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CIÊNCIA POLÍTICA E DO
ESTADO
CAPÍTULO 3 - COMO DESENHAR UM
BOM GOVERNO?
Marcelo Doval Mendes
INICIAR
Introdução
Antes de começar seus estudos, reflita sobre as questões: como se constituem as
sociedades? Pessoas que se agrupam naturalmente, por si só, representam uma
sociedade? Quais são os elementos necessários à constituição social? Por fim,
como se constrói um Estado?
De maneira bastante genérica, a sociedade tem sido compreendida como o
conjunto das relações humanas (BONAVIDES, 2013). E há teorias que entendem
que sua formação é natural, como diz Aristóteles (2010, p. 13), para quem “[...] o
homem é naturalmente um animal político, destinado a viver em sociedade”, e
outras que destacam sua artificialidade (caso dos pensadores contratualistas,
como Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau, para os quais o
estado de sociedade deriva de um acordo entre os indivíduos que antes se
encontravam no estado de natureza).
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Constituídas de uma forma ou de outra, não basta uma reunião de pessoas para
que estejamos diante de uma sociedade ou de um Estado. Há outros elementos
necessários para a sociedade e o Estado se constituírem. Neste capítulo, nosso
objetivo é compreender como se estrutura o Estado e como se organiza o
governo.
E, para tanto, devemos pensar, primeiramente, o que transforma um
agrupamento social em um Estado para, na sequência, sabendo que o Estado
existe, organizar seu funcionamento na prática. Isto é, verificar “[...] como se dá a
instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e
governados” (SILVA, 2005, p. 102), e, ainda, como se dá a relação entre os próprios
órgãos estatais.
Assim, nos tópicos que seguem, você será conduzido a avaliar o que deve ter um
Estado para ser chamado assim, e quais são as primeiras decisões para que
comece a funcionar. Ao longo deste estudo, você conhecerá o Estado e aprenderá
a desenhar o governo a partir dos seguintes questionamentos: quais os elementos
constitutivos do Estado? Qual a diferença entre forma de governo e sistema de
governo? Quem deve exercer o poder político e por quê? Quais são as funções
estatais e como os órgãos que as exercem devem se relacionar? Durante a leitura,
você encontrará as respostas para essas e outras perguntas.
Bom estudo!
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Figura 1 - Povo é o elemento pessoal e humano do Estado, compreendendo o conjunto de
indivíduos que participa da sua vontade. Fonte: Antonio Scorza, Shutterstock, 2018.
Povo é o elemento pessoal e humano do Estado. Sem pessoas não pode haver
Estado. A questão que se coloca, então, é quais características devem se
identificar no grupo de pessoas que forma o Estado para compreendê-lo como
povo? E a resposta depende da acepção que se busca, política ou jurídica.
Do ponto de vista político, povo está intrinsecamente ligado ao princípio
democrático do Estado liberal que transforma o conjunto de pessoas ligadas ao
Estado em sujeito, e não em mero objeto (BONAVIDES, 2013). O conjunto de
pessoas que participa da tomada das decisões políticas coletivas, por meio de
seus representantes, corresponde ao povo sob a perspectiva política.
Do ponto de vista jurídico, povo é uma formulação teórica ainda mais recente sob
a perspectiva política. Juridicamente, povo diz respeito:
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[...] ao conjunto dos indivíduos que, através de um momento jurídico, se unem para
constituir um Estado, estabelecendo com este um vínculo jurídico de caráter
permanente, participando da vontade do Estado e do exercício do poder soberano.
(DALLARI, 2013, p. 106).
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Assim, a cada território corresponde apenas uma soberania, o que implica uma
acepção negativa do ponto de vista teórico-jurídico: o Estado possui o monopólio
de ocupação de determinado espaço e a incidência de uma ordem jurídica
soberana sobre ele exclui as demais. De acordo com Dallari (2013), a própria
acepção negativa, por sua vez, implica outra, que é positiva: o Estado pode – e
deve – agir de maneira soberana sobre a respectiva delimitação geográfica que
caracteriza seu território.
Figura 2 - O território, com delimitação geográfica definida, é um dos elementos constitutivos
do Estado. Fonte: Bildagentur Zoonar GmbH, Shutterstock, 2018.
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(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7565.htm)>;
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5144.htm)>.
Por fim, quanto ao espaço terrestre propriamente dito, tratam-se das fronteiras,
isto é, dos limites do exercício da soberania sobre determinadas porções de terra.
Muitas vezes decorrentes de acidentes geográficos naturais (como rios ou
montanhas), as linhas divisórias atualmente são fixadas por tratados fronteiriços,
estabelecendo que a partir de determinado marco ou ponto geográfico cessa a
soberania de um Estado e se inicia a de seu vizinho. Embora, em alguma medida
seja decorrência lógica, vale destacar que a soberania do Estado se estende
também ao subsolo abaixo de seu território.
O terceiro elemento, já mencionado nos anteriores (afinal, é o elemento pessoal,
quem exerce e sobre quem se exerce, e é o elemento material o âmbito no qual se
exerce), é a base do Estado Moderno: a soberania. A primeira obra teórica a tratar
do tema para defender o poder absoluto dos monarcas, com base em seu direito
divino de governar, foi Jean Bodin, em “Os Seis Livros da República”, de 1576
(BITTAR, 2016). Em sua obra, Bodin já caracteriza a soberania do Estado como
poder perpétuo (isto é, sem limitação temporal) e absoluto (isto é, sem limitação
material, a não ser pelas leis divinas).
A ideia de soberania está intrínseca e indissociavelmente ligada à ideia de poder,
de modo que seu conceito transita entre o político e o jurídico, não podendo
prescindir de nenhum deles. Do ponto de vista político, soberania diz respeito à
eficácia do poder, ou seja, à capacidade de tomar e fazer valer as decisões
políticas, refletindo seu caráter absoluto. Por sua vez, do ponto de vista jurídico,
conforme Dallari (2013, p. 86) o conceito de soberania é “[...] o poder de decidir
em última instância sobre a atributividade das normas, vale dizer, sobre a eficácia
do direito”, refletindo, pois, seu caráter de poder de direito, isto é, absoluto
apenas dentro dos âmbitos da ordem jurídica e não fora dela, quando pode ser
antijurídico e resistido.
A soberania é una, indivisível, inalienável e imprescritível. Una porque no âmbito
de um mesmo território não podem conviver dois entes soberanos. Indivisível
porque não pode ser dividida no âmbito de um mesmo território. Inalienável
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VOCÊ O CONHECE?
Nicolau Maquiavel (1469-1527) nasceu em Florença, na Itália do Renascimento. Escritor, diplomata,
político, poeta e historiador é tido por muitos como o fundador da ciência política. Sua atuação na
política, no contexto da Itália ainda não unificada, contribui para os seus escritos, por entender que a
instabilidade favorecia o surgimento de tiranos. Por isso sua defesa da autonomia da política e sua
classificação das formas de governos em monarquias e repúblicas são permeadas pela defesa da
liberdade (MAQUIAVEL, 1999).
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VOCÊ SABIA?
O nome oficial do Vaticano é Estado da Cidade do Vaticano, e se trata do menor
Estado soberano de direito público internacional. A forma de governo do Vaticano
é a monarquia absoluta, cujo chefe de Estado é o Papa, eleito dentro os cardeais
com menos de 80 anos de idade para exercer poderes legislativos, executivos e
judiciários. Para saber mais, é possível consultar o próprio site do Vaticano:
<http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-governo/organi-dello-
stato.html (http://www.vaticanstate.va/content/vaticanstate/it/stato-e-
governo/organi-dello-stato.html)>.
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Figura 3 - Nas repúblicas, como o Brasil, o poder é atribuído aos governantes por meio de eleições
periódicas. Fonte: vepar5, Shutterstock, 2018.
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Figura 5 - No presidencialismo, o presidente exerce a chefia de Governo e também a de Estado.
Fonte: Alan Freed, Shutterstock, 2018.
CASO
O Brasil, desde a primeira Constituição republicana de 1891, adota o sistema
presidencialista, seguido por todas as constituições seguintes, inclusive a atual de
1988. Mas, ao menos em duas oportunidades, flertou com o parlamentarismo.
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A segunda, já com a Constituição de 1988, que previu no art. 2º, dos Atos das
Disposições Constitucionais Transitórias (BRASIL, 1988, s. p.), novo plebiscito no qual
o eleitorado deveria definir “a forma (república ou monarquia constitucional) e o
sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no
País”. Em 21 de abril de 1993, a monarquia e o parlamentarismo foram derrotados por
86,6% e 69,2% dos eleitores, respectivamente.
Por fim, vale mencionar que alguns países, como Portugal, adotam uma estrutura
mista parlamentar-presidencialista ou presidencial-parlamentar (CANOTILHO,
2003), chamada por muitos de semipresidencialismo.
Buscando estabelecer uma dinâmica própria mais equilibrada entre chefe de
Estado, Governo e Parlamento, conforme Tavares (2017, p. 61):
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O governo misto referido por Políbio (1981), em “Histórias”, também pode ser tido
como um antecedente histórico da teoria da separação de poderes de
Montesquieu, não pela distinção de poderes ou funções estatais, mas pela ideia
de que a estabilidade dos governos dependia de que todas as classes sociais dele
participassem, reverberando na ideia dos freios e contrapesos tidos,
posteriormente, por Montesquieu como o meio de o próprio poder limitar o
poder.
Figura 6 - A Constituição da Inglaterra foi a fonte de inspiração de Montesquieu para a doutrina
da separação de poderes. Fonte: osmera.com, Shutterstock, 2018.
VOCÊ SABIA?
“O Espírito das Leis” foi publicado em 1748, depois de uma visita de Montesquieu à
Inglaterra, entre 1728 e 1731. Ocorre que, neste período, já estava bem
desenvolvido o parlamentarismo, incluindo as figuras do primeiro-ministro, do
gabinete, e da responsabilidade destes frente ao parlamento, de modo que,
diferentemente, do que consta em sua obra, o poder Executivo não era
exatamente exercido pelo rei e sim pelo Governo. Isso reforça a ideia de uma
receita política de Montesquieu para a França pré-Revolução (FERREIRA FILHO,
2012).
Locke (apud FERREIRA FILHO, 2012) apresenta também três poderes sob uma
ótica funcional: Legislativo (criação de leis), Executivo (aplicação das leis) e
Federativo (desenvolvimento das relações internacionais, de maneira geral). No
que diz respeito, porém, ao caráter institucional, isto é, aos órgãos responsáveis
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por cada uma dessas funções, nota-se que, embora o Poder Legislativo fosse o
“poder supremo”, por caber a ele a função legislativa, o Poder Executivo e o
Federativo competiam ambos ao rei. O poder de julgar, sequer separadamente
mencionado, está no âmbito funcional do Poder Legislativo (FERREIRA FILHO,
2012).
Assim, a rigor, a despeito de uma proposição teórica sobre a divisão interna do
poder político, nota-se que esse antecedente é diferente da doutrina da
separação de poderes, na medida em que Locke (1998) não considera as funções
estatais para distinguir os órgãos que as exercem. Com isso, apresenta uma
bipartição de poderes: de um lado, o Legislativo (que inclui o poder de julgar) e,
de outro, o Executivo (que engloba também o Federativo, já que ambos estão nas
mãos da Coroa), o que não se apresenta como meio efetivo de proteção contra
abusos, pois ainda há muita concentração e, principalmente, não há o controle do
poder pelo próprio poder, tal como propõe, mais adiante, Montesquieu.
A partir daí, Montesquieu (1996) desenvolve sua fórmula política de separação dos
poderes como meio de controle dos abusos e proteção da liberdade. Nessa tarefa,
identifica, no nível funcional, três poderes: o Legislativo (cria leis), o Executivo
(aplicas as leis e desenvolve relações internacionais) e o Judiciário (castiga os
crimes e julga as disputas entre particulares).
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Figura 7 - A função de julgar compete ao Poder Judiciário na doutrina da separação de
poderes. Fonte: Mariusz Szczygiel, Shutterstock, 2018.
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Síntese
Você concluiu o estudo dos primeiros aspectos a serem considerados na
organização do Estado e do Governo, tendo avaliado os elementos do Estado, das
formas e dos sistemas de governo, bem como dos antecedentes históricos e das
três funções básicas da separação de poderes.
Neste capítulo, você teve a oportunidade de:
identificar e descrever os elementos constitutivos do Estado, quais sejam,
povo, território, soberania e finalidade comum;
distinguir monarquia limitada ou constitucional e república como as duas
formas de governo modernas, a primeira vitalícia e hereditária e a segunda,
temporária e eletiva;
identificar a classificação do parlamentarismo como sistema de governo
com chefia dual, cooperação entre o Executivo e o Legislativo e
responsabilidade política do Governo ao Parlamento;
identificar a classificação do presidencialismo como sistema de governo
com chefia monocrática, independência entre Executivo e Legislativo e
responsabilidade política perante o povo;
reconhecer a tripartição de poderes de Montesquieu, em seu nível funcional
(legislar, executar e julgar) e em nível institucional (Legislativo, Executivo e
Judiciário).
Bibliografia
ARISTÓTELES. A Política. São Paulo: Folha de S. Paulo, 2010.
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