolvimento fsico, psicolgico
e da personalidade da criana. O programa Primeira Infncia Melhor inspira-se em experincia semelhante existente em Cuba, onde o foco da ateno
promover o papel da famlia como protagonista na ateno a suas crianas. A
execuo do programa conta com o envolvimento de outras secretarias de
Estado, porm no est cargo exclusivamente dos rgos governamentais,
uma vez que desde o incio j previa a participao permanente de associaes comunitrias. Na primeira fase do programa, os responsveis pelo programa buscaram parcerias com entidades da sociedade civil, alm da constituio do Comit Estadual para o Desenvolvimento Integral da Primeira
Infncia (institudo pelo Decreto N. 42.199 de 07 de abril de 2003). Fazem
parte desse comit, alm de representantes de secretarias de Estado, entidades
representativas do setor produtivo, dos municpios, de moradores de bairro,
ONGs, a CNBB, dentre outras entidades. Na segunda fase constituram-se
Equipes Tcnicas Municipais com carter interinstitucional e intersetorial,
alm da constituio do Comit Municipal da Primeira Infncia dentre outras
iniciativas.
Esta breve referncia ao Programa Primeira Infncia Melhor relevante
aqui para tornar explcito que os novos papis tanto do Estado quanto da
sociedade tm sido assimilados pelos gestores pblicos no Brasil. Isso permite afirmar que o contexto poltico e social atual no Brasil, e especialmente no
Rio Grande do Sul, tem apresentado as condies propcias para a constituio de redes de polticas pblicas, no apenas pela incapacidade do governo
de assumir sozinho as responsabilidades nesse empreendimento, como tambm pela maturidade institucional das organizaes da sociedade civil gacha, alm da capacidade seja tcnica, seja em capilaridade social dessas
instituies em contribuir satisfatoriamente para se alcanar metas no estatais, mas compartilhadas pelos mais diversos setores da sociedade.

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