1 - Institucionalização Das Políticas de Direitos Humanos

POLÍTICAS PÚBLICAS
Institucionalização das políticas de Direitos Humanos

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INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS DE

DIREITOS HUMANOS
SOCIEDADE: CONFLITOS DE INTERESSES
O sistema político recebe da sociedade uma série de apoios a determinadas causas

e demandas do que a sociedade gostaria de ver resolvidos (problemas, anseios, necessi-
dades etc.). Além disso, ele também gera apoios e demandas internamente. Tudo isso é
processado pelo processo político, que envolve os acordos, as coalisões, as barganhas, os
trabalhos de persuasão, as disputas entre os grupos etc. No final, esse processamento
político pelo sistema político gera dois tipos de produtos: as decisões políticas e as polí-
ticas públicas, que retroalimentam o sistema.
A implementação de uma política pública depende do que acontece dentro do pro-
cesso político. Principalmente em se tratando de uma sociedade moderna e complexa,
marcada por diversos conflitos de interesse, pois há disputas entre os grupos que com-
põem a sociedade, que são os atores poíticos, em torno do que é importante, prioritário
e o que deve ou não ser feito. Todos os atores políticos atuam de acordo com seus inte-
resses sobre o sistema político, às vezes dentro do sistema político, para tentar condi-
cionar a política pública que vai existir ou deixar de existir.
Desse modo, muitas vezes, uma política é formulada, mas não é implementada. Isso
ocorre comumente por não se ter força para tanto. Tem-se força para desenhar a polí-
tica, mas os atores contrários a ela impendem que ela saia do papel. Há também outros
motivos, como no caso das políticas simbólicas, quando não se tem um real interesse
em implementar a política pública, mas apenas desenhá-la para falar que está dando
uma resposta a algum anseio da sociedade. Mesmo que a política pública seja imple-
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mentada, não significa que ela durará o tempo que originalmente deveria durar, pois há
alguns atores que podem querer interrompê-la para redirecionar os recursos, tirar os
objetivos da agenda etc.
O cerne da discussão da institucionalização de políticas de direitos humanos como
políticas de estado é garantir que a política seja perene, isto é, que ela dure ao longo do
tempo e dos governos, ao contrário do que acontece com políticas de um governo que
existem por um período determinado, que é o período que durar aquele governo.
CF/1988
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais
pelos seguintes princípios:
5m
I – independência nacional;
II – prevalência dos direitos humanos;
III – autodeterminação dos povos;
IV – não intervenção;
V – igualdade entre os Estados;
VI – defesa da paz;
VII – solução pacífica dos conflitos;
VIII – repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X – concessão de asilo político Constituição da RFB.
O artigo 4º da CF/1988 determina que o Brasil defende a prevalência dos direitos

humanos quando ele se posiciona com outros países. Isso significa defender os direitos
humanos nos outros países, mas também no Brasil. O fato disso ter destaque na Consti-
tuição e de que os tratados sobre direitos humanos devem ser tratados como emendas
constitucionais não significa que isso sairá do papel. Uma coisa é o nível principiológico,
ou mesmo mandatório, da Constituição, outra coisa é a realização disso na prática, que
depende de outros fatores a serem considerados.
MINISTÉRIO DOS DIREITOS HUMANOS E DA CIDADANIA
‘Ao participar do terceiro Fórum Mundial de Direitos Humanos 2023, em Buenos Aires
(Argentina), o ministro dos Direitos Humanos e da Cidadania, Silvio Almeida, defendeu
a “institucionalização” da política de direitos humanos no Brasil. O termo não significa
apenas a existência de um ministério para promover a dignidade humana; mas, sobre-
tudo, que a temática seja considerada de Estado, e não de governo.’
‘“Essa ação é o que eu chamo de institucionalização da política de direitos huma-

nos, ou seja, envolver todos os outros ministérios e áreas do governo na promoção
de direitos humanos, fazendo com que o nosso ministério seja um polo irradiador das
políticas coordenadas e de todo o planejamento sobre a política de Estado”, explicou
Silvio Almeida.’
Fonte: Ministério dos Direitos Humanos e da Cidadania
INSTITUCIONALIZAÇÃO
“Institucionalização de uma política pública se refere a aspectos, formais ou infor-

mais, da existência da política, relacionados a capacidades organizacionais, normatiza-
ção, padrões, procedimentos, competências e recursos que possibilitam o alcance dos
objetivos e resultados da política pública.”
• É preciso institucionalizar para que a política pública possa existir, isso é, acontecer
no mundo real e não apenas no mundo das ideias. Uma parte disso é formalização,
ou seja, instrumentos normativos, como leis, decretos ou outros atos regulamen-
tares, que formalizarão a política pública. Quando se fala em institucionalização no
sentido amplo, inclui-se também aspectos informais, como a cultura das organi-
zações que vão tocar as políticas públicas e até da sociedade. Contudo, em regra, a
institucionalização está mais ligada aos aspectos formais.
“Espera-se que uma política pública esteja jurídica e oficialmente formalizada, com o
estabelecimento de normas, padrões e procedimentos que definam claramente as arenas
decisórias, a divisão de competências e as atribuições dos atores envolvidos. A inexistên-
cia de políticas públicas formais fragiliza [...] a constituição de arcabouços legais para a
sua sustentação e a definição segura das fontes de recursos (PROCOPIUCK, 2013).”
10m
• É preciso institucionalizar a política, e parte relevante disso é formalizar essa polí-
tica oficialmente, o que permite definir de quem são as responsabilidades, quem
deve fazer o quê, de onde virão os recursos, quando eles serão aportados, que obje-
tivos serão alcançados etc. Todos esses pontos são importantes para que uma polí-
tica pública saia do papel de maneira sustentável.
“Institucionalização está intimamente relacionada com legitimidade e com capaci-

dade organizacional (FREITAS, 2005). Uma política pública adequadamente institucio-
nalizada indica que ela é reconhecida como legítima, desejada e que conta com os recur-
sos necessários para o seu desenvolvimento.”
Fonte: Referencial de Avaliação de Governança de Políticas Públicas – TCU
• A institucionalização está relacionada a dois fatores importantes: a legitimidade da

política pública e a capacidade organizacional. Se não existisse, por exemplo, nada
sobre o assunto de direitos humanos na Constituição nem em leis específicas, haveria
um problema, pois poderia ter um determinado órgão ou ator político falando sobre
um assunto que, por não ter sido institucionalizado, não parece legítimo perante a
sociedade. Além disso, sem a institucionalização, dificilmente se terá capacidade
organizacional, dificilmente se terá também responsáveis, dinheiro, material etc. Ou
seja, a institucionalização, e a sua formalização, é essencial tanto para a legitimi-
dade quanto para a capacidade organizacional e, portanto, de extrema importância
para que a política pública aconteça.
BOAS PRÁTICAS DE INSTITUCIONALIZAÇÃO
• Institucionalização formal da política pública por meio de norma legal (lei, decreto,
resolução) apropriada.
• Definição clara e formal das competências das principais partes interessadas envol-
vidas na política pública (matriz de responsabilidades).
Obs.: é preciso ter uma matriz de responsabilidade bem definida que determine
quem deve fazer o quê – quem deve pagar a conta, quem deve coordenar, quem
dá as diretrizes etc.
• Marco regulatório que não prejudique o desempenho da política pública pelo excesso
de formalismo.
Obs.: o excesso de formalismo e de burocratização pode prejudicar o desempenho

da política pública, por isso, devem ser evitados.
Fonte: Referencial de Avaliação de Governança de Políticas Públicas – TCU
DESENHO E INSTITUCIONALIZAÇÃO
A institucionalização envolve fazer as declarações formais nas leis e nos decretos,

mas é preciso ter um desenho sustentando a política pública. É muito recorrente, no
Brasil, a existência de políticas públicas que são legisladas e nascem formalmente, mas
de forma “oca”, isto é, sem descrição robusta de como ela deve se dar.
Elementos necessários no desenho e na institucionalização da política pública:

• Oficializar a política pública por meio de ato normativo (lei, decreto etc.).
• Apresentar de forma clara e objetiva a teoria que sustenta a política, explicitando
a forma como a política incide sobre as causas e os efeitos do problema.
• Explicitar de forma clara os objetivos da política pública. Ex.: “Fazer uma política
de desenvolvimento regional para reduzir as desigualdades regionais”. O objetivo é
muito abstrato, pois não define o tipo de desigualdade a que se refere – renda per
capita, PIB per capita, acesso a serviços ou níveis de educação, níveis de saúde etc.
15m
Na institucionalização, não basta declarar uma vontade genérica, é preciso ter mais
conteúdo e um desenho formulado com objetivos a serem alcançados, público-alvo etc.
• Delimitar e caracterizar o público-alvo da política.
• Definir critérios de priorização. Ex.: Foi decidido que haverá vacinação de todos
contra a dengue, mas é preciso definir um critério de priorização, começando, por
exemplo, pelo público que tem mais risco de internação.
• Projetar os resultados e os impactos esperados.
• Elaborar modelo lógico que detalha entradas, atividades, produtos, impactos e
resultados.
• Definir indicadores de desempenho.
• Estabelecer mecanismos de monitoramento e avaliação.
Fonte: Referencial de Controle de Políticas Públicas – TCU
• Em suma, institucionalizar a política envolve formalizá-la por meio adequado, mas

também é preciso que ela não seja superficial e tenha um desenho que sustente a
política pública com documentos, planos, projetos etc. devidamente detalhados e
formalizados.
• O primeiro passo para que uma política de direitos humanos seja institucionalizada
como política de estado é institucionalizá-la, considerando todos os aspectos for-
mais e do desenho da política pública.
POLÍTICAS DE ESTADO X POLÍTICAS DE GOVERNO
“Considera-se que políticas de governo são aquelas que o Executivo decide num
processo elementar de formulação e implementação de determinadas medidas e pro-
gramas, visando responder às demandas da agenda política interna, ainda que envolvam
escolhas complexas. Já as políticas de Estado são aquelas que envolvem mais de uma
agência do Estado, passando em geral pelo Parlamento ou por instâncias diversas de dis-
cussão, resultando em mudanças de outras normas ou disposições preexistentes, com

incidência em setores mais amplos da sociedade.”
Fonte: Das políticas de governo à política de estado: reflexões sobre a atual agenda educacional
brasileira – Dalila Andrade Oliveira
• Em síntese, as políticas de governo consistem em um processo mais elementar e
mais simples de formulação. Muitas vezes são formadas apenas pelo Executivo, por
meio de decreto ou portaria. É, claramente, um ato específico do governo em ques-
tão. Ao chegar um novo governo com uma visão diferente, o decreto ou portaria é
revogado e se muda completamente a forma de agir;
• Na política de estado, há um processo de desenho mais complexo, que envolve diver-
sos atores, e há também mais chance de ser uma ideia amadurecida e que tenha
ganhado legitimidade perante a sociedade.
“[...] pode-se afirmar que existe uma dicotomia falsamente criada entre as políti-
cas de Estado e as políticas de governo, uma vez que toda política de governo é uma
política de Estado e, por sua vez, toda política de Estado é resultado de uma política de
governo [...]”
• Para Dias, formalmente, a dicotomia entre política de Estado e de governo não
existe. Para ele, o Estado é perene e é dirigido por governos distintos de tempos
em tempos, e cada vez que se tem uma política de governo, na verdade, é a política
de Estado naquele momento. Assim, do ponto de vista formal, essa dicotomia não
existe, porque toda política de governo é feita a partir do Estado e pelo Estado, e
toda política de Estado é intermediada por um governo.
• Entretanto, no mundo real é possível, sim, distinguir políticas que têm validade
apenas em um âmbito muito específico e que duram pouco tempo, associadas a um
governo específico, enquanto há outras políticas que estão tão bem institucionaliza-
das e envolvem tantos acordos com a sociedade que acabam durando muito tempo.
20m
Ex.: bolsa família – mesmo com as mudanças de governo, o programa teve continui-
dade, devido aos bons resultados. Eventualmente, ele foi reformulado, alterado, ganhou
mais recurso, perdeu um pouco no desenho, mas continua existindo.
“A categoria políticas de Estado é utilizada para defender políticas públicas ou orien-
tações estatais que possuem razões éticas que impedem que sejam substituídas ou
alteradas com as mudanças de governo.”
Fonte: Dias R, Matos F. Políticas públicas: princípios, propósitos e processos. São Paulo: Atlas;
2012.
POLÍTICAS DE ESTADO...
• Representam amplos e profundos consensos sociais;
Obs.: não se pode garantir formalmente que uma política existirá para sempre.
A ideia é que, para que a política seja de Estado, ela não represente a vontade
de um governo ou de um ator específico, mas sim de consensos sociais amplos e
profundos.
• Costumam envolver diversas instituições;

• Tendem a resistir a mudanças de governo;
• Tendem a perdurar no longo prazo.
Quando se fala de institucionalização das políticas de direitos humanos como sendo

políticas de Estado, significa formalizar essas políticas nos instrumentos normativos e
legais adequados – o que pode envolver Emenda Constitucional, Legislação Complemen-
tar, Lei Ordinária, Decreto etc. – além de se ter o desenho dessas políticas, que devem
aparecer no PPA, na LOA, e deverá estar também institucionalizado em decretos, deta-
lhado em regulamentos diversos, atos normativos, se reproduzir nos diferentes estados
da União entre outros aspectos.
TRANSVERSALIDADE E INTERSETORIALIDADE
A divisão da administração pública em direta e indireta, formando órgãos e enti-

dades, e, posteriormente, a subdivisão em unidades administrativas internas, serve ao
propósito de estruturar a atividade governamental.
• Ao mesmo tempo em que essa subdivisão é importante para estruturar, quando
se define a organização da administração pública com uma divisão de competên-
cias, de atribuições e de tarefas, na prática, cria-se centros administrativos que
têm interesses próprios e que são sujeitos a interferências diversas. Dentro de um
mesmo Ministério, por exemplo, pode haver departamentos com focos distintos.
25m
No entanto, ao mesmo tempo em que se desenha uma “organização” apropriada para

a divisão de competências na administração pública, são criados centros administrati-
vos com interesses próprios e sujeitos a interferências diversas, de origens internas
e/ou externas.
Assim, cada Ministério é um órgão do governo, mas em certa medida dispõe de

autonomia administrativa e concentra certo nível de poder de decisão ou controle de
recursos, que permitem a proteção dos seus interesses e visões próprias, provenientes
dos seus quadros técnicos e gerenciais, ou de forças externas da sociedade que atuam
sobre o órgão.
Várias políticas públicas, todavia, necessitam da atuação de diferentes órgãos e
entidades, então é preciso criar mecanismos que assegurem sua atuação harmônica e
coordenada.
• Se a política de direitos humanos não é só do Ministério de Direitos Humanos e Cida-
dania, é um problema de todos e envolve a atuação de diversos órgãos, é preciso
encontrar formas para que a atuação desses órgãos seja harmônica e coordenada.
TRANSVERSALIDADE
Corresponde a abordar um determinado problema sob diversos ângulos, fazendo sua

inserção na agenda de várias áreas temáticas de políticas públicas.
Por exemplo: a inserção do princípio da igualdade de gênero em todas as ações gover-
namentais, ou seja, na política de educação x, na política de educação y, na política de
saúde, na política de trabalho etc. Embora essas políticas não se comuniquem entre si,
elas tratam da temática de direitos humanos, que é algo transversal a diversas políticas
públicas, independentemente do público-alvo.
INTERSETORIALIDADE
Busca de ações integradas da gestão e da prestação de serviços entre diferentes polí-

ticas públicas visando o bem-estar integral do cidadão, considerado em sua totalidade.
A proposta da intersetorialidade é uma nova maneira de abordar os problemas
sociais, focalizando o cidadão de forma integral e superando a forma segmentada e
desarticulada em que usualmente são elaboradas e implementadas as políticas públicas,
fracionadas em diferentes setores.
Na intersetorialidade, as políticas públicas convergem para o mesmo público-alvo (o
mesmo cidadão ou conjunto de cidadãos) e, em conjunto, garantem os direitos humanos
desse indivíduo. Para que os direitos humanos do cidadão sejam respeitados, é preciso
que ele tenha educação, saúde, segurança alimentar, moradia adequada, transporte e
condições de mobilidade urbana, por exemplo.
CONVERGÊNCIA
30m
• Liderança executiva: priorização e supervisão;

• Estratégia governamental que promova convergência de propósitos entre órgãos e
entidades;
• Incentivos à cooperação lateral entre os ministérios;
Obs.: é preciso cuidar para que os Ministérios atuem de forma cooperativa, buscando
objetivos comuns, e não para que cada um busque a sua agenda própria.
• Estruturas que facilitem a coordenação intra (dentro de um governo – o Governo

Federal e seus vários Ministérios), inter (entre governos – União junto com esta-
dos, DF e municípios) e extragovernamental (o Estado se articulando com a própria
sociedade para tocar políticas públicas);
• Intercâmbio de conhecimentos, ideias e valores, para que diversos órgãos e agências
diferentes passem a entender as questões dos outros e convergir, aos poucos, para
uma visão comum.
SÍNTESE
• Formalização (desenho e marco regulatório):

Formalização da política pública: a ideia de que há um desenho adequado e ele é
reproduzido em um Marco Regulatório que também seja apropriado (EC, LC, Lei,
Decreto, Atos Normativos etc.).
• Instituições responsáveis (matriz de responsabilidades):
É preciso definir as instituições responsáveis por determinada política. Não se pode
dizer que é um problema de todo mundo e não especificar a matriz de respon-
sabilidades.
• Construção de consenso social:
Se a política pública é de Estado e não de governo, ela depende da construção de um
amplo e profundo consenso social, devendo passar por um processo de sensibiliza-
ção, educação e formação das pessoas para que elas estejam convencidas de que
aqueles valores são importantes e devem ser defendidos pela sociedade indepen-
dentemente do governo.
• Transversalidade e multissetorialidade;
• Instituições e mecanismos para coordenação:
Mesmo em uma questão que seja transversal, como a questão de igualdade de

gênero ou questões raciais, é preciso haver convergência nos âmbitos da saúde e da
educação relacionado a isso.
35m
• Estabilidade no longo prazo:
O que se espera é que, mesmo que haja mudança de governo, as políticas de direi-
tos humanos continuem existindo. Para isso, elas devem ser formalizadas no nível
adequado, para que tenham o marco adequado, que garanta a legitimidade e a capa-
cidade de elas serem executadas, para que sejam duradouras, independentes de
governos específicos, e que não sejam tratadas como dever de um único ministério.
��Este material foi elaborado pela equipe pedagógica do Gran Concursos, de acordo com a aula
preparada e ministrada pelo professor Leonardo Albernaz.
A presente degravação tem como objetivo auxiliar no acompanhamento e na revisão do con-
teúdo ministrado na videoaula. Não recomendamos a substituição do estudo em vídeo pela lei-
tura exclusiva deste material.

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O sistema político recebe da sociedade uma série de apoios a determinadas causas

O artigo 4º da CF/1988 determina que o Brasil defende a prevalência dos direitos

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‘“Essa ação é o que eu chamo de institucionalização da política de direitos huma-

“Institucionalização de uma política pública se refere a aspectos, formais ou infor-

“Institucionalização está intimamente relacionada com legitimidade e com capaci-

• A institucionalização está relacionada a dois fatores importantes: a legitimidade da

BOAS PRÁTICAS DE INSTITUCIONALIZAÇÃO

Obs.: o excesso de formalismo e de burocratização pode prejudicar o desempenho

Fonte: Referencial de Avaliação de Governança de Políticas Públicas – TCU

A institucionalização envolve fazer as declarações formais nas leis e nos decretos,

Elementos necessários no desenho e na institucionalização da política pública:

• Em suma, institucionalizar a política envolve formalizá-la por meio adequado, mas

POLÍTICAS DE ESTADO X POLÍTICAS DE GOVERNO

cussão, resultando em mudanças de outras normas ou disposições preexistentes, com

• Representam amplos e profundos consensos sociais;

• Costumam envolver diversas instituições;

Quando se fala de institucionalização das políticas de direitos humanos como sendo

A divisão da administração pública em direta e indireta, formando órgãos e enti-

No entanto, ao mesmo tempo em que se desenha uma “organização” apropriada para

Assim, cada Ministério é um órgão do governo, mas em certa medida dispõe de

Corresponde a abordar um determinado problema sob diversos ângulos, fazendo sua

Busca de ações integradas da gestão e da prestação de serviços entre diferentes polí-

• Liderança executiva: priorização e supervisão;

• Estruturas que facilitem a coordenação intra (dentro de um governo – o Governo

• Formalização (desenho e marco regulatório):

Mesmo em uma questão que seja transversal, como a questão de igualdade de

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