GILVAN LUIZ HANSEN

CRISTIANE DE SOUZA STEVANS FERNANDES

FELIPE STEVANS FERNANDES DE SOUZA

JORNADAS SOBRE ÉTICA, JUSTIÇA E

GESTÃO INSTITUCIONAL
V JIEJGI

ISBN 978-85-94029-36-2

NITERÓI
Pró-Reitoria de Pesquisa, Pós-Graduação e Inovação
2019
 7

SEMELHANÇAS E DIFERENÇAS ENTRE A

INTERVENÇÃO FEDERAL E O ESTADO DE COISAS
INCONSTITUCIONAL

Juliana Patricio da Paixão

Universidade Federal Fluminense UFF.
Mestranda. Rio de Janeiro, Brasil.
julianapaixaoadv@hotmail.com

Leticia Lobato Anicet Lisboa

Universidade do Estado do Rio de Janeiro - UERJ.
Doutora e mestre em direito de empresa e atividades econômicas.
Rio de Janeiro, Brasil.
leticialalisboa@yahoo.com.br

RESUMO
O Estado do Rio de Janeiro expõe a falha estrutural na segurança pública ao
cumular simultaneamente a intervenção federal e o Estado de Coisas Incons-
titucional no sistema carcerário em 2018. É fundamental explicar e delimitar
semelhanças e diferenças entre o Estado de Coisas Inconstitucional e a inter-
venção federal, ambos mecanismos excepcionais de crise estrutural. A meto-
dologia utilizada para o trabalho foi a dedutiva, uma vez que o estudo foi
constituído de análises de premissas gerais para adoção de uma conclusão
específica sobre as diferenças entre o estado de coisas inconstitucional e a
intervenção federal. A pesquisa realizada foi de caráter documental e envol-
veu a análise de legislação, além de estudos doutrinários, jurisprudenciais e
exame de artigos em periódicos.

Palavras-chave: estado de coisas inconstitucional, intervenção federal, fede-

ração

INTRODUÇÃO
Entre fevereiro e dezembro de 2018, o Estado do Rio de Janeiro vive
uma situação extremamente excepcional. Sob o sistema carcerário, incide a
vigência do estado de coisas inconstitucional declarado na ADPF 347/DF e a
intervenção federal parcial reconhecida no decreto nº 9.288/18. Ambos bus-
cam assegurar a cláusula pétrea de respeito aos direitos da pessoa humana da
CRFB/88, art. 34, VII, b.
Dessa maneira, é patente a crise do modelo federativo brasileiro que
demanda a aplicação desses dois mecanismos de reequilíbrio federativo para a

588
superação da falha estrutural na democracia participativa. Nesse sentido, a
presente pesquisa busca explicar e delimitar as semelhanças e diferenças en-
tre o estado de coisas inconstitucional e a intervenção federal ao efetivar os
diretos de cidadania.

1. O ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL

1.1 O surgimento do Estado de Coisas Inconstitucional a partir de
Constituições de Mescla
Inicialmente, observa-se que a expressão Estado de Coisas Inconsti-
tucional foi cunhada pela jurisprudência da Corte Constitucional Colombiana
(PAIXÃO, 2017, p. 52). No entanto, o procedimento com medidas estruturais
de transformação do Estado de Coisas Inconstitucional já existia em outros
tribunais mundiais independentemente do seu sistema de governo, notada-
mente nos EUA no precedente Brown v. Board of Education of Topeka.
(GARAVITO, 2010, p. 17)
Diante da Constituição de Mescla (GARGARELLA, 2018), são ob-
servados problemas estruturais, que se revestem, via de regra, como deficiên-
cia dos ciclos de formação e execução de políticas públicas causadas pelas
tensões do pacto liberal-conservador. A falta de unidade no projeto constitu-
cional gera a sua disfuncionalidade que se concretiza na falha estrutural, con-
ceituada a seguir:
Graves e sistemáticas violações de direitos são originadas e agravadas
por falhas estruturais nos procedimentos de desenho, implementação,
avaliação e financiamento de políticas públicas. Essas falhas têm raízes1
em prolongadas omissões dos agentes e autoridades públicos, em limi-
tações das políticas públicas correspondentes, na falta de medidas ad-
ministrativas, legislativas ou orçamentárias voltadas na superação dos
problemas de direitos. (CAMPOS, 2016, p. 93)
A teoria do Estado de Coisas Inconstitucional foi desenvolvida pela
jurisprudência da Corte Constitucional da Colômbia para solucionar casos
estruturais de prolongado fracasso de políticas públicas e suas consequentes
violações de direitos fundamentais. Dessa forma, notava-se a incompatibili-
dade entre a as estruturas de poder da parte orgânica da Constituição na
omissão em políticas públicas oficiais ao longo dos anos e os parâmetros da
parte dogmática da Constituição na promoção da inclusão social, igualdade
material e proteção da dignidade da pessoa humana.
Portanto, havia um claro bloqueio do processo político ou institucio-
nal que impedia que o litígio estrutural, que afetava um amplo número de

1A metáfora da árvore explica o fenômeno do Estado de Coisas Inconstitucional e indica as

causas da falha estrutural (raízes do problema estrutural), bem como as fases del diseño (ou fase
da poda), implementación, de seguimento y la evaluación (ou fase de monitoramento). PAIXÃO,
Juliana Patricio da. Estado de Coisas Inconstitucional: sob a perspectiva da saúde coletiva e da
metáfora da árvore. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2017, p. 92.

589
pessoas sofredoras de violações de direitos humanos, fosse resolvido por au-
sência de vontade política e ineficiência da estrutura administrativa.
Por isso, diferentes autores conceituam Estado de Coisas Inconstitu-
cional de modo a relacionar três causas e duas consequências da a existência
desse fenômeno:
Verifica-se que o chamado Estado de Coisas Inconstitucional ocorre
quando há cumulação de um contexto fático de violação generalizada e
sistêmica de direitos fundamentais agravado pelo fracasso absoluto das
políticas públicas e causado pelo bloqueio de todos os processos insti-
tucionais, políticos, deliberativos previstos pela Constituição para a so-
lução da questão. Logo, deve haver a inércia ou incapacidade reiterada
e persistente das autoridades públicas em transformar a realidade de
modo a solução só possa ser encontrada através da atuação conjunta e
coordenada de diversos setores da Administração Pública e a prorro-
gação da jurisdição pela Corte Constitucional. (PAIXÃO, 2017, p. 46)
No mesmo sentido, trata a doutrina contemporânea latino-americana
sobre a omissão estatal:
Definimos los casos estructurales como aquellos que 1. Afectan a um
gran numero de personas que por si mismas o mediante organizaciones
[...] alegan violaciones de sus derechos; 2. Involucran a vários órganos
públicos, responsables de las fallas persistentes de la política pública
que contribuyen a esas violaciones de derechos, y que 3. Implican re-
querimientos judiciales de carácter estructural, es decir, ordenes de
cumplimiento obligatorio por las cuales los tribunales instruyen a esos
organismos públicos para que actúen de forma coordinada a fin de pro-
teger toda la población afectada y no solo a los demandantes específi-
cos del casos. (GARAVITO, 2015, p. 25)
Segundo o autor brasileiro Carlos Alexandre de Azevedo Campos, o
estado de coisas inconstitucional poderia ser reconhecido pela Corte Consti-
tucional como litígio estrutural quando estivessem presentes os seguintes
pressupostos: a) vulneração massiva e generalizada de direitos fundamentais
de um número significativo de pessoas; b) prolongada omissão das autorida-
des no cumprimento de suas obrigações para garantia e promoção dos direi-
tos; c) a superação das violações de direitos pressupõe a adoção de medidas
complexas por uma pluralidade de órgãos, envolvendo mudanças estruturais,
que podem depender da alocação de recursos públicos, correção das políticas
públicas existentes ou formulação de novas políticas, dentre outras medidas;
e d) potencialidade de congestionamento da justiça, se todos os que tiverem
os seus direitos violados acorrerem individualmente ao Poder Judiciário.

1.2 Os diálogos entre as ordens

No transconstitucionalismo, as diversas ordens jurídicas atuam em

s as conversações constitucionais que a aprendiza-

gem com os outros ordenamentos jurídicos com o fim de prolatar e executar

590
uma decisão judicial mais justa e legítima. No constitucionalismo multinacio-
nal, circulam os modelos de uso persuasivo de jurisprudência estrangeira em
razão dos valores que lhes são comuns. (MORAES, 2015, pp. 2, 24 a 27)
No modelo de incorporação, há a absorção da jurisprudência de um
tribunal constitucional por outro, utilizando-a no julgamento de sua própria
questão constitucional. Claramente, houve a incorporação da jurisprudência
colombiana do Estado de Coisas Inconstitucional pelo Supremo Tribunal
Federal na ADPF n. 397 MC/DF no informativo do STF nº 798 em que
-se de um conceito importado da Corte Constitucional Colombiana
[...], existe um conjunto de ações e omissões notórias que fazem com que se
tenha esse estado de generalizada inconstitucionalidade por falha estrutural

2. INTERVENÇÃO FEDERAL
Segundo Guilherme Peña de Moraes, a intervenção federal é o pro-
cedimento politico-administrativo de afastamento temporário2 e excepcional3
da autonomia política4 da entidade federativa com fundamento em hipóteses
de cabimento enumeradas taxativamente na Constituição da República.
(MORAES, 2016, p. 370) É fundamental técnica constitucional de mecanis-
mo de estabilização de crise federativa, impregnada de múltiplas funções de
ordem político-jurídica, destinada a tornar efetiva a intangibilidade do víncu-
lo da federação, respeitar a integridade territorial das unidades federadas,
promover a unidade do Estado Federal e preservar a incolumidade dos prin-
cípios fundamentais proclamados pela Lei Fundamental.
Segundo José Afonso da Silva, os pressupostos materiais ou de fundo
õem em risco a
segurança do Estado, o equilíbrio federativo, as finanças estaduais e a estabi-

repousa a intervenção federal no afastamento temporário da atuação autô-

2A ideia de temporariedade significa que não é vitalício nem perpétuo. Logo, fixa-se um prazo
determinado ou quando cessarem as causas.
3
caráter excepcional denota que a intervenção federal é subordinada a pressupostos materiais e
requisitos formais esboçados no texto constitucional, eis que o procedimento argumentativo

MORAES, Guilherme Peña de. Curso de Direito Constitucional, 8 ed. São Paulo: Atlas, 2016, p.
372
4 Autonomia política é a capacidade de se autodeterminar conforma a sua vontade, notadamen-
te autogoverno, auto-
intervenção é o ato político que consiste na incursão da entidade interventora nos negócios da
Curso de Direito Constitucional Positivo. 32 ed.
São Paulo: Malheiros, 2009, p. 484.

591
2005), segundo Humberto Peña de Moraes. Michel Temer afirma que a in-
tervenção federal é uma característica de conservação da Federação.
(TEMER, 2008)
No federalismo cooperativo ou de integração (LEWANDOWSKI,
2018, p. 33), Ricardo Lewandowski aponta que a intervenção federal é o ato
político ou de governo, com ampla discricionariedade do Presidente da Re-
pública, para fins constitucionalmente pré-ordenados, sujeitando-se ao con-
trole de legalidade pelo Poder Judiciário e ao controle político pelo Poder
Legislativo.

a. Das intervenções brancas até a intervenção federal na

CRFB/88
A intervenção federal, como instituto jurídico-constitucional, está
expresso em todas as cartas republicanas, desde a Constituição de 1891, co-
mo garantee clauses do direito norte-americano e execução federal do direito
germânico. (DUARTE, 2011)
A Constituição de 1988 reduziu bastante a margem de discricionarie-
dade das autoridades interventoras ao descrever taxativamente os pressupos-
tos materiais no artigo 34. Esse rol elencado apontava, teoricamente, um
novo deslocamento do movimento pendular na federação em direção à des-
centralização, favorecendo os Estados e os Municípios.
No entanto, foram observadas diversas ingerências do governo cen-
tral em unidades federadas durante a vigência da CRFB/88:
O ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, no ano de 1997, inter-
veio em Alagoas, na área econômica, por meio de um acordo político,
ocasião em que indicou um interventor para administrar as finanças do
Estado. Idêntica situação ocorreu no Espírito Santo, em 2001. [...]
Depois desses dois episódios, as interferências nos Estados tornaram-
se mais explícitas, sob os mais diversos pretextos, em especial o da
criminalidade. [...] Teve como fundamento a garantia da lei e da or-
dem, a que alude o art. 142 da Carta Magna, com emprego ostensivo
das Forças Armadas. Durante a realização da Copa do Mundo e das
Olimpíadas no Brasil, por exemplo, tropas federais foram largamente
utilizadas para complementar a atuação das polícias civil e militar dos

Nesse contexto, a intervenção não foi formalizada mediante um de-

ven-

intervenção federal foi, muitas vezes, evitada por causa da sua limitação cir-
cunstancial ao poder constituinte derivado reformador na CRFB/88, art. 60,
parágrafo 1º.
Gustavo Sampaio Telles Ferreira analisa esse fenômeno jurídico à
luz do regime constitucional de repartição de competências:

592
 O regime constitucional de repartição de competências entre as três es-
feras governamentais, mormente no que se refere à partilha de alçadas
administrativas entre a União, os Estados e os Municípios, não favore-
ce o desempenho de mecanismos ideais de cooperação institucional en-
tre os dois últimos, com reflexo no enfraquecimento do poder do qual
os governos das maiores cidades devem contar para o equacionamento
mínimo das políticas públicas hábeis à resolução dos problemas locais.
(FERREIRA, 2012, p. 298)

No dia 18 de fevereiro de 2018, foi formalizada a intervenção federal

parcial da União no Estado do Rio de Janeiro, no decreto nº 9.288/18 assina-
do pelo presidente Michel Temer, restrita à área de segurança pública do Rio
de Janeiro, em que foi nomeado interventor o general de Exército Walter
Souza Braga Netto. Ainda que o interventor seja militar das Forças Arma-
das, a intervenção federal continua com natureza eminentemente civil.

CONCLUSÃO
O estado de coisas inconstitucional e a intervenção federal se apro-
ximam ao buscar o respeito aos direitos da pessoa humana na CRFB/88, art.
34, VII, b, como mecanismo de estabilização para a crise federativa. Ambos
dotados de temporariedade e excepcionalidade. O estado de coisas inconstitu-
cional é temporário, pois perdura até a superação da falha estrutural. A inter-
venção federal possui prazo determinado expresso no decreto ou permanece
até o quando cessarem as causas do problema.
Observa-se que o estado de coisas inconstitucional é o controle de
constitucionalidade, exercido pela Corte Constitucional, composto por duas
fases. A primeira fase se caracteriza pelo controle de constitucionalidade abs-
trato em que a Corte analisa a hipótese dos autos e declara a existência de
falha estrutural e, consequentemente, a vigência do Estado de Coisas Incons-
titucional. A segunda fase é composta pelo monitoramento das diretrizes
estabelecidas na sentença estrutural. Dessa forma, consolida o controle de
constitucionalidade concreto coletivo e individual na medida em que examina
a realidade fática e indica a solução constitucionalmente adequada para a
violação de direitos fundamentais. Já a intervenção federal pode ser o contro-
le de constitucionalidade na hipótese de deflagração por representação inter-
ventiva ou ação direta de inconstitucionalidade interventiva. É uma modali-
dade de controle de constitucionalidade concreto e concentrado para um con-
flito federativo.
Quanto às diferenças, observa-se que o estado de coisas inconstituci-
onal está no bloco de constitucionalidade como um remédio constitucional
para falhas estruturais constitucionais. Já a intervenção federal está expres-
samente prevista na Constituição de 1988, bem como em todas as anteriores
republicanas.

593
 O estado de coisas inconstitucional pode ser no âmbito federal e es-
tadual, seguindo a mesma lógica de competência do controle de constitucio-
nalidade. A intervenção federal pode acontecer nas esferas federal, estadual e
municipal.
O estado de coisas inconstitucional não impõe nenhum limite ao po-
der constituinte derivado reformador. A elaboração de uma emenda constitu-
cional pode ser, até mesmo, uma das soluções para o problema estrutural. Já a
intervenção federal possui expressamente na CRFB/88, art. 60, parágrafo 1º
uma limitação circunstancial ao poder constituinte derivado reformador.
Desse modo, não é possível a edição de emendas constitucionais no período
de vigência da intervenção federal.
A maior diferença entre o estado de coisas inconstitucional e a inter-
venção federal reside na autonomia federativa. O estado de coisas inconstitu-
cional fortalece a autonomia federativa de modo a estimular a cooperação
entre os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), a Administração
Pública e a sociedade civil e efetivar a democracia participativa. Os autos do
estado de coisas inconstitucional corporificam o processo dialógico e o pró-
prio equilíbrio fundamental entre o constitucionalismo e a democracia. As-

mite que mecanismos de controle popular através da opinião pública discu-

tam a efetividade das decisões implementadas em uma rede de diálogos e
pressões populares. Já a intervenção federal rompe a autonomia federativa.
Não favorece o desenvolvimento de mecanismos de cooperação institucional.
Expõe o enfraquecimento do poder estadual que não consegue desenvolver o
equacionamento mínimo das políticas públicas hábeis à resolução dos seus
problemas estruturais.

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