AULA 1

ELABORAÇÃO, GESTÃO E
AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

Prof. Raphael Hardy Fioravanti

CONVERSA INICIAL

Nos últimos anos, começamos a ver o crescimento da importância do

estudo das políticas públicas, bem como das instituições, regras e modelos que
trabalham o processo de tomada de decisões, mas também buscam compreender
os processos de elaboração, implementação e avaliação de tais políticas públicas.
Isso porque, devidos às restrições financeiras e políticas que vêm sendo
impostas aos governos, crescem as demandas pela criação de políticas públicas
cada vez mais eficientes e eficazes. Nesta etapa, vamos estudar alguns conceitos
fundamentais que irão nortear nosso trabalho. Não há como trabalharmos
políticas públicas sem entendermos alguns conceitos e estruturas que dão
sustentação a sua existência. Assim, partiremos do alinhamento de alguns
conceitos básicos, como o que é política e suas diferentes interpretações; o que
é Estado e nação e suas respectivas esferas de atuação e responsabilidades. Por
fim, discutiremos o que é governo.
Com base nesses conceitos, poderemos explorar todos os demais
aspectos que envolvem a elaboração, gestão e avaliação das políticas públicas.
Além disso, também teremos condições de mapear os diferentes tipos de
políticas públicas e como as atuais dinâmicas sociais e organização mundial
acabam por reformular o papel do Estado para a realização de políticas públicas.

TEMA 1 – DEFININDO POLÍTICA, ESTADO E GOVERNO

Por nosso estudo tratar justamente de políticas públicas, é fundamental

deixarmos claro nossa visão (ou interpretação) sobre elementos básicos que
envolvem o tema. Aqui, trataremos de trazer conceitos de forma bastante prática
e clara, minimizando as discussões teóricas extensas que tais elementos podem
gerar.
Para começarmos a falar de políticas públicas, precisamos começar pelo
que parece óbvio, mas não é: o que é política. Para isso, podemos partir de sua
etimologia, ou de sua perspectiva mais clássica: entendendo política (do grego
politikós) como um adjetivo que tem origem na palavra grega pólis, que significa
“cidade” e tudo aquilo que diz respeito a ela. Essa informação já nos diz que
precisamos estar atentos a tudo que diz respeito ao convício de pessoas em um
agrupamento altamente desenvolvido, com vida social, civil e pública. Podemos
também inserir aqui tudo que diz respeito a urbano, o que não significa que iremos

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nos restringir exclusivamente a cidades. Aristóteles, o primeiro filósofo de que se
tem conhecimento de ter tratado sobre o tema, definia política como a arte ou
ciência de governar.
Mas achamos importante, para a nossa conceituação de políticas públicas,
também trazer os pensamentos das escolas inglesa e americana, que parecem
atender bem as nossas necessidades de conceituação para o que iremos
explorar: a diferença entre politics e policy.
Segundo Bobbio (2002) politics estaria mais ligado à atividade ligada à
obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício de poder sobre
um grupo de pessoas. Ou seja, aqui há a conotação da competição, ou disputa.
Dias e Matos (2012) definem politics como o conjunto de interações que
acabam por definir as diversas estratégias entre diferentes atores na busca de
melhorar seu rendimento e alcançar objetivos. A política seria entendida como a
construção do consenso e de luta pelo poder.
Já no sentido de policy, a “política” tem uma conceituação mais voltada
para os processos de tomada de decisões e as ações propriamente ditas, ou seja,
há um conjunto de ideias que norteiam as ações e atitudes dos indivíduos
pertencentes a um determinado grupo social. Nesse sentido, a política está
revestida de uma autoridade legitimada, direcionada a alocar ou realocar os
recursos de uma sociedade.
Martha Rodrigues (2010) propõem que vejamos a política como um
“conjunto de procedimentos que expressam as relações de poder e que se orienta
à resolução de conflitos no que se refere aos bens públicos”. Ou seja, política
poderia trazer a possibilidade de resolvermos conflitos de forma pacífica.
Então, podemos entender políticas públicas como os processos pelos quais
os mais diferentes grupos de uma sociedade e com os mais variados interesses,
valores e objetivos, conseguem tomar decisões coletivamente, condicionando a
totalidade dessa sociedade e, para tanto, necessitam de instrumentos legítimos
para sua execução.
Assim, para entender a dinâmica da política, que envolve o poder de tomar
decisões, moldar comportamentos dos indivíduos da sociedade, com formas de
pensamento diversas, é obrigatório saber o que é poder.
Voltando ao berço dos estudos sobre política, Aristóteles considerava que
existiam três formas de poder: a primeira forma era o poder paterno, que se exerce
pelo interesse dos filhos; a segunda, é a despótica, que se exerce pelo interesse

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do senhor ou dono; a terceira forma é o poder político, exercido pelo interesse de
quem governa e de quem é governado.
Max Weber, por sua vez, via o poder como a probabilidade de um ator
social, como um burocrata, por exemplo, de fazer valer a sua vontade, mesmo
havendo resistência de outras pessoas. Mas aqui as análises de Weber dizem
mais respeito à dominação, ou seja, sobre a relação entre quem manda e quem
obedece, quando as relações são definidas pela legitimação que pode se dar de
forma carismática, tradicional ou legal-racional.
Com base nessas duas formas de se pensar o poder, então, nos parece
que a definição mais correta para nós, a ser aplicada aos estudos de políticas
públicas, é a dada por Robert Dahl (citado por Rodrigues, 2010), que diz que poder
é a “capacidade de influenciar alguém a fazer algo que, de outra forma, ele/ela
não o faria”. Isso quer dizer que poder é a capacidade de influenciar o
comportamento de outro ser humano – definição que dá sentido mais claro ao que
falamos sobre política.
Quem exerce o poder político conta com um grupo de pessoas que lhe
obedecem. Segundo Weber, quem obedece o faz por carisma, tradição ou pela
lei e racionalidade. Ou seja, a obediência pode ocorrer, então pelo
reconhecimento da autoridade (de forma carismática, tradicional ou legal), ou
pode ocorrer pelo temor a quem exerce o poder.
Por isso, em sociedades ocidentais modernas, é necessário que haja
mecanismos ou estruturas que permitem que o poder seja exercido de forma
correta, a fim de minimizar os danos aos membros da sociedade por conta das
paixões, ou interesses particulares. Por essa razão, conceituaremos Estado,
governo e nação.
Estado é um elemento político que não é recente em nossa História.
Podemos dizer que, desde que a política começou a ser pensada filosoficamente,
o Estado também tem sido pensado. Agora, a figura do Estado, como conhecemos
hoje, apareceu no século XVI, como um mecanismo de se colocar acima dos
demais poderes de uma sociedade. O Estado surge, inicialmente, de forma
absolutista, ou seja, o rei é absoluto. Com a Revolução Francesa, surgiu a ideia
de Estado-nação, e que permanece até hoje, em que quem é soberano absoluto,
é o povo.
Faremos aqui um esclarecimento, pois há muita confusão entre os termos
Estado e Estado-nação. Estado-nação é um país, ou seja, “uma unidade territorial

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soberana, enquanto que [sic] Estado moderno é uma instituição – a principal
instituição de cada país” (Bresser-Pereira, 2010, p. 3). Podemos entender Estado
também como o conjunto de instituições que formam uma sociedade
juridicamente organizada de um determinado território.
Desse modo, estudaremos com base no conceito de que Estado é a
totalidade de uma sociedade política, formada por pessoas e instituições de uma
sociedade juridicamente organizada e dominantes em um determinado território.
O Estado é responsável pela ordem, justiça e pelo bem comum de uma
determinada sociedade. Ele deve legislar, administrar e julgar, de forma ordenada
e pacífica.
Para o Estado realizar suas atividades mais básicas, Dias e Matos (2012)
explicam que são necessárias determinadas capacidades fundamentais para seu
exercício:

1. Definir e manter as prioridades entre as múltiplas demandas que podem

ser conflitantes (lembrando que os recursos disponíveis são sempre
escassos);
2. Direcionar recursos para onde eles sejam mais eficazes;
3. Inovar quando as políticas existentes forem falhas;
4. Coordenar objetivos conflitantes em um todo coerente;
5. Ser capaz de impor perdas a grupos com poder;
6. Representar interesses difusos e desorganizados;
7. Assegurar a implementação efetiva das políticas governamentais, uma
vez que elas tenham sido decididas;
8. Assegurar a estabilidade das políticas para que tenham tempo para terem
efeito;
9. Assumir e manter compromissos nacionais e internacionais para
assegurar o bem-estar e durabilidade do próprio Estado;
10. Administrar os conflitos políticos internos para que a sociedade não se
degenere (o que seria a guerra civil);
11. Assegurar a adaptabilidade de políticas públicas quando mudanças das
circunstâncias exigirem;
12. Dar condições para que haja coerência entre diferentes âmbitos da
política, para que assim novas políticas sejam compatíveis com as já
existentes;

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 13. Assegurar que haja coordenação eficiente das políticas entre os
diferentes atores que operam no mesmo âmbito.

O termo governo refere-se somente àqueles que formam uma organização

específica de poder, responsável pelo gerenciamento dos negócios do Estado por
um determinado de tempo. O governo é responsável pela direção e gestão do
Estado, que, por meio dos poderes Executivo e Judiciário, deve garantir a
execução das leis, e a criação e implementação das políticas públicas, nas esferas
federal, estadual e municipal. Enquanto o Estado é constante e perene, governos
são temporários e transitórios. Entretanto, políticas públicas não estão restritas
aos governos – sobre esse tema, conversaremos mais adiante.

TEMA 2 – O QUE É POLÍTICA PÚBLICA

Com todos estes conceitos desenhados, podemos então iniciar a

construção de um conceito sólido do que é política pública. Segundo Secchi
(2013), políticas públicas tratam do conteúdo concreto e simbólico de decisões
políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões. Isso quer dizer
que políticas públicas são diretrizes elaboradas para se resolver problemas
públicos. São as orientações para a atuação ativa ou passiva de alguém para
atendimento de necessidades de um determinado grupo pertencente ao Estado-
nação.
O primeiro aspecto é considerar que tudo que é público está em oposição
ao que é privado. Público nos remete às atividades humanas nas quais é
necessária a intervenção governamental, ou a ação comum. Isso fica mais fácil
de entender quando consideramos público como uma referência, como saúde
pública, opinião pública, interesse público. Isso quer dizer que, quando falamos
de políticas públicas, temos de estar cientes de que estamos pressupondo ações
em áreas ou domínios da vida que não são da esfera privada ou individual. É
importante também ter ciência de que políticas públicas são reconhecidas pelos
cidadãos como legítimas e que podem ter o poder de coerção a seu favor.
Há quem diga que se estamos tratando de uma dimensão ou esfera de
atuação que é comum (ou de propriedade pública), não pertence a ninguém em
particular, então seria, automaticamente, algo controlado pelo governo para
propósitos públicos. Talvez o grande ponto de divergência que temos na
conceituação de política pública diga respeito a quem é responsável por uma
política pública.
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 Na academia, existem basicamente duas abordagens sobre as políticas
públicas. A primeira, é mais estatista, ou centralizada no Estado, e considera que
as políticas públicas seriam monopólio de atores estatais, ou seja, uma política só
é pública se for emanada de uma instituição estatal, caso contrário, não o é. O
problema que vemos nessa abordagem é que ela exclui, analiticamente, que as
políticas possam ter como protagonistas outros setores da sociedade, que teriam
melhores condições de fazer sua implementação. Quando falamos de
protagonistas, estamos falando de atores com o privilégio de decidir e liderar o
processo de uma política pública.
Já a abordagem multicêntrica (ou policêntrica) considera que organizações
privadas (ou não governamentais) podem e devem ter um papel ativo e que, com
as organizações estatais, são protagonistas na criação dessas políticas públicas.
Essa abordagem nos parece mais sensata se pensarmos em sociedades
democraticamente estabelecidas, pois há a contribuição de múltiplos atores, que
dadas as suas características e objetivos constituintes, podem promover a criação
e execução de políticas públicas extremamente alinhadas com as necessidades
de resolução de problemas públicos.
Vamos então considerar que políticas públicas possuem algumas
características para serem consideradas como tal:

1. Política pública é direcionada para o que é público;

2. Política pública pode ser feita, ou iniciada, pelo governo;
3. Política pública pode ser interpretada e implementada por atores públicos
e privados;
4. Política pública é o que um governo pretende fazer;
5. Política pública é também o que um governo escolhe não fazer.

Políticas públicas são os resultados das atividades políticas, que para sua
implementação precisam fazer uso de diferentes ferramentas, ações e estratégias
de modo a atingirem seus objetivos e promover significativas transformações
sociais, com condições de serem feitos os devidos acompanhamento e
fiscalização.
Como vimos anteriormente, ao falarmos de política, foi necessário
definirmos dois termos: policy e politics, e aprendemos que policies (plural de
policy) são o resultado das dinâmicas de disputa de poder, e a construção (ou
resolução) de interesses de diferentes atores envolvidos nos processos (politics).
No meio acadêmico, considera-se politics como sendo variáveis independentes e
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dinâmicas, e a conceituam mais desse modo, pois muitos acadêmicos veem
policies com algo absolutamente dependente de atividades que ocorreriam no
âmbito das politics, sendo, portanto, menos relevante para estudos.
Na Europa, a academia mantinha o seu foco nas análises sobre o Estado
e suas instituições, em detrimento da produção dos governos. Assim, os estudos
de políticas públicas por lá vai surgir como um desdobramento dos trabalhos com
foco nas teorias sobre Estados e sobre o papel de suas instituições e governo
como produtores natos de políticas públicas. Nos Estados Unidos, por seu turno,
os estudos mudaram o rumo da pesquisa tradicional das políticas públicas. Na
escola norte-americana, o estudo das políticas públicas surge sem estabelecer
relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, com foco diretamente
em estudos sobre as ações de governo.
Na escola norte-americana, com base na análise de democracias
relativamente estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer torna-se
passível de construção científica, desde que analisado por pesquisadores
independentes (sim, esse é um mal que nos parece padecer na área das políticas
públicas; muito estudiosos da área acabam por ter íntima relação com o aparelho
estatal e, consequentemente, podem perder uma visão mais ampla do tema e dos
atores envolvidos).
O estudo científico das políticas públicas torna-se um ramo da ciência
política capaz de orientar os governos em suas decisões e de entender como e
porque os governos tomam determinadas decisões. Na área governamental, a
utilização de políticas pública como ferramenta das decisões do governo surgiu
na época da Guerra Fria, com a valorização da tecnocracia como uma forma de
enfrentar as consequências desse período histórico.
Quem estimulou sua criação no governo dos Estados Unidos foi Robert
McNamara, que, em 1948, ajudou a criar a RAND Corporation, uma organização
não governamental e sem fins lucrativos criada pela Douglas Aircraft Company, e
financiada por recursos públicos diversos, e que é considerada a instituição
percursora das think tanks.
Think tanks são instituições que desempenham um papel de advocacy para
políticas públicas. São capazes de explicar, mobilizar e articular diferentes atores
sociais em torno de uma temática. Podem atuar em diversas áreas, como
segurança, globalização, governança, economia, questões ambientais, saúde,
informação e sociedade. Nesse conceito, o termo advocacy é utilizado para

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explicar o mecanismo utilizado para influenciar os tomadores de decisão na
mudança ou criação das políticas pública em torno de uma causa, como as citadas
anteriormente.
O trabalho nos think tanks é realizado por equipes multidisciplinares, com
matemáticos, sociólogos, antropólogos, engenheiros, estatísticos, analistas de
sistemas, cientistas políticos – é claro –, entre outros profissionais. Os think tanks
foram criados com base na teoria de jogos de Neumann, cujo objetivo era criar
modelos de fenômenos sociais, políticos e culturais que pudessem ser
observados e, a partir do processo de integração entre os elementos envolvidos,
tais modelos poderiam predizer as tomadas de decisão com base nos eventuais
movimentos dos atores e em suas interações.
No contexto da Guerra Fria, era fácil saber o objetivo: a predição dos
movimentos executados pela URSS e suas potenciais reações às decisões do
governo norte-americano e de seus aliados. Ou seja, é o nascimento da proposta
de aplicação de métodos científicos nas formulações e decisões do governo sobre
os seus problemas públicos e, consequentemente, na formulação das políticas
públicas.
Na academia, há quatro estudiosos responsáveis pela transformação das
políticas públicas como área de estudo.
Harold Lasswell, sociólogo e cientista político que, em 1936, apresentou a
expressão policy analysis (“análise de política pública”), que ajudou a aproximar
os estudos teóricos e acadêmicos para a produção empírica dos governos e,
desse modo, criar o diálogo entre os cientistas sociais, grupos de interesse e
governo. Ele é o autor do livro Who Gets What, When, How (“Quem ganha o quê,
quando e como”), que discute os métodos pelos quais os indivíduos e classes
podem obter e manter o poder político. Seus estudos continuam a influenciar a
academia ainda hoje.
Herbet Simon, economista norte-americano ganhador do prêmio Nobel,
cujos estudos foram muito além da economia, atuando também nos campos da
psicologia cognitiva, informática, administração, sociologia e filosofia. Em 1957,
apresentou o conceito de racionalidade limitada dos policy makers (“decisores
públicos”), explicando que o conhecimento racional poderia auxiliar na construção
da racionalidade desses decisores, os quais teriam certa limitação em sua
capacidade de racionalizar suas decisões, advinda de diversos fatores, como o
recebimento de informações limitadas ou incorretas, tempo para a tomada de

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decisão, o interesse próprio dos decisores, entre outros. Para Simon, a
racionalidade no processo decisório poderia ser maximizada por meio da criação
de estruturas (regras e/ou incentivos) que regulassem o comportamento dos
atores envolvidos e modelasse tal comportamento na direção que fossem
minimamente satisfatórios para a busca dos resultados desejados (e acredite,
inclusive para o atendimento dos interesses próprios).
Charles Edward Lindblom foi um economista e cientista político norte-
americano que, em 1959, questionou o racionalismo apregoado por Simon (e
também Lasswell), indicando que poderíamos incorporar outras variáveis ao
processo de formulação e análise de políticas públicas, como as relações de poder
e as integrações e articulações entre as diversas fases de um processo decisório,
apontando, inclusive, que não há necessariamente um princípio ou um fim no
processo. A Lindblom recai a indicação de darmos importância a alguns
fenômenos, como o papel das eleições e das burocracias no processo decisório
de políticas públicas, e a incorporação dos partidos políticos e grupos de interesse.
Por último, David Easton, cientista político norte-americano que ampliou o
conceito da área de políticas públicas ao introduzir o conceito de sistema, ou seja,
ao apontar como são as conexões entre a formulação, resultados e o ambiente
das políticas públicas. Para Easton, as políticas públicas receberiam inputs dos
partidos políticos, da mídia e dos grupos de interesse e, assim, influenciariam nos
seus resultados e efeitos, por meio de outputs (decisões e ações).
Os trabalhos desses cientistas possibilitaram incrementos significativos ao
estudo e análise de políticas públicas, bem como uma série de possibilidades para
seu mapeamento.

TEMA 3 – TIPOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

3.1 Tipologia de Lowi

O principal nome que ajudou no processo de estruturação de tipos de

políticas públicas é, sem dúvida, o do pesquisador Thedore Lowi, que, em 1964,
propôs que “policies determine politics”, ou seja, “políticas públicas determinam a
dinâmica política”. Dependendo da política pública, observaremos mudanças na
estrutura dos conflitos, na cooperação entre grupos políticos e no equilíbrio de
poder.

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 Desse modo Lowi construiu a tipologia mais conhecida sobre políticas
públicas: a política pública faz a política. Para Lowi, a política pública poderia
assumir quatro formatos:

1. Políticas regulatórias: são aquelas que definem padrões de

comportamento e serviços e produtos para os atores sociais. O seu
desenvolvimento se dá por meio de dinâmicas pluralistas, em que a
capacidade de sua aprovação, ou não, é proporcional à relação entre as
forças dos atores e as dos interesses presentes na sociedade. São aquelas
que versam, por exemplo, sobre códigos de trânsito, sobre a Lei de
Diretrizes e Bases da Educação (LDB), sobre a proibição de fumar em
determinados locais e até leis e códigos de ética em assunto mais
delicados, como aborto ou eutanásia. Um exemplo prático é a questão do
aborto nos Estados Unidos: em 1973, a Suprema Corte norte-americana
havia decido que o aborto era um direito constitucional federal. Contudo,
no ano de 2022, os atores envolvidos – juízes indicados por determinados
grupos de poder –, decidiram suspender esse direito.
2. Políticas distributivas: são aquelas políticas públicas que geram

benefícios concentrados para alguns grupos de atores, porém seus custos

devem ser arcados por todos. Podemos citar como exemplos o
direcionamento de recursos atingidas por enchentes, ou algum tipo de
renúncia fiscal. São os casos de política públicas mais complexos de serem
trabalhados, não por sua implementação, mas pela delimitação do grupo a
ser beneficiado. Esse tipo de política pública pode possibilitar o logrolling
(“toma lá dá cá”), que pode oportunizar relações de troca de apoio por
interesses mais particulares em detrimento de interesses públicos
legítimos. Um caso claro que vemos todos os anos desse tipo de política
pública são as emendas parlamentares do orçamento da União, que podem
ser utilizadas como moeda de troca por apoio político.
3. Políticas redistributivas: são políticas públicas que concedem benefícios

concentrados a algumas categorias de atores sociais e cujos custos

estarão concentrados a outras categorias. É o tipo de política pública que
pode gerar bastante conflito: os benefícios são direcionados a um grupo
específico em detrimento dos demais, que terão de arcar com sua
sustentação. Podemos citar como exemplo as cotas raciais em
universidades, ou os programas de reforma agrária. O principal ponto de

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 atenção nesse tipo de política pública é a possibilidade de conflito entre
elites políticas, no qual uma está demandando sua implementação, e outra
atuando para que ela seja descartada.
4. Políticas constitutivas: são as políticas públicas que versam sobre a

regulamentação sobre os poderes e sobre a definição do processo de

construção das regulamentações. Ou seja, são aquelas políticas públicas
criadas para definir as competências, jurisdições e regulamentação de
disputas políticas. São também conhecidas como meta-políticas, por
estarem acima dos demais tipos de políticas públicas, e por,
frequentemente, moldarem a dinâmica política. Exemplos disso são as
regras do sistema eleitoral, a distribuição entre os poderes e as regras da
participação da sociedade civil em decisões.

Uma primeira constatação nessa tipologia é que a definição de uma política

pública dentro de um desses tipos não é uma tarefa fácil, pois as fronteiras entre
elas não são necessariamente claras. Dependendo dos elementos analisados,
uma política pública pode parecer pertencer a mais de uma dessas tipologias, pois
carrega características mais amplas. Um exemplo disso são as cotas raciais. Essa
política também poderia ser considerada distributiva, pois se analisarmos a origem
dos recursos, poderemos perceber que toda a sociedade pode estar contribuindo
para sua sustentação.
Apresentaremos outras tipologias interessantes que podem nos ajudar a
pensar sobre políticas públicas.

3.2 Tipologia de Wilson

Essa tipologia, criada por James Quinn Wilson, adota o critério da

distribuição dos custos e dos benefícios de uma política pública na sociedade.
Uma diferença fundamental entre as tipologias de Wilson e de Lowi é que a
segunda se baseia na definição arbitrária e objetiva da política pública, ao passo
que a de Wilson faz a recomendação da classificação da política pública segundo
a percepção, ou interpretação, dos próprios criadores de políticas públicas. Nossa
recomendação é que você pense nessas duas tipologias como complementares.
O emprego de uma não exclui a outra.

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Quadro 1 – Tipologia de Wilson

Custos
Distribuídos Concentrados
Distribuídos Política majoritária Política empreendedora
Benefícios
Concentrados Política clientelista Política de grupo de interesse
Fonte: Baseado em Wilson, 2021.

• Políticas majoritárias: são aquelas em que os custos e benefícios são

distribuídos por toda a coletividade. É a categoria na qual podemos
encontrar o maior número de políticas públicas, como os serviços de
educação, saúde, cultura etc.
• Políticas empreendedoras: são aquelas que conseguem trazer benefícios
para toda a sociedade, porém seus custos estão concentrados em alguns
grupos. É um tipo de política pública mais complexa, pois se depara com
os interesses coletivos contrários a interesses concentrados. São exemplos
as reformas administrativas e leis que tornam os jogos de azar ilegais.
• Políticas clientelistas: são aquelas cujos benefícios estão concentrados
em alguns grupos, mas seus custos ficam dispersos na coletividade. São o
mesmo que as políticas distributivas da tipologia de Lowi.
• Políticas de grupo de interesse: são aquelas cujos custos e benefícios
ficam concentrados em determinadas categorias sociais. Equivalentes à
categoria de política pública redistributiva de Lowi.

3.3 Tipologia de Gustafsson

Essa é outra tipologia bem interesse de se trabalhar. Foi criada

considerando, principalmente, a realidade política brasileira, pois procura
diferenciar as políticas com base no conhecimento e na intenção dos policy
makers ao implantarem uma determinada política social.

Quadro 2 – Tipologia de Gustafsson

Intenção de implementar a política pública

Sim Não
Conhecimento Disponível Política real Política simbólica
para elaboração e
Indisponível Pseudopolítica Política sem sentido
implementação
Fonte: Elaborado com base em Secchi, 2013.

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 • Políticas reais: são políticas em que os policy makers possuem o
conhecimento para resolução do problema com real intenção de fazê-lo.
São as políticas públicas com os melhores cenários para que sejam
implementadas, atingindo, assim, seus objetivos. É claro que os policy
makers sempre classificam suas políticas públicas como pertencentes a
essa categoria.
• Políticas simbólicas: são políticas nas quais os policy makers até
possuem os conhecimentos necessários para sua criação ou
implementação, contudo, não há interesse real para sua concretização.
Nelas, há apenas a demonstração da intenção, para que haja mais ganho
de capital político do que, efetivamente, a resolução de um problema. São
aquelas políticas que propõem redução de custos do poder legislativo.
• Pseudopolíticas: são políticas públicas as quais os policy makers desejam
implementar e vê-las dando frutos, porém não possuem o conhecimento
necessário para implementá-las de forma efetiva. Esse tipo de política é
muito comum na esfera municipal de pequenas cidades, que não possuem
pessoas capacitadas, tampouco apoio das outras esferas de poder para
conseguirem sua efetivação.
• Políticas sem sentido: são criadas sem conhecimento específico do
problema, e sem a atuação de especialistas na área. Consequentemente,
não há alternativas claras, nem intenções genuínas. Ou seja, nelas, não há
competência, nem interesse. Sua criação se dá apenas por interesse de
ganho de capital político. Poderíamos chamá-las também de políticas da
“cara-de-pau”; são muito populares no cenário brasileiro.

A utilização de modelos ou tipologias é muito prática para o processo de

estudo e análise de políticas públicas. É claro que essas são apenas algumas das
propostas de tipologias presentes na academia, e novas podem ser propostas
para organização de estudos específicos, com base em critérios que façam
sentido aos objetivos do estudo. Vemos o uso da construção de tipologias como
mecanismo de classificação de “qualidade” das políticas públicas, ao efetuar
comparativos entre políticas públicas de setores diferentes.
Contudo, esteja ciente de que a construção de uma tipologia também é um
trabalho de reducionismo, que pode levar a uma distorção da percepção da
realidade dada. Como nas tipologias que trabalhamos aqui, verificamos que sua
construção se baseia em variáveis qualitativas, e podemos correr o risco de não
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classificarmos adequadamente aquelas políticas públicas que podem estar em
mais de uma categoria. Portanto, ao trabalhar com tipologias em sua análise, tome
cuidado para não ignorar características específicas de uma determinada política
pública as quais são fundamentais para sua análise. Se for o caso, trabalhe com
mais de uma tipologia e crie uma nova complementar.

TEMA 4 – REDEFINIÇÃO DO PAPEL DO ESTADO

A sociedade está sempre em mutação, e diferentes cenários econômicos,

políticos e sociais aparecem constantemente. Desde a década de 1930, nos
países ocidentais, ficou estabelecido que é necessário um mínimo de
aparelhamento institucional, e considera-se que é necessária a intervenção
estatal nas atividades econômicas. É claro que o tamanho do aparato estatal e o
quanto o Estado irá interferir na economia varia de acordo com uma série de
considerações, principalmente de ordem política.
Quanto mais liberal for uma sociedade, menor será o aparelhamento
estatal. É claro que os seguidores mais puristas de Adam Smith considerarão que
o Estado deve ter um papel absolutamente mínimo, porém devido às crises
econômicas – começando pela grande crise de 1929 –, entendeu-se que é
necessário que o Estado intervenha como articulador, regulador ou estimulador
das atividades econômicas.
Nesse sentido, as propostas de Keynes fizeram mais sentido nos cenários
pós-guerra (tanto na Primeira, quanto na Segunda Guerra Mundial). Como bem
disse Bresser-Pereira (1998, p. 10): “o mercado livre levou as economias
capitalistas à insuficiência crônica de demanda agregada”. Sai o Estado liberal e
entra em cena o Estado social-burocrático, que é um modelo no qual o Estado
procura garantir os direitos sociais e também buscar o pleno emprego, fazendo
uso da burocracia para organizar as atividades e os controles, tornando o Estado
responsável pelo desenho de planos sociais e econômicos.
Então, em Estados já bem industrializados, e com tradição democrática
mais estável, seu perfil ficou voltado mais para o bem-estar social (welfare state).
Estados ainda em desenvolvimento, como o Brasil, apresentam um perfil mais
desenvolvimentista e protecionista, buscando crescimento acelerado.
Estado de bem-estar social é um sistema de proteção social, o qual se
configura como um conjunto de escolhas e de busca de soluções de conflitos, com
foco na distribuição dos frutos dos resultados do trabalho, para possibilitar que

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boa parte da população tenha acesso a serviços, de modo a resguardá-la de
problemas que afetem sua qualidade de vida e sua capacidade produtiva (como
condições mínimas de acesso a saúde, emprego, garantias de renda mínima,
habitação e segurança).
O Estado de bem-estar social é a expressão da proteção concedida pelo
Estado como direito à cidadania. A nosso ver, esse modelo de Estado tem sido
aquele que tem mantido a maior estabilidade e perenidade na qualidade de vida
de populações. Contudo, para ser efetivo, é necessário que haja uma boa
distribuição de renda. No Brasil, tivemos enormes avanços, mas ainda há muito a
ser feito.
Em nosso país, a maioria das reformas na administração pública tiveram
como foco sua estrutura organizacional e os instrumentos legais que nortearam a
criação de órgãos, entidades e planos. A primeira reforma burocrática do Estado
no Brasil ocorreu em 1933, durante o governo de Getulio Vargas. Há dois aspectos
que precisamos destacar nessa reforma: o primeiro é que essa reforma focou
muito no processo, ou seja, no modo de se fazer as coisas, dando grande
visibilidade e notoriedade ao servidor público; o segundo aspecto relevante é que
tal reforma foi muito patrimonialista e populista, deixando, até os dias de hoje, um
modelo de Estado extremamente clientelista e centralizador, mesmo com as
tentativas de descentralização mais recentes.
Como assim? Vamos fazer um retorno aos pensamentos de Max Weber, e
verificar quais seriam as características da administração burocrática.

• Legalidade das normas e regulamentos;

• Formalidade nos processos de comunicação;
• Racionalidade na divisão do trabalho;
• Impessoalidade das relações;
• Hierarquia de autoridade;
• Padronização das rotinas e procedimentos;
• Construção de competência técnica;
• Reconhecimento ao mérito;
• Profissionalização;
• Previsibilidade de funcionamento (Weber, citado por Chiavenato, 1994).

Com base nessas características, ao observarmos o Estado brasileiro,

poderemos constatar, sem muito esforço, que muitas delas parecem não estar

16
presentes, ou são mal elaboradas. Isso ocorre justamente por conta do populismo
e do clientelismo, que marcam até hoje o cenário político brasileiro – porém, vem
de encontro a uma reformulação do papel do Estado em uma sociedade
democrática.
A complexidade da atuação governamental teve um crescimento
expressivo, à medida que encontramos um crescimento importante dos atores
sociais envolvidos, com seu acesso a fontes de poder. Para o atendimento das
demandas, cada vez mais os Estados criam parcerias com a sociedade civil
organizada para a definição e implantação de política públicas. Isso significa que,
por mais que o Estado esteja em uma posição central nas definições das políticas
públicas, organizações não governamentais e setor privado parecem se
responsabilizar pela execução de políticas públicas em determinadas áreas.
Em um Estado moderno, começaremos a identificar suas operações
focadas em quatro vertentes principais: as definições estratégicas; a produção de
bens e serviços para o mercado formado por empresas estatais (principalmente
se identificada a incapacidade, ou interesse, do setor privado naquela área de
atuação); se for estratégico ao Estado; se forem atividades exclusivas que
envolvam o poder do Estado (em especial o poder de coerção e de agências
reguladoras); e, os serviços não exclusivos do Estado, com a participação do setor
privado e do setor público não estatal (como a educação).

TEMA 5 – GLOBALIZAÇÃO E ESTADO

Durante os estudos de políticas públicas, um dos pontos fundamentais a

serem considerados é a relação das políticas públicas com o fenômeno da
globalização. É claro que, se fizermos um retrospecto da globalização, voltaremos
ao período das grandes navegações – mas esse não é o nosso objetivo. Nas
últimas três décadas, observamos a aceleração dos processos de expansão
econômica, política e cultural a níveis nunca antes vistos. As trocas comerciais e
o avanço das tecnologias de comunicação construíram interdependências tão
fortes entre as nações que, conflitos entre dois países têm a capacidade de
impactar todas os outros, direta ou indiretamente.
A globalização promoveu uma expansão das relações humanas em termos
planetários, criando modelos de vida social e de consciência em escala mundial,
influenciando efetivamente na elaboração de políticas públicas de impacto local.
Desse modo, a configuração de grupos de interesse tornou-se muito mais ampla.

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Não há mais interesses meramente locais. Qualquer modelo de gestão pública
precisa levar em consideração os impactos mundiais de qualquer política pública,
e não apenas daquelas que versavam na relação entre nações.
É certo que não existe no horizonte a criação de um Estado mundial, dotado
de instrumentos coercitivos que poderiam concretizar medidas políticas
necessárias para o atendimento dos interesses comuns de uma comunidade
global. O que temos ainda é a tentativa de imposição de interesses individuais de
algumas nações, por meio de demonstrações de poder político, econômico ou
militar.
Porém, mesmo que não haja um Estado global, com um governo capaz de
gerenciar o processo de globalização, há uma certa governabilidade global, na
qual há um certo grau de aceitação social de políticas oriundas das estruturas de
governo mundial, que surgem do consenso entre diversos países em diversos
pontos setoriais, permitindo, assim, a convivência de diferentes culturas em
condições de permissibilidade e aceitação mútua nunca antes experimentada.
Há, hoje, uma certa governança mundial, baseada em inúmeros
organismos e organizações mundiais, muitas delas baseadas na estrutura da
Organização das Nações Unidas (ONU), que, por meio de recomendações,
geralmente seguidas pelos Estados partidários, estabelecem normas e
regulamentos em diferentes áreas, gerando uma convivência mais harmônica
entre os diversos atores no cenário mundial.
Tal cenário acaba por estabelecer marcos e referências para a elaboração
de diferentes políticas públicas, em diferentes níveis de articulação do Estado –
federal, estadual ou municipal, no caso brasileiro. Um exemplo disso é a área da
saúde: ficou muito claro, no caso da pandemia de Covid-19, no ano de 2020, em
que políticas públicas de saúde locais, regionais e nacionais tinham como
referência as orientações da Organização Mundial de Saúde (OMS), que é
formada por diversos outros organismos e organizações. O mesmo podemos
encontrar nos âmbitos da cultura, do meio ambiente e da economia.
Portanto, o quadro de referências globais não pode ser ignorado na
formulação de políticas públicas, pois, com a globalização, os aspectos de
integração e estruturação de redes de implementação e sustentação globais são
inevitáveis e necessários.
As relações tradicionais entre Estado, mercado e sociedade vêm sendo
modificadas constantemente, reestruturando-se e se adequando aos novos

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mecanismos e direcionamentos culturais. Novos atores aparecem nesse cenário,
mesclados às culturais mundiais e locais, como as organizações não
governamentais (ONGs), e estruturais transnacionais, como o Mercosul, União
Europeia, OTAN, entre outras tantas que não estão subordinadas a um Estado
em particular, possuindo certa autonomia nas proposições de suas políticas
comuns, a serem seguidas por várias Estados.
Outro aspecto fundamental que precisamos considerar é a relação global-
local existente em determinados setores que não são afetados da mesma forma
como os outros, sejam esses os Estados, sejam suas unidades administrativas.
Nos casos das unidades municipais, o cenário internacional deve ser levado em
consideração na defesa direta dos interesses.
Diante desse contexto – com múltiplos interesses e cenários –, é
necessário explorarmos melhor os atores políticos que podem estar presentes na
definição, implantação e acompanhamento das políticas públicas. E esse será o
foco do nosso conteúdo posterior.

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REFERÊNCIAS

BOBBIO, Noberto. In: BOBBIO, N.; MATEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário

de política: volume 2. 12. ed. Brasília: Ed. UnB, 2002.

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Anais... Recife, 2010.

BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do estado dos anos 90: lógica e

mecanismos de controle. Brasília: MARE, 1997.

BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. (Org.). Reforma do estado e

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CHIAVENATO, I. Administração, teoria, processo e prática. São Paulo: Makron

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RODRIGUES, M. M. A. Políticas públicas. São Paulo: Publifolha, 2010.

SECCHI, L. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos.

2. ed. São Paulo: Cengage Learning, 2013.

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