ÉTICA NA GESTÃO PÚBLICA.

O PAPEL DOS TRIBUNAIS DE CONTAS BRASILEIROS

COMO AGÊNCIAS DE ACCOUNTABILITY.
O CASO DO TRIBUNAL DE CONTAS DE PERNAMBUCO

Considerações Iniciais

A Administração Pública se constitui no instrumental de que dispõe o Estado para

implementar as prioridades do Governo. Assim, merece atenção especial o estudo acerca
das ações empreendidas pelo gestor da coisa pública, sobretudo em relação ao grau de
aderência ao interesse público (efetividade). Deve haver compatibilidade entre as prioridades
de governo e o querer da coletividade.
A ação estatal encontra-se norteada por diversos princípios dentre os quais destaca-
se o da Legalidade, que delimita o campo de atuação possível do Estado e garante aos
cidadãos a titularidade de direitos. No entanto, sendo o Estado um ser ético-político, a
avaliação da conduta de seus agentes não pode pautar-se, apenas, pelo aspecto da
legalidade. Revela-se imperiosa a verificação quanto a obediência de preceitos éticos que
estejam disseminados na própria sociedade. A ética na condução da res publica emerge
como instrumento eficaz de proteção dos direitos fundamentais, a exemplo da liberdade e da
igualdade.
No entanto, verifica-se grande dificuldade da sociedade em avaliar a conduta dos
gestores públicos, notadamente em função da ausência de informações tempestivas,
suficientes e confiáveis. Até mesmo o processo de escolha dos governantes nas
democracias, através de eleições seguras e livres, vem sendo objeto de ressalvas quanto a
sua eficácia como mecanismo garantidor de que os escolhidos trabalharão em função dos
melhores interesses da coletividade, uma vez que os cidadãos não possuem todas as
informações necessárias a uma escolha correta. O que reforça a importância do acesso às
informações.
Dentro deste contexto torna-se imprescindível a existência de órgãos integrantes da
estrutura estatal que componham uma verdadeira rede de agências de accountability
incumbidas de supervisionar, controlar, aplicar sanções, e sobretudo prover o cidadão das
informações relativas a conduta do gestor público.
No caso brasileiro, esta rede de agencias de accountability englobaria, dentre outros,
o Ministério Público, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judiciário e os
Tribunais de Contas. Estes últimos foram, sobretudo a partir da edição da Lei de
Responsabilidade Fiscal, alçados à condição de grandes provedores de informações sobre a
gestão pública.
Aos Tribunais de Contas compete verificar o cumprimento da Lei de Responsabilidade
Fiscal, que está erigida sobre alguns pilares, dentre os quais o da transparência. Assim
entendida, não só a disponibilização de informações, mas sobretudo a compreensão dos
dados divulgados por parte do cidadão mediano. O objetivo mais nobre do princípio da
transparência é permitir e estimular o exercício do controle social, a mais eficaz das formas
de controle da conduta do gestor público.
Assim, prentende-se, com este trabalho, identificar mecanismos capazes de aferir o
padrão de conduta imposto ao agente público brasileiro, notadamente após a Lei de
Responsabilidade Fiscal, e o papel dos Tribunais de Contas, como agências de
accountability no respeito à ética na gestão pública, por intermédio da disponibilização
efetiva de informações, contribuindo para garantia do princípio da Transparência e
estimulando o exercício do controle por parte da sociedade.
 Ética na Gestão Pública

A ética, entendida como conjunto de princípios que direcionam o agir do homem,

apresenta, quando estudada no âmbito da gestão pública, uma interligação, profunda, com a
relação entre Estado e sociedade. Notadamente, quanto ao exercício da cidadania.
O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam
mais ao tema são capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania.
Fundamentalmente, a acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões.
A primeira está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos
sociais. Dessa experiência, boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que,
aliás, encampa o conceito clássico de cidadania, que é a titularidade de direitos.
A essa experiência dos movimentos sociais, tem-se agregado uma ênfase mais ampla
na consolidação da democracia. Assim podemos dizer que a construção da cidadania aponta
para a edificação e difusão de uma conduta democrática. Ou seja, as coisas estão
intimamente relacionadas.
Uma segunda dimensão, além da titularidade de direitos, é aquela que deriva do
republicanismo clássico, enfatizando a preocupação com a coisa pública, com a res publica.
Constata-se, na realidade, um certo desconhecimento da população em relação a
titularidade de direitos.
Em uma pesquisa realizada na Região Metropolitana do Rio de Janeiro1, pedia-se que o
entrevistado citasse 3 (três) direitos constitucionais. As respostas não podiam ter sido mais
preocupantes. Não menos do que 56,7% dos entrevistados não conseguiram relacionar um
único direito constitucional. Dentre aqueles direitos citados, os direitos sociais ligados à
saúde, à educação, à previdência aparecem com 25,8% dos entrevistados.
No segundo lugar, já bem distante, aparecem os direitos civis com 11,7% e os direitos
políticos, notadamente votar e ser votado, com 1,6% de referência pelos entrevistados. Uma
das conclusões da pesquisa é de que a baixa percepção dessa titularidade de direitos
políticos se deve até pelo fato de que no Brasil o voto, por ser obrigatório, muito mais é
entendido como um dever do que como um direito.
Parece que dentro dessa perspectiva da baixa percepção da população em relação à
titularidade desses direitos, não restam dúvidas de que estamos vivenciando um processo,
que ainda é de descoberta, de conhecimento para o exercício da cidadania.
Esse processo envolve muitos atores e não restam dúvidas de que os Tribunais de
Contas se constituem um desses atores, diretamente envolvidos no processo de difusão de
direitos, de garantia de exercício de direitos e sobretudo de exercício pleno de cidadania.
Kant, teórico clássico do pensamento político, já no final do século XVIII, enumerava
algumas características comuns do que ele entende ser um cidadão2. A primeira dessas
características é a autonomia. Os cidadãos têm de ter capacidade de conduzir-se segundo o
seu próprio arbítrio. A segunda é a igualdade perante a lei. E a terceira é a independência,
ou seja, a capacidade de sustentar-se a si próprio. A simples observação dessas três
características citadas por Kant, dificilmente permitiria identificarmos um número expressivo
de cidadãos que as atendesse.
John Stuart Mill, no século XIX , também um clássico do pensamento político, dividia o
cidadão em duas categorias: os ativos e os passivos 3. Ele diz que os governantes, em muitos
1
Sobre os resultados desta pesquisa ver PANDOLFI, Dulce Chaves et alli. Cidadania, justiça e violência. Fundação Getúlio
Vargas Editora. Rio e Janeiro. 1999.
2
WEFFORT, Francisco C. org. Os Clássicos da Política. ??????????. Vol. 2. P.62
3
J.S.Mill, Consideration on representative government, in Collected papers of John Stuart Mill, University of Toronto
Press, Routledge and Kegan Paul, vol. XIX, London, 1977, p.406 (tradução brasileira Editora Universidade Brasília, 1982)
casos, preferem os cidadãos passivos, embora a democracia necessite dos cidadãos ativos,
sobretudo na democracia que tem a regra da maioria como uma de suas regras
fundamentais. Seu pressuposto é a participação ativa.
Não havendo participação ativa, será desvirtuada a regra da maioria. Nesse caso, uma
minoria passa a tomar as decisões. A abstenção não é condizente com regime democrático
consolidado e cidadania efetiva.
Diante destas constatações, parece-nos que os Tribunais de Contas têm um espaço
institucional, a ser ocupado, de promoção da ética na gestão pública e garantia do exercício
pleno da cidadania.
Sob o aspecto do republicanismo clássico, da preocupação com a coisa pública que
revela a face da cidadania comprometida com o aperfeiçoamento democrático e o bem estar
coletivo construído sobre sólidos padrões éticos, não resta dúvida de que se trata do campo
próprio de atuação das Cortes de Contas.
Mas, a ação dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania, também
encampa a dimensão da titularidade de direitos.
Trabalho divulgado pelo Banco Mundial4, e que analisa a questão das eleições e da
representação, conclui que as eleições não são um mecanismo suficiente para garantir que
os governantes atuem naquilo que é de melhor interesse para população. Os autores partem
do pressuposto de que parte dos eleitores, não tem informação suficiente para escolher de
forma mais adequada os seus governantes. Dessa forma, as eleições não seriam suficientes
para consolidação do processo democrático. Não se trata de rejeição do modelo, mas de um
incentivo à inovação institucional. É um estímulo à criação de novos mecanismos que
permitam ao cidadão ter acesso a todas as informações que lhe sirvam de parâmetro para
escolha, correta, de seus governantes.
O trabalho referido indica para a necessidade de instituições que levem ao cidadão
essas informações, que confiram transparência à gestão da coisa pública, que sirvam como
verdadeiras agências de accountability, agências de transparência, de responsividade e
prestação de contas de recursos públicos.
Nesse mesmo sentido, O’Donnell desenvolveu o conceito de accountability horizontal 5.
Segundo ele, não é mais suficiente apenas o conceito clássico de accountability vertical, que
se refere, sobretudo, ao controle, por parte da população, dos atos de seus governantes. É
preciso que, no âmbito do Estado, dentro do aparelho estatal, exista uma teia, uma rede de
agências interligadas que se comuniquem com regularidade para permitir o controle
permanente da administração pública e da gestão dos recursos públicos. Os Tribunais de
Contas integram essa teia da accountability horizontal , que passa a ser mecanismo
essencial de transparência e promoção da ética na gestão pública.
Devemos atentar para o fato de que a escolha do governante, em eleições livres, não
encerra o direito/dever do cidadão. Torna-se imprescindível um acompanhamento, rigoroso,
das ações do eleito 6.
Dentro dessa perspectiva, os Tribunais de Contas possuem os atributos necessários
para serem os provedores de informações para os cidadãos, capazes de lastrear às suas
decisões na hora da escolha dos governantes.

4
Bernard Manin, Adam Przeworski and Susan C. Stockes. Elections and Representation. ??????????
5
O`DONNELL, Guilhermo. Horizontal Accountability and New Poliarquies. 1997. Tradução do original inglês de Clarice
Cohn e Alvaro Augusto Comim. Revista Lua Nova, nº 44, 1998.
6
Na mesma linha, o professor Marcos Fernandes,da Fundação Getúlio Vargas e da Transparência Brasil, em entrevista ao
jornal O Globo, edição 23.04.2002: “Os cidadãos ainda não descobriram que mais importante do que votar é supervisionar o
que os políticos fazem depois de eleitos.”
 As informações devem ser disponibilizadas tempestivamente e em linguagem
compreensível pelo cidadão mediano, constituindo-se, de fato, em instrumento de
transparência. Não basta só divulgar os dados, não basta só publicar, não se trata do
amesquinhamento do princípio constitucional da publicidade. Trata-se da possibilidade de
que os dados divulgados sejam compreensíveis e tenham um objetivo bastante nobre, que é
permitir controle e, sobretudo, o controle social, a mais eficaz das formas de controle da
Administração Pública.
É preciso que os Tribunais de Contas utilizem linguagem acessível pelo cidadão
comum.
Moreira Neto 7 ensina que a grande preocupação em relação a exercício de cidadania
deve ser com o chamado estrato apolítico da sociedade. E dentro desse estrato apolítico ele
divide o grupo em apáticos, abúlicos e acráticos. Os apáticos são aqueles aos quais falta
sensibilidade para participar, não têm interesse em participar. Os abúlicos são aqueles nos
quais falta o desejo de atuar politicamente, não querem partcipar. E, finalmente, os acráticos
são aqueles que não têm condições de participar, não podem se integrar ao processo.
O trabalho dos Tribunais de Contas pode contribuir para trazer estes cidadãos para o
debate, constituindo-se em garantidores de uma participação popular efetiva, notadamente
na gestão fiscal.
A título de exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a participação popular no
processo de elaboração dos orçamentos. O que, no passado, era prática de alguns
gestores8 na busca da legitimação da decisão político-administrativa passa a ser uma
obrigação legal. Não é mais possível elaborar orçamento, sem a participação popular. Os
Tribunais de Contas apresentam-se como a instituição capaz de comprovar esta participação
e impor sanções pelo seu descumprimento.
A realização de audiências públicas, a cada quatro meses, com o objetivo de
demonstrar o cumprimento das metas fiscais9 , também expressa outro exemplo da
importância dos Tribunais de Contas, que são os responsáveis pela aferição e pela
verificação do cumprimento desses comandos legais.
Na realidade, a atuação dos Tribunais na promoção da ética e na garantia do exercício
pleno da cidadania constrói uma via de mão dupla. Não só os Tribunais servem como
provedores de informações e garantidores de que esses mecanismos de participação
popular estejam sendo respeitados, como também os Tribunais se legitimam junto a
sociedade, maximizando suas ações.
O que podemos indagar é se os Tribunais de Contas brasileiros estão preparados para
serem instrumentos de promoção da ética e exercício da cidadania.
As questões relativas a pessoal qualificado e em número suficiente, aos procedimentos
utilizados e aos equipamentos disponíveis para execução das tarefas surgem, em uma
análise superficial, como desafios a serem vencidos.
No entanto, há uma questão preliminar a ser superada. Os Tribunais de Contas ainda
são desconhecidos na República. Uma pesquisa feita pelo Tribunal de Contas de
Pernambuco 10, em todo o Estado, detectou que nada menos do que 52,22% dos
entrevistados não o conheciam. Sequer tinham ouvido falar. Apenas 24,5% dos entrevistados
disseram conhecer parcialmente os seus objetivos. No entanto, dos que conheciam o
Tribunal de Contas, 94,3% o entendiam como necessário ao controle da Administração
7
MOREIRA NETO, Diogo de Figueirêdo. Direito da Participação Política. Editora Renovar. Rio de Janeiro. 1992. P. 23.
8
Esta prática ficou conhecida como Orçamento Participativo e foi consolidada, no Brasil, entre 1989 e 1992, a partir de
várias experiências municipais, das quais a mais famosa é a do município de Porto Alegre, no Estado do Rio Grande do Sul.
9
Conforme art.9º, § 4º, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
10
Pesquisa realizada em dezembro de 2000, pela Perfil Pesquisas Técnicas Ltda.
Pública, e 65% como sendo essencial no combate à corrupção. A conclusão é óbvia: é
imprescindível levar o Tribunal de Contas ao conhecimento da outra metade da população
que não o conhece.
Superada essa fase do desconhecimento, é preciso aperfeiçoar alguns mecanismos
dos Tribunais de Contas. Inicialmente, com relação ao momento da atuação do controle.
Deve-se buscar a migração de um controle que, regra geral, ocorre a posteriori para um
controle prévio e concomitante como exige a Lei de Responsabilidade Fiscal11. Valendo-se
de uma metáfora, não mais interessa o diagnóstico do paciente morto, interessa, sim, que o
paciente não venha a falecer.
Necessária, também, uma mudança quanto ao escopo do controle. Não é mais
suficiente o controle de legalidade, impõe-se a necessidade de verificar a eficácia, eficiência,
economicidade e efetividade da ação governamental. A sociedade não apenas quer saber se
os recursos públicos foram geridos conforme a lei, mas sobretudo se foram empregados da
melhor maneira possível, maximizando a relação custo-benefício e tendo por objetivo o
atendimento dos seus anseios.
É preciso, ainda, enfrentar algumas questões que durante muito tempo se constituíram
verdadeiros tabus a exemplo de uma composição mais técnica dos Conselhos dos Tribunais
de Contas 12.
Não se trata de desprezar a participação política, que revela-se essencial. Trata-se de
promover um maior equilíbrio entre o critério técnico e o político13.
As decisões dos Tribunais de Contas devem se revestir de maior eficácia. Há muitas
proposições com este objetivo. Uma das soluções seria a inclusão dos Tribunais de Contas
no âmbito do Poder Judiciário, constituindo-se em verdadeira justiça de contas. Outra
alternativa, mais simples, seria permitir que os próprios Tribunais pudessem executar suas
decisões. A alteração da lei de inelegibilidades14, também se constitui em medida capaz de
conferir maior eficácia as ações do controle externo, não permitindo tanta protelação naquilo
que seria a maior sanção imposta àquele que tem pretensões eleitorais.
Revela-se imperioso, também, que o julgamento político, efetuado pelo Poder
Legislativo, não se sobreponha ao julgamento técnico, efetivado pelos Tribunais de Contas.
Diversas são as alternativas para o aperfeiçoamento do controle externo da
Administração Pública, mas não é objetivo deste trabalho exaurí-las. Cabe-nos evidenciar o
despertar de um desejo comum de modernização dos Tribunais de Contas brasileiros,

11
O Ministro Carlos Átila, do Tribunal de Contas da União, afirmou, certa vez que precisamos “deixar de fazer necropsia,
para fazermos biópsia”.
12
Na composição dos Tribunais de Contas estaduais e municipais brasileiros, duas vagas de Conselheiros são reservadas a
Auditores e Procuradores, enquanto as outras cinco são de livre escolha do Chefe do Poder Executivo (uma) e do Poder
Legislativo (quatro).
13
Neste sentido o trabalho da ONG Transparência Brasil , denominado Caminhos da Transparência, organizado por Bruno
Wilhelm Speck, assim se posiciona:
“É exatamente nesse ponto que se questiona a forma de provimento dos membros dos Tribunais de
Contas. Enquanto os auditores e procuradores são nomeados mediante concurso público, os ministros são
escolhidos, de acordo com critérios subjetivos, pelo presidente da República, pelo Senado Federal e pela Câmara
dos Deputados. Na moldura vigente, a alternativa mais plausível talvez fosse ampliar o número de procuradores e
auditores, para que a maioria dos ministros fosse escolhida entre eles. Isso eliminaria as atuais críticas quanto à
natureza política de suas decisões, em razão do critério de provimento de seus membros”.(disponível no site
www.transparencia.org.br )
14
No caso brasileiro, a Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que trata dos casos de inelegibilidades, permite que
aqueles que tiveram suas contas julgadas irregulares, utilizem-se de inúmeros recursos processuais, que tornam ineficaz a
sanção aplicada.
inclusive da própria sociedade15, e que representa a reafirmação e consolidação desta
instituição como instrumento valioso para promoção da ética na gestão pública e exercício
pleno da cidadania.

O CASO DO TRIBUNAL DE CONTAS DE PERNAMBUCO / TCE-PE

O Tribunal de Contas de Pernambuco vem desenvolvendo ações, nos últimos anos,

notadamente, após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que têm obtido excelentes
resultados, no campo do controle externo da Administração Pública 16. A força motriz destas
ações foi a clara percepção da necessidade de aproximar o Tribunal da sociedade e
consolidá-lo como instrumento de promoção da ética e de exercício pleno da cidadania.
O processo de aproximação da sociedade, conclui-se que, não só legitima a instituição
como serve de elemento de maximização das potencialidades do órgão técnico de controle
externo. Nesta área destacamos as iniciativas com o objetivo de garantir a transparência das
ações dos governos municipais e estadual17.
Sem olvidar a fiscalização efetiva da gestão dos recursos públicos, buscou-se
incrementar a atuação pedagógica, que materializou-se com a criação da Escola de Contas
Públicas Professor Barreto Guimarães, com forte atuação na formação permanente dos
servidores públicos estaduais e municipais e no estímulo à transparência e à participação
popular na gestão pública.
O aperfeiçoamento dos procedimentos e técnicas de fiscalização, a modernização dos
recursos de tecnologia da informação, a formação contínua de pessoal e a aquisição de
novos equipamentos constituíram-se no alicerce das mudanças, e que foram possíveis a
partir de um programa de modernização do Tribunal de Contas de Pernambuco custeado

15
Neste sentido a ONG Transparência Brasil divulgou resultado de trabalho elaborado sobre as mudanças que entende
necessárias, a serem empreendidas no âmbito do Tribunal de Contas do Município de São Paulo. Nos seguintes termos :
“Consideramos que o controle externo das contas públicas é um elemento fundamental do funcionamento das
democracias modernas. Hoje, espera-se mais dos Tribunais de Contas do que no passado. É melhor tentar consertar antes
de descartar.”
“Cremos que a oportunidade de se reorganizar o Tribunal de Contas do Município de São Paulo deve ser
aproveitada para dotar essa instituição de poderes de controle mais condizentes com sua função, para melhor
aparelhá-la de ferramentas tanto jurídicas quanto técnicas, para propiciar sua profissionalização e despolitização
e para torná-la mais transparente e submetido ao escrutínio público mais amplo.”.(disponível no site
www.transparencia.org.br )
16
A esse respeito ver FIGUEIRÊDO, Carlos Maurício e NÓBREGA, Marcos. A Lei de Responsabilidade Fiscal Brasileira.
In Legislação – Cadernos de Ciência de Legislação. Instituto Nacional de Administração – INA. nº 28. Lisboa, Portugal.
2001
17
O TCE-PE tem jurisdição sobre os Poderes e órgãos estaduais, assim como sobre todos os Poderes e órgãos dos 184
municípios localizados no Estado de Pernambuco.
com recursos do Programa Nacional de Modernização da Administração Financeira dos
Estados – PNAFE.
Passamos a apresentar algumas destas experiências exitosas.

OUVIDORIA

O TCE-PE percebendo a necessidade de estabelecer canais de comunicação, mais

eficazes, com a sociedade criou em 2000, a primeira ouvidoria em tribunais de contas
brasileiros.
A ouvidoria tem por missão servir como espaço dedicado a receber críticas,
sugestões, pedidos de informações e elogios relativos a atuação do TCE-PE e seus
servidores, assim como prestar e receber informações relevantes18 acerca da gestão dos
recursos públicos no Estado e seus municípios. Constituindo-se em instrumento valioso para
correção de desvios a partir da avaliação da sociedade.
Havia uma grande dificuldade para os cidadãos apresentarem denúncias a respeito da
má utilização dos recursos públicos, notadamente nos casos em que o potencial denunciante
mantinha vínculos de trabalho com o Estado ou Município : a obrigatoriedade de identificação
do denunciante. O temor de represálias terminava por desestimular estas iniciativas.
A criação da ouvidoria eliminou, em parte, este empecilho, uma vez que o interessado
não precisa se identificar. É evidente que havendo a identificação torna-se possível a
formalização de Processo de Denúncia que será apreciado e julgado pelo TCE-PE. Mas caso
deseje o anonimato, o interessado poderá apresentar sua informação relevante, que será
devidamente registrada e encaminhada aos setores do TCE-PE responsáveis pela
fiscalização, que ficarão obrigados a verificar a procedência das alegações nas futuras
inspeções in loco a serem realizadas.
Registre-se que todas as demandas apresentadas a Ouvidoria recebem um número
através do qual é possível ao interessado acompanhar as providências adotadas e
respectivas conclusões. Caso tenha havido a identificação do interessado, o TCE-PE lhe
enviará correspondência com o resultado do trabalho.
O acesso à Ouvidoria é extremamente facilitado. Qualquer pessoa poderá utilizar um
dos seguintes meios:
1. Atendimento pessoal: Na sede do TCE-PE foram construídas salas específicas
para o atendimento dos interessados. Técnicos do Tribunal, especialmente
treinados para este fim, estão encarregados de prestar as informações e
registrar as demandas apresentadas.
2. Correspondência via Correios: Em todas as agências dos Correios, no Estado
de Pernambuco, existem formulários próprios com porte pago pelo TCE-PE.
3. Ligação telefônica gratuita: Encontra-se disponível através do toll free 0800 81
1027. O interessado será atendido por funcionário devidamente capacitado
para esta tarefa.
4. Acesso por meio eletrônico(internet): Através da home page do TCE-PE
(www.tce.pe.gov.br) é possível acessar a Ouvidoria e apresentar as respectivas
demandas, ou enviá-las diretamente para o e-mail ouvidoria@tce.pe.gov.br .

18
Utilizamos a expressão “ receber informações relevantes” em substituição a “receber denúncias”, uma vez que estas
precisam estar com seus autores devidamente identificados para que seja formalizada e possa ser apurada pelo Tribunal de
Contas, conforme determinação da Constituição federal e da Lei Orgânica do TCE-PE.
 5. Expresso Cidadão : Nos quiosques e pontos de atendimento ao cidadão
mantidos pelo Governo do Estado de Pernambuco é possível o acesso por
meio dos terminais instalados no local.

Nestes dois anos de funcionamento a Ouvidoria do TCE-PE recebeu 2.058

demandas 19, contribuindo para o aperfeiçoamento das ações do controle externo., quer seja
pela solução de problemas internos, quer seja pelo canal de comunicação permanente
mantido com a sociedade. O quadro abaixo demonstra a atividade da Ouvidoria neste
período.

INCLUIR QUADRO DEMONSTRATIVO

INTELIGÊNCIA de CONTAS 20

O TCE-PE constatou que em muitos dos casos comprovados de desvios de recursos

públicos, o modus operandi revelava-se idêntico, o que reforçou a tese da existência de
grupos organizados compostos de empresas, intermediários e agentes públicos atuando no
cometimento de crimes contra a Administração Pública.
A utilização de programas pré-estabelecidos de auditoria nem sempre mostrava-se
suficiente para identificar e punir a ação destes grupos organizados. Seus artifícios mudam e
se aperfeiçoam constantemente, o que tornou imprescindível a constituição de um grupo
técnico, no âmbito do TCE-PE, com a missão de estudar, identificar e propor formas de
atuação capazes de combater e punir, de forma efetiva, a malversação dos recursos
públicos.
As fiscalizações desenvolvidas pela Corte de Contas em algumas oportunidades não
conseguem identificar e investigar organizações criminosas atuando na esfera municipal ou
estadual por não possuírem informações, material e treinamento específicos. Daí a
necessidade de capacitar um setor para combater tais organizações, com servidores
munidos de treinamento, material e sistemas avançados para realizar as auditorias.
Assim, em 2001, foi criado o Grupo de Pesquisa e Investigação - GPI, constituindo-se
no primeiro grupo de inteligência em Tribunais de contas brasileiros, vinculado a
Coordenadoria de Controle Externo.
Em termos de inteligência do Controle Externo, os procedimentos objetivam a
elucidação de fraudes estruturadas contra o Erário, o que demanda a coleta de provas e
identificação de seus autores e dos mecanismos básicos de seu funcionamento. Um relatório
de inteligência, de um modo geral, não é elaborado como peça probatória de irregularidades,
e sim para levar o conhecimento delas à superior administração ou a determinados
segmentos da fiscalização.
Em suma, cumpre prioritariamente ao serviço de inteligência produzir conhecimentos
sobre fraudes, o que substancialmente difere de provas de fraudes. Entretanto, essa
atividade no âmbito do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco agrega, também, como
princípio a produção de provas necessárias à sustentação dos relatórios preliminares para

19
Dados obtidos junto a Ouvidoria do TCE-PE e atualizados até 22.07.2002.
20
A utilização da expressão “Inteligência” é bastante criticada, tanto que a denominação adotada pelo TCE-PE foi de Grupo
de Pesquisa e Insvestigação -GPI, mas preferimos adotá-la, neste trabalho, por permitir uma melhor compreensão dos seus
objetivos.
tornar contundentes as investigações desenvolvidas. Logo, os pronunciamentos do Grupo de
Pesquisa e Investigação não são apenas relatórios de inteligência de Controle Externo, mas
também relatórios preliminares especialmente elaborados pelo serviço de inteligência do
TCE, que, apesar de não serem juntados aos autos dos processos administrativos ou penais,
subsidiam o conjunto probatório.
O Grupo foi submetido a treinamentos específicos, ministrados por diversos
especialistas na área, durante todo exercício de 2001. Iniciou, efetivamente, suas atividades
a partir de 2002. Sua atuação já produziu os primeiros resultados concretos21.

OPERAÇÃO ELEIÇÕES

A partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, em maio de 2000, o

controle da Administração Pública passou a ser orientado para atuação preventiva e
concomitante 22, sob o pressuposto de que somente o acompanhamento, em tempo oportuno,
da ação governamental será capaz de corrigir desvios e impedir a concretização de prejuízos
aos cofres públicos.
Aliadas a esta diretriz de controle, a LRF estabeleceu regras bastante severas
relativas à atuação do governante no último ano de mandato, as chamadas restrições de final
de mandato 23, cujo grande objetivo é evitar que próximo de concluir seu mandato, o
governante assuma compromissos que possam comprometer a gestão de seu sucessor.
Assim, o TCE-PE motivado, também, pelas recorrentes notícias de utilização ilegal e
indevida de recursos públicos durante o período eleitoral, concebeu, planejou e implementou
entre julho e dezembro de 2000, um programa intensivo e especial de fiscalização, ao qual
denominou Operação Eleições.
Foi um programa pioneiro no Brasil que consistiu na realização de inspeções
semanais em todos os 184 municípios pernambucanos com o intuito de verificar a legalidade
e a economicidade da aplicação dos recursos públicos, com ênfase nos dispositivos da LRF,
evitando-se a utilização indevida da máquina pública em benefício de qualquer candidato.
O TCE-PE desenvolveu programa de auditoria específico, que privilegiou a
fiscalização da movimentação financeira e a correspondente verificação física dos bens,
serviços e obras contratados.
Visando conferir maior eficácia ao programa, instituiu, por Resolução, tipo especial de
Processo com tramitação mais célere e prioridade no julgamento.
O programa revelou-se um sucesso. Sob o aspecto da punição, 182 (cento e dois)
processos relativos a 114 (cento e quatorze) municípios foram concluídos ainda em 2000 e
encaminhados ao Ministério Público, e por este ao Poder Judiciário.

21
Os resultados não estão relatados por tratarem de assuntos que compõem Processos ainda em tramitação e não julgados
pelo TCE-PE.
22
A essse respeito ver FIGUEIREDO, Carlos Mauricio et alii. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal. 2ª ed..Editora
Revista dos Tribunais. São Paulo. 2001.
23
Conforme arts. 21, parágrafo único; 38, inciso IV, alínea “b” e 42, da LRF, as restrições de final de mandato são as
seguintes:
1. Proibição de contratar operações de crédito por antecipação de receita orçamentária, no último ano de
mandato.
2. Nulidade de ato que provoque aumento da despesa total com pessoal, nos 06(seis) últimos meses do
mandato.
3. Vedação ao Titular de Poder ou Órgão, nos últimos oito meses do mandato, contrair obrigação de despesa
sem a suficiente e necessária disponibilidade de caixa.
 As irregularidades abrangeram diversas áreas. Desde a realização ilegal de despesas
até a fraude em licitações e superfaturamento em obras e serviços de engenharia,
envolvendo recursos totais de R$ 13.316.000,00 (treze milhões trezentos e dezesseis mil
reais)24.
Não obstante os resultados mensuráveis apresentados, a grande contribuição da
Operação Eleições 2000 foi o aspecto inibidor e preventivo, proporcionado pela presença,
semanal, dos técnicos do TCE-PE em todos municípios do Estado. Estudos realizados
durante a Operação confirmam esta afirmação, a exemplo da redução da média mensal do
número de empenhos da despesa realizados até julho de 2000, em comparação com o
período posterior ao início do programa especial de fiscalização. Em alguns municípios esta
redução chegou a 2/3 do total de empenhos.
Idealizado para ocorrer entre julho e outubro de 2000, diante dos expressivos
resultados foi prorrogado até dezembro de 2000, último mês de mandato daqueles
governantes.
O programa foi concebido e planejado em conjunto com o Ministério Público estadual,
que envolveu todos os promotores estaduais. A participação do parquet foi valiosa e
imprescindível para imprimir a velocidade necessária durante a tramitação dos processos até
o ingresso no Poder Judiciário. A Polícia Militar e a Polícia Civil participaram, também,
garantindo a integridade física dos auditores e promotores .
Os resultados obtidos servem para demonstrar ser possível a atuação tempestiva,
eficiente e efetiva do controle externo da Administração Pública.
O novo período eleitoral, desta vez, no âmbito estadual motivou o lançamento da
segunda Operação Eleições, que aconteceu em 25.07.2002 e está planejada para ser
concluída em 30.10.2002. A nova Operação Eleições mantém os mesmos objetivos e
metodologia, agregando, entretanto, como parceiro, além do Ministério Público estadual, o
Tribunal Regional Eleitoral.

ESCOLA DE CONTAS PÚBLICAS

Um dos maiores desafios para consolidação de uma nova Administração Pública, no

Brasil, consiste na formação de um quadro qualificado de servidores públicos, notadamente
no nível municipal de governo. Muitos foram os problemas, limitações técnicas e financeiras
que conduziram a situação atual, resultado indesejado e pernicioso de uma forma
patrimonialista de gerir o Estado que perdurou por bastante tempo.
A atuação dos Tribunais de Contas brasileiros resta, em parte, prejudicada pela
necessidade de verificação constante da correção e legalidade dos procedimentos adotados
pelos jurisdicionados, em função da fragilidade e mesmo da inexistência, na maioria dos
casos, de sistema próprio de controle interno. Assim, acentua-se a ênfase do controle nos
procedimentos em detrimento de uma atuação mais voltada para avaliação de resultados e
atingimento de objetivos.
Lastreado nesta constatação, o TCE-PE criou em 1998, a Escola de Contas Públicas
Professor Barreto Guimarães – ECPBG, que iniciou seu funcionamento em 1999.
A Escola tem por objetivos não só o contínuo aperfeiçoamento do corpo técnico do
próprio TCE-PE, e a formação contínua dos servidores públicos estaduais e municipais, mas
sobretudo a construção de uma Administração Pública norteada pela ética e que atue em
favor de uma sociedade caracterizada pelo exercício pleno da cidadania.

24
Informações constantes em Operação Eleições 2000. Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco e Ministério Público
do Estado de Pernambuco. mimeo. Recife. 2001.
 Neste período a escola já realizou mais de 294 ações de capacitação, atingindo cerca
de 14.629 pessoas25. Os cursos e treinamentos são oferecidos a custo bastante reduzido,
inclusive alguns são inteiramente gratuitos.
As ações da escola buscam a consolidação de uma burocracia estável local que
possa dar sustentação a uma atuação eficiente, eficaz , efetiva e econômica da
Administração Pública, nos níveis subnacionais.
Os resultados são visíveis, a exemplo do curso sobre Estruturação de Sistemas de
Controles Internos, que em pouco mais de dois anos foi ministrado para 16 turmas,
contribuindo para a consolidação desse sistema em mais de quinze municípios do Estado de
Pernambuco, além de um grande número que se encontra em fase de implantação..
O estímulo a produção científica e acadêmica, também, faz parte das ações da
Escola, o que propiciou o lançamento de dois livros escritos por técnicos da Casa26, além de
diversos trabalhos publicados em jornais e revistas brasileiras e do exterior.
Os trabalhos da escola já ultrapassaram as fronteiras do Estado de Pernambuco,
contribuindo para difusão do conhecimento e experiências acerca de finanças públicas em
diversos outros entes da federação 27.
A partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, que elegeu a transparência
como um dos seus pilares, a escola tem realizado ações inovadoras com intuito de assegurar
o cumprimento deste princípio da gestão pública.
A transparência deve ser entendida não só como disponibilização de informações,
mas, sobretudo informações disponíveis que sejam compreensíveis pelo cidadão mediano.
Deve haver compatibilidade entre a linguagem adotada e o destinatário da informação. Caso
contrário não se permitirá o exercício do controle por parte daquele que a recebe. O desafio
consiste em traduzir a linguagem técnica e estranha ao cidadão comum para outra que lhe
seja acessível, sem o receio da banalização, sobretudo diante da constatação de que ser
simples não significa ser desprovido de conteúdo.
Assim, foram elaboradas cartilhas28, em formato de estórias em quadrinhos, com o
objetivo de permitir a correta compreensão da sociedade sobre temas importantes.
A primeira foi destinada aos pequenos produtores rurais beneficiários do Programa de
Combate a Pobreza Rural - PRORURAL, abordando aspectos básicos a respeito da
utilização de recursos públicos e sua prestação de contas aos órgãos de controle. Este
material serviu de base para um amplo programa de treinamento destes cidadãos, que
demandou a sua realização para 3160 pequenos produtores rurais, até 23 de julho de 2002.
A atuação da Escola, neste caso, serviu para correção de graves problemas envolvendo a
utilização indevida dos recursos do PRORURAL 29, muitos dos quais por falta de informação
adequada.

25
Dados atualizados até 23.07.2002, fornecidos pela Coordenadoria Geral da Escola de Contas Públicas Professor Barreto
Guimarães, e em parte disponíveis no site www.tce.pe.gov.br/escola .
26
O livro Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal, escrito por Carlos Maurício Figueiredo, Cláudio Ferreira,
Fernando Raposo, Henrique Braga e Marcos Nóbrega que se encontra na segunda edição,e o livro Intervenção Estadual nos
Municípios – O Papel dos Tribunais de Contas, escrito por Valdecir Fernandes Pascoal.
27
Dentre outros, a Escola de Contas Públicas está desenvolvendo um programa de treinamento para os servidores do
Tribunal de Contas do Estado de Roraima com duração de oito meses a ser concluído em dezembro de 2002.
28
Há quem afirme ser incorreto o uso da expressão “cartilha”, devendo ser substituída por revista pedagógica. As revistas
encontram-se disponíveis no site www.tce.pe.gov.br/escola .
29
Os resultados desta ação encontram-se relatados no item relativo à auditoria de natureza operacional.
 O segundo trabalho teve por objetivo esclarecer à sociedade os princípios e regras da
Lei de Responsabilidade Fiscal30, sobretudo acerca dos instrumentos de participação popular
na gestão pública.
A terceira cartilha foi elaborada pelos engenheiros do TCE-PE com o intuito de
abordar, de forma acessível, todos os aspectos técnicos e legais envolvidos na realização de
obras e serviços de engenharia e sua fiscalização que deve ser exercida, também, pela
sociedade.
Ainda visando à promoção da transparência foi contratado o poeta e cantador popular
Sebastião Dias para transformar em cordel31, a cartilha Tudo às Claras, sobre a Lei de
Responsabilidade Fiscal. O resultado foi a edição de folheto de cordel e um CD gravado pelo
artista e distribuídos em locais de grande concentração de pessoas nos municípios do
interior do Estado de Pernambuco, a exemplo das feiras livres.
Mais recentemente, tem-se estabelecido parcerias com organizações não-
governamentais –ONG’s32 para difusão e debate junto a sociedade dos mecanismos de
participação popular na gestão pública, com ênfase na promoção da ética no serviço público
e no estímulo ao controle social.

VERSÃO SIMPLIFICADA DO PARECER PRÉVIO SOBRE CONTAS DO GOVERNO

Uma das principais atribuições dos Tribunais de Contas brasileiros consiste na

emissão de Parecer Prévio sobre as contas prestadas, anualmente, pelo Chefe do Poder
Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos). Este Parecer deve ser
conclusivo a respeito da recomendação pela aprovação ou não das contas examinadas 33,
que serão julgadas pelo respectivo Poder Legislativo (Congresso Nacional, Assembléias
Estaduais e Câmaras Municipais).
O exame das contas do Chefe do Poder Executivo é reali zado de forma minuciosa e
consolida todas as informações relativas àquele exercício financeiro. Entretanto, a linguagem
utilizada, extremamente técnica, não é acessível para a sociedade, que assim fica privada do
conhecimento e possibilidade de avaliar, corretamente, o desempenho do seu governante.
A partir do exame das contas do Governo do Estado de Pernambuco relativas ao
exercício de 2001, O TCE-PE mais uma vez de forma pioneira, decidiu elaborar, além do
Parecer Prévio a ser remetido à Assembléia Legislativa, também a sua versão simplificada,
destinada a informar os cidadãos. Utilizando-se linguagem popular e acessível, todos os
resultados das análises dos técnicos do TCE-PE e do Parecer emitido pelo Conselho da
Corte de Contas foram disponibilizados para consulta por qualquer cidadão ou instituição da
sociedade, inclusive pela internet.

30
Esta Cartilha, chamada “Tudo às Claras”, foi editada com o apoio da Escola de Administração Fazendária – ESAF.
Posteriormente, diversas outras instituições, nos mais diversos Estados e Municípios brasileiros, também a reproduziram,
estimando-se em mais de 100.000 exemplares distribuídos gratuitamente no Brasil.
31
Cordel é uma forma de poesia popular muito conhecida no Nordeste do Brasil, e com forte penetração nas comunidades
do interior desta região.
32
O Centro Luiz Freire, o Instituto Brasileiro Pró-Cidadania, o Serviço de Justiça e Paz, dentre outras ONG’s têm
participado da organização de eventos dirigidos a sociedade, a exemplo de workshops e seminários.
33
O Parecer Prévio poderá concluir pela recomendação da aprovação, aprovação com ressalvas ou rejeição das contas.