Política boa

é política
participativa
Módulo 1 – Políticas
públicas e participação

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 Vital Didonet
Professor, mestre
em Educação,
especialista em
Educação Infantil,
Políticas Públicas e
Direitos da Criança.

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 Há muitas formas de trabalhar pelas crianças.
Uma delas é participando da elaboração de
políticas públicas que lhes ofereçam melhores
condições de viver a infância e desenvolver seu
potencial humano.
Muitas crianças contam com ambiente familiar
e social saudável, são cercadas de atenções
e estímulos para aprender, desenvolver a
afetividade, estruturar a inteligência e se integrar
socialmente. Outras vivem a infância de forma
precária. Alimentam-se mal e contraem doenças
provenientes da falta de saneamento e de
atenção primária de saúde. Estão sujeitas a É injusto que algumas crianças tenham o que
ambientes comunitários marcados pela violência precisam para viver bem a infância e desenvolver
e pela opressão. suas capacidades, enquanto outras não tenham
Em casa, nem sempre tem a companhia dos quase nada. É como se, na brincadeira da
pais ou de outros adultos para interagir, ampliar corrida de saco, algumas tivessem sacos com
a linguagem, desenvolver o raciocínio. Não tem o fundo furado, e corressem com os pés livres
tempo de brincar, e assim deixam de vivenciar no chão, enquanto as outras (a maioria delas),
todas as oportunidades que a brincadeira tivessem que pular dentro dos sacos, e com os
oferece. Essas diferenças no começo da vida olhos vendados. Essa injustiça social precisa ser
marcam a história da pessoa e perpetuam a corrigida. Para isso existem as
desigualdade social. políticas públicas.
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 O QUE É
POLÍTICA
PÚBLICA
Você já ouviu muitas vezes a expressão
“políticas públicas”, e provavelmente trabalhou
ou trabalha no setor público. Vamos então fazer
um exercício:
Escreva, com base em sua experiência, uma
definição resumida do que é política pública,
de modo que outra pessoa compreenda. Em
seguida, compare a sua definição com a que
apresentamos a seguir.
Há várias definições possíveis de políticas
públicas. Escolhemos uma que julgamos
condizente com o objetivo deste curso, que é
ser um instrumento prático para trabalhar pelas
crianças.
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Em resumo: Política pública é um conjunto
de decisões tomadas pelo governante para
atender necessidades, direitos ou demandas da
sociedade. Pode ser para a sociedade inteira ou
para algum grupo específico.
Por trás desse conceito básico, há uma
questão fundamental: como as necessidades são
muitas e os recursos escassos, o governante
tem que elaborar uma lista de prioridades e
fazer escolhas. Vários fatores podem influir
nessas escolhas, como o grau de conhecimento
que o gestor público e sua equipe têm sobre o
assunto, a pressão da sociedade ou de grupos
interessados e as determinações ou prioridades
exigidas por lei.
 No topo das prioridades estão os valores
fundamentais da Nação e os princípios que
regem a sociedade, inscritos na Constituição
Federal, como a igualdade, a liberdade, o
desenvolvimento e o bem-estar, a justiça
e a segurança individual e social. Logo
abaixo, listamos as determinações da própria
Constituição e de leis específicas sobre os
direitos dos cidadãos, como os direitos à vida, à
saúde, à educação, à proteção e segurança, à
cultura, à alimentação, à moradia, entre outros.
Políticas públicas são a maneira como o Estado
cumpre o que mandam a Constituição e as leis.
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Se quiser ampliar seu conhecimento sobre o
conceito de política pública, há uma variedade de
livros e artigos sobre o tema. Alguns exemplos:
Formulação de políticas públicas, de Ana
Cláudia Niedhardt Capella. Brasília: Enap, 2018.
Disponível aqui
Guia de políticas públicas: gerenciando
processos, de M. Ramesh Xun Wu, Michael
Howlett e Scott Fritze. Brasília: Enap, 2014.
Disponível aqui
Planejamento e avaliação de políticas públicas,
organizado por José Celso Cardoso Jr. e
Alexandre dos Santos Cunha. Brasília: Ipea,
2015. Disponível aqui
Políticas públicas: conceitos, esquemas de
análise, casos práticos, de Leonardo Secchi. São
Paulo: Cengage Learning, 2014.
Políticas públicas: princípios, propósitos e
processos, de Reinaldo Dias e Fernanda Matos.
São Paulo: Atlas, 2012.
 FOCO SOCIAL,
FOCO ECONÔMICO

As políticas públicas podem ser compreendidas que as pessoas trabalhem, produzam e gerem
segundo seu foco imediato: o impacto renda para si e para o país (aspecto econômico).
econômico ou as condições de vida das Da mesma forma, “políticas econômicas”
pessoas. As chamadas “políticas sociais” são também podem trazer benefícios sociais, como
aquelas voltadas para áreas como saúde, acontece quando se controla a inflação ou se
educação, assistência social, cultura, direitos concede aumento no valor do salário mínimo,
humanos, meio ambiente, segurança pública, por exemplo.
etc. Observe, porém, que todas as políticas
têm também um aspecto econômico. Por
exemplo: cuidando da saúde das pessoas
(aspecto social), o Estado garante também seus
meios de vida e trabalho, evitando gastos com
hospitalização e remédios (aspecto econômico).
Oferecendo educação de qualidade (aspecto
social), o Estado aumenta as oportunidades para

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 CRIANÇA: O MELHOR
INVESTIMENTO
Estudiosos das políticas públicas chegaram a
uma constatação impressionante: o dinheiro
aplicado no cuidado, na saúde e na educação
das crianças nos primeiros seis anos de vida
não representa despesa para o governo, mas
sim investimento. E ainda: é um investimento
mais produtivo do que qualquer outro, em
qualquer outra área ou faixa etária. O dinheiro
que se gasta no cuidado integral da criança não
desaparece, ele continua “rendendo” vida afora,
gerando benefícios individuais e sociais. Em
outras palavras, é uma “aplicação social” com
altíssimo retorno financeiro.
Investir na infância é um negócio melhor do
que aplicar em imóveis, em ações da Bolsa de
Valores, em letras do Tesouro Nacional, obras
de arte, ouro ou joias. Os pais sabem disso por
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intuição ou por experiência própria, por isso
procuram dar o melhor que podem para seus
filhos. Os economistas que pesquisaram os
efeitos das ações de cuidado e educação na
primeira infância são os maiores propagandistas
da importância de se investir consistente e
continuadamente em políticas para este público.
O Estado deveria pensar do mesmo jeito:
sua mais bem-sucedida política pública será
oferecer o melhor que puder para as crianças
viverem uma vida plena e desenvolverem suas
potencialidades, que são imensas. Essas
políticas trarão benefícios sociais imediatos e se
estenderão no longo prazo.
 AQUI E AGORA,
VIDA AFORA
As políticas públicas voltadas para a Primeira
Infância, além de darem às crianças a
oportunidade de viverem como crianças, têm
uma repercussão sobre toda a sociedade, a
economia, a cultura, enfim, o desenvolvimento
do país. Afetam, portanto, duas dimensões: o
presente e as etapas seguintes da vida.
O que nos vem à mente sobre a primeira
dimensão? Viver a infância, ser feliz e pleno
como criança é um direito de cada um, porque
a infância tem sentido em si mesma: ela já é
vida, amor, ternura, desejo, vontade e ação; é
curiosidade, descoberta, criação; é interação,
participação, diálogo e convivência. Não é
preciso esperar crescer para ser cidadão e
participar da vida social; a criança tem lugar
próprio e insubstituível no sentido da vida
humana. A infância é um ciclo que se encadeia
com os demais. Sem ela, a corrente da vida
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estaria rompida e não circularia a energia vital
que nos faz ser quem somos.
Por isso, as políticas para a Primeira Infância
precisam cuidar das crianças de tal forma que
elas vivam plenamente o que é típico da infância.
O Marco Legal da Primeira Infância (Lei nº
13.257/2016) aborda também essa dimensão.
Marco Legal da Primeira Infância
Sancionado em 2016.
Dispõe sobre as políticas públicas para a primeira
infância e altera o Estatuto da Criança e do
Adolescente, o Código de Processo Penal, a
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), a
Lei nº 11.770, de 9 de setembro de 2008, e a Lei nº
12.662, de 5 de junho de 2012.
Acesse aqui
 Em seu artigo 5º, afirma:
“Constituem áreas prioritárias para as
políticas públicas para a primeira infância a
saúde, a alimentação e nutrição, a educação
infantil, a convivência familiar e comunitária,
a assistência social à família da criança,
a cultura, o brincar e o lazer, o espaço e
o meio ambiente, bem como a proteção
frente a toda forma de violência e a pressão
consumista, a prevenção de acidentes e a
adoção de medidas que evitem a exposição
precoce à comunicação mercadológica.”
Outro olhar cuidadoso do Marco Legal da
Primeira Infância se refere aos espaços de
convivência para as crianças, como se lê no
artigo 17:
“A União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios deverão organizar e estimular
a criação de espaços lúdicos que propiciem
o bem-estar, o brincar e o exercício da
criatividade em locais públicos e privados
onde haja circulação de crianças, bem como
a fruição de ambientes livres e seguros em
suas comunidades.”
Esse Marco inova e dá um salto de qualidade
nas diretrizes para as políticas destinadas
à primeira infância, ao determinar que elas
promovam uma cultura de proteção e promoção
da criança e, para isso, envolvam também os
meios de comunicação social. O que o Marco
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Legal da Primeira Infância propõe, em última
análise, é a formação da “Cultura do Cuidado”.
E sobre a segunda dimensão das políticas
públicas, o que nos ocorre? A infância não se
fecha em si mesma. Ela é toda projeção. Está
voltada para o adiante. Sugestão: Aponta para
a frente. A criança mira o adulto, imita-o, tem-
no como referência. Espera dele acolhimento,
cuidado, proteção, carinho, segurança. Ela
quer crescer, aprender, resolver, dominar, ser
autônoma. “A criança é o pai do homem”, como
disse o poeta inglês William Wordsworth, e
Freud repetiu, para sublinhar a importância
das experiências infantis na formação da
personalidade do adulto. Não se cuida da
criança para que ela permaneça criança, mas
para que, vivendo com plenitude a vida de
criança, se torne a pessoa que possa ser, (muito
amplo, não? Pode-se suprimir?) realize seu
projeto de vida, alcance a plenitude da existência
na sucessão das etapas ou ciclos vitais.
A primeira infância se liga à segunda infância,
à adolescência, à juventude, à vida adulta, à
velhice. As políticas sociais precisam ver a
criança situada no presente, mas também cuidar
da sequência da vida. “Investir na infância é
responder ao presente e, simultaneamente,
 lançar as bases do futuro”, afirma o Plano
Nacional pela Primeira Infância. E acrescenta:
“A ambivalência da infância – presente
e futuro – exige que cuidemos dela
agora pelo valor de sua vida presente e,
simultaneamente, mantenhamos o olhar na
perspectiva do seu desenvolvimento rumo à
plenificação do seu projeto de existência.”

Em síntese, o Estado tem o dever de garantir

os direitos de todas as crianças e assegurar
a todas, sem exceção, os meios de viverem
a infância com plenitude e desenvolverem
suas capacidades sociais, afetivas, cognitivas,
linguísticas, artísticas... Para isso, elabora
políticas sociais.

Marco Legal da Primeira Infância

Sancionado em 2016.

Dispõe sobre as políticas públicas para a primeira

infância e altera o Estatuto da Criança e do
Adolescente, o Código de Processo Penal, a
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), a
Lei nº 11.770, de 9 de setembro de 2008, e a Lei
nº 12.662, de
5 de junho de 2012.

Acesse aqui

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 PRIORIDADE
ABSOLUTA
Algo que deve ser reafirmado com todas as
O artigo 227 da Constituição Federal inaugura a
letras, sempre e em todo lugar é o que diz doutrina da proteção integral.
o artigo 227 da Constituição Federal: Os
direitos da criança e do adolescente devem ser Acesse aqui

assegurados pela família, pela sociedade e pelo

Estado com absoluta prioridade.
1988, estavam delirando. Eles, porém, tinham
Prioridade absoluta é mais do que primeira
os pés em terreno firme: as ciências vêm
prioridade ou prioridade zero. É a que está
constatando, nos últimos 60 ou 70 anos, que o
fora de qualquer hierarquia. Não há desculpa
começo da vida é determinante para tudo o que
para deixar a atenção às crianças para depois,
a pessoa vai ser e fazer em sua existência. Se
ou atender com mesquinhez os seus direitos
ela for acolhida, amada, se receber atenções e
fundamentais só porque existem outras
carinho, se tiver boa alimentação e um ambiente
necessidades. Depois dessa prioridade é que
físico e estimulador (a educação infantil é um
o Estado pode fazer uma lista de prioridades,
desses ambientes que complementam os
por ordem de importância. Ela é absoluta, fora
estímulos do ambiente familiar e comunitário),
de competição.
ela vai viver uma infância que constrói a base
Essa afirmação é tão forte que alguém poderia de uma personalidade social e psiquicamente
pensar que os deputados constituintes, em equilibrada.

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 O Estatuto da Criança e do Adolescente indica,
no artigo 4º, quatro situações de aplicação da
prioridade absoluta:
A primazia de receber proteção e socorro em
quaisquer circunstâncias;
B precedência de atendimento nos serviços
públicos ou de relevância pública;
C preferência na formulação e na execução das
políticas sociais públicas e
D destinação privilegiada de recursos públicos
nas áreas relacionadas com a proteção à
infância e à juventude.
Estatuto da Criança e do Adolescente
Lei de 1990, é o Marco legal e regulatório dos
direitos humanos de crianças e adolescentes.
Acesse aqui
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E o Marco Legal da Primeira Infância
acrescenta:
“A prioridade absoluta em assegurar os
direitos da criança, do adolescente e do
jovem, nos termos do art. 227 da Constituição
Federal e do art. 4º da Lei 8.069/1990,
implica o dever do Estado em estabelecer
políticas, planos, programas e serviços
para a primeira infância que atendam às
especificidades desta faixa etária, visando
a garantir seu desenvolvimento integral.”
(Artigo 3º)
De acordo com a lei, portanto, a
formulação de políticas para atender
aos direitos das crianças nos seis
primeiros anos de vida – ou seja, na
primeira infância – é um dever do
Estado que não se pode protelar
nem colocar em segundo plano:
está compreendido no conceito de
prioridade absoluta.
 PRIMEIRA INFÂNCIA
E O SISTEMA
FEDERATIVO
A palavra “Estado”, mencionada no artigo 227
da Constituição Federal, se refere ao Estado
brasileiro, isto é, ao conjunto de seus entes
federativos: governo federal, estados, distrito
federal e municípios. A nação brasileira deve
assumir em conjunto a responsabilidade pelas
crianças e delas cuidar com o maior zelo,
segundo as competências de cada um. Para
não haver “jogo de empurra” entre as diferentes
esferas de governo, a Constituição estabelece
dois princípios: a autonomia de cada ente e a
cooperação entre eles (artigo 23). No artigo
30, diz-se que é competência dos municípios
manter programas de educação infantil com a
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cooperação técnica e financeira da União e do
seu estado.
O Marco Legal da Primeira Infância
também menciona a corresponsabilidade e
complementaridade das ações dos entes
da federação “segundo as respectivas
competências constitucionais e legais” (artigo
8º). E determina que a União mantenha
permanente articulação com as instâncias
de coordenação das ações estaduais,
distrital e municipais de atenção à criança na
primeira infância. É a sinalização de um pacto
interfederativo como estratégia para que todos
os entes trabalhem articuladamente.
 As políticas pela primeira infância podem
No site da RNPI você pode conhecer vários
ser nacionais, federais, estaduais, distritais
PMPI:
ou municipais. As nacionais são as comuns www.primeirainfancia.org.br
entre todos os entes. As federais são as do
governo federal, para as quais ele pode pedir a
participação, por adesão, tanto dos estados e
do distrito federal, quanto dos municípios.
As políticas se concretizam em planos,
programas, projetos e ações. Da mesma
forma que as políticas, os planos também
podem ser nacionais, federais, estaduais,
distritais e municipais. O Brasil tem um Plano
Nacional pela Primeira Infância (2010-2024),
no qual se recomenda que os Estados façam
seus planos estaduais e os municípios seus Acesse aqui
planos municipais pela primeira infância, em
consonância com o nacional. Para auxiliar
nessa tarefa, a Rede Nacional Primeira Infância
publicou um Guia para a elaboração dos Planos
Municipais pela Primeira Infância – PMPI.
Centenas de municípios já fizeram os seus
PMPI, e alguns estados também lançaram
seus planos.

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 SÓ O GOVERNO
ELABORA
POLÍTICAS?
As pessoas que ocupam cargos públicos devem
ter conhecimento teórico e prático para formular
prioridades, desenhar ações, implementar
planos e projetos para atender os direitos
das crianças. Mas, por mais que conheçam
a matéria e tenham experiência na execução
de programas e projetos na área, seu saber
nunca será suficiente. Escutar a sociedade é
uma estratégia inteligente para acertar. Viver o
problema é como uma fonte que jorra vontade,
expressa demanda, inspira jeitos de resolver. É
necessário acreditar nisso e dispor-se a escutar
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as pessoas. Mais do que acreditar, é preciso
ter certeza de que escutar os sujeitos de uma
pretendida política social é o caminho mais curto
e mais seguro para chegar onde se deseja.
Escutar a sociedade ou os grupos
aos quais a política social se destina
é um dever do Estado, uma obrigação
do gestor público, porque participar é
um direito dos cidadãos.
Eles podem exigir espaço de participação,
mas antes que o façam, o gestor público age
com inteligência política se toma a iniciativa
 de convocar, convidar, reunir, agregar, escutar
e dialogar. É muito rica a experiência de
coordenar a construção de políticas sociais de
forma participativa. Ganha-se na qualidade das
ações e na sua adequação às necessidades da
população-alvo, no interesse e compromisso
com o plano, programa ou projeto, no
acompanhamento e na garantia de continuidade.
A participação na confecção da política
assegura também maior participação na sua
execução, e aumenta as chances de a iniciativa
e em clima de oposição, pode haver resistências
não sofrer descontinuidade por causa de
constantes da parte do governo, seja cortando
mudanças de governo. Em última análise, o
verba, transferindo pessoal que estava engajado
gestor que envolve a sociedade, por meio
no programa ou projeto, seja ofertando uma
de suas organizações representativas, na
política alternativa de interesse do governo, por
elaboração de uma política ou de um plano
exemplo. Da mesma forma, um projeto imposto
de ação, pode ter mais segurança de que seu
de cima para baixo, por mais importância e
esforço se prolongará do que o gestor que não
qualidade técnica que tenha previsto, encontra
escutou a sociedade.
resistência de setores da comunidade –
Nem sempre a participação precisa começar simplesmente por não terem sido ouvidos.
pelo convite do gestor. As próprias organizações
Formular políticas públicas com a participação
não governamentais (ONGs) podem tomar
da sociedade é um processo mais demorado do
a iniciativa. Elas podem propor, recomendar,
que encomendar um documento técnico para
exigir, sobretudo se o gestor público não está
um grupo de especialistas. Mas o que se ganha
agindo. Mas a fórmula que melhor funciona é o
em qualidade técnica se perde em qualidade
diálogo, a negociação, a participação em clima
política. É preferível uma política não tão
de cooperação. Quando se ganha por pressão
perfeita, mas ajustada à população-alvo do que

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 uma tecnicamente impecável, digna de elogios,
que não funciona. Um pouco de humildade
nesse processo de escuta ou participação não
é depreciativa para o gestor – pelo contrário: é
gesto de grandeza.
O filme Viver, de Akira Kurosawa (1952), ilustra
magistralmente a iniciativa de um grupo de
mulheres na busca de solução para o problema
de um terreno baldio poluído, que elas querem
ver transformado em parque para seus filhos
brincarem. A solicitação é encaminhada de um
setor para outro do governo, de uma secretaria
para outra, com justificativas ou desculpas se
alternando: o problema é da área ambiental, o
parque é assunto da secretaria de esportes ou
urbanismo, brincar é tema da educação... Até
que um diretor retorna da licença, pega o caso
e resolve. De sua janela, contempla as crianças
se embalando... e volta em sonho aos tempos de
sua própria infância.

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 QUEM PODE
PARTICIPAR?
Todas as pessoas e organizações que atuam em
determinada área – isto é, todo mundo que tem
algo a dizer sobre o problema a ser resolvido,
sobre o objetivo a ser alcançado – tem o direito
de colaborar para a elaboração das políticas
públicas. Mas é fundamental, também, ouvir os
sujeitos da política, aqueles que serão atendidos
por ela.
É preciso criar espaços de participação: espaço
físico de reunião. Espaços na agenda: no
tempo das pessoas. E formas de participação:
reuniões, assembleias, oficinas, grupos
de trabalho, seminários, fóruns de debate,
proposições por escrito. Situações presenciais e
virtuais (como reuniões pela internet).
Um cuidado a se tomar é adotar estratégias e
técnicas produtivas de participação, para evitar
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os males do “assembleísmo”, ou seja, debates
intermináveis, discussões excessivamente
teóricas, palavrório sem conclusões práticas,
palavras de ordem sem disposição para o
diálogo, ânimos acirrados. O saldo final do
“assembleísmo” é a sensação de tempo perdido
inutilmente, e o consequente esvaziamento da
participação: menos gente na próxima reunião,
menos contribuições populares para a política
pública.
Para um projeto local, de atenção a uma
pequena comunidade, é possível e conveniente
abrir o convite para todas as pessoas
interessadas. Para projetos de grande escala, é
preciso restringir a participação a representantes
de instituições e grupos – ocupantes de cargos
de liderança local ou delegados escolhidos
especificamente para essa ação.
 É importante que tais pessoas tenham
legitimidade junto ao grupo social que
representam, para que a comunidade
acompanhe e valide sua atuação. Os
delegados devem prestar contas aos
seus representados sobre o andamento
dos trabalhos, as proposições
apresentadas, os debates e conclusões,
e recolher sugestões para aperfeiçoar
sua atuação.

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 REFERENCIAS
BRASIL. Lei nº 13.257, de 08 de março de
2016. Dispõe sobre as políticas públicas para
a primeira infância e altera a Lei nº 8.069, de
13 de julho de 1990 (Estatuto da Criança e
do Adolescente), o Decreto-Lei nº 3.689, de
03 de outubro de 1941 (Código de Processo
Penal), a Consolidaçãodas Leis do Trabalho
(CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de
1º de maio de 1943, a Lei no11.770, de 09 de
setembro de 2008, e a Lei nº 12.662, de 05 de
junho de 2012.
Disponível em http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_Ato2015-2018/2016/Lei/L13257.htm
CAPELLA, Ana Cláudia Niedhardt. Formulação
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Disponível em: http://repositorio.enap.
gov.br/bitstream/1/3332/1/Livro_
Formula%C3%A7%C3%A3o%20de%20
pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas.pdf
20
CARDOSO, José Celso Jr.; CUNHA, Alexandre
dos Santos. Planejamento e avaliação de
políticas públicas. Brasília: Ipea, 2015.
Disponível em: http://www.ipea.gov.br/portal/
images/stories/PDFs/livros/livros/livro_ppa_
vol_1_web.pdf
DIAS, Reinaldo; MATOS, Fernanda. Políticas
públicas: princípios, propósitos e processos.
São Paulo: Atlas, 2012.
SECCHI, Leonardo. Políticas públicas:
conceitos, esquemas de análise, casos práticos.
São Paulo: Cengage Learning, 2014.
XUN WU, M. Ramesh; HOWLETT, Michael;
FRITZE, Scott. Guia de políticas públicas:
gerenciando processos., Brasília: Enap, 2014.
Disponível em: http://antigo.enap.gov.br/
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 ______________. Guia para elaboração do plano
municipal pela primeira infância. 2ed. Rio de
Janeiro: CECIP - Centro de Criação de Imagem
Popular, 2017.
Disponível em: http://primeirainfancia.org.br/
wp-content/uploads/2017/03/Guia_Plano_
Municipal_Primeira_Infancia_RNPI.pdf
______________. Plano Nacional Primeira
Infância. Brasília, DF: Rede Nacional Primeira
Infância, 2010.
Disponível em: http://www.primeirainfancia.org.
br/wp-content/uploads/PPNI-resumido.pdf

21
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