ACCOUNTABILITY E

TRANSPARÊNCIA PÚBLICA
AULA 5

Prof.ª Fernanda Guarido

 CONVERSA INICIAL

Qual é a finalidade e a utilidade da transparência pública? Quem por ela

demanda? O que pode ser feito com o acesso e a divulgação de dados? Essas
e outras perguntas são instigantes diante do tema. E é sobre esses e outros
questionamentos que vamos nos dedicar a responder nesta aula. Falar de
transparência no cenário público brasileiro, marcado por traços culturais que não
necessariamente a favorecem, é desafiador. É sabido que o patrimonialismo, o
clientelismo, o jeitinho, entre outros, são práticas identificadas na gestão pública
brasileira ao longo de sua história. A transparência é satisfação, em alguma
medida, e de cara não se alinha ao traço patrimonialista, em que o gestor tende
a tratar do bem público como se fosse seu. Da mesma forma, não há
alinhamento da transparência com o clientelismo, muito menos com o jeitinho. É
que ser transparente envolve dar satisfação ao público e permitir, com isso, a
participação desse público naquilo que está sendo feito pelo gestor público. É
certo, pois, que essa herança maldita – do patrimonialismo, do clientelismo, entre
outras características, em algum momento precisa ser ultrapassada em nossa
cultura. E o desenvolvimento da transparência pública pode ser considerado um
esforço nesse sentido.
Assim, no tema 1 será abordada a relação entre transparência e
democracia. Faremos uma exposição sobre o que vem a ser igualdade e sobre
como é possível, com a visibilidade da informação, aumentar a participação
social. Na sequência, será abordada no tema seguinte a relação entre
transparência e governança, lembrando que a boa governança é buscada pelo
gestor público moderno e responsável. No tema 3, resgatamos o tema da
accountability e nele identificaremos a transparência pública e sua colaboração
na realização da prestação de contas, na responsabilização dos gestores. Já no
tema 4 trabalharemos a transparência e a efetividade, para registrar o que, em
termos de administração, significa transparência de fato, a transparência que
importa e que pode promover mudança.
De certa forma, em sequência à transparência e efetividade, no tema 5
será abordada a transformação estatal em sua relação com a transparência.
Quer dizer, como a transparência pode colaborar na melhoria do Estado? Por
fim, na prática serão abordados impactos reais da transparência pública,

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 considerando o que ela tem sido capaz de fazer pela gestão pública brasileira.
Por fim, relembraremos os tópicos mais importantes do que foi exposto.

TEMA 1 – TRANSPARÊNCIA PÚBLICA E DEMOCRACIA

O Estado de Direito, surgido no século XVIII, significou, entre outras

conquistas, o fim da submissão do súdito ao arbítrio do líder – o rei. O Estado de
Direito, ao contrário, impôs limites ao líder político e governamental, pois trouxe
a lei como baliza e como norte. Mas não bastava a submissão do Estado à lei.
Era preciso que esta se originasse de um processo de legítima manifestação
popular. Assim, o Estado de Direito tornou-se, no final do século XIX e início do
século XX, o Estado Democrático, e nele, a submissão não era apenas à lei, mas
também à vontade popular e aos fins propostos pelos cidadãos (Bastos, 1990,
p. 147).
O Brasil é um Estado Democrático de Direito e, como tal, os gestores
públicos devem desenvolver um governo “do povo, pelo povo e para o povo”. O
empréstimo do termo é feito do Discurso de Gettysburg, em 1863, por Abraham
Lincoln, e é considerado expressão da democracia (Lincoln, S.d.). No Estado
democrático, a qualidade das normas importa. Deve-se perseguir certos fins,
buscar valores que se alinham com a democracia. Não se pode esquecer que a
democracia é algo dinâmico e em constante aperfeiçoamento, e que, por isso,
nunca foi plenamente alcançada (Bastos, 1990, p. 147). É que a busca da
igualdade é uma constante e vai se revelando de formas variadas, no dia a dia,
nas situações cotidianas. Mas muitos dos valores que para a democracia são
caros já são por muitos conhecidos. Por exemplo, temos reconhecidos e
assegurados direitos à liberdade econômica, à intimidade, à vida privada, a um
trabalho digno, à remuneração pelo trabalho e mesmo à informação. Isso não
encerra o rol de direitos numa sociedade democrática, pois eles hão de surgir,
com a vivência cotidiana.
Entre os valores democráticos está a igualdade. Democracia pressupõe
igualdade. Assim, não há, num estado democrático de direito, sobreposição dos
interesses do Estado em relação aos interesses de seus governados, tampouco
sobreposição dos direitos de uns em relação a outros. A menos que isso seja
necessário, a fim de se produzir igualdade (Mello, 2006). Vale a pena esclarecer,
o que é feito pela transcrição de excerto do autor, a saber:

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 O princípio da igualdade interdita tratamento desuniforme às pessoas.
Sem embargo, consoante se observou, o próprio da lei, sua função
precípua reside exata e precisamente em dispensar tratamentos
desiguais. Isto é, as normas legais nada mais fazem que discriminar
situações, à moda que as pessoas compreendidas em umas ou em
outras vêm a ser colhidas por regimes diferentes. Donde, a algumas
são deferidos determinados direitos e obrigações que não assistem a
outras, por abrigadas em diversa categoria, regulada por diferente
plexo de obrigações e direitos. (Mello, 2006, p. 12-3)

No preâmbulo da Constituição da República de 1988 constam a igualdade

e a justiça como valores supremos de nossa sociedade. Além disso, a cidadania
é um dos fundamentos da República, cujo poder emana do povo (Constituição
da República de 1988, art. 1º, caput, inciso I e parágrafo único). Ora, se o povo
é o titular do poder, a ele deve ser dada satisfação. Outros valores devem ser
realizados no Estado democrático de direito, portanto. Muitos desses valores são
incorporados ao texto da Constituição e viram princípios, tal como ocorreu com
os princípios da legalidade, da moralidade e da publicidade. Ao serem
mencionados no texto da Constituição, ganham uma força inquestionável e
passam a caracterizar obrigação de todos: obrigação do Estado de os respeitar
e de assegurá-los a todos os cidadãos; obrigação dos cidadãos de cumpri-los
nas relações entre si.
A liberdade, a informação e a comunicação são também valores
mencionados no texto da Constituição e que, portanto, têm um caráter
obrigacional, ou seja, devem ser respeitados pelos cidadãos e também pelos
agentes estatais. Assim, o Estado está a serviço do cidadão, e em busca da
realização de seus valores supremos. Como consequência, as políticas públicas
devem estar alinhadas com os interesses públicos mais caros. Mas não basta
fazer ou dizer que se faz, é preciso mostrar que se faz e ainda dar oportunidade
a quem quer saber mais sobre o que fazer.
Informar, dar acesso a dados, permitir a comunicação, e, em suma, ser
transparente é um dever em nosso Estado democrático de direito. Após mais de
30 anos de existência e de vivência do texto da Constituição da República de
1988, o princípio da transparência, reconhecidamente implícito, passou a fazer
parte de regras infraconstitucionais e é reconhecido pelas instâncias de controle
– Ministério Público, Advocacia Geral da União, Tribunais de Contas e Judiciário,
entre outras. Mas como a transparência colabora com a democracia?
A democracia pressupõe igualdade, tal como visto. Nesse sentido, essa
igualdade se refere a poderes, a possibilidades. Não se trata de competência
nem de divisão da afazeres. Isso deve ser respeitado em nome da segurança,
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 da estabilidade e da condução harmônica da vida em sociedade. Essa igualdade
deve propiciar, assim, um relacionamento de confiança entre os cidadãos e o
Estado. Essa é uma variável muito importante. Segundo os relatórios
econômicos da OCDE – fevereiro de 2018 –

A população do Brasil começa a envelhecer rapidamente e a

sustentabilidade das finanças públicas não pode mais ser considerada
como certa. A adaptação das políticas a essa nova situação tem sido
lenta. As tentativas de remediar, com subsídios generosos e
transferências para empresas, os desafios de competitividade
existentes há muito tempo e induzidos pelas políticas pouco ajudaram,
pois não conseguiram resolver os problemas reais. O aumento nos
gastos públicos ocorreu em parte às expensas da queda no
investimento privado. Esse e outros fatores - inclusive a deterioração
nos termos de comércio, a turbulência política e as denúncias de
corrupção -levaram ao declínio de cerca de 30% do investimento desde
2014. A inflação subiu a dois dígitos. Nesse contexto, a confiança nas
políticas econômicas e nas perspectivas de negócio declinaram
bruscamente, levando a economia a uma longa e profunda recessão
em 2015, a qual destruiu quase 7 anos de crescimento e fez dobrar o
desemprego. (OCDE, 2018)

A confiança no governo, como se vê, influencia na economia. Quando se

confia no governo e nas políticas públicas, favorece-se o desenvolvimento
econômico. Essa variável (a confiança) deve ser estimulada, portanto. E a
transparência, realizada por meio de atos de informação e de abertura de dados,
é algo que deve contribuir no desenvolvimento da comunicação entre cidadãos
e gestores, favorecendo a confiança nas políticas públicas. Ora, informação e
abertura de dados são atributos da transparência. Logo, a transparência é aliada
do desenvolvimento e possui papel relevante no aprimoramento da nossa
democracia.
A existência de portais de transparência pode ser citada como um esforço
de promoção de acesso à informação acerca da gestão pública e de
aproximação entre os cidadãos e os gestores públicos. Alguns entes da
federação (União, estados, municípios e Distrito Federal) têm seus portais de
transparência e neles divulgam dados relativos a pessoal, orçamento, licitações
e contratos, despesas, compras, responsabilidade fiscal e justiça fiscal, entre
outros.
Como exemplo, trazemos a página de apresentação do portal da
transparência do governo do estado do Paraná. Observe:

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 Figura 1 – Página de apresentação do portal da transparência do governo do
estado do Paraná

Fonte: Paraná, S.d.

No portal da transparência do estado do Paraná, como mostra a imagem,

é possível navegar anonimamente, fazer pesquisas e solicitações sem justificar
o motivo do pedido, sendo necessário apenas formalizar o pedido de forma clara.
Também é possível denunciar atos de corrupção, sendo fornecido um formulário
e um telefone para realizar ligação, se o denunciante preferir. Esse portal é
gerido pela Controladoria Geral do Estado, que requisita as informações aos
órgãos e entidades do governo. O portal da transparência é um exemplo de
atuação concreta em prol da realização do ideal democrático.

TEMA 2 – TRANSPARÊNCIA E GOVERNANÇA PÚBLICA

A governança pública é tema relativo ao desenvolvimento das

competências estatais que se alinha com custos, qualidade dos serviços e
impacto de políticas públicas (Almqvist et al., 2012, p. 1746). O princípio jurídico
da economicidade, presente no art. 70 da Constituição da República de 1988
(Brasil, 1988), por exemplo, orienta o gestor a sempre tomar a decisão acerca
da atuação estatal considerando o binômio preço-qualidade. Mas não é só isso,
cada passo dado pelo gestor deve levar em conta a efetiva realização do
interesse público que aquela atividade visa atender. Por isso, a governança
pública vai abordar tanto aspectos de conformidade (adequação) quanto de

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 performance (desempenho) e estrutura (setorização, dentro da estrutura da
administração pública). (Goddard, 2005). Lembramos que a transparência é
diretriz da governança e que os aspectos informacionais da transparência são,
ao mesmo tempo, algo a ser buscado, mas também os responsáveis pelas
mudanças em termos de aprimoramento da gestão pública.
Questões ligadas ao princípio da eficiência não podem ser deixadas de
lado, muito menos as questões ligadas à eficácia e à efetividade. Buscar a
eficiência não é somente uma escolha, mas é demanda legal, ou seja, é
exigência da lei. Nesse sentido, lembramos que o gestor público está vinculado
ao princípio da legalidade, por isso, só pode fazer aquilo que a lei determina que
seja feito. Dessa maneira, a escolha do meio adequado para realizar a atividade
pública, como também a assertividade, ou seja, a opção pelo melhor caminho,
isto é, por aquele caminho que conduzirá à opção mais acertada à administração
pública é um dever imposto pela lei e não necessariamente uma opção do gestor
público. No fim, o alinhamento da atuação em relação à lei será levado em conta.
Tudo isso é tema de interesse da governança pública, que, traduzindo em
palavras simples, impõe à administração pública uma atuação pautada pelo
desempenho ótimo.
Segundo o IBGC – Instituto Brasileiro de Governança Corporativa, são
quatro os princípios básicos da governança aplicáveis: transparência, equidade,
prestação de contas e responsabilidade corporativa. Na governança pública,
esses princípios são três, a saber: transparência, integridade e prestação de
contas (Brasil, 2014, p. 16-17). No âmbito da administração pública federal, o
Decreto n. 9.203, de 2017, elencou seis princípios da governança pública, isto é:

1. a capacidade de resposta;
2. a integridade;
3. a confiabilidade;
4. a melhoria regulatória;
5. a prestação de contas e responsabilidade; e
6. a transparência.

Todos esses princípios estão voltados à atuação do gestor público em

respeito à verdade, ao que é correto, ao aperfeiçoamento das regras, à
informação acerca dos gastos públicos e, em suma, à atuação séria e visível à
população.

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 Como a transparência é um dos princípios da governança, promover a
comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades e dos resultados
da organização é diretriz da governança pública no âmbito da administração
pública federal. Dizer que algo é uma diretriz significa deixar claro que aquele
ato deve ser priorizado, realizado, e que é um norte dentro da administração
pública, algo a ser feito sempre. A leitura do art. 4º, inciso XI, do Decreto n.
9.203/2017 deixa isso claro, pois dá o comando para que a gestão pública não
espere ser convocada a informar, mas que se antecipe e informe acerca do que
está fazendo e dos resultados que alcançou (Brasil, 2017). Essa iniciativa de
informar deve ser clara, compreensível e acessível mesmo às pessoas mais
simples.
É importante registrar, portanto, que a transparência no âmbito da União
é princípio explícito, a serviço da boa governança. Dizemos que é explícito
porque consta expressamente do Decreto n. 9.203/2017 (ele não é extraído de
um ato de interpretação, mas consta do texto do decreto). Como tal, ele está
alinhado à base da governança pública, sendo um dos meios pelos quais ela é
alcançada. É também dever do gestor público e direito do cidadão, visto que é
princípio jurídico e que a Administração está regida pela legalidade, entre outros.
O índice Transparência Internacional se dedica a estudar a compreensão
da percepção da corrupção. O IPC – índice de percepção da corrupção – é o
principal indicador de corrupção do setor público no mundo. Esse índice é
produzido desde 1995 por uma organização não governamental chamada
Transparência Internacional. O índice reúne resultados de 180 países e
territórios. Quanto mais próximo da colocação n. 1 significa que o país é
altamente corrupto e quanto mais próximo de 100 significa que o país é muito
íntegro. O índice IPC de 2019 colocou o Brasil no 35º lugar na prática de
corrupção, estando na posição 106 entre os 180 países avaliados. Nosso país é
menos corrupto que a Venezuela (16º lugar), a Bolívia (31º lugar) e o México
(29º lugar), entre outros. Mas é mais corrupto que o Peru (36º lugar), a Argentina
(45º lugar) e o Uruguai (71º lugar), entre outros (Transparência Internacional,
S.d.).
A posição do Brasil é considerada ruim pelo índice IPC, que anuncia que
esta foi a pior nota pelo segundo ano. O ano anterior foi 2018 quando o Brasil
saiu da 96ª para a 105ª em relação aos 180 países avaliados. É preciso melhorar
essa posição. A organização não governamental Transparência Internacional

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 anuncia que os esforços já realizados pelo Brasil ainda são insuficientes para
mudar a percepção acerca da corrupção e anuncia que “reformas legais e
institucionais que verdadeiramente alterem as condições que perpetuam a
corrupção sistêmica no Brasil” são necessárias (Transparência Internacional,
S.d.).
Assim, o desperdício de dinheiro público aumenta a desigualdade de
renda, e a corrupção é fonte desta perda. O aprimoramento da transparência é
apontado como fundamental para reduzir as causas da corrupção e combatê-las
(OCDE, 2018, p. 38). Muitas são as ações voltadas à boa governança, que
colaboram no aprimoramento da transparência. O TCU (Brasil, 2014, p. 32-33)
ressalta, por exemplo, a importância de se dar a conhecer o plano estratégico
institucional e de TI, a transparência no processo decisório e das ações, a
homogeneidade na divulgação das ações. O aumento na transparência no
processo de emendas orçamentárias feitas pelos parlamentares é outro
mecanismo aliado da governança apresentado pela OCDE (2018, p. 34). A
regulação de partidos e de campanhas políticas, a fim de evitar a captura de
processos políticos, e uma avaliação completa de leis de contratação pública
também são apontadas pela OCDE como ações necessárias no combate à
corrupção, no aumento da confiança e no desenvolvimento do país. Da mesma
forma, aquele relatório apresenta o aprimoramento de meios de denúncia de
ilícitos, como algo necessário ao aprimoramento da transparência e do combate
à corrupção (OCDE, 2018, p. 35-36).
Por fim, não podemos esquecer de mencionar outro aliado significativo ao
desempenho da governança pública: a Lei de Acesso à Informação (LAI) Lei n.
12.527/2011. Nela a cultura da transparência é elencada como uma das
diretrizes voltadas a assegurar o direito fundamental de acesso à informação.
As ações aqui comentadas e os mecanismos institucionais voltados ao
aprimoramento do trânsito de informações acerca da gestão pública são aliados
da governança pública que se harmonizam com a transparência, princípio da
própria governança. Assim, o direito de acessar dados, o direito à qualidade
desses dados, a didática da informação divulgada e o tempo em que a
informação é prestada são todos instrumentos da governança.
É preciso pensar ainda na influência do momento em que a informação é
dada. Dessa forma, quanto mais cedo se partilha a informação, via de regra,
maior a chance de controle da atuação noticiada. O ato que é divulgado prévia

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 (antes) ou concomitantemente (simultaneamente) permite a correção de rota, o
ajuste, a avaliação acerca de sua adequação ao interesse e à política pública. A
informação posterior, por sua vez, reduz as oportunidades de correção e serve
mais aos aspectos informacional (no sentido de tão somente dar a notícia, sem
permitir que ações sejam tomadas em relação a ela) e sancionador (pois poderá
o gestor ser punido, mas a correção do ato e evitar o dano são mais difíceis
quando a informação é posterior). Estes não deixam de ter importância, mas qual
é o seu potencial para a efetividade da ação?

TEMA 3 – TRANSPARÊNCIA E ACCOUNTABILITY

A transparência compõe as dimensões de informação e justificação da

accountability e possui papel relevante na sua consecução. Ao final, acaba por
influenciar na terceira dimensão da accountability, que é o controle. É que não
se pode controlar às escuras. Da mesma forma, não se pode punir diante de
incerteza. Nesse sentido, é importante lembrar o brocardo jurídico (espécie de
ditado) que afirma que in dubio pro reo, ou seja, na dúvida, decide-se em favor
do réu, do investigado. Assim, conhecer o que se fez, saber dos motivos da
escolha do ato é muito importante, pois influencia no juízo acerca da adequação
desse ato.
Estamos nos reportando à transparência de maneira ampla: seja
horizontal, seja vertical. É que tanto é relevante informar e justificar a atores
dentro da estrutura burocrática quanto é importante fazê-lo na estrutura societal
(de um gestor para um cidadão). Akutsu e Pinho (2012) afirmam que o
microcomputador e a rede internet colaboraram sobremaneira para o
desenvolvimento da sociedade da informação, decorrente da convergência entre
o computador e as telecomunicações. Akutsu e Pinho (2012) trazem à baila
também a discussão acerca das benesses da sociedade da informação,
lembrando que existem teóricos que afirmam que ela é capaz de produzir mais
igualdade e ampliar a democracia, não obstante haja teóricos que afirmem que
a sociedade da informação há de promover maior controle dos governos sobre
os governados.

É importante ainda estar atento à função desempenhada pelo destinatário

da informação e a finalidade desta informação. Se a informação tem o caráter de
cumprimento de dever, ela deve obedecer aos requisitos existentes para a
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 formulação da resposta. Por outro lado, se a informação tem a finalidade de
trazer a público a ação, é crucial a simplicidade do meio de resposta e a
possibilidade de compreensão acerca do entendimento relativo à resposta.
Muitas são as críticas atinentes a atos de transparência apresentados sob a
forma de relatórios que só podem ser lidos e compreendidos por especialistas.
Isto desnatura a efetividade da resposta.
Schedler (citado por Rodrigues, 2018) afirma que a transparência pode
ser identificada por meio da visibilidade e da inferibilidade da informação. Na
visibilidade é importante focar que a informação deve ser completa e fácil de
encontrar (elementos de completude e de encontrabilidade). Já a inferibilidade é
a capacidade de inferir conclusões com base nos dados disponibilizados. Na
inferibilidade, é crucial a capacidade do receptor da informação de interpretá-la.
Akutsu e Pinho (2012) analisaram se as informações prestadas pelos
portais de administrações públicas são capazes de propiciar a accountability. Os
resultados apontaram para a ausência de accountability e para a manutenção
das características presentes na cultura brasileira de patrimonialismo e de
democracia delegativa. Não obstante, ações que consistem em passos
importantes para a accountability propiciados por meio da internet foram
verificados pelos autores (Akutsu; Pinho, 2012, p. 739-741) e podem ser citados
os seguintes:

1. Atualização constante dos portais oficiais;

2. Disponibilização de serviços aos cidadãos por meio dos portais
eletrônicos;
3. Inclusão de notas explicativas acerca de demonstrativos
orçamentários e financeiros para facilitar a compreensão de cidadãos
comuns acerca desses demonstrativos;
4. Envio de sugestões para gestão de recursos de programas de
governo, a exemplo do orçamento participativo pela internet;
5. Canal de comunicação com a autoridade máxima do Executivo;
6. Disponibilidade de cartilha ao cidadão;
7. Adoção de políticas que assegurem acesso à internet pelos cidadãos
portadores de necessidades especiais; e
8. Opções de acesso diferenciadas para outros entes do governo e
para entidades não governamentais.

TEMA 4 – TRANSPARÊNCIA E EFETIVIDADE

Efetividade no direito está relacionada à realização máxima da norma

jurídica, isto é, à realização dos fins visados pela norma jurídica. Já na
administração, a efetividade é considerada uma medida de desempenho. Diz-se
que ela é o resultado entre eficiência e eficácia. O Banco Mundial, por exemplo,

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 tem por indicadores de efetividade do governo a adequada implementação de
políticas públicas, a qualidade dos serviços públicos ofertados e o grau de
independência do governo em relação a pressões políticas, ou a credibilidade do
governo em relação à sociedade (Lopes; Damasceno; Lobo, 2019, p. 447).
Pires et al. (2019) estudaram como os trabalhos sobre gestão da
transparência abordam a avaliação de desempenho da transparência pública.
Os autores (Pires et al., 2019) afirmam que os trabalhos voltados à avaliam de
desempenho da transparência pública não ocorre por completo por não se saber
que informações o público-alvo tem interesse em receber, que os indicadores
presentes na literatura têm recebido pesos iguais, desconsiderando o grau de
importância de certas informações. Assim, Pires et al. (2019) afirmam que os
trabalhos voltados à avaliação do desempenho das informações muitas vezes
ficam adstritos à avaliação acerca da adequação às exigências legais e ao
atendimento do dever de publicidade.
Políticas de transparência devem ser estimuladas, de modo a não
somente conferir acesso aos dados, mas também de modo a trazer simplicidade
nessa informação e comunicação, aprimorando o entendimento e o diálogo. Em
palavras simples: não basta dar acesso ao dado se as pessoas não sabem como
lê-lo nem como tratá-lo. Esta seria uma transparência de fachada, cerimonial. E
cerimonialismo é algo que deve ser evitado. É oportuno lembrar que a
administração busca satisfazer interesses públicos e, como tal, preocupa-se com
o real alcance desses objetivos.
De nada adianta, por exemplo, o mero cumprimento de um dever de
publicidade, sem que a finalidade deste dever seja alcançada. Por exemplo, a
finalidade de se divulgarem dados relativos a uma dada licitação pública, entre
outros, é atrair o maior número de interessados possível e realizar a melhor
aquisição, entre o menu de opções que aparecer para a administração. Mas, se
o dever de publicar os editais for burlado ou mitigado (reduzido, suavizado),
publicando-se o edital, por exemplo, em apenas um tipo de jornal quando se
recomenda publicar em jornal e em meio eletrônico, tem-se um atendimento
parcial do dever de publicidade.

TEMA 5 – TRANSPARÊNCIA E TRANSFORMAÇÃO ESTATAL

Vimos que a transparência pública é aliada da boa governança, que

integra parte das dimensões da accountability. Vimos também que a
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 transparência pública tem alinhamento com os ideais democráticos. O propósito,
neste instante, é refletir acerca do potencial da accountability para propiciar a
transformação da gestão estatal, promovendo mudanças. A provocação que é
feita é no sentido de conduzir a conclusões acerca de que transformações
estatais a transparência pública pode promover.
Pois bem, possuir informações acerca de como a gestão se opera,
conforme já foi visto, permite a realização do controle pelas instâncias que têm
essa finalidade (Ministério Público, Tribunais de Contas, entidades não
governamentais – tais como os observatórios sociais –, entre outras). A
circulação de informações, conforme também já foi visto, permite o
desenvolvimento da confiança no Estado, na gestão pública, e a confiança tem
potencial para propiciar o desenvolvimento, notadamente o desenvolvimento
econômico. Os investidores têm atração por cenários de estabilidade política, de
controle e combate à corrupção, de alta produtividade, de solidez nas políticas
públicas, entre outros. Se o cenário é de instabilidade, de obscuridade e,
sobretudo, de incerteza, os investidores não irão confiar no país, tampouco
gastar seu dinheiro nesses locais. Daí a importância de se levar a sério a
transparência pública, entre outros motivos.
Na seara do desenvolvimento e da maturidade democrática, não se pode
esquecer que uma população bem esclarecida é capaz de realizar julgamentos,
e, com base nesses, estabelecer os seus controles: pode selecionar candidatos,
sabendo de suas ações à frente da gestão; pode exigir mudanças no cenário
político; pode trabalhar pela criação, modificação ou extinção de leis; pode
pressionar para que os gestores públicos deixem de fazer algo que é
considerado errado pelo público. Por exemplo, quem se lembra da retaliação
pública sofrida por alguns parlamentares da Câmara dos Deputados, em
Brasília, que queriam, há um tempo, pagar despesas de esposas em companhia
de viagens de seus cônjuges políticos? A pressão social foi imensa! O caso foi
parar no STF – Supremo Tribunal Federal (Questionado..., 2015).
Pesquisadores também vêm percebendo e relatando outros pontos
positivos da transparência pública na transformação estatal. Divino et al. (2019),
por exemplo, estudaram municípios do Triângulo Mineiro e constataram que
aqueles com maior receita corrente líquida – RCL – possuíam maior índice de
transparência. Lembrando que, segundo o site Tesouro Transparente:

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 A Receita Corrente Líquida (RCL) é importante por indicar os recursos
que o governo dispõe a cada exercício para fazer frente as suas
despesas. Ela é o somatório das receitas tributárias, de contribuições,
patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências
correntes e outras receitas também correntes. Deste valor são
subtraídos, principalmente, os valores transferidos, por determinação
constitucional ou legal, aos Estados e Municípios, no caso da União.
(Brasil ,2020)

Bairral et al. (2015, citados por Rodrigues, 2018, p. 4) relatam que

A transparência também se tornou, além de ferramenta para o combate

à corrupção, algo retoricamente moral. Pressupõe-se, portanto, que
“quanto maior o envolvimento da sociedade nos atos de governança
pública, mais se espera uma gestão focada na eficiência, eficácia e
efetividade da utilização dos recursos públicos. E somente de posse
dessas informações os cidadãos poderão escolher melhor seus
representantes”

Observe, portanto, que ser transparente é algo que está sendo associado
ao incremento da eficiência. E também que aumentar essa eficiência implica em,
moralmente, fazer aquilo que é esperado. Quer dizer, espera-se que o gestor
público dê o melhor de si, de modo a atuar com as ferramentas mais adequadas,
buscando a realização mais assertiva das políticas públicas para, de fato, realizá-
las.
Em suma, a transparência pública tem muito a contribuir na transformação
estatal: ela pode colaborar para que a gestão pública seja mais eficiente, pode
promover o aumento da participação social e do controle, pode colaborar no
crescimento da confiança na gestão e no desenvolvimento estatal.

NA PRÁTICA

Nesta aula, buscamos verificar como a transparência vem impactando na

gestão pública, ou seja, qual é a colaboração da transparência, qual a sua
utilidade e como, de fato, ela se apresenta.
Zucolotto, Teixeira e Riccio (2015) lembram que a Constituição Federal
de 1988 é o grande marco para a transparência pública, embora outras regras
infraconstitucionais tenham significado avanços neste sentido. Foi o caso do
Código Brasileiro de Contabilidade Pública (1922) e da Lei Federal n.
4.320/1964. Zucolotto, Teixeira e Riccio (2015) também lembram que, após a
Constituição de 1988 e com o desenvolvimento das tecnologias da informação,
atos que apenas atendiam ao princípio da publicidade – o que já era considerado
um grande avanço – passaram a ter visibilidade maior, propiciando o
conhecimento e o questionamento da gestão pública. Quer dizer, a visibilidade
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 da informação, propiciada pelas tecnologias da informação – TICs – colaboraram
para o desenvolvimento da transparência pública.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101/2000 e suas
transformações) igualmente aprimorou o processo de transparência na gestão
fiscal e orçamentária. O acesso a informação tem ocorrido, por meio da internet,
em tempo real, permitindo, em algumas situações, o aprimoramento do controle.
A Lei de Acesso à Informação – LAI – Lei n. 12.527/2011 – é também um grande
avanço no âmbito da promoção da transparência pública. Fala-se, também,
atualmente na importância de divulgação de dados abertos – ou seja, de dados
que permitam análise e tratamento por qualquer pessoa que os acessar. Esse é
outro movimento propiciado pelas TICs, que aprimora a transparência pública.
Não se pode esquecer também dos atos de combate à corrupção, que,
pelo aspecto moral e também financeiro – pois o combate à corrupção pode
promover a melhoria da gestão e a atuação focada no gasto responsável – é
resultado do incremento da transparência, acarreta aprimoramento do controle
e favorece o desenvolvimento estatal. A Lei Anticorrupção (Lei n. 12.846/2014)
é resultado desse processo histórico de maturação do princípio da transparência
pública. Nesse sentido, o crescimento da atenção à transparência como princípio
implícito da Constituição e sua menção expressa em textos de leis também
devem ser registrados.
Todas essas inovações estão a cargo do tema transparência pública e
são capazes de propiciar a melhoria da gestão pública, que, mais visível, mais
eficiente e mais confiável, tem potencial para gerar desenvolvimento.

FINALIZANDO

Vimos que, num governo democrático, a busca pela igualdade coloca

cidadãos e gestores públicos na mesma altura. O que existe é uma situação de
cooperação entre os cidadãos e os gestores, de modo que, com informações
visíveis, a colaboração com a gestão é possível, como também o controle social.
Numa sociedade em que cidadãos e Estado têm relação de transparência, em
que a igualdade é respeitada, há espaço para diálogo, há poucas ou não há
surpresas, tem-se confiança, um fator importante na promoção de
desenvolvimento de estados.
Por sua vez, vimos que aprimorar os atos de gestão buscando
incrementar a produtividade, o gasto responsável, a realização de meios
15
 eficazes de atuação, é algo que pode ser conseguido tento a transparência como
diretriz. Isso foi abordado no tema relativo à transparência e governança. Por
sua vez, estudadas as dimensões de informação e de justificação da
transparência, vimos o quanto é importante a transparência para a ocorrência do
controle. A transparência é, portanto, relevantíssima para a realização da
accountability.
Discutir efetividade pode ser feito sob dois aspectos. Um deles é
considerar a real e concreta aplicação das leis – dimensão jurídica – a outra é
considerar o viés da adequada relação entre eficiência e eficácia. O alcance real
de políticas públicas é, por exemplo, uma tema relacionado à efetividade. E isso
foi tratado no tema transparência e efetividade. Quer dizer, a transparência, pelo
seu viés de visibilidade da informação, por propiciar o controle, tem potencial
para colaborar da aferição dos aspectos mais concretos das políticas públicas.
Por fim, no que tange ao tema transparência e transformação estatal, vimos que
com as TICs – tecnologias da informação – com o surgimento de leis e o
aprimoramento das regras existentes, muito já se caminhou para a melhoria da
gestão pública brasileira e que a transparência vem colaborando sobremaneira.
Na prática, a menção a dispositivos de leis (lei de acesso à informação, lei
anticorrupção, regras existentes na lei de responsabilidade fiscal), entre outras,
são exemplos reais da utilidade da transparência pública. Esperamos, com esta
exposição, ter propiciado uma visão teoria e também prática acerca do tema
transparência pública.

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