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e Sociais
Material Teórico
Políticas Públicas
Revisão Textual:
Profa Ms. Luciene Oliveira da Costa Santos
Políticas Públicas
Atenção
Para um bom aproveitamento do curso, leia o material teórico atentamente antes de realizar as
atividades. É importante também respeitar os prazos estabelecidos no cronograma.
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Unidade: Políticas Públicas
Contextualização
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Políticas Públicas: definições iniciais
O termo Estado vem do latim e significa “estar firme”, no sentido de manter uma posição
dentro do convívio social. No seu sentido moderno, o termo serve para indicar um dos órgãos
particulares de uma comunidade, como, por exemplo, as instituições governamentais, ou os
membros do Governo, uma nação, ou o território em que o grupo habita.
Outra forma de compreender o Estado é como uma instituição que funciona obedecendo a
uma ordem normativa própria.
Segundo Hans Kelsen (1881 – 1973), “O Estado é a comunidade criada por uma ordem
jurídica nacional”. 1
Deve-se observar que o Estado, definido dessa forma, apareceu nas discussões de Nicolau
Maquiavel, na obra O Príncipe, em 1516. Nesse texto, o termo é definido pela correlação de
forças estabelecidas entre “os que desejam mandar” e “os que aceitam/evitam obedecer.
[...] a história é mestra de nossos atos e máximas dos príncipes; e o mundo
sempre foi, de certa forma, habitado por homens que sempre têm paixões iguais;
e sempre houve quem serve e quem ordena, e quem serve de má vontade e
quem serve de boa vontade, e quem se rebela e se rende. (MAQUIAVEL. O
Príncipe. Disponível em: www.dominiopublico.com.br)
1 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 2000, p. 261.
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Unidade: Políticas Públicas
Politics Policy
Procedimentos e mecanismos utilizados Conjunto de decisões e ações relativas
para resolver de forma pacífica os à alocação de valores envolvendo os
conflitos sobre bens públicos bens públicos.
Polity Insituições
Sociedade política ou orndemento especificamente relacionadas à
jurídico que rege o sitema político concepção, decisão e implementação
como um todo. de políticas públicas.
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Como você pode notar, trata-se de uma análise que engloba as várias maneiras e formas de
observar as relações entre as demandas da sociedade, a lei e o Estado.
Neste contexto, o termo “políticas públicas” designa diversos objetos:
O conceito de política pública, como utilizamos, surgiu nos EUA, voltando sua análise às
ações concretas do Estado.
Esses estudos têm como pressuposto analítico a ideia de que, nos Estados estáveis, as ações
do Governo podem ser planejadas cientificamente e que os resultados podem ser analisados
por pesquisadores independentes.
Na área do Governo, a introdução das políticas públicas como instrumento das decisões e a
valorização dos conhecimentos técnicos foi fruto da Guerra Fria.
O grande objetivo desses estudos era entender como e por que os Estados tomam suas
decisões e como estas decisões são implementadas.
Nas primeiras reflexões, destacaram-se quatro grandes autores: H. Laswell, H. Simon, C.
Lindblom e D. Easton.
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Unidade: Políticas Públicas
Ainda considerando as posições de diversos pensadores políticos sobre o tema, pode-se afirmar
que a definição do que é política pública é bastante imprecisa e, muitas vezes, pode ser polêmica.
Considerando o que já discutimos, utilizaremos a definição proposta por Enrique Saraiva:
“sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões, preventivas ou
corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vários setores
da vida social, por meio da definição de objetos e estratégias de atuação e da
alocação dos recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos”.2
Por fim, procure lembrar que a política pública é definida por um conjunto de ações
direcionadas a uma questão apresentada pela sociedade. Uma ação única e isolada NÃO pode
ser considerada uma política pública.
Atores políticos
São todos aqueles que têm um ou mais
interesse em jogo em uma decisão.
Eles podem ganhar ou perder de
acordo com o que for decidido.
Os atores não agem somente considerando seus interesses pessoais, pois suas identidades
sociais ajudam a definir o que consideram relevante e influenciam os comportamentos no que
tange às questões políticas.
2 SARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: Saravia, Enrique; Ferrarezi, Elisabete. (Org.).Políticas públicas.
Coletânea. Vol. 1, ENAP, 2006, p. 29.
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Esses atores são, também, influenciados pelo conjunto de regras, deveres e direitos que a
sociedade constrói como legítimos e que, muitas vezes, molda as soluções encontradas por tais
pessoas para solucionar os seus problemas.
Os atores políticos podem ser classificados de muitas maneiras: nacionais ou internacionais,
públicos ou privados. Considere o indicado abaixo:
Os atores visíveis estão em evidência e são conhecidos do público que será alvo das políticas
criadas. São grupos de interesse, como empresas ou organizações não governamentais e os
políticos eleitos para o executivo e para o legislativo. Os atores invisíveis, por sua vez, são pouco
conhecidos, mas, geralmente, detêm o conhecimento técnico ou acadêmico que pode catalogar
as demandas e criar as propostas de solução. São burocratas de carreira, acadêmicos que
trabalham para o Governo ou para outros grupos de interesse e as comunidades de especialistas
que procuram apresentar uma ação coordenada em vários setores específicos.
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Unidade: Políticas Públicas
Os atores se diferenciam, também, quanto aos seus interesses materiais ou ideias e quanto à
sua capacidade de exercer poder e pressão.
Podemos indicar alguns elementos que podem determinar como os atores podem afetar as
políticas públicas.
Os atores das políticas públicas detêm diversos recursos de poder como riqueza, conhecimento,
prestígio, popularidade, reputação e têm habilidades diferentes para fazer uso dos recursos a seu
dispor. Outro dado a ser considerado é o modo de exercer o poder: com ameaças, persuasão,
manipulação e promessas.
Por fim, outro elemento a ser considerado é a atitude dos atores, como reconhecimento,
percepções e expectativas.
A teoria elitista
As teorias elitistas surgiram no final do século XIX e são resultados do trabalho de vários
atores, com destaque para Gaetano Mosca, Vilfredo Pareto e Robert Michels.
Na produção desses autores, destaca-se o livro “Elementi di Scienza Política”, de Gaetano
Mosca, lançado em1896. Nesse texto, Mosca estabeleceu os pontos centrais da teoria elitista,
que determinava que em toda sociedade existe sempre uma minoria que é detentora do poder
e uma maioria que dele está privado.
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Nessa perspectiva, a política é fruto de preferências e valores da elite política e as políticas
públicas derivam das demandas determinadas por essa elite, já que ela é a grande formadora
da opinião da maioria excluída.
Depois dos trabalhos de Mosca, outros autores passaram a refletir sobre o tema. Entre eles,
destacou-se Vilfredo Pareto, que publicou Manual de Economia Política (1906) e Tratado de
Sociologia Geral (1916). No Tratado de Sociologia Geral, ele se dedicou ao estudo da interação
social entre as diversas classes de elites e, segundo o autor, destacam-se as relações entre as
elites políticas e as elites econômicas.
Pareto acreditava na superioridade das elites econômicas e políticas, pois defendia que a
desigualdade era a “ordem natural” das sociedades. Sua intransigência na defesa das elites o fez
um crítico contumaz de qualquer proposta socialista.
Por fim, destaca-se o trabalho de Robert Michels, Partidos Políticos: Um Estudo Sociológico
das Tendências Oligárquicas da Democracia Contemporânea, de 1912. Nesse estudo, Michels
analisou a dinâmica inerente à política democrática a partir dos partidos políticos de massa.
O principal conceito desenvolvido por Michels é a lei de ferro da oligarquia, segundo a qual
os partidos políticos, assim como outras organizações, tendem inevitavelmente, à oligarquia, ao
autoritarismo e à burocracia.
Considerando essas perspectivas, podemos afirmar que o poder da elite nasce das mais variadas
fontes, como cargos burocráticos, conhecimento e experiência técnica, riqueza, entre outros.
As elites das mais variadas esferas atuam em conjunto, de forma coordenada, procurando
criar políticas que atendam à maioria e que permitam o controle dos excluídos.
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Unidade: Políticas Públicas
O Estado não utiliza somente a repressão como forma de fazer valer seus interesses, mas faz
uso de vários mecanismos, como a ideologia, para conter os conflitos latentes entre as classes.
Teoria Pluralista
A teoria pluralista propõe, de forma geral, que o poder encontra-se disperso em vários grupos
e são de vários tipos, não somente econômico. Neste contexto, as decisões na arena política
são resultados de barganhas, associações, coalizões e conflitos, portanto, as políticas públicas
representam o ponto de equilíbrio encontrado pelos grupos.
Esses grupos podem ser divididos em:
Por fim, as lutas por recursos e poder é o cerne da formulação das políticas públicas, que são
mediadas por instituições políticas econômicas que as levam para certa direção e privilegiam
um grupo em detrimento de outros.
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Material Complementar
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Unidade: Políticas Públicas
Referências
VIANA. Maria Lucia Teixeira Werneck. Em torno do conceito de política social: Notas
introdutórias. Disponível em: http://www.enap.gov.br/downloads/ec43ea4fMariaLucia1.pdf.
Acesso em 1 de novembro de 13.
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Políticas Públicas
e Sociais
Material Teórico
Políticas públicas: tipos e abordagens
Revisão Textual:
Profa. Esp.Vera Lídia de Sá Cicarone
Políticas públicas: tipos e abordagens
Bom estudo! Lembro que seu tutor estará à sua inteira disposição e que você pode contatá-
lo a qualquer tempo neste ambiente web-class.
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Unidade: Políticas públicas: tipos e abordagens
Contextualização
O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias extremamente
pobres (com renda mensal de até R$ 70 por pessoa) ou pobres (com renda mensal de R$ 70 a R$
140 por pessoa).
Todos os meses, o governo federal deposita uma quantia para as famílias que fazem parte do
programa. O saque é feito com cartão magnético, emitido preferencialmente em nome da mulher. O
valor depositado depende do tamanho da família, da idade dos seus membros e da sua renda. Há
benefícios específicos para famílias com crianças, jovens, gestantes e mães que amamentam.
Compromissos da família
O Bolsa Família ajuda a garantir o direito à alimentação, à saúde e à educação para a parcela mais
vulnerável da população, graças à combinação entre os recursos que as famílias recebem todo mês
e os compromissos assumidos nas áreas de saúde e educação.
Ao entrar no programa, a família assume compromissos, conhecidos como condicionalidades:
crianças de até 7 anos devem ser vacinadas e ter acompanhamento nutricional; gestantes precisam
fazer o pré-natal; e crianças e jovens de 6 a 17 anos devem frequentar a escola.
Se, por um lado, o dinheiro traz alívio imediato à situação de pobreza, por outro lado os compromissos
assumidos pelas famílias ajudam a romper o ciclo de reprodução da pobreza entre as gerações. Isso
significa que as crianças e jovens passam a ter perspectivas melhores que as de seus pais.
http://bolsafamilia10anos.mds.gov.br/node/149
Que tipo de política pública é essa? Como as políticas públicas podem ser classificadas e
entendidas?
Vamos discutir este tema considerando várias tipologias na interpretação das políticas públicas.
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Políticas públicas: tipos e abordagens
Políticas Políticas
de Estado
Estado econômicas
Políticas de
infraestrutura
Existem outras formas de analisar a questão das políticas públicas e vamos discutir algumas
delas. Com base em Enaldo Celso Texeira1 e considerando também o trabalho de vários
autores, podemos classificar as políticas levando em conta alguns itens principais:
1 TEIXEIRA, E. C. O papel das políticas públicas no desenvolvimento e na transformação da realidade. Revista da AATR. Salvador, 2002. p.3
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Unidade: Políticas públicas: tipos e abordagens
Ainda considerando o determinado por Enaldo Celso Texeira, deve-se acrescentar, como
critério, o impacto que pode causar ao beneficiado ou ao seu papel nas relações sociais. Nesse
sentido, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para entender como os governos
agem e por quê. Entre eles, destacam-se:
O incrementalismo
A visão de que as políticas públicas visam ao crescimento foi desenvolvida nas obras de
Charles Lindblon, Naomi Caiden e Aron Wildavisky.
Esse grupo propõe que as decisões governamentais para um determinado programa ou
órgão não partem do zero, mas de decisões já tomadas anteriormente e, portanto, a ação do
estado é apenas para incrementar o que já existe. Apesar da visão incrementalista ter perdido
parte de seu poder explicativo com as grandes mudanças estruturais sofridas por vários países,
ainda permanece válida a premissa de que as decisões tomadas no passado constrangem e
limitam as atitudes do governo e limitam a capacidade de adotar novas políticas ou de reverter
o caminho tomado em outros casos.
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O Ciclo das políticas públicas.
Esta tipologia vê as políticas públicas como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios,
que se apresenta como um processo dinâmico e de aprendizagem. Segundo esta posição, as
políticas públicas têm o seguinte ciclo:
Esta tipologia dá ênfase à formação da agenda, ou seja, procura determinar por que algumas
demandas são atendidas pelos órgãos responsáveis e por que algumas são ignoradas. Nesse prisma,
as respostas podem focar os agentes envolvidos ou o processo de formulação dessas políticas.
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Unidade: Políticas públicas: tipos e abordagens
Sistema politico
Decisões
Governamentais
Regras institucionais
Recursos
Compromissos
Ações concretas
do governo
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Modelo das Arenas Sociais
O modelo das arenas sociais considera as políticas públicas como uma iniciativa dos
chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas. Isto acontece porque as pessoas
precisam se convencer de que uma questão se tornou um problema e de que é necessária
alguma intervenção.
Segundo este modelo, existem três mecanismos para atrair a atenção dos formadores de
políticas públicas, os policy makers.
Indicadores do
problema
Eventos ou
Feedback repetição de
Policy problemas
makers
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Unidade: Políticas públicas: tipos e abordagens
Portanto, uma boa política pública não deveria resultar de embates entre grupos, e sim
de uma análise racional por parte dos responsáveis, visto que o interesse público não é
representado, nesse contexto, pela soma das necessidades dos diversos grupos da sociedade.
Considerando os modelos apresentados, segundo Celina Souza2, podemos sintetizar algumas
características:
Distinguir entre
as propostas e a
ação do estado
2 SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da Literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45.
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Material Complementar
Textos complementares
• CORTES, Soraya Vargas; LIMA, Luciana Leite. A contribuição da sociologia para a
análise de políticas públicas. Lua Nova, São Paulo, n. 87, 2012. Disponível em http://
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-64452012000300003&lng=
en&nrm=iso
• FREY, Klaus. Políticas Públicas: um debate conceitual e reflexões referentes
a prática da análise de políticas públicas no Brasil. Revista Planejamento e
Políticas Públicas. Brasilia:IPEA, No 21, 2000.
• SOUZA, Celina. Governos locais e gestão de políticas sociais universais. São
Paulo Perspec., São Paulo , v. 18, n. 2, June 2004 . Disponível em: http://www.scielo.
br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-88392004000200004&lng=en&nrm=iso
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Unidade: Políticas públicas: tipos e abordagens
Referências
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da Literatura. Sociologias, Porto Alegre,
ano 8, nº 16, jul/dez 2006, p. 20-45
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Políticas Públicas e
Sociais
Material Teórico
O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Revisão Textual:
Profa. Esp.Vera Lídia de Sá Cicarone
O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo
de Formulação.
Atenção
Para um bom aproveitamento do curso, leia o material teórico atentamente antes de realizar as
atividades. É importante também respeitar os prazos estabelecidos no cronograma.
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Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Contextualização
(Fonte: http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2013/01/casal-acusa-concessionaria-bmw-de-racismo-
contra-filho-de-7-anos-no-rio.html).
O preconceito racial no Brasil é uma questão latente, fruto de um passado marcado pela escravidão.
Contudo, nos últimos anos, a tolerância com esses atos diminuiu consideravelmente. O que mudou?
Os movimentos de homens e mulheres negras solidificaram a noção de que racismo é uma prática
criminosa e essa mobilização colocou o assunto nas agendas de políticas públicas e nas ações concretas.
O que é a agenda de políticas públicas? Como estas geram ações concretas?
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O ciclo das políticas públicas ou processo de formulação.
A noção do ciclo das políticas públicas é uma noção abstrata que permite a visualização
e interpretação de como se organiza a vida de uma política pública em fases sequenciais
e interdependentes.
Nesse contexto, podemos indicar as seguintes etapas, com base nas reflexões de Leonardo Secchi:
O primeiro passo é a identificação de um problema, que pode ser uma questão social crônica
que precise de intervenção ou um problema que apareça de forma súbita, como uma catástrofe
natural. Nesta fase, é necessário identificar os elementos que compõem o problema e reduzi-los
a seus elementos essenciais.
1 PUENTES MARKIDES, Cristina. Policy Analysis and Decision-Making. Barbados, 2007. Disponível em: http://www.phac-aspc.gc.ca/.
Acesso: 4 de fevereiro de 2014.
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Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Essas questões somente serão tratadas como um problema quando a sociedade e o governo
considerarem que é preciso mudar essa realidade através de ações concretas. Um exemplo: o
Brasil conviveu por décadas com o preconceito étnico e isso foi visto, por muito tempo, como
“natural”. Ora, somente quando essa questão foi alvo de reflexão e ação política, o preconceito
étnico tornou-se crime.
Segundo Leonardo Secchi, problema é “a diferença entre a situação atual e uma situação ideal
possível para a realidade pública [...] o problema só se torna público quando os atores intersubjetivos
o consideram problema (situação inadequada) e público (relevante para a coletividade)2”
Geralmente, para que esses problemas possam ser considerados prioritários, segundo
Maria das Graças Rua3 , é necessário que eles apresentem, pelo menos, uma das seguintes
características:
O passo seguinte é a formação da agenda das políticas a serem implementadas. Os atores políticos
lutam para incluir seus interesses nas agendas e, portanto, garantir a resolução de seus problemas.
Geralmente, consideramos a existência de três tipos de agenda, tomando por base o definido
por John Kingdon4 :
A agenda sistêmica é a lista de questões que preocupam diversos atores políticos e sociais,
não se restringindo somente ao governo, e que podem fazer parte de questões observadas
em âmbito global. Nesse sentido, temos assuntos como terrorismo, problemas ambientais, a
questão da água e da energia.
2 SECCHI, Leonardo. Políticas Públicas-conceitos, Esquemas de Análise, Casos Práticos. São Paulo: Ed. Cengage, 2010. P.8
3 RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília:CAPES: 2009.
4 VIANA, A. L. (1996), Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP. Revista de Administração Pública, v. 30, n.º 02, pp.
5-43, mar./abr.
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A agenda do governo é formada pelos problemas que o governo, representado por suas
autoridades e funcionários, resolveu abordar. Portanto, sua composição está ligada aos projetos
políticos, partidários, às mobilizações sociais, entre outros aspectos.
Por fim, a agenda de decisão refere-se aos problemas que serão realmente alvos de ações concretas.
É possível encontrar, na literatura, outras definições de agenda, como as apresentadas por
Leonardo Secchi5 :
Isso dito, como um problema se torna parte dessas agendas? Por que existem situações
na sociedade que nunca são vistas como problemas? O que faz um tema entrar e sair das
agendas políticas?
Na área de estudo das políticas públicas, existem várias teorias explicativas da formação das
agendas, especialmente aquelas que levam à ação concreta do governo. Na unidade anterior,
discutimos vários modelos teóricos que procuram entender exatamente como os problemas
públicos aparecem nas agendas de governo, como o modelo Garbage Can, o Incrementalismo,
o modelo do Equilíbrio Rompido.
Cada resposta possível a um problema traz benefícios maiores ou menores a cada um dos
grupos e suas preferências podem ser rastreadas ao binômio custo/benefício.
Entende-se por custo/benefício o cálculo das relações entre as vantagens e desvantagens que
os atores sociais obtêm quando se considera uma alternativa para a resolução de um problema.
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Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Portanto, podemos dizer que as preferências dos atores por uma determinada solução nasce
da análise da correlação entre as vantagens e desvantagens que a medida trará.
Dentro de cada problema analisado, existem questões centrais que ajudam a moldar a
preferência desses atores: trata-se do issue.
Depois que o issue de cada problema é claramente definido, os grupos procuram alternativas
de resolução e iniciam a mobilização para fazer valer a alternativa de sua preferência. Isso gera
dois comportamentos possíveis: a formação de alianças com os grupos que desejam a mesma
resposta ou a disputa com outros grupos que pretendem soluções diferentes.
Ainda considerando as reflexões de Maria das Graças Rua6, podemos dizer que grupos se
relacionam observando três padrões básicos: as lutas, os jogos e os debates.
Além dessas, podemos citar outras formas de negociação, como a pressão política, o uso da
autoridade ou a negociação.
Esses são os procedimentos mais comuns, contudo deve-se observar que esses não são os
únicos processos possíveis, podendo haver outros.
Nesse sentido, cabe destacar a questão da obstrução que é o recurso de impedir a discussão/
implementação de uma determinada alternativa até que esta se desgaste e seja abandonada
como solução possível.
Existem diferentes modelos que ajudam a pensar a formulação de soluções para uma
determinada demanda. Entre esses modelos, podemos destacar: o modelo racional absoluto, o
modelo incremental, modelo racional compreensivo e o mixed scanning.
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Modelos Racional Absoluto
Economia Clássica
Análise das alternativas: Escolha de alternativas: Critério de escolha:
Informação: completa
exaustiva relação do custo benefício otimização
Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.
O modelo racional absoluto foi um dos primeiros a ser considerado e baseia-se na noção de
que as decisões políticas são imparciais e baseadas em escolhas totalmente racionais e alheias
às pressões políticas e sociais externas.
A literatura sobre o tema tem procurado agregar à análise as incertezas quanto à qualidade da
informação, os jogos de poder e outros elementos que tornam a decisão mais complexa. Neste
sentido, como apontado anteriormente, merecem destaque o modelo incremental, o modelo
racional compreensivo e o mixed scanning.
Modelo Incremental
Charles E. Lindblom
Informação: parcial e
Análise das alternativas: Escolha de alternativas: Critério de escolha: “do que é
determinada por elementos
sucessivas e limitadas ajuste de interesses possivel fazer”
históricos e interesses
Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasília: CAPES: 2009.
O modelo incremental foi teorizado por Charles Lindblon e caracteriza-se pela noção de
que os problemas públicos somente podem ser resolvidos de forma gradual. Nessa perspectiva,
a escolha de uma solução é baseada na ideia de obter o melhor acordo entre os múltiplos
interesses em jogo, visto que tais decisões sempre envolvem relações de poder e isso limita as
possibilidades de alocação dos recursos. Por esse motivo, nem sempre a melhor solução técnica
para a resolução da situação pode ser implementada, pois ela pode ser inviável politicamente.
Enfim, trata-se de um modelo baseado no conceito “do que é possível fazer” em um dado momento,
com um determinado recurso e diante de uma relação de forças determinada historicamente.
No modelo incremental, segundo Maria das Graças Rua7 , a tomada de decisão obedece à
seguinte lógica:
Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia e Políticas Públicas.
Brasília, pdf. 2013
7 RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia e Políticas Públicas. Brasília, pdf. 2013
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Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Fonte: adaptado de RUAS, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasilia:CAPES: 2009.
O modelo racional compreensivo, elaborado por Herbert Simon, considera que é possível
implementar soluções que tenham grande impacto sobre os problemas públicos e isso aconteceria
porque uma pesquisa abrangente permite conhecer a questão a fundo e pensar alternativas que
promovam mudanças reais. O processo de decisão deve ser lento, pois demanda pesquisa e
reflexão e a decisão leva em consideração a proposta que tem mais potencial de resolução do
problema, garantindo maior grau de satisfação.
Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia e Políticas
Públicas. Brasília, pdf. 2013
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2. A informação pode ser incorreta e incompleta;
3. A análise profunda demanda tempo e gera custo;
4. Não há um modelo universalmente aceito para julgar as alternativas apresentadas;
5. A relação entre a realidade concreta e os valores de uma determinada sociedade define a
posição sobre o que se considera problema;
6. Existem muitas variáveis que influenciam a tomada de decisão, como as relações de poder;
7. As análises necessárias são complexas e simultâneas;
8. Os problemas públicos são tão complexos que os atores envolvidos podem não entender
todos os elementos que envolvem a situação a ser enfrentada.
Modelo mixed‑scanning
Amitai Etzioni
Escolha de alternativas:
Análise das alternativas: Critério de escolha: satisfação
Informação: limitada e incerta relação entre as expectavias e
abrangente, mas não exaustiva dos envolvidos com a solução
alternativas
Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Brasilia:CAPES: 2009.
O modelo mixed scanning propõe que os responsáveis procurem promover uma análise
ampla do quadro de alternativas possíveis, procurando determinar qual delas pode levar a
mudanças estruturais a longo prazo, permitindo a resolução concreta dos problemas. A partir
dessa primeira definição estrutural, outras medidas são tomadas para operacionalizar a decisão.
Fonte: adaptado de RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão,
Economia e Políticas Públicas. Brasília, pdf. 2013
As demandas apresentadas são expressões do interesse dos mais variados atores que se
mobilizam para defender seus interesses específicos. Esses padrões representam importantes
paradigmas na área da ciência política e sua discussão precisa ser feita com muito cuidado.
Entretanto, no que tange às políticas públicas, é importante abordar algumas características
desses conceitos, mas sem o aprofundamento teórico possível.
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Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Uma vez que essas demandas passam a ser alvo das políticas públicas, cabe observar como
os atores se comportam no momento de discutir as alternativas para o problema.
Observando o definido por Maria das Graças Rua , podemos listar, pelo menos, três modelos
de análise do comportamento dos atores:
1. pode-se considerar que todos os atores agirão de forma completamente racional e
procurarão a melhor solução para o problema. Este modelo deixa de considerar as
relações de poder em disputa no momento da decisão.
2. a abordagem organizacional considera que o estado/governo é formado de instâncias
de competência que receberão os dados apontando o problema e farão proposições de
solução, considerando as rotinas estabelecidas para maior eficiência. Este modelo não
considera que as ações do governo podem ser marcadas por interesses locais, barganhas
políticas, etc.
3. no modelo de política burocrática, considera-se que o importante é definir qual é o real
interesse dos envolvidos, o qual permite que negociem perdas e ganhos considerando um
objetivo maior.
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Material Complementar
Textos Complementares
PAIM, Jairnilson Silva; COSTA, Heloniza Oliveira Gonçalves; VILASBOAS, Ana Luiza Queiroz.
Política pública e controle da violência: um estudo de caso na cidade de Salvador,
Bahia, Brasil. Cad. Saúde Pública, Rio de Janeiro , v. 25, n. 3, Mar. 2009.
Disponível em: <http://www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X20
09000300003&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 05 fev. 2014. http://dx.doi.org/10.1590/
S0102-311X2009000300003.
REVISTA Brasileira de Ciências Sociais. v.18 n.51 São Paulo fev. 2003 - Dossiê agenda de
pesquisas em políticas públicas.
Disponível em: http://portal.anpocs.org/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=185:rbcs-51&catid=69:rbcs&Itemid=399. Acesso em 05 fev. 2014
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Unidade: O Ciclo das Políticas Públicas ou Processo de Formulação
Referências
RUA, Maria das Graças. Formulação de políticas públicas. Instituto de Gestão, Economia
e Políticas Públicas. Brasília, pdf. 2013
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Políticas Públicas e Sociais
Material Teórico
Implementação e Avaliação das Políticas Públicas
Revisão Textual:
Profa. Esp. Vera Lídia de Sá Cicarone
Implementação e Avaliação das
Políticas Públicas
• A Implementação
• A Avaliação
Para realizar a unidade, primeiro acesse o item Documentos da Disciplina, no qual você
encontrará o Referencial Teórico, ou seja, o texto que servirá de base para todas as demais
atividades da unidade. Leia, então, o texto com muito cuidado e atenção.
Em seguida, para verificar se houve uma suficiente compreensão do conteúdo, responda
às perguntas das Atividades de Aplicação, que tratam de problemas fundamentais sobre o
assunto abordado.
Foram disponibilizados, ainda, Materiais Complementares, para o caso de você desejar se
aprofundar em algumas questões trabalhadas no conteúdo.
Finalmente, realize a Atividade de Reflexão da unidade.
Lembro que seu tutor estará à sua inteira disposição e que você pode contatá-lo a qualquer
tempo neste ambiente web-class.
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Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas
Contextualização
Fonte: http://www.pnud.org.br/Noticia.aspx?id=3632.
Este texto fala dos resultados da avaliação do Programa Bolsa Família. Nesta unidade, vamos
discutir como e qual é a importância de avaliar adequadamente uma política publica.
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A Implementação
De forma geral, podemos, segundo Helga Pulzl e Oliver Treib2, estabelecer algumas
comparações entre estas duas perspectivas, considerando os seguintes itens: estratégias de
pesquisa, objetivo da análise, processo político, implementação e sentido de democracia.
1 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.
2 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.
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Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas
Segundo Maria das Graças Rua, o modelo TOP-DOWN parte do pressuposto de que todo
o processo se inicia com a decisão do governo sobre como enfrentar uma situação e marca a
relação direta entre os objetivos de uma política pública e as formas como a implementação será
operacionalizada.
Nesse sentido, a literatura indica algumas condições fundamentais para uma implementação
adequada, quando se considera o TOP-DOWN3.
»» Pressões externas não devem alterar a essência do proposto para garantir resultados adequados.
»» É necessário que o programa tenha recursos suficientes para sua implementação adequada.
»» É necessário que o programa tenha tempo suficiente de funcionamento para que a análise
dos resultados seja precisa e adequada.
»» A relação causal entre o problema e a solução deve ser claramente estabelecida e
teoricamente justificada.
»» A relação entre a causa do problema e seu efeito deve ser clara, direta e teoricamente
justificada.
»» A implementação deve ser centralizada por uma única agência, pois, dessa maneira, as
interferências serão minimizadas.
»» É necessário que os envolvidos tenham conhecimento pleno e adequado dos objetivos
das ações e colaborem ativamente para sua realização.
»» As tarefas/atividades de responsabilidade de cada esfera devem ser claramente definidas
e a sequência das ações deve ser previamente definida.
»» A comunicação entre os envolvidos deve ser clara e precisa.
»» A cadeia de comando deve ser clara e as decisões devem ser prontamente executadas.
Dentro desse conceito de implementação, destaca-se o trabalho de Donald Van Meter e Carl
Van Horn4, que agregam duas novas variáveis no que tange ao processo de implementação de
uma política pública:
»» a profundidade da mudança proposta influencia as relações entre os envolvidos;
»» o grau de consenso entre os atores depende da profundidade das mudanças propostas.
Isso aponta que mudanças muito profundas geram menor consenso por não agradarem a
todos os envolvidos, enquanto mudanças de menor escopo tendem a gerar maior consenso
entre os atores do processo. Para Van Horn e Van Meter, a comunicação entre as instâncias
que criam as políticas e as que operacionalizam é fundamental para um resultado adequado.
Segundo os autores, o desempenho na implementação depende da correlação de uma série de
fatores: as características das agências implementadoras, as condições políticas, econômicas e
sociais e a forma de execução da atividade.
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condições
da agências
sociedade implementadoras
execução
Desempenho
Eles reconhecem que o controle absoluto sobre o processo de implementação é muito difícil de ser
atingido, contudo consideram que um projeto claro e bem estruturado traria os resultados desejados.
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Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas
No final dos anos 70 e começo dos 80, surgiram vários autores que colocaram os pressupostos
das teorias TOP-DOWN em discussão. Esses estudos destacavam que, muitas vezes, o resultado
de uma política que era implementada tinha pouca ou nenhuma semelhança com o que era
proposto e, portanto, algo acontecia no processo que alterava o resultado. Para entender esse
processo, surgiu a ideia de analisar como as coisas estavam sendo processadas no do receptor
das políticas em questão, destacando a análise dos atores âmbito diretamente envolvidos com a
operacionalização efetiva das ações, visto que estavam mais próximos dos problemas concretos
que os responsáveis ligados aos poderes centrais.
Entre os autores das chamadas teorias BOTTOM-UP, destacam-se Michael Lipsky, Richard
Elmore, Benny Hjern e os trabalhos conjuntos de Porter e Hull.
Michael Lipski estudou o comportamento do que ele chama de “burocrata de rua”, que são os
representantes do poder público que lidam diretamente com o cidadão. O trabalho deste autor
permite rastrear as interações concretas entre os indivíduos e determinar como eles agem no
cotidiano para resolver os problemas materiais criados pelo processo de implementação. Além
disso, este autor demonstra que as estruturas de comando e os objetivos claramente definidos
não garantem implementações bem sucedidas.
5 ELSON, Peter. Tracking the Implementation of Voluntary Sector-Government Policy Agreements: Is the Voluntary and Community
Sector in the Frame? In: The International Journal of Not-for-Profit Law. Volume 8, Issue 4, August 2006
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Os trabalhos de Richard Elmore têm como questão central entender como estudar a
implementação. Ele desenvolve o conceito de que a análise deve ser iniciada pelo levantamento
de um problema específico para, com base nele, entender como os poderes locais buscam
formas de resolução. Esse conceito ficou conhecido como “mapeamento retrospectivo”.
Hjern, Porter e Hull desenvolveram a metodologia do estudo empírico das redes para a
compreensão do processo de implementação. Esta visão destaca-se pela percepção de que
o processo deve observar a multiplicidade de autores e o caráter relacional das organizações
envolvidas. Eles definem que as análises de implementação devem ser iniciadas pela identificação
dos múltiplos atores das áreas envolvidos na ação e, a partir dessa informação, examinar como
esses atores resolvem os problemas concretos.
Os debates entre os teóricos dos dois campos levaram a tentativas de combinar elementos
positivos encontrados nas duas abordagens citadas. Foram incorporados elementos das teorias
TOP DONW, como a preocupação com a execução eficiente da política, e agregaram elementos
vindos das teorias BOTTON UP, criando, assim, as chamadas teorias hibridas6.
Autores como Richard Elmord passaram a considerar que os responsáveis pelas decisões
políticas deveriam considerar as variáveis estruturais e os recursos disponíveis além de
observar as estruturas que envolvem os responsáveis pelas ações concretas e os grupos que
são alvos dessas ações. Essas novas abordagens trouxeram duas importantes inovações para
os estudos de implementação.
As abordagens teóricas que discutimos, apesar de suas diferenças, têm duas coisas em
comum: todas elas estudam os processos de implementação das política públicas considerando
os estados nacionais, sem observar ações internacionais.
Segundo Helga Pulzl e Oliver Treib7, as análises em torno das questões de implementação
podem estabelecer algumas considerações importantes sobre esse processo.
»» As análises existentes parecem indicar que o processo de implementação é melhor
representado pelas relações entre as orientações gerais e autonomia local.
»» A implementação é mais que um processo de execução técnica das ordens superiores;
trata-se de um processo político em que as diretrizes são, frequentemente, recriadas,
redefinidas e, algumas vezes, são completamente recriadas.
6 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis.Florida. CRC Press, 2007.
7 PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy Analysis. Florida. CRC Press, 2007.
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Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas
A Avaliação
O processo de avaliação não pode ser entendido como isolado ou autossuficiente; trata-se de
uma etapa importante do processo de planejamento das políticas governamentais.
Segundo Carla Cunha8, é necessário estabelecer alguns conceitos fundamentais para que
possamos entender e analisar a questão da avaliação.
»» Plano: é um conjunto de programas que buscam atingir o mesmo objetivo. O plano organiza
as ações em sequência temporal, observando as prioridades e a racionalidade das ações.
»» Programa: conjunto de atividades a serem realizadas considerando uma sequência pré-
determinada e os recursos disponíveis para uma determinada política.
»» Projeto: instrumento para realização do objetivo de um programa, envolvendo um
conjunto de operações, das quais se espera algum tipo de resultado.
»» Objetivo: aquilo que se deseja como resultado da ação planejada.
»» Meta: são os parâmetros do objetivo, como a dimensão quantitativa, temporal ou
espacial do objetivo.
»» Produto: resultado concreto das ações realizadas.
»» Efeito: é o que acontece como resultado do programa.
»» Impacto: é o resultado concreto do programa. Este resultado é obtido quando as análises
separam as influências externas dos dados analisados e consideram somente o que pode
ser entendido como resultado direto das atividades propostas.
»» Eficácia: é o grau em que os objetivos e metas do programa são atingidos, em um
determinado intervalo temporal, sem considerar os custos envolvidos.
»» Eficiência: é a relação entre o custo do programa e seu benefício concreto.
»» Efetividade: é a relação entre o objetivo e o resultado obtido.
»» Indicador: é a quantificação que permite a mensuração dos resultados.
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Deve-se observar que as avaliações, segundo Ernesto Cohen e Rolando Franco , podem ser
classificadas utilizando diversos critérios de análise e, entre os principais, destacam-se:
Critério Tipos
Quanto à origem • Avaliação externa: realizada por grupos experientes, mas sem
dos avaliadores ligação com as atividades envolvidas.
• Avaliação interna: realizada por pessoas ligadas ao programa e
no âmbito da instituição gestora.
• Avaliação mista: realizada por uma equipe que tenha avaliadores
externos e internos ao programa.
• Avaliação participativa: presença dos grupos beneficiados pelos
programas
No que tange a esse critério, podemos indicar algumas vantagens e desvantagens para cada
um dos tipos de avaliação indicados. No caso da avaliação externa, a vantagem seria a isenção
do processo de avaliação, pois os envolvidos não têm interesse direto no processo, e a grande
desvantagem estaria na falta de conhecimento da realidade e das necessidades que ditaram
os caminhos trilhados pelos envolvidos na ação. No caso da avaliação interna, destaca-se
como vantagem o fato de o processo promover reflexão entre os responsáveis pelo processo
de implementação, mas o risco desta avaliação seria a perda da objetividade necessária para
perceber os problemas apresentados.
No que tange a avaliação mista, a ideia é superar as desvantagens apresentadas acima, criando
equipes com profissionais da equipe responsável e avaliadores que detenham conhecimento
adequado, mas que não tenham interesse direto nas ações. Por fim, as avaliações participativas
são destinadas a projetos pequenos, em que os beneficiados participam da criação, planejamento
e implementação.
Outro critério possível de análise, considera a natureza da avaliação.
Critério Tipos
Quanto à natureza • Avaliações formativas: relacionadas à formação do programa.
• Avaliações somativas: relacionadas à análise e produção de
informações sobre as etapas anteriores do programa. Estas
podem ser: avaliações ex-ante ou avaliações ex-post.
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Unidade: Implementação e Avaliação das Políticas Públicas
Critério Tipos
Quanto ao tipo de questão • Avaliação de processo: diz respeito à gestão.
• Avaliação de impacto: procura observar os resultados.
A avaliação de processo acontece durante a implementação e procura determinar quais são
os problemas que comprometem a realização da atividade e fornecer subsídios para resolvê-los.
Já a avaliação de impacto procura determinar se o programa atingiu seus objetivos, indagando
se houve mudanças concretas nas situações-problemas.
Por fim, devemos considerar que os resultados da avaliação devem gerar novas políticas e
voltar o olhar dos envolvidos a novos problemas.
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Material Complementar
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Referências
COHEN, Ernesto e FRANCO, Rolando. Avaliação de Projetos Sociais. Petrópolis, Vozes, 2004
PULZ, Helga e TREIB, Oliver. Implementing Public Policy. In: Handbook of Public Policy
Analysis. Florida. CRC Press, 2007.
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