UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ

CURSO DE BACHARELADO EM DIREITO

A Ação Popular e suas interlocuções com o controle social

e as políticas públicas

Helton Rangel Coutinho Junior

Rio de Janeiro
2019
A Ação Popular e suas interlocuções com o controle social e as
políticas públicas

Helton Rangel Coutinho Junior

Trabalho monográfico apresentado

com fins a conclusão do curso de
Direito

Rio de Janeiro
2019
Resumo

O presente trabalho tem por tema apresentar alguns pressupostos relacionados ao

instrumento jurídico intitulado Ação Popular. Para tanto, pretende se debruçar no
ordenamento jurídico que lhe dá sustento, além de em levantamento bibliográfico lhe
circundante. Busca tão logo realizar interlocuções entre esta e os conceitos de controle
social e políticas públicas.

Palavras- chave: ação popular, políticas públicas e controle social.

 1. INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem como tema a realização de uma reflexão sobre o

instrumento processual intitulado Ação Popular e seus pressupostos relacionados ao
conceito de controle social.
O conceito de controle social é aqui empregado em suas premissas que
reafirmam a possibilidade da sociedade poder influir nos atos e programas do Estado.
Rocha (2011) afirma:
O Controle Social é justamente o meio de o cidadão conhecer onde estão
sendo alocados os recursos públicos, para qualificar a sua intervenção no
momento de reivindicar seus direitos. (p. 8).

Neste sentido, vale destacar que não se trata somente de precisar o

direcionamento dos recursos públicos e sua gestão, assim como não só conhecer os
atos e ações relacionadas a questão, mas também se vislumbra o controle social:
como um instrumento de auxílio na gestão dos recursos públicos, como um
instrumento que visa garantir a concretização dos objetivos estabelecidos pelo
Estado.(Corbari, 2011; p. 14).

A autora define ainda:

O controle social é entendido como o controle exercido pela sociedade civil
sobre o Estado a fim de garantir que as pessoas que estejam exercendo a
função administrativa do Estado atuem de acordo com os princípios e regras,
constitucionais e legais, que norteiam ou limitam a atuação do poder público.
Quando a sociedade controla de forma direta os atos do governo, ela executa
uma forma específica de controle: o controle social, que só é possível
mediante à disponibilidade de informações pelo Estado (p. 14).

Assim, as questões norteadoras do estudo em tela se compõem da seguinte

forma: A Ação Popular abarca a eficácia das políticas públicas? Quais são os
pressupostos que lhe firmam como instrumento processual? Subleva-se, tão logo,
como objetivo geral deste trabalho monográfico perceber as diferentes nuances da
Ação Popular e seus fundamentos. Os objetivos específicos versam então pela
apresentação dos elementos estruturantes do que é aqui considerado Ação Popular,
e seu emprego, e suas possibilidades de utilização diante de diferentes situações
postas pela realidade social brasileira.
Contudo, antes de nos debulharmos sobre o referido tema em si, cabem
reflexões sobre o que é aqui considerado política pública. Sundfeld e Rosilho (2014),
afirmam serem as políticas públicas uma novidade no repertório do Direito.
Conceituam estas como “uma nova perspectiva de compreender e enxergar o
fenômeno jurídico, percebendo a norma e os objetivos perseguidos pelo Estado em
sua relação meio fim” (p. 47). Ressaltam que a discussão jurídica sobre políticas
públicas, nesta toada, deve se debruçar, principalmente, sobre dois aspectos: 1. O
valor do direito: este se relaciona a ideia de que a política publica se relaciona com o
direito desde sua concepção até sua implantação, controle e revisão (p. 47). Isto
porque as políticas públicas são definidas por meios e normas jurídicas e estas influem
ainda nos procedimentos a serem adotados por aquelas e na observância do conjunto
de normas legais que garantem sua viabilidade. Portanto, o Poder Judiciário, o
Ministério Público, as Procuradorias e o Tribunal de Contas são instituições que
atentam a contendas e acompanhamentos em sua execução. 2. O modo pelo qual o
direito é constituído: que engloba uma abordagem quantitativa relacionada ao número
de normas que se deve atentar para a definição e execução de políticas públicas.
Deste modo, repisa-se o que Fonte (2015) sobressalta no tocante ao fato das
políticas públicas poderem ser alvo de impugnação judicial, principalmente quando se
tratem de direitos fundamentais. O autor situa tal reflexão principalmente a partir da
ideia de proteção a mínimos sociais em concreto e mínimos sociais em abstrato. Para
ele, o mínimo existencial em caráter abstrato seria a garantia de:
”prestações mínimas para que sejam preservadas a liberdade e a dignidade
da pessoa humana em seu núcleo essencial e intangível, o qual compreende
a substância do ser humano, a capacidade de autodeterminação e a
capacidade de participação nas decisões públicas”(p. 215).

Enquanto o mínimo social de caráter concreto seria a garantia de:

prestações que sejam passiveis de universalização e deve ter sua extensão
delimitada pelo nível de tributação da sociedade conforme o esquema de
Ronald Dworkin. (p.223).

Destacando ainda, neste bojo, que se afiancem a ratificação dos princípios de

vedação ao retrocesso e de proibição da defesa deficitária - pela qual se arrazoa a
responsabilidade do Estado de concretizar e realizar direitos fundamentais.
Howlett et al (2013) afirmam ainda como função precípua das políticas públicas
à legitimação de meios para garantia do bem-estar da população e satisfação de
necessidades sociais, incorporando mecanismos que previnam riscos. Bucci (2015) as
conceitua ainda como:
“ programa de ação governamental que resulta de um processo ou conjunto
de processos juridicamente resguardos- processo eleitoral de planejamento,
de governo, orçamentário, legislativo, administração judicial- visando
coordenar os meios a disposição do estado e as atividades privadas, para a
realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados”(p.38).

Desta forma, a totalidade das reflexões aqui ancoradas possuem como

supedâneo metodológico a realização de levantamento bibliográfico e revisão de
bibliografias sobre os conceitos balizadores deste trabalho, sendo estes: controle
social, políticas públicas e Ação Popular.
 As justificativas relacionadas a escolha do referido tema versam pela divulgação
de informações e produção de conhecimentos que possuam auferir meios legítimos à
participação social e pleno exercício da cidadania, sendo ainda pré requisito para
conclusão do curso de bacharel em Direito pela Universidade Estácio de Sá.
Desta feita, mormente, serão apresentadas reflexões sobre o Decreto 4717/65
que fundamenta a Ação Popular, assim como sua legitimação como instrumento
jurídico previsto na Constituição Federal de 1988. Posteriormente serão vislumbradas
as apropriações desta por juristas e acadêmicos. Para, em conseguinte, serem
elencadas algumas de suas utilizações e empregos em casos concretos e situações
hipotéticas, além de outros instrumentos processuais que resguardam direitos
coletivos.

2. AÇÃO POPULAR E SEU ARCABOUÇO JURÍDICO

Abaixo serão apresentados alguns contributos relacionados a Ação Popular.

Desta feita pretende-se pontuar não só ordenamento jurídico que a compõe, mas
também o que a bibliografia especializada na área do Direito tem considerado diante
do tema.

2.1. ORDENAMENTOS QUE A COMPÕEM

A Ação Popular consiste em um instrumento processual que está previsto no

texto constitucional brasileiro e também possui lei específica que lhe ampara. Na
Constituição Federal, podemos verificar sua previsão no Art. 5º, XXXV, que nos remete
a apreciação pelo judiciário de qualquer dano ou ameaça de dano a direito constituído,
sendo a Ação Popular considerada instrumento plausível diante da referida
prerrogativa. No mesmo artigo, é ainda previsto:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado
participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio
histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas
judiciais e do ônus da sucumbência;

Portanto, seu fim visa a verificação de mérito relacionado a preservação

daquilo considerado como res pública, sendo portanto, instrumento jurídico na
consolidação de diversos dos direitos constituídos e previstos constitucionalmente,
além de proporcionar elementos para que os indivíduos, em geral, possam intervir nas
decisões do Estado que influam de forma a prejudicar os interesses sociais, quais
sejam lesões na esfera administrativa e tudo aquilo considerado patrimônio histórico
e cultural.
Com fins a completude das garantias formais a que se sujeitam os ritos da Ação
Popular, observá-lo-á ainda a série de procedimentos resguardados pelo Decreto
4.717/65. Este garante como pólo ativo, para propositura do processo em tela,
qualquer cidadão, desde que este possua título de eleitor, e, como polo passivo,
qualquer entidade que receba recursos públicos da União, Estados e/ou Municípios,
sejam estas:

Art. 1º. entidades autárquicas, de sociedades de economia mista

(Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a
União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de
serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação
ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de
cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas
incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos
Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas
pelos cofres públicos... Art. 20. Para os fins desta lei, consideram-se
entidades autárquicas: a) o serviço estatal descentralizado com
personalidade jurídica, custeado mediante orçamento próprio,
independente do orçamento geral; b) as pessoas jurídicas especialmente
instituídas por lei, para a execução de serviços de interesse público ou
social, custeados por tributos de qualquer natureza ou por outros recursos
oriundos do Tesouro Público; c) as entidades de direito público ou privado
a que a lei tiver atribuído competência para receber e aplicar contribuições
parafiscais.

Atenta-se ainda que podem responder solidariamente no litígio não só as

pessoas públicas responsáveis pelo ato, mas também as autoridades, funcionários
e/ou seus administradores, além dos beneficiários deste, que ajam, ou tenham agido,
de forma comissiva ou omissiva, sendo, portanto, possível a figuração de
litisconsórcio.
São permitidas ainda as figuras do assistente processual e previsto o
acompanhamento dos ritos pelo Parquet, sendo inclusive sua atribuições voltadas a
produção de provas. Salienta-se, tão logo, que cabe a qualquer cidadão recorrer da
sentença e decisões proferidas contra o autor, impulso este que também pode ser
equacionado pelo Ministério Público
O Decreto segue conceituando aquilo que pode ser considerado patrimônio
público, “bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico” e
também estende como parte do polo passivo às instituições que o Estado participe
com menos de 50 % (cinquenta porcento) do capital, desde que consideradas as
amplitudes dos efeitos lesivos consoados.
 Dentre as matérias afeitas a arguição judicial pelo rito aqui mencionado, são
escopadas ainda a nomeação em serviço público desrespeitando o zelo de normas
que subjazem o referido o referido ato administrativo, além de contratos outros que
garantam desvantagens as partes, tais quais:

II - A operação bancária ou de crédito real, quando: a) for realizada com

desobediência a normas legais, regulamentares, estatutárias, regimentais ou
internas; b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao
constante de escritura, contrato ou avaliação. III - A empreitada, a tarefa e a
concessão do serviço público, quando: a) o respectivo contrato houver sido
celebrado sem prévia concorrência pública ou administrativa, sem que essa
condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral; b) no edital
de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam
o seu caráter competitivo; c) a concorrência administrativa for processada
em condições que impliquem na limitação das possibilidades normais de
competição. IV - As modificações ou vantagens, inclusive prorrogações que
forem admitidas, em favor do adjudicatário, durante a execução dos contratos
de empreitada, tarefa e concessão de serviço público, sem que estejam
previstas em lei ou nos respectivos instrumentos. V - A compra e venda de
bens móveis ou imóveis, nos casos em que não cabível concorrência pública
ou administrativa, quando: a) for realizada com desobediência a normas
legais, regulamentares, ou constantes de instruções gerais; b) o preço de
compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na época da operação;
c) o preço de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na época
da operação. VI - A concessão de licença de exportação ou importação,
qualquer que seja a sua modalidade, quando: a) houver sido praticada com
violação das normas legais e regulamentares ou de instruções e ordens de
serviço; b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou
importador. VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto,
inclusive o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou
constantes de instruções gerais. VIII - O empréstimo concedido pelo Banco
Central da República, quando: a) concedido com desobediência de quaisquer
normas legais, regulamentares,, regimentais ou constantes de instruções
gerias: b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for
inferior ao da avaliação. IX - A emissão, quando efetuada sem observância
das normas constitucionais, legais e regulamentadoras que regem a espécie.

A referida norma apresenta ainda as alegações e fundamentos que

substanciam o procedimento judicial em tela. Dentre as alegações são observados os
atos administrativos que sejam exarados com vício de competência ou forma,
possuam ilegalidade do objeto, inexistam motivos que lhe afiancem e/ou apresentem
desvio de finalidade.
Diante das provas com as quais se pretende consubstanciar a lesão alegada,
roga-se pelo apensamento de certidões e declarações que subvencionem a avença,
sendo tão logo, estabelecido prazo para que a entidade que praticou o ato apresente
ao requerente certidões e declarações por este rogadas: 15 dias. Assim, como são
estabelecidos ainda prazos para que o magistrado requisite provas que compreenda
cabíveis a análise do caso concreto, tendo o convolado de 15 a 30 dias para
apresentação do requerido. À contestação (20 dias, prorrogável por 20 dias).
É pontuada a possibilidade de citação por edital da parte ré.
 A segurança jurídica que pretende ser resguardada com a Ação Popular versa
ainda em uma série de sanções seja ao magistrado, seja as partes.
O magistrado tem por obrigação a proclamação da sentença em 15 dias,
estando passível de demérito relacionado a progressão funcional se descumprir tal
prazo.
As autoridades que não cumprirem a determinação judicial podem responder
pelo crime de desobediência, além de arcarem com perdas e danos, passíveis de
desconto em folha, ou mesmo demissão, e/ou rescisão contratual, se constatada a
procedência da demanda; e o requerente pode ser condenado ao pagamento do
décuplo das custas se agiu de forma temerária. Todavia, a cobrança de custas
somente ocorre com a prolatação da sentença. Neste sentido, são ainda apregoadas
as possibilidades de recursos postas pela apelação, de caráter suspensivo, após
análise de duplo grau de jurisdição que acolher improcedência ou carência do pleito,
e também os agravos de instrumento quanto as decisões interlocutórias.
Dos postulados do Decreto, a higidez de algumas de suas premissas se
mostram opacas a claro entendimento. A possibilidade de pleito liminar, Art. 5º, §4º,
que verse pela suspensão imediata do ato avençado carece de maiores
especificações quanto a natureza e requisitos. O Art. 18 que afirma o caráter erga
omnis da eficácia da sentença parece não representar o que de fato a sentença
percute visto que sua eficácia imediata dá-se entre as partes, em seus efeitos práticos.
Já que, conforme a mesma norma, em caso de improcedência, pode a mesma
demanda ser arguida por outro cidadão que apresente novas provas, além de se
aventar a possibilidade de execução contra qualquer um dos réus, o que reforça sua
vinculação a relação entre partes. Assim como, não resta precisão na natureza do
recurso a ser impetrado pela ré após vencida em sentença percorrido o duplo grau de
jurisdição, apesar de no Art.22 serem subvencionadas as premissas do Código de
Processo Civil como aplicáveis.
Tão logo, apesar das lacunas pinçadas, o referido instrumento judicial se mostra
pertinente a realidade social que se perfaz na atualidade, principalmente diante da
expansão de diversas modalidades de precariedades travadas nas relações de
prestação de serviços e de gozo direitos. Isto porque a expansão de concursos e
contratos temporários que pouco respeitam legislações específicas que versam pela
manutenção de vínculos que condigam ao perfeito acompanhamento de necessidades
sociais específicas se faz pujante.
Noutro giro, nota-se que a expansão de avenças normatizadas pelo Código de
Defesa do Consumidor, principalmente em relação aos contratos bancários, acabam
por pulverizar demandas típicas a este instrumento processual em meios outros que
parecem ser menos custosos e céleres.
Deste modo, há de se verificar inicialmente o que estudiosos do Direito
percutiram sobre o tema.

2.1. O POSICIONAMENTOS DE JURISTAS QUANTO A AÇÃO POPULAR

Mendes (2009) consagra a validade postulatória da Ação Popular como

instrumento jurídico defensor do que intitula como interesse geral, repisa seus
requisitos validadores quanto a sua substância material (coibir atos administrativos
eivados de vício) e salienta a gratuidade de custas que lhe subjaz que, contrariada
será, somente se arguida em má fé. Amplia, contudo, as condicionalidades
necessárias ao polo ativo da Ação, pois lhes auferi também a responsabilidade de
quitação com suas obrigações civis e militares, o que para ele afasta os estrangeiros
de alçarem tal meio (p. 772). Salienta ainda seu contributo como forma de açambarcar
o controle constitucional difuso.
Moraes (2003) vincula esta ao exercício da soberania popular, em conjunto com
o plebiscito, referendo, sufrágio universal e direito a votar. Apregoa-lhe duas
possibilidades de formas: “preventiva (ajuizamento da ação antes da consumação dos
efeitos lesivos) ou repressiva (ajuizamento da ação buscando o ressarcimento do
dano causado)” (p. 146). Observa ainda sua impossibilidade de impetração contra lei
ou norma geral, além de elucubrar questões relacionadas as competências
postulatórias e territorial. Conclui sobre o tema que o português equiparado ou
brasileiro naturalizado, assim como indivíduos entre 16 e 21 também possuem
capacidade postulatória desde que quites com suas obrigações civis, politicas e
militares. Quanto a competência territorial, desvincula o Juízo da pretensão do
domicilio eleitoral a que está filiado o postulante. Desta feita, apregoa que a
capacidade fiscalizatória diante dos atos da administração configura de fato espécie
de controle constitucional difuso no qual a natureza da sentença se materializa como
desconstitutiva-condenatória já que versa pela anulação do ato e também condenação
dos responsáveis por este, e de seus beneficiários, lhes responsabilizando.
Barroso (2010) se atém de forma abstrata sobre o tema visto que considera,
conjuntamente com o mandado de segurança, a ação civil pública, uma das “ações
judiciais específicas para impugnar atos emanados do Poder Público” (p. 76)
buscando assim a ratificação dos interesses gerais da sociedade e efetivação de
“normas constitucionais quando não cumpridas espontaneamente” (p. 260).
Slaibi Filho (2003), concentra parcialmente suas análises no momento histórico
que se vê acesa a matéria que percute a Ação Popular. Segundo este, a postulação
em defesa de interesses coletivos data da Roma Antiga e, no Brasil, já possuía
elementais de constituição em normas outras, visto que:
No Brasil, a Constituição do Império dispunha: Art. 156 - Todos os Juízes de
Direito, e os Oficiais de Justiça são responsáveis pelos abusos de poder, e
prevaricações, que cometerem no exercício de seus empregos; esta
responsabilidade se fará efetiva por lei regulamentar. Art. 157 - Por suborno,
peita, peculato e concussão haverá contra eles ação popular, que poderá ser
intentada dentro de ano e dia pelo próprio queixoso, ou por qualquer do povo,
guardada a ordem do processo estabelecida em lei. O Decreto nº 2.691, de
1860, previa uma ação popular para coibir a emissão ou conservação de
títulos ilegais pelos bancos, o que parece que já era também, à época, um
problema freqüente... Com a edição do Código Civil, inadmitiu-se a ação
popular: Art. 76 - Para propor, ou contestar uma ação, é necessário ter
legítimo interesse econômico ou moral. Parágrafo único. O interesse moral só
autoriza a ação quando toque diretamente ao autor, ou à sua família. Foi a
Constituição de 1934 que instituiu a ação popular, na forma em que agora a
conhecemos: Art. 113. A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros
residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à
subsistência, à segurança indivi dual e à propriedade, nos termos seguintes:
... 38) Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a declaração de
nulidade ou anulação de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados ou
dos Municípios. A Constituição de 1937 foi omissa, sujeitando o instituto às
mazelas da instabilidade legislativa ordinária. As Constituições de 1946 e
1967, inclusive com a redação que lhe deu a Emenda Constitucional nº 1/69,
mantiveram a ação, dispondo a Constituição revogada, em seu art. 153: § 31.
Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a
anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas (p. 107)

Sendo o resgate histórico grande valia nas suas reflexões, segue repisando,
principalmente, o viés da preservação dos princípios da legalidade e moralidade
administrativa, em suas nuances, pelo rito. Ressalta também a impossibilidade de
pessoa jurídica ser considerada legitimado/polo ativo em ações desta natureza
conforme previsões da súmula 365 do Supremo Tribunal Federal.
Quanto aos agentes da Ação Popular, Slaibi Filho (2003; p. 107) ressalta que
o Ministério Público é verdadeiro substituto processual em ações desta natureza já
que sua função precípua é o resguardo dos interesses individuais e sociais
indisponíveis. Consoa ainda as premissas do instituto do secundum eventus litis, que
garante à sentença natureza de trânsito julgado material visto ser passível de reforma
por qualquer outro cidadão mediante novas provas. De suas análises, não se pode
menosprezar ainda o defeso da garantia absoluta da gratuidade de justiça sustentada
no Art. 5º da Constituição Federal em seu pressuposto “LXXVII - são gratuitas as
ações de habeas corpus e habeas data, e, na forma da lei, os atos necessários ao
exercício da cidadania”.

3. PONDERAÇÕES OUTRAS SOBRE A AÇÃO POPULAR

Silva (2005) também chancela perspectiva que vislumbra a Ação Popular com
suas protoformas ancoradas na Roma Antiga. Para o autor esta é, na atualidade,
expressão da soberania popular afiançada no texto constitucional garantindo então
exercício da cidadania de forma direta, equacionando manifestação política por parte
do cidadão, fato que permite o reconhecimento de tal instrumento processual como
remédio constitucional. Segundo ele a Ação Popular é ainda considerada ação judicial,
pela natureza a quem se destina, sendo chave de seu impulsionamento,
principalmente, a atenção para que se resguardem a moralidade, legalidade e
ausência de lesividade.
O viés principal a que se traz enlevo a Ação Popular é posto por Argenta (2017)
como a significância ímpar desta, em seus postulados, diante de outros instrumentos
processuais afiançados na esfera cível que versam pela defesa de interesses
individuais expressos no Código Processual Civil de 1973, por exemplo, já que se
relaciona a defesa de interesses coletivos desde tempos remotos.
Todavia, Bielsa (1954) contudo não afasta a motivação que perfaz ao impetrante no
tocante ao resultado que se pretende, segundo ele:
A ação popular é um meio jurisdicional idôneo para defender, unido ao
interesse pessoal, o interesse da coletividade referida a uma entidade pública:
Nação, Estado ou Município. A concorrência de ambos os interesses não é
acidental, senão necessariamente jurídica, ou seja, trata-se de uma
"solidariedade de interesses", os quais podem ser de ordem econômica - ou
mais precisamente "patrimonial" -, 1 de ordem moral e cívica, mas, acima de
tudo, se trata sempre de interesses de ordem jurídico-política. Com a ação se
pretende restabelecer o império da legalidade, quer extinguindo os atos
irregulares que violam o direito, quer aplicando sanções repressivas aos
autores das transgressões, sejam funcionários públicos ou não. Há casos em
que se move a ação principalmente contra o ato e casos em que se processa
o funcionário autor do ato e outro qualquer beneficiário da irregularidade
administrativa ou financeira(p. 41).

O autor ainda, em seu prisma de análise, problematiza a possibilidade ou não

do controle jurisdicional diante dos atos da administração que possuem natureza
discricionária, tão logo, não possuem amparo legal imediato. Conclui, todavia, que até
para estes é cabível o controle jurisdicional a luz de princípios tidos como
constitucionais e necessários a administração pública.
Paula Neto (2014), sobressalta as distorções relacionadas ao instrumento
processual aqui estudado. Segundo o autor, este foi usado ao longo de sua história
como forma de pressão entre eleitorados uns contra os outros, conforme já pontuado
anteriormente por Moraes (2003). Traz então à baila o projeto de lei (265/2007) que
versou pela coibição de ações desta vertente, acrescendo ao artigo 13 da Lei n° 4.717,
especificações relacionadas a condenação em custas a aqueles que movessem a
ação com intenção de promoção pessoal ou visando perseguição política. Fato é que
o Projeto Lei não obteve sanção até o corrente ano.
Pinheiro (2012) traz para o bojo da reflexão o conceito de democracia e a
representatividade democrática que se desenha com a arguição de descumprimento
de previsões legais a partir de Ações Populares. Segundo ele:
A ação popular, presente em diversas constituições brasileiras, busca essa
aproximação do povo com o setor público, funcionando como um remédio
contra a inércia de órgãos fiscalizadores e de estímulo para a formação de
uma identidade nacional e progresso da nação. Busca-se um meio viável para
estimular o desempenho da função pública de maneira mais eficiente e proba,
diminuído a existência de danos ao patrimônio público e colaborando para o
aumento do nível de cidadania em todas as regiões do Estado, p. 4

A aproximação mencionada seria então expressão dos pressupostos tidos

como basilares da democracia, já que o autor, em um resgate histórico, percebe “a
supremacia da vontade popular, a preservação da liberdade e a igualdade de direitos”
(p.6) como premissas fundantes do contexto democrático insurgentes a partir das
Revolução Inglesa e Francesa e da Independência Norte - Americana. Valores estes
reafirmados no território brasileiro a partir da constituição de 1988.
Araújo (2015) também considera relevante as considerações relacionadas ao
conceito de democracia como basilares da defesa das Ações Populares como meio
de seu fortalecimento. Ressalta o Poder Judiciário, e seus diferentes equipamentos,
como intérprete e guardião das previsões constitucionais em seus aspectos
valorativos dimensionados, e dimensionadores, de/em diferentes âmbitos. Também
enlevado é o conceito de Harbele (1997) que apregoa a possibilidade de uma
“sociedade aberta de intérpretes da Constituição” (p. 68). No qual depreende-se que
a população deve estar atenta aos seus direitos sociais previstos para que possa se
posicionar diante de atos da administração que os fira.

4. CONSIDERAÇÕES SOBRE SITUAÇÕES CONCRETAS E HIPOTÉTICAS

Neste momento, pretende-se trazer à baila algumas situações fáticas que foram
pontuadas no levantamento bibliográfico realizado com fins a que se ilustre litígios
enquadrados em tal instrumento jurídico e suas querelas.
 Mendes (2009; p.993) emerge caso em que foi julgada improcedente a Ação
Popular por ausência dos requisitos necessários a valia desta. Retrata o uso desta no
controle de ato administrativo referente a lotação de servidores do Conselho Nacional
do Ministério Público. Na ocasião foi considerada improcedente a demanda visto a
ilegitimidade do polo passivo, que deveria ter incluso todos os componentes do
colegiado do órgão.
Slaibi Filho (2003; p. 110), também traz à baila improcedência de demanda
alçada a partir da Ação Popular. Retrata a impossibilidade da mesma ter por objeto a
impugnação de ato jurisdicional exarado pelo Supremo Tribunal Federal.
Silva (2016) atenta para situação hipotética na qual exemplifica a possibilidade
de um prefeito, que sabe perdida sua recandidatura, responder por imoralidade
administrativa ao negar-se a reajustar o imposto sobre propriedade territorial urbana
para ocasionar a gestão vindoura problemas na administração de recursos. Moraes
(2003) também observa sua validade como instrumento que pode ser alçado com fins
a desmoralização de adversários políticos, afastando-se tão logo de sua função
precípua.
Na lógica exploratória de exemplos pautáveis, verte-se ainda o que Bielsa
(1954) apresenta como matéria pertinente a Ação Popular:
O poder judiciário pode julgar a legalidade dos atos discricionários, bem como
os de discricionarismo técnico. Já fizemos a distinção entre o que é técnico,
ou de mérito, ou de eficácia, e o que é legal, ou jurídico. O rótulo não altera a
substância do conteúdo. Vejamos alguns exemplos. Um estatuto ou
regulamento de funcionários e empregados exige a idoneidade como requisito
para ser nomeado; isso é constitucional. A idoneidade é profissional e moral.
A profissional consiste na aptidão para o exercício do cargo, o qual, segundo
sua índole, pode requerer o conhecimento razoável da Constituição e da
legislação geral. 'Se, todavia, exige o conhecimento de doutrinas (assim
chamadas, às vezes) de partidos ou de pessoas, tal regulamento é
inconstitucional, por vulnerar a liberdade política. Se exige religião
determinada, não sendo requisito constitucional, viola a liberdade de
consciência e de culto, conforme seja' a forma estabelecida para expressar
essa adesão à religião determinada. Se exige juramento de fidelidade a um
partido, ou filiação partidária, sob pretexto de lealdade, é inconstitucional,
porque afeta a liberdade política e viola o princípio da idoneidade, que é
objetiva e impessoal. A lealdade se deve à lei e não a partidos :a que não se
pertence, e menos ainda às pessoas, embora elas ocupem ou detenham
cargos públicos. Uma regulamentação ou edital de condições de obras
públicas ou fornecimentos, que exigem o emprego de materiais de
determinados produtores ou vendedores, embora não se enunciem
expressamente nesses editais ou bases (mas isso resulta do fato), são
imorais e violatórios da igualdade perante a lei, no tocante à liberdade de
indústria e comércio, p. 59.

Destarte, se mostram válidas hipóteses no sentido de que é cabível, diante das

mazelas de políticas públicas, a utilização da Ação Popular. Autores como Silva (2016)
e Caldas (2016) ressaltam sua utilização com fins ao combate a corrupção.
 Pereira (2018), doravante, comprova tais diretivas à medida que apresenta
quantitativos relacionados a impetração de tal remédio jurídico no Estado de São
Paulo com fins a que se garantam melhores condições à política pública de educação.

5. OUTRAS SUBVENÇÕES COM MESMO OBJETO PROCESSUAL

Muitos dos autores acrescem ao tema da defesa dos interesses que não
versam somente pelas aquiescências individuais o estudo da Ação Civil Pública. Além
das Ação Declaratória de Constitucionalidade, Ação de Descumprimento de Preceito
Fundamental, inter alia, afiançadas principalmente por Mendes (2009) no tocante as
diferenciações entre o controle de constitucionalidade difuso e concentrado, já que,
enquanto estas representam o controle concentrado sendo apreciadas pelo Supremo
Tribunal Federal, tendo como postulantes apenas o quadro de atores elencados pelo
Art. 103 da Constituição Federal, aquelas podem ser alçadas por qualquer cidadão.
Garcia, contudo, ressalta que a Ação Civil Pública acabou por substituir a Ação
Popular como instrumento jurídico capaz de tutelar direitos e avenças versadas no
âmbito do controle constitucional difuso conforme sua regulamentação no ano de
1985, porém, percebe também a Ação Popular como uma das primeiras formas de se
pensar a defesa de interesses coletivos.
Todavia, há de se ponderar que a Ação Civil Pública possui como legitimados
postulatórios apenas:
Art. 5o I - o Ministério Público; II - a Defensoria Pública IV - a autarquia,
empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista; V - a
associação que, concomitantemente:a) esteja constituída há pelo menos 1
(um) ano nos termos da lei civil; b) inclua, entre suas finalidades
institucionais, a proteção ao patrimônio público e social, ao meio ambiente,
ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência, aos direitos de
grupos raciais, étnicos ou religiosos ou ao patrimônio artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico

Assim, ações desta natureza acabam por preceituar o que Paula Neto (2014)
conceituou como “checksand balances”, isto é, medidas relacionadas a um controle
institucional realizado pelos órgãos do próprio Poder Público.
Por fim, observa-se ainda que Pinheiro (2012) ressalta a Lei de improbidade
Administrativa como norma afiançada pela tutela de direitos de natureza coletiva,
assim como a Ação Popular e demais instrumentos processuais elencados acima.
Araujo (2015) tensiona ainda, nesta arena de busca por garantias para a coletividade,
as manifestações não institucionalizadas que se reafirmam como defensoras de
interesses públicos:
A participação não institucionalizada – revelada nas ideias vitais de
insurgência, de desobediência civil, nos protestos e grandes manifestações
de rua – materializa-se na potência despertada pelas lutas populares,
configuradas na “multiplicidade das singularidades que se liberam e se
manifestam” (p. 38).

Para o autor não se pode deixar de considerar as referidas formas de

manifestação como parte de meios de pressão que podem agir de forma cogente no
afiançamento de direitos, exemplificando situação específica ocorrida no Rio de
Janeiro na qual a população foi às ruas com fins a questionar ato da administração
relacionado ao aumento abusivo do valor do transporte público.

6. CONCLUSÕES

A Ação Popular pode ser percebida como um dos elementos normativos que
versam pelo fortalecimento das instâncias de controle social sobre os atos e programas
do Estado tais quais as políticas públicas em seu desenvolvimento, execução e
avaliação.
Para tanto, a sociedade deve não só entender o arcabouço material e requisitos
que estruturam o referido rito processual, mas também deve dispor de amplo
conhecimento das demais normas que versam por garantias e proteções a direitos
constituídos. Corbari (2011), afirma :
Para que o controle social funcione é preciso conscientizar a sociedade de
que ela tem o direito de participar desse controle. É preciso criar instrumentos
de participação, amplamente divulgados e postos ao alcance de todos.
Enquanto o controle social não fizer parte da cultura do povo, ele não pode
substituir os controles formais hoje existentes (PIETRO apud SILVA, 2002,
p.60).

Tão logo, versa-se não só pela pertinência de ampla divulgação dos meios que
permitam a efetivação da participação social, tal qual sua ocorrência a partir do
impulsionamento da Ação Pública, da Ação Civil Pública e até mesmo a ocupação de
conselhos e comissões atinentes as políticas públicas, mas também de ampla
divulgação de normas que as compõem.
Em inferência a Sundfeld e Rosilho (2014) prima-se ainda pela pertinência de
que se aprofundem reflexões sobre o que pode ser considerado bens e direitos de
valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico, que são o mote de
sustentação do objeto processual afiançador da Ação popular, além de estruturação
de novos estudos que se detenham na jurisprudências vertidas pelas Cortes,
identificando os principais postulantes, os temas tidos como de interesse processual
neste instrumento jurídico e quais instâncias jurídicas foram alcançadas para que se
firmem os direitos sociais de suas lides e querelas.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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