1-Insercao Internacional - Temas de PEB Livro IPEA 2010

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro foi concebido tambm para da

concretude aos sete eixos temticos do
desenvolvimento brasileiro, estabelecidos
mediante processo intenso de discusses no
mbito do programa de fortalecimento
institucional em curso no Ipea. O conjunto de
documentos derivados deste projeto o
seguinte:
Insero
Internacional Brasileira:
temas de poltica externa
Livro 3 | VolumeLivro
1 1:
Desafios ao Desenvolvimento
Brasileiro: contribuies do
conselho de orientao do Ipea
Livro 2:
Trajetrias Recentes de
Desenvolvimento: estudos de
experincias internacionais
selecionadas
Livro 3:
Insero Internacional Brasileira

Soberana
Livro 4:
Macroeconomia para o
Desenvolvimento
Livro 5:
Estrutura Produtiva e Tecnolgica

Avanada e Regionalmente
Integrada
Livro 6:
Infraestrutura Econmica, Social e

Urbana
Livro 7:
Sustentabilidade Ambiental
Livro 8:
Proteo Social, Garantia de

Direitos e Gerao de
Oportunidades
Livro 9:
Fortalecimento do Estado, das

Instituies e da Democracia
Livro 10:
Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro
Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro
Insero Internacional Brasileira:

Livro 3 Volume 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Insero Internacional Brasileira:

Livro 3 Volume 1
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 3
Insero Internacional Brasileira Soberana
Volume 1
Insero Internacional Brasileira: temas de poltica externa
Organizadores/Editores
Luciana Acioly
Marcos Antonio Macedo Cintra
Equipe Tcnica
Jos Celso Pereira Cardoso Jr. (Coordenao)
Luciana Acioly
Marcos Antonio Macedo Cintra
Aline Regina Alves Martins
Rodrigo Pimentel Ferreira Leo
Daisy Magalhes Soares
Insero internacional brasileira : temas de poltica externa / Instituto

de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
v.1 (536 p.) : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos
do Desenvolvimento Brasileiro ; Insero Internacional Brasileira
Soberana ; Livro 3)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-059-8
1. Poltica Internacional. 2. Brasil. I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 327.81
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................7
AGRADECIMENTOS...........................................................................11
INTRODUO
INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA: TEMAS DE POLTICA EXTERNA....15
Captulo 1
EVOLUO GEOPOLTICA: CENRIOS E PERSPECTIVAS...............................23
Captulo 2
BRASIL E AMRICA DO SUL: O DESAFIO DA INSERO INTERNACIONAL....87
Captulo 3
RELAES BRASIL ESTADOS UNIDOS.....................................................117
CAPTULO 4
O BRASIL E O MULTILATERALISMO CONTEMPORNEO.............................159
CAPTULO 5
O BRASIL NA GOVERNANA DAS GRANDES QUESTES AMBIENTAIS CONTEMPORNEAS.........................................................................................181
CAPTULO 6
O ACORDO SOBRE OS ASPECTOS DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE
INTELECTUAL RELACIONADOS AO COMRCIO (TRIPS): IMPLICAES
E POSSIBILIDADES PARA A SADE PBLICA NO BRASIL............................227
CAPTULO 7
ACORDO DE INVESTIMENTO RELACIONADO AO COMRCIO (TRIMS):
ENTRAVES S POLTICAS INDUSTRIAIS DOS PASES EM
DESENVOLVIMENTO . ...............................................................................245
CAPTULO 8
INTEGRANDO DESIGUAIS: ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS E POLTICAS DE
INTEGRAO NO MERCOSUL...................................................................277
CAPTULO 9
ARRANJO INSTITUCIONAL PARA FORMULAO E IMPLEMENTAO
DA POLTICA EXTERNA NO BRASIL...........................................................327
CAPTULO 10
MILITARES E POLTICA NO BRASIL.............................................................361
CAPTULO 11
A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS... 407
CAPTULO 12
ALM DA AUTOSSUFICINCIA O BRASIL COMO PROTAGONISTA
NO SETOR ENERGTICO............................................................................441
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................521
GLOSSRIO DE SIGLAS...................................................................525
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um
grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este
objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em
quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento
governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv
agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:
Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica exterma
Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento

-
Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada

-
Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Inte-
Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

--
Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e

perspectivas para 2025
--
Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios

para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental

--
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

--
Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

--
Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
--
Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
--
Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas

foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso
trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento
a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos
de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas
estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do
debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
Esta publicao, nos dois volumes que a compem, busca uma reflexo sobre a
poltica externa e a insero internacional da economia brasileira. Fruto da ousadia de vrios autores e colaboradores nas mais diversas tarefas, estes merecem
receber os devidos agradecimentos.
Em primeiro lugar, o livro jamais existiria sem a deciso, instigada pelo
prprio presidente do Ipea, Marcio Pochmann, ainda em fins de 2007, e compartilhada por seus diretores, Fernando Ferreira, Joo Sics, Jorge Abraho, Jos
Celso Pereira Cardoso Junior, Mrcio Wohlers, Mrio Lisboa Theodoro e Liana
Carleial, de inaugurar um processo de revitalizao institucional no instituto.
Em segundo lugar, no se pode deixar de mencionar a atual Diretoria de
Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Ipea, que
mobilizou esforos no desprezveis para garantir toda a logstica das atividades
que suportaram a realizao do projeto, bem como as bolsas de pesquisa do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea, com as
quais foram financiadas algumas das pesquisas cujos relatrios esto reunidos nos
volumes deste livro. Tampouco se pode deixar de mencionar a participao tcnica da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), particularmente do ento diretor Renato Baumann, o qual, por meio do convnio Ipea/
Cepal, ajudou a financiar outra parte dos estudos destinados ao livro.
Em terceiro lugar, cumpre mencionar crditos aos demais colaboradores que
participaram diretamente na elaborao dos captulos, contribuindo efetivamente
para a realizao desta obra.
No que diz respeito ao volume 1 composto de 12 artigos o captulo 1,
Evoluo geopoltica: cenrios e perspectivas, contou com a colaborao de Sebastio C. Velasco e Cruz. No captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero
internacional, contribuiu Jos Lus da Costa Fiori. Tullo Vigevani colaborou com
a elaborao do captulo 3: Relaes Brasil Estados Unidos. O captulo 4, O Brasil
e o multilateralismo contemporneo contou com o apoio de Flavia de Campos
Mello. Ana Flvia Barros-Platiau participou da elaborao do captulo 5: O Brasil na governana das grandes questes ambientais contemporneas. O captulo 6,
O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao
Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sade pblica no Brasil, contou com o apoio de Andr de Mello e Souza. No captulo 7, Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMS): entraves s polticas industriais dos pases
em desenvolvimento, contribuiu Samo Srgio Gonalves. O captulo 8, Integrando
12
desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no Mercosul, foi elaborado

com a cooperao de Andr de Mello e Souza, Ivan Tiago Machado Oliveira e
Samo Srgio Gonalves. Priscila Spcie, Elaini Cristina Gonzaga da Silva e Denise
Cristina Vitale Ramos Mendesparticiparam da elaborao do captulo 9: Arranjo
institucional para formulao e implementao da poltica externa no Brasil. Para
a organizao do captulo 10, Militares e a poltica no Brasil, colaborou Antonio
Jorge Ramalho da Rocha. O captulo 11, A presena brasileira nas operaes de paz
das Naes Unidas, contou com o suporte de Fernanda Lira Gos e Almir Oliveira Junior. J o captulo 12, Alm da autossuficincia: o Brasil como protagonista
mundial no setor energtico, foi elaborado com a cooperao de Pedro Silva Barros,
Giorgio Romano Schutte e Luiz Fernando Sann Pinto, Igor Fuser e Solange Reis.
Quanto ao volume 2, que conta com mais 13 artigos. O captulo 1, Crise
financeira e reformas da superviso e regulao, teve a colaborao de Maryse
Farhi. Ricardo Carneiro contribuiu para a elaborao do captulo 2: O sistema
monetrio-financeiro internacional: evoluo recente e impactos da crise. O captulo 3, O eixo sino-americano e a insero externa brasileira: antes e depois da crise,
contou com o apoio de Eduardo Costa Pinto. No captulo 4, Mudanas estruturais na economia global: produo e comrcio, cooperou Antonio Carlos Macedo
e Silva. O captulo 5, O Brasil e a integrao na Amrica do Sul: iniciativas para o
financiamento externo de curto prazo, teve a participao de Andr Martins Biancareli. Reinaldo Gonalves cooperou com a elaborao do captulo 6: Impacto do
investimento estrangeiro direto sobre renda, emprego, finanas pblicas e balano de
pagamentos. O captulo 7, Investimento direto e internacionalizao de empresas
brasileiras no perodo recente, contou com a colaborao de Celio Hiratuka e de
Fernando Sarti. O captulo 8, A internacionalizao dos bancos brasileiros, teve o
suporte de Maria Cristina Penido de Freitas. Para a elaborao do captulo 9, A
insero do Brasil em um mundo fragmentado: uma anlise da estrutura de comrcio
exterior brasileiro, houve a colaborao de Marta dos Reis Castilho. O captulo
10, Qualidade e diferenciao das exportaes brasileiras e chinesas: evoluo recente
no mercado mundial e na Aladi, teve o apoio de Celio Hiratuka e de Samantha
Cunha. No captulo 11, Impactos sistmicos do padro de especializao exportador
brasileiro: uma abordagem em Equilbrio Geral Aplicado, cooperaram Eduardo
Amaral Haddad e Daniel da Silva Grimaldi. O captulo 12, Liberalizao do
comrcio de servios: o caso do setor de telecomunicaes no Brasil, contou com o
suporte de Honrio Kume, de Guida Piani e de Pedro Miranda. E, finalmente,
Daniel da Silva Grimaldi e Flvio Lyrio Carneiro colaboraram com a organizao
do captulo 13: Avaliao de polticas pblicas de promoo de exportao: uma
anlise de microdados para o BNDES-Exim, Proex e Drawback entre 2003 e 2007.
Em quarto lugar, preciso agradecer ao conjunto de colaboradores que
participaram da estruturao do projeto que resultou neste livro, por meio de
Agradecimentos
13
leitura, comentrios, debate, auxlio pesquisa e reviso dos artigos, bem como
do suporte tcnico e logstico necessrio a tal empreitada. A Milko Matijascic
por ter participado do projeto inicial, atuando na definio dos temas tratados
nesta publicao e construindo a interlocuo direta com vrios autores. Daisy
Magalhes Soares e Michelle Sassaki se agradece pelo apoio no campo administrativo e logstico. Aline Regina A. Martins, Flvia Sandriany de Castro, Samira
Schatzmann e ao Rodrigo P. Ferreira Leo est-se grato pelo apoio no processo
de leitura, reviso, debate e validao dos textos de cada autor. Tambm cabe
ressaltar a intensa colaborao de todo o corpo tcnico da Deint por meio de
debates peridicos sobre os captulos do livro, o que permitiu uma viso mais
ampla e de conjunto dos temas abordados. Igualmente, os editores destacam a
contribuio de Ana Maria Barufi, Andr Rego Viana, Andrs Ferrari, Antnio
Philipe de Moura Pereira, Bruno Poses, Cristina Reis, Fernanda De Negri, James
Augusto Pires Tiburcio, Jonas Medeiros, Keiti da Rocha Gomes, Kelly Ferreira,
Marcelo Dias, Maria Claudia Vater, Ricardo R. Terra, Rrion Melo, Srvulo
Vicente Moreira, Sinclair Guerra, Thiago Arajo e, por fim, da Subsecretaria de
Energia do Ministrio das Relaes Exteriores.
A todos os colaboradores a equipe editorial reitera os mais profundos e sinceros agradecimentos, certos de que suas contribuies, sempre crticas e instigantes, compem, de forma sequenciada ao longo deste volume, um roteiro profcuo
retomada do debate sobre as perspectivas da insero internacional brasileira.
INTRODUO
INSERO INTERNACIONAL BRASILEIRA: TEMAS

DE POLTICA EXTERNA
A primeira dcada do sculo XXI foi marcada pela dinmica extraordinria de

crescimento entre 2003 e 2007, pela crise financeira sistmica do quarto trimestre de 2008 e pela rpida recuperao do crescimento econmico dos pases
em desenvolvimento. Esses fenmenos histricos diferenciados vm sinalizando
modificaes estruturais no sistema econmico e poltico internacional, como
resultado da configurao de uma nova diviso internacional do trabalho dada
pela dinmica da globalizao financeira e produtiva e da alterao de posies
relativas de determinados Estados nacionais. Estados nacionais que buscam acumular poder poltico e econmico na arena internacional, que persiste altamente
concentrado, especialmente nos Estados Unidos que ainda detm 23% do
produto interno bruto (PIB) global e de 42% das despesas militares do mundo.
A despeito da elevada concentrao e hierarquizao do poder e da riqueza, a
nova diviso internacional do trabalho cria condies para a emergncia de novos
agentes representativos no sistema internacional, tais como Brasil, ndia, Rssia,
frica do Sul e especialmente a China. A crise internacional de 2008 parece no
ter interrompido esse processo, mas sim reforado as tendncias em curso.
Nesse sentido, o sistema mundial encontra-se em um ponto de inflexo
histrica em que convivem mltiplas dimenses econmico-produtivas e de organizao da ordem internacional. Mais especificamente sobre este ltimo aspecto,
verifica-se que a governana global ainda permanece unipolar, dado o poder militar e econmico moeda de curso internacional dos Estados Unidos, s que
essa unipolaridade parece estar caminhando para uma bipolaridade em virtude
da acelerada ascenso chinesa. Para aumentar ainda mais a complexidade e as
contradies da conjuntura histrica do sistema mundial, observam-se ensaios
embrionrios de multipolaridade. Para o presidente do Banco Mundial, Robert
Zoellick (2010, p. 174), o aumento do poder econmico dos pases em desenvolvimento exigir uma Nova Geopoltica de Economia Multipolar.1
preciso destacar que nessa fase histrica (de bifurcaes) que os agentes
do sistema (Estados nacionais) podem criar opes capazes de modificar o seu
1. Ver, tambm, Garcia (2010).
16
ambiente, bem como as suas posies hierrquicas, em virtude do poder econmico e poltico e, consequentemente, das estratgias de ao desses agentes
na arena global. Nessas realidades emergem oportunidades para mudanas de
posies relativas, ao mesmo tempo que surgem ameaas potenciais, geralmente
de mdio e longo prazo, que se no forem contra-arrestadas podem gerar efeitos
deletrios no futuro.
Pelo lado das oportunidades, o Brasil vem conseguindo extrair dividendos
econmicos e polticos associados: i) reduo de sua vulnerabilidade externa
fruto do crescimento das exportaes e da melhora dos termos de troca dos fluxos de comrcio exterior, permitindo a acumulao de reservas internacionais,
reduzindo as restries externas ao crescimento e possibilitando a consecuo
de polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento econmico e social; ii) a uma
insero internacional mais ativa vinculada maior participao relativa nas
arenas de deliberaes globais (G-20 comercial, G-20 financeiro, reformas das
instituies multilaterais, regras e normas ambientais etc.); iii) a uma maior articulao comercial, produtiva e poltica com os pases que compem o novo eixo
Sul Sul do desenvolvimento mundial (sia, frica e Amrica do Sul); e iv)
ampliao da cooperao tcnica para o desenvolvimento, sobretudo com os
pases latino-americanos e africanos.
Pelo lado das ameaas, as mudanas na diviso internacional do trabalho
tendem a ampliar as presses competitivas do setor manufatureiro asitico, particularmente do chins, sobre os parques industriais mais complexos de economias
em desenvolvimento, sobretudo, o brasileiro, o argentino e o mexicano. Essa nova
dinmica mundial tem gerado uma fora atrativa que puxa a pauta exportadora
brasileira para uma reprimarizao relativa que, se levada ao extremo, pode gerar
uma especializao regressiva da estrutura industrial, com queda significativa da
produo industrial domstica de alta intensidade tecnolgica.
O embaixador Antonio Patriota (2010, p. 21) deixa evidente a importncia
de se delinear uma estratgia de atuao do Brasil no sistema internacional, em
contexto histrico em mutao:
(...) so oportunidades histricas que no surgem a cada gerao. O desafio que se
apresenta ao Brasil o de, por um lado, compreender adequadamente o sentido
dessas oportunidades e, por outro, posicionar-se no cenrio emergente de forma
a conjugar interesses nacionais com o objetivo abrangente de construo de uma
ordem internacional mais justa.
Nesse sentido, faz-se necessrio discutir a insero internacional brasileira,

no contexto de transformaes estruturais do sistema internacional dinmica
da globalizao financeira e produtiva e o seu papel para o desenvolvimento
17
nacional. Essa discusso remete compreenso dos instrumentos de que dispe o

Estado brasileiro para realizar a sua poltica externa, ao mesmo tempo que esta
fortemente influenciada pelas transformaes econmicas e polticas do sistema
internacional. Com isso, o tema da poltica e da economia internacional tem
ganhado centralidade no debate brasileiro e o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) busca contribuir para esta discusso por meio da criao de uma
nova Diretoria de Estudos em Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
(Deint) e do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
Este livro Insero internacional brasileira , composto por dois volumes,
que compem esta srie, pretende analisar a insero externa do pas, em contexto
de importantes modificaes na dinmica de acumulao de poder poltico e
econmico do sistema mundial, que podem ser evidenciadas a partir da anlise
do movimento da globalizao financeira e produtiva e da atuao internacional
do governo e dos agentes privados. A ideia que emerge da interpretao da ampla
gama de temas de poltica e de economia global apresentados no conjunto de
captulos do volume I (Temas de poltica externa) e volume II (Temas de economia internacional) deste livro que a insero internacional brasileira no pode
ser explicada apenas pela poltica externa do Estado brasileiro, j que, em boa
medida, as mudanas na poltica externa s se tornam possveis em contexto de
significativas transformaes econmicas e polticas do sistema mundial. Neste
sentido, os volumes I e II so dimenses no estanques da insero internacional
brasileira que se interpenetram e retroalimentam.
Este volume est organizado em 12 captulos e procura discutir questes
relacionadas s vrias dimenses da ao internacional do pas. Os temas abordados oferecem amplo quadro analtico das questes que influenciam a presena
do Brasil no mundo, como as tendncias da geopoltica mundial, a participao
do pas nos acordos bilaterais e multilaterais e nos vrios fruns mundiais, seu
papel na integrao sul-americana, sua relao com os Estados Unidos, a participao em misso de paz da Organizao das Naes Unidas (ONU), entre
outros. A ideia central que fundamenta essa tarefa a construo de uma agenda
de pesquisa e de proposies de polticas a partir das reflexes oferecidas por estes
trabalhos, cuja sntese apresentada a seguir.
O captulo 1, Evoluo geopoltica, cenrio e perspectivas, faz um balano do
cenrio internacional no perodo recente, destacando trs acontecimentos: a crise
financeira global, o relativo malogro da Rodada Doha e a reao da Rssia ao ataque do exrcito georgiano que elevou os nimos dos dirigentes americanos. Tratase de examinar cada um desses acontecimentos e procurar responder, por meio
do esboo de quadro interpretativo, que significado essas ocorrncias tm: so de
importncia indiscutvel, mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de
18
mudanas profundas, marcos inauguradores de uma nova etapa histrica? Como

aquilatar suas implicaes? Quais os seus desdobramentos provveis? Para executar essa tarefa, so apresentadas as dimenses fundamentais da rearticulao
do sistema internacional ocorrida no fim do sculo XX e incio do sculo XXI,
discutida a questo da multipolaridade e so delineados alguns cenrios. Alm do
mais, so discutidas questes-chave sobre a reconfigurao do poder mundial e a
direo tomada pela conduta internacional dos Estados Unidos nesse contexto e
seus desdobramentos, inclusive na crise de 2008.
O captulo 2, Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional,
busca identificar a partir de uma abordagem de longo prazo as principais tendncias, mudanas, desafios e alternativas do Brasil e da Amrica do Sul, no incio
do sculo XXI. A proposta do texto trazer para o debate a dinmica das relaes
entre o Brasil e a Amrica do Sul, discutindo temas, tais como: as mudanas da
estratgia e da ordem americana aps a crise de 1971-1973 e o aumento do
ativismo militar e diplomtico desse pas; a ampliao da participao econmica
da China no perodo recente; as possibilidades e as escolhas da Amrica do Sul e
do Brasil no cenrio internacional hodierno; as posies do Brasil e suas relaes
com as demais potncias continentais (Rssia, ndia e China); e por fim, a
vocao natural e o projeto de potncia do Brasil.
O captulo 3, Relaes Brasil Estados Unidos, discute as questes polticas nas relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, assinalando a importncia
dessas relaes, ao mesmo tempo que o papel dos Estados Unidos no mundo
tem sido relativizado ou questionado pelo crescimento de outros plos de poder,
particularmente no campo econmico. O texto descreve essas mudanas, concentrando o foco nos aspectos comerciais e econmicos do ponto de vista brasileiro.
A interpretao central do artigo que os Estados Unidos so muito importantes
para o mundo e para o Brasil, mas h uma tendncia lenta, de longo prazo, para
a recomposio de certo equilbrio global. O Brasil seus governos, seus atores
econmicos e sociais, e o Estado percebe essa importncia e atua considerando
esse cenrio de mudanas econmicas e polticas, que se evidencia desde o incio
dos anos 1990, em que as relaes entre os dois pases so profcuas, porm com
o reconhecimento da existncia de diferentes interesses.
O captulo 4, O Brasil e o multilateralismo contemporneo, examina a emergncia do pas nas arenas econmicas e polticas globais, seu papel em negociaes
como as da Rodada Doha e sua insero em foros restritos como o G-20 financeiro, argumentando que essa atuao traz desafios significativos ao multilateral da diplomacia brasileira. No atual contexto, de avaliaes acerca das perspectivas do multilateralismo, de fundamental importncia a reflexo prospectiva
dos possveis posicionamentos do Brasil nas principais instncias da governana
19
mundial, uma vez que, em diversas arenas internacionais, o multilateralismo de

cunho universalista defronta-se com dificuldades e limites expressos em temticas
e foros variados. Entre esses, podem-se destacar as negociaes da Rodada Doha
na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), sobre mudanas climticas e
sobre a reforma do sistema financeiro internacional. H que se levar em conta,
tambm, os riscos da tendncia ao multilateralismo seletivo expresso em arranjos
como o G-20 e suas implicaes para as estratgias de atuao internacional de
pases intermedirios como o Brasil.
O captulo 5, O Brasil na governana das grandes questes ambientais contemporneas, procura mostrar a crescente importncia do tema ambiental na agenda
brasileira, levantando a questo sobre o papel do Brasil, como pas emergente,
na governana das questes ambientais. Argumenta-se que tanto o contexto
internacional que demanda uma participao mais ativa de pases emergentes,
por serem detentores de responsabilidade futura como a poltica externa permitem ao pas desempenhar uma funo relevante nas negociaes multilaterais
ambientais contemporneas, ainda que alguns temas se apresentem mais acessveis do que outros. Assim, no regime internacional do clima, o Brasil tem um
papel crescente, ao passo que em outros, como o Acesso a Recursos Genticos e
Benefcios deles Advindos (ABS) e nos regimes de guas, sua posio mais frgil.
O captulo 6, O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS): implicaes e possibilidades para a sade
pblica no Brasil, debate as principais implicaes do acordo TRIPS acordo
multilateral sobre os direitos de propriedade intelectual para a sade pblica
brasileira, em particular, seus rebatimentos no programa nacional de combate
ao HIV/AIDS. So discutidos, tambm, os esforos do Brasil para flexibilizar
os direitos de patente no mbito da OMC. Ademais, so tecidas consideraes
sobre como o pas pode melhor explorar as opes oferecidas pelo acordo para
atender as suas necessidades de sade pblica e promover mais cooperao Sul
Sul nesta rea.
O captulo 7, Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio (TRIMS):
entraves s polticas industriais dos pases em desenvolvimento, tem por finalidade
analisar o acordo TRIMS, no regime de comrcio internacional, cujo objetivo
disciplinar uma srie de polticas de incentivo elaboradas pelos Estados para
as empresas transnacionais, exigindo delas contrapartidas de desempenho por
exemplo, metas de exportaes , como modo de promover suas polticas industriais e de comrcio exterior. O texto procura mostrar que o acordo reflete, em
suas disposies, a assimetria de poder existente entre os pases negociadores,
constituindo-se em acordo desfavorvel aos pases em desenvolvimento. Aps a
assinatura do TRIMS, no fim da Rodada Uruguai (1986-1995), houve reduo
20
no espectro de opes disponveis aos pases em desenvolvimento para promover

polticas pblicas, particularmente, as polticas industriais e de comrcio exterior.
O captulo 8, Integrando desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no Mercosul, tem como objetivo discutir as assimetrias existentes entre os
pases que constituem o Mercado Comum do Sul (Mercosul) Argentina, Brasil
Paraguai e Uruguai e as principais polticas adotadas para o seu enfrentamento.
Sabe-se que os processos de integrao regional envolvem, por definio, diminuio voluntria da autonomia dos Estados-membros na adoo de polticas,
com a finalidade da obteno de benefcios econmicos e/ou poltico-estratgicos. Contudo, a distribuio desses benefcios sempre desigual e, geralmente, h
regies subnacionais e/ou setores produtivos que so prejudicados com o processo
de integrao. Isto verdade, particularmente em contextos de profundas assimetrias entre os Estados-membros e suas regies, como o caso do Mercosul. Nessa
direo, o texto realiza, de um lado, o diagnstico das chamadas assimetrias
estruturais existentes entre os pases do bloco dimenso econmica, posio
geogrfica, dotao de fatores, acesso infraestrutura regional, qualidade institucional e patamar de desenvolvimento dos Estados-membros e, de outro lado,
o exame das polticas de fortalecimento do bloco, apontando algumas propostas
para seu aprimoramento.
O captulo 9, Arranjo institucional para formulao e implementao da poltica
externa no Brasil, mostra que os desafios a serem enfrentados pela poltica externa
brasileira como resultado do crescente papel que o Brasil tem ocupado no cenrio mundial requerem discusso sobre o novo arranjo no processo decisrio para
formulao e execuo da poltica externa. Esse novo quadro institucional pode
ser evidenciado pela horizontalizao ou descentralizao horizontal desse
processo decisrio no prprio Poder Executivo, a partir do momento em que o
Ministrio das Relaes Exteriores deixa de atuar isoladamente na conduo desta
poltica outros rgos passaram a assumir esta responsabilidade. Essa discusso
traz luz no apenas a dinmica decisria da poltica externa brasileira, como
tambm aponta suas potencialidades e seus desafios, em termos de coordenao e
de criao de mecanismos de participao mais slidos das diferentes instituies.
O captulo 10, Militares e a poltica no Brasil, parte do entendimento de que
o exame de aspectos relevantes da insero internacional brasileira no pode desconsiderar o papel das Foras Armadas que vai alm do regime militar (19641985). Em funo disso, busca-se examinar a evoluo do arcabouo institucional
e normativo que serviu para estruturar, nas ltimas dcadas, a rea de segurana e
defesa nacional do pas. Para alcanar esse objetivo, analisa-se a Poltica Nacional
de Defesa e o contexto em que ela foi elaborada, visto, sobretudo, do ngulo das
relaes entre civis e militares. Trata-se, ainda, de explicitar as mudanas que a
21
antecederam e o marco institucional em que a Estratgia Nacional de Defesa se

insere, alm de descrever um conjunto de aspectos que tratam da institucionalizao dessas polticas no futuro prximo.
O captulo 11, A presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas,
tem como propsito discutir a participao do Brasil em misses de paz da ONU,
enquanto poltica de Estado. A experincia brasileira nessas operaes traz a possibilidade de se indagar se h um padro histrico de contribuio do pas e avaliar
de forma sistemtica de que modo o envio de observadores e tropas s misses das
Naes Unidas so condizentes com as diretrizes da poltica externa do pas. Essa
anlise ganha ainda mais relevncia quando se tem em conta que a Poltica Nacional de Defesa, estabelecida em 2005 e consubstanciada no documento Estratgia
Nacional de Defesa, explicita a necessidade da preparao das Foras Armadas
brasileiras para a assuno de responsabilidades crescentes em misses de paz.
O captulo 12, Alm da autossuficincia: o Brasil como protagonista no setor
energtico, ao levar em conta a centralidade da segurana energtica para o desenvolvimento nacional e o potencial do pas como produtor e exportador de recursos de grande valor estratgico, procura avaliar as trs principais fontes de energia
com capacidade de alavancar maior participao do Brasil no mercado energtico
mundial: petrleo, biocombustvel e energia nuclear. No cabe dvida de que,
entre os temas da agenda geopoltica mundial neste incio do sculo XXI, a energia ocupa posio central, tanto devido s restries na oferta de petrleo e ao
crescimento econmico intensivo em energia com destaque para o desempenho
extraordinrio dos pases emergentes , como devido ao seu impacto nas mudanas climticas. Nesse contexto, questionam-se e discutem-se os desafios que o
Brasil deve enfrentar para ampliar sua presena no mercado mundial de energia.
22
REFERNCIAS
GARCIA, M. A. O lugar do Brasil no mundo: a poltica externa em um momento

de transio. In: SADER, E.; GARCIA, M. A. Brasil entre o passado e o futuro.
So Paulo: Boitempo/FPA, 2010.
PATRIOTA, A. A. O Brasil no incio do sculo XXI: uma potncia emergente
voltada para a paz. Poltica Externa, So Paulo, Paz & Terra, v. 19, n. 1, p. 19-25,
jun./jul./ago. 2010.
ZOELLICK, R. O fim do terceiro mundo. Poltica Externa, So Paulo, Paz &
Terra, v. 19, n. 1, p. 171-180, jun./jul./ago. 2010. Discurso no Woodrow Wilson
International Center for Scholars, Washington, 14 Apr. 2010.
Captulo 1
EVOLUO GEOPOLTICA: CENRIOS E PERSPECTIVAS
1 INTRODUO
1.1 Trs eventos
Com o benefcio do tempo, ao fazer o balano do cenrio internacional na dobra

do sculo, o historiador conceder ao ano de 2008, certamente, um lugar de
destaque. E ter boas razes para faz-lo. Com efeito, o sistema internacional
nesse nterim foi palco de trs acontecimentos pouco usuais.
O primeiro, presena ofuscante na conscincia social, tem nome definido
e inscrio temporal clara: a crise financeira global. Prenunciada j em meados
do ano anterior, quando se tornou evidente a situao precria do mercado
norte-americano de dvidas hipotecrias, a crise se manifestou abertamente em
maro de 2008, com a quebra do Bearn Stearns, quinto maior banco de investimento dos Estados Unidos, que fora antecedida pela nacionalizao temporria
do Northen Rock pelo Banco da Inglaterra. O susto, porm, no durou muito,
e pouco depois a estranha impresso que se tinha era de um rpido retorno
normalidade. A catstrofe ocorreu em 15 de setembro de 2008, quando o Tesouro
americano decidiu deixar sua prpria sorte o Lehman Brothers, o quarto maior
banco de investimento, cuja falncia, espalhou o pnico por todos os cantos do
mundo, quebrando traumaticamente os laos de confiana que sustentavam a
cadeia do crdito. A converso do choque financeiro em crise econmica foi quase
imediata. Apesar da resistncia surpreendente exibida pela China e pela ndia, e
da rpida e vigorosa recuperao brasileira, a crise econmica continuou uma
realidade sombria, em maro de 2010, quando estas linhas foram escritas os
pases blticos mergulhados em profunda recesso e a moeda europeia ameaada
em sua integridade pela situao das contas pblicas em vrios pases da zona do
euro, a comear pela Grcia.
Parcialmente associado a esse quadro de turbulncia financeira, o segundo
acontecimento foi o malogro oficializado da Rodada Doha, processo de negociao comercial que vinha se desenrolando, a trancos e barrancos, desde novembro
de 2001. O desfecho ocorreu na reunio ministerial da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), realizada no fim de julho de 2008, em Genebra. A agenda das
negociaes era ampla, mas o impasse se deu logo no comeo: o comrcio de bens
agrcolas. Depois de meses de intensas tratativas, e apesar das concesses realizadas
24
pelo Brasil, um dos interlocutores-chave no processo, a inflexibilidade demonstrada pelos Estados Unidos, de um lado, e pelo duo indo-chins, de outro, condenou a cpula ao colapso. A postura da ndia na negociao no surpreendeu com
uma populao de um bilho de habitantes, cerca de 70% dos quais vivendo no
campo, a ndia tem fortes razes para resistir aos apelos pela liberalizao do mercado agrcola. Pas ameaado em sua unidade interna por disparidades de toda
ordem, o princpio que rege a conduta do governo indiano nesse domnio, desde a
independncia, o da segurana alimentar, princpio cuja validade as flutuaes
bruscas dos preos agrcolas que ocorriam naquela conjuntura vinham reforar.1
Os motivos por trs da intransigncia norte-americana eram mais opacos, mas
as circunstncias do processo eleitoral em curso no pas quela poca ajudaram a
explic-la. A grande novidade, porm, foi a atitude da China: com ela, tornou-se
patente que o jogo na OMC, desde ento, estava mudado.
O terceiro fato marcante foi a reao vigorosa da Rssia ao ataque do exrcito georgiano, em 8 de agosto de 2008, provncia separatista da Osstia do
Sul, operao militar de grande envergadura que apanhou de surpresa a todos,
fez ruir muitos dos subentendidos consolidados desde o fim da Guerra Fria e
provocou nos crculos dirigentes da superpotncia americana reaes iradas. O
consenso bipartidrio sobre o episdio ficou bem expresso na contundncia das
frmulas usada para condenar o ato: violao Carta da Organizao das Naes
Unidas (ONU) e aos princpios do direito internacional; violncia contra um
pas pequeno, que evoca a ao de Hitler e Stalin; manifestao agressiva de
um projeto imperial e nas medidas sugeridas para castigar o seu responsvel:
bloquear o acesso OMC; excluir do G-8; aplicar sanes econmicas e
polticas (...), em caso de recalcitrncia, isolar a Rssia na comunidade internacional (GARDELS, 2008). Como se sabe, o depois foi menos dramtico: com
a mediao do presidente francs, Nicolas Sarkosy, antes do fim de agosto as
partes beligerantes chegaram a um acordo, que recomps o status quo, e afastou
o fantasma da nova Guerra Fria que esteve momentaneamente no cenrio. Esses
desdobramentos no diminuem em nada a importncia do conflito, apenas tornam mais difcil avali-lo.
As dvidas, porm, no se restringem ao confronto na Gergia. Isoladamente,
e em conjunto, os trs eventos suscitam indagaes que desde ento tm provocado aceso debate: que significado atribuir a eles ocorrncias de importncia
indiscutvel, mas de alcance limitado? Ou manifestaes visveis de mudanas
profundas, marcos inauguradores de uma nova etapa histrica? Como aquilatar
suas implicaes? Quais os seus desdobramentos provveis?
1. Para uma anlise dos fundamentos polticos e sociais da postura indiana na negociao do tema da agricultara na
OMC, ver Velasco e Cruz (2008).
Evoluo Geopoltica: cenrios e perspectivas
25
O objetivo deste artigo no o de examinar intensivamente cada um dos

acontecimentos mencionados na busca de respostas para tais perguntas, mas de
esboar um quadro interpretativo sobre o contexto geral em que eles se do, na
certeza de que, se bem-sucedido o empreendimento, essas respostas sero mais
facilmente encontrveis.
Neste sentido, alm desta breve introduo, o artigo se desdobrar em 4 sees.
A seo 2 ser dedicada ao estudo de duas dimenses fundamentais na rearticulao
operada no sistema internacional no fim do sculo XX: o substrato poltico do processo de globalizao econmica e a nova problemtica da segurana internacional.
A seo 3 abordar o debate suscitado por esse conjunto concatenado de mudanas,
que pe no centro da ateno de todos analistas e atores polticos a pergunta
sobre a configurao do poder mundial. Destacada a condio de supremacia
inconteste dos Estados Unidos nessa quadra histrica, a seo 4 estar voltada para
uma breve anlise das linhas mestras da conduta internacional da superpotncia e
dos processos de crise a elas relacionados. Reserva-se para a seo 5 o debate em
torno dos eventos neste estudo referidos e indicao de alguns desenvolvimentos
importantes aps 2008, com as perspectivas que eles abrem.
2 UMA NOVA ORDEM?
O sistema internacional foi comovido por dois macroprocessos articulados de

mudanas. O primeiro diz respeito crise e reestruturao da economia mundial; o segundo, dissoluo do bloco socialista e ao fim da lgica poltica ditada
pela bipolaridade.
Cada um desses processos foi marcado, em pontos determinados do tempo,
por ocorrncias dramticas: a transformao econmica, pelos dois choques do
petrleo em 1973 e 1979 e pela elevao brutal da taxa bsica de juros nos
Estados Unidos, tambm em 1979; a mudana no quadro geopoltico, pela derrubada do muro de Berlim, dez anos depois, e pela onda subsequente de contestao que varreu a Europa Central e Oriental, culminando, em 1991, com a
derrocada do prprio Estado Sovitico. Mais importantes, porm, que esses fatos
emblemticos, foram as mudanas parciais e fragmentrias acumuladas ao longo
do tempo, cuja combinao deu origem aos dois processos em causa.
2.1 Transformaes na economia mundial
Desde o incio de 1970 a economia mundial atravessa um perodo de reestruturao profunda, no curso do qual as relaes de cooperao e conflito entre empresas e naes esto sendo drasticamente redefinidas. Aspecto dos mais salientes
desse processo a transformao revolucionria sobrevinda no campo da tecnologia, com as inovaes combinadas nas reas de microeletrnica e informtica,
26
telecomunicaes, transporte, biotecnologia e novos materiais. Na variada gama

de suas mltiplas aplicaes, esses avanos tm acarretado mudanas significativas
na forma de organizao e nas pautas de comportamento at ento predominantes
em diferentes setores de atividade econmica, alterando estruturas de mercado,
erodindo fatores tradicionais de vantagens comparativas.
Ao tornar imensamente mais fcil o acesso e o processamento de informaes, ao possibilitar o estabelecimento de contatos eletrnicos instantneos por
todo o globo, ao reduzir dramaticamente o tempo e o custo do transporte de
longa distncia, as novas tecnologias do um novo mpeto internacionalizao
do capital, em virtude:

Das elevadas exigncias, materiais e humanas, implicadas em

seu desenvolvimento.
Da possibilidade que elas oferecem, por meio da automao computatorizada, de combinar simultaneamente flexibilidade e economia de
escala, diversificao de produtos e produo de massa (Erns, 1989,
p. 22; Cohen; Zysman, 1987).
Das condies que elas criam para a conformao de um mercado de

capitais abrangente, capaz de aglutinar recursos e canaliz-los para aplicaes remuneradoras em escala mundial.
Da capacidade que proporcionam s empresas de coordenar estritamente suas atividades, configurando-as espacialmente em funo de
estratgias que tendem a dissolver as diferenas entre espaos domsticos e externos.
Este ponto decisivo. At o fim de 1960, a economia mundial pode ser esquematicamente representada como um conjunto de mercados nacionais discretos,
embora interligados, nos quais as empresas locais ou internacionais se confrontam com base nas condies vigentes em cada um deles, escassamente afetadas pelos resultados da concorrncia intersetorial em outros pases. No quadro
das transformaes antes referidas essa imagem se desfaz: para muitas indstrias,
as fronteiras nacionais se diluem, os mercados se interpenetram, o resultado da
concorrncia em qualquer um deles passa a ser condicionado pela evoluo das
disputas travadas nos demais, e a rivalidade entre os contendores passa a ser perseguida em termos verdadeiramente globais (Porter, 1986). A contrapartida
desse movimento a integrao crescente que se verifica no plano das estruturas
produtivas, com a configurao de cadeias interligando espacialmente diferentes
fases do processo de fabricao de um dado produto. A literatura registra o fenmeno sob a rubrica da globalizao produtiva e salienta seu impacto no papel
desempenhado pelo Estado.
27
A mudana tecnolgica, porm, no explica por si s esses desenvolvimentos. E no se esgota neles o processo de reestruturao. Em nvel mais
profundo, o que foi posto em questo o conjunto de regularidades que, depois
da Segunda Grande Guerra, conferem aos capitalismos centrais sua fisionomia
prpria e por quase trinta anos asseguram s suas economias um dinamismo
sem paralelo na histria.
Aqui no se atentar caracterizao dessa crise, que foi objeto de copiosa
literatura. Basta registrar que um de seus aspectos centrais foi a perda relativa de
competitividade da indstria americana, a qual, em conjugao com os crescentes gastos militares levaram aos srios desequilbrios monetrios da dcada de
1960 e 1970. Sabe-se como essa crise foi resolvida: o rompimento unilateral
do padro dlar-ouro pelos Estados Unidos, no incio dos anos 1970, com a
adoo do regime de cmbio flutuante e a reafirmao do papel do dlar como
moeda reserva internacional; a desregulamentao competitiva dos mercados
financeiros;2 o duplo choque representado pela elevao dramtica da taxa bsica
de juros nos Estados Unidos e o aumento gigantesco de seus gastos militares;
finalmente, a disseminao em escala planetria das polticas neoliberais. Sabe-se
tambm que, a soluo dessa crise teve como contrapartida o declnio e, finalmente, a derrocada do bloco sovitico.
Na ltima dcada do sculo XX, o triunfo do capitalismo liberal era indiscutvel. Definitivamente batido o adversrio socialista e desacreditados os modelos de
desenvolvimento centrados no papel dirigente do Estado, as novas oportunidades
criadas com a incorporao de economias inteiras e de amplos setores de atividade
econmica nos mais diversos pases ao espao da acumulao privada transmitiam aos mercados um sentimento de exaltao confiante, que o ritmo acelerado
das inovaes tecnolgicas s fazia aumentar. Foi nesse contexto que se cristalizou
a crena de que a economia mundial estava fadada a integrar-se de forma cada vez
mais profunda, em um movimento inexorvel, cujo limite seria a completa dissoluo dos sistemas produtivos nacionais.
Ela encontrou sua expresso mais eloquente na ideia da globalizao.
Acolhida com entusiasmo pelos crculos dirigentes dos mais variados pases, que
a adotaram como marco de referncia para a elaborao de programas de governo
e para o traado de sua conduta no plano internacional, a tese da globalizao
acendeu um debate que mobilizou especialistas de inmeras disciplinas e estendeu-se ao pblico em geral. No se pretende reabrir essa discusso, mas para
desenvolver o argumento que se esboa nestas pginas precisam-se fazer dois
rpidos comentrios.
2. Faz-se aluso neste trabalho ao argumento desenvolvido por Helleiner (1996).
28
Primeiro, em seu uso corrente, o termo globalizao eivado de ambiguidades. Por um lado, ele serve para designar, ao mesmo tempo, um estado de coisas
(a economia globalizada) e um processo que embute a ideia de incompletude,
de abertura para futuros diversos. Por outro, ele empregado indiscriminadamente como conceito descritivo caso em que opera como ponto de partida para
formulao de problemas e como conceito explicativo supostamente capaz
de servir como chave para o entendimento da infinidade de fenmenos que o
termo recobre, nesse sentido, ele enreda seus usurios em uma teia de argumentos
tautolgicos.3 Convm esclarecer: sempre que se fizer uso do termo globalizao
neste artigo ele ser entendido como conceito descritivo, denotando um processo
complexo, no linear, reversvel, ainda que em alguns de seus aspectos.
Segundo, nesse processo combinam-se fenmenos emergentes, resultados
no intencionais de clculos e aes desagregadas de uma infinidade de agentes,
e condies criadas pelo fazer estrategicamente direcionado de atores polticos,
com o jogo de aes e reaes reflexivamente monitorado que elas provocam. No
h globalizao sem polticas de globalizao: se se quer entender o processo,
deve-se incluir na anlise a ao do Estado. E no de qualquer Estado.
O choque de juros produzido pelo Federal Reserve (Fed), em 1979, tornara-se
essencial preservao da hegemonia financeira dos Estados Unidos e do papel
internacional do dlar. Mas seu preo foi uma recesso longa e profunda, que levou
as taxas de desemprego no pas a patamares no alcanados havia dcadas. A recuperao econmica, com queda nos ndices de preos, comeou a se esboar no
fim de 1982. Ela foi impulsionada, sobretudo, pelo aumento do gasto pblico o
colossal programa de rearmamento lanado pelo governo Reagan, aspecto central
da conjuntura batizada pelos estudiosos das relaes internacionais de a segunda
Guerra Fria. A desgravao tributria (reduo das alquotas do imposto de renda
incidentes sobre os lucros das empresas e sobre os rendimentos de pessoas fsicas das
faixas mais altas, o socialismo dos ricos, como foi batizada pelos opositores) no
surtiu o efeito esperado. Ao invs de funcionar como uma mola propulsora para
o investimento produtivo, como queriam os idelogos da economia de oferta, a
reduo dos impostos conjugada com o aumento das despesas do governo resultou
em gigantesco dficit pblico, que foi financiado sem dificuldade, com emisso de
ttulos de dvida pblica. Dois corolrios da situao sumariamente descrita nesse
pargrafo foram os juros altos em 1984, os juros reais pagos pelos ttulos do Tesouro
mantinham-se na casa dos 8% e a valorizao do dlar. Esta, por sua vez, ampliava
a tendncia histrica de deteriorao da balana comercial dos Estados Unidos.
At ento, a poltica do governo norte-americano para a crise da dvida
externa consistia em ajudar informalmente a organizao do cartel dos bancos,
3. Ver Rosenberg (2002).
29
mediante o fortalecimento do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o

empenho de sua autoridade no respaldo das decises tomadas neste rgo.
No mais, insistia na retrica da no interveno, rejeitando liminarmente
as tentativas dos devedores de acertar uma negociao poltica da dvida.
No tocante poltica comercial, afora as medidas ad hoc de proteo, a administrao republicana depositava parte de suas fichas no propsito de forar a
liberalizao dos mercados internacionais de bens e servios, por meio da ao
multilateral pela abertura de mais uma rodada de negociaes no Acordo Geral
sobre Tarifas e Comrcio (GATT ), com a incluso em sua agenda de novos
temas, at aquele momento no sujeitos disciplina do rgo servios,
propriedade intelectual e investimentos.
No se acompanhar a ao diplomtica efetuada com esse fim, mas convm
salientar dois aspectos: i) os objetivos referidos anteriormente foram claramente
enunciados no primeiro documento de poltica do governo Reagan dedicado ao
tema do comrcio internacional o depoimento prestado pelo representante
comercial, o embaixador William Brock, no Senado, em 8 e 9 de julho de 1981;4
e ii) durante o primeiro mandato de Reagan, o esforo da administrao republicana se concentrou na campanha pela abertura de nova rodada de negociao no
GATT, nenhum trabalho sendo desenvolvido para obter do Congresso a autoridade necessria concluso dos acordos comerciais abrangentes que deveriam
resultar de tais negociaes.
Com a aprovao da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, o Executivo ganhou
essa autorizao. E mais, com a definio de objetivos de poltica comercial contidos nesta lei e os novos dispositivos nela criados em sua seo 301, que estabeleceu os instrumentos de retaliao a seu alcance, o Executivo passou a contar
com um instrumento poderoso para combater tudo que viesse a classificar como
prticas desleais de comrcio na conduta de seus parceiros. o que se constata
ao examinar o contedo desse documento.
Para no alongar demasiadamente a exposio, far-se- isso sob forma de
aluses rpidas lei, seguidas de breves comentrios.
2.1.1 Servios
A Seo 305, da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, estabeleceu que nas negociaes comerciais os Estados Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras
sobre, ou outras distores de, comrcio internacional em servios (...), incluindo
barreiras que negam tratamento nacional e restries sobre o estabelecimento e
operao em tais mercados.
4. U. S. Senate, 1981 (Apud LANDE; VANGRASSTEK, 1986).
30
Item destacado da poltica comercial do governo Reagan, anunciada em julho

de 1981, a prioridade concedida ao setor de servios atendia aos reclamos de poderosa coalizo empresarial formada na dcada de 1970 sob a liderana dos dirigentes
da American International Group, Inc. (AIG), a gigante do setor de seguros, cujos
pontos de vista j tinham sido contemplados na Lei de Comrcio de 1974, que
previa a extenso de toda norma referente ao comrcio exterior ao setor de servios.
fcil entender o consenso em torno do tema. Nas duas ltimas dcadas
precedentes 1960 e 1970 a participao do setor de servios na economia
americana cresce incessantemente em termos de valor adicionado e, mais ainda,
de emprego absorvido ,5 muitos segmentos dele desfrutando de grandes vantagens comparativas internacionais. Entre 1981 e 1984, os servios responderam
por 40% de todas as exportaes, gerando um saldo acumulado de cerca de US$
123 bilhes, em forte contraste com o dficit de aproximadamente US$ 234
bilhes, acumulado na balana de mercadorias (LANDE; VanGrassteck,
1986, p. 28). luz desse dado, entende-se a importncia estratgica atribuda
abertura dos mercados externos s empresas americanas do setor de servios.
2.1.2 Investimentos
Nos termos da Seo 305, da Lei de Comrcio e Tarifa de 1984, os Estados

Unidos procurariam reduzir ou eliminar barreiras a investimentos estrangeiros
diretos que sejam artificiais ou que distoram o comrcio, expandir o princpio de
tratamento nacional, e reduzir barreiras no razoveis ao stablishment (LANDE;
VanGrassteck, 1986, p. 32).
Novamente, o consenso bipartidrio: este objetivo tambm constava dos
primeiros documentos de poltica comercial do governo Reagan. O tema, porm,
era mais espinhoso e suscitava reaes diferenciadas no universo empresarial norteamericano. O prprio governo mantinha uma posio canhestra sobre o assunto,
haja vista as muitas restries por ele criadas, como a legislao sobre contedo
nacional no setor automotivo. As negociaes multilaterais sobre o tema pouco
avanaram os acordos bilaterais tendo sido o meio mais eficaz encontrado pelos
Estados Unidos para ver suas pretenses atendidas.
2.1.3 Propriedade intelectual
A Lei de Comrcio e Tarifa de 1984 no dedica uma seo separada aos objetivos a serem perseguidos nesta rea, mas eles aparecem em diferentes lugares do
documento. Assim, ao tratar das indstrias de alta tecnologia ele estabelece que
5. Entre 1959 e 1989, a participao do setor de servios excludo o governo no total do emprego nos Estados
Unidos passou de 38,2% para 49,8%. Ver Spulber (1995, p. 154), essa obra analisa, de forma desagregada, a expanso do setor de servios.
31
o governo buscar eliminar ou reduzir as medidas de governos estrangeiros que

deixem de prover meios adequados e efetivos para naes estrangeiras assegurarem, exercerem e fazerem cumprir direitos exclusivos de propriedade intelectual.
A parcimnia da lei no condiz com a importncia que seria atribuda ao
tema nos anos seguintes. No momento de sua elaborao, a campanha pelo fortalecimento dos direitos de propriedade intelectual comeava a dar seus primeiros
frutos. Deslanchada no fim dos anos 1970 pelos produtores de artigos sensveis
ao uso fraudulento de marcas e s imitaes entre eles a Levi Strauss Corporation,
proprietria de uma das mais conhecidas marcas de jeans no incio da dcada
seguinte ela recebeu grande reforo, com o ingresso no movimento das indstrias
intensivas em informao. Desde ento, a campanha pela reforma do regime de
propriedade intelectual ganhou verdadeiro alento e comeou a acumular triunfos.
Em 1980, o Congresso estendeu a cobertura da lei de Copyright aos programas
de computadores. No mesmo ano, a Suprema Corte admite o patenteamento
de produtos biotecnolgicos. Em 1984, o Congresso cria uma forma original de
direito de propriedade para semicondutores. Compreende-se, assim, a timidez da
Lei de Comrcio e Tarifa de 1984 na matria. A rapidez com que ela ascenderia
na escala de prioridades da poltica comercial dos Estados Unidos se explica pela
magnitude dos interesses em jogo e pelo grau de internacionalizao das indstrias envolvidas (Doremus, 1995).
O elemento mais importante na Lei de Comrcio e Tarifa de1984, porm,
no estava na definio de objetivos, mas nas inovaes conceituais nela contidas.
A reformulao do conceito de reciprocidade era uma delas. Sobre o alcance da
mudana introduzida, vale a pena acompanhar a avaliao insuspeita do senador
Robert Dole ento presidente do Comit de Finanas do Senado, mais tarde
candidato republicano presidncia dos Estados Unidos, nas eleies de 1996,
que perdeu para Bill Clinton.
(...) a reciprocidade significa uma mudana dramtica em relao ao principio da
nao mais favorecida. Significa que outros pases deveriam nos fornecer oportunidades de comrcio e investimento iguais no somente s que eles oferecem a
outros parceiros comerciais mais favorecidos, mas iguais ao que ns lhes oferecemos, e a reciprocidade deveria ser medida no por acordos e promessas, mas por
resultados de fato mudanas na balana comercial e expanso no investimento
entre ns e nossos maiores parceiros econmicos. (Dole, 1982 apud LANDE;
VANGRASSTECK, 1986, p. 38).
Essa noo, que vinha sendo trabalhada em discursos e projetos de lei no

Congresso cerca de 36 iniciativas, nas duas ltimas legislaturas, a saber: 97a
(1981-1982) e 98a (1983-1984) foi a fonte de inspirao para as mudanas
introduzidas na Seo 301 pela Lei de Comrcio e Tarifa de 1984. Alm de
32
ampliar o alcance desse dispositivo, para colocar em seu raio os novos temas,
esta lei definia de forma extremamente elstica a noo de prticas comerciais
no razoveis, uma das condies previstas na Lei de Comrcio de 1974 para
emprego das medidas de retaliao. Com efeito, a Seo 304 deste documento
identifica no razovel como
(...) qualquer ato, poltica ou prtica que, embora no necessariamente viole os
direitos legais internacionais dos Estados Unidos, ou seja, incompatvel com estes,
de outro modo considerado injusta e desigual. Os termos incluem, mas no esto
limitados a, qualquer ato, poltica ou prtica que negue a) oportunidades de mercado; b) oportunidades para o estabelecimento de uma empresa; ou c) proviso de
proteo, adequada e efetiva, de direitos de propriedade intelectual justas e equitativas (LANDE; VanGrassteck, 1986, p. 47).
Naturalmente, de acordo com a referida lei, cabia ao governo dos Estados

Unidos estipular, em cada caso, o que consistia em prtica desleal e/ou inqua. Foi
com esse poderoso instrumento em mos que o governo Reagan intensificou as presses pela abertura de uma nova rodada de negociaes comerciais. Em 1985, foi celebrado, finalmente, o acordo com a Comunidade Europeia. Mas a oposio liderada
pelo Brasil e pela ndia incluso dos temas da propriedade intelectual e dos servios
na pauta de uma nova rodada de negociaes do GATT, continuava a se manifestar.
Ela foi contornada em Punta del Este, em setembro de 1986: com muita presso e a
ajuda de um subterfgio, esses temas acabaram entrando, juntamente com a questo
das medidas relativas ao investimento externo, na agenda da Rodada Uruguai.6
Em uma economia em que se globaliza, normas globais. Essa era a ideia reguladora que parecia informar os trabalhos na rodada Uruguai do GATT. As dificuldades de avanar satisfatoriamente no terreno pedregoso da negociao agrcola prolongaram a Rodada por vrios anos ainda. Mas ela chegou a termo, e seu resultado
foi definido como uma verdadeira reforma constitucional.
Uma referncia rpida a dois de seus elementos ser o bastante para confirmar o acerto dessa avaliao. A primeira, sobre o acordo alcanado na rea de
propriedade intelectual. Seus dispositivos envolvem, no apenas padres gerais
a serem observados pelas legislaes nacionais, mas disposies detalhadas sobre
os procedimentos que devero ser aplicados para sancionar direitos individuais
e corporativos de propriedade. Esse trao exemplifica um fenmeno geral: o
deslocamento do foco do regime de comrcio, cujas disciplinas, mais que limitar as prticas restritivas dos governo, passam a regular positivamente polticas
nacionais (Ostry, 2000). Sobre o alcance dessa mudana, convm registrar a
avaliao abalizada de um jurista:
6. Sobre a aliana liderada pelos dois pases e o seu relativo fracasso, ver Narlikar (2003).
33
Os acordos passam por cima de convenes existentes e h muito estabelecidas,

administradas pela Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (OMPI), que
no contm muito de substncia no tocante aplicao desses direitos e delega
Corte Internacional de Justia a soluo de conflitos. Em contraste, a Parte II do
acordo TRIPS [Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual
Relacionados ao Comrcio] trata extensivamente das medidas de observncia,
incluindo procedimentos civis e administrativos, danos, e at procedimentos criminais. Assim, de forma sem precedentes, o acordo TRIPS obriga os membros da
OMC a prover remdios locais efetivos por meios e procedimentos prescritos. Alm
disso, a observncia dessas obrigaes pode ser assegurada mediante recurso aos
mecanismos de soluo de disputas da OMC. Em suma, o acordo TRIPS uma
reengenharia completa orientada para comrcio e focada na conformidade com as
regras do sistema internacional tradicional de proteo aos direitos de propriedade
intelectual (Stoll, 2003, p. 463).7
A segunda, sobre o dispositivo judicial referido na passagem citada. O GATT

tambm dispunha de um mecanismo institucional de resoluo de disputas, mas
sua importncia ficava extremamente reduzida pela exigncia de consenso que
devia ser atendida para que este fosse acionado. Como o pas responsvel em situao irregular podia bloquear a abertura de painis, o funcionamento do sistema
favorecia fortemente a busca de solues negociadas por meio de barganhas em
que falava mais alto, evidentemente, a voz do mais forte. Esses incentivos no
desapareceram de todo na OMC a fase de consulta e mediao continuou sendo
o primeiro estgio no processo de resoluo de controvrsias. Mas a possibilidade
de bloquear um painel desapareceu. Ultrapassado um limite fixo de tempo
60 dias , se as partes no tiverem resolvido a pendncia, o rgo de Resoluo
de Controvrsias (Dispute Settlement Body) pode solicitar o estabelecimento de
um painel automaticamente (figura 1). Concludo os trabalhos dos rbitros,
que devem observar igualmente prazos predeterminados, se a parte perdedora
considerar inaceitvel o seu veredito ela pode impetrar um recurso junto a uma
corte permanente de apelao, que dar a palavra final. Caso as recomendaes
no sejam implementadas, depois de esgotadas as tentativas de acordo sobre
compensaes devidas, a parte demandante pode pedir autorizao para retaliar
(Hoeckman, Kostecki, 1995, p. 47). Como a diferena entre gerao
e interpretao de normas sabidamente fluida, a operao desse mecanismo
tem resultado em uma produo legal que h algum tempo vem sendo objeto de
estudo como um aspecto relevante do processo mais amplo de judicializao das
relaes econmicas internacionais.8
7. Para uma reconstituio abrangente do processo de externalizao do direito domstico americano nesse domnio,
ver Sell (2003).
8. Ver Goldstein et al. (2000).
34
FIGURA 1
Diagrama do rgo de soluo de controvrsias

60 dias
Na 2 reunio do OSC
0-20 dias
20 dias (+10 se o Diretor Geral
pediu a composio do painel
6 meses a partir da data de

composio do painel
At 9 meses a partir da
data de estabelecimento
do painel
60 dias para o relatrio do
painel, salvo haja apelao
"Um prazo razovel" determinado

pelo Membro que prope, e o OSC
aceita; ou as partes na diferena
chegam a um acordo; ou o arbtrio.
30 dias depois de expirado

o "prazo razovel"
Consultas
(Art.4)
Estabelecimento do painel pelo
rgo de Soluo de
Controvrsias (OSC) (art.6)
Mandato (Art.7)
Composio (art.8)
Durante todas as fases, bons ofcios,

conciliao, ou mediao
Painel de Reviso
Normalmente duas reunies com
as partes (Art.12), uma reunio
com terceiros (Art.10)
Grupo consultivo de especialistas

(Art.13, Apndice 4
Fase intermdia de reviso

A parte expositiva do relatrio
enviada s partes para que haja
comentrios (Art.15.1)
O relatrio provisrio enviado
s partes para que haja
comentrios (Art.15.2)
Pedido de reunio de reviso com o

painel por uma das partes (Art.15.2)
O relatrio do painel distribudo

s partes (Art.12.8; Apndice 3,
pargrafo 12(j))
O relatrio do painel enviado
para o OSC (Art.12.9; Apndice
3, pargrafo 12(K))
O OSC aprova o (s) relatrio (s)
do painel / rgo de Apelao
incluindo as alteraes que
podem ser introduzidas no
relatrio do painel como
resultado do relatrio de
apelao (Art.16.1,16.4 e 17.14)
Implementao
Relatrio da parte perdedora
sobre a implementao
proposta em um prazo
razovel. (Art.21.3)
Em caso de no cumprimento,
as partes negociam a
indenizao na espera do
pleno cumprimento (Art.22.2)
Retaliao
Se no se chega a um acordo
sobre a indenizao, o OSC
autoriza a retaliao na espera
do pleno cumprimento (Art.22)
Retaliao recproca:
O mesmo setor, outros setores,
outros acordos (Art.22.3)
Notificao de apelao
(art.16.4 e 17)
30 dias para o relatrio de

apelao
Diferena sobre a implementao.

Possibilidade de aes, includa a
interveno do painel inicialmente
envolvido na implementao
Mx.90 dias
Prazo total para a

aprovao do
relatrio:
normalmente at 9
meses (sem apelao),
ou 12 meses (com
apelao) desde a data
de estabelecimento do
painel at a aprovao
do relatrio (Art. 20)
90 dias
Possibilidade de arbitragem
sobre os procedimentos de
suspenso e os princpios de
retaliao (Art.22.6 e 22.7)
Fonte: rgo de Soluo de Controvrsias/OMC.
A conjugao desses dois aspectos: o contedo substantivo das normas produzidas ao longo da Rodada Uruguai e os dispositivos criados para garantir-lhes
efetividade (o sistema de resoluo de controvrsias e o Trade Policy Review
avaliao peridica de suas prticas comerciais a que esto sujeitos todos os
membros da OMC) lana luz sobre a natureza geral do novo regime e do sistema
judicial nele inserido. primeira vista, este representa um avano importante da
lgica multilateralista nas relaes comerciais. Quando se leva em conta, porm,
a convergncia entre as disciplinas criadas pelo Tratado de Marrakesh (1994) e
as regras em vigor nos Estados Unidos, -se levado a reconsiderar esse ponto
de vista. Como seus defensores faziam questo de ressaltar nos debates internos sobre a ratificao do tratado, os Estados Unidos estariam em conformidade
maior com as regras da OMC, que refletiam seus interesses e objetivos, do que
de seus parceiros comerciais. E, como o mecanismo de soluo de controvrsia
35
da OMC autorizava o recurso retaliao em caso de no observncia daquelas

regras, em cronograma compatvel com o da seo 301, da Lei de Comrcio
e Tarifa americana, o arcabouo legal da OMC legitimava o emprego que os
Estados Unidos faziam de seu imenso poder de mercado para impor seus interesses comerciais aos demais pases. Nesse sentido, destaca-se que o posicionamento
dos Estados Unidos em favor desse mecanismo to gritantemente contrrio a
tradio do GATT, se deu apenas depois de obtido o acordo com a Europa em
torno do processo de deciso da rodada (single undertaking), que exclua a adeso
voluntria aos cdigos negociados, como ocorrera na Rodada Tquio.
Esse, o argumento desenvolvido em importante trabalho coletivo sobre as transformaes do regime internacional de comrcio, cujo arremate se reproduz a seguir.
Assim, da perspectiva do governo dos EUA, a reforma judicial radical da Rodada
Uruguai representou no uma multilateralizao do unilateralismo dos EUA, mas
uma americanizao do processo de soluo de conflitos da GATT/OMC (Barton
et al., 2008, p.74).9
Complementando a anlise, caberia agregar que, no satisfeitos com as

garantias oferecidas pelo Executivo, ao aprovar legislao requerida implementao do Tratado de Marrakesh (1994), os congressistas americanos fizeram questo
de deixar formalmente estabelecido que suas clusulas e suas disciplinas s teriam
efeito no territrio americano se fossem congruentes com a lei em vigor no pas.
Alm disso, introduziram um dispositivo que vedava aos agentes privados a utilizao do Tratado como base para questionar qualquer ao de governo local,
estadual ou federal em tribunais dos Estados Unidos (Kwarka, 2003, p. 48).
Reforma constitucional. Mas incompleta. Com efeito, do ponto de vista de seu
protagonista o balano das realizaes da Rodada Uruguai acusava ganhos limitados
em vrias reas como servios e medidas comerciais relacionadas a investimentos
e reas inteiramente descobertas caso, entre outros, de compras governamentais.
No surpreende, pois, que a disposio de manter o mpeto reformista tenha sobrevivido a ela. No estranha tampouco que continuasse a gerar viva controvrsia
como a que se acendeu na reunio ministerial de Cingapura, em 1996, e terminou
na deciso salomnica de criar grupos de trabalho com a misso de estudar quatro
novos temas (investimentos, poltica de concorrncia, compras governamentais
e facilitao de comrcio), com vista sua incorporao eventual na agenda de
negociaes de uma futura rodada. Havia ainda a inteno proclamada de trazer
para o frum da OMC os temas sensveis dos direitos trabalhistas e da proteo
ambiental o que provocava, na maior parte dos pases em desenvolvimento, Brasil
incluso, reaes indignadas.
9. Para uma descrio das tratativas sobre o mecanismo na fase decisiva da rodada, ver Croome (1995).
36
2.2 A segurana internacional aps a Guerra Fria
Em algum ponto, os acontecimentos desandaram. Onde situ-lo? Em maro

de 1989, data da eleio consagradora de Boris Ieltsin como representante de
Moscou no Congresso dos Deputados do Povo, rgo recentemente criado para
coroar o programa de reforma poltica conhecida pelo nome de Glasnost?
No faz diferena. O importante no o comeo, mas a sucesso unidirecional dos fatos. Em 2 de maio de 1989, cmaras de TVs exibem ao mundo as
imagens de soldados hngaros removendo a cerca de arame ao longo da fronteira
com a ustria. Em 4 de junho: o Solidarnosk obtm vitria acachapante nas eleies legislativas, ficando com 92 das 100 vagas no Senado e 160 dos 161 assentos em disputa na Cmara baixa tendo aumentado sua vantagem no segundo
turno, pouco depois, essa agremiao dava Polnia o seu primeiro governo no
comunista desde 1948. Em julho, fim da Doutrina Breznev com a declarao
de Gorbachev de que no iria interferir nas decises dos governantes dos dois
pases mencionados. Em 11 de setembro, a Hungria elimina os controles sobre
a imigrao proveniente da Alemanha Oriental e convoca, uma semana mais
tarde, eleies multipartidrias. Em 9 de novembro, depois de semanas de uma
crise que divide a cpula do Partido Comunista (PC) e do governo da Alemanha
Oriental, uma multido toma de assalto o muro de Berlim e d incio sua
destruio simblica.
Os desdobramentos desses episdios que foi acompanhado com esturpor
pelos telespectadores de todo o mundo so conhecidos. O primeiro foi a revoluo de veludo, que entregou a presidncia da Checoslovquia ao escritor dissidente Vclav Havel, em dezembro de 1989. O ltimo, a tentativa desastrada de
golpe de Estado, em agosto de 1991, que ps fim ao regime comunista e precipitou
o desmembramento da Unio Sovitica. Entre um acontecimento e outro, a anuncia forada de Gorbachev reunificao alem nos quadros da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (Otan), o fim do Pacto de Varsvia (Unio Sovitica,
Alemanha Oriental, Bulgria, Hungria, Polnia, Checoslovquia e Romnia), e a
impotncia da URSS diante do bombardeio americano a Bagd.
Trata-se, porm, de uma impresso equivocada. O processo de todo imprevisto e sem igual na histria que leva quele resultado subverte as coordenadas
polticas do mundo e torna subitamente obsoleta boa parte da agenda que vinha
concentrando h muito os esforos despendidos pelos especialistas da rea de
segurana internacional. Com o fim do conflito entre blocos, o espectro da guerra
atmica parecia finalmente afastado. E, com a predominncia do consenso em
torno de modelos de sociedade (economia de mercado e democracia liberal) e de
valores fundamentais (direitos humanos), o mundo parecia estar ingressando em
uma era radiante de paz e prosperidade.
37
A Guerra do Golfo e a ecloso quase simultnea dos conflitos tnicos na

Europa Central, com os espetculos de violncia brutal a que deram lugar, tornaram rapidamente vetustas aquelas ideias. No que tivessem se demonstrado inteiramente infundadas apesar de tudo, a guerra entre as grandes potncias persistia
sendo uma hiptese inteiramente descartada, e a matriz liberal-democrtica continuava em vigor como modelo sem rival. O mbito de sua validade, no entanto,
fora redefinido. Mais do que pensar em termos de uma marcha unida em direo
quele estado de coisas sumamente boas, caberia reconhecer a persistncia prolongada de diferenciaes profundas no campo das relaes internacionais. Essa a
ideia comunicada pela metfora dos dois mundos: aquele do bem-estar, do consenso liberal e das relaes pacficas o centro capitalista , e este outro, dilacerado
em conflitos crnicos e guerras pouco convencionais o antigo Terceiro Mundo.10
No cruzamento entre essas realidades to dspares observam-se dois desenvolvimentos que marcaram profundamente a poltica internacional nessa quadra
histrica. O primeiro deles diz respeito centralidade atribuda ao tema dos
direitos humanos na conduo da poltica externa dos pases centrais, com o seu
correlato: os questionamentos crescentes, feitos em seu nome, do conceito de
soberania e dos princpios dele decorrentes da no interveno externa e da igualdade soberana entre os Estados. A rigor, no h novidade alguma na nfase posta
no tema dos direitos humanos. Ele constitui um dos pilares do edifcio da ONU
e, desde o governo Jimmy Carter, vem desempenhando um papel crtico na poltica exterior dos Estados Unidos. O que surge de novo com o fim da Guerra Fria
a disposio vigorosa de empregar o poder coercitivo para por cobro a violaes
graves aos direitos humanos sempre que possvel com o aval da ONU, mas em
caso de paralisia, mesmo sem mandato desta. No passado, quando a interveno
externa em conflitos localizados envolvia o risco da escalada nas tenses entre
as duas superpotncias nucleares, essa disposio estava ausente. O princpio da
no interveno era de maneira geral observado, e quando um Estado quebrava
a norma esbarrava em reaes fortes e indignadas Estados Unidos no Vietn;
Unio Sovitica, na Checoslovquia. Removido o obstculo estratgico, dada
a imensa superioridade tecnolgica, organizacional, econmica e cultural dos
Estados Unidos e de seus aliados, o custo da interveno via-se sobremaneira
reduzido, e os governos passavam a ter grandes incentivos para atender ao clamor
da opinio pblica, agindo em casos de crises humanitrias sempre que a ao
no esbarrasse em consideraes de ordem estratgica. Em 1993, estavam em
curso, em diferentes regies do mundo, 34 misses de paz, das quais 20 lideradas
pela ONU. Em 2005, o nmero de misses ascendia a 58, com a ONU frente
de 21 delas (Bailes, 2006, p. 14). Esses nmeros deixam entrever um fen10. Ver Goldgeier e Mcfaul (1992) e Snow (1997). Para uma crtica certeira do ponto de vista que ela expressa, ver
Holsti (1999).
38
meno bastante expressivo do substrato poltico da nova poca: o advento de um

padro pelo qual a ONU autorizava Estados membros a usar a fora para intervir,
em seu nome, em outros Estados franchising system, como foi denominado com
um dedo de ironia (Paulus, 2003, p. 80).
E no s isso. Em aparente reedio de um conceito do direito internacional oitocentista, abolido no sculo XX pela vaga da descolonizao, os direitos humanos apresentavam-se agora como novo padro de civilizao, critrio
bsico para o reconhecimento de pases como membros da comunidade internacional (Donnelly, 1998). Esse desenvolvimento teve como contrapartida
a redescoberta das virtudes do conceito medieval de guerra justa, pea axial da
doutrina da interveno humanitria, nos termos da qual os Estados democrticos tinham o direito de violar a soberania territorial de outros Estados para defender grupos minoritrios das atrocidades cometidas por seus respectivos governos.
Mais do que direito, obrigao. Outro elemento notvel nessa quadra histrica a forte tonalidade moral que passa a colorir o discurso poltico. Na Europa e
nos Estados Unidos, principalmente, mas se estendendo por todo o mundo, organizaes no governamentais (ONGs) e grupos de ativistas estruturados em redes
internacionais monitoram o evolver das crises que se sucedem nas reas turbulentas do globo, cobrando aes efetivas de seus governos, cujas respostas avaliam
luz de valores inegociveis. Nesse processo, o papel desempenhado pela mdia
principalmente a de lngua inglesa, condio para que tenha o status de mdia
verdadeiramente internacional dificilmente poderia ser exagerado. Compondo
um sistema complexo, especializado na transmisso e na interpretao de fatos
sociais, os meios de comunicao de massa operam como elementos articuladores
da opinio pblica, que eles expressam e, ao mesmo tempo, conformam.
importante chamar ateno para a natureza especular da relao entre
mdia e opinio pblica, porque isso desvela o particularismo oculto nelas.
A mdia internacional no veicula a opinio de um pblico qualquer; e, ao selecionar determinados eventos, mantendo longamente em foco seus aspectos mais
dolorosos, ela confirma esse pblico em suas certezas, alimentando nele um sentimento de indignao que o leva a reagir com impacincia ante os obstculos
criados a intervenes salvadoras pelas normas do direito internacional.
O forte condicionamento da opinio pblica, porm, tinha efeitos contraditrios que se fariam sentir pesadamente na conduta blica das potncias ocidentais: ao mesmo tempo em que requeria o recurso da fora para debelar crises
humanitrias, ela era muito sensvel ao risco que o exerccio da fora encerrava
para a populao civil do pas-alvo. E sua tolerncia era menor ainda para o risco
incorrido por seus prprios soldados.
39
No ps-Guerra Fria, essa contradio aparentemente insanvel foi resolvida pela chamada revoluo nos assuntos militares. Com o desenvolvimento
de armas de alta preciso, dotadas de sofisticados sistemas de orientao eletrnicos alimentados por imagens de satlites, tornava-se possvel atingir grande
distncia o alvo selecionado, reduzindo consideravelmente o risco de mortes de
civis inocentes (danos colaterais) e praticamente, eliminando o risco de baixas.
O primeiro ensaio, em grande escala, desse tipo de guerra se deu na Guerra do
Golfo, em 1991. Sua realizao mais acabada foi a guerra da Iugoslvia, em 1999,
ganha pela Otan sem o sacrifcio de um nico combatente, mas com 500 civis
mortos em consequncia de ataques da Otan e de mil militares srvios (Shaw,
2005, p. 10). Entre as vrias exigncias cruzadas, a mais importante era a segurana de seus prprios soldados a marca extraordinria obtida pelas foras da
aliana nessa guerra se explica pelo bombardeio da Srvia por avies que voavam
a uma altitude tal que o fogo da bateria inimiga no os alcanava. A outra face de
Janus era a exposio de civis a um risco maior. Essa era uma ilustrao da lgica
de transferncia de risco que caracteriza o novo modo ocidental de guerra,
segundo Shaw (2005).11
Como outros antes e depois dele, o autor chama ateno, porm, para o custo
poltico envolvido nessa modalidade de guerra o risco da perda de legitimidade
(Mnkler, 2003). Pode-se intu-lo claramente quando se atenta para a condenao proferida por Michael Walzer, intelectual norte-americano que, ao mesmo
tempo, expressava sua crena de que a interveno na Iugoslvia era necessria:
Estamos prontos, aparentemente, para matar soldados Srvios; estamos prontos
para arriscar o que eufemisticamente chamado de dano colateral. Mas no estamos prontos para mandar soldados americanos para o campo de batalha. Bem, eu
no tenho nenhum amor por campos de batalha e aceito plenamente a obrigao
dos lderes democraticamente eleitos de proteger as vidas do seu prprio povo. Mas
essa no uma posio moral possvel. Voc no pode matar a no ser que esteja
preparado para morrer (1999, p. 5-7).
O segundo desenvolvimento tem a ver com o impacto da dissoluo da poltica de blocos no debate sobre o tema da segurana internacional. O mundo que
saa da Guerra Fria no estava a salvo de ameaas. Algumas eram antigas, como
aquelas envolvidas na proliferao nuclear. Muitas, porm, assumiram um carter
pouco tradicional. Era esse o caso do recurso violncia organizada nas disputas
pelo poder em regies da periferia, que ganhava um significado novo na medida
em que no estava mais sobredeterminado pela lgica do conflito Leste-Oeste.
Nesse novo contexto, os conflitos tendiam a se manifestar sob novas configuraes,
fragmentando-se e ganhando frequentemente conotaes tnicas e/ou raciais, com
11. Especialmente no captulo Rulles of risk transfer war, p. 71-94.
40
seus corolrios sombrios: atrocidades sistemticas contra populaes civis, limpeza

tnica, genocdios, movimentao interfronteiras de massas humanas para escapar a
este destino o problema dos refugiados. E a por em questo muitas das categorias
com base nas quais o tema da paz foi secularmente pensado a distino entre
violncia privada e violncia pblica, guerra civil e guerra interestatal.
No se pode deter no exame dessas novas modalidades de guerra, mas alguns
elementos adicionais a respeito destas devem ser mencionados. Ao contrrio da
guerra clssica, cuja lgica interna empurra os contendores para enfrentamentos
dramticos que redefinem as relaes de fora e pem fim ao conflito, as guerras
sujas de que se fala so fragmentadas, dispersas; a escaramua seu trao distintivo, a ofensiva estratgica no tem lugar. Nesse tipo de guerra, a racionalidade
derivada da primazia do poltico traduzida na pergunta sobre o tipo de paz
que se busca alcanar est ausente: a violncia se converte em forma e meio
de vida; os combatentes lutam para assegurar sua continuidade. Os recursos que
mobilizam para esse fim decorrem de sua prpria atividade: sem o amparo de um
poder poltico dotado de capacidade tributria, em grande medida, os elementos
de que necessitam para sua reproduo so alcanados por meio do confisco e do
saque reside a uma das conexes que ligam, com frequncia, os grupos armados
envolvidos nesse tipo de conflito e as redes que exploram em bases capitalistas os
circuitos do narcotrfico.
Crime transnacional, lavagem de dinheiro, parasos fiscais por essa cadeia
de relaes esses conflitos se vinculam, ainda que indiretamente, aos processos
que vm transformando as bases da economia internacional. Mas no apenas por
elas: como esses conflitos expressam em sua origem rivalidades polticas, tnicas e/
ou religiosas, os grupos neles envolvidos tendem a se beneficiar de apoio externo,
que se manifesta sob a forma de defesa de sua imagem junto opinio pblica,
em todos os quadrantes do mundo, e do financiamento direto s suas respectivas
causas aqui tambm o papel dos meios de comunicao eletrnicos e dos
circuitos financeiros liberalizados fundamental. Ele adquire mxima relevncia
quando se desloca o foco da anlise para outra forma de violncia organizada de
imenso impacto no mundo do ps-Guerra Fria: o terrorismo fundamentalista
transnacional. Constata-se ainda, em ambos os casos, outro efeito perverso do
aspecto tecnolgico daquele processo: as tendncias cruzadas de miniaturizao e
barateamento dos artefatos blicos e de sua crescente letalidade.12
Essencialmente, uma estratgica de comunicao, na sugestiva definio
de Waldman (2005), o terrorismo est longe de constituir um fenmeno novo,
tendo sido praticado e argumentativamente defendido como forma de luta adequada a grupos subordinados desde meados do sculo XIX. Mas em suas manifes12.Trs trabalhos importantes sobre esse ponto: Creveld (1991), Kaldor (2001) e Mnkler (2003).
41
taes precedentes, o terrorismo surgia como um elemento detonador da revolta,

a antesala de enfrentamentos abertos e massivos, que culminariam na vitria da
boa causa. O que h de perturbadoramente novo na forma que ele adquire
no presente a sua converso tendencial em estratgia autnoma, desconectada
dos processos de luta conduzidos por grupos sociais identificados. Essa estratgia
conta com a elevada sensibilidade da opinio pblica aos espetculos mrbidos
de violncia indiscriminada que patrocina, e se vale de todas as possibilidades
abertas pelos meios de comunicao de massa para veicular sua dupla mensagem.
Nesse sentido, o terrorismo transnacional o avesso do novo modo ocidental de
guerra: uma forma extrema, pelo mais fraco, de produo de assimetria.13
Em associao com outros temas, que passavam a ser discutidos tambm sob
o prisma de sua articulao com as realidades criadas pela globalizao o problema do desenvolvimento econmico14 e o da preservao do meio ambiente15
a considerao desses conflitos mistos recolocava em outros termos a problemtica da segurana internacional. Mudado estava o foco, que no se concentrava
mais nas relaes entre os Estados, abrindo-se para abarcar um leque de outros
temas as novas ameaas. Em nvel mais profundo, via-se alterada, igualmente,
a definio dos referentes da segurana, e, os sujeitos cuja proteo devia ser
assegurada. No se trata mais de garantir a segurana do Estado concebido este
como expresso da coletividade politicamente organizada e fiador da integridade
fsica e moral de seus integrantes , mas de proteger essas coletividades mesmas,
e os indivduos que as compem, de ameaas provenientes de variadas fontes,
incluso de seus respectivos Estados.
Dois aspectos adicionais dessa mudana de perspectiva merecem destaque.
O primeiro diz respeito dimenso militar: ela continua presente para repelir
eventuais agresses de Estados delinquentes e para por fim a violaes flagrantes dos
direitos humanos em situaes de conflito: o tema das intervenes humanitrias
, mas perde sua antiga centralidade. O segundo concerne natureza das relaes
entre os atores nesse universo. A concepo clssica de segurana realista: os Estados
13. Esse elemento, a relao constitutiva entre terrorismo e debilidade estrutural, conceitualmente estabelecida por
Waldman (2005), para o qual o terrorismo se caracteriza por ataques de violncia chocante contra a ordem poltica
estabelecida, meticulosamente preparados na clandestinidade, o que o diferenciaria claramente terrorismo de terror de Estado. O argumento sobre a transformao do terrorismo em estratgia autnoma foi tomado do artigo de
Mnkler (2006). Esse atributo, que constitui a diferena especfica dessa forma de terrorismo, fica obscurecido quando
se carrega na adjetivao, como o discurso corrente faz com frequncia. O emprego do islmico para qualificar o
fenmeno bastante ilustrativo. Nem todo movimento islmico terrorista, como se v na Turquia, pas-membro da
Otan, que governado por um partido islmico, que ascendeu ao governo pelo voto e sempre atuou nos quadros das
instituies vigentes. O Partido de Erdogan (o Partido da Justia e Desenvolvimento) expresso de uma tendncia
do movimento islmico. E nem todo terrorismo praticado por movimentos islmicos transnacional, muito pelo contrrio. A esse respeito, ver Roy (2008). Por outro lado, no h razo nenhuma para descartar a possibilidade de que
o terrorismo transnacional venha a surgir, em algum momento, em associao com outras causas e outras ideologias.
14. Ver Ayoob (1991).
15. Ver Mathews (1989).
42
interagem estrategicamente, constituindo-se, uns para os outros, em fontes potenciais

de ameaa. No novo enfoque, embora o conflito interestatal continue sendo levado
em conta, naturalmente, a nfase passa a recair na cooperao necessria resoluo
de problemas comuns. No lugar de defesa nacional, segurana cooperativa.16
A esta altura, duas observaes se fazem necessrias. Primeiro, apesar de ter
ganho curso no ambiente geopoltico criado pela derrocada do bloco sovitico,
a concepo de segurana cooperativa no decorre desse fato. Com efeito, ela
se constitua em um dos ingredientes do novo pensamento articulado pelos
membros da equipe de Mikhail Gorbachev, que se inspiraram neste particular na
reflexo desenvolvida por crculos da social-democracia alem e sueca, cujas ideias
foram divulgadas, em 1982, no relatrio intitulado Segurana Comum: um guia
para a sobrevivncia, produzido por uma comisso internacional presidida pelo
ex-premier sueco, Olaf Palme (Reynolds, 2000, p. 545).
Segundo, embora ela seja expressa em termos universalistas, esta concepo
nasce em uma parte do mundo e traz as marcas dessa origem em seu contedo e
em sua linguagem. Esse ponto tem sido salientado por investigadores de orientaes diferentes, que buscam analisar a problemtica da segurana internacional
pelo ngulo dos pases perifricos. No caberia reproduzir aqui as linhas gerais
dessa literatura. Para os propsitos da presente exposio s duas indicaes que
se seguem bastam:
Primeiro, como observa um especialista:
Essas guerras, na medida em que so realmente tnicas, no so novas no Terceiro
Mundo. Os eritreianos comearam sua longa guerra de secesso em 1961; as guerras
domsticas assolaram Miamar desde 1962; o Chipre foi efetivamente dividido em
1964; a Biafra lutou para separar-se da Nigria em 1967; o Sudo vive em estado
de guerra civil desde 1955; o Lbano mergulhou em uma mistura de senhores de
guerra e strapas srios em 1976; o movimento de secesso armada tamil comeou
em 1983, muito antes da queda do muro de Berlim (HOLSTI, 1998, p. 108).
A baixa visibilidade desses conflitos que deram lugar, muitos deles, a

verdadeiras tragdias humanitrias se deve ao fato de terem ocorrido em um
perodo no qual todas as atenes, dos membros das comunidades de segurana
aos militantes dos movimentos pela paz, estavam voltadas para o confronto entre
blocos. Distantes do eixo dessa disputa, movidos por razes impertinentes sua
lgica prpria, esses conflitos eram registrados como ocorrncias lamentveis,
mas desprovidas de maior significado.
16. Esses pargrafos aludem de forma muito rpida a uma histria j relativamente longa e sumamente complexa.
Para uma primeira aproximao ao tema, ver Booth (1999), Krause (1998), Buzan (2000), Kolodziej (2000), Morgan
(2000) e Smith (2000). A coletnea organizada por Sheehan (2000) rene algumas das principais intervenes nesse
debate. Para uma ideia do impacto deste na Amrica Latina, ver Hurrel (1998) e na Europa, ver Laitinen (2002).
43
Segundo, no contexto gerado pelo fim da Guerra Fria esses conflitos ingressam na agenda da poltica internacional. Nem por isso a soluo deles se torna
mais fcil. que a problemtica da segurana se apresenta muitas vezes em termos
contraditrios quando contemplada na perspectiva do centro e das zonas perifricas
do sistema internacional. Nestas, os agentes tendem a se ver sob o fogo cruzado
de exigncias dificilmente conciliveis: a de implantar, em curto espao de tempo,
modelos de organizao socioeconmica e poltica que resultam, em seus locais de
origem, de processos de evoluo lentos, tortuosos, e em muitos momentos brutais
, e de observarem, ao fazer isso, normas de comportamento compatveis com os
padres consagrados em escala global, cujo suposto exatamente a vigncia daqueles modelos que se trata de implantar (Ayoob, 1995). Pouca ateno se d hiptese de que a violncia desatada nesses conflitos derive em boa medida da tentativa
desesperada de reproduzir mimeticamente o modelo de organizao expresso no
Estado nacional em reas que, por razes histricas e culturais, lhe so inspitas.17
Observvel no mbito dos estudos acadmicos, bem como no processo de
formulao de polticas, o deslocamento representado pela difuso de ideias a
respeito da segurana cooperativa no se operou sem resistncias, nem se realizou de forma completa. Embora na defensiva, os tradicionalistas continuavam
em suas trincheiras disparando argumentos contra a ampliao do conceito de
segurana, que acabaria por torn-lo difuso e imprestvel. E se a nova abordagem
passava a dar o tom em documentos de poltica de inmeros pases,18 no desenho
da estratgia de segurana nacional dos Estados Unidos, os novos temas continuavam claramente subordinados a preocupaes e objetivos de natureza tradicional vale dizer, a adequao permanente do aparelho militar para a defesa dos
interesses nacionais contra ameaas presentes e futuras de origem externa. Isso se
traduzia na importncia dada capacidade de travar guerras simultneas em dois
teatros distantes, na destinao de recursos vultosos para garantir a prontido dos
seus efetivos, na renovao dos sistemas de armamentos e custeio das atividades
de pesquisa e desenvolvimento de tecnologia blica. O investimento pesado era
indispensvel para permitir a efetuao de operaes militares com nmero de
baixas tendente a zero e para assegurar a superioridade esmagadora dos Estados
Unidos sobre qualquer aliana entre possveis rivais.19
Esses dois elementos a orientao nova e a velha apareceram combinadamente no tratamento que foi dado, ao longo de quase toda a ltima dcada
do sculo XX, crise nos Blcs. Tratava-se ali de um teste crucial para a con17. Esse argumento, que aparece no artigo de Holsti (1998) previamente citado, constitui o ncleo da interpretao
desenvolvida no livro pungente de Corm (1999).
18. Para uma apresentao sinttica das tendncias predominantes na Amrica Latina, ver Soriano (2002).
19. Sobre o debate em torno da poltica de segurana nacional nos Estados Unidos, ver Carter e Perry (1999), Donnelly,
Kagan e Schmitt (2000) e OHanlon (2001). Para uma viso desse debate na perspectiva de um observador externo, ver
Coqui (2000), Bermdez-Torres (2000) e, de um ponto de vista interpretativo mais amplo, ver Achcar (1998).
44
cepo da segurana cooperativa. Com efeito, a declarao de independncia

da Crocia, no incio de 1990, desatou um processo generalizado de conflito
que se estendeu por toda a Iugoslvia, envenenou as relaes entre comunidades que coexistiram pacificamente por dcadas, e as lanou em um confronto
armado que deu origem na Bsnia, mas no apenas a, a um quadro de grave
crise humanitria. Em 1992 a Europa decidiu intervir, sob a cobertura da ONU,
com o envio de tropas 6 mil soldados, a maioria da Frana e da Inglaterra.
Mas esse esforo foi insuficiente para por fim s atrocidades. Elas s chegariam a termo anos mais tarde, quando, evidenciada a impotncia europeia, os
Estados Unidos resolveram por em ao o seu enorme poderio areo e chamaram a si a responsabilidade pela definio dos termos de uma sada negociada.
Essa foi alcanada em 21 de novembro de 1995, com os Acordos de Daytona,
pelos quais a Bsnia foi reconhecida como Estado soberano, mas dividida em
duas entidades a Federao da Bsnia e Herzegovina e a Repblica Srvia.
A guerra durara quatro anos, deixara um saldo de centena de milhares de vtimas
civis, e colocara um travo amargo nas relaes entre Estados Unidos e Europa.
Mas a crise naquele pedao do mundo no estava encerrada. Ela se reacenderia alguns
anos depois com a intensificao do conflito entre srvios e mulumanos no Kosovo, que
culminaria, em 1999, com a guerra movida pela Otan contra a Iugoslvia. Pela Otan, se
afirmou, mas essa proposio deve ser qualificada. Perturbadora do ponto de vista jurdico
e poltico, posto que no autorizada pela ONU, a operao militar naquele pas contou
com o apoio de todos os pases-membros da organizao, mas foi uma guerra travada
pelos Estados Unidos, com seus prprios meios, em obedincia a um plano que eles prprios traaram.20 Assim sendo, as diferenas de perspectiva entre europeus e americanos
que se manifestaram recorrentemente nas decises pontuais sobre a conduta da guerra
escolha de alvos, nvel de risco a assumir, grau de tolerncia quanto produo de danos
20. A evoluo do debate na Alemanha, onde a questo da interveno militar em Kosovo dividiu a alta intelectualidade e atravessou as fronteiras entre as correntes polticas mais importantes bastante reveladora. Ver Menzel
(2004). Como se sabe, Jrgen Habermas, talvez o intelectual alemo contemporneo mais conhecido no mundo,
esteve na linha de frente dos defensores da interveno. Durante a guerra, ele rompeu com essa atitude, com um
artigo intitulado: Bestialitt und Humanitt, em que criticava o uso estratgico do tema dos direitos humanos pelos
Estados Unidos, ao passo que os europeus se manteriam fiis ao contedo universal destes. Vale a pena ler o que ele
afirmou posteriormente sobre o episdio: poca da interveno em Kosovo eu atribu essa diferena a tradies
contrastantes de pensamento legal o cosmopolitanismo de Immanuel Kant, de um lado, e o nacionalismo liberal
de John Stuart Mill, do outro. Mas, sob a luz do unilateralismo hegemnico que os lderes intelectuais da doutrina
Bush tm almejado desde 1991 (...) de suspeitar, retrospectivamente, que a delegao americana j tinha liderado
as negociaes em Rambouillet sob exatamente esse ponto de vista peculiar (Habermas, 2006, p. 47). A hiptese
de Habermas fica muito reforada quando se examina com ateno os acontecimentos que antecederam imediatamente o incio do bombardeio. As aes dos diplomatas americanos nas negociaes de Rambouillet em fevereiro e
maro de 1999 indicam fortemente que os EUA queriam que a Srvia rejeitasse uma soluo poltica para o problema
postulado por Kosovo (...). O texto principal do Acordo Interino para Paz e Auto-Governo em Kosovo proposto... no
continha nada que fosse particularmente fora do comum ou inaceitvel para prtica diplomtica normal. No entanto,
o acordo tambm inclua dois apndices (...). O Apndice B autorizava foras da Otan a ter livre movimento e conduzir
operaes militares em qualquer lugar dentro da Repblica Federativa da Iugoslvia (RFY) e doravante na prpria Srvia (...) O Apndice B obviamente representava uma ameaa direta independncia soberana da Srvia, assim como
segurana prtica do regime de Milosevic. Era previsvel que os srvios rejeitariam esse apndice e assim teriam de
recusar todo o acordo (Kurth, 2002, p. 78).
45
colaterais no surpreenderam. Como no espantou tampouco o mal estar causado

pela arrogncia tecnolgica e militar e pela justificativa autoreferida que as autoridades
norte-americanas davam guerra.
Ao desconsiderar uma justificativa regional europeia para a interveno os Estados
Unidos pareciam estar eles mesmos afirmando um novo direito hegemnico de
intervir onde e quando lhe agradar em prol de uma comunidade internacional e
um cdigo de conduta cuja definio era prerrogativa especial dos prprios Estados
Unidos (...) Fortes reaes da Rssia e da China, e dos prprios europeus, no
foram surpreendentes (Calleo, 2001, p. 326).
Sob o universalismo que vestia o discurso da poltica norte-americana, a operao

da velha lgica de poder era facilmente perceptvel. Ela se expressava ainda no projeto de
ampliao da Otan, cuja primeira etapa foi concluda com a incorporao da Polnia, da
Hungria e da Repblica Checa, em 1999, e a segunda, na oposio ativa s articulaes
visando implementao da Poltica Externa e de Segurana Comum Europeia (Pesce).
Com a primeira, os Estados Unidos rompiam o compromisso que aplainou a via para a
unificao alem, e tornavam manifesta sua inteno de isolar a Rssia pela integrao
de sua antiga rea de influncia na aliana Ocidental , mantendo-a de quarentena por
tempo indeterminado. Com a segunda, eles se garantiam contra a possibilidade da afirmao de um sistema de segurana europeu dotado de capacidade autnoma de planejamento estratgico,21 e se asseguravam de que a Otan no mais uma aliana militar
funcionaria no futuro como seu brao poltico, plantado no corao da Eursia.22
3 CONSIDERAES SOBRE O DEBATE A RESPEITO DA CONFIGURAO DO
PODER MUNDIAL APS A GUERRA FRIA
Importa situar com certo cuidado a conjuntura que assiste emergncia da controvrsia. No a que se seguiu imediatamente queda do Muro de Berlim, a sequncia de revolues incruentas que desalojou os partidos comunistas do poder
em toda a Europa Central. Precipitados pela retirada estratgica, conduzida por
Gorbachev, desnorteantes como eram, esses processos polticos no indicavam
claramente a natureza da ruptura operada em 1989. Passveis de assimilao pelo
discurso da Perestrica e da Glasnost, esses fenmenos podiam ser entendidos
com mudanas no interior do sistema existente, sujeitas como vinham sendo
at ento as crises internacionais gesto negociada das duas superpotncias.
O episdio que trouxe conscincia de todos de que o mundo havia
mudado foi a Guerra do Golfo. Sob a vigncia da poltica de blocos, a operao
militar desfechada pelos Estados Unidos em um ponto do planeta to nevrlgico
seria impensvel. Agora, a Rssia assistia ao bombardeio de Bagd e ao espetculo
21. Para uma apresentao bastante clara das objees americanas ao projeto da Pesce, ver Kissinger (2002).
22.A esse respeito, continua sendo instrutiva a leitura do livro de Brzezinski (1997).
46
futurstico da intercepo dos msseis iraquianos pela televiso, sem esboar um

gesto. Alguns meses depois, em meio crise nacional aguda, tentativa frustrada
de golpe de Estado promovida por aparatchics desesperados, apressava-se a desintegrao do Estado Sovitico.23
Inaugurava-se, assim, um perodo singular. Pela primeira vez na histria
um Estado se via elevado condio de supremacia mundial no contestada.
Krauthammer (1991) tinha descrito a situao alguns meses antes, em artigo para
o nmero especial da revista Foreign Affairs dedicado ao tema Amrica e o mundo
1990/1991, que lhe granjeou imediata notoriedade. E a ideia de um comeo radical ganhava o vulgo pela voz do presidente dos Estados Unidos, George Bush, que
proclamava o advento de uma nova ordem mundial, como fez em seu discurso
sobre o Estado da Nao, em fevereiro de 1991.
No surpreende, pois, que no centro do debate aceso desde ento estivesse,
como continua a estar ainda hoje, a pergunta a respeito do papel dos Estados
Unidos no mundo. Resposta exigncia prtica incontornvel de ajustar seus
mapas cognitivos s realidades emergentes no ps-Guerra Fria, a discusso envolveu, em primeiro lugar, as chancelarias dos diferentes pases e os integrantes das
comunidades de poltica externa a elas vinculados. Mas estendeu-se rapidamente aos domnios da academia e esfera dos formadores de opinio, em geral.
No h condies de reconstituir esse debate, nem sequer de considerar
em seu mrito as teses em confronto. Este artigo se limitar a algumas anotaes
sobre aspectos importantes para o argumento que est sendo construdo.
Em primeiro lugar, o debate punha em tela trs grandes questes articuladas:
1. Como caracterizar as relaes de poder no sistema internacional que emerge ao fim da Guerra Fria? Elas devem ser analisadas pelo ngulo estrito das
relaes interestatais, ou convm abord-las em perspectiva mais complexa,
a fim de contemplar na anlise as diferentes dimenses do sistema mundo?
2. Qual o seu grau de permanncia? A configurao presente deve ser encarada como uma situao, um momento passageiro, destinado a evoluir
mais ou menos celeremente para uma estrutura mais estvel, ou, pelo
contrrio, cabe reconhecer a presena nela dos requisitos suficientes
coerncia interna e permanncia para ser tratada como uma ordem?
3. Como se do as interaes no interior dessa situao/ordenamento?
Qual sua dinmica prpria? Que tendncia evolutiva ela manifesta?
23.Sobre a postura confusa da Unio Sovitica diante do episdio e sua relao com o colapso da coalizo que sustentava o programa de reformas de Gorbachev, ver Grachev (2008), especialmente, p. 191-196.
47
Em segundo lugar, em sua inesgotvel diversidade, as respostas oferecidas

a essas questes desenham os contornos de trs grandes cenrios, cada um deles
com suas variantes.
O primeiro, que se chamaria de cenrio multipolar, projeta uma sensvel
reduo na primazia da superpotncia, em decorrncia da ao conjugada de inmeros fatores entre os quais:

O aumento do poder econmico e militar de grandes pases semiperifricos no integrados no sistema de segurana montado desde o
fim da Segunda Grande Guerra pelos Estados Unidos em especial, a
China e a Rssia.
A afirmao da identidade poltica da Unio Europeia, mediante o fortalecimento de sua capacidade de formulao e implementao de polticas
comuns, em particular uma poltica externa e de segurana comum efetiva, com capacidade independente de planejamento estratgico.
A difuso de tecnologia e conhecimentos blicos, que facilita a ao de

atores no estatais empenhados em diferentes modalidades de guerra
assimtrica, dotando-os de meios efetivos para vulnerar a superpotncia
e arrast-la a conflitos prolongados em que sua superioridade tcnica
relativamente neutralizada.
A fragilizao da economia americana resultante de sua baixa taxa de poupana, dos seus dficits crnicos e do crescimento acelerado de sua dvida.
A ao deliberada de inmeros pases, operando isolada ou coordenadamente, com vista a contrabalanar o poder dos Estados Unidos.
Postulado pelas teorias clssicas do equilbrio de poder, esse efeito de

balanceamento opera hoje de forma menos contundente (soft balancing, mais do que hard balancing), mas bastante efetiva, criando embaraos para a poltica da superpotncia e minando suas polticas.
Em prazo no determinado, esses fatores empurraro o sistema internacional

em direo a uma estrutura multipolar, permanecendo em aberto a questo de como
se dar esse processo de transio, se de forma pactuada, com fortalecimento de instituies regionais e multilaterais, ou pela via da desconcentrao conflitiva multiplicao de crises internacionais e enfrentamentos entre as grandes potncias, ainda que,
muitas vezes, por intermdio de outros pases. No plano normativo, esse cenrio preserva o conceito de soberania como princpio basilar do ordenamento internacional,
ainda que na prtica como sempre foi no passado ele seja usualmente infringido.
O segundo cenrio prev a permanncia por tempo indefinido da configurao que emergiu com o fim da poltica de blocos e a desintegrao da
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Unio Sovitica. Apoiados no dinamismo de sua economia, no controle exercido

sobre os circuitos financeiros internacionais, e em seu formidvel aparato blico,
os Estados Unidos atuam estrategicamente com o fim de bloquear a trajetria
de Estados cuja ascenso possa quebrar a estrutura unipolar vigente. Detentores
de supremacia inconteste na poltica e na economia mundial, os Estados Unidos
mantm nos limites aceitveis o poderio ascendente da China, por meio da preservao de presena militar decisiva na sia, do estmulo aos anseios de independncia de Taiwan, do apoio conferido ndia, e da atribuio de novo papel ao
Japo no sistema de segurana regional. Da mesma forma, valendo-se das diferenas de interesses e pontos de vista entre os pases europeus, os Estados Unidos
bloqueiam o projeto de uma poltica externa e de segurana autnoma, mantendo
a Unio Europeia (EU), no plano geoestratgico, sob sua estrita dependncia.
Com sua poltica de ampliao da Otan e de seu sistema de bases militares, os
Estados Unidos elevam a sensao de insegurana na Federao Russa, que passa
a defrontar-se com demandas separatistas intensas em vrias regies, e tem dificuldades crescentes para manter a sua integridade.
Elemento decisivo nesse cenrio o aprofundamento da defasagem que
separa a superpotncia dos demais Estados, no tocante ao poderio blico. Para
garantir esse efeito, o gasto militar dos Estados Unidos ser mantido em patamar
muito elevado, com alta prioridade sendo conferida s atividades de pesquisa e
desenvolvimento (P&D) de novas tecnologias.
Como no primeiro, este cenrio admite duas variantes. Em uma delas,
mantm-se um grau pondervel de integrao entre os Estados Unidos e os pases
situados imediatamente abaixo na estratificao do poder mundial, o conjunto
compondo uma sorte de concerto que administra os assuntos de interesse
comum sob a liderana firme, mas esclarecida, da superpotncia. Na outra
variante, esta passa a agir de forma cada vez mais impositiva, ignorando reiteradamente a discordncia manifesta de seus aliados, confiante em sua capacidade de
angariar adeses e neutralizar os focos de resistncias s suas polticas.
No cenrio unipolar consolidado, os organismos multilaterais perdem
influncia na gesto dos assuntos internacionais menos na primeira variante,
mais acentuadamente na segunda. Nele, a superpotncia tende a valer-se de
acordos bilaterais ou plurilaterais para obter a adeso generalizada a normas
internacionais que restringem severamente a capacidade dos pases de implementar a seu critrio polticas pblicas. Essas normas, contudo, no so encaradas pela superpotncia como cogentes,24 situao justificada pela responsabilidade superior que lhe cabe e a obriga a responder com efetividade aos desafios
da histria ainda que ao custo da violao de normas consagradas e valores
24. Normas imperativas, que no depende do consentimento das partes.
49
encarecidos. Nesse sentido, a superpotncia realiza a anteviso hegeliana, reclamando para si o monoplio da soberania.
O terceiro pode ser denominado de ordem liberal cosmopolita. Neste cenrio, a comunidade de segurana criada no perodo da Guerra Fria, reforada pela
identidade de interesses e valores bsicos entre Europa, Japo e Estados Unidos,
cria condies para uma gesto compartilhada dos assuntos internacionais, que
passa a se fazer cada vez mais por meio de entendimentos estabelecidos no interior
de redes globais associando burocracias pblicas e privadas, o que tende a privar
de todo sentido as questes relativas primazia de determinado Estado na poltica mundial. Nesse contexto, as divergncias entre Europa e Estados Unidos no
plano da segurana esto superadas, operando-se entre os parceiros uma diviso
funcional de trabalho que preserva intacto o papel integrador da Otan.
Em algumas verses, este cenrio inclui o adensamento de relaes polticas
e jurdicas transnacionais, de forma tal a conformar um Estado Ocidental global
(Shaw, 2000), ou, como querem outros, um processo de constitucionalizao
global, cujo resultado um sistema complexo e fragmentado, composto pelo
entrelaamento de mltiplos regimes, na ausncia de uma autoridade centralizada
capaz de dirimir conflitos recorrentes entre as normas e princpios destes regimes.25
de se registrar o lugar ambguo reservado nesse cenrio aos grandes pases
da semiperiferia. Plenamente ajustados aos parmetros econmicos e polticos
predominantes em escala global, a China mantm seu dinamismo e se consolida
como um dos principais polos de crescimento da economia mundial. A Rssia
integra-se Unio Europeia, depois de implementar as reformas requeridas para
sua incluso. A ndia, com uma economia muito mais aberta do que no presente,
converte-se em pas lder em segmentos de alta tecnologia, enquanto o Brasil,
reencontrada a estabilidade econmico-financeira, insere-se vantajosamente na
diviso internacional do trabalho como exportador agrcola, de fontes limpas de
energia e potencial exportador de petrleo e derivados. Com ampla dianteira
do Brasil e da ndia, o conjunto converge para o modelo valorativo projetado
pelo Ocidente. Essa a variante otimista do cenrio. A pessimista qualifica
esses pases como Estados quase imperiais e aposta na fora da reivindicao
identitria de grupos tnicos e religiosos marginalizados para quebrar as estruturas autoritrias desses Estados, condio necessria sua plena assimilao
ordem cosmopolita.
Ao excluir a figura do Estado-Nao como elemento estruturante das relaes polticas no mundo globalizado, este cenrio despacha tambm o conceito
de soberania. No lugar dele pe a ideia de governana com primado que ela
25. Ver, entre outros, Albert (2001, 2002), Albert e Stichweh (2007), Teubner (2004), Fischer-Lescano e Teubner (2006) e Lutz-Bachmann (1999).
50
confere ao princpio da auto-regulao das esferas de atividade social, cuja integrao se faz por meio de processos de ajuste mtuo, em uma ordem descentrada
que merece o nome de heterarquia.
Em terceiro lugar, ao contrrio do que se poderia imaginar, entre as posies sustentadas e as filiaes tericas dos participantes do debate a relao
est longe de ser unvoca. Realistas, liberais, crticos etc., autores que
se situam na mesma vertente dividem-se na maneira como encaram relaes
de poder no ps-Guerra Fria. Essa situao propicia cruzamentos inesperados, intelectualmente muito profcuos, como se pode observar no comentrio
atento de Peter Gowan, autor de slida formao marxista, sobre trabalhos
de dois legtimos representantes da tradio realista.26 No se insistir neste
ponto. O aspecto a salientar a dupla natureza desses cenrios, como representaes alternativas da realidade, e como elementos desta, nisto que moldam
a percepo dos atores e orientam o seu agir no mundo.
Em quarto lugar, na montagem dos trs cenrios, uma das dimenses fundamentais a concentrao do poderio blico. Nos dois primeiros (multipolaridade e unipolaridade consolidada) esse aspecto transparente. No terceiro
(ordem liberal cosmopolita) ele tende a ser silenciado, mas continua presente,
ainda que de forma implcita. Com efeito, a superioridade militar esmagadora que permite conceber a interveno da comunidade internacional em
casos de violaes graves de suas normas como o equivalente a uma ao de
polcia. O que torna problemtica essa dimenso no cenrio cosmopolita a
estrutura hierrquica dos aparatos militares e a pronunciada assimetria existente
neste plano entre os demais pases que compem a referida comunidade e os
Estados Unidos.
Em quinto lugar, a supremacia militar da superpotncia est fora de discusso, mas como aferi-la? O procedimento usualmente adotado a comparao das
capacidades (capabilities). Em termos mais gerais, essa a abordagem empregada
convencionalmente na determinao das relaes de poder no campo internacional e, por decorrncia, na identificao da estrutura que elas conformam:
multipolar, bipolar e unipolar. No que vem a seguir, se considerar apenas o tratamento dado nesses estudos dimenso militar, certos de que, se bem fundadas,
as concluses se aplicaro a fortiori s demais.
Por economia de espao e tempo, tomar-se- como ponto de partida a apresentao feita do procedimento corriqueiro em trabalho publicado recentemente
por alguns dos representantes mais destacados da disciplina das relaes internacionais nos Estados Unidos. Pode-se se ler:
26. Ver Gowan (2003, 2006). O primeiro sobre o livro de Bacevich (2002), o segundo sobre a obra de Layne (2006).
51
A unipolaridade deve ser distinguida de hegemonia e imprio, termos que se referem relao poltica e graus de influncia e no a uma redistribuio de capacidade material.
Para determinar a polaridade deve-se examinar a distribuio das capacidades e
identificar os Estados cujas parcelas dos recursos completos obviamente os coloca
em sua prpria classe.
Existe um acordo bem difundido (...) de que qualquer ndice plausvel das dimenses
das capacidades dos estados colocaria os Estados Unidos em uma classe separada por
uma larga margem. As medidas mais utilizadas so PIB e gastos militares (...)
Os Estados Unidos (...) provavelmente gastam mais em defesa que todo o restante
do mundo combinado. A pesquisa e desenvolvimento (P&D) militar pode melhor
capturar a escala do investimento que d aos Estados Unidos a sua dramtica margem qualitativa sobre outros Estados (...). Em 2004, os gastos militares americanos
em P&D foram maiores que seis vezes os gastos combinados da Alemanha, Japo,
Frana e Reino Unido. Em algumas estimativas, mais da metade dos gastos em
P&D militar no mundo so americanas, uma disparidade que se manteve por dcadas (Ikenberry, Mastanduno, Wolforth, 2009, p. 4-8).
Pode-se denominar essa perspectiva de viso contbil das relaes de poder

militar. Ela tem o atrativo da aparente simplicidade, mas quando se detm em
seus supostos implcitos, observa-se que a impresso que ela produz enganosa.
Em primeiro lugar, a analogia com o clculo econmico imprpria e leva a
equvocos que podem ser desastrosos. Em uma economia de mercado, todos os elementos de um aparato militar tm preo e o conjunto pode ser indicado sob a forma
de uma cifra no oramento de defesa do pas. At a, nada a objetar. O problema
comea quando se leva em conta o fato de que embora o equipamento militar possa
ser produzido como mercadoria, o clculo do poder militar considera esses recursos,
no por seu valor abstrato enquanto mercadoria, mas como meios de guerra, vale
dizer, pelo seu valor de uso. Um artefato complexo operado por pessoal despreparado
em organizaes primitivas, simplesmente no conta como recurso relevante. O poder
militar no reside na materialidade do armamento disposio da unidade poltica
correspondente, mas no sistema social que o integra, com suas redes de comunicao
e comando, sua cultura estratgica e seus conceitos operacionais, a qualificao e
as disposies incorporadas no pessoal nele envolvido. Como importam no clculo
das relaes de fora por sua utilidade, os valores dos recursos de poder militar so
variveis, situacionais, no fungveis. Um equipamento muito eficaz em determinado contexto, pode valer pouco em hipteses de guerra radicalmente diferentes.
O exemplo mais eloquente o da aviao. A guerra do Kosovo demonstra a capacidade do bombardeio areo, com munies altamente precisas, de destruir a infraestrutura de um pas a um custo humano tendente a zero para o atacante. Mas o valor
52
desse recurso diminui abissalmente na guerra irregular que os americanos travam

no solo do Iraque e do Afeganisto. Ora, se o valor dos recursos disponveis varia de
acordo com o contexto de seu emprego como efetuar a totalizao?
Em segundo lugar, o procedimento considerado ignora o efeito de depreciao do valor dos recursos decorrente da inovao. Em economia, esse fenmeno
amplamente conhecido. A inovao tecnolgica (de processo ou produtos) proporciona a seu detentor um ganho diferencial e deprecia o ativo do concorrente,
ameaado de obsolescncia. O mesmo acontece no campo militar, com esse detalhe, porm: sendo a guerra uma forma violenta de imposio da vontade sobre
outrem, o sentido da inovao tecnolgica a ela relacionada tem um carter agnico. Nesse mbito, a desvalorizao dos recursos deixa de ser um efeito indireto
da disputa pelo mercado, e passa a ser o leit motiv de todo o processo. Dialtica
do escudo e da flecha. No passado, o advento do canho, como meio generalizado de guerra, anula a importncia militar dos castelos fortificados e acaba por
transform-los em objetos tursticos.27 No presente, o sistema de defesa antimssil
que os Estados Unidos pretendem instalar na Europa Oriental deprecia o valor
do arsenal nuclear da Rssia, por deix-lo exposto hiptese de um ataque sem
a possibilidade de revide, situao que rompe com a lgica da dissuaso, assegurando aos Estados Unidos clara primazia. Em contrapartida, o desenvolvimento
de armas de energia direta (canhes laser e armas de microondas de alta potncia) e de tcnicas avanadas de guerra ciberntica tende a neutralizar as vantagens
proporcionadas pelos sistemas integrados de comando, controle, comunicaes,
inteligncia, reconhecimento e vigilncia (C3IRS), ao tornar vulnervel a rede de
satlites essencial operao destes.28
Concludo o exame sumrio das capacidades comparadas, os autores do
texto citado salientam o efeito conjunto da superioridade dos Estados Unidos em
todos os quesitos:
Os Estados Unidos so e continuaro sendo o nico Estado capaz de projetar
poder militar significativo globalmente. Essa posio dominante garantida pelo
que Barry Posen chama de comando dos espaos comuns dominncia militar
27. E faz isso em tempo muito curto, como se pode ver na passagem transcrita a seguir. No comeo do sculo XV,
Henrique V de Inglaterra levou dez anos para conquistar a regio francesa da Normandia. Trinta anos depois, o monarca francs, agora na posse de peas de artilharia, a conquistou de volta em um ano, no ritmo de uma fortaleza por
semana. A cavalaria feudal, que havia dominado a ao militar no passado, havia entrado em colapso. Os Estados
tinham de engajar em uma corrida para acumular exrcitos fortes e bem disciplinados para sobreviver aos poderes
estrangeiros engajados na mesma dinmica de competio internacional (BOIX; CODENOTTI; RESTA, 2006, p. 16).
Mas a histria no terminou a. Ameaadas em sua existncia autnoma, as ricas cidades-Estado italianas lanaram-se
em uma busca febril por novos dispositivos de defesa, cujo resultado final foi o desenvolvimento da trace italienne
sistema de barragens de terra pouco compacta capazes de absorver o choque das pedras projetadas pelos canhes da
poca, cercadas por fortificaes exteriores armadas com canhes e fossos, ver McNeill (1982). Segundo este autor,
esse dispositivo obstou a unificao poltica da Europa sob a forma de um imprio.
28. Para uma anlise arguta das implicaes estratgicas dessas tecnologias, ver vial, Martins e Cepick (2009).
53
inatacvel sobre mar, ar e espao sideral. O resultado um sistema internacional

que contm apenas um Estado com capacidade de organizar maiores aes poltico-militares em qualquer lugar do sistema (Ikenberry; Mastanduno;
Wolforth, 2009, p. 9-10).
Contudo, entre as capacidades mensuradas e o resultado apontado h um

elo fundamental, que Posen destaca, mas os autores omitem: o gigantesco sistema
de bases militares e os comandos, regional e funcionalmente diferenciados, que os
Estados Unidos herdam como legado da Guerra Fria. Embora o nmero absoluto
de bases tenha cado desde ento, a integrao de antigos membros do Pacto de
Varsvia na Otan garante aos Estados Unidos o acesso a bases militares em pontos
nevrlgicos do mapa geopoltico. E a cobertura do sistema amplia-se ainda mais
depois de 11 de setembro de 2001, por fora de acordos que facultam aviao
americana o uso de bases areas em vrios pases da sia Central (Posen, 2003).
Embora chame ateno para a plurifuncionalidade das bases militares no
exterior, Chalmers (2004), autor de livro abrangente sobre a conformao imperial do poder americano, salienta o seu papel no sistema de informao e inteligncia. Mas para efeitos da discusso que est sendo travando aqui, o aspecto
decisivo papel dessas bases na criao e manuteno das longas cadeias logsticas
das quais depende a capacidade de projeo global de poder dos Estados Unidos.
O comando do mar pressupe o acesso garantido rede de bases navais, essenciais
para o reabastecimento, reparo e remuniciamento das naves, e para descanso,
recreao, tratamento mdico e substituio de tripulantes (Harkavy, 1999).
Assim tambm, o uso do ar como teatro de operaes depende de bases, na terra
ou no mar, para que as aeronaves possam aterrissar, reabastecer-se, reequipar-se
e decolar para novas misses. Essa exigncia se aplica com mais fora ainda aos
aparelhos de pequeno alcance, que precisam estar perto do alvo para serem teis
(Denmark; Mulvenon, 2010).
Ora, a montagem de uma rede de bases se d como resultado de um processo histrico longo, em que a capacidade de induo vale mais que a fora bruta.
Quando se leva em conta a importncia desse elemento no sistema militar da
superpotncia percebe-se facilmente a impossibilidade de separar, como pretendem
Ikenberry, Mastanduno e Wolforth, os aspectos materiais do poder as capacidades
dos aspectos subjetivos: as alianas, os acordos, as relaes polticas.
Em sexto lugar, a despeito das limitaes e incoerncias apontadas, os procedimentos discutidos at aqui tm grande importncia no desenrolar dos processos
polticos. Artefatos intelectuais construdos historicamente e empregados rotineiramente pelos atores em seus clculos, com todas as imperfeies que possam
conter, do ponto de vista lgico e analtico, esses procedimentos estruturam interaes, conduzem a aes e omisses, moldam realidades.
54
Assinalado esse elemento de reflexividade, preciso salientar, o carter contestvel desses procedimentos. Todos os atores no operam com base nas mesmas
avaliaes. Um dos aspectos decisivos da assimetria justamente esse: a inovao
conceitual que leva um contendor a identificar vulnerabilidades no inimigo que
permanecem ocultas nos quadros de referncia usuais e a preparar-se para bat-lo,
atacando-o nesses pontos. Quando o estrategista chins se refere aos Estados Unidos
como tigre de papel, ele faz mais do que cunhar uma frase de efeito para fins propagandsticos. Esta observao remete ao comentrio com o qual se encerra esta seo.
Em stimo lugar, como a leitura atenta dos cenrios ter indicado, um dos
elementos presentes na caracterizao de cada um deles, e mais ainda na especificao de suas variantes, o padro de relacionamento estabelecido entre a
superpotncia e os demais Estados relevantes. Ora, como os cenrios indicam de
forma clara, essas relaes so subdeterminadas pela configurao estrutural do
sistema. Para entend-las preciso levar em conta as estratgias perseguidas pelos
atores envolvidos na trama.
Desse ponto de vista, o desconforto expresso pelos analistas que salientam a convergncia entre os Estados Unidos e seus aliados diante do crescente unilaterialismo norte-americano, a partir do segundo mandato de Bill
Clinton, no causa surpresa. O tratamento dado ao tema na obra de Buzan
(2004) sobre os Estados Unidos e as grandes potncias bastante ilustrativo.
Neste livro, de grande densidade analtica, o autor estuda em profundidade
o fenmeno da polaridade, introduz uma distino conceitual entre superpotncia e grande potncia, e trabalha sistematicamente com ela na elaborao
dos trs cenrios alternativos que visualiza para as prximas duas dcadas: a
permanncia da configurao atual do sistema internacional: uma superpotncia e vrias grandes potncias; o cenrio alternativo mais cogitado: duas
ou trs superpotncias e algumas poucas grandes potncias; e um cenrio at
ento negligenciado: nenhuma superpotncia e vrias grandes potncias.
Explorando as diferenas que surgem em cada um deles quando o exerccio
passa a incorporar variveis relativas identidade dos Estados envolvidos,
Buzan (2004) tem como mais provvel a hiptese que prev a vigncia em
futuro mediato do primeiro cenrio. Na ltima parte do livro, contudo,
ao deslocar o foco para a anlise da poltica externa dos Estados Unidos
superpotncia cujo comportamento fator determinante das transformaes
observveis nesse sistema o autor se mostra mais dubitativo, como se pode
constatar pela leitura desta passagem.
A chave para a forma como esses cenrios vo se desenvolver como as reaes das
Grandes Potncias afetaro tanto a poltica americana como a estrutura social do
mundo com uma nica superpotncia. Se os EUA continuarem no caminho de
55
unilateralismo, maniquesmo e hiper-securitizao, iro os outros poderes eventualmente aquiescer? Ou iro eles eventualmente desertar, comear a ver os EUA
como mais ameaador que benigno, e se mover na direo de distanciamento ou
at oposio? No possvel prever quando, ou at mesmo se, tal mudana de direo ir ocorrer. O que pode ser afirmado que a questo se torna mais relevante
a cada momento que o liberalismo ofensivo dos Estados Unidos continua, e que
se tornam mais extremos o seu unilateralismo, maniquesmo e hiper-securitizao
(Buzan, 2004, p. 190).
Curiosamente, na anlise terica que d sustentao ao desenho dos cenrios,

Buzan (2004) pe em relevo o tema da identidade como os Estados se veem no
mundo, como se concebem no tempo histrico e em suas relaes recprocas ,
mas no abre espao para uma reflexo sobre o problema que emerge com fora
no comentrio citado, a saber, a relao entre esses elementos estruturais a distribuio de capacidades e as identidades e o que os Estados fazem a partir
deles: como formulam e reformulam seus clculos estratgicos, como agem em
cada conjuntura, como definem em cada momento o seu interesse. Por isso, o
unilaterialismo americano entra em seu argumento como um fato bruto, uma
simples contingncia, que pode ser anulada por outra em um futuro indeterminado. Qual? Um reposicionamento efetuado pelo governo de turno? O resultado
de uma nova eleio? No h razo para afastar, de plano, a possibilidade. Mas
tampouco para afirmar que ela mais ou menos provvel. Para sair do terreno do
impondervel preciso encarar o problema sob outra perspectiva.
No caberia tentar esboar aqui nem sequer o contorno de uma abordagem
alternativa. Para os propsitos deste artigo, basta fazer as indicaes sumrias que
se seguem:
Em primeiro lugar, no estudo da transio entre o estado presente do
sistema internacional e o que vir a ser em futuro mais ou menos remoto, o
desafio maior no o de caracterizar configuraes determinadas de poder e de
explorar analiticamente as relaes que se do no interior delas este exerccio
Buzan (2004) faz muito bem , mas o de investigar o processo real de mudana,
levando em conta a relao de mtua dependncia entre estrutura e prticas,
entre normas e instituies, de um lado, e, de outro lado, as aes visando
refor-las ou a transform-las.
Em segundo lugar, como o terico mais rigoroso do realismo estrutural faz
questo de insistir, a estrutura no determina a ao; a lgica sistmica afeta, mas
no explica as estratgias (Waltz, 1979). Ora, vlida para qualquer unidade
poltica, essa afirmativa adquire significado especial quando aplicada superpotncia de um sistema unipolar. Nesse caso, a separao entre anlise estrutural e
anlise estratgica perde todo sentido, pois a ao da superpotncia tem impactos
56
decisivos sobre a estrutura, podendo desagreg-la com o objetivo assumido de

forjar estruturas novas.
Na anlise dos processos polticos recentes, deve-se focalizar primordialmente, portanto, a conduta internacional dos Estados Unidos.
4 MODULAES DA GRANDE ESTRATGIA DOS EUA E DISTRIBUIO DE
PODER NO SISTEMA INTERNACIONAL
Desde o fim da Guerra Fria, o estado das polticas exteriores americanas tem gradualmente convergido para uma grande estratgia bastante ativista para os Estados
Unidos. H pouca discordncia entre especialistas em poltica externa republicanos
e democratas quanto s ameaas que os Estados Unidos enfrentam e aos remdios
que deveria buscar. Essa estratgia produziu ou produzir uma eroso do poder dos
EUA, um aumento dos oponentes, estatais e no estatais, dos EUA, e uma epidemia
de comportamentos irresponsveis da parte dos aliados dos EUA, por meio de atos
de omisso ou comisso (BARRY Posen, 2008, p. 90).
Como sugerido nas entrelinhas da primeira parte deste estudo, a grande

estratgia discutida por Barry Posen (2008) tem duas faces: o projeto de globalizao neoliberal e a estratgia de segurana fundada no conceito de primazia.
Entre este dois componentes, contudo, h uma notvel assincronia. Desde o
fim da Segunda Guerra Mundial, a reconstruo do sistema liberal de comrcio foi
um dos objetivos centrais da poltica internacional dos Estados Unidos. Durante
bom tempo, ele realizou-se mediante um compromisso que previa a reduo gradual das barreiras tarifrias e a vigncia de uma srie de controles administrativos
sobre os mercados financeiros, no contexto de um regime monetrio centrado
no padro dlar-ouro a contraface domstica desse compromisso, era o pacto
social expresso nas polticas econmicas e sociais voltadas para o pleno emprego.
Na dcada de 1970, o abandono unilateral da conversibilidade do dlar ao ano
inaugurou o processo de desmonte dos mecanismos de controle sobre os fluxos
de capitais. Em ntima conexo com este, verificou-se uma ampla redefinio da
agenda da poltica comercial, que passa a focalizar cada vez mais as barreiras no
tarifrias e temas novos, tais como propriedade intelectual, investimento externo e
servios. Pari passu, assistiu-se ao questionamento das polticas de proteo social,
que at ento eram apresentadas como trao distintivo do capitalismo democrtico. O projeto de reestruturao neoliberal globalizao h s um tempo,
financeira e produtiva tomou forma nesse perodo.
A segunda vertente da grande estratgia comeou a ser desenhada depois do fim
surpreendente da Guerra Fria. Pode-se pressenti-la na invocao de uma nova ordem
mundial feita por Bush, e mais ainda na resposta que ele deu crise aberta com a
invaso do Kuwait pelas tropas iraquianas. Mas pouco depois seus delineamentos
57
gerais vieram a pblico, nos trechos de um documento interno do Pentgono que

vazou na imprensa na ocasio. As passagens transcritas a seguir do uma ideia precisa
da direo tomada pelo planejamento estratgico norte-americano.
Nosso primeiro objetivo prevenir a re-emergncia de um novo rival, seja no territrio da antiga Unio Sovitica ou em outro lugar, que represente uma ameaa
mesma grandeza daquela representada anteriormente pela Unio Sovitica. Essa
uma considerao dominante na nova estratgia de defesa regional e requer que nos
esforcemos para evitar que qualquer poder hostil domine uma regio cujos recursos
seriam, sob controle consolidado, suficientes para gerar poder global. Essas regies
incluem a Europa Ocidental, a sia Oriental, o territrio da antiga Unio Sovitica,
e o Sudeste Asitico.
(...) os Estados Unidos devem mostrar a liderana necessria para estabelecer e proteger uma nova ordem que prometa convencer potenciais competidores de que eles
no precisam aspirar a um papel maior ou assumir uma postura mais agressiva para
proteger seus interesses legtimos. Em segundo lugar, em outras reas que no a
de defesa, ns devemos cuidar suficientemente dos interesses de naes industriais
avanadas para desencoraj-los de contestar nossa liderana ou de procurar derrubar
a ordem poltica e econmica estabelecida. Finalmente, ns devemos manter os
mecanismos para deter potenciais competidores de sequer aspirarem a um papel
maior regional ou global.
A Otan continua fornecendo o fundamento indispensvel para um ambiente
de segurana estvel na Europa. Assim, de fundamental importncia preservar
a Otan como o instrumento primrio de defesa e segurana do Ocidente, bem
como o canal para a influncia e a participao dos EUA em assuntos de segurana
europeia. Enquanto os EUA apoiarem o objetivo da integrao europeia, ns devemos procurar prevenir a emergncia de acordos de segurana unicamente europeus
que enfraqueceriam a Otan, particularmente a estrutura de comando integrado da
aliana (The New York Times, 1992).
No documento oficial, subscrito por Dick Chenney e Colin Powell

ento secretrio de defesa e chefe do Estado-Maior conjunto dos Estados
Unidos, respectivamente as passagens mais duras do Wolfowitz draft, como
o estudo passou a ser conhecido, foram atenuadas, mas as mudanas introduzidas no afetavam o seu contedo. Desde ento, os Estados Unidos definiram
como meta principal de poltica externa evitar a emergncia de um par competidor, e estenderam essa exigncia negativa a seus aliados europeus.29
Essa orientao foi mantida no perodo Clinton. J se viu como ela se
expressou no tratamento dado crise nos Balcs. Transparente tambm nos docu29. Para uma comparao detida das duas verses, ver Menzel (2004b).
58
mentos que definiram a poltica segurana de seu governo, essa postura encontrou
sua expresso lapidar na frase usada pela secretria de Estado, Madaleine Albright,
para justificar a guerra contra a Iugoslvia: Se ns precisamos usar a fora,
porque ns somos a Amrica. Somos a nao indispensvel. Ns somos altos.
Vemos mais longe no futuro (SMITH, T, 2007).
A eleio de Bush trouxe de volta ao poder os formuladores do documento
citado e com eles uma verso ligeiramente modificada da mesma poltica. Com
efeito, entre um governo e outro, a unidade de propsito era notvel. As divergncias surgiram na definio dos meios e modos de alcanar esse objetivo
os liberais internacionalistas, que deram o tom na administrao de Clinton,
apostavam no multilateralismo (sem excluir, entretanto, o emprego comedido
de aes unilateriais) a fim de obter o consentimento voluntrio requerido para
que o exerccio da supremacia se fizesse de forma mais suave e eficaz, enquanto
os estrategistas republicanos proclamavam a superioridade de seus valores e
confiavam na realidade de seu poder incontrastvel para conseguir a aquiescncia de todos aos seus desgnios.
Eles foram chamados de hegemonistas por Daalder e Lindsay (2003). De
acordo com esses autores, a filosofia bsica dos formuladores da poltica externa
de Bush caracterizava-se pela combinao de cinco traos principais:
1. A convico comum aos realistas de que os Estados Unidos habitam
um mundo hostil em que o perigo est sempre espreita.
2. A afirmao da centralidade do Estado-Nao egosta nos assuntos internacionais, contra as iluses ingnuas e nocivas propagadas pelos
globalistas de todo naipe.
3. A prevalncia conferida ao poder militar como recurso decisivo, mesmo
em um mundo globalizado.
4. A baixa relevncia atribuda aos acordos e s instituies multilaterais,
que podem at vir a ser reforadas, mas apenas na medida em que sirvam a interesses nacionais claramente identificados.
5. A crena arraigada de que, voltados promoo da justia, da paz e da
liberdade, ao perseguir seu interesse nacional os Estados Unidos realizam o interesse de toda a humanidade.
Na campanha presidencial que disputou com o vice-presidente democrata Al Gore, Bush atacou sistematicamente seu oponente por sua disposio
de mobilizar o poder dos Estados Unidos para solucionar situaes de crise que
no punham em risco os interesses do pas. No tarefa do governo americano
promover o national building, rezava sua mensagem. Contra esse vezo globalista,
59
Bush defendia uma estratgia baseada na prioridade defesa interna; na definio precisa do interesse nacional em jogo em cada circunstncia e na disposio
de persegui-lo, mesmo contra o juzo de aliados; na reduo de recursos materiais e humanos empregados na Europa; na valorizao dos assuntos hemisfricos; enfim, na conduo de uma poltica exterior incisiva, mas de objetivos
mais pedestres. Nos primeiros meses de seu governo esse roteiro foi, em grande
medida, observado. Embora tenha frustrado alas do Partido Republicano por ter
voltado atrs em sua promessa de ordenar a retirada de soldados estacionados na
Bsnia e por no ter alterado o oramento militar encaminhado ao Congresso
por seu antecessor, Bush mostrou disposio de afrontar amigos e desafetos com
negativas sonoras. A lista grande e conhecida, bastando citar, a ttulo de exemplo, a oposio ao Protocolo de Quioto; a no ratificao do Tratado de Roma,
que criou o Tribunal Penal Internacional acompanhada de presso sobre os pases signatrios para obter deles acordos bilaterais que assegurassem imunidade a
cidados americanos eventualmente passveis de indiciamento por aquela Corte;
a denncia do Tratado de Msseis Antibalsticos, de 1972, um embarao para
o projeto de defesa antimssil, que provocava mal estar nos aliados europeus e
tenso adicional no relacionamento com a Rssia e a China (Urayama, 2004).
Trata-se de uma poltica de engajamento seletivo: seu objetivo o de promover o
interesse nacional dos Estados Unidos, no o de remodelar o mundo.
Como se sabe, esses planos foram subvertidos pelo impacto do atentado
de 11 de setembro de 2001. Os fatos subsequentes foram espetaculares e ainda
permanecem frescos na memria de todos. Quebrando o silncio angustiante de
nove dias, o presidente dos Estados Unidos proclama o estado de guerra e anuncia suas caractersticas: uma guerra diferente, longa e ubqua, que s terminaria
com a eliminao dos terroristas e dos regimes que os resguardavam. Logo em
seguida, o ultimato ao Taliban e as gestes diplomticas febris para garantir o
apoio do Paquisto campanha que se avizinha. Finalmente, em 7 de outubro,
as primeiras bombas sobre Cabul. Sintomaticamente, nos dias de mxima tenso
que antecedem este ato, Buckley Jr., editor da National Review, bastio dos neoconservadores desde a dcada de 1950, conclua o artigo que criticava a escolha
do alvo com esta exortao:
A mensagem para Saddam Hussein deve ser: Ns vamos entrar em Bagd. Vamos
chegar com fora (...) Sua guerra agressiva de 1990 e o abrigo que voc d a unidades terroristas desde ento fazem de voc um inimigo.
De agora em diante, inimigos que esto associados a atividades terroristas no vo
coabitar o globo com os Estados Unidos da Amrica (Buckley JR., 2001).
Um ano e meio mais tarde, o sonho guerreiro de Buckley tornava-se realidade. Entrementes, a poltica internacional dos Estados Unidos tinha dado um
60
giro notvel. No impulso gerado pela grandiosidade do ataque sofrido, o governo

de Bush abandona a prudncia de sua atitude prvia e promete redimir o Oriente
Mdio, levando a essa regio conturbada as benes da economia de mercado e
da democracia poltica.
O compromisso com essa dupla tarefa ocupa amplo espao no documento Estratgia Nacional de Segurana (National Security Strategy) dos Estados
Unidos da Amrica, divulgado pela Casa Branca em 20 de setembro de 2002.
Contudo, o aspecto mais impactante desse texto, que expe a chamada doutrina Bush, a justificativa que se faz da guerra preventiva. O documento
reconhece expressamente que o direito internacional condiciona, h sculos, o
direito de atacar em defesa prpria existncia de uma ameaa iminente. Mas
esse entendimento consagrado no seria mais adequado ao carter insidioso
das ameaas presentes.
Ns devemos adaptar o conceito de ameaa iminente s capacidades e objetivos
dos adversrios de hoje. Terroristas e Estados rebeldes no procuram nos atacar
usando meios tradicionais (...) Ao invs disso, eles se baseiam em atos de terror e,
potencialmente, no uso de armas de destruio em massa armas que podem ser
facilmente camufladas, entregues ocultamente e utilizadas sem aviso (The National
Security Strategy of the United States of America, 2002, p. 15).
Com base nessa premissa, o governo Bush afirma solenemente que ir desmantelar e destruir as organizaes terroristas antes que elas estejam em condies
de atingir seus objetivos malignos. Para isso, procurar sempre o apoio da comunidade internacional, mas no recuar se tiver de agir sozinho. O importante
no perder de vista esse silogismo prtico:
Dados os objetivos de Estados rebeldes e terroristas, os Estados Unidos no podem
mais depender unicamente da postura reativa que tivemos no passado. A inabilidade de deter um potencial atacante, a imediaticidade das ameaas de hoje, e a
magnitude do dano potencial que pode ser causado pela escolha de armas dos nossos adversrios no permitem essa opo. Ns no podemos deixar nossos inimigos
atacarem primeiro (op. cit.).
Como salientado por inmeros comentaristas americanos mesmo por

crticos simpticos como Kissinger o elemento problemtico nessa definio
estratgica no consistia tanto na amplitude dada ao conceito de preempo, pois
sabido que em direito internacional, como em outros domnios, h sempre uma
distncia considervel entre o que a norma prev e o que se faz, na prtica. Os
Estados Unidos, como as grandes potncias europeias que os precederam no topo
da pirmide do poder mundial, sempre fizeram o que reputavam necessrio luz
de seus interesses maiores, deixando aos seus juristas o cuidado de reinterpretar a
norma para ajustar nos seus limites a ao efetuada. O perturbador na estratgia
61
de Bush era a inovao conceitual proposta, a disposio de reformular um preceito crtico em um documento declaratrio.30
Alm da dificuldade prtica de estimar futuras ameaas qual o grau de
fidedignidade e preciso das informaes disponveis? Quem deve responder
a esse tipo de questo? a doutrina da guerra preventiva padece de um problema quase insolvel, a saber, a impossibilidade de universalizar a norma que
ela consagra. Com efeito, como seria a poltica internacional se todos os Estados
gozassem da prerrogativa de atacar primeiro para evitar uma agresso ainda nem
sequer esboada, mas que eles antecipam com base em sua inteligncia prpria
e demais instrumentos de avaliao?31 Basta pensar um pouco e se concordar
com o realismo de Kissinger, o qual, embora apoiasse o ataque ao Iraque, advertia
sobriamente, no atende aos interesses nacionais americanos estabelecer a ao
preventiva antecipada como princpio universal que possa ser aplicado por qualquer pas (Kissinger, 2002).
Mas a possibilidade de que os Estados Unidos viessem a patrocinar uma
reviso das normas do direito internacional com esse fim era nula. A prerrogativa
da guerra preventiva no valia para qualquer Estado. O que a doutrina Bush
fazia ao invocar o princpio era explicitar uma concepo hierrquica de ordem
internacional, que no era nova nos crculos dirigentes da superpotncia, mas
permanecia at ento subentendida.
Essa viso transpareceu com fora, igualmente, no manejo das relaes
diplomticas e no contedo de decises de poltica. Pode-se citar, a ttulo de
ilustrao, a brutalidade do governo de George W. Bush diante da resistncia
conjunta de dois de seus aliados principais ao projeto de resoluo apresentada
ao Conselho de Segurana da ONU, autorizando a adoo de medidas de fora
contra o Iraque Frana e Alemanha , a velha Europa que se encolheu por
medo ou interesse, quando a nova Europa, recm-liberada do jugo comunista,
associou-se aos Estados Unidos para enfrentar a tirania. Ou ainda, em outro
plano, a deciso de acossar a Rssia com a expanso da Otan at as fronteiras
de seu territrio, e com as medidas tomadas com vista implantao do sistema de defesa antimsseis. Deve-se mencionar ainda a prioridade conferida
modernizao do arsenal nuclear com a previso de emprego de armas tticas
contra Estados no nuclearizados presumidamente empenhados na fabricao de
armas de destruio em massa e o objetivo explcito de alcanar a supremacia
nuclear sobre a Rssia (Lieber; Press, 2006) e a disposio manifesta de
lanar-se na rota perigosa da militarizao do espao, que o Tratado do Espao
30. A doutrina Bush examinada mais detidamente em Nasser e Teixeira (2009).
31. Para uma anlise sucinta, mas aguda, dos problemas contidos na doutrina da guerra preventiva, ver Council of
Foreign Relations (2004). E para uma discusso mais ampla, ver Wheeler (2003).
62
Sideral, de 1967, buscou bloquear. Esse propsito foi expressamente proclamado

na Diretiva Presidencial 49, de agosto de 2006, em que se pode ler, entre outras
clusulas belicosas, o enunciado do seguinte princpio:
Os Estados Unidos consideram suas capacidades espaciais (...) vitais para
seus interesses nacionais. De forma coerente com essa poltica, os Estados Unidos
iro: preservar seus direitos, capacidades e liberdade de ao no espao; dissuadir ou desencorajar outros Estados de desrespeitar esses direitos ou desenvolver
capacidades com a inteno de faz-lo; tomar as atitudes necessrias para proteger suas capacidades espaciais, responder a interferncia e impedir, se necessrio,
o uso adversrio de capacidades espaciais hostis a interesses americanos (U.S
National Space Policy, 2006).
Aqui, como em outros domnios, a poltica do governo de Bush parecia
perseguir a miragem da segurana absoluta. Aos seus planejadores a ideia da
supremacia no bastava: era preciso extirpar as condies que permitissem a
contestao, ainda que localizada, do domnio exercido. Em seu artigo clssico
sobre os fundamentos militares da hegemonia americana Posen (2003) sustentou
que os Estados Unidos detm o comando do mar, do ar e do espao, mas so
obrigados a lutar para garantir sua superioridade nas zonas contestadas as
guas litorneas e a terra firme. Essa ideia, que aconselha moderao no uso do
poder militar, era anatematizada pelos arautos do governo Bush. Embalados nas
promessas aparentemente ilimitadas da alta tecnologia, eles acreditaram que a
revoluo nos assuntos militares abriria o caminho para uma situao radiosa em
que as ameaas seriam anuladas e a guerra se transformaria em algo prximo a
uma operao de assepsia.32
corrente na literatura o emprego do adjetivo revolucionria para qualificar a poltica de segurana de Bush. Cientes da polissemia do lxico na rea,
considera-se ocioso inquirir da propriedade desse uso. Revolucionria ou no, o
certo que a conduta do governo de Bush nesse domnio representa uma clara
inflexo. Isto, porm, no se pode afirmar de suas iniciativas no campo da poltica
econmica internacional. Aqui predominam claramente os elementos de continuidade. H mudanas, por certo. A mais importante talvez tenha sido a degradao
dos temas econmicos na escala de prioridades. E as diferenas em relao ao perodo precedente no terminam a. significativa tambm a mudana na postura do
governo dos Estados Unidos e, por extenso, de organismos internacionais sob
32. Essa observao feita, em linguagem menos figurada, pelo especialista: O movimento conhecido como a transformao da defesa (defense transformation) estava firmemente enraizado em uma concepo de guerra amplamente
aceita, porm fundamentalmente falha: a crena de que as tecnologias de vigilncia, informao e comunicao proporcionariam o conhecimento do campo de batalha dominante e permitiriam s foras dos Estados Unidos atingirem
a dominncia de pleno espectro contra qualquer adversrio, principalmente por meio do uso de instrumentos de
ataque de preciso (precision-strike capabilities) (McMaster, 2008, p. 21).
63
sua influncia determinante, como o FMI em face da agonia de pases vitimados

por graves crises financeiras, como a nossa vizinha Argentina, que vai runa sob o
olhar impassvel das autoridades americanas. Mas, em linhas gerais, a agenda no
muda. O governo Bush d sequncia aos entendimentos visando a celebrao de
acordos de livre comrcio a comear pela rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), o mais ambicioso deles e reata os esforos em prol da abertura de nova
rodada de negociaes multilaterais na OMC, o que vem a acontecer na reunio
ministerial realizada em Doha, no Catar, em novembro de 2001.
5 CONSIDERAES FINAIS: METAMORFOSES, DESAFIOS, PERSPECTIVAS
Na introduo deste artigo se indaga sobre o significado de trs eventos que

marcam o penltimo ano da dcada de 2000: a crise financeira global, o malogro da Rodada Doha e o conflito militar na Gergia do Sul. Com os elementos
acumulados at aqui se julga poder avanar uma resposta quela interrogao.
Embora distintos na constelao de fatores que os impulsionam e nos seus
tempos respectivos esses eventos devem ser encarados como aspectos de um
macrofenmeno: o esgotamento da grande estratgia americana, desenhada no
fim da Guerra Fria. Um comentrio sobre cada um dos processos em causa nos
fornecer elementos adicionais para corroborar esta proposio.
5.1 Crise financeira global
Foge ao escopo deste artigo considerar esse evento, em suas origens e consequncias. Os economistas vm discutindo o tema acaloradamente e continuaro
a faz-lo por muito tempo. No h condies de nos deter neste debate, mas
devem-se fazer trs observaes a fim de esclarecer a conexo ntima entre esse
processo e o tema destas pginas.
A primeira para salientar um dado estrutural: a volatilidade dos mercados
de capitais e a recorrncia das crises financeiras nessa quadra histrica. A srie
longa e instrutiva: 1992, reao do Bundesbank alivia presses sobre o marco e
transfere a crise para a libra esterlina, que sai temporariamente do sistema monetrio europeu (Seabrooke, 2001); 1994-1995, fuga de capitais derruba a
cotao do peso e mergulha o Mxico em crise aplacada por pacote multibilionrio dos Estados Unidos; 1997, fissura no mercado imobilirio tailands detona
crise asitica, que atinge Hong Kong, Malsia, Filipinas, com efeitos devastadores
na Indonsia e na Coreia do Sul; 1998, moratria russa, elevao brutal da taxa
bsica dos juros e crdito vultoso do FMI so insuficientes para repelir os ataques moeda brasileira, que levam mudana no regime de cmbio, em janeiro
de 1999; 2001, estouro da bolha das empresas de internet inaugura perodo de
recesso leve mas relativamente prolongada nos Estados Unidos; 2002, escndalo
da Enron esquema fraudulento envolvendo gigante do setor de infraestrutura
64
e uma das maiores firmas de auditoria do mundo; 2002, colapso do peso e crise
catastrfica da economia argentina.
Crises em diferentes pontos do espao e do tempo, cada uma delas com suas
caractersticas prprias, mas com esse denominador comum: mercados frouxamente regulados altamente vulnerveis lgica especulativa.
Alguns analistas rejeitam a hiptese de que a turbulncia nos mercados
financeiros possa ser entendida como fator de desestabilizao do projeto de globalizao neoliberal promovido pelos Estados Unidos. E indicam em favor desse
ponto de vista os desdobramentos dessas crises, frequentemente traduzidos em
mais privatizaes, maior abertura externa, debilitamento dos grupos econmicos
nacionais e transferncias macias de ativos ao capital financeiro internacional o
caso coreano paradigmtico, nesse sentido. Seria possvel apontar casos em que
as consequncias so de ordem distinta perto de ns, a Argentina e a Bolvia,
por exemplo. Mas, para o argumento que est se tecendo aqui, esta ponderao
lateral. Mais importante registrar que na listagem apresentada acima, as crises
ocorrem na periferia ou na semiperiferia do sistema. Por muito tempo fica pendente a pergunta: o que aconteceria se e quando o abalo ssmico atingir os
centros nervosos do capitalismo?
No mais. Depois do colapso financeiro de setembro de 2008 os fatos respondem a essa pergunta por ns. O problema, para o analista, que eles so
em nmero exageradamente grande, continuam se multiplicando e o quadro
que formam de gigantesca complexidade. A ao decidida das autoridades
econmicas, nos Estados Unidos e na Europa, logra evitar o pior: as falncias
bancrias em cadeia, com a obliterao consequente dos circuitos de crdito.
Esse feito no evita a converso da crise financeira em crise econmica, mas
atenua sobremaneira sua intensidade. O custo da operao, porm, muito elevado a disparada do dficit fiscal e da dvida pblica , e em muitas partes ele
j comea a ser cobrado. Seria risvel formular previses sobre como o necessrio
ajuste ser buscado em cada pas, sobre o grau de sucesso das tentativas e sobre
o resultado agregado de todos esses ensaios. Mas alguns elementos da equao j
esto bem definidos.
Um deles a tenso crescente nas relaes monetrias internacionais, cujas
expresses mais visveis so, hoje, os conflitos que ocorrem na zona do euro
relacionados s crises fiscais , e as presses dos Estados Unidos pela apreciao
da moeda chinesa relacionadas aos desequilbrios globais.
Quando se discute os conflitos desatados pela crise fiscal, pensa-se, antes
de tudo, na Grcia, convulsionada pelas medidas de saneamento adotadas pelo
governo para evitar o default. Mas o que se deseja salientar no so tanto os
conflitos sociais domsticos, mas o debate no mbito da Unio Europeia sobre
65
como lidar com situaes desse tipo. Nesse sentido, o dado crucial a atitude da
Alemanha grande potncia financeira do bloco e o peso cada vez maior de sua
voz na Unio Europeia. O descasamento entre integrao monetria e descentralizao fiscal h muito identificado como o ponto fraco do euro e empecilho ao
desenvolvimento de polticas capazes de assegurar maior dinamismo econmico
regio, explicita-se na crise financeira e aproxima a Europa de uma bifurcao.
O projeto integracionista pode sofrer um retrocesso grave ou pode dar um salto
adiante. Mas, no h um caminho nico para avanar. A proposta de criao de
um fundo monetrio europeu acena para o reforo da autoridade compartida; a
imposio de sua vontade pelo mais forte encaminha o processo em outra direo.
O que vai resultar do cruzamento dessas tendncias uma incgnita. Porm,
desde j, possvel afirmar que, seja qual for o desfecho, suas consequncias iro
alm da esfera monetria em que o drama se desenrola nesse momento.
O mesmo pode ser sugerido em relao ao cabo de guerra que vem sendo
travado entre a China e os Estados Unidos. No caberia expor aqui os argumentos
terados pelos contendores, e menos ainda formular juzos sobre a validade desses. Basta registrar que a tenso entre os dois pases nesta rea vem aumentando
e assinalar a diferena33 entre esse e outros casos similares ocorridos em passado
no to distante.
Com efeito, a primeira vista, est se assistindo a uma reprise do contencioso
entre os Estados Unidos e o Japo na segunda metade da dcada de 1980. Nessa
poca, o desequilbrio na balana do comrcio bilateral foi usado para justificar uma presso brutal pela valorizao do iene. Como se sabe, o Japo acabou
cedendo, e este fato tem algo a ver com a trajetria melanclica de sua economia
desde ento. O problema se repete agora; est a se preparar resultado anlogo
no presente?
Muito provavelmente, no. Gigante econmico e ano poltico, como se
costuma afirmar, o Japo goza de reduzida autonomia estratgica, integrado
subordinadamente que est ao sistema de segurana dos Estados Unidos.
A situao da China inteiramente outra. Governada pelo partido que lidera
uma revoluo popular, com assento no clube das potncias nucleares, a China
se movimenta na cena internacional de acordo com seu prprio script. H muito
tempo ela vem seguindo o lema da ascenso pacfica orientao definida em
meados dos anos 1990, depois das tenses criadas no relacionamento com os
Estados Unidos pela represso violenta aos manifestantes concentrados na praa
da Paz Celestial (Tiananmen) cujo preceito bsico evitar atritos que possam
resultar em obstculos sua trajetria espetacular de crescimento. Essa conteno
autoimposta, porm, inseria-se em uma perspectiva estratgica que reconhecia a
33. [Em 20 de junho de 2010, o governo chins anunciou uma nova flexibilizao da poltica cambial. (N. do Ed.)].
66
estrutura unipolar do poder mundial, mas apostava, no mdio ou longo prazo,

nas tendncias desconcentrao (Goldstein, 2005; Hsiao; Lin, 2009).
Aps 20 anos desde a adoo dessa linha, a China se encontra muito mais
poderosa, econmica e militarmente. Seus laos com os Estados Unidos so mais
fortes que nunca. Maior parceiro comercial, a China tem cerca de US$ 1 trilho
de suas reservas em ttulos do Tesouro americano. A outra face da moeda o
investimento direto de grandes corporaes americanas na China. Em todos os
planos, portanto, as relaes econmicas entre as duas potncias so profundas.
Mas o complemento delas parece ser a multiplicao das reas de atrito, que
se expressam na competio por controle de fontes de recursos energticos; na
inquietao das autoridades americanas com o oramento de defesa da China e
da disposio manifesta por esta de desenvolver o brao ocenico de sua marinha
de guerra, ou nas posies divergentes sobre o programa nuclear iraniano, para
citar apenas algumas.
Nessas condies, de se esperar que a China venha a resistir fortemente
presso dos Estados Unidos para que mude sua poltica cambial. razovel supor,
ainda, que se o nvel dessa presso elevar-se muito o conflito tender a transbordar
para outras esferas.
Essa conexo entre o fenmeno monetrio e a dimenso poltico-estratgica
constitutiva ao segundo elemento facilmente observvel na atual conjuntura:
a discusso reanimada pela crise sobre o papel do dlar como moeda-chave na
economia mundial.
Os termos do debate no tm nada de novo, embora os valores das variveis
envolvidas tenham alcanado um patamar indito. Como sustentar no longo
prazo a confiana na moeda americana quando o pas acumula dficits pblicos
na faixa de 10% do produto interno bruto (PIB) e afasta expressamente a hiptese
de voltar a ter oramentos equilibrados em futuro previsvel? A situao presente
permite que os Estados Unidos pas emissor da moeda em que seus prprios
dbitos so denominados continue a financiar seus dficits com a venda de
ttulos da dvida pblica. O problema saber at quando e sob que condies
isso ser possvel?
Como em tantos outros, nesse domnio tambm os especialistas divergem.
No se acompanhar a discusso. Para os propsitos desse artigo, basta registrar a
novidade constituda pela existncia do euro, moeda capaz de operar como unidade de conta em transaes internacionais e de substituto do dlar como moeda
reserva internacional. Na dcada de 1970, quando a inflao americana escalou
e a confiana no dlar caiu a nveis preocupantes, inexistia uma opo crvel o
iene e o marco no tinham lastro suficiente para o desempenho dessa funo, e
67
o ouro, que tinha sido cogitado como referncia de base anos antes apresentava
o inconveniente inaceitvel de conferir imenso poder Unio Sovitica, grande
produtor do metal, sobre as economias capitalistas.34 J se afirmou uma palavra
sobre as incertezas que pairam sobre o euro. Mas, admitida a hiptese de que
a crise atual venha a encontrar uma soluo positiva, a manuteno do quadro
fiscal americano tende a nos levar ao cenrio vislumbrado por Kirshner, bem
sintetizado na passagem transcrita a seguir:
(...) com a reduo do prestgio do dlar e assim a sua credibilidade, os Estados
Unidos perderiam alguns dos privilgios de primazia que presumem e rotineiramente, mesmo que implicitamente, invocam. Aqui a mudana de status de moeda
suprema para moeda negocivel de suma importncia. Em um cenrio em
que o papel do dlar diminui (...), as polticas americanas no teriam mais o benefcio da dvida. A sua gerncia macroeconmica estaria sujeita a intenso exame
em mercados financeiros internacionais e desviar-se da retido financeira comearia
a ter um preo. Isso afetaria a capacidade de os Estados Unidos tomar dinheiro
emprestado e gast-lo (2009, p. 212).
O elemento caracterstico neste cenrio no a perda pelo dlar do papel

que exerce, mas a mudana no seu status advinda da existncia de um possvel
substituto. Os efeitos dela seriam anlogos queles decorrentes da reduo das
barreiras entrada, contemplados na literatura sobre mercados contestveis que
explodiu no campo da economia industrial na dcada de 1980.
Esses efeitos seriam sentidos imediatamente no manejo da poltica macroeconmica, mas as consequncias mais relevantes para o argumento aqui exposto
dizem respeito poltica de segurana. Pode-se antev-las mais facilmente quando
se leva em conta que alm de condicionado pelos mecanismos impessoais do mercado, o papel do dlar afetado tambm pelas decises centralizadas dos Estados,
que obedecem sempre, em alguma medida, a consideraes de natureza poltica. Posen ilustra esse fato com uma observao singela: os membros da Unio
Europeia que se recusam a entrar no mecanismo cambial preparatrio do euro so
exatamente aqueles mais ciosos de suas polticas independentes de segurana, o
Reino Unido e a Sucia (2009, p. 69-70). Pode-se observar esse mecanismo em
operao, s que em sentido contrrio, nos desdobramentos da proposta de uma
unio monetria entre a Rssia e a Ucrnia mais a Bielorssia e o Cazaquisto ,
que voltou ordem do dia depois da vitria Yanukovych nas eleies presidenciais
de fevereiro de 2010. Esse fato no surpreende. As relaes monetrias refletem as
relaes de poder entre os Estados, suas identidades respectivas e seus interesses,
tal como politicamente definidos, em todas as dimenses.
34. Em seu artigo sobre as turbulncias monetrias Arrighi (2005) chama ateno para este aspecto.
68
A relao moeda, comrcio e investimento, de um lado; defesa e segurana,

de outro, reconhecida usualmente. O prprio Adam Posen apoia-se nela, em
passado recente, para explicar os fundamentos da hegemonia do dlar e por que
ela no est ameaada pelo euro (Posen, 2008). Menos corriqueira a indicao de que ela se d nas duas direes. A a originalidade do argumento de Posen:
a tentativa de explorar as consequncias do enfraquecimento relativo do dlar.
Uma mudana geral para o euro por investidores globais e portflios oficiais poderia
inclinar esses pases (Sucia e Reino Unido) a aprofundar suas relaes com a Unio
Europeia por meio de sua incorporao na zona do euro, iniciando assim um ciclo
no qual deslocam suas polticas de segurana de uma orientao Atlanticista para
uma poltica exterior comum europeia... Imagine-se tambm o impacto de segurana nacional se a Coreia do Sul, Cingapura, e at Taiwan ou o Japo se sentissem
empurrados economicamente a aprofundarem seus laos com a China, em um
movimento explcito de diversificao que os afastasse de atividades e investimentos
denominados em dlar (ADAM POSEN, 2008, p. 70).
No preciso avanar muito para perceber que, alm das relaes polticas
e de segurana, esse deslocamento acabaria por afetar as relaes culturais, no
decurso do tempo.
5.2 O impasse na Rodada Doha
O significado da ocorrncia fica transparente quando se leva em conta alguns

dos aspectos do processo que culmina nela. Primeiro, as dificuldades enfrentadas
pelos Estados Unidos e demais pases desenvolvidos no perodo de pr-negociao
da Rodada, expressas vividamente na reunio ministerial de Seattle, em novembro de 1999. O episdio ganhou projeo na mdia pela interveno espetacular
dos movimentos sociais e das organizaes no governamentais que mobilizaram
milhares de manifestantes em protesto contra aquele conclave, inscrevendo com
isso, definitivamente, o movimento antiglobalizao na pauta dos jornais em todo
o mundo. Mas o fracasso da conferncia no foi uma consequncia dessa mobilizao. Os interlocutores principais chegaram ao local do encontro sem terem
previamente produzido a aproximao indispensvel de horizontes. Na ausncia
de consenso e na atmosfera carregada da conferncia, a impossibilidade de chegar
a uma proposta satisfatria para as partes envolvidas isto , os Estados representados na Conferncia teve enorme repercusso e valeu como um sinal de que o
jogo a partir de ento seria mais emocionante.
Emoo no faltou Conferncia de Doha, onde se deu o consenso
necessrio para a abertura da nova rodada de negociaes sobre as regras do
comrcio internacional. Mas a origem dela estava em outro lugar. Com efeito, a
Conferncia de Doha realizou-se em 2001, dois meses depois dos atentados de
69
11 de setembro, quando o choque provocado por esse acontecimento ainda estava

bem presente e os Estados Unidos movia a primeira das grandes campanhas de
sua declarada guerra ao terrorismo. Nessas circunstncias, a obteno de um
acordo que pudesse dar provas de unidade era imprescindvel. Mas, mesmo assim,
o consenso no foi alcanado facilmente: ele exigiu muitas e difceis concesses
e um dos resultados delas foi a Agenda de Desenvolvimento, que desde ento
esteve associada Rodada, como sua marca de fantasia.
Segunda, a ativao dos pases em desenvolvimento e a efetividade surpreendente de sua interveno. O divisor de guas nesse particular foi a quinta Conferncia
Ministerial da OMC, realizada em 2003, em Cancn, no Mxico. Como observaram
prontamente os analistas, a Conferncia de Cancn foi palco de uma movimentao
indita entre esses pases, que lograram fortalecer suas respectivas posies negociadoras ao exibirem um nvel notvel de mobilizao e ao se reforarem mutuamente
por intermdio de um conjunto muito diversificado de alianas (Narlikar;
Tussie, 2003). Estas assumiam comumente caractersticas de bloco coalizes
relativamente estveis que modulavam suas agendas em funo das ocorrncias
verificadas no conjunto dos processos de negociao em curso. Ademais, entre elas
havia um considervel grau de interseo, devido sobreposio frequente dos mltiplos vnculos de boa parte de seus membros. Estava ressuscitada, assim, no sistema
multilateral de comrcio internacional, a clivagem Norte-Sul que parecia ter sido
sepultada na Rodada Uruguai, na segunda metade da dcada de 1980.
Terceiro, o encolhimento da agenda e a durao excessiva da Rodada.
A reduo da pauta da negociao se deu j no processo de pr-negociao,
que resultou em um documento no qual os temas de Cingapura (investimento,
poltica de concorrncia, compras governamentais e facilitao de comrcio)
compareciam como possveis itens da agenda negociadora, dependendo da
manifestao de consenso explcito dos participantes. Este, porm, no se
produziu e a negociao ficou restrita aos acordos j existentes. Por outro lado,
a resistncia dos pases ricos tem afastado qualquer progresso no sentido de alterar o Acordo sobre Aspectos do Direito de Propriedade Intelectual (TRIPS
sigla em ingls) para evitar a apropriao indbita de recursos genticos e dar
proteo aos saberes tradicionais, bem como em outros itens que poderiam dar
substncia agenda do desenvolvimento.
Prevista para se encerrar at dezembro de 2005, a Rodada ainda se arrastava
dois anos depois, e observadores mais avisados previam que ainda faltariam mais
dois para ela ser concluda (Evenett, 2006). Como um processo de negociao to longo e trabalhoso envolvia custos no recuperveis muito elevados,
acreditava-se que ela seria terminada um dia. Mas as expectativas a respeito dos
seus resultados, j muito deflacionadas quela altura, ficaram ainda mais depois
70
da promulgao, em maio de 2008, da nova lei agrcola dos Estados Unidos, com
os generosos subsdios que ela consagrou.
Nesse contexto, o impasse verificado na reunio ministerial de Genebra,
em julho de 2008, no produziu comoes maiores. Em vista do relativo
esvaziamento da pauta de negociao, das incertezas que se acumulavam no
horizonte econmico nesse momento, os desequilbrios financeiros globais
eram patentes e contribuam para a disparada nos preos do petrleo, de
alimentos e de outras commodities e da distncia que separava as partes
envolvidas em outros pontos da agenda, o status quo parecia a muitos no
para o Brasil, diga-se de passagem a opo preferida. Formou-se, assim,
uma sorte de consenso negativo que perdura at hoje, e que se expressa
claramente no reduzido destaque dado cobertura da OMC pela imprensa
internacional (Chade, 2010).
A comparao entre as duas ltimas rodadas de negociaes comerciais
eloquente. Vinte anos atrs, os Estados Unidos encontram-se no auge de
sua capacidade de conformar o processo negociador e obter os objetivos visados. No presente, constatam-se as dificuldades incontornveis que enfrentam
no processo, e a frustrao com os parcos resultados que a continuidade
dele promete.
Essa observao ganha peso maior quando se registra outro fracasso importante em sua agenda comercial. Refere-se, naturalmente, Alca. Herdeira da
Iniciativa para as Amricas, anunciada em meados de 1990, pelo ento presidente Bush, a Alca foi vitimada pelas vicissitudes que acompanharam a aplicao da grande estratgia americana desde o fim da dcada passada. Lanada
oficialmente na Cpula de Miami, em dezembro de 1994, a Alca foi abalroada
logo a seguir pela crise do peso mexicano. Mais tarde, pelos efeitos polticos das
crises financeiras, que contriburam fortemente para erodir o apoio s reformas
econmicas junto opinio pblica, abrindo o caminho ao governo para grupos de distintas orientaes de esquerda em vrios pases da Amrica Latina:
Hugo Chvez, Luiz Incio Lula da Silva, Nstor Kirchner, Tabar Vsquez, Evo
Morales, Rafael Correa, Daniel Ortega, Michelle Bachelet etc. No seria o caso
de discorrer sobre as diferentes faces da virada esquerda que se fez sentir em
toda a Amrica Latina na primeira dcada do sculo XXI. Mas ela teve tudo a
ver com o atestado de bito dado Alca, em novembro de 2005, na conferncia
presidencial de Mar Del Plata.
5.3 O confronto militar na Gergia
Esse episdio, como a mudana poltica na Amrica Latina, alis, s ganha pleno
sentido quando inserido no contexto geopoltico global. Seus determinantes
71
imediatos so evidentes: as tenses em torno do abastecimento de gs Europa,

o apoio europeu-americano s revolues coloridas no entorno da Rssia, a
comear pela que se desenrolou na Ucrnia, em 2004, a deciso dos pases da
Otan de reconhecer a independncia de Kosovo, e o j aludido projeto de implantar um sistema de defesa antimsseis, com bases na Polnia e na Repblica Checa.
Este ltimo foi o estopim que detonou a deciso do presidente Vladimir Putin de
quebrar o bom tom na Conferncia sobre Segurana Internacional realizada em
Munique, em fevereiro de 2007, para descrever com franqueza incomum nesse
tipo de evento a poltica ocidental em relao Rssia, em pronunciamento que
impugna os fundamentos da grande estratgia dos Estados Unidos. A leitura de
algumas de suas passagens nos permite intuir o impacto desse discurso.
A histria da humanidade certamente passou por perodos unipolares e viu aspiraes a supremacia mundial (...).
No entanto, o que um mundo unipolar? (...)
um mundo em que existe um senhor, um soberano. E, em ltima instncia, isso
pernicioso, no s para todos dentro desse sistema, mas para o sistema em si, pois
isso o destri por dentro.
Eu considero o modelo unipolar no s inaceitvel como tambm impossvel no mundo
contemporneo (...). O que at mais importante que o modelo em si defeituoso porque no tem e no pode ter em sua base fundamento moral para a civilizao moderna 35
Esta ltima afirmativa prepara um longo trecho em que o presidente da

Rssia denuncia o desdm pelos princpios do direito internacional e a tendncia
a substitu-los pelos que prevalecem em um nico pas.
Um Estado, (...) os Estados Unidos, excedeu suas fronteiras nacionais em
toda forma possvel. Isso visvel nas polticas econmicas, culturais e educacionais
que impe a outras naes. Bem, quem gosta disso? Quem est feliz com isso36?
Depois de indicar os perigos envolvidos nesta situao, que se traduz em sentimento de insegurana generalizado e de assinalar o fortalecimento crescente dos pases
que se tornaram conhecidos como os Bric (Brasil, Rssia, ndia e China) cujo potencial econmico est destinado a se converter em influncia poltica, o orador aborda a
questo sensvel da militarizao do espao e da presso que se exerce sobre a Rssia.
(...) impossvel endossar a apario de novas e desestabilizadoras armas de alta
tecnologia. desnecessrio afirmar que isso se refere a medidas para evitar uma
nova rea de conflitos, especialmente no espao sideral (...).
35. Putin's Prepared Remarks at 43rd Munich Conference on Security Policy. ntegra do discurso do Presidente da
Rssia. Washington DC, 10 Feb. 2007.
36. Ibidem
72
Na opinio russa, a militarizao do espao sideral pode ter consequncias imprevisveis para a comunidade internacional e provocar nada menos que o comeo de
uma era nuclear (...).
Os planos para expandir certos elementos do sistema de defesa antimssil europeu
no podem deixar de nos perturbar. Quem precisa do prximo passo do que seria,
nesse caso, uma corrida armamentista inevitvel? Eu duvido profundamente de que
os prprios europeus precisem.
Simultaneamente, as bases americanas nas assim chamadas fronteiras flexveis guardam at cinco mil homens cada. Na verdade, a Otan est colocando suas foras
fronteirias nas nossas fronteiras e ns continuamos a obedecer estritamente nossas
obrigaes de tratados internacionais e no reagimos absolutamente a essas aes37
Tendo formulado a pergunta bvia sobre o propsito da expanso da Otan

e assinalado a diferena de procedimento entre a Rssia que adere ao Tratado
sobre Foras Armadas Convencionais na Europa, de 1999 e os pases da Aliana
Atlntica que se recusam a ratific-lo enquanto durar a presena militar russa
na Gergia Putin encerra o discurso perguntando o que resta da promessa da
Otan, feita em 1990, de no colocar suas tropas alm da fronteira alem.
A reao da Rssia no se limitou dureza das palavras. A partir desse
momento, vrios atos altamente simblicos avalizaram a nova postura. Em
fevereiro de 2007, o ministro de Defesa, Ivanov, anunciava um plano ambicioso
de gasto militar, com o objetivo de assegurar a capacidade nuclear dissuasria
da Rssia e o desenvolvimento de suas foras convencionais. Em julho, Putin
assinava decreto suspendendo a participao do pas no Tratado sobre Foras
Convencionais na Europa, liberando a Rssia da obrigao de observar restries
no contingente posicionado em sua regio ocidental, da obrigao de informar
movimentos de tropa aos demais signatrios e de lhes permitir a realizao de
inspees para verificar se as clusulas do Tratado estavam sendo cumpridas.38
A preocupao com a supremacia militar norte-americana, contudo, no
se limitava Rssia. Em janeiro de 2007, quase simultaneamente, portanto, ao
discurso de Putin, a China realizava com sucesso teste de arma antissatlite (antisatellite weapon ASAT), ao destruir veculo prprio em rbita a mais de 800
quilmetros acima da superfcie terrestre. Com ele, demonstrava, na prtica, sua
capacidade de ameaar a integridade do sistema espacial americano, cujo papel
estratgico, tanto para fins militares como civis, j foi destacado (Frey, 2008).
Com a misso espacial de setembro de 2008 e a implementao do Programa
Beidou sistema prprio de satlites de orientao, como o sistema de posicio37. Ibidem
38. Sobre o programa de reforma militar na Rssia, ver Crone (2008).
73
namento global (GPS sigla em ingls) americano e o Glonass russo a China

qualificava-se para contestar o comando do espao sideral, at recentemente tido
como indisputado, com os Estados Unidos.
Tratava-se apenas de um dos domnios no qual o comando dos espaos comuns, tido por Barry Posen como fundamento militar da hegemonia
americana, comeava a erodir. No h condies de se estender sobre o tema.
Basta salientar a relao entre esse fenmeno e a exibio grandiosa de superioridade militar em passado recente, muito precisamente registrada em um
estudo j citado.
Pela primeira vez desde o fim da Guerra Fria h desafiantes que querem prevenir
o uso dos espaos comuns para estender a dominncia militar americana. Aps
anlise cuidadosa das prticas de guerra americanas na Guerra do Golfo Persa de
1991 e nas subsequentes guerras na Iugoslvia, Afeganisto e Iraque, adversrios
potenciais reconhecem que, em todas essas guerras, o poderio militar americano
dependeu do seu acesso aos espaos comuns globais e de seu emprego dos mesmos.
Essa dependncia nos espaos comuns uma vulnerabilidade que, se explorada,
pode tornar o poderio militar americano menos potente e mais fcil de conter ou
derrotar (Denmark; Mulvenon, 2010, p. 19).
Convm anotar, por fim, que esse desenvolvimento expressamente reconhecido pelo planejamento estratgico norte-americano presente, que o define
como uma de suas duas maiores prioridades (Flournoy; Brimley, 2010;
US Department of Defense; 2010).
A outra a estratgia de contra-insurgncia. Banido quase inteiramente
da doutrina militar norte-americana depois da tragdia do Vietn, o tema da
contra-insurgncia voltou ao centro de debate a partir de 2005, quando se tornou
evidente o fiasco em que se tinha transformado a ocupao do Iraque. Os fatos
so bem conhecidos: o comando absoluto do ar e o bombardeio de alta preciso
a alvos escolhidos em Bagd; o avano acelerado das colunas de tanques; a vitria
fulminante sobre as foras da guarda revolucionria, estranhamente posicionadas
fora do permetro urbano; a entrada triunfal na capital iraquiana; a derrubada da
gigantesca esttua de Sadam Hussein. At a tudo parecia seguir o roteiro traado
pelo secretrio da Defesa, Rumsfeld, e seus colaboradores, contra a oposio de
velhos generais que estiveram no comando da ao durante a Guerra do Golfo,
em 1991: uma operao fulminante, que liquidaria rapidamente o regime e abriria o caminho para a redeno do Iraque e logo a seguir de todo o Oriente
Mdio com base na democracia e na economia de mercado.
O saque generalizado que sobreveio nos dias seguintes j prenunciava dificuldades imprevistas, mas o marco decisivo na histria da ocupao foi o massacre de
Fallujah, em 28 de abril de 2003, quando soldados americanos acantonados em uma
74
escola transformada em quartel general dispararam contra a multido que protestava

em frente ao local, em aberto desafio ao toque de recolher, matando 17 pessoas e
ferindo outras 70. A partir da, a resistncia sunita comeou a se organizar e alguns
meses depois ela estava usando todas as tticas da guerrilha urbana para fustigar as tropas ocupantes. Os insurgentes sunitas no estavam ss: a ao cruzada da milcia xiita
do clrigo Moqtada Sadr e dos combatentes da Al Qaeda contribuiu bastante para
transformar em pouco tempo o sonho dos neoconservadores em verdadeiro inferno.
Os detalhes desse processo no interessam aqui, mas o resultado dele tem
enorme importncia para o argumento exposto. Resgatando a experincia acumulada pelos exrcitos francs e britnico no enfrentamento da guerra irregular, bem
assim como a experincia recalcada do Vietn, um grupo de elite no exrcito norteamericano comeou a formular ideias novas sobre como adaptar as lies do passado
s realidades das operaes de contra-insurgncia que deviam conduzir no presente.
Gestada nos centros de formao do Exrcito, centralizado no U.S. Army Training and
Doctrine Command (TRADOC) e gradualmente divulgada nas pginas de revistas
especializadas, como Army Military Review e Proceedings, do Exrcito e da Marinha
dos Estados Unidos, a reflexo desses oficiais buscava nas cincias humanas, em especial na Antropologia, os recursos de que necessitava para responder a seus problemas.
Reunindo inmeros intelectuais-militares, essa corrente de pensamento foi liderada
pelo General Patreus, atualmente testa do Comando Central dos Estados Unidos
comando unificado das trs armas para a regio que engloba o Afeganisto, o Ir,
o Iraque e mais 17 pases e comandante-geral da Fora Multinacional Iraque, de
janeiro de 2006 a setembro de 2008 (Murden, 2009).
A trajetria de Patreus representa um bom indicador da predominncia que essas
ideias passam a ter no planejamento estratgico dos Estados Unidos. Base intelectual
da ao desenvolvida desde 2007 no Iraque e no Afeganisto, sua dimenso crtica
fica transparente neste trecho escrito por um dos expoentes do novo pensamento:
Mesmo um exame ligeiro dos conflitos no Afeganisto, Iraque e Lbano deve derrubar o mito de que a tecnologia capaz de levantar a neblina da guerra e prover
um alto grau de certeza no combate. Experincias recentes de combate confirmam
que a guerra no solo fundamentalmente diferente da guerra no ar ou no mar (...)
os lderes devem reconhecer que guerra no solo vai continuar fundamentalmente
no domnio da incerteza dadas as dimenses humanas, psicolgicas, polticas e culturais dos conflitos, assim como da imanente interao com adversrios capazes de
fazer uso do terreno, de se misturar com a populao e de adotar contramedidas a
capacidades tecnolgicas (McMaster, 2008, p.26-27).
Presso exercida sobre os espaos comuns at muito recentemente sob

comando no disputado; a realidade incontornvel da guerra irregular. Desde a
nomeao de Gates para o Departamento de Defesa, em 2006, a estratgia militar
75
americana identifica claramente o duplo desafio. O mote, como se pode ver na

Quadrennial Defense Review, de fevereiro de 2010, a canalizao de recursos
para as guerras realmente existentes, e a preparao para as guerras hbridas, travadas contra Estados e atores no estatais, em combinaes mltiplas e variveis.
Resta ver com que grau de sucesso ele vai ser enfrentado.
Esse desafio se decompe em outras tantos, todos de enorme complexidade.
Dois exemplos: i) como atrair o apoio da Rssia poltica de conteno do Ir,
e ao mesmo tempo manter a presso da Otan sobre ela? possvel imaginar que
a segunda condio reforce a primeira, ao gerar incentivos para que a Rssia
adote a conduta desejada (Ross; Makovsky, 2009, p. 227-229). Mas o jogo
tem muitas dimenses e envolve muitos outros atores, o que torna impossvel
determinar de antemo se o resultado ser alcanado; e ii) a contra-insurgncia
no tem nada a ver com as intervenes espetaculares que marcaram a dcada
de 1990: elas so longas e custosas em recursos materiais e em vidas humanas.
Nessas circunstncias, como obter a adeso pretendida dos aliados da Otan, sem
abrir mo do poder de decidir como e onde fazer a guerra? Perguntas do mesmo
tipo podem ser feita para os demais aspectos da grande estratgia.
O governo de Obama tem tentado abord-las em um enfoque original, que
j se traduziu em posicionamentos novos, ainda que estes se situem, sobretudo,
no terreno retrico. Apesar das reiteradas referncias de sua equipe noo de
mundo multipolar, quando examinada de perto a orientao de sua poltica
exterior parece enquadrar-se melhor na vertente moderada do cenrio unipolar.
O futuro imprevisvel, mas no se pode deixar de fazer projees sobre ele,
pois essa uma condio imprescindvel para se agir na realidade. Para escapar a
esta contradio lgica, os homens desde sempre fizeram recurso a vrios expedientes, alguns mais, outros menos, sofisticados. Este artigo adota um deles a
narrativa analtica e a anlise estratgica. Quase seis anos atrs, o mesmo tema
foi abordado com metodologia formalizada de construo de cenrio no projeto
Brasil 3 Tempos, patrocinado pelo Ncleo de Assuntos Estratgicos (NAE), da
Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, da Presidncia da Repblica. As concluses dos dois estudos so convergentes: prevalecem no decurso do tempo as
tendncias que apontam para o cenrio multipolar.39 Resta esperar que o caminho
em direo a ele seja o menos traumtico possvel.
39. Os resultados dos estudos so apresentados em Velasco e Cruz e Sennes (2006). Artigo reeditado em Velasco
e Cruz (2010).
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Captulo 2
BRASIL E AMRICA DO SUL: O DESAFIO DA INSERO

INTERNACIONAL
1 INTRODUO
Este artigo parte de uma hiptese sobre o movimento de longo prazo do sistema
interestatal capitalista, desde sua formao na Europa, durante o longo sculo
XIII, at o incio do sculo XX. Podem-se identificar, nesta longa histria do
sistema mundial, quatro momentos em que ocorreu uma espcie de exploso
expansiva no interior do prprio sistema. Nestes momentos, houve primeiro um
aumento da presso competitiva, e depois, uma grande exploso que produziu
um alargamento das suas fronteiras internas e externas. O aumento da presso
competitiva foi provocado quase sempre pelo expansionismo das potncias
que lideraram o sistema, e sempre produziu um aumento do nmero e da intensidade dos conflitos, entre as suas principais unidades polticas e econmicas.
E a exploso expansiva que se seguiu projetou o poder destas unidades mais
competitivas para fora delas mesmas, ampliando simultaneamente, as fronteiras
deste universo em expanso. Desse ponto de vista, desde a dcada de 1970, est
em curso mais uma destas grandes exploses/expanses. E desta vez, o aumento
da presso competitiva no sistema mundial foi provocado, inicialmente, pela
estratgia imperial que os Estados Unidos adotaram em resposta sua crise de
hegemonia da dcada de 1970. E depois da dcada de 1980, esta presso competitiva cresceu ainda mais, alimentada pela expanso vertiginosa da China, pelo
aumento do nmero de Estados independentes e pela globalizao definitiva do
sistema interestatal capitalista, depois de 1991.1
A partir desta perspectiva, o artigo procura identificar as principais tendncias, mudanas, desafios e alternativas do Brasil e da Amrica do Sul, no incio do
sculo XXI. O artigo est organizado em 7 sees, alm desta breve introduo.
Na seo 2, discutem-se os fatos e o futuro das relaes entre o Brasil e a Amrica
do Sul. Na seo 3, apresentam-se as mudanas da estratgia e da ordem americana aps a crise de 1971-1973. Na seo 4, debatem-se o aumento do ativismo
militar e diplomtico dos Estados Unidos, a insero internacional do Brasil e
da Amrica Sul, bem como o aumento da participao econmica da China.
1. Para uma discusso mais aprofundada sobre esta hiptese de movimento do sistema mundial como um universo em
expanso, ver Fiori (1997, 1999, 2004, 2007, 2008, 2009).
88
Na seo 5, analisam-se as possibilidades e as escolhas da Amrica do Sul e do

Brasil no cenrio internacional contemporneo. Na seo 6, discutem-se as posies do Brasil e suas relaes com as demais potncias continentais, quais sejam,
Rssia, ndia e China. Por fim, na seo 7, relata-se sobre a vocao natural e o
projeto de potncia do Brasil.
2 BRASIL E AMRICA DO SUL: FATOS RECENTES E INCERTEZAS FUTURAS
No incio do sculo XXI, a Amrica do Sul fez um giro esquerda. Em poucos

anos, quase todos os seus pases elegeram novos governos de orientao nacionalista, desenvolvimentista ou socialista, que mudaram o rumo poltico-ideolgico
do continente, durante a primeira dcada do sculo.2 Todos os novos governos
de esquerda ou progressistas, se opuseram s ideias e s polticas neoliberais que
haviam sido hegemnicas na dcada de 1990, mas mantiveram a poltica macroeconmica ortodoxa daquele perodo, e somente aos poucos foram mudando
em alguns casos a sua estratgia econmica, sem ter conseguido alterar ainda,
substantivamente, o modelo tradicional de insero da economia sul-americana.
Mesmo assim, todos os novos governos mudaram, quase imediatamente, a
poltica externa do perodo anterior e passaram a apoiar ativamente a integrao
autnoma da Amrica do Sul, opondo-se ao intervencionismo norte-americano
no continente. Este giro poltico esquerda ocorreu de forma quase simultnea,
e coincidiu com a mudana da poltica externa americana, da nova administrao
republicana de Bush (2001-2009), que engavetou, na prtica, o globalismo liberal da administrao Clinton (1993-2001) e o seu projeto de criao da rea de
Livre Comrcio das Amricas (Alca). E tambm coincidiu com o ciclo de expanso generalizada da economia mundial, que se prolongou at 2008, estimulando
2. A eleio de Jos Mujica, para presidente do Uruguai, e a reeleio de Evo Morales, para presidente da Bolvia,
no fim de 2009, foram as duas ltimas de uma srie de vitrias das foras polticas de esquerda, na Amrica do Sul,
seguindo as eleies de Hugo Chvez, na Venezuela; Luiz Incio da Silva, no Brasil; Michele Bachelet, no Chile; Nestor
e Cristina Kirshner, na Argentina; Tabar Vasquez, no Uruguai; Evo Morales, na Bolvia; Rafael Correa, no Equador; e
Fernando Lungo, no Paraguai. Esta mudana eleitoral do quadro poltico sul-americano trouxe de volta algumas ideias
e polticas nacional-populares e nacional-desenvolvimentistas, que haviam sido engavetadas durante a dcada
de 1990. So ideias e polticas que remontam, de certa maneira, Revoluo Mexicana e, em particular ao programa
de governo do presidente Lzaro Crdenas, adotado na dcada de 1930. Crdenas foi um nacionalista e seu governo
fez uma reforma agrria radical, estatizou a produo do petrleo, criou os primeiros bancos estatais de desenvolvimento industrial e de comrcio exterior da Amrica Latina, investiu na construo de infraestrutura, praticou polticas
de industrializao e de proteo do mercado interno, implementou uma legislao trabalhista e adotou uma poltica
externa independente e antiimperialista. Depois de Crdenas, este programa se transformou no denominador comum
de vrios governos latino-americanos que, em geral, no foram socialistas, nem mesmo de esquerda. Assim mesmo,
suas ideias polticas e posies internacionais se transformaram em uma referncia importante do pensamento e das
foras de esquerda latino-americanas. Basta lembrar a revoluo camponesa boliviana de 1952, o governo democrtico de esquerda de Jacobo Arbenz na Guatemala, entre 1951 e 1954, a primeira fase da revoluo cubana, entre 1959
e 1962, e o governo militar reformista do general Velasco Alvarado, no Peru, entre 1968 e 1975. Em 1970, estas ideias
reapareceram tambm no programa de governo da Unidade Popular de Salvador Allende, que propunha uma transio
democrtica para o socialismo, com a acelerao da reforma agrria e a nacionalizao das empresas estrangeiras
produtoras de cobre, e a criao simultnea de um ncleo industrial estratgico, de propriedade estatal, que deveria
se transformar no embrio do projeto de construo de uma economia socialista, que foi interrompido pelo golpe de
Estado do General Pinochet, no dia 11 de setembro de 1973.
Brasil e Amrica do Sul: o desafio da insero internacional
89
o crescimento de todas as economias nacionais, da regio. A novidade deste ciclo

expansivo foi a participao da China, como grande compradora das exportaes
sul-americanas de minrios, energia e gros. E o fato de que os altos preos das
commodities tenham ajudado a financiar vrias iniciativas do projeto de integrao
da infraestrutura energtica e de transportes do continente, permitindo tambm
a acumulao de reservas que diminuram a fragilidade externa do continente.
Durante esta primeira dcada do sculo, destacou-se dentro do continente, a
rpida mudana da posio poltica e econmica do Brasil, que retomou aos poucos e de forma irregular a trilha do crescimento, e aumentou significativamente
a sua participao no produto e no comrcio da Amrica do Sul. O Brasil assumiu
a liderana poltica e diplomtica do processo de integrao do continente, ao
mesmo tempo em que se props a aumentar suas relaes comerciais e financeiras com outras regies do mundo. E hoje o Brasil j tem assegurada sua posio
como a maior economia do continente, um dos maiores produtores mundiais de
alimentos, alm de seguir controlando a maior parte dos recursos hdricos e da
biodiversidade da Amaznia. Neste movimento duplo, em direo Amrica do
Sul e aos demais continentes, o Brasil tem se aliado e competido, a um s tempo,
com outros Estados e economias nacionais que tambm esto se expandindo rapidamente e reivindicando maior participao nas decises do ncleo central de
poder do sistema mundial, entre as quais, a China, a ndia e a Rssia.
Entretanto, depois de quase uma dcada de convergncias polticas e econmicas, a crise financeira de 2008 provocou uma interrupo do crescimento
econmico e uma desacelerao do projeto integrao sul-americana. Quase ao
mesmo momento, desde o fim do governo Bush, mais nitidamente desde o fim
do primeiro ano do governo Obama em 2009, os Estados Unidos abandonaram
sua posio mais passiva dos ltimos anos e adotaram uma nova poltica de reafirmao de sua supremacia continental, na Amrica Latina. Por fim, no incio de
2010, o Chile interrompeu tambm a sucesso de vitrias eleitorais da esquerda e
elegeu um presidente de centro-direita, que reforar a aliana estratgica com os
Estados Unidos do eixo antibolivariano, na regio andina.
De qualquer maneira, a configurao completa do cenrio poltico da segunda
dcada do sculo, ainda depender das eleies presidenciais do Brasil e da Colmbia,
em 2010, e da Argentina e do Peru, em 2011.3 Por isto, para driblar as incertezas
conjunturais, este trabalho se prope a discutir as perspectivas da insero internacional do Brasil e da Amrica do Sul, de um ponto de vista mais estrutural, partindo das
tendncias de longo prazo e do mapeamento das mudanas estruturais que j se consolidaram, no sistema mundial, entre a crise da hegemonia americana, da dcada
3. [Juan Manuel Santos, do mesmo partido de lvaro Uribe, foi eleito presidente da Colmbia, em 20 de junho de
2010. (N. do Org.)].
90
de 1970 e a conjuntura atual, centrada nas Guerras do Iraque e do Afeganisto e

na crise financeira de 2008. Como sugerido, o objetivo identificar, dentro destas
tendncias e mudanas, os desafios e as alternativas do Brasil e da Amrica do Sul,
neste incio da segunda dcada do sculo XXI.
3 MUDANA DA ESTRATGIA E DA ORDEM AMERICANA APS A CRISE DE 1973
As duas guerras mundiais do sculo XX cumpriram, em conjunto, o papel de uma

guerra hegemnica (Gilpin, 1988). Entre 1860 e 1914, ocorreu uma forte
redistribuio do poder e da riqueza internacional, e em 1914, um pequeno incidente deu incio aos dois grandes conflitos que envolveram a maioria dos Estados
e todas as grandes potncias do sistema mundial, que haviam participado ou que
haviam sido afetadas, pela redistribuio anterior do poder e da riqueza capitalista
(Fiori, 1999, p.64-65). Depois de 30 anos, e aps duas guerras e uma grande
crise econmica, os anglo-saxes mantiveram sua centralidade, mas foram os
Estados Unidos que assumiram a liderana da guerra, a partir de 1941,4 e depois do
bombardeio atmico de Hiroshima e Nagasaki, assumiram a direo do processo
de reconstruo e reorganizao do sistema poltico e econmico internacional.
A emergncia dos Estados Unidos se deu com um projeto de hegemonia
no mundo capitalista, regulada e gerida por instituies multilaterais e tuteladas
pelos Estados Unidos e seus principais aliados, como no caso do Conselho de
Segurana da Organizao das Naes Unidas (ONU), ou do Fundo Monetrio
Internacional (FMI) e do Banco Mundial entre outros. Por baixo desta institucionalidade, entretanto, a engenharia da nova ordem mundial se apoiou na
bipolarizao geopoltica e ideolgica do mundo entre a Unio das Repblicas
Socialistas Soviticas (URSS) e a relao privilegiada dos Estados Unidos com a
Inglaterra e com todos os povos de lngua inglesa. Tambm tiveram papel decisivo, no funcionamento e no sucesso desta ordem americana do ps-guerra, a
unificao europeia, sob proteo militar da Organizao do Tratado do Atlntico
Norte (Otan), que se estendia tambm Turquia, e a articulao econmica dos
Estados Unidos com o Japo e a Alemanha. Estes dois pases foram transformados
em protetorados militares norte-americanos e em lderes regionais do processo de
acumulao capitalista, na Europa e no Sudeste Asitico.
4. Com relao ao sorpasso da Inglaterra pelos Estados Unidos, durante a Segunda Guerra Mundial, interessante
ouvir a opinio de Virgil Jordan, presidente do National Industrial Conference Board dos Estados Unidos, a principal
organizao do grande capital norte-americano. So palavras pronunciadas na reunio anual da Associao dos Banqueiros de Investimento dos Estados Unidos, exatamente em dezembro de 1940: Seja qual for o desfecho da guerra,
os EUA deram incio a uma corrida imperialista no mundo dos negcios e em todos os outros aspectos de sua atuao.
Muito embora com a ajuda da Inglaterra, este pas deve emergir dessa luta sem derrota, to empobrecido e sem prestgio, que improvvel que consiga retomar ou manter a posio dominante ocupada por tanto tempo no mundo dos
negcios. Na melhor das hipteses, a Inglaterra se tornar scia minoritria em um novo imperialismo anglo-saxo, em
que os recursos econmicos e militares e a fora naval dos Estados Unidos sero o centro de gravidade (...). O espectro
passa para os Estados Unidos. Commercial and Financial Chronicle (apud DUTT 1949, p.44).
91
Esse perodo de hegemonia benevolente dos Estados Unidos durou

at a dcada 1970, quando este pas sofreu vrios revezes internacionais. Mas
antes disto, entre 1945 e 1970, os acordos de paz do ps-guerra pacificaram
a Europa, apesar de terem deslocado o epicentro da Guerra Fria, para o Leste
e o Sudeste Asitico. E os acordos de Bretton Woods permitiram a reconstruo da Europa e um crescimento econmico assimtrico, mas contnuo,
da economia mundial, apesar de terem provocado, simultaneamente, um
desequilibro crescente do balano de pagamentos dos Estados Unidos e uma
competio econmica cada vez mais intensa entre os capitais americanos e
os capitais dos demais pases que haviam sido reconstrudos com a assistncia
norte-americana.
Na dcada de 1970, entretanto, os Estados Unidos foram derrotados
no Vietn e depois do Tratado de Paz, de 1973, sofreram sucessivos revezes
polticos e diplomticos, no Ir e no Afeganisto, na frica e na Amrica
Central. E no campo econmico, os Estados Unidos enfrentaram uma presso
crescente sobre o seu balano de pagamento e sobre o dlar, at que decidiram
abandonar, em 1973, o sistema monetrio internacional, que haviam criado,
em Bretton Woods, baseado na paridade fixa da sua moeda em ouro e na
regulamentao dos sistemas financeiros nacionais. O fim de Bretton Woods
provocou uma crise que se somou alta dos preos do petrleo, e desembocou na primeira grande recesso da economia mundial, depois da Segunda
Grande Guerra. Foi uma crise dura e profunda e por isto se falou, na poca,
de uma crise da hegemonia americana (Fiori, 1997, p.107), mas a crise
dos anos 1970 foi tambm, e ao mesmo tempo, o momento e a oportunidade,
em que os Estados Unidos mudaram sua estratgia geopoltica e sua poltica
econmica internacional.
Esta nova estratgia americana que se consolidou na dcada de 1980
promoveu, por sua vez, uma reverso da crise e uma reviravolta no sistema
mundial. Como consequncia, o mundo deixou rapidamente para trs o modelo
regulado de governana global, liderado pela hegemonia benevolente dos
Estados Unidos, do ps-guerra, e foi se movendo na direo de uma nova ordem
mundial com caractersticas mais imperiais do que hegemnicas. Em um processo acumulativo que culminou entre 1989 e 1991 com a queda do Muro de
Berlim, a vitria dos Estados Unidos na Guerra do Golfo, o desaparecimento da
Unio Sovitica e o fim da Guerra Fria.
Nos anos 1980 e 1990, a poltica monetria dos Estados Unidos, juntamente com a desregulao generalizada dos mercados financeiros, contriburam
decisivamente para o nascimento de um novo sistema monetrio internacional
92
dlar-flexvel5 que j no tem mais nenhuma base metlica e est lastreado

apenas pelo poder dos Estados Unidos e pelos seus ttulos da dvida pblica. Este
novo sistema transferiu para os Estados Unidos um poder monetrio e financeiro
sem precedente na histria da economia mundial, na medida em que esse pas
passou a arbitrar o valor das suas dvidas por meio do manejo unilateral do valor
da sua prpria moeda. Por outro lado, no incio da dcada de 1970, sombra
da sua derrota no Vietn, os Estados Unidos comearam a negociar uma nova
parceria asitica com a China, que engendrou o deslocamento do eixo geopoltico
do mundo e uma nova fronteira de expanso da economia internacional. Alm
disto, o acordo entre os dois pases pacificou o Sudeste Asitico e conferiu aos
Estados Unidos a liberdade de ao necessria para levar frente uma estratgia
agressiva de escalada antisovitica e anticomunista a Segunda Guerra Fria
que culminou com a derrota sovitica no Afeganisto e o fim da URSS.
Na dcada de 1990, depois do fim da Unio Sovitica e da Guerra Fria, o mundo
chegou muito prximo da possibilidade de um imprio mundial. Falou-se no fim
da histria (FUKUYAMA, 1992), e se difundiu a crena no poder convergente e
pacfico dos mercados e da globalizao econmica, e na possibilidade de um governo
mundial cosmopolita e democrtico, sob a liderana pacfica dos Estados Unidos.
No entanto, os Estados Unidos mantiveram a mesma estratgia imperial de antes de
1991, e seguiram acumulando poder militar e econmico, em uma velocidade muito
superior a de todos os demais pases desenvolvidos. Por isto, vrios analistas passaram a
referir pura e simplesmente a um novo tipo de imprio militar global, como o caso
do norte-americano Chalmer Johnson, no seu livro The Sorrows of Empire, que afirma:
(...) entre 1989 e 2002 ocorreu uma revoluo nas relaes da Amrica com o resto
do mundo. No incio deste perodo, a conduo da poltica externa norte-americana era basicamente uma operao civil. Mas depois, os Estados Unidos deixaram
de ter poltica externa, e tem agora um imprio militar. Durante este perodo de
pouco mais do que uma dcada, nasceu um vasto complexo de interesses e projetos
que eu chamo de imprio, e que consiste numa rede de bases navais permanentes,
guarnies, bases areas, postos de espionagem e enclaves estratgicos em todos os
continentes do globo (2004, p.22-23).
5. No padro dlar-flexvel os crescentes dficits em conta corrente no impem nenhuma restrio de balana de
pagamentos economia americana. Como o dlar o meio de pagamento internacional, ao contrrio dos demais pases, praticamente todas as importaes dos Estados Unidos so pagas em dlar. Isso tambm implica que praticamente
todos os passivos externos norte-americanos so denominados em dlar. Como os dlares so emitidos pelo Federal
Reserve (Fed), simplesmente impossvel (enquanto as importaes americanas forem pagas em dlar) os Estados
Unidos no terem recursos (dlares) suficientes para pagar suas contas externas. Alm disso, naturalmente o Fed que
determina diretamente a taxa de juros de curto prazo do dlar, enquanto as taxas de juros de longo prazo em dlar so
inteiramente dominadas pela expectativa do mercado sobre o curso futuro da federal funds rate (taxa de curto prazo).
Portanto, como a dvida externa americana em dlar, os Estados Unidos esto na posio peculiar de determinar
unilateralmente a taxa de juros que incide sobre sua prpria dvida externa. Como a dvida publica americana que paga
os juros determinados pelo Fed o ativo financeiro de maior liquidez em dlar, ela tambm o ativo de reserva mais
importante do sistema financeiro internacional (Serrano, 2004, p.211).
93
Ou seja, o autor salienta que na dcada de 1990, o poder americano seguiu

se expandindo e acabou consolidando uma infraestrutura militar global, ao
mesmo tempo em que sua poltica econmica internacional acelerou o processo
da globalizao financeira, e por este caminho, aumentou o poder internacional
da sua prpria moeda, e dos seus capitais financeiros. Mas, apesar de tudo isto,
o mundo no virou um imprio global e nem mesmo ficou unipolar durante
os anos 1990. Porque a vitria de 1991 no foi apenas americana, foi tambm
uma vitria das estratgias internacionais da Alemanha e da China, e, ao mesmo
tempo, representou uma perda de posio relativa do Japo e da Frana.
Por outro lado, o desaparecimento da URSS e o fortalecimento da China
obrigaram a ndia a assumir uma nova postura internacional, e a prpria derrota
da URSS, recolocou a Rssia de volta no mapa da geopoltica das naes, na condio de uma ex-potncia que luta pela reconstituio do seu prprio territrio e
de sua zona de influncia.
Em outras palavras, na dcada de 1990, o sistema interestatal seguiu sendo
regido pelo jogo das grandes potncias, a despeito de que este jogo tenha
sido ofuscado, temporariamente, pela surpresa da vitria americana, pelas
dimenses da derrota russa e pela hegemonia quase absoluta da ideologia da
globalizao liberal. Depois de 2001, entretanto, a verdadeira inteno ficou
evidente quando o governo americano mudou a retrica de sua poltica externa e
assumiu a defesa explcita do direito unilateral dos Estados Unidos promoverem
intervenes e guerras preventivas, em qualquer lugar do mundo. O exemplo
inequvoco disso foi, em 2003, a Guerra do Iraque, feita sem a aprovao do
Conselho de Segurana da ONU.
A desastrosa Guerra do Iraque juntamente com o impasse militar que ainda
se prolonga no Afeganisto interromperam a escalada belicista dos Estados Unidos
e provocaram crise e diviso interna, ao establishment e sociedade americana,
que devem se prolongar ainda por alguns anos. E ao mesmo tempo, esta diviso
interna e a perda de liderana dos Estados Unidos, multiplicaram ao redor do
mundo as resistncias ao exerccio unilateral do poder americano. Em 2008,
estes revezes militares se somaram crise financeira norte-americana que abalou
a economia mundial. A soma das duas desgraas trouxe de volta a discusso
dos anos 1970 sobre o declnio ou ocaso do poder americano. verdade que a
crise econmica de 2008 teve uma extenso muito maior se comparada s crises
financeiras anteriores, que se sucedem desde a dcada de 1980. Sobretudo porque
seu epicentro foi nos Estados Unidos e suas consequncias imediatas atingiram
diretamente a economia europeia. Mas apesar de suas dimenses, essa parece ser
mais uma crise regular prpria do sistema dlar flexvel, que por excelncia
contraditrio, instvel e conflitivo.
94
Dentro das regras e estruturas criadas a partir da crise dos 1970, os Estados
Unidos definem de forma exclusiva o valor da sua moeda, que nacional e internacional a um s tempo. Alm disto, os Estados Unidos possuem um sistema
financeiro nacional desregulado que o mais internacionalizado na economia
mundial, e os Estados Unidos so ao mesmo tempo a cabea de uma mquina
de crescimento global, que funciona em conjunto com a economia nacional
chinesa. Neste sistema, extremamente complexo, toda crise financeira interna da
economia americana deve afetar a economia mundial, pela corrente sangunea
do dlar flexvel e das finanas globalizadas, mas isto deve ser visto como uma
consequncia necessria e regular do sistema criado pela estratgia econmica
americana, depois de 1973. Por isto tambm, o mais provvel que este sistema e
esta crise se mantenham e se sucedam enquanto o governo e os capitais americanos puderem seguir repassando os seus custos para terceiros.
Para avaliar o impacto destas crises futuras sobre o sistema econmico mundial e sobre a fora do capitalismo americano, importante relembrar que elas so
provocadas pela expanso vitoriosa e no pelo declnio da potncia dominante,
que a nica que tem a capacidade de atropelar impunemente as regras e instituies por ela mesma definidas quando estas se transformam em um obstculo
sua prpria expanso. Por fim, bom lembrar que nas horas de crise, a exuberncia expansiva da potncia lder ou hegemnica sempre afeta mais perversa e
destrutivamente os mais fracos, ou os que se propem a concorrer com o hegemon,
que costuma se recuperar de forma mais rpida e poderosa que os demais.
De qualquer maneira, a despeito das guerras e crises da primeira dcada
do sculo XXI ainda poderem trazer novas consequncias, possvel fazer um
balano de algumas mudanas que j se consolidaram e de alguns desafios que
esto no horizonte do sistema mundial no incio da segunda dcada do sculo:

Aps sua derrota na Guerra do Vietn, em 1973, o poder militar americano cresceu de forma contnua, construindo uma infraestrutura militar global que lhe permite o controle naval, areo e espacial de todo o
mundo. Mas, ao mesmo tempo, esta expanso do poder militar americano contribuiu para a ressurreio militar da Alemanha e do Japo
e para o fortalecimento da China, da ndia, do Ir e da Turquia, alm
do retorno da Rssia, ao grande jogo da sia Central e do Oriente
Mdio. Os revezes militares dos Estados Unidos, na primeira dcada
do sculo desaceleraram o seu projeto imperial, mas ele no foi abandonado e deve permanecer em compasso de espera, enquanto no se
solucionem ou superem as fraturas e divises internas que surgiram nos
Estados Unidos, depois da Guerra do Iraque. Hoje, est em curso um
realinhamento interno de foras e posies como ocorreu na dcada
95
de 1970 e desta luta interna poder surgir uma nova estratgia internacional, como aconteceu nos anos 1980, com o governo Reagan. Mas
estes processos de realinhamento costumam ser lentos e seus resultados
dependero da prpria luta interna e dos desdobramentos dos conflitos
externos em que os Estados Unidos esto envolvidos.

De qualquer maneira, os Estados Unidos no abdicaro voluntariamente do poder global que j conquistaram e no renunciaro sua
expanso contnua no futuro (Fiori, 2007, p. 31). Por isto, seguiro
aumentando sua capacidade militar em uma velocidade que deve crescer na medida em que se aproxime a hora da ultrapassagem da economia americana, pela economia chinesa. Qualquer possibilidade de
limite no vir da sociedade americana, apenas poder vir do aumento
da capacidade conjunta de resistncia das novas potncias que esto se
projetando, neste incio do sculo XXI.
Do ponto de vista econmico, depois da crise de Bretton Woods, a

economia americana se recuperou e a partir da, expandiu-se de forma
contnua. Mas esta expanso americana produziu uma mudana radical
da engenharia econmica internacional que funcionou com sucesso,
entre 1945 e 1973. Ao associar-se com a economia chinesa, a estratgia
norte-americana diminuiu a importncia econmica relativa da Alemanha e do Japo, no funcionamento de sua mquina de acumulao,
a escala global. E ao mesmo tempo, contribuiu para transformar a sia
no principal centro de acumulao capitalista do mundo, e tambm
para transformar a China em uma economia nacional com poder de
gravitao sobre a economia mundial, equivalente ao dos Estados Unidos. Esta nova geoeconomia internacional e seu imenso potencial de
crescimento aumentaram a intensidade da competio intercapitalista.
E hoje j se pode se referir a uma nova corrida imperialista, cujo espao
preferencial tem sido a frica (FIORI, 2008, p.54). Esta nova corrida
imperialista provocar um aumento dos conflitos localizados entre os
principais Estados e economias do sistema, mas ainda no est no horizonte uma nova guerra hegemnica.
Na nova geometria poltica e econmica do sistema mundial, que se consolidou na primeira dcada do sculo XXI, e deve se manter nos prximos anos, os Estados Unidos mantero sua centralidade e aprofundaro
sua relao com a China, do ponto de vista comercial e financeiro. Mas,
esta relao econmica, complementar e virtuosa no impedir a existncia de conflitos frequentes e localizados, na medida em que for se transformando em aes concretas a ambio hegemnica da China, em toda
96
a sia. Neste novo contexto, a Unio Europeia ter um papel secundrio,

como coadjuvante dos Estados Unidos. E a Rssia ser o grande questionador permanente da ordem eurasiana estabelecida depois de 1991. Por
sua vez, ndia, Brasil, Turquia, Ir, frica do Sul, e, talvez, Indonsia,
devero aumentar seu poder regional, em escalas diferentes, mas ainda
no tero por muito tempo a capacidade de projeo do seu poder em
uma escala muito alm das suas prprias fronteiras regionais.

Por fim, o Oriente Mdio e a sia Central devero se manter, durante a

prxima dcada, na condio de buraco negro do sistema mundial. Uma
regio com imenso potencial explosivo que ser tambm o espao de experimentao de todo o tipo de armamento assimtrico e convencional,
produzido pelas velhas e pelas novas grandes potncias. Basta ter em conta
a assimetria na distribuio do poder militar entre os Estados da regio,
para avaliar o seu potencial explosivo. So 15 pases, com 260 milhes de
habitantes, que s possuem armamento convencional, fornecido em geral
pelos Estados Unidos, e um a mais, Israel, com apenas 7,5 milhes de habitantes e que detm cerca 250 cabeas atmicas, com um sistema balstico
extremamente sofisticado e com o apoio permanente da capacidade atmica e de ataque dos Estados Unidos, no prprio Oriente Mdio. O que
coloca, de fato, a possibilidade real de uma escalada aos extremos na competio militar regional, incluindo a possibilidade de uma corrida atmica
entre os seus pases. Os Estados Unidos seguiro tendo grande influncia
militar, no Oriente Mdio, mas perderam nestes ltimos anos sua posio
arbitral, sendo obrigados a conviver com a presena cada vez mais ativa, da
Rssia, da China e de vrios outros pases, alm do desafio direto do Ir.
4 OS ESTADOS UNIDOS E A INSERO INTERNACIONAL DO BRASIL E DA

AMRICA DO SUL
As guerras e disputas polticas e territoriais durante a formao dos Estados sulamericanos no sculo XIX no produziram as mesmas consequncias sistmicas
polticas e econmicas das guerras de centralizao do poder e de formao
dos Estados e das economias nacionais europeias. E mesmo no sculo XX no se
consolidou no continente sul-americano um sistema integrado e competitivo,
de Estados e economias nacionais, como ocorreu na sia aps sua descolonizao. Por isto, nunca existiu na Amrica do Sul uma disputa hegemnica, entre
os seus prprios Estados e economias nacionais e nenhum dos seus Estados
jamais disputou a hegemonia continental com as grandes potncias.
De fato, desde sua independncia, o continente sul-americano viveu sob
a tutela anglo-saxnica: primeiro, da Gr-Bretanha, at o fim do sculo XIX, e
depois, dos Estados Unidos, at o incio do sculo XXI. Como consequncia,
97
os Estados latino-americanos nunca ocuparam posio importante nas grandes

disputas geopolticas do sistema mundial. Durante todo o sculo XIX eles se
constituram como zona de experimentao do imperialismo de livre comrcio da Gr-Bretanha. No sculo XX, em particular depois da Segunda Guerra
Mundial, quase todos Estados sul-americanos alinharam sua poltica externa com
os Estados Unidos e aderiram, com graus diferentes de sucesso, s polticas econmicas desenvolvimentistas, com as quais os Estados Unidos concordaram at
a dcada de 1970.
Nos anos 1960, depois da vitria da Revoluo Cubana, os Estados Unidos
apoiaram os golpes de Estado e a formao de governos militares, em quase todo
o continente sul-americano. E aps o golpe que derrubou o presidente do Chile,
Salvador Allende, em 1973, incentivaram a mudana da poltica econmica dos
governos sul-americanos que deixaram para trs em sua maioria o seu desenvolvimentismo do ps-guerra. No incio da dcada de 1980, a poltica do dlar
forte do governo americano provocou um grave desequilbrio dos balanos de
pagamento na Amrica Latina e deu origem crise da dvida externa que atingiu toda a regio. A crise se prolongou por toda a dcada de 1980 e conviveu
com o processo de redemocratizao de quase todos os pases do continente, que
tambm contou com o apoio dos Estados Unidos.
Na dcada seguinte, quase todos os governos do continente se alinharam
com os Estados Unidos no projeto de globalizao liberal e das polticas do
chamado Consenso de Washington que produziram sucessivas crises cambiais,
como no caso do Mxico em 1994, do Brasil em 1999 e da Argentina em 2001,
levando ao esgotamento e abandono progressivo do Consenso. Mas depois dos
atentados de 11 de setembro de 2001 a poltica externa norte-americana mudou
de rumo, relegando ao segundo plano as questes econmicas e priorizando o
combate global ao terrorismo.
Mesmo sem grande entusiasmo, o governo Bush ainda seguiu patrocinando
o projeto da Alca de integrao econmica continental, proposto na dcada de
1990, pela administrao Clinton. Mas a resistncia sul-americana, e em particular, a oposio do Brasil e da Argentina aps 2002, esvaziaram e logo engavetaram
a proposta norte-americana em 2005. Ento os Estados Unidos desistiram do seu
projeto de mercado comum e passaram a negociar tratados comerciais bilaterais
com alguns pases do continente.
De tal forma que, depois do fracasso das polticas do Consenso de Washington,
do abandono do projeto da Alca e da desastrosa interveno norte-americana a
favor do golpe militar da Venezuela, em 2003, os Estados Unidos mudaram sua
posio no que se referia aos assuntos continentais. Eles mantiveram sua supremacia
militar e sua importncia econmica para toda a Amrica do Sul, mas perderam
98
sua liderana ideolgica no continente e adotaram, a partir da, uma posio mais
passiva e distante dos assuntos regionais, que se manteve at quase o fim da dcada.
No mesmo perodo, a maioria dos governos sul-americanos fez um giro esquerda
e foi bafejada pela bonana da economia mundial, at a crise de 2008.
Ao trmino da primeira dcada do sculo XXI possvel identificar duas grandes transformaes geopolticas e econmicas, que evoluem por meio da dcada e
que devero se aprofundar nos prximos anos: i) a crescente projeo da liderana
diplomtica e econmica do Brasil na Amrica do Sul; e ii) o aumento exponencial da
importncia da China para o funcionamento e o crescimento da economia regional.
4.1 A crescente projeo da liderana diplomtica e econmica do Brasil
O Brasil controla atualmente metade da populao e do produto sul-americano,

o player regional mais importante no tabuleiro geopoltico da Amrica do Sul
e vem tendo uma presena cada vez mais afirmativa, mesmo na Amrica Central
e no Caribe. O Brasil aceitou o comando da misso de paz das Naes Unidas,
no Haiti, tomou uma posio decidida a favor da reintegrao de Cuba na comunidade americana e tem defendido, em todos os foros internacionais, o fim do
bloqueio econmico a Cuba. Ao mesmo tempo, tem exercido razovel influncia
ideolgica sobre alguns governos de esquerda da Amrica Central e tomou uma
posio rpida e dura frente ao golpe de Estado militar de Honduras, em junho
de 2009, e na tenso com os Estados Unidos, com respeito coordenao da
ajuda ao Haiti, no terremoto de Porto Prncipe, no incio de 2010.
Mas apesar do seu maior ativismo diplomtico, o Brasil ainda no tem possibilidade de competir ou questionar o poder americano, no seu mar interior
caribenho. Na Amrica do Sul, entretanto, o Brasil tem demonstrado vontade
e deciso de defender seus interesses e o seu prprio projeto de segurana e de
integrao econmica do continente. Com a expanso do Mercado Comum do
Sul (Mercosul), a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul) e do
Conselho Sul-Americano de Defesa, o Brasil contribuiu para o engavetamento do
projeto da Alca e reduziu a importncia do Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca e da Junta Interamericana de Defesa, que contam com o aval dos
Estados Unidos. Alm disto, o Brasil teve participao ativa e pacificadora nos
conflitos entre Equador e Colmbia e entre Colmbia e Venezuela. E fez uma
interveno discreta e eficiente para impedir que o conflito interno da Bolvia
se transformasse em uma guerra de secesso territorial na sua prpria fronteira e
bem no corao da Amrica do Sul.
Em setembro de 2009, o Brasil assinou um acordo estratgico militar com
a Frana, que dever alterar sua relao com os Estados Unidos e transformar
o pas em alguns anos mais na maior potncia naval da Amrica do Sul,
99
com capacidade simultnea de construir submarinos convencionais e atmicos

e de produzir seus prprios caas bombardeiros. Esta deciso ainda no caracteriza uma corrida armamentista entre o Brasil e seus vizinhos do continente,
nem muito menos com os Estados Unidos, mas sinaliza, em primeiro lugar, uma
mudana importante da posio internacional brasileira e, em segundo, uma
deciso de aumentar sua capacidade poltico-militar de veto. Neste mesmo perodo, a Venezuela e a Argentina tambm assinaram acordos militares e financeiros
com a Rssia, e o Chile e a Colmbia mantiveram seus gastos militares, que so
relativamente os mais altos do continente cerca de 3,4% e 4% do produto
interno bruto (PIB) domstico, respectivamente.
Mas, apesar das novas compras e dos novos armamentos, nenhum dos pases
sul-americanos tem ou adquiriu capacidade de projetar seu poder militar muito
alm de suas prprias fronteiras. O que todos esto sinalizando, de forma cada
vez mais explcita, sua deciso de impedir eventuais intervenes externas nos
prprios territrios, o que um sintoma inequvoco do aumento da presso competitiva e do aumento da presso militar dos Estados Unidos na Amrica do Sul.
Pelo lado econmico, o diferencial entre o Brasil e o restante do continente
tambm est crescendo e deve ficar ainda maior depois da crise econmica de 2008.
Em 2001, o PIB brasileiro foi de US$ 554,44 bilhes, a preos constantes, segundo o
World Economic Outlook do FMI, e era inferior a soma do produto dos demais pases
sul-americanos, de cerca de US$ 642 bilhes, segundo a mesma fonte. Oito anos
depois, esta relao mudou radicalmente: o PIB brasileiro cresceu e alcanou a casa
dos US$ 1,729 trilho, a preos constantes, mais que o dobro da soma do produto
de todos os demais pases sul-americanos, que chegou a cerca de US$ 1,350 trilho.
Neste mesmo perodo, a economia brasileira obteve supervits comerciais
expressivos e crescentes com todos os pases da regio com exceo da Bolvia e
houve aumento dos investimentos privados que vem progredindo de forma constante, em quase toda a regio. Basta acompanhar a carteira do Banco Nacional
do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) de apoio aos investimentos
privados brasileiros na Amrica do Sul, que estava em US$ 15,6 bilhes em 2009,
sendo que tinha uma mdia bianual de US$ 550 milhes at 2004, para US$ 855
milhes em 2005 e 2006, e para US$ 4,17 bilhes em 2007 e 2008.
Paralelamente, os governos brasileiro e argentino firmaram acordo para
um crdito de swap, no valor de US$ 3,5 bilhes, nos moldes do que foi oferecido pelo Federal Reserve (Fed), durante a crise de 2008. Pelo novo acordo, se a
Argentina ou o Brasil utilizarem os recursos ou parte deles, pagar o equivalente
taxa de juros bsica de cada um dos dois pases. Esta iniciativa se inscreve em uma
estratgia maior do governo brasileiro, que se prope a oferecer nos prximos anos
o mesmo mecanismo de apoio e compensao, para Paraguai, Uruguai e Bolvia.
100
Entretanto, por mais rpida que seja a reverso da crise de 2008, ela expandiu as assimetrias econmicas regionais e contribuiu para o surgimento de novas
divergncias e conflitos entre os governos regionais e o brasileiro, o que coloca
no horizonte problemas e desafios, muitos deles ainda desconhecidos, porque
resultam da prpria importncia e do peso real que o Brasil adquiriu na ltima
dcada na Amrica do Sul.
4.2. O aumento da participao econmica da China
No caso da China, a evoluo das variveis econmicas ainda mais impressionante, porque incluem os dados referentes penetrao chinesa nos prprios
mercados brasileiros. Neste incio do sculo XXI, tanto na Amrica do Sul como
na frica, a entrada da China tem sido um fator decisivo na desestabilizao da
antiga ordem econmica destas regies e um componente essencial da intensificao da competio econmica imperialista nestas duas regies. Entre 2003 e
2008, a China mais que dobrou sua participao nas importaes realizadas pelos
pases sul-americanos, aumentando de 5,38% para 12,07%, e o valor bruto subiu
mais de 700%, passando de US$ 6,5 bilhes para US$ 54,6 bilhes. Para que se
tenha uma ideia comparativa, neste mesmo perodo, as exportaes brasileiras
para a Amrica do Sul cresceram 282,8%, e a participao destes mercados nas
exportaes brasileiras passou de 13,8% para 19,6%, e em valores absolutos, de
US$ 10,14 bilhes para US$ 38,82 bilhes no mesmo perodo.
No caso dos mercados argentinos, a participao brasileira recuou de 42%
para 31,5%, enquanto que a participao chinesa subiu de 21,5% para 30,5%,
durante a crise econmica recente. O mesmo aconteceu na Venezuela, onde a
participao chinesa subiu de 4,4% em 2008, para 11,5% nos quatro primeiros
meses de 2009.
A parcela chinesa tambm aumentou pelo lado dos investimentos. A Amrica
Latina, como um todo, recebe 18% dos recursos do pas asitico, perdendo apenas
para a sia, para onde vo 63% do investimento externo chins. Entre janeiro e
abril de 2009, o Banco Central do Brasil (Bacen) registrou uma entrada de capitais
chineses no valor de US$ 66,1 milhes, 72% a mais de tudo o que a China investiu
no Brasil, durante o ano anterior.6 Em 2009, o fundo soberano do governo chins
(China Investment Corporation CIC) realizou um investimento em papis da
Vale, uma das maiores aplicaes realizadas por Pequim em bolsas de valores, nos
Estados Unidos. E j no ano seguinte, em 2010, a China ultrapassou os Estados
Unidos e se tornou o maior parceiro comercial do Brasil. No mesmo ano de 2010,
o Banco do Desenvolvimento da China anunciou um financiamento de US$ 10
6. Informaes retiradas do Departamento do Tesouro dos Estados Unidos, do Departamento de Comrcio dos Estados
Unidos em ONU (2009); e dos jornais O Valor Econmico e Financial Times.
101
bilhes para a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), e os bancos centrais dos dois pases
negociaram um primeiro swap cambial similar ao que a China j havia criado com a
Argentina, no valor de US$ 10,2 bilhes, para serem utilizados em caso de falta de
liquidez ou perda de reservas internacionais. A China assinou tambm um acordo
de US$ 7,5 bilhes com a Venezuela para a criao de uma joint venture, visando a
construo de uma ferrovia conectando regies agrrias e petroleiras na Venezuela.
Dessa maneira, no fim da primeira dcada, o mapa dos investimentos chineses na
Amrica Latina, grosso modo, : no Uruguai, produzem automveis; no Peru e Venezuela,
financiam obras de infraestrutura; no Chile, fomentam a pesca; na Colmbia, pretendem se associar na construo de um oleoduto de grandes propores. O principal
interesse dos chineses na Amrica do Sul segue sendo os recursos naturais e minerais,
mas sua participao nas licitaes dos governos locais vem crescendo de forma agressiva e o cenrio para os prximos anos promete uma sobreoferta de produtos e capitais
chineses, que deve derrubar barreiras e constituir-se em um imenso desafio competitivo
para os capitais norte-americanos e brasileiros. Mas importante destacar que neste
perodo no houve nenhum sinal, nem h a menor perspectiva, de que a China queira
se envolver no jogo geopoltico sul-americano, na prxima dcada.
Por outro lado, possvel identificar, no perodo mais recente, duas mudanas
que ainda no se consolidaram plenamente, mas devero pesar decisivamente nas
escolhas e decises que o Brasil e a Amrica do Sul faam, neste incio da segunda
dcada do sculo: i) a volta do ativismo diplomtico e militar dos Estados Unidos na
regio; e ii) a desacelerao do projeto de integrao regional, depois da crise de 2008.
4.3 o aumento do ativismo militar e diplomtico dos Estados Unidos
J no fim do governo Bush, os Estados Unidos mudaram sua posio mais passiva
e distante dos assuntos sul-americanos e adotaram uma nova postura, mais ativa e
realista, sobretudo no campo militar. Foi quando decidiram reativar sua IV Frota
Naval, responsvel pelo controle martimo do Atlntico Sul. E, logo em seguida,
na administrao democrata do presidente Obama, os Estados Unidos assinaram
o acordo militar com a Colmbia que lhe deu acesso a sete bases areas e navais
no territrio colombiano, atingindo, em cheio, os planos de defesa conjunta e
autnoma do continente, liderados pelo Brasil.
Em todos os casos a posio dos Estados Unidos tem sido pragmtica e
sem grandes novidades ideolgicas ou estratgicas.7 Assim, com relao Amrica
Central e ao Caribe, em ltima instncia, sua posio segue sendo a mesma das
ltimas dcadas, tal como foi definida por Spykman (1942) o geopoltico norte7. Mais recentemente conforme sugerido anteriormente , os Estados Unidos tiveram uma participao ativa na crise
poltica de Honduras e na catstrofe natural que destruiu o Haiti, demonstrando vontade poltica e deciso diplomtica
de retomar ou reafirmar sua hegemonia no hemisfrio ocidental.
102
americano na dcada de 1940, antes mesmo que terminasse a Segunda Guerra

Mundial e comeasse a bipolaridade da Guerra Fria. Segundo Spykman:
(...) a Amrica Mediterrnea uma zona em que a supremacia dos Estados
Unidos no pode ser questionada. Para todos os efeitos se trata de um mar
fechado cujas chaves pertencem aos Estados Unidos. O quem significa que
o Mxico, a Colmbia e a Venezuela ficaro sempre numa posio de dependncia absoluta dos Estados Unidos (1942, p. 60).
Esta viso geopoltica dos Estados Unidos, explica a permanncia das
suas treze bases militares localizadas em Cuba, Porto Rico, Aruba, Curaao, El
Salvador, Honduras, Costa Rica e Panam, e agora de suas novas bases localizadas no territrio colombiano. A reafirmao desta posio norte-americana, com
relao Amrica Central e ao Caribe, explica a extenso militar da interveno
norte-americana no caso do terremoto de Porto Prncipe, no Haiti, e no autoriza grandes iluses com relao s negociaes em curso entre Estados Unidos
e Cuba, sobre o bloqueio econmico da ilha. Do ponto de vista americano,
Cuba pertence sua zona de segurana, porm o pas acabou se transformando
em um smbolo de resistncia que intolervel para os seus vizinhos do norte.
Por sua vez, Cuba no tem como abrir mo do poder que acumulou a partir de
sua posio defensiva e de sua resistncia vitoriosa. A hiptese de uma sada
chinesa para Cuba impossvel, porque se trata de um pas pequeno, com baixa
densidade demogrfica e com uma economia que no dispe da massa crtica
indispensvel para uma relao complementar e competitiva com os norteamericanos. Por isto, o mais provvel que os Estados Unidos mantenham seu
objetivo de enquadrar Cuba e fragilizar o seu ncleo duro de poder e que
Cuba se mantenha na defensiva, prolongando indefinidamente as negociaes e
mantendo o problema como uma pedra no meio do caminho entre os Estados
Unidos e toda a Amrica Latina.
Mais ao sul, a reativao da IV Frota Naval dos Estados Unidos, em julho
de 2008, inscreve-se na mesma linha realista de definio militar das zonas de
influncia de interesse norte-americano, mesmo na ausncia de liderana ou
hegemonia poltico-ideolgica, por parte dos Estados Unidos. Em um primeiro
momento, as autoridades americanas justificaram a reativao da sua IV Frota
Naval criada em 1943 e desmantelada em 1950 como uma simples deciso
administrativa, tomada com objetivos pacficos, humanitrios e ecolgicos.
Mas, em um segundo momento, essa justificativa foi alterada, como destacado
por Fiori (2008):
o discurso inaugural do almirante Gary Roughead, chefe de Operaes Navais da
Marinha Americana, quem redefiniu o objetivo principal da nova Frota. [Nas suas
palavras, essa nova Frota estava] destinada a proteger os mares da regio, daqueles
103
que ameaam o fluxo livre do comrcio internacional, ao mesmo tempo em que

advertia, aos desavisados, que ningum deve se enganar: porque esta frota estar
pronta para qualquer operao, a qualquer hora e em qualquer lugar, num mximo
de 24 a 48 horas.
E o mesmo aconteceu com a justificativa para as novas bases militares em

territrio colombiano. Tambm neste caso, os argumentos foram humanitrios
ou ligados aos conflitos internos locais. Mas de fato, o novo poder areo instalado
na Colmbia tem capacidade real de se projetar sobre a Amaznia e sobre quase
todo o territrio sul-americano, completando o cerco de proteo naval e area
do continente, por parte do poder militar norte-americano.
Por fim, no fim do primeiro ano do governo Obama, o Departamento de
Estado voltou a subir o tom de suas crticas ao populismo autoritrio de alguns
pases sul-americanos, em particular aos que pertencem ao chamado eixo bolivariano. E voltaram a demonstrar desembarao diplomtico no apoio implcito ao
golpismo hondurenho, difundindo-se a ideia de um novo modelo de interveno
ou golpe preventivo, apoiado pelos Estados Unidos, para salvar antecipadamente
a democracia da regio, sempre que considerem que ela possa estar ameaada.
Posies que vm sendo defendidas de forma cada vez mais unificada, pelas foras
conservadoras da Amrica do Sul, revigoradas pela sua vitria na eleio presidencial do Chile, no incio de 2010.
4.4 A desacelerao do projeto de integrao sul-americana
Conforme visto, a vitria das foras de esquerda e o crescimento generalizado

das economias regionais entre 2001 e 2008 estimularam e fortaleceram
os projetos de integrao da Amrica do Sul, em particular o Mercosul, liderado pelo Brasil e pela Argentina, e a Alternativa Bolivariana para as Amricas
(Alba), liderada pela Venezuela. Com a crise de 2008, este cenrio mudou, e
quase todos os governos da regio voltaram a se enfrentar com limitaes fiscais, com restries nos seus balanos de pagamento e dificuldade de financiar
os projetos econmicos e sociais, nacionais e continentais, que haviam sido
concebidos na fase anterior.
Nestas horas de crise ficam mais visveis e agudas as dificuldades objetivas
do projeto sul-americano, ou seja: i) o fato das economias sul-americanas serem
quase todas primrio-exportadoras e pouco integradas entre si; ii) a existncia
de grandes assimetrias e desigualdades nacionais e sociais, em cada pas e na
regio como um todo; iii) a falta de uma infraestrutura continental eficiente;
e iv) a falta de objetivos regionais permanentes, capazes de unificar a viso
estratgica do continente.
104
5 POSSIBILIDADE E ESCOLHAS DA AMRICA DO SUL E DO BRASIL
O projeto de integrao sul-americana nunca foi uma poltica de Estado, mantendose como um sonho sazonal, que se fortalece ou enfraquece dependendo das flutuaes da economia mundial e das mudanas de governo na prpria Amrica do Sul.
Novamente, o projeto de integrao sul-americano est enfrentando um ciclo de
baixa, aumentando a polarizao ideolgica e poltica entre as foras internas que
defendem ideias e polticas cada vez mais desenvolvimentistas e nacionalistas e as
foras conservadoras e neoliberais. Estas se encontram cada vez mais alinhadas com
os Estados Unidos e com suas polticas e projetos liberais. Dever ser esta a linha de
clivagem e o foco central da disputa entre as foras polticas regionais nas eleies
presidncias e parlamentares marcadas para 2010, na Colmbia e no Brasil, e para
2011, no Peru e na Argentina. Como sugerido anteriormente, o futuro da Amrica
do Sul ser traado pelos resultados destas eleies. Assim mesmo, possvel identificar as alternativas fundamentais que devero ser enfrentadas pelos novos governantes
responsveis pelos destinos do continente, na segunda dcada do sculo XXI.
Em primeiro lugar, do ponto de vista econmico, existe a possibilidade de
que a Amrica do Sul volte sua condio histrica de periferia econmica exportadora, mesmo quando se ampliem e se diversifiquem seus mercados, na direo
da sia e da China. Mas existe tambm a possibilidade de que os governos regionais sustentem sua deciso de construir uma nova infraestrutura de comunicaes
e uma nova estrutura produtiva integrada, no espao econmico sul-americano.
Isto supe uma deciso de Estado e uma capacidade de manter em p o projeto
integracionista, independente dos conflitos e divergncias locais e das prprias
mudanas futuras de governo.
Como requisito, preciso levar a frente integrao da infraestrutura fsica e
energtica do continente e desenvolver, cada vez mais, seu mercado interno, com
a reduo da sua dependncia macroeconmica s flutuaes dos mercados compradores e dos preos internacionais. Neste ponto, no existe meio termo: os pases
dependentes da exportao de produtos primrios, mesmo no caso do petrleo,
sero sempre pases perifricos, incapazes de comandar sua prpria poltica econmica e incapazes de comandar sua participao soberana na economia mundial.
Em segundo lugar, do ponto de vista poltico, da segurana e da defesa
continental, existe a possibilidade de que a Amrica do Sul se mantenha sob a
sua tradicional proteo norte-americana. Mas existe tambm a possibilidade da
construo sul-americana de um caminho autnomo. Neste segundo caminho,
por sua vez, pode ser que a regio endogenize seu prprio dilema de segurana,
provocando uma corrida armamentista entre os pases da regio, ou ento, de que
construa e promova um sistema de segurana e defesa coletiva regional, em que
todos os pases sul-americanos participem na condio de aliados estratgicos.
105
Entre 1783 e 1991, os Estados Unidos participaram de cerca de 80

guerras, dentro e fora da Amrica, ou seja, em mdia, uma a cada trs anos
(Coldfelter, 2002). E neste incio do sculo XXI, os Estados Unidos tm
acordos militares com aproximadamente 130 pases, ao redor do mundo, mantendo ao mesmo tempo, mais de 700 bases militares, fora do seu territrio. Ou
seja, a histria ensina que o processo expansivo dos Estados Unidos como de
todas as grandes potncias anteriores no tem limites e neste processo no existe
lugar para a neutralidade. Os que se consideram neutros so sempre pases
irrelevantes ou que acabam sucumbindo, o que resta uma disjuntiva implacvel:
de um lado, a possibilidade do alinhamento ou submisso s potencias expansivas, e do outro, a necessidade de fortalecer-se como pas ou como grupo de pases
aliados, capazes de dizer no, quando for necessrio, e capazes de defender-se,
quando for inevitvel.
De qualquer maneira, o futuro da Amrica do Sul ser cada vez mais
dependente das escolhas e decises tomadas pelo Brasil. Em primeiro lugar, este
pas ter de decidir sobre sua prpria estratgia econmica nacional porque se
for pelos caminhos do mercado o Brasil se transformar, inevitavelmente, em
uma economia exportadora de alta intensidade, de petrleo, alimentos e commodities, uma espcie de periferia de luxo das grandes potncias compradoras
do mundo, como foram, no seu devido tempo, a Austrlia e a Argentina, ou o
Canad, mesmo depois de industrializado. E se isto acontecer, o Brasil estar
condenando o restante da Amrica do Sul sua condio histrica secular, de
periferia primrio-exportadora da economia mundial.
Mas o Brasil tem hoje capacidade e possibilidade de construir um caminho
totalmente novo na Amrica do Sul, similar ao da prpria economia norte-americana, combinando indstrias de alto valor agregado, com a produo de alimentos
e commodities de alta produtividade, sendo ao mesmo tempo, autosuficiente do
ponto de vista energtico. Entretanto, esta no uma escolha puramente tcnica
ou econmica, ela supe uma deciso preliminar, de natureza poltica e estratgica, sobre os objetivos do Estado e da insero internacional do Brasil. E, neste
caso, existem duas alternativas para o Brasil: manter-se como scio preferencial
dos Estados Unidos, na administrao da sua hegemonia continental, como o
caso do Canad, ou lutar para aumentar sua capacidade de deciso estratgica
autnoma, no campo da economia e da sua prpria segurana, por meio de uma
poltica hbil e determinada de complementaridade e competitividade crescente
com os Estados Unidos, envolvendo tambm as demais potncias do sistema
mundial, no fortalecimento da sua relao de liderana e solidariedade com os
pases da Amrica do Sul. Para isto, o Brasil ter de desenvolver instrumentos
e competncias para poder atuar simultaneamente no tabuleiro regional e em
outros espaos transversais de articulao de interesses e alianas, como o caso,
106
por exemplo, do grupo das potncias continentais, que se analisa na prxima

seo. O que absolutamente certo que as escolhas brasileiras sero decisivas
para o futuro da Amrica do Sul.
6 O BRASIL E AS DEMAIS POTNCIAS CONTINENTAIS: RSSIA, NDIA E CHINA
Por imposio geogrfica, histrica e constitucional, a prioridade nmero um da

poltica externa brasileira sempre foi a Amrica do Sul, durante o Imprio, e desde
o incio da Repblica. Entretanto, as dimenses naturais do pas, somadas projeo global do seu crescimento econmico e eficcia da sua poltica externa, na
primeira dcada do sculo XXI, projetaram a presena e a importncia brasileira
para fora das fronteiras continentais. E hoje, j impossvel discutir a insero
internacional do Brasil sem inserir seus objetivos e compromissos sul-americanos,
em uma perspectiva de expanso global dos seus interesses. O pas est se aproximando e estabelecendo alianas com alguns outros pases para propor mudanas das instituies e das regras de gesto da ordem mundial, que se consolidou
depois do fim da Guerra Fria.
Deste ponto de vista, se destacam alguns pases pelo seu dinamismo econmico e pelo ativismo de suas polticas externas, e o prprio governo brasileiro tem
trabalhado com uma estratgia que privilegia, em vrias questes da agenda internacional, as relaes e alianas possveis, cruzadas e transitrias, com as outras
potncias continentais, alm dos Estados Unidos como o caso da Rssia, da
China e da ndia.
Alguns analistas falam de potncias emergentes e a empresa Goldman
Sachs cunhou, em 2001, o acrnimo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), para
referir-se s quatro economias continentais que crescem rapidamente. Os BRIC
devem ultrapassar as economias dos Estados Unidos, Japo, Alemanha, GrBretanha, Frana e Itlia, at 2040, segundo as projees da Goldman Sachs,
devendo produzir uma mudana no balano de poder e na governana mundial. O acrnimo foi criticado de vrios pontos de vista, inclusive por no incluir
nos seus prognsticos, o papel futuro da Indonsia, da Coreia do Sul, do Mxico,
da Turquia, do Ir e da frica do Sul. Seja como for, a palavra BRIC se consolidou
na imprensa, nas reunies internacionais e na academia, como uma referncia
sinttica para projees e anlises comparativas.
A verdade que nos ltimos dez anos, a China passou do stimo para o
terceiro lugar, entre as maiores economias do mundo, e deve ultrapassar o Japo
j em 2010; o Brasil passou do dcimo para o oitavo, e deve estar entre as cinco
maiores economias do mundo, at o fim da prxima dcada; e a Rssia e a ndia
passaram para o grupo das doze maiores do ranking, e devero estar entre as dez
primeiras, at 2020. Com exceo da Rssia, os BRIC enfrentaram a crise de
107
2008 melhor que todos os demais pases desenvolvidos. No perodo da crise, o

crescimento dos BRIC menos a Rssia contribuiu com 45% do crescimento
total da economia mundial, e j em 2010, a previso de crescimento da China
de cerca de 10%; da ndia 7%; do Brasil 6%; e da Rssia 4%.8
De um ponto de vista de longo prazo, nesta mesma dcada, a China foi o
pas em que mais cresceu o investimento em cincia e desenvolvimento (C&D)
e a previso dos analistas de que a China venha a ser a maior potncia cientfica do mundo, nos prximos dez anos. O Brasil tambm teve um crescimento
expressivo, tanto em investimento como em publicaes cientficas, mas a ndia
perdeu posies, e a Rssia teve um declnio absoluto no seu investimento e na
sua produo, apesar de que a expectativa que os dois pases retomem as trajetrias passadas de alto investimento em cincia, tecnologia e formao de recursos
humanos qualificados.
Por outro lado, do ponto de vista de suas relaes econmicas internas,
nestes ltimos dez anos, a China ultrapassou os Estados Unidos como maior
parceiro comercial do Brasil e triplicou o seu comrcio com a ndia e a Rssia.
E, finalmente, do ponto de vista diplomtico, os quatro pases estiveram
juntos em vrias iniciativas importantes ligadas reorganizao da ordem econmica internacional, durante a primeira dcada do sculo XXI: como foi o caso da
criao do G-20, na Reunio de Cancun, nas negociaes comerciais da Rodada
de Doha, e depois, na formao e reunio do G-20, criado como resposta crise
financeira de 2008.
E a China e a Rssia estabeleceram uma parceria estratgica e militar extremamente importante do ponto de vista defensivo, com a formao da Organizao
de Cooperao de Xangai, em 2001, envolvendo os pases da sia Central,
Cazaquisto, Quirgistao, Tadjiquisto e Uzbequisto, alm da ndia, Monglia,
Ir e do Paquisto, na qualidade de observadores. Estas alianas diplomticas
setoriais e transitrias juntamente com a formao de um espao econmico com
grandes fluxos comerciais e financeiros, entre a China, a ndia, o Brasil e a Rssia
um fato novo e uma realidade econmica e diplomtica que deve se manter e
expandir na prxima dcada.
Do ponto de vista territorial e demogrfico, os quatro pases em conjunto
possuem quase um quarto do territrio e quase um tero da populao mundial.
Todos ocupam ou disputam hegemonias regionais, e em alguma medida, projetam seu poder econmico ou diplomtico para fora de suas prprias regies.
E, neste sentido, so Estados que questionam de uma forma ou outra a ordem
8. Segundo o Vienna Institute for International Economic Studies. Os dados de comrcio vieram da UNComtrade (ONU,
2009) e do FMI (2009) e as informaes econmicas dos jornais O Valor Econmico e Financial Times.
108
mundial estabelecida depois do fim da Guerra Fria. Mas estas semelhanas escondem grandes diferenas, entre os contextos e desafios geopolticos individuais ou
regionais, da Rssia, da China, da ndia e do Brasil.
Com relao a Rssia, depois do fim da Guerra Fria, no houve um acordo
de paz que definisse claramente suas perdas e reparaes. De fato, o territrio
sovitico no foi atacado, seu exrcito no foi destrudo e seus governantes no
foram punidos. Mas durante toda a dcada de 1990, os Estados Unidos e a Unio
Europeia (UE), juntamente com a Otan, incentivaram a autonomia dos pases
da antiga zona de influncia sovitica e promoveram ativamente o desmembramento do prprio territrio russo comeando pela Letnia, Estnia e Litunia,
e seguindo pela Ucrnia, Bielorrssia, Blcs, Cucaso e pelos pases da sia
Central. Em 1890, o Imprio Russo, construdo por Pedro, o Grande, e por
Catarina II, no sculo XVIII, tinha 22.400.000 Km2 e 130 milhes de habitantes,
era o segundo maior imprio territorial contnuo da histria da humanidade e
uma das cinco maiores potncias da Europa. No sculo XX, durante o perodo
sovitico, o territrio russo se manteve do mesmo tamanho, a sua populao
chegou aos 300 milhes de habitantes e a URSS se transformou na segunda maior
potncia militar e econmica do mundo. Hoje, a Rssia tem 17.075.200 Km2 e
apenas 152 milhes de habitantes, ou seja, na dcada de 1990 a Rssia perdeu
cerca de 5.000.000 de Km2 e aproximadamente 140 milhes de habitantes. Mas
apesar disto, a Rssia ainda mantm seu arsenal atmico e o seu potencial militar
e econmico, juntamente com uma deciso cada vez mais explcita de retomar sua
posio e sua importncia no continente Eurasiano.
Do outro lado do tabuleiro, desde 1991, os Estados Unidos e a Unio
Europeia tutelaram a desmontagem do territrio sovitico e lideraram a expanso da Otan, na Europa Central. Esta ofensiva estratgica da Otan e da Unio
Europeia e a sua interveno conjunta nos Blcs foram uma humilhao para
os russos. Ela provocou uma reao imediata e defensiva que comeou com o
governo Putin, em 2000, e seguiu nos anos seguintes com a recentralizao do
poder do Estado e da economia russa, com a retomada do seu complexo militarindustrial, com a nacionalizao seus recursos energticos e com a definio de
uma nova doutrina estratgica do Estado russo que autoriza o uso de armamento
nuclear, em caso de um ataque ainda que convencional Rssia.
Por sua vez, a China e a ndia so pases que possuem uma histria e uma
civilizao milenar e detm, em conjunto, um tero da populao mundial.
Mas, alm disto, compartilham uma fronteira de 3.200 km e tiveram uma
guerra por disputa territorial, em 1962. Ambos tm fronteiras com o Paquisto,
o Nepal, o Buto e com o Miamar. No tabuleiro geopoltico asitico, os indianos consideram que as relaes amistosas da China com o Paquisto, com
109
Bangladesh e com o Sri Lanka, fazem parte de uma estratgia chinesa de cerco
da ndia e de expanso chinesa no Sul da sia, a zona de influncia imediata
dos indianos. Por sua vez, os chineses consideram que a aproximao recente
entre os Estados Unidos e a ndia, e sua nova parceira estratgica e atmica,
fazem parte de uma estratgia de cerco da China. O que indica a existncia
de uma competio territorial e blica latente entre as duas potncias asiticas,
em torno da supremacia no Sul e no Sudeste da sia, envolvendo tambm os
Estados Unidos. Fora da regio imediata desta disputa, China e ndia tambm
competem, na sia Central, no Oriente Mdio e na frica, para assegurar sua
segurana energtica (Fiori, 2008, p.61).
A China e os Estados Unidos se assumem como concorrentes geopolticos e
potenciais adversrios militares na disputa da soberania de Taiwan e no controle
da pennsula coreana. E no se pode esquecer que a China teve um papel decisivo
nas Guerras da Coreia e do Vietn e que tem todas as caractersticas das grandes
potncias que nasceram e se expandiram no sistema mundial, desde o sculo
XVI. Por outro lado, a ndia vem assumindo cada vez mais a posio de aliado
estratgico dos Estados Unidos no sul da sia. Pode se transformar em cabea
de ponte das foras militares norte-americanas, em caso de um conflito generalizado na regio, como aconteceu tambm com a ndia no caso das lutas do poder
britnico com a Rssia e a China, durante o sculo XIX. Depois da sua independncia e mesmo depois de abandonar sua poltica internacional pacifista, durante
a dcada de 1970, a ndia nunca mostrou sinais de uma potncia expansiva e se
comporta como um Estado que foi obrigado a se armar para proteger e garantir
sua segurana em uma regio de alta instabilidade, em que sustenta uma disputa
territorial e uma competio atmica com o Paquisto, alm da China.
Por fim, o Brasil como a ndia, nunca teve caractersticas de um Estado
expansivo, do ponto de vista militar, pelo menos desde a Guerra do Paraguai, na
dcada de 1860. Depois de 1850, o Brasil no enfrentou mais guerras civis ou
ameaas de diviso interna, e depois da Guerra do Paraguai, o Brasil teve apenas
uma participao pontual, na Itlia, durante a Segunda Guerra Mundial, e em
algumas intervenes posteriores nas foras de paz da ONU e da Organizao
dos Estados Americanos (OEA). Sua relao com seus vizinhos da Amrica do
Sul, depois de 1870, foi pacfica e de pouca competitividade ou integrao poltica e econmica, e, durante todo o sculo XX, sua posio no continente foi a de
scio auxiliar da hegemonia continental dos Estados Unidos.
Depois da Segunda Guerra Mundial, o Brasil no teve maior participao
na Guerra Fria, mas apesar do seu alinhamento com os Estados Unidos, comeou
a praticar uma poltica externa mais autnoma, em particular na dcada de 1970,
quando rompeu seu acordo militar com os Estados Unidos, ampliou suas relaes
110
afro-asiticas e assinou um acordo atmico com a Alemanha, apesar da oposio

norte-americana. Mas sua crise econmica dos anos 1980 e o fim do regime militar desativaram este projeto, que foi completamente engavetando nos anos 1990,
quando o Brasil voltou a alinhar-se com os Estados Unidos e sua ideologia da
globalizao liberal e com seu projeto de criao da Alca.
Na primeira dcada do sculo XXI, entretanto, o Estado e os capitais brasileiros mudaram sua estratgia de insero internacional, aumentando sua presena
e seu ativismo fora do continente sul-americano. E foi exatamente no campo
diplomtico e econmico que o Brasil transcendeu as fronteiras sul-americanas e
aproximou-se das demais potncias continentais, fazendo-se presente em vrios
tabuleiros e conflitos geopolticos que nunca estiveram horizonte das preocupaes da poltica externa brasileira.
Do ponto de vista diplomtico, o Brasil manteve sua reivindicao a uma
cadeira permanente no Conselho de Segurana da ONU e teve um papel decisivo na formao do G-20, nas negociaes da Rodada Doha, da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), e na formao do outro G-20, que surgiu como
resposta crise financeira de 2008; tomou uma posio de liderana mundial,
nas negociaes da Conferncia do Clima de Copenhague; assumiu o comando
da Fora de Paz da ONU, no Haiti, e ampliou sua presena econmica e sua
colaborao internacional com a frica Negra. Ao mesmo tempo, estreitou seus
laos diplomticos com os pases rabes e se ofereceu para ajudar na mediao
do conflito em torno ao programa atmico do Ir. O Brasil tambm interveio
contra o golpe militar de Honduras e manteve sua posio contrria a qualquer
tipo de ruptura democrtica no continente latino-americano, mesmo depois que
os Estados unidos mudaram sua posio e apoiaram as eleies promovidas pelo
governo golpista.
Por outro lado, do ponto de vista econmico, o Brasil detm hoje a sexta
reserva mundial de urnio, controla a sua tecnologia de enriquecimento e pode
se tornar, em breve, um importante exportador de urnio enriquecido. Possui a
maior concentrao de biodiversidade do planeta e tambm possui a sua melhor
matriz energtica, e detm imensas reservas de gua, de terras arveis, alm de ter
desenvolvido uma excelente tecnologia e indstria de produo de biocombustvel renovvel. O Brasil o segundo maior produtor, e o maior exportador de
etanol do mundo, e muitos observadores consideram que o pas ter em breve a
primeira economia mundial sustentvel de biocombustveis. Alm disto, o pas
atingiu a autosuficincia em petrleo em 2006 e, com a confirmao das novas
descobertas da camada do pr-sal, da Bacia de Santos, o Brasil passar a ter uma
das cinco maiores reservas de petrleo do mundo, transformando-se em um dos
seus maiores exportadores.
111
Do ponto de vista empresarial, as multinacionais brasileiras tm ampliado sua

presena internacional e hoje o Brasil possui trs dos dez maiores bancos do mundo
(outros quatro so chineses). A Vale a segunda maior mineradora e a primeira em
minerao de ferro; a Petrobras a quarta empresa petrolfera do mundo e a quinta
empresa global por seu valor de mercado; a Embraer a terceira empresa aeronutica, atrs apenas da Boeing e da Airbus; o JBS Friboi o primeiro frigorfico de carne
de gado bovino do mundo e a Braskem, j agora, a oitava petroqumica do planeta.
Por fim, do ponto de vista da sua segurana, o Brasil deve diminuir sua
fragilidade militar a partir do acordo estratgico assinado com a Frana, em 2009,
que lhe permitir fabricar, como j sugerido, avies de caa de ltima gerao,
helicpteros de combate e submarinos atmicos, capacitando-se como principal
potncia militar da Amrica do Sul.
7 CONSIDERAES FINAIS: Brasil, a vocao natural e o projeto
de potncia
comum falar que existe uma vocao natural dos pases e dos povos, no sistema mundial, que seria determinada pela sua geografia e pelo seu passado histrico. E ao mesmo tempo, sempre existiram pases ou povos que atriburam a si um
destino manifesto, que lhes deu o direito de ignorar seus limites geogrficos e
projetar seu poder alm das suas fronteiras, com o objetivo de conquistar, civilizar
e supervisionar a histria dos povos que no foram escolhidos.
Mas quando se estuda a histria do sistema mundial, o que se descobre
que nunca existiu uma coisa nem a outra, ou seja, nunca existiram vocaes
naturais nem destinos manifestos. E se descobre tambm, que todos os pases
que se expandiram para fora de si e se transformaram em grandes potncias,
eram perifricos e insignificantes no sistema mundial, antes de tomar a deciso
poltica de transcender sua prpria geografia e mudar o rumo da sua histria,
em um processo secular, que combinou alianas e rupturas, parcerias estratgicas
e guerras e em que cada um partiu de uma situao geopoltica desfavorvel e
comeou a se expandir com seus prprios meios e ideias.
E, por fim, se conclui que neste sistema mundial inventado pelos europeus,
todos os pases esto sempre insatisfeitos e propondo-se a aumentar o seu poder
e a sua riqueza. Por isto, todos so potencialmente expansivos, mesmo quando
no se proponham a conquistar novos territrios (Fiori, 2007, p. 37). Donde
se possa deduzir que existe uma vontade ou projeto de potncia que universal,
independente das caractersticas especficas de cada Estado em particular.
Mas a prpria natureza competitiva e hierrquica do sistema impede que
todos tenham o mesmo sucesso, criando a impresso equivocada de que s alguns
possuem o destino manifesto de organizar o resto do mundo. Assim mesmo,
112
no h dvida de que pode existir uma distncia objetiva muito grande entre os
recursos e a capacidade que um pas dispe em um determinado momento e a sua
vontade ou deciso poltica de expandir seu poder e sua riqueza, mudando sua
posio na hierarquia internacional. uma distncia real, objetiva, material, mas
tambm uma distncia que pode e deve ser superada.
2do Brasil, dentro e fora da Amrica do Sul, contou at aqui com uma
dupla vantagem com relao aos demais, alm de ter tido, na primeira dcada
do sculo XXI, uma liderana poltica pessoal nica e irrepetvel, de enorme
impacto internacional.
Em primeiro lugar, ainda que parea paradoxal, o Brasil usufruiu da condio de potncia desarmada, porque de fato est situado na zona de proteo
atmica incondicional dos Estados Unidos. Em segundo lugar, queira ou no,
o Brasil usufruiu da condio de candidato-herdeiro condio de potncia,
formado a partir da mesma matriz cultural e civilizatria dos Estados Unidos,
ou seja, da rvore genealgica europeia. At por isto, a expanso da influncia
brasileira vai seguindo pelos caminhos j percorridos pelos Estados Unidos, e seus
antepassados europeus. Em terceiro lugar, durante quase toda a primeira dcada
do sculo XXI, o Brasil contou com a liderana poltica de um presidente que
transcendeu seu pas, e projetou sua imagem e sua influncia carismtica em todo
o mundo. Como passou em outro momento, e em outra clave, com a liderana
mundial de Mandela, que foi muito alm do poder e da influncia internacional
da frica do Sul.
Neste sentido, o fim do mandato do presidente Lula, representar, inevitavelmente, uma perda de posio no cenrio internacional, como aconteceu tambm com a sada de Mandela. Mas, por outro lado, o Brasil poder testar melhor
o seu peso objetivo, e a verdadeira disposio da sua sociedade e das suas elites de
seguirem a trajetria expansiva, desenhada pela poltica externa brasileira, entre
2003 e 2010. Porm, o Brasil ter de tomar algumas decises fundamentais, com
relao aos outros dois pontos que favoreceram a expanso recente da sua influencia internacional.
Em primeiro lugar, ter de definir seu prprio projeto mundial e sua especificidade com relao aos valores, diagnsticos e posies dos europeus e norteamericanos, com relao aos grandes temas e conflitos da agenda internacional.
Em segundo lugar, o Brasil ter de decidir se aceita ou no a condio militar
de aliado estratgico dos Estados Unidos, da Gr-Bretanha e da Frana, com
direito de acesso tecnologia de ponta como no caso da Turquia ou de Israel,
por exemplo mas mantendo-se na zona de influncia, proteo e deciso estratgica e militar dos Estados Unidos, e de seus principais aliados europeus. Ou
seja, o Brasil ter de decidir o seu lugar no mundo, a partir do seu pertencimento
113
originrio tradio europeia e crist, que o distingue e distancia inevitavelmente,

das outras tradies e potncias continentais que devero estar competindo com
os Estados Unidos e entre si, pela liderana mundial, nas prximas dcadas. E ter
de decidir se quer ou no, ter algum dia, a capacidade de sustentar suas posies
fora da Amrica do Sul, com seu prprio poder militar. De qualquer maneira,
se este for o caminho escolhido, o grande desafio brasileiro ser uma expanso
sem destino manifesto, sem a violncia blica dos europeus e sem o objetivo de
conquistar para civilizar e comandar a histria e o destino dos pases mais fracos.
114
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Captulo 3
RELAES BRASIL ESTADOS UNIDOS
1 INTRODUO
Este texto discute as questes polticas nas relaes entre o Brasil e os Estados
Unidos, incluindo com nfase aspectos econmicos. A seo 2 assinala a importncia dessas relaes e, ao mesmo tempo, o fato de que o papel dos Estados
Unidos no mundo encontra-se em uma fase que o crescimento de outros polos de
poder, particularmente no campo econmico, ganha grande significado. Na seo
3, analisam-se mais de perto essas mudanas, concentrando o foco nos aspectos
comerciais e econmicos do ponto de vista brasileiro. Nesse sentido, so apresentados dados que fornecem a base material que fundamenta a interpretao central
do texto: os Estados Unidos so muito importantes para o mundo e para o Brasil,
mas h uma tendncia lenta, de longo prazo, para a recomposio de certo equilbrio. Nas consideraes finais, que surgem da discusso apresentada, mostra-se
que o Brasil, seus governos, seus atores econmicos e sociais, o Estado atuam
considerando esse cenrio de mudanas, insistindo em que as relaes entre os
dois pases so boas, com adequado reconhecimento de diferenas de interesses.
2 QUESTES GERAIS NA RELAO BILATERAL
O presente item procura identificar os elementos de continuidade e de mudana

no comportamento brasileiro e, em parte, no dos Estados Unidos nas relaes entre
os dois pases, com base na hiptese de que as transformaes do cenrio mundial influenciaram as posturas. Parte-se do pressuposto de que a poltica do Estado
combinou-se com as mudanas objetivas ocorridas no cenrio econmico e poltico
mundial desde o incio dos anos 1990 at o incio de 2010. Referindo-se ao perodo, refletindo as posies do governo brasileiro, Patriota (2008, p. 97) afirma que:
Embora os Estados Unidos permaneam a nica superpotncia do sistema internacional, j no se pode dizer, hoje, que a ordem mundial se enquadre em um modelo
rigorosamente unipolar. Os recursos polticos e militares de que dispem o governo
e a sociedade norte-americanos, ainda que virtualmente incontrastveis, no lhes
asseguram a capacidade de definir resultados em escala global. O aparecimento de
novos atores e o funcionamento, ainda que imperfeito, de mecanismos multilaterais
impedem que Washington possa ser equiparada ao que foi Roma, como bem ilustra
o jornalista Cullen Murphy em seu recente livro Are we Rome?
118
A percepo de que o poder dos Estados Unidos passa por um processo

de relativizao tem progredido e torna-se significativamente consensual na
sociedade. Essa evoluo da percepo no Brasil resulta tambm da crtica do
mau uso desse poder. Esse julgamento tem sido constante e tem razes fortes.
A oposio poltica ao governo de Luiz Incio Lula da Silva, alguns setores do
Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e dos Democratas (DEM),
ao criticar a poltica externa, insistem em sublinhar a importncia dos Estados
Unidos e de outros pases ricos, mas reconhecem haver uma fragilizao relativa
daquele pas. No Brasil, a crtica do mau uso do poder tem razes longnquas,
que remontam ao perodo do Imprio e aos primeiros anos da Repblica. Por
isso mesmo, os Estados Unidos realizam ciclicamente movimentos buscando
a melhoria das relaes com a Amrica Latina. Como lembra Hirst (2009),
depois da poltica do esplndido isolamento, que coincidiu com aes intervencionistas na regio, o secretrio de Estado Cordell Hull, em 1933, anuncia a poltica de Boa Vizinhana, exemplificada pela retirada do Haiti. Essas
formas de ao alternativas reproduziram-se em outros contextos ao longo do
tempo. O que certo que a centralidade norte-americana foi importante e,
de todos os modos, permanece na contemporaneidade, ainda que atenuada.
Nos Estados Unidos, a discusso sobre o poder americano de grande
importncia e se d nos campos da poltica, da economia e do poder estratgico.
Os realistas, como Waltz (2000), percebem as dificuldades da unipolaridade.
Ao mesmo tempo, h foras importantes, particularmente na linha dos neoconservadores (STELZER, 2004), que mantm sua crena na excepcionalidade
norte-americana com a consequente suposio da permanncia da supremacia
dos Estados Unidos como polo nico no sistema internacional. Nos meios
acadmicos, no campo dos estudos sobre relaes internacionais, a percepo
existente no Brasil do debilitamento relativo encontra contrapartida, e inserese no debate relativo Amrica Latina por meio da crtica ao unilateralismo.
Hakim (2006) sinaliza os problemas que foram criados pela lgica unilateral
do perodo George W. Bush, com consequentes dificuldades para a cooperao
entre pases, ainda que nas relaes bilaterais e no quadro dos rgos internacionais tenham-se mantido francamente amistosas. Lowenthal (2008, p. 40),
antes das eleies norte-americanas de novembro de 2008, afirmava que
A maior contribuio que poder ser feita pelo prximo governo para a melhoria
das relaes interamericanas seria uma restaurao do papel mundial desempenhado
pelos Estados Unidos, que respeitasse o direito internacional, e a opinio pblica
mundial, que cooperasse sem dominar, que fosse comprometido com o multilateralismo e as instituies internacionais (inclusive a Organizao dos Estados
Americanos e as Naes Unidas), sensvel s aspiraes latino-americanas de um
maior reconhecimento internacional (...).
Relaes Brasil Estados Unidos
119
Os temas da dcada de 2000 tm origens longnquas. As relaes assimtricas foram fonte permanente de contenciosos e de debate na segunda
metade do sculo XIX e em todo o sculo XX. A questo de Cuba origina-se
em 1961 e chega aos dias de hoje. Porm, as assimetrias existentes entre os
pases encontram um quadro modificado que viabilizou, em contexto ainda
desigual, relaes mais equilibradas. Em estudo para o Congresso dos Estados
Unidos, Seelke e Meyer (2009, p. 1-2) caracterizam esse relativo equilbrio:
Atualmente, as relaes entre os Estados Unidos e o Brasil podem ser caracterizadas como amigveis. Os Estados Unidos olham crescentemente o Brasil
como uma significativa potncia regional, especialmente em seu papel de fora
estabilizadora na Amrica Latina. Apesar de desacordos peridicos em relao
ao comrcio e a temas polticos, Brasil e Estados Unidos tm trabalhado de
forma prxima num largo espectro de temas bilaterais e regionais. Funcionrios
norte-americanos responderam positivamente aos esforos brasileiros para afirmar sua liderana regional, que tem sido desafiada pelo crescimento de Hugo
Chvez na Venezuela, baseado na riqueza petrolfera (Monte Reel, Washington
Post, 8 Fevereiro 2007). Logo no comeo de 2007, dois encontros de alto nvel
entre os Presidentes Bush e Lula fortaleceram as relaes Estados Unidos
Brasil. O ltimo encontro culminou, em maro 2007, com a assinatura do
Memorandum Estados Unidos Brasil relativo ao Acordo (MOU) para promover o desenvolvimento dos bio-combustveis no Hemisfrio Ocidental
(CRS Report RL 34191, Seelke and Yacobucci). A iniciativa foi ampliada em
Novembro 2008 de forma a incluir mais Estados da Africa, da Amrica Central,
e do Caribe (U.S. Department of State, Office of the Spokesman, November
20, 2008).1
A ideia de relaes equilibradas deve ser considerada de forma bastante

relativa. Alcan-las no questo que se restrinja aos dois pases, nem pode ser
atingida, na atual fase histrica, no quadro das relaes bilaterais. Quando se
afirma haver relaes mais equilibradas, faz-se considerando o quadro das relaes internacionais contemporneas e como se desenham para o sculo XXI.
Como apontou Buzan (2008), as prximas dcadas sero caracterizadas ou pela permanncia da configurao atual do sistema internacional uma
1. Currently, relations between the United States and Brazil may be characterized as friendly. The United States has
increasingly regarded Brazil as a significant regional power, especially in its role as a stabilizing force in Latin America.
Despite periodic disagreements on trade and political issues, Brazil and the United States have worked closely on a
wide range of bilateral and regional issues. U.S. officials have responded positively to Brazils recent efforts to reassert its regional leadership, which has been challenged by the rise of the oil-rich Hugo Chvez in Venezuela (Monte
Reel, Washington Post, February 8, 2007). Early in 2007, two high-level meetings between Presidents Bush and Lula
strengthened U.S. Brazilian relations. The latter meeting culminated in the March 2007 signing of a U.S. Brazil
Memorandum of Understanding (MOU) to promote bio-fuels development in the Western Hemisphere (CRS Report
RL 34191, Seelke and Yacobucci). The initiative was expanded in November 2008 to include additional countries in
Africa, Central America, and the Caribbean (U.S. Department of State, Office of the Spokesman, November 20, 2008).
120
Superpotncia e vrias Grandes Potncias, ou por um destes cenrios alternativos: duas ou trs Superpotncias, e algumas poucas Grandes Potncias ou
Nenhuma Superpotncia, e vrias Grandes Potncias. O surgimento de cenrios alternativos configurao atual depende em parte da forma como os Estados
Unidos exercem sua liderana e do tipo de reao que esta hegemonia desperta
nos demais pases. Se houver condies para a postura unilateral se consolidar
como possibilidade dominante se ela afirmar-se no sistema multilateral de
comrcio impedir que regimes sejam respeitados no quadro da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC). Ou melhor, esses regimes, como a teoria dos regimes internacionais sugere, subsistiriam na medida em que servem para sustentar
os interesses gerais daqueles que os formularam. Isso bloquearia a perspectiva
da aceitao consensual de suas regras por todos. Do ponto de vista brasileiro, o
debate sobre a execuo das decises da OMC relativas s deliberaes do panel
sobre os subsdios produo de algodo nos Estados Unidos importante. Caso
haja contrarretaliaes, ainda que a partir de benefcios unilaterais, como seria a
retirada das vantagens do Sistema Geral de Preferncias, sugerida pela presidente
e pelo vice-presidente da Comisso de Agricultura do Senado, Blanche Lincoln,
Democrata, e Saxby Chambliss, Republicano (LANDIM, 2010), o resultado
seria exatamente o debilitamento do regime.
Raciocnio semelhante vale para os temas de segurana. Se eles forem tratados sem o devido respeito pelas decises dos rgos internacionais, inclusive
das Naes Unidas, pode-se afirmar a tendncia crescente busca de contraposio s aes norte-americanas por meio da formao de coalizes contrrias
agenda daquele pas. Veiga, Iglesias e Rios (2009) acreditam que os movimentos
brasileiros em diferentes cenrios internacionais meio ambiente, G-20 financeiro, por exemplo sinalizam um interesse afirmativo, pr-ativo, que encontra
sustentao interna e s poderia ser paralisado se houvesse retrocessos protecionistas e nacionalistas originados nos pases centrais ou mesmo na China. Essa
anlise tem a ver diretamente com as relaes entre Estados Unidos e Brasil: seu
nvel amigvel caminha paralelamente ao fortalecimento do multilateralismo.
A regulamentao, em fevereiro de 2010, pela Agncia de Proteo Ambiental
dos Estados Unidos (EPA2), do uso de combustveis renovveis em misturas na
gasolina e no diesel de forma que poderia futuramente favorecer o etanol produzido no Brasil, pode ser considerada um sinal positivo para a perspectiva amigvel. Contudo, h outros sinais cujos possveis desdobramentos no asseguram
uma evoluo na mesma direo. So os casos em que no se percorre at o fim
o caminho das solues negociadas. Um exemplo o que sucede ou sucedeu
em algumas regies, como no Oriente Mdio, onde no prevaleceu o multilate2. Sigla em ingls de US Environmental Protection Agency.
121
ralismo para a soluo dos complexos e perigosos temas relativos paz, segurana e no proliferao nuclear. Nesses casos, divergncias e contraposies
se fazem sentir. Na viagem da secretria de Estado norte-americana Hillary
Clinton ao Brasil, em maro de 2010, as questes estratgicas, no caso as relaes com o Ir, passam a ter peso maior mesmo que em clima amigvel.
Em outras palavras, se na configurao internacional se consolida a situao
de existncia de uma nica superpotncia, na percepo do governo Luiz Incio
Lula da Silva, a consequncia seria insegurana para os demais Estados. Trata-se
de sentimento difuso na sociedade brasileira. No caso de situao de prevalncia de uma nica superpotncia, como ensina a experincia histrica, poderia
acentuar-se a tendncia adoo, isoladamente ou em coalizes, de polticas para
contrabalan-la. Isso explica aspectos importantes da poltica brasileira, cujos
movimentos visam ao fortalecimento dos organismos multilaterais. Foi assim no
momento da participao ativa na constituio da United Nations Stabilization
Mission in Haiti (MINUSTAH) em 2004, aps a aprovao da Resoluo no
1542 do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Aps o terremoto de janeiro
de 2010, essa perspectiva se consolidou. No caso da criao e da continuidade
da MINUSTAH, evidenciou-se identidade com a posio norte-americana. Em
outras questes as diferenas vieram tona, mesmo nos temas latino-americanos.
Foi assim no tocante crise de Honduras de 2009 e tambm na avaliao de
alguns governos crticos dos Estados Unidos, como o caso da Venezuela.
A presena ativa do Brasil na criao do G-20 comercial em 2003, antes da
reunio da OMC para dar continuidade Rodada Doha em Cancun, resultou de
uma deciso do governo que visava evitar e debilitar a capacidade impositiva dos
pases centrais. Buscava-se nesse caso contrastar os interesses comerciais dos pases
ricos e os riscos de uma aliana Unio Europeia Estados Unidos que consolidasse
um regime internacional de comrcio que no favorecesse a busca de equilbrio e
os interesses dos pases produtores de bens agrcolas, como o Brasil. Tratou-se de
(...) criar condies factveis, efetivas e equilibradas para as negociaes agrcolas, que se acham comprometidas pela incapacidade demonstrada pela Unio
Europeia de liberalizar o seu mercado, pela falta de contedo real e efetivo das
propostas norte-americanas e pelas reticncias com que pases como a ndia e
a China abordam a agenda agrcola. Seria necessrio que o Brasil aumentasse
o nvel de presso sobre a Unio Europeia e os Estados Unidos para um maior
engajamento em agricultura (...) (BRASIL, 2003).
O interesse do Brasil pelo G-20 financeiro, cuja origem remonta a 1999,

passando a ter um papel mais efetivo depois da crise de 2008, explica-se pela
diretriz discutida. Nas relaes com os Estados Unidos, pretende-se o fortalecimento da cooperao no quadro multilateral e bilateral. Ao mesmo tempo, h
122
uma constante busca de instrumentos que visam proteger e fortalecer a posio

brasileira no caso de dificuldades ou de confrontao. Nos conflitos no resolvidos por meio de negociaes, o Brasil procura solues preferencialmente pelos
caminhos assegurados pelas organizaes internacionais, utilizando os argumentos, que considera a seu favor, permitidos pelo direito internacional. Se isso
verdadeiro no tocante a impasses e contenciosos especficos, no campo mais geral
das relaes externas, so visveis os esforos visando criar ou preservar formas
que permitam maior equilbrio. isso que explica o universalismo, a busca do
estreitamento de relaes com todas as partes, garantindo, segundo argumentam
sucessivos governos, a possibilidade de agir em favor da paz e da cooperao.
Isso no significa acreditar em influncia acima de sua prpria capacidade,
mas uma diretriz que visa definir espao na resoluo dos problemas internacionais. Os Estados Unidos negociam acordos de carter universal o caso de seu
ativismo nas sucessivas rodadas da OMC ou mesmo nas Naes Unidas sem
deixar de buscar acordos bilaterais com pases ou grupos de pases. Como prprio
a um pas que surgiu como nica superpotncia, utiliza seu poder em todas as
circunstncias: seja para estimular aes multilaterais de acordo com os prprios
interesses, seja de modo unilateral. No Brasil, h uma posio crtica em relao
ao unilateralismo e ao uso do excesso de poder. No caso norte-americano, h uma
atitude crtica em relao s aes brasileiras. Para o governo dos Estados Unidos,
setores do Congresso e grupos empresariais, o Brasil enfrenta, em alguns casos, os
interesses daquele pas desnecessariamente. Isso no campo comercial, de servios,
de direitos autorais, assim como em questes propriamente polticas e atinentes
segurana. Consequncia do fracasso da reunio ministerial da OMC de Genebra
de julho de 2008, momento no qual as posies brasileiras mais se aproximaram
das norte-americanas, h, a partir da, recuo de ambos os pases no tocante s
negociaes multilaterais. Fortalece-se o tipo de negociao conhecida como spaghetti bowl (BHAGWATI, 1995). Na relao com a Amrica Latina, os Estados
Unidos negociam reas de livre comrcio com inmeros pases, inclusive alguns
que integram unies alfandegrias, como Peru e Colmbia. No caso do Brasil, a
retomada das negociaes Unio Europeia Mercado Comum do Sul (Mercosul)
em 2010 tem a ver com o reconhecimento de dificuldades importantes para o
avano multilateral, especificamente no caso das relaes econmicas e comerciais.
O contencioso do algodo iniciado em 2001, com a busca do rgo de
Soluo de Controvrsias da OMC para dirimir o conflito de interesses com
importantes repercusses em 2010 em vista da resistncia norte-americana a ajustar-se ao veredicto , consolida a ideia de contrastes significativos, mas no quadro
de relaes razoavelmente estveis. Em 2001, os agricultores brasileiros produtores de algodo, por intermdio do ministro da Agricultura Pratini de Moraes,
pedem que o Ministrio das Relaes Exteriores d incio a consultas informais ao
123
governo dos Estados Unidos (...) at mesmo para que possamos recolher elementos adicionais de informao que nos permitiriam delimitar claramente o pleito
do Brasil, antes de dar incio aos procedimentos de soluo de controvrsias da
OMC (LAFER, 2001). Da parte brasileira, buscam-se acordos negociados, preservando os prprios interesses. Isto , como se verifica em outros temas, visa-se
soluo pela via bilateral e, ao mesmo tempo, recorre-se aos rgos internacionais
e aos instrumentos estipulados pelo direito internacional pblico, se necessrio.
No caso do algodo, ainda em setembro de 2009, depois de julgados pelo
rgo de Soluo de Controvrsias o pedido brasileiro e o recurso norte-americano este ltimo negado no primeiro semestre de 2009 , o ministro Celso
Amorim mantm a poltica de busca de acordos. Segundo o ministro, o governo
se preparou para tomar as medidas necessrias no caso de no haver mudana na
poltica americana, todavia, esperava-se que ocorresse essa mudana permitindo
que essa poltica se tornasse compatvel com as regras da OMC. A assimetria de
poder e as ameaas relativas no renovao do Sistema Geral de Preferncias,
sugerido por Ron Kirk chefe do United States Trade Representative (USTR) sistema este que interessa de modo particular aos industriais brasileiros , explicam
o cuidado com que o tema tratado. No primeiro semestre de 2010, quando
o governo brasileiro elabora a lista de retaliaes, a preocupao constante,
visando demonstrar que o espao da negociao est aberto e que o objetivo
retirar os subsdios ao algodo.
Nos primeiros meses de 2010, quando o governo do Brasil, no quadro da
Cmara de Comrcio Exterior (Camex), discute a aplicao das retaliaes de
acordo com as regras da OMC, surge o argumento de contrarretaliaes formulado por representantes norte-americanos, posio no compartilhada por
importantes atores nos Estados Unidos, como o caso da US Chamber. Da parte
brasileira, h conhecimento das dificuldades enfrentadas pelo governo americano
e da capacidade de lobby que alguns setores conseguem exercer sobre o Congresso
dos Estados Unidos. Em pesquisa desenvolvida no Instituto Nacional de Cincia
e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (Ineu) a respeito da poltica
de comrcio agrcola, fica evidenciado que (...) em questes de alta sensibilidade,
que normalmente envolvem polticas de domnio do Congresso, a adequao
tende a ser mais problemtica (LIMA, 2009). Isso sugere que a tendncia a conflitos comerciais persista, j que mudanas so difceis quando tm de necessariamente passar pelo voto dos representantes ou dos senadores norte-americanos.
As posies do Estado brasileiro em relao aos Estados Unidos visam ao
fortalecimento de vnculos positivos e ao aumento das relaes em suas diferentes
vertentes: comerciais, financeiras, transferncia de tecnologia, polticas, culturais
etc. Esse interesse est vinculado, e busca ser funcional, ao objetivo de garantir
melhores condies de insero em outras arenas internacionais.
124
As dificuldades para a compreenso da posio brasileira em relao aos

Estados Unidos relacionam-se com os dilemas e contradies do mundo psGuerra Fria, marcado por tenses entre tentativas de hegemonia e movimentos
de descompresso sistmica. Ao contrrio dos pases desenvolvidos, cujos recursos de poder econmico e militar lhes garantem influncia internacional, ainda
que com riscos potenciais de over extension, isto , de ir alm do que se pretendia
inicialmente, a projeo externa do Brasil perseguida mediante intensa participao, ainda que com diferentes estratgias, nos foros polticos e econmicos
regionais e multilaterais. Essa participao prende-se, por um lado, procura de
preservao do pas frente aos riscos de vulnerabilidade e, por outro, tentativa
de aumentar o prprio poder, o que Pinheiro (2004) chama de institucionalismo
pragmtico. Sendo a busca de preservao frente aos riscos um objetivo comum
para qualquer Estado, no caso brasileiro ela implica posicionar-se em diferentes
tabuleiros, globais e/ou regionais, com diferentes posturas.
As transformaes ocorridas, mas que no se apresentavam como cenrios
previsveis antes dos anos 1990, influenciaram decisivamente a percepo que o
Brasil desenvolveu no que se refere ao cenrio internacional e, especificamente, em
relao aos Estados Unidos. Entre essas transformaes, cabe destacar: i) o processo de intensificao do unilateralismo norte-americano na primeira dcada do
sculo XXI; ii) o impacto da ascenso da China; iii) a valorizao das commodities
agrcolas a partir de 2003, tendncia que no parece alterada pela crise financeira e
econmica iniciada no segundo semestre de 2008; iv) a reestruturao dos eixos de
desenvolvimento mundial, em particular o papel de ndia, Rssia e frica do Sul; v)
o crescimento dos fluxos de comrcio para pases que at 1990 no eram relevantes
para o Brasil; vi) o papel atribudo pelo Brasil s negociaes econmicas multilaterais, inclusive na fase imediatamente posterior crise de 2008, evidenciado pela
participao ativa do pas no G-20 financeiro; e vii) a consolidao de um cenrio
regional, no Mercosul, na Amrica do Sul e Latina, em que no h liderana, mas
se criam condies favorveis para um dilogo mais forte com os Estados Unidos.
No mundo ps-Guerra Fria, a atuao do Brasil no se estrutura, como
at ento, no contexto de uma articulao polarizada do sistema internacional.
Ela ocorre, como a de todos os Estados, no quadro de incertezas no cenrio
internacional contemporneo, e visa atenuar as vulnerabilidades e fortalecer as
oportunidades do pas. Uma dimenso forte e estruturante, da ao do governo
Lula, busca evitar a adeso a arranjos que possam limitar as futuras opes do
pas. Nesse quadro, explica-se a posio brasileira em Mar del Plata, em 2005,
quando a IV Cpula de Chefes de Estado e de Governo das Amricas decidiu
postergar indefinidamente, sine die, a discusso sobre a constituio de uma
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A posio do governo brasileiro
contribuiu decisivamente, juntamente com a da Argentina e a da Venezuela,
125
para essa deciso. Com essa mesma perspectiva, tem-se evitado a adeso a
acordos que possam limitar a ao brasileira, e buscado caminhos paralelos:
multilateralismo, acordos bilaterais, adiamento de decises. Nesse sentido, o
fracasso, ainda no definitivo, da Rodada Doha e a crise financeira iniciada
no segundo semestre de 2008 inicialmente com foco nos Estados Unidos
sugerem a permanncia do interesse na autonomia de decises.
Tanto nas negociaes da Alca como nas da Rodada Doha, evidenciou-se
uma situao de dificuldade, que persiste hoje, para uma ampliao do comrcio
que resguardasse os interesses brasileiros. A documentao brasileira a respeito
clara. Referindo-se a discusses bilaterais, o embaixador Corra (2004) afirmava:
Os EUA assinalaram em ambas as ocasies (reunies de representantes dos dois
pases) que apenas com acesso a mercado ampliado poderiam ir alm dos termos de
sua proposta conjunta com a Unio Europeia. De acordo com Al Johnson, esta seria
a nica forma de [o governo americano] vender internamente um eventual pacote
agrcola na OMC.
A preocupao em evitar a adeso a arranjos que possam comprometer

o raio de manobra do pas tem sido fortemente sublinhada no governo Lula.
Mesmo com concesses, como as havidas na reunio da Rodada Doha da
OMC em julho de 2008, demonstrando interesse concreto na busca de resultados na negociao, tenta-se evitar que a barganha possa condicionar o futuro
do desenvolvimento industrial, cientfico e tecnolgico, e possa condicionar
a afirmao de uma rea de servios no Brasil em troca de benefcios de curto
prazo. Rouqui (2006, p. 376) radicaliza esse raciocnio, quando pergunta se
Um pas ambicioso como o Brasil aceitaria sacrificar seu parque industrial
ao dinamismo e prosperidade de sua agricultura.3 Na resposta que oferece
prpria pergunta, afirma que essa preocupao de longo prazo, essa busca
de evitar o condicionamento do futuro, explica os elementos condicionadores
dos movimentos externos. No se trata de volta ao terceiro-mundismo, mas
de relaes cordiais e conflitivas ao mesmo tempo, no caso da relao com os
Estados Unidos, uma confrontation douce (confrontao compreensiva).
H mudanas significativas no cenrio externo, que o governo brasileiro
parece levar em considerao. Uma delas foi o crescimento da economia mundial, a partir de 2001 at 2008, com destaque para o papel da China, que levou
setores empresariais e grupos importantes no governo a reorientar o foco de seus
interesses. O aumento do preo das commodities, inclusive do petrleo e do gs,
bem como a liquidez observada no sistema financeiro internacional, nos primeiros anos do sculo XXI, colaboraram para o aumento das exportaes do Brasil,
3. Un pays ambitieux comme le Brsil envisagerait-il de sacrifier son appareil industriel au dynamisme et la prosperrit de son agriculture?
126
assim como dos outros pases da regio. A recesso iniciada em 2008, com a
contrao dos mercados principalmente nos pases centrais, no alterou, mas ao
contrrio, acentuou como se viu em inmeras reunies internacionais, inclusive
na do G-20 financeiro em Pittsburgh, em setembro de 2009 a concentrao de
energias nas negociaes multilaterais ou plurilaterais, visando reorganizao
do sistema financeiro e econmico internacional. Busca-se o fortalecimento do
papel dos grandes pases emergentes, na perspectiva de um reconhecimento institucional formal. Isso explica a reiterao do esforo pela mudana da estrutura do
Conselho de Segurana das Naes Unidas pela alterao da distribuio das cotas
de capital no Fundo Monetrio Internacional (FMI) e no Banco Mundial, assim
como o crescimento do perfil da interveno poltica. A posio norte-americana
nesses casos no tem sido uniforme. Aceitou o aumento do share das cotas no
FMI e no Banco Mundial, que encontrava resistncia em alguns pases europeus,
mas no age ativamente no debate sobre as mudanas no Conselho de Segurana
e na Organizao das Naes Unidas (ONU). O posicionamento ativo em temas
em que o Brasil tradicionalmente no se manifestava, quando no coincidente
com a posio norte-americana, visto criticamente. Mesmo assim, no provocaram nas administraes de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da
Silva, e de Bill Clinton, George Bush e Barack Obama, confrontos importantes.
A intensificao do unilateralismo norte-americano na administrao de
George W. Bush (2001-2008) fortaleceu nos governos de Fernando Henrique
Cardoso e particularmente de Luiz Incio Lula da Silva o interesse por polticas
ativas de articulao internacional voltadas aos grandes pases emergentes. No caso
da China, como se examina, foi de grande significado a potencialidade comercial
existente entre os dois pases. Relativamente Rssia, ndia e frica do Sul,
alm da busca de cooperao econmica e comercial, foram relevantes os aspectos
propriamente polticos. Na percepo brasileira, a capacidade nacional considerada suficiente para contribuir ao objetivo de produzir resultados debilitadores
do unilateralismo. importante para a compreenso das relaes com os Estados
Unidos entender que no perodo de hegemonia do pensamento liberal, particularmente nos anos 1990, no Brasil ainda permaneceu razovel capacidade de
pensar e implementar projetos, sem desconhecer as relaes de poder existentes e
o aprofundamento do fenmeno chamado de globalizao. Em outros termos, no
Estado, por motivaes diversas, permaneceram sendo instrumentos importantes
de polticas pblicas instituies, como o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES), a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), o Banco do
Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (CEF) etc.
No sculo XXI, a insero externa do Brasil ocorre num contexto em que
no so claros os parmetros. No h, em razo das profundas mudanas em curso,
definies claras. No h certezas definitivas. Esse movimento geral interessa a todos
127
os Estados, mas a reao frente a ele tem especificidades. A centralidade norteamericana est em questo e essa situao tem implicaes para a poltica externa
brasileira. Basta ver o papel do dlar, moeda reserva por excelncia em todo o sculo
XX, posio hoje questionada por alguns, embora ainda sem uma substituta ou
alternativa consolidada (VIGEVANI; RANZINI, 2009). O euro, o iuane e o iene
poderiam jogar o papel de moedas reservas globais, mas ainda no alcanaram este
patamar, como mostram os desdobramentos mais recentes da crise internacional
na Europa. Durante boa parte do perodo das chamadas polaridades definidas,
ou seja, da Guerra Fria (1946-1989), as posies internacionais do Brasil foram
em geral resistentes consolidao de instituies e de regimes internacionais, por
considerar que congelariam a hierarquia de poder existente (CASTRO, 1982).
A partir da dcada de 1980, no bojo da crise da dvida externa, da alta
inflao e da estagnao econmica, acentuou-se o debate entre parte das elites
brasileiras no sentido de repensar o modelo de desenvolvimento econmico do
pas. No final da dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, ganhou fora a
percepo de que o Brasil deveria ter uma postura mais participativa em relao
s grandes questes internacionais. O caminho encontrado pelos formuladores da poltica externa brasileira para garantir maior insero internacional no
mundo ps-Guerra Fria foi a busca de maior participao em organizaes e
regimes internacionais e a adoo de iniciativas visando integrao regional.
Alguns governos, sob diferentes vieses, buscaram aproximao maior com os
Estados Unidos, o que no trouxe os resultados esperados. Isso aconteceu no
governo Collor de Mello (1990-1992), quando as relaes econmicas, particularmente no tocante negociao da dvida externa, deterioraram-se. No
governo Fernando Henrique Cardoso, sob a gide do conceito da autonomia
pela participao (FONSECA JR., 1998), a procura de melhores relaes com
os Estados Unidos tampouco surtiu os resultados esperados. Contenciosos
comerciais mantiveram-se, no encontrando o apoio esperado de parte dos
Estados Unidos a busca de maior insero brasileira em questes internacionais
consideradas importantes, como a incluso no Conselho de Segurana da ONU.
Entre 1990 e 2002 vigorou o conceito de autonomia pela participao, em
contraposio noo de autonomia pela distncia, operada pela diplomacia brasileira durante grande parte do perodo da bipolaridade. Com o fim da Guerra Fria, a
Amrica do Sul passou a ser vista na verdade, ainda como tendo menor importncia estratgica para as grandes potncias, em particular para os Estados Unidos
(AYERBE, 2002). Na perspectiva brasileira, plenamente desenvolvida no governo
Luiz Incio Lula as Silva, h uma mudana significativa que se pode chamar de
autonomia pela diversificao. Segundo Hermann (1990), as mudanas da poltica
exterior de um Estado podem ser classificadas em quatro nveis, do menor ao maior:
i) ajustamento nas metas a serem alcanadas; ii) mudanas nos mtodos ou nos
128
meios/instrumentos empregados; iii) mudanas de metas, e iv) mudanas na orientao da poltica externa.4 Parte-se de mudanas no nvel de ajustes, para mudanas
em termos programticos, alcanando no nvel iii a prpria mudana de objetivos e,
finalmente, a mudana de orientao, de paradigma. No existe uma ruptura brusca
entre um nvel e outro, mas h mudanas significativas quando se ultrapassam dois
nveis ou quando o acmulo de mudanas determina uma qualidade diferente na
ao externa. No Brasil, entre outras motivaes, aproveita-se da situao de menor
importncia estratgica atribuda pelo governo dos Estados Unidos regio para dar
incio a um movimento, que se considera de forte interesse, visando a insero definitiva como pas intermedirio com interesses universais. Sem, todavia, desconhecer os
prprios limites. A classificao de Hermann ajuda a compreender porque, mesmo
sem rupturas, podem acontecer mudanas importantes. A passagem de um nvel
ao seguinte pode dar-se gradativamente. O mesmo vale para as mudanas que se
operam nas sucesses governamentais ou no mesmo governo.
As questes centrais com que o governo Obama ter de lidar no permitem
prognosticar incentivos para uma ao latino-americana intensa. Portanto, tambm
em relao ao Brasil no se deve esperar uma parceria significativa, mas continuidade
de relaes pragmticas, no prioritrias. A agenda norte-americana na segunda
dcada do sculo XXI continuar focada na crise econmica, nos temas da assistncia
mdica e previdenciria, nos conflitos externos com implicaes militares, como so
os de Iraque, Afeganisto e do Oriente Mdio em geral. Em relao regio, haver
alguma inflexo em direo a temas sociais, mas sem formulaes importantes de
questes maiores, como seria a retomada do debate sobre as relaes econmicas em
perspectiva bilateral, regional e multilateral. No discurso programtico pronunciado
em Miami em maio de 2008, o futuro presidente sinalizou as diretrizes:
tempo para uma nova aliana das Amricas. Depois de oito anos de polticas falidas
do passado, ns precisamos de uma nova liderana para o futuro. Depois de dcadas
pressionando por reformas a partir do alto, ns precisamos de uma agenda que coloque
no topo democracia, segurana, e oportunidades partindo da base para cima. Assim
minha poltica para as Amricas ser guiada pelo simples princpio de que o que bom
para o povo das Amricas bom para os Estados Unidos. Isto significa medir o sucesso
no apenas pelos acordos entre governos, mas tambm por meio das expectativas das
crianas das favelas do Rio, da segurana dos policiais da Cidade do Mxico, e dos
gritos respondidos dos prisioneiros polticos que se fazem sentir das prises de Havana.5
4. No original: 1. adjustment changes, 2. program changes, 3. problem/goal changes, 4. international orientation changes.
5. Its time for a new alliance of the Americas. After eight years of the failed policies of the past, we need new leadership for the future. After decades pressing for top-down reform, we need an agenda that advances democracy,
security, and opportunity from the bottom up. So my policy towards the Americas will be guided by the simple principle
that whats good for the people of the Americas is good for the United States. That means measuring success not just
through agreements among governments, but also through the hopes of the child in the favelas of Rio, the security for
the policeman in Mexico City, and the answered cries of political prisoners heard from jails in Havana (OBAMA, 2008).
129
No h referncias a questes substantivas, como seria a abertura de um

debate relativo a um tratamento de novo tipo para os temas da segurana regional, inclusive a questo do combate ao trfico de entorpecentes. Tambm no
existem referncias de novo tipo no tocante a Cuba, aos temas da migrao,
s relaes econmicas que poderiam fortalecer a competitividade dos produtos da regio, inclusive em setores especficos de alta tecnologia. A presena
na equipe de Barack Obama de figuras, como Arturo Valenzuela e Thomas
Shannon pode sinalizar a existncia de canais sensveis para o Brasil, mas no
assegura que as posies desses atores possam ter um peso decisivo. Os acontecimentos relativos crise em Honduras servem como comprovao.
Na anlise dos fundamentos da poltica externa brasileira, tm relevncia
dois conceitos: autonomia, que alguns identificam com soberania, e universalismo, que serve tambm para explicar parte dos rumos e das estratgias de
dilogo do Brasil com os Estados Unidos. A tradio e a retrica visam buscar a
reafirmao desses conceitos social e historicamente construdos e inserem-se no
conjunto de percepes subjetivas que informam, em alguma medida, as aes
dos atores polticos. Esto nos quadros cognitivos que influenciam a diplomacia
brasileira e corroboram a sua retrica de tradio e continuidade. Na formulao de Bandeira (2009, p. 23), (...) a soberania a muralha da ptria. Trata-se,
portanto, de afirm-la. Para isso, esse autor, refletindo corrente de pensamento
importante no Brasil, lembra que (...) conforme o prprio Rui Barbosa observou, no se toma a srio a lei das naes, seno entre as potncias cujas foras
se equilibram. Segundo ele, isso seria especificamente importante quando a
poltica iniciada nos Estados Unidos no governo W. Bush mostra-se com significativa fora de inrcia e leva ampliao de bases militares na Colmbia,
o que induz a uma parcial revitalizao da IV Frota e, ao mesmo tempo, no
Brasil passa-se fase preexploratria no tocante s reservas de hidrocarburos
descobertos na costa. Isto , coloca-se a necessidade, sem fantasiosa imaginao
de ameaas, de concretizar instrumentos de proteo. Instrumentos que devem
ter como pressuposto a capacitao nacional e a cooperao internacional.
Na percepo de alguns dos formuladores de poltica exterior, a ideia de universalismo est associada s prprias caractersticas geogrficas, tnicas e culturais
do pas. Ela representaria, segundo Lafer (2004), a pluralidade dos interesses do
Estado e da sociedade, as afinidades histricas e polticas, e simbolizaria a preocupao em diversificar ao mximo as relaes externas do pas e em pluralizar,
ampliar e dilatar os canais de dilogo com o mundo. Na tica comercial, a ideia
de universalismo sintetizada pelo termo global trader, j que o pas tem intercmbio com uma pluralidade considervel de pases, no restringindo sua pauta
mercantil a regies especficas e limitadas (BARBOSA; CSAR, 1994). Como
sugerido, na formulao de Bandeira (2009), em perspectiva identificada com o
130
realismo e distinta da crena na possibilidade elstica da cooperao, o conceito

de soberania refere-se tentativa constante de manuteno da capacidade de
influncia e escolha no sistema internacional (MARIANO, 2007).
As aspiraes protagnicas e universalistas das elites brasileiras, que variam
de acordo com a dinmica do sistema internacional em determinado momento e
com a perspectiva ideolgica dos atores relevantes, em geral, implicam a necessidade de estar livre para agir com desenvoltura no cenrio externo, sem acordos restritivos ou condicionamentos. Na componente nacionalista e desenvolvimentista
das elites brasileiras, inclusive no governo, isso significa relaes relativamente
distanciadas. Se isso vale para a poltica de integrao regional, vale sobremaneira
para as relaes com os pases centrais, particularmente com os Estados Unidos.
Do comeo dos anos 1990 at o incio de 2010, h um fortalecimento
crescente do paradigma universalista da poltica externa brasileira, que se relaciona com o entendimento das permissibilidades do sistema internacional para
a projeo do pas. No contexto do conceito de autonomia pela participao,
que evoluiu e modificou-se no governo Luiz Incio Lula da Silva para a ideia
de autonomia pela diversificao, intensifica-se a busca de insero brasileira
em novas reas ou ampliando espaos j ocupados. Como indicado anteriormente, isso acontece mediante a intensa participao nas diversas organizaes
internacionais, nas Misses de Paz organizadas pelas Naes Unidas, na busca
pelo assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, na articulao
de coalizes multilaterais, como o G-20 comercial, no grupo ndia, Brasil e
frica do Sul (Ibas) e no grupo Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC).
3 MUDANAS INTERNACIONAIS E SUAS CONSEQUNCIAS PARA A RELAO
COM OS ESTADOS UNIDOS NA PERSPECTIVA BRASILEIRA
Desde o comeo dos anos 1990, consolida-se, entre os formuladores e operadores

de poltica externa brasileira, o entendimento de que a manuteno das margens
de atuao do Brasil no sistema internacional depende, sobretudo, da capacidade
do pas projetar-se e, ao mesmo tempo, ser reconhecido como ator influente no
direcionamento dos principais temas da agenda internacional. Essa concepo
abrange tanto setores liberais como nacional-desenvolvimentistas (BARBOSA,
1996; CERVO, 2006). Ao contrrio dos pases desenvolvidos, cujos recursos
de poder econmico e militar j garantem influncia internacional, a projeo
externa do Brasil e a capacidade de exercer suas preferncias nos foros de deciso
internacional devem ser garantidas pelas prprias capacidades e instrumentos de
poder, mas tambm mediante a participao em diversos foros polticos e econmicos, regionais e multilaterais (NARLIKAR, 2003). Essa capacidade, segundo
o governo brasileiro, atributo de alguns pases, intermedirios. Nesse contexto,
busca-se o estabelecimento de coalizes que permitam o aumento da capacidade
131
de influncia do pas no sistema internacional e que fortaleam o carter universalista da poltica externa brasileira. importante salientar essa caracterstica,
porque constitui fator explicativo da atenuao da centralidade da relao com
os Estados Unidos. O ministro Celso Amorim, ao fazer um balano da atuao
internacional do primeiro governo Lula (2003-2006), avalia que a projeo e a
capacidade de exerccio de preferncias foram efetivas. Diria sem falsa modstia
que o Brasil mudou a dinmica das negociaes da OMC. No foi o Brasil sozinho. Mas o Brasil lidera o G-20 e procurado e diria que quase cortejado por
Estados Unidos, Unio Europeia e Japo, entre outros pases (BRASIL..., 2006).
O peso atribudo s negociaes multilaterais em diferentes esferas e na da
OMC, antes na Rodada Uruguai, depois na Rodada Doha, e a busca pela manuteno de capacidade decisria autnoma explicam o posicionamento frente
movimentao dos Estados Unidos que, desde o governo Bush pai, em 1990,
deu incio tentativa de iniciar discusses sobre a integrao hemisfrica, ou de
efetivar acordos bilaterais com pases da regio. Um dos motivos do interesse
pelo Mercosul, fator que pautou as posies brasileiras em relao ao bloco,
foi justamente fortalecer e equilibrar a capacidade negociadora com os Estados
Unidos. Como argumenta Mello (2000), na dcada de 1990, o objetivo norteamericano de avanar para a integrao hemisfrica resultou no fortalecimento
do compromisso brasileiro com o Mercosul, ainda que no tenha sido suficiente
para sustentar o aprofundamento da integrao. Percebe-se que parte importante
das posies brasileiras tem como foco a preocupao de contrabalanar eventual
excesso de poder da parte de pas hegemnico. Hurrell (2009, p. 220) capta exatamente essa inteno e ressalta a falta de proximidade e a relativa desimportncia
de Washington no quadro geral da poltica externa do governo Lula. Para ele, o
Brasil poderia ser um empecilho para conservadores e liberais norte-americanos
que quisessem operar com o conceito de uma liga ou concerto de pases liberais,
de forma declarada ou no. Tambm aceita a ideia de que determinadas posies
brasileiras foram compartilhadas por diferentes governos, tais como a defesa s
(...) instituies multilaterais universais; [a resistncia] ao liberalismo intervencionista
coercitivo; [a sustentao ] importncia da soberania nacional; e [o ataque] consistentemente [ao] que tem sido visto como seletividade em relao aplicao de normas de direitos humanos e intervenes humanitrias (HURRELL, 2009, p. 228).
isso que explicaria, segundo o autor, determinadas aproximaes e o uso

do poder brando de sua diplomacia para buscar a atuao como interlocutor de
vrios regimes e sistema polticos.
Entender as relaes com os Estados Unidos significa compreender a evoluo
da posio brasileira frente s mudanas internacionais que impactam os Estados.
Por um lado, como foi evidenciado pela crise financeira de 2008, houve uma
132
reduo da capacidade econmica norte-americana; por outro, cresceu o peso e

o significado de outros pases e regies. Fator de grande impacto, cujas dimenses
no eram previsveis no incio dos anos 1990, foi o extraordinrio crescimento da
sia, particularmente da China. A geografia poltica e econmica internacional
modificou-se profundamente a partir dos anos 1980, fato que se aprofundou nos
anos 1990. Waltz (2000, p. 30-32) afirma que a teoria nos permite [afirmar] que
uma nova balana de poder ser constituda, mas no nos diz quanto tempo esse
processo levar para concretizar-se. Para ele, h um inevitvel movimento da unipolaridade para multipolaridade que no est acontecendo na Europa, mas na sia.
A reestruturao do poder mundial (CRUZ, 2007) nos anos 2000, com
o desenvolvimento focado em pases no centrais, como demonstra o papel
da ndia, da Rssia e da frica do Sul, alm da China, bem como as relativas
mudanas na distribuio do comrcio exterior brasileiro, foram acontecimentos que contriburam para que a relao com os Estados Unidos, mantendo-se central e a mais importante para a poltica externa do Brasil, tivesse
relativamente reduzido o seu peso. Segundo Guimares (2006, p. 275),
(...) indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente em favor da
emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica do Sul venha a
constituir um dos polos e no ser apenas uma sub-regio de qualquer outro polo
econmico ou poltico.
Reitera-se que a Amrica Latina no um vetor importante das preocupaes norte-americanas no incio do sculo XXI e provavelmente no
o ser tambm no governo Obama. Apenas as relaes com Mxico e Cuba
incidem no ncleo da formulao da estratgia dos Estados Unidos para
a regio. Isso acontece por razes especficas, ligadas poltica interna no
caso de Cuba, e ligadas aos temas de segurana, migraes, criminalidade,
no caso do Mxico. Ainda que no haja comparao possvel, pode-se afirmar que no caso do Brasil tambm vem se acentuando historicamente,
com dimenses lentamente crescentes na ltima dcada, uma parcial atenuao da centralidade dos Estados Unidos. Isto , esse pas no visto
como referncia nica, diferentemente do que foi ao longo do sculo XX,
como nao em torno da qual girava a poltica nacional brasileira, ainda
que para oferecer-lhe resistncia. Essa resistncia teve certa continuidade,
mas foi mais visvel, ainda que parcialmente, no governo de Getlio Vargas,
no incio da Segunda Guerra Mundial (1938-1941). Assim tambm foi na
poca da Poltica Externa Independente (1961-1964), bem como na fase do
Pragmatismo Responsvel (1974-1978). Se isso vale nos aspectos polticos,
da mesma maneira pode ser dimensionado de forma precisa no campo econmico. Trata-se das mudanas havidas no comrcio exterior e nas relaes
133
econmicas internacionais em geral. A atitude norte-americana em relao a

outros grandes pases diferente. No caso da China, as razes tm alta visibilidade porque incidem diretamente no ncleo das relaes internacionais
contemporneas, econmicas, polticas, estratgicas, ambientais, de valores.
Na ndia, alm das questes nucleares e tecnolgicas, h outros elementos:
a necessidade de manter os equilbrios asiticos, sustentando capacidade de
dilogo com todos os interlocutores relevantes e, acrescente-se, a influncia
e a qualificao da migrao indiana nos Estados Unidos.
Com o objetivo de contribuir fundamentao dos argumentos apresentados, far-se- uso de dados estatsticos relevantes que, para os aspectos
econmicos, mostram claramente a tendncia caracterizada: a atenuao,
para o Brasil, da centralidade dos Estados Unidos. O uso dos dados econmicos, particularmente as formas diferentes de insero no comrcio
internacional que vo se delineando, no significa sugerir a prevalncia
das razes econmicas para explicar as relaes do Brasil com os Estados
Unidos. Os dados permitem quantificar objetivamente parte dos motivos
que explicam a atenuao. Para ela concorrem diferentes questes polticas,
econmicas, culturais, de valores.
O unilateralismo da primeira dcada do sculo XXI enfraqueceu
a capacidade norte-americana de uso de um de seus instrumentos mais
importantes no sculo XX, o soft power. Esse enfraquecimento, visto em
temas como direitos humanos e meio-ambiente, uma caracterstica que
parece consolidar-se no sculo XXI. Diferente do que aconteceu no sculo
XX, quando os Estados Unidos foram uma referncia constante, seja pela
busca de relaes privilegiadas como parecia ser a poltica de Joaquim
Nabuco (BUENO, 1995) e de outros pela tendncia oposio, particularmente no perodo da Poltica Externa Independente e do Pragmatismo
Responsvel, por um distanciamento discreto, seja ainda pela poltica de
barganha. Para Ferreira (2001), trata-se da busca de interesses autocentrados. Hirst (2009) fala em movimento circular de expectativas e frustraes recprocas, ainda que assimtricas. A evoluo recente, no sculo XXI,
sugere um novo direcionamento de fenmenos com razes anteriores. O que
se chama de autonomia pela diversificao. possvel que essa diversificao seja o fato mais importante para explicar porque as relaes fluem pelo
leito de uma razovel tranquilidade.
Os grficos 1, 2 e 3 mostram as mudanas ocorridas na estrutura do
comrcio exterior do Brasil, a partir de 1989 a 2009. Neles, apresenta-se
a evoluo das importaes e exportaes e os saldos alcanados no
mesmo perodo.
134
GRFICO 1
Importaes brasileiras por regio

50.000.000.000
45.000.000.000
40.000.000.000
US$
35.000.000.000
30.000.000.000
25.000.000.000
20.000.000.000
15.000.000.000
10.000.000.000
5.000.000.000
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
0
Ano
Africa
Mercosul
Estados Unidos
ALADI (sem Mercosul)

Oriente Mdio
Asia
Unio Europia
Fonte: Secretaria de Comrcio Exterior (Secex)/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
GRFICO 2
Exportaes brasileiras por regio

50.000.000.000
45.000.000.000
40.000.000.000
30.000.000.000
25.000.000.000
20.000.000.000
15.000.000.000
10.000.000.000
5.000.000.000
0
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
US$
35.000.000.000
Ano
Africa
Asia
Oriente Mdio
Estados Unidos
Fonte: Secex/MDIC.

Mercosul
Unio Europia
135
GRFICO 3
Saldo brasileiro por regio

15.000.000.000
10.000.000.000
US$
5.000.000.000
0
-5.000.000.000
-10.000.000.000
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
-15.000.000.000
Ano
Africa
Mercosul

Oriente Mdio
Asia
Unio Europia
Fonte: Secex/MDIC.
Nos grficos 1, 2 e 3, identifica-se a evoluo em termos de crescimento e

de direcionamento do comrcio internacional do Brasil. As taxas de crescimento
maiores deram-se em direo Unio Europeia e sia, com grande destaque
para a China. Enfatiza-se tambm o impacto comercial da crise financeira iniciada
no segundo semestre de 2008 sobre o comrcio internacional de todos os pases,
inclusive do Brasil. Ressalte-se que diferentemente da tendncia geral, as exportaes para a sia aumentaram tambm em 2009, viabilizando a melhora do saldo
comercial do Brasil com essa regio. As relaes com o Japo em parte estagnaram.
O detalhamento dos dados mostra que as exportaes para os Estados Unidos,
ainda que crescendo relativamente menos, continuaram de grande importncia.
relevante destacar, visto que isso tem consequncias polticas, que os bens
brasileiros exportados aos Estados Unidos tm maior valor agregado, h maior
incidncia de produtos manufaturados, ainda que de baixa intensidade tecnolgica. Isso sugere de forma clara que a importncia do mercado norte-americano
se mantm. Para fortalecer essa qualidade de comrcio, importante enfatizar o
papel das empresas norte-americanas instaladas no Brasil e o consequente comrcio intrafirmas por elas realizado. O interesse dos empresrios brasileiros pelos
Estados Unidos fortemente indicativo. A Confederao Nacional da Indstria
(CNI) e a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) abriram em
2005 escritrio em Washington, o Brazil Industries Coalition (BIC),6 que tem o
6. Disponvel em: <www.bic-us.org>.
136
papel de acompanhar de perto as negociaes comerciais de que participam os

Estados Unidos, seus mecanismos de formulao, particularmente o USTR, e agir
como lobby dos interesses empresariais, particularmente dos industriais. Em So
Paulo, muito ativa a American Chamber of Commerce for Brazil (AMCHAM).
Nesse caso, trata-se de uma estrutura para articular os interesses empresariais
norte-americanos existentes h muitos anos. Percebe-se, portanto, que o interesse
de atores sociais, a capacidade de presso sobre o governo visando fortalecer os
laos com os Estados Unidos importante, tendo razes sociais relevantes, mesmo
considerado o quadro de atenuao da centralidade.
O significado dos Estados Unidos para o supervit comercial brasileiro
deve tambm ser destacado, tendo sido o mais importante de todos entre 2000
e 2006. O supervit com a Unio Europeia superou aquele com os norte-americanos em 2007, mas se deve considerar que com este bloco o valor agregado
das exportaes menor, predominando o peso de commodities. Nos anos de
2008 e 2009, melhorou o saldo com a frica, mas sobretudo com a sia, como
se disse. Para esta regio destacam-se as exportaes de produtos primrios.
O grfico 4 mostram o crescimento do comrcio internacional brasileiro
na dcada de 1990 e nos anos 2000. A corrente de comrcio evolui de US$ 52
bilhes em 1989 para US$ 371 bilhes em 2008, expanso de mais de 700%,
diminuindo fortemente em 2009 como consequncia da crise7. O crescimento na corrente de comrcio deu-se com todas as regies consideradas nos
grficos 1, 2 e 3 Estados Unidos, Mercosul, Unio Europeia, frica, sia,
Oriente Mdio , mas o desenvolvimento maior foi com a Unio Europeia e
a sia. Esse desempenho reflete o crescimento da economia mundial durante
a primeira dcada dos anos 2000, at 2008. Entre 1989 e 2002, a corrente
de comrcio exterior brasileira dobrou; em seis anos, de 2003 a 2008, triplicou. Deve-se considerar essa evoluo comparativamente aos dados do
comrcio internacional. A aferio qualitativa deve levar em considerao
o tipo de mercadoria, ou de servio, importado e exportado. O que se deve
aqui destacar que o Brasil em termos quantitativos acompanhou o aumento
do comrcio, com isso garantindo seu peso nas negociaes internacionais.
7. Os dados que deram origem aos grficos 4, 5, 6 e 7 so respectivamente as tabelas A.1, A.2, A.3 e A.4 e esto
disponveis no Anexo.
137
GRFICO 4
Evoluo do comrcio internacional brasileiro

(Em US$)
400.000.000.000
350.000.000.000
300.000.000.000
250.000.000.000
200.000.000.000
150.000.000.000
100.000.000.000
50.000.000.000
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
19
19
89
Exportaes
Importaes
Corrente de Comrcio
Fonte: Secex/MDIC.
Nesta parte do artigo, em que se discute de que modo as alteraes no perfil da insero econmica brasileira no mundo influenciam as relaes com os
Estados Unidos, observa-se a evoluo das relaes comerciais de modo comparativo, considerando os outros principais parceiros. Verifica-se que nessas relaes
h novidades de grande relevncia, que em parte explicam a reiterao por parte
das elites e do governo brasileiro da prpria identidade de global trader e de global
player. Ressalta-se que parte das opes e das inclinaes em poltica exterior e
na relao com os Estados Unidos encontra explicaes na economia. No deriva
necessariamente de escolhas polticas e ideolgicas a opo pelo relativo rebaixamento do interesse pelos Estados Unidos. H um reconhecimento de que esse
pas continua mantendo seu papel central na economia e na poltica mundial,
bem como so uma referncia fundamental para o Brasil. Contudo, so menos
centrais do que antes. Para Hurrell (2009), nos Estados Unidos considera-se que
haveria influncia do realismo poltico, da teoria da dependncia e do marxismo
na formulao da poltica brasileira. Inversamente, para os brasileiros e para muitos latino-americanos haveria a imagem de que a poltica dos Estados Unidos
seria guiada por lgicas ideolgicas, como foi o anticomunismo, a segurana e o
liberalismo como princpio. No tocante ao Brasil, lembra ainda Hurrell (2009),
este pas foi considerado atrasado nos anos 1990 por demorar no caminho das
reformas liberais. Na explicao das relaes entre pases no sculo XXI, deve-se
considerar o enfraquecimento de pressupostos ideolgicos, enfraquecimento que
138
deriva dos fatos, particularmente dos econmicos, vividos nos ltimos anos: crise
financeira, dificuldades no processo de globalizao, nas negociaes comerciais
etc. Isso leva a explicar o que se chama no senso comum de pragmatismo, uma
atenuao de expectativas, de parte a parte, que acabar por recolocar em termos
contemporneos essas relaes. No senso comum, em termos maduros.
Os grficos 5 e 6 mostram claramente a evoluo das relaes comerciais do
Brasil com um grupo de pases selecionados, os principais parceiros. Com o objetivo
de identificar os fundamentos das relaes com os Estados Unidos, evidencia-se a
comparao com esse pas. Os Estados Unidos representavam, em 1989, 23,94% do
total das exportaes do Brasil e 20,42% das importaes. Em 2009, esses nmeros
eram 10,20% e 15,68%, respectivamente. Esses dados so por si s extremamente
significativos. Mais importncia alcanaro se forem levadas em conta as relaes
econmicas do Brasil com esse pas ao longo de todo o sculo XX. Desde o incio
do sculo at os anos 1960, a corrente de comrcio com o pas norte-americano
representava aproximadamente 60% do comrcio internacional do Brasil, concentrado nas exportaes de caf ao primeiro. Os Estados Unidos so ainda hoje o
primeiro parceiro em termos de corrente de comrcio, mas j no o em termos
das exportaes. No possvel definir, como mostram os dados dos grficos 5 e 6,
se o intercmbio com a China ultrapassar de forma definitiva aquele que o Brasil
manteve com os Estados Unidos com relao a essa varivel. Observa-se que em
2009 as exportaes para a China superaram aquelas para os Estados Unidos, mas
as importaes do pas norte-americano continuam sendo maiores.
Retomando a anlise dos grficos 5 e 6, observa-se que as exportaes
para a China evoluram de 1,83% para 13,20% e as importaes de 0,70%
para 12,46% entre os anos de 1989 a 2009. Entre o grupo de pases selecionados, houve pequena diminuio percentual da corrente de comrcio com
a Alemanha, forte diminuio percentual com o Japo e alternncias com
a Argentina. O que importa sinalizar que o direcionamento da insero
externa da economia brasileira setor da economia em que os efeitos da
globalizao se fazem sentir (aumentando o grau de internacionalizao)
modificou-se profundamente nas dcadas de 1990 e de 2000.
139
GRFICO 5
Participao do total de exportaes do Brasil por pas

30,00.
25,00.
Participao em %
20,00.
15,00.
10,00.
5,00.
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
19
19
89
0,00.
Ano
Alemanha
Estados Unidos
Argentina
Holanda
China
Japo
Fonte: Secex/MDIC.
GRFICO 6
Participao do total de importaes do Brasil por pas

30,00.
20,00.
15,00.
10,00.
5,00.
0,00.
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
Participao em %
25,00.
Ano
Alemanha
Estados Unidos
Fonte: Secex/MDIC.
Argentina
Holanda
China
Japo
140
Ao examinar os dados do comrcio internacional por regies (grficos 7

e 8), apreende-se um aumento percentual modesto, mas contnuo em relao
a reas como a frica e, no tocante s exportaes, tambm o Oriente Mdio.
Em relao a esta ltima regio, houve uma radical diminuio das importaes, consequncia do redirecionamento da matriz energtica brasileira, tendo a
dependncia do petrleo dos Pases rabes do Golfo diminudo verticalmente.
Uma caracterstica importante, que se nota no grfico 7, a acentuao da
diversificao das exportaes brasileiras que esto menos concentradas em determinados pases ou regies. No grfico 8, relativo s importaes, verifica-se que
houve tambm um aumento na diversificao de fornecedores. Se esta tendncia
se confirmar nos prximos anos e dcadas, haver uma distribuio de relaes
comerciais e econmicas que ter impacto para a posio internacional do pas e
poder contribuir para acelerar certas tendncias. Impacto que ampliar fenmenos
em curso, criando bases para a diversificao e o dilogo maduro como um nmero
cada vez maior de pases. Esse cenrio tem consequncias no apenas para as relaes com os Estados Unidos, mas tambm para a integrao regional, levando
necessidade de aes polticas que reflitam essas mudanas. Trata-se de mudar prioridades e de aumentar a capacidade no relacionamento com um nmero crescente
de Estados. Da mesma forma que a importncia histrica das relaes do Brasil
com os Estados Unidos explicam tambm as dificuldades e crises, certamente uma
mudana de tendncia significar o aumento de dificuldades em outras regies.
GRFICO 7
Participao do total de exportaes do Brasil por regio

40,00.
35,00.
25,00.
20,00.
15,00.
10,00.
89
19
0,00.
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
5,00.
19
Participao em %
30,00.
Ano
frica (sem Oriente Mdio)
Oriente Mdio
NAFTA
Fonte: Secex/MDIC.
sia
Mercosul
Unio Europia
Estados Unidos
141
Reconhecida a importncia do comrcio internacional, com significativo

peso para o fenmeno chamado globalizao, deve-se registrar que no o
comrcio o nico fator que deve ser avaliado ao considerar as relaes econmicas entre os Estados. No campo do comrcio, os governos devem considerar
fatores prospectivos, isto , a potencialidade de um pas e de um mercado, a
qualidade do comrcio e o impacto sobre a balana comercial e de pagamentos.
GRFICO 8
Participao do total de importaes do Brasil por regio

35,00.
Participao em %
30,00.
25,00.
20,00.
15,00.
10,00.
5,00.
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
0,00.
Ano
frica (sem Oriente Mdio)
Oriente Mdio
Estados Unidos
sia
Mercosul
Unio Europia
NAFTA
Fonte: Secex/MDIC.
Na tabela 1, verifica-se que nos ltimos 11 anos, de 1999 a 2009, os Estados

Unidos, ainda que com oscilaes, foram o pas que mais contribuiu para o supervit da balana comercial brasileira, situao alterada em 2009, refletindo a crise
por que passa sua economia. O papel da China foi alterno, no apresentando
uma tendncia definida, sendo positivo o saldo para o Brasil em 2009. Pensando
em cenrios futuros, deve-se ter em conta que a crise financeira, com epicentro
nos Estados Unidos, ter consequncias comerciais e econmicas gerais. Se a
tendncia que prevaleceu nos anos 2000, de desvalorizao do dlar, persistir, as
exportaes norte-americanas, e tambm as chinesas, sero beneficiadas. At aqui,
apesar de presses de diferentes origens, o iuane alinha-se com o dlar. A questo
monetria importante para as relaes do Brasil com os Estados Unidos, da
mesma forma que o para as relaes que todos os Estados tm com eles, e poder
ser um potencial fator de agravamento de tenses nas relaes bilaterais.
142
A tentativa norte-americana de descarregar parte dos custos de sua crise sobre

o resto do mundo leva, a partir de 2008, possibilidade de uma tendncia ao
questionamento do papel que os Estados Unidos tiveram na qualidade de lender
of last resort (Kindleberger, 1989), desde 1945. O que no significa que
no podero mais exercer esse papel, pois eles tm recursos importantes dos quais
lanam mo, como se demonstrou na prpria crise financeira de 2008 a 2009.
Esses recursos lhe permitiram agir individualmente ou em conjunto ao longo da
crise, por meio de operaes de swaps. Isto , se estaria frente a um movimento
qualitativo de novo tipo, pelo qual os Estados Unidos acentuariam o que fizeram
em 1971, quando se findou a paridade ourodlar. Esta evoluo, como se sabe,
pode ter consequncias diferentes: aumento do egosmo dos Estados ou tentativas
de fortalecimento de aes concertadas. Em outras palavras, em razo da crise,
poderiam ser levados a abdicar parcialmente do papel de garante universal, de
forma a manter-se na perspectiva apenas da preservao unilateral. As consequncias seriam inmeras: enfraquecimento do multilateralismo, dificuldades nas
negociaes para o fortalecimento do comrcio internacional, em primeiro lugar
a Rodada Doha, problemas na determinao da moeda ou das moedas de reserva
internacional, busca de resoluo nacional dos problemas financeiros. Do ponto
de vista das relaes econmicas do Brasil com os Estados Unidos, fortalecer-se-ia
no Brasil a busca pela diversificao, estimular-se-ia a procura de outros mercados
e parcerias e acentuar-se-ia o debate sobre o significado de manter o dlar como
moeda de reserva hegemnica. Se se concretiza a diminuio do papel internacional norte-americano, seriam atingidas as relaes externas nos campos poltico,
financeiro, tecnolgico. No campo do comrcio, deve-se prever uma tendncia
crescente ao aumento das exportaes norte-americanas para o Brasil e maiores
dificuldades para a venda dos produtos brasileiros naquele pas, com probabilidade
de romper-se a sequncia de supervits favorveis ao Brasil. Os resultados de 2009
nesse sentido devem ao menos chamar ateno, mesmo se no sejam sinais definitivos de uma evoluo. Sendo esse um dos cenrios possveis, vista a importncia do
mercado e da economia norte-americana, explica-se a ateno que os empresrios
brasileiros dirigem a esse pas. Buscam aumentar o share dos produtos brasileiros
e, ao mesmo tempo, sinalizam medidas de preservao dos ganhos j alcanados.
No se pode diagnosticar um decrscimo da centralidade norte-americana, mas h
sinais de dificuldades importantes no apenas no campo da economia.
143
TABELA 1
Saldo das exportaes brasileiras por pas

(Em US$ mil FOB)
Alemanha
Argentina
China
Estados Unidos
Holanda
Japo
1989
253.985.085
-516.565.919
500.338.743
4.502.233.676
2.426.160.597
1.047.817.735
1990
11.927.631
-754.579.633
213.011.518
3.433.579.132
2.213.151.299
866.211.659
1991
309.539.103
-133.124.762
97.365.285
1.576.866.562
1.866.967.960
1.123.198.336
1992
183.129.525
1.308.358.316
343.256.585
2.394.090.565
2.071.029.073
859.497.158
1993
-434.138.676
941.512.820
474.538.436
2.781.084.351
2.207.292.514
394.210.850
1994
-1.342.407.572
473.898.347
358.920.223
2.141.850.688
2.697.686.377
162.153.998
1995
-2.636.114.969
-1.550.256.865
162.022.480
-1.836.686.258
2.314.627.425
-199.265.941
1996
-2.778.673.722
-1.635.434.998
-19.054.666
-2.635.837.599
2.961.774.055
263.358.150
1997
-2.350.235.013
-1.171.874.068
-78.207.294
-4.431.107.444
3.421.561.571
-466.312.861
1998
-2.245.243.533
-1.275.264.172
-128.926.455
-3.767.425.942
2.048.166.255
-1.069.399.470
1999
-2.222.875.587
-448.070.812
-189.076.989
-1.065.923.718
1.998.529.177
-383.121.436
2000
-1.901.003.599
-605.547.246
-136.796.720
290.350.846
2.098.597.232
-486.824.738
2001
-2.321.025.977
-1.196.727.239
573.732.892
1.303.080.941
2.330.512.792
-1.073.856.255
2002
-1.879.016.990
-2.397.276.842
966.985.031
5.090.370.273
2.648.110.912
-244.988.689
2003
-1.063.681.983
-102.842.869
2.385.562.162
7.158.624.345
3.738.921.408
-204.910.434
2004
-1.025.223.746
1.821.155.442
1.730.928.559
8.742.173.763
5.301.713.242
-94.430.147
2005
-1.112.127.801
3.689.042.907
1.480.477.619
9.873.223.699
4.698.864.312
77.595.170
2006
-812.254.284
3.686.329.292
411.920.393
9.867.268.845
4.962.647.222
54.888.023
2007
-1.457.666.224
4.012.699.656
-1.872.459.555
6.341.767.787
7.724.780.079
-287.843.920
2008
-3.175.863.561
4.347.179.409
-3.602.675.276
1.795.086.949
9.005.432.880
-692.494.479
-3.690.770.979
1.503.630.156
4.279.555.559
-4.426.825.533
7.177.709.679
-1.098.021.418
2009
Fonte: Secex/MDIC.
Outros fatores tm grande importncia para as relaes econmicas internacionais. Destaca-se o investimento estrangeiro direto (IED). Os Estados
Unidos, como se verifica na tabela 2, tm sido importantes como fornecedores
de capital para o Brasil. Trata-se de uma tendncia histrica, que remonta ao
incio do sculo XX, quando ultrapassaram a Gr-Bretanha. Continuaram com
grande peso, ainda que relativamente atenuado nas ltimas dcadas, a partir dos
anos 1960, quando outros pases desenvolvidos comearam a participar em larga
escala com IED no Brasil, diminuindo o share norte-americano. Nos anos de
1996 a 2008, os Estados Unidos continuaram investindo no Brasil, com oscilaes, sem se consolidar uma tendncia estvel de crescimento ou de decrscimo,
tanto em termos absolutos como comparados aos investimentos estrangeiros
totais. A China manteve, at o momento, nveis baixos de investimentos no
Brasil, continuando a ter significativa importncia os europeus e os japoneses.
144
As diferenas entre a evoluo dos fluxos de comrcio e de IED em termos

relativos importante indicador das razes pelas quais as relaes do Brasil com os
Estados Unidos continuam tendo grande significado. No comrcio internacional
em geral, e no comrcio entre os dois pases em particular, ganhou crescente significado o comrcio intrafirma. Este tem influncia, por sua vez, no comrcio do
Brasil com terceiros pases, particularmente com a Argentina e o Mxico, como
visvel na anlise de cadeias produtivas particulares. Seria o caso do setor automotivo e de autopeas. Verificam-se, portanto, tendncias alternas, que ajudam a
explicar a continuidade da centralidade norte-americana para a poltica exterior
do Brasil, em um contexto de crescentes dvidas e perplexidades, e no qual o pas
surge melhor posicionado pela atenuao da importncia relativa desses vnculos.
TABELA 2
Investimento estrangeiro direto no Brasil

(Em US$ milhes)
Alemanha
Argentina
China
Estados Unidos
Japo
Holanda
1996
212,02
30,06
1.975,38
192,19
526,77
1997
195,93
186,89
4.382,33
342,11
1.487,87
1998
412,79
113,32
4.692,47
277,77
3.364,99
1999
480,83
87,79
8.087,61
274,27
2.042,47
2000
374,56
112,71
5.398,71
384,74
2.228,04
2001
1.047,46
56,77
28,08
4.464,93
826,60
1.891,85
2002
628,29
88,47
9,74
2.614,58
504,48
3.372,46
2003
507,61
76,16
15,51
2.382,75
1.368,35
1.444,88
2004
794,73
80,50
4,35
3.977,83
243,17
7.704,85
2005
1.269,32
112,23
7,56
4.644,16
779,08
3.207,92
2006
848,27
124,96
6,65
4.433,68
647,52
3.494,94
2007
1.756,78
71,07
24,30
6.039,19
464,63
8.116,13
2008
1.036,57
125,62
38,42
6.917,95
4.098,78
4.623,68
Fonte: Banco Central.
Como se argumenta, os fatores que compem os estmulos de determinadas formas de insero internacional so muitos: fluxos de capitais, tecnologia, valores, cultura
e relaes de poder. O comrcio um dos fatores de grande importncia. O destino e
a origem razoavelmente diversificados do comrcio exterior brasileiro um dos fatores
que oferece base concreta aos argumentos universalistas de sua poltica externa.
Reitera-se que os temas da soberania, da autonomia e do universalismo
esto no centro da ao dos governos brasileiros, ainda que com alternncias,
h dcadas. Estiveram presentes de algum modo no Imprio e no incio da
Repblica, a partir de 1889. Foram importantes a partir da dcada de 1930 e
145
nos governos militares essas questes no desapareceram. Esses temas, assim

como o regionalismo e a integrao regional, foram importantes na elaborao
da Constituio de 1988. Apresentaram-se sob marcas especficas no governo
Fernando Henrique Cardoso e surgem com vigor no governo do presidente
Luiz Incio Lula da Silva. So essas as diretrizes que pautam a relao com
os Estados Unidos, seja no plano bilateral, como se procura demonstrar, seja
no plano continental e universal. Comumente se afirma que essas relaes
ganharam maturidade. Os diplomatas falam em agenda positiva.
Como se acredita ter demonstrado, as relaes caminham sobre trilhos tranquilos, de normalidade. H uma agenda positiva, mas h aspectos em que as
diferenas se fazem sentir. Pode-se afirmar que no campo dos interesses econmicos, investimentos e comrcio, h contenciosos. Prevalece, porm, o respeito das
regras, das normas estabelecidas. No campo que implica os modos de compreender o mundo, em vista das diversas formas de v-lo, manifestam-se diferenas.
Parece que no campo das percepes o tom das relaes parece pior do que a
estrutura objetiva de interesses levaria a pensar, segundo Hurrell (2009). Na visita
de Hillary Clinton ao Brasil em maro de 2010, as diferenas de posies no
tocante questo do enriquecimento de urnio pelo Ir foram explcitas, mantendo-se no patamar das que existem entre pases soberanos e com pesos, ainda
que muito diferentes, no concerto internacional. H um razovel conhecimento
de parte dos Estados Unidos, do governo e de parte importante de suas elites, com
exceo de neoconservadores, do papel do Brasil na Amrica Latina, na busca do
equilbrio (SWEIG, 2010). Como foi dito, a perspectiva conservadora, confiante
na excepcionalidade norte-americana, confia na possibilidade de continuidade do
unilateralismo, apoiado sobre a prpria fora econmica e estratgica.
O crescimento da economia mundial a partir de 2001 interrompido em
2008 com destaque para o papel da sia, especialmente o da China, a nfase
atribuda pelo Brasil s negociaes na OMC e utilizao da organizao para
fortalecer suas posies, e alta do preo das commodities desde 2003 (PRATES,
2006), todos esses fatores contriburam para que setores empresariais e grupos
importantes do governo buscassem reorientar o foco de seus interesses. O comportamento brasileiro frente crise financeira e econmica de 2008 sugere que a
nfase na busca de um sistema mundial multipolar e do fim do unilateralismo se
apoia na percepo de que a maximizao de capacidades ocorre pela participao
em diversos foros, polticos e econmicos, regionais e multilaterais. O dinamismo
da atuao brasileira no G-20 financeiro evidencia isso. O presidente Luiz Incio
Lula da Silva, ao fim da Cpula do G-20 financeiro sobre Economia Mundial
e Mercados Financeiros em 2008, conclua: o dado concreto que, pela fora
poltica, pela representao dos pases que foram inseridos no G-20, eu penso que
no tem mais nenhuma lgica tomar decises sobre economia, sobre poltica, sem
146
levar em conta esse frum de hoje (BRASIL..., 2008). Fica clara a expectativa
do governo brasileiro frente s negociaes globais. Isso fortalece o interesse pela
busca de relaes construtivas com os Estados Unidos, pois em qualquer circunstncia seu papel da mxima importncia.
Mesmo privilegiando a agenda multilateral, depois da reunio ministerial
da OMC em Genebra em julho de 2008, a formulao da poltica comercial,
como discutido, passa a agir tendo em vista a possibilidade de cenrios alternativos, inclusive o de um downgrade do mandato de Doha (VEIGA; IGLESIAS;
RIOS, 2009). Por isso mesmo, o esforo do governo e de diferentes atores
empresariais no sentido de assegurar e fortalecer as prprias posies vis--vis
os Estados Unidos. No apenas pelo seu peso global, mas tambm para assegurar os interesses no plano bilateral, caso se atenue o mpeto globalista.
Em outras circunstncias essa a novidade que se deve ressaltar
a poltica brasileira poderia provocar tenses com os Estados Unidos. O
objetivo da autonomia, as decises econmicas que buscam preservar a
soberania, inclusive sobre recursos econmicos, a preservao de razovel
capacidade de planejamento e de investimento, seriam considerados de
forma hostil pela administrao norte-americana e pelos grupos de interesse
sediados naquele pas. Tal circunstncia totalmente diferente dos anos
1990, momento que se criticava a lentido das reformas no Brasil. Nesta
fase, as decises brasileiras no encontravam resistncias significativas, ainda
que em alguns casos no fossem recebidas com entusiasmo. Duas razes
principais fundamentavam esse argumento: i) a posio brasileira no contribua diretamente para o fortalecimento de inimigos dos Estados Unidos
e para o prejuzo de seus diversificados interesses, ainda que em aspectos
especficos os contraste; e ii) as crises internas norte-americanas, financeira,
de valores, a dificuldade para resolver crises internacionais, abriam o campo
para mudanas de equilbrios, tema de primordial interesse para o Brasil.
Se isso vale no plano das relaes econmicas, o mesmo podia ser dito no
plano das relaes polticas, nos temas de interesse estratgico e outros. Por
esta anlise, isso permanece vlido no sculo XXI. Diferenas no tocante a
questes estratgicas poderiam levar a um aumento das dificuldades, mas
dificilmente reverteriam o quadro que se est delineando.
147
4 CONSIDERAES FINAIS
Russel e Tokatlian (2008, p. 22), ao discutirem as possveis estratgias da Amrica

Latina frente aos Estados Unidos, consideram que para os pases da regio til:
O multilateralismo vinculante (que) implica a utilizao das instituies internacionais para se opor a propostas ou aes dos Estados Unidos que violem a legalidade
internacional, e para induzi-los, com outros pases, a aderir a acordos e regimes internacionais que necessitem a sua participao para ser eficientes, assim como concertar
com outros pases a fim de ampliar a capacidade de ao coletiva frente a Washington.
Se essa anlise cabia antes do governo Obama, quando prevaleceram formas

de ao unilateral, como afianam os autores, pode-se afirmar que se defronta o
novo cenrio, visto que o desastre provocado pelo governo Bush (2001-2009)
e a crise iniciada em 2008 obrigam a uma maior aceitao do multilateralismo,
mesmo que ainda no consolidado. certo, h reas muito importantes, em alguns
momentos decisivos, particularmente as de segurana, em que o risco de unilateralismo pode sobreviver. A preocupao do Brasil pelas bases norte-americanas
na Colmbia, a falta de sintonia na crise de Honduras, o modo como se persiste
em discutir questes como o narcotrfico e as guerrilhas colombianas, a busca da
manuteno do dilogo visando ao respeito s decises dos rgos internacionais,
so todos pontos que permitem visualizar dificuldades nas relaes bilaterais. A
perspectiva do governo brasileiro em relao ao multilateralismo, pode-se afirmar,
normativa, sinaliza que a concepo de mundo que defende. No se trata de
uma perspectiva realista, isto , da considerao de que o meio internacional
prevalentemente multilateral. Parece ser a sinalizao oferecida, mesmo reconhecendo que a realidade diferente e exige agir tambm por outros meios.
A debilidade econmica norte-americana no esconde que o desequilbrio
estratgico continua muito grande em seu favor, no apenas com o Brasil, mas com
todos os Estados. Para a poltica externa brasileira, os desenvolvimentos recentes do
sistema poltico-econmico internacional, do incio dos anos 1990 at os dias de hoje,
fortaleceram os valores da autonomia, da soberania e do universalismo enquanto
matrizes de insero. Alm de projetar um lugar de destaque para o pas nas discusses dos principais temas da agenda internacional, o ativismo externo brasileiro
busca fortalecer o multipolarismo e as organizaes internacionais como instncias
privilegiadas de ordenamento da estabilidade internacional. Da mesma forma, o pas
tem buscado intensificar suas relaes com os novos polos de poder, que tendem a se
tornar crescentemente relevantes na configurao do sistema internacional.
Em relao aos Estados Unidos, apesar de manifestaes jornalsticas que
apresentam o Brazil: a new counterweight to the United States (BRAZIL..., 2009),
no se trata de competir nem de criar blocos antagnicos, como sugerem as declaraes dos representantes da perspectiva chamada bolivariana, mas de dialogar,
148
negociar, contrapor-se partindo do pressuposto dos interesses nacionais, que

incluem o combate misria, diminuio das gravssimas desigualdades que persistem no Brasil, defesa de polticas adequadas de proteo ambiental preservando
as polticas de desenvolvimento etc. A posio brasileira, segundo repetidamente
declaram os representantes do governo, no parte de qualquer partie-pris mas das
realidades existentes. Algumas vozes norte-americanas parecem reconhecer isso.
tempo de trabalhar de forma mais prxima com o Brasil na busca dos interesses
em comum relativos ao fortalecimento da governana global, da promoo da estabilidade regional, da proteo ao meio ambiente e sade pblica, da liberalizao
e expanso do comrcio internacional na agricultura e nos servios e na segurana
energtica (LOWENTHAL, 2008, p. 37-38).
Para Patriota (2008), os fundamentos de uma relao objetiva com

os Estados Unidos existem, ganham status de relaes de Estado, o que
seria explicitamente confirmado por uma resoluo de outubro de 2007 da
Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos Representantes, em que
se afirma que os dois pases tm dilogo estratgico. Esse status tem origens anteriores, em 2002, tendo como formulador Nicholas Burns, quando
subsecretrio de Estado para Assuntos Polticos. Foi utilizado para outros
pases: China, ndia, Japo, Rssia.
Os temas de convergncia na administrao Bush nos anos 2000 com
o governo Lula foram inmeros, alguns alcanando destaque, como o que
resultou no Memorando de Entendimento para o Avano da Cooperao
em Biocombustveis, assinado pelos dois presidentes em Braslia, em maro
de 2007. O dilogo teve continuidade, incluindo temas polticos, econmicos e outros. Em relao a questes como a ampliao do Conselho de
Segurana h avanos, mas no substantivos at aqui. Do mesmo modo,
conflitos, inclusive divergncias substantivas sobre como enfrentar o n
agrcola nas negociaes da OMC, continuam, mas o contexto das relaes
comerciais e financeiras encontra-se em estgio de razovel equilbrio.
O Brasil avanou em alguns objetivos no contexto multilateral, como
a ampliao das cotas dos pases em desenvolvimento no FMI, para o que
a aprovao norte-americana era fundamental. A agenda bilateral possui
temas de no fcil soluo: trfico de drogas, questes ligadas ao terrorismo,
segurana regional e democracia, segurana energtica e questes correlatas,
petrleo, etanol e biocombustveis, energia nuclear, tratamento da propriedade intelectual e patentes, direitos humanos, migraes, meio ambiente,
proliferao nuclear, todos temas que se acrescentam grande temtica da
economia e do comrcio (HORNBECK, 2006; Seelke; Meyer, 2009).
149
O estudo das relaes entre Brasil e Estados Unidos deve ter como foco duas
questes: o papel dos Estados Unidos no mundo e o papel que o Brasil desempenha,
assim como o desenho dos cenrios futuros. Neste artigo, acredita-se ter demonstrado como os dois temas esto vinculados. Possivelmente as relaes Brasil Estados
Unidos tenham melhorado a partir de 1994, de modo aparentemente inesperado
depois de 2003, pela explicitao objetiva de um patamar mais alto na insero internacional do Brasil e como consequncia das dificuldades que foram acumulando as
administraes Clinton e Bush no sentido de manterem a hegemonia incontestada.
Apesar das fortes manifestaes de unilateralismo, foi-se demonstrando necessria
a negociao. A relao dos Estados Unidos com o Brasil, nesse sentido, no um
fato particular no mundo contemporneo. Por outros caminhos, com outros problemas, algo semelhante verifica-se nos casos da ndia, com quem foi assinado acordo
nuclear, e da China, rival absolutamente imprescindvel. Se isso preanuncia um
mundo multilateral, com a predominncia do universalismo, um mundo em que a
ideia da excepcionalidade, cara aos neoconservadores, seja abandonada, seja limitada
aos aspectos histricos, ainda no se sabe. A autonomia e a soberania como objetivos
do Brasil parecem encontrar terreno melhor para se afirmar.
150
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154
ANEXO
TABELA A.1
Evoluo do comrcio internacional brasileiro

(Em US$)
Exportaes
Importaes
Corrente de comrcio
1989
34.382.619.710
18.263.432.738
52.646.052.448
1990
31.413.756.040
20.661.362.039
52.075.118.079
1991
31.620.439.443
21.040.470.792
52.660.910.235
1992
35.792.985.844
20.554.091.051
56.347.076.895
1993
38.554.769.047
25.256.000.927
63.810.769.974
1994
43.545.148.862
33.078.690.132
76.623.838.994
1995
46.506.282.414
49.971.896.207
96.478.178.621
1996
47.746.728.158
53.345.767.156
101.092.495.314
1997
52.982.725.829
59.747.227.088
112.729.952.917
1998
51.139.861.545
57.763.475.974
108.903.337.519
1999
48.012.789.947
49.301.557.692
97.314.347.639
2000
55.118.919.865
55.850.663.138
110.969.583.003
2001
58.286.593.021
55.601.758.416
113.888.351.437
2002
60.438.653.035
47.242.654.199
107.681.307.234
2003
73.203.222.075
48.325.566.630
121.528.788.705
2004
96.677.498.766
62.835.615.629
159.513.114.395
2005
118.529.184.899
73.600.375.672
192.129.560.571
2006
137.807.469.531
91.350.840.805
229.158.310.336
2007
160.649.072.830
120.617.446.250
281.266.519.080
2008
197.942.442.909
172.984.767.614
370.927.210.523
152.994.742.805
127.700.013.562
280.694.756.367
2009
Fonte: Secex/MDIC
TABELA A.2
Participao do total de exportaes do Brasil por pas

(Em %)
Alemanha
Argentina
China
Estados Unidos
Holanda
Japo
1989
5,38
2,10
1,83
23,94
7,92
7,08
1990
5,87
2,05
1,22
24,17
7,94
7,48
1991
6,82
4,67
0,72
19,81
6,79
8,09
1992
5,79
8,49
1,29
19,37
6,53
6,44
1993
4,69
9,49
2,02
20,34
6,45
6,00
1994
4,71
9,50
1,89
20,25
7,07
5,91
(Continua)
155
(Continuao)
Alemanha
Argentina
China
Estados Unidos
Holanda
Japo
4,64
8,69
2,59
18,67
6,27
6,67
1995
1996
4,36
10,83
2,33
19,23
7,43
6,38
1997
4,92
12,78
2,05
17,51
7,55
5,79
1998
5,88
13,20
1,77
19,06
5,37
4,31
1999
5,30
11,17
1,41
22,23
5,40
4,57
2000
4,58
11,32
1,97
23,93
5,07
4,49
2001
4,30
8,60
3,26
24,38
4,91
3,41
2002
4,20
3,88
4,17
25,44
5,27
3,48
2003
4,29
6,24
6,19
22,85
5,80
3,16
2004
4,19
7,64
5,63
20,79
6,12
2,87
2005
4,25
8,38
5,77
19,02
4,46
2,94
2006
4,13
8,52
6,10
17,80
4,17
2,83
2007
4,49
8,97
6,69
15,60
5,50
2,69
2008
4,47
8,89
8,31
13,85
5,30
3,09
2009
4,04
8,36
13,20
10,20
5,33
2,79
Holanda
Japo
Fonte: Secex/MDIC
TABELA A.3
Participao do total de importaes do Brasil por pas

(Em %)
Alemanha
Argentina
China
Estados Unidos
1989
8,74
6,78
0,70
20,42
1,62
7,60
1990
8,87
6,77
0,82
20,14
1,36
7,17
1991
8,79
7,65
0,61
22,28
1,33
6,81
1992
9,19
8,42
0,57
22,08
1,30
7,04
1993
8,88
10,76
1,21
20,04
1,11
7,60
1994
10,25
11,07
1,40
20,18
1,15
7,29
1995
9,59
11,19
2,08
21,05
1,21
6,61
1996
9,11
12,76
2,12
22,15
1,10
5,22
1997
8,30
13,29
1,95
22,94
0,96
5,92
1998
9,09
13,89
1,79
23,40
1,21
5,67
1999
9,67
11,79
1,75
23,81
1,21
5,22
2000
7,93
12,25
2,19
23,10
1,25
5,30
2001
8,68
11,16
2,39
23,21
0,96
5,51
2002
9,35
10,04
3,29
21,78
1,13
4,97
2003
8,70
9,67
4,44
19,80
1,05
5,22
2004
8,07
8,86
5,91
18,07
0,98
4,57
2005
8,35
8,48
7,28
17,21
0,80
4,63
(Continua)
156
(Continuao)
Alemanha
2006
Argentina
7,12
China
8,82
8,75
Estados Unidos
Holanda
16,05
Japo
0,86
4,20
2007
7,19
8,63
10,46
15,52
0,93
3,82
2008
6,95
7,66
11,59
14,82
0,85
3,94
2009
7,73
8,83
12,46
15,68
0,76
4,20
Fonte: Secex/MDIC
TABELA A.4
Participao do total de exportaes do Brasil por regio

(Em %)
frica
(sem Oriente Mdio)
sia
1989
2,81
16,42
1990
3,22
1991
3,27
1992
1993
Mercosul
Oriente
Mdio
Unio
Europeia
Nafta
Estados
Unidos
6,36
4,01
3,30
33,53
28,27
23,94
16,77
6,23
4,20
3,37
33,73
27,84
24,17
17,99
8,52
7,30
3,49
32,91
23,98
19,81
3,18
15,58
9,82
11,45
3,52
30,82
23,95
19,37
2,88
15,85
9,78
13,97
3,15
27,28
24,48
20,34
1994
3,10
16,18
8,84
13,60
2,41
29,00
24,12
20,25
1995
3,41
17,61
8,31
13,23
2,64
28,76
20,98
18,67
1996
3,20
16,37
7,68
15,30
2,76
28,13
21,98
19,23
1997
2,87
14,59
8,69
17,07
2,70
28,41
20,42
17,51
1998
3,23
10,98
8,82
17,36
3,13
29,83
22,33
19,06
1999
2,78
11,94
7,88
14,12
3,09
29,58
25,89
22,23
2000
2,44
11,48
9,39
14,04
2,42
27,84
28,40
23,93
2001
3,41
11,93
10,08
10,94
3,48
26,57
28,87
24,38
2002
3,91
14,56
10,87
5,49
3,86
25,83
30,92
25,44
2003
3,91
15,96
9,94
7,77
3,83
25,70
28,23
22,85
2004
4,39
15,08
11,20
9,24
3,82
25,52
26,44
20,79
2005
5,05
15,66
11,60
9,91
3,62
22,81
24,32
19,02
2006
5,41
15,11
12,71
10,15
4,17
22,53
22,87
17,80
2007
5,34
15,62
11,87
10,80
3,98
25,17
19,88
15,60
2008
5,14
18,92
10,79
10,98
4,07
23,44
17,07
13,85
2009
5,68
25,77
9,19
10,35
4,94
22,25
13,16
10,20
Fonte: Secex/MDIC
Aladi
(sem Mercosul)
157
TABELA A.5
Participao do total de importaes do Brasil por regio

(Em %)
frica (sem
Oriente Mdio)
sia
1989
3,00
10,52
Aladi
(sem Mercosul)
6,45
Mercosul
Oriente
Mdio
Unio
Europeia
Estados
Unidos
Nafta
12,00
16,77
23,50
20,42
24,39
1990
2,80
10,18
6,49
11,19
19,13
23,54
20,14
23,36
1991
3,99
10,77
6,82
10,66
12,67
24,73
22,28
26,14
1992
2,68
10,58
7,19
10,84
13,91
24,62
22,08
26,58
1993
4,60
14,57
5,48
13,38
9,03
24,28
20,04
24,44
1994
3,24
15,03
5,44
13,86
6,44
27,96
20,18
24,02
1995
2,36
16,51
6,33
13,70
4,07
28,62
21,05
25,24
1996
3,17
14,32
6,32
15,56
4,13
27,38
22,15
26,59
1997
3,34
15,13
6,05
15,78
3,21
27,18
22,94
27,60
1998
3,15
13,64
5,09
16,30
2,15
29,85
23,40
27,73
1999
4,51
13,13
5,55
13,63
2,18
31,11
23,81
27,33
2000
5,21
15,40
6,90
13,96
2,79
26,03
23,10
26,64
2001
5,99
16,05
5,38
12,61
2,65
27,78
23,21
26,39
2002
5,66
16,93
5,53
11,88
3,03
28,57
21,78
24,89
2003
6,81
18,46
5,22
11,76
3,36
27,01
19,80
22,79
2004
9,84
19,54
5,79
10,17
3,68
25,45
18,07
20,85
2005
9,04
22,92
6,20
9,58
3,41
24,78
17,21
19,99
2006
8,88
25,06
8,01
9,82
3,46
22,12
16,05
18,96
2007
9,41
25,47
7,41
9,64
2,66
22,16
15,52
18,72
2008
9,11
27,25
7,14
8,63
3,60
20,91
14,82
18,58
2009
6,63
28,30
6,91
10,26
2,46
22,88
15,68
19,25
Fonte: Secex/MDIC
CAPTULO 4
O BRASIL E O MULTILATERALISMO CONTEMPORNEO
1 INTRODUO
Ao final de 2009, a constatao dos impasses instaurados nas negociaes em

duas grandes reas da diplomacia internacional deu concretude s avaliaes
pessimistas dos ltimos anos acerca das perspectivas do multilateralismo na
atualidade. Com relao Organizao Mundial do Comrcio (OMC), a
ausncia de avanos desde o fracasso da reunio ministerial de julho de 2008,
aps sete anos de negociaes, suscitou avaliaes de que o multilateralismo
na sua forma atual no seria mais adequado aos desafios contemporneos do
sistema comercial internacional e estimulou debates quanto necessidade de
reforma institucional para uma nova governana nesse campo. No que se refere
s negociaes sobre o meio ambiente, a conferncia de Copenhague sobre as
mudanas climticas, em dezembro de 2009, reuniu representantes de 193 pases e foi encerrada sem que pudesse ser definido um marco negociador para a
reduo de emisses de gases de efeito estufa.
Paralelamente s incertezas quanto aos rumos do multilateralismo universalista, o ano de 2009 tambm cristalizou a centralidade adquirida nos debates
polticos, na mdia e nas anlises acadmicas, por duas dimenses da realidade
internacional contempornea. Em primeiro lugar, a relevncia conferida categoria do BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), pases intermedirios ou potncias emergentes na hierarquia do sistema internacional. Em segundo lugar, o
reconhecimento do G-20 financeiro1 como foro privilegiado de interlocuo das
principais economias de pases desenvolvidos e em desenvolvimento nos marcos
da crise financeira que eclodiu ao fim de 2008. Para muitos analistas, o G-20
constituiria um marco promissor para a governana econmica internacional,
ampliando a representao da oligarquia vigente na cpula do G-7 e posterior
na do G-8 com o acrscimo da Rssia, e fornecendo a agilidade e a informalidade necessrias ao estabelecimento de novas formas de relacionamento entre os
Estados para as discusses sobre a crise financeira.
1. O grupo inclui, alm dos membros do G-7 (Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Canad),
os quatro membros da categoria do BRIC e mais a frica do Sul, a Arbia Saudita, a Argentina, a Austrlia, a Coreia
do Sul, a Indonsia, o Mxico, a Turquia e a Unio Europeia.
160
Este captulo argumenta que a emergncia do Brasil nas arenas econmicas e

polticas globais, seu papel protagnico em negociaes como as da Rodada Doha e
sua insero em foros restritos como o G-20 trazem desafios significativos atuao
multilateral da diplomacia brasileira. No contexto das transformaes em curso na
ordem internacional na atualidade, tanto no que diz respeito s estruturas de poder
como aos processos e atores da poltica contempornea, torna-se fundamental a
reflexo prospectiva acerca dos possveis posicionamentos do Brasil nas principais
instncias da governana mundial. Em diversas arenas internacionais, o multilateralismo de cunho universalista parece defrontar-se com dificuldades crescentes,
expressas nas temticas e nos foros variados, tanto nas negociaes da OMC quanto
nas negociaes sobre as mudanas climticas, ou ainda no tratamento, por exemplo, do tema dos direitos humanos na Organizao das Naes Unidas (ONU).
Ao mesmo tempo, no entanto, cabe problematizar os riscos da tendncia ao multilateralismo seletivo expresso em arranjos como o G-20 e suas implicaes para as
estratgias de atuao internacional de pases intermedirios como o Brasil.
Nesse sentido, a seo 2 examina na histria da poltica externa brasileira, a
importncia tradicionalmente conferida aos foros multilaterais bem como o papel
da defesa do multilateralismo enquanto elemento de uma perspectiva alternativa
de ordenamento do sistema internacional. A seo 3 discute a nova natureza e
os significados do multilateralismo na atualidade, com base em mapeamento de
posies recentes sobre o tema nos debates acadmicos e polticos, com destaque
para propostas de um multilateralismo mais frouxo ou multilateralismo light.
Na seo 4, o tema da crise do multilateralismo clssico examinado com foco
especfico nas anlises sobre as negociaes na OMC e as perspectivas para o
sistema multilateral de comrcio. Em seguida, as sees 5 e a 6 tratam da insero
do Brasil em duas instncias especficas, o G-20 comercial e o G-20 financeiro, de
forma a contrastar, de um lado, uma coalizo de pases em desenvolvimento nos
marcos de uma arena institucional formal, slida e universalista, e, de outro, um
agrupamento informal, restrito e exclusivo, que congrega tanto os pases desenvolvidos quanto os em desenvolvimento e ganhou projeo nos marcos da crise
financeira internacional. E, por fim, a seo 7 apresenta as consideraes finais.
2 O MULTILATERALISMO NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Desde o fim do sculo XIX, o envolvimento ativo em instituies e em foros multilaterais tem sido caracterstica constante da poltica externa do brasil. J nas primeiras instituies intergovernamentais multilaterais, constitudas para tratar de questes eminentemente prticas como transportes e comunicaes, o pas demonstrou
ampla adeso e foi membro fundador na maior parte dos principais organismos.
Tambm esteve presente na II Conferncia Internacional da Paz, realizada em Haia
em 1907, e sua participao na Primeira Guerra Mundial lhe garantiu presena
O Brasil e o Multilateralismo Contemporneo
161
na Conferncia de Paz de Versalhes, em 1919, que instituiu a Liga das Naes,

primeira grande instituio de alcance universal, na qual a diplomacia brasileira se
empenharia em tentar obter um assento permanente (ALMEIDA, 1999).2
J na Liga das Naes, o padro de atuao da diplomacia brasileira instaurou o que se tornaria uma caracterstica de longo prazo de sua insero em
foros multilaterais: o objetivo de apresentar-se como mediadora entre as grandes
potncias e os demais membros do sistema, assumindo posio de defesa dos
direitos dos pases menores, mas ao mesmo tempo pleiteando o reconhecimento equivalente ao das grandes potncias. Como observou Lima (2005, p. 7),
a literatura sobre poltica externa atribui a caracterstica pendular da diplomacia
multilateral brasileira a uma combinao heterodoxa entre posies de princpios na defesa de uma ordem internacional menos desigual e posies pragmticas de aceitao da hierarquia do sistema internacional. Nesse contexto, atuar
como mediador entre os fortes e os fracos significa lidar permanentemente com
a dissonncia entre objetivos particulares, voltados para sua insero individual
entre as potncias e os objetivos coletivos dos demais pases que o mediador
supostamente representaria no sentido da promoo do universalismo no acesso
aos espaos decisrios. Dessa forma, as dificuldades de uma atuao pautada
tanto por princpios quanto por pragmatismo, voltada tanto para o questionamento do status quo quanto para sua aceitao, constituiriam de longa data um
constrangimento central diplomacia multilateral do Brasil.
Na instaurao da ordem internacional multilateral que caracterizou o psSegunda Guerra Mundial, o Brasil tambm teve participao ativa. Esteve presente na Conferncia de Bretton Woods, em 1944, que criou o Fundo Monetrio
Internacional (FMI), o Banco Mundial e daria origem criao do Acordo Geral
sobre Tarifas e Comrcio (GATT), e foi membro fundador da ONU.
Posteriormente, nos marcos da Guerra Fria, foi nos foros de natureza econmica e na atuao no eixo Norte-Sul que a diplomacia multilateral brasileira
encontrou espao privilegiado para o exerccio de uma atuao protagnica,
conferindo poltica externa a misso de complementar as polticas nacionais
de desenvolvimento industrial. Na dcada de 1960, a diplomacia brasileira teve
participao destacada na preparao da I Conferncia da Unctad (Conferncia
das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento) bem como na formao
e na liderana do G-77,3 a grande coalizo de pases em desenvolvimento que teve
origem na Assembleia Geral da ONU. Em contraposio ao GATT, percebido
como clube de ricos, a Unctad resultou das reivindicaes do Terceiro Mundo
2. Ver tambm Fonseca Jr. (2008).
3. Este grupo foi estabelecido em 1964 por 77 pases em desenvolvimento. Apesar de manter a mesma denominao,
hoje ele conta com a participao de 130 membros.
162
de que suas demandas de reviso da ordem econmica internacional fossem incorporadas agenda das Naes Unidas. No contexto da chamada poltica externa
independente do Brasil nos primeiros anos da dcada de 1960, a solidariedade
com os pases do Sul constitua um dos princpios fundamentais. A orientao terceiro-mundista foi abruptamente revertida com o Golpe de 1964, quando a poltica externa brasileira foi pautada pelo alinhamento com os Estados Unidos, mas
por pouco tempo, na medida em que alguns dos temas da agenda anterior foram
gradativamente retomados ao fim da dcada de 1960, especialmente com relao
atuao da diplomacia econmica multilateral na Unctad. Contudo, antecipando
uma das diretrizes bsicas do que caracterizaria a poltica externa do pragmatismo
de meados dos anos 1970, a defesa da plataforma terceiro-mundista seria desvinculada de conotaes polticas ou ideolgicas. Embora os resultados concretos das
demandas de nova ordem econmica internacional tenham sido restritos basicamente criao do sistema geral de preferncias comerciais, a bandeira da defesa
de um tratamento especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento no
comrcio internacional garantiu diplomacia brasileira a possibilidade de fazer
coincidir uma posio de princpios questionadora da ordem econmica vigente e
solidria com os pases do Sul com a defesa de interesses particulares na obteno
de melhor acesso ao mercado dos pases desenvolvidos para suas exportaes.
A partir do incio da dcada de 1980, a possibilidade de atuao em bloco
do Terceiro Mundo nos foros comerciais encontraria limites. No GATT, j era evidente uma mudana na posio dos pases desenvolvidos com relao participao
dos pases em desenvolvimento no sistema comercial, decorrente de uma reao
aos compromissos de concesso de tratamento diferenciado e mais favorvel para
estes pases, negociados na Rodada Tquio, e acentuada pelo agravamento do protecionismo. Desde o incio da dcada de 1970, o surgimento dos NIC, novos
pases industrializados (termo da poca para designar, no comrcio, os pases hoje
denominados emergentes), constituiu um dos principais elementos do novo cenrio internacional, e sua insero no sistema comercial traria uma nova dimenso s
negociaes multilaterais. Por passarem a penetrar em mercados at ento reservados
aos grandes atores do comrcio internacional, pases como a Repblica da Coreia,
Hong Kong, os pases da Associao das Naes do Sudeste Asitico (Asean), Brasil,
Mxico e ndia tornaram-se os principais alvos do neoprotecionismo da dcada de
1970, caracterizado pelo uso de barreiras no tarifrias dado que as sucessivas
rodadas do GATT haviam logrado a reduo das barreiras tarifrias e por ser dirigido para setores especficos, nos quais se encontrava ameaada a competitividades
dos pases industrializados. Ao mesmo tempo, nas negociaes do GATT, seriam
exigidas desses pases maiores obrigaes, na medida em que os pases desenvolvidos consideravam que os NIC estavam se beneficiando passivamente dos efeitos da
liberalizao comercial sem a obrigao de contribuir com os custos do processo.
163
No perodo que antecedeu o lanamento da Rodada Uruguai do GATT,

essa nova tendncia acarretou presses crescentes pela imposio de critrios de
graduao, relacionando a capacidade de oferecer concesses comerciais ao grau
de desenvolvimento de cada pas, e tambm para que os pases mais desenvolvidos
entre os pases em desenvolvimento passassem a assumir maiores compromissos
no sistema comercial multilateral. At 1985, os pases em desenvolvimento permaneceram unidos na oposio ao lanamento de uma nova rodada, por considerar que seria prematura at que fossem adequadamente tratadas as derrogaes
ao GATT. Para seus interesses, o lanamento de novas negociaes sem a prvia
soluo dessas questes oferecia poucos incentivos, ao mesmo tempo em que
apresentava riscos de perdas potenciais significativas com a incluso dos chamados
novos temas do comrcio internacional servios, investimentos e propriedade
intelectual. Contudo, conforme se intensificaram as presses dos pases desenvolvidos pelo lanamento de uma nova rodada, vrios pases em desenvolvimento
abandonaram suas resistncias ao processo, evidenciando a quebra da unidade do
bloco do Terceiro Mundo. Os NIC asiticos, em particular, por terem economias
fundamentalmente centradas no comrcio exterior, por sua vez altamente dependente dos mercados desenvolvidos e especialmente do norte-americano, no se
julgavam em condies de oferecer resistncia s presses dos Estados Unidos.
O grupo de oposio foi progressivamente reduzido a apenas 10 membros, liderados pelo Brasil e pela ndia (MELLO, 1996).
Ao longo da Rodada Uruguai, os pases em desenvolvimento ainda buscaram, enquanto foi possvel, manter a estratgia de bloqueio dos procedimentos
sobre os novos temas. No entanto, grandes diferenas de posies surgiram rapidamente entre os mais avanados deste grupo. Alguns pases asiticos assumiram, desde o incio da rodada, uma posio similar dos desenvolvidos. Outros,
como a Argentina e a Indonsia, mostravam disposio a negociar os novos temas
visando a obteno de concesses em outros temas de seu interesse. Ao final,
mantiveram a resistncia por mais tempo, apenas o Brasil e a ndia, at tambm se
flexibilizarem suas posies na virada da dcada de 1980 para a dcada de 1990.
Superadas as divergncias em linhas Norte-Sul, a fase final da Rodada Uruguai
assumiu centralmente sua dimenso Norte-Norte, centrada no contencioso agrcola entre os Estados Unidos e a Comunidade Europeia.
Para os pases em desenvolvimento, os resultados da rodada foram bastante
modestos em termos de seu acesso a mercados. De maneira geral, as avaliaes
destes pases enfatizaram que a concluso da rodada significou, primordialmente,
um ganho do ponto de vista da preservao do sistema comercial multilateral.
Na medida em que dispem de poder de barganha limitado no comrcio internacional, esses pases tm interesse prioritrio na prpria preservao do multilateralismo, com vista ao fortalecimento de um sistema legal fundamentado em
164
regras que possam prevenir o unilateralismo das potncias. Contudo, nos temas
de negociao, a heterogeneidade de interesses tornaria cada vez menos provvel a possibilidade de atuao nos moldes da grande coalizo terceiro-mundista
do G-77, fundamentada em posies de princpios, ou mesmo da permanncia
minimamente duradoura de agrupamentos voltados para questes especficas.
Como se ver a seguir, com o exame da atuao do Brasil na OMC, as coalizes
nas negociaes comerciais multilaterais tm sido formadas com base em alianas tticas, e dificilmente poderiam se manter enquanto alianas estratgicas de
natureza mais duradoura.
Na dcada de 1990, a aspirao do Brasil a um papel protagnico nos foros
multilaterais foi expressa especialmente na candidatura a um assento permanente
no Conselho de Segurana da ONU, no contexto do processo de reforma da
instituio que se acreditava que ocorreria na primeira dcada do ps-Guerra Fria.
Desde ento, o argumento de que a insero do Brasil entre os membros permanentes do conselho tornaria mais legtimo e efetivo o funcionamento da ONU
tem constitudo a principal dimenso de questionamento da ordem internacional
contempornea por parte da diplomacia brasileira. O tema assumiu prioridade
na agenda da poltica externa do governo Lula e, em particular, tornou-se uma
motivao central para o movimento de intensificao de contatos bilaterais do
Brasil junto a outros pases do Sul (LIMA; HIRST, 2006).
3 O CONCEITO DE MULTILATERALISMO NA ATUALIDADE
O termo multilateralismo teve seu uso difundido a partir da instaurao da

ordem internacional do ps-Segunda Guerra Mundial, surgindo no vocabulrio
do governo norte-americano para se referir especificamente institucionalidade
econmica criada pela conferncia de Bretton Woods (NOVOSSELOFF, 2002).
Nesse sentido, seu significado original remetia a condies histricas precisas,
no contexto de certa configurao do sistema internacional e de certo padro de
interao entre os principais Estados. De maneira geral, o uso do termo no vocabulrio das relaes internacionais tendeu a adotar uma concepo abrangente,
sendo definido como um sistema de interao estatal no qual cada membro busca
estabelecer relaes com o conjunto dos demais membros do sistema, ao invs
de priorizar aes unilaterais ou bilaterais. O conceito expressa, portanto, um
projeto poltico a ser promovido por uma institucionalidade internacional ou, ao
menos, a preferncia por um padro de ao coletiva em detrimento de solues
individuais. A essa definio cabe tambm acrescentar as dimenses normativas
do objetivo da universalidade, de uma percepo de indivisibilidade do espao e
dos problemas comuns, e de perspectivas futuras, na busca de princpios ordenadores que garantam um mnimo de previsibilidade interao entre os atores.
O conceito de multilateralismo abarca assim uma extensa variedade de situaes
165
internacionais, como mtodo de negociao, de ao, de institucionalizao de

normas e de regulao do sistema internacional, ao mesmo tempo em que remete
a certo conjunto de valores universais fundados nos princpios da Carta da ONU.
Desde o fim da Guerra Fria, o conceito de multilateralismo esteve sujeito a
mudanas em seu significado. Em uma das vertentes dessa alterao, o multilateralismo tendeu a ser associado ao conceito mais recente de governana internacional (NOVOSSELOFF, 2002). A ideia de governana, de fato, teve origem
no contexto extremamente liberal da virada da dcada de 1980 para a de 1990,
vinculada no apenas aos discursos sobre o fim da histria (FUKUYAMA,
1992) e o fim das ideologias (WILLIANSON 1990, 1994), mas tambm s
reformas econmicas liberalizantes e suas dimenses internacionais ento sintetizadas na chamada agenda do Consenso de Washington (WILLIANSON
1990,1994). Nesse sentido, o significado e a prtica da governana internacional
foram marcados de maneira fundamental pelo momento do imediato ps-Guerra
Fria, remetendo s possibilidades ento vislumbradas de promoo e de aceitao
de um modo inclusivo e consensual de ordenamento das relaes internacionais.
Posteriormente, a prpria crtica analtica e prtica ao conceito de governana
internacional nas discusses acadmicas e as polticas ao longo da dcada de 1990
constituiriam em si uma dimenso muito significativa dos processos de mudana
normativa no ps-Guerra Fria (MELLO, 2009).
Para alm das dimenses ideolgicas, no que se refere ao contedo mais
preciso, o termo governana ganhou projeo e relevncia nos debates contemporneos por se referir e abarcar simultaneamente a dinmica do sistema de Estados
e tambm das instituies internacionais, dos regimes e dos atores no estatais.
Atualmente, o que tende prevalecer, desde perspectivas diversas, so avaliaes
que reconhecem que um conjunto complexo e denso de instituies e de normas
internacionais molda a configurao do sistema internacional, mas que pouco
tm a ver com as crenas idealistas quanto interdependncia crescente em um
mundo liberal do imediato ps-Guerra Fria. Na literatura acadmica, a governana
foi redefinida como governana em mltiplos nveis ou governana em mltiplas camadas, dando assim destaque ao papel das diversas instncias regionais
bem como constatao de que a institucionalidade internacional hoje existente
pode ser caracterizada pela imagem de uma colcha de retalhos, radicalmente
distinta das previses otimistas de homogeneidade em escala global. Em linhas
gerais, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (Otan) teve seus objetivos
redefinidos no mundo ps-Guerra Fria, mas a ONU manteve sua arquitetura de
1945; no plano comercial, a criao da OMC deu pilares institucionais slidos
ao regime de comrcio internacional, apesar das incertezas quanto ao futuro das
negociaes multilaterais; na rea de meio ambiente, os regimes so diversos, altamente heterogneos, e as negociaes sobre as mudanas climticas encontram
166
dificuldade em avanar; e na rea de direitos humanos, apesar das inovaes institucionais alcanadas, por exemplo, com a entrada em vigor do Tribunal Penal
Internacional, os regimes jurdicos existentes permanecem extremamente frgeis
ou simplesmente tiveram sua efetividade suspensa nos ltimos anos.
Na avaliao dessas mudanas normativas, o multilateralismo tambm constitui uma dimenso central, na medida em que a evoluo na prpria natureza desse
conceito talvez constitua uma das principais expresses dessa mudana normativa
no plano global desde o imediato ps-Guerra Fria (FINNEMORE, 2005). O discurso liberal sobre o multilateralismo na ordem internacional j havia claramente
fracassado ao longo da dcada de 1990, tendo sido cada vez mais questionado por
diversos Estados e atores sociais, e deixando de constituir um projeto alternativo
para a governana internacional. A defesa do multilateralismo e de instituies
internacionais slidas enquanto princpios organizadores das relaes internacionais contemporneas foi significativamente alterada nos ltimos anos, no apenas
pelas razes tradicionalmente apontadas pelas anlises realistas quanto s assimetrias de poder e ganhos relativos, mas, tambm, conforme sugerido em diversas
discusses crticas, porque haveria srios riscos de que fossem aprofundadas as
desigualdades e fortalecidas estruturas hierrquicas de ordenamento internacional
(HURRELL; WOODS, 1999). Para os pases intermedirios, em particular, que
estiveram historicamente entre os seus principais defensores, as perspectivas do
multilateralismo no sculo XXI apontam para diversos dilemas em suas estratgias
de atuao internacional. Se, por um lado, o fortalecimento do sistema multilateral
no campo da segurana ou do comrcio depende do envolvimento destes pases,
o que significa influncia na configurao desses arranjos, ao mesmo tempo, suas
posies nesses foros so tambm crescentemente constrangidas pela atuao dos
Estados com maior poder no sistema internacional (LIMA; HIRST, 2006).
Conforme j observado, ao longo do sculo XX, a trajetria histrica da prtica do multilateralismo fez que seu significado fosse intrinsecamente associado
ao propsito de um alcance universal. Concretamente, o conceito de multilateralismo, tanto no uso poltico quanto nos debates tericos da literatura institucionalista sobre regimes internacionais, foi cada vez mais usado como sinnimo
de universalismo, na medida em que as organizaes genuinamente multilaterais estariam abertas participao de todos os Estados que cumprissem certos
critrios. Contudo, nos debates mais recentes, desde a dcada de 1990, tanto
o conceito de multilateralismo como o de governana assumiram significados
estritamente institucionais, remetendo a modelos organizacionais e tcnicas de
negociao. Segundo Keohane (2006, p. 56), o multilateralismo pode ser definido como ao coletiva institucionalizada empreendida por um conjunto de
Estados independentes estabelecido de maneira inclusiva, na qual o propsito da
inclusividade concebido em termos estritamente institucionais e no em termos
167
normativos. Nesse sentido, os debates sobre o multilateralismo foram, em grande

medida, restritos s questes relacionadas ao desempenho e efetividade das organizaes internacionais, em um contexto no qual a reflexo sobre as dimenses
normativas dos fundamentos e as possibilidades do multilateralismo contemporneo enquanto princpio organizador da governana internacional permaneceu
pouco explorada (MELLO, 2009).
Na dinmica da reverso das expectativas otimistas sobre a governana
internacional na dcada de 1990, a interveno da Otan em Kosovo, em 1999,
empreendida margem da institucionalidade e do multilateralismo universalista
da ONU, constituiu sem dvida um dos principais pontos de inflexo. Quatro
anos antes dos Estados Unidos iniciarem a guerra no Iraque sem a autorizao
explcita do Conselho de Segurana da ONU, as evidncias da falta de compromisso das potncias com o universalismo j sugeriam que essa dimenso da
ordem em constituio poderia abrir caminho para uma mudana permanente,
apontando para a formao de coalizes ad hoc e padres de atuao com base
em grupos reduzidos de Estados. Antes do fim da dcada de 1990, portanto, j
se delineava uma mudana organizacional muito significativa nas possibilidades
de governana internacional no ps-Guerra Fria. Desde ento, nos marcos do
excepcionalismo da atuao da principal potncia, os retrocessos normativos se
expressaram especialmente na significativa perda de credibilidade do papel do
direito e das instituies internacionais de cunho poltico no incio do sculo XXI.
Cabe destacar, no entanto, que o multilateralismo, como qualquer
construo social, funo de dinmicas e de demandas sujeitas a mudanas.
Os valores e instituies associados ao multilateralismo no poderiam ser considerados fenmenos a-histricos: so criados e mantidos no contexto de demandas
especficas, por meio de formas especficas de liderana, normas e configuraes
de poder (NEWMAN, THAKUR e TIRMAN, 2006). A relao existente entre
a distribuio de poder, a natureza dos desafios e os arranjos internacionais constitudos para lidar com os problemas percebidos como coletivos est permanentemente sujeita a mudanas. Nesse sentido, a falncia dos ideais de promoo de
um universalismo abrangente, consensual, homogneo e de alcance global, no
necessariamente exclui toda e qualquer possibilidade de constituio de regimes
multilaterais, eventualmente diversos, heterogneos e fragmentados em arenas
variadas, muito embora a tendncia seletividade dos atores bem como dos
temas incorporados agenda internacional coloque em questo a prpria definio de seu princpio fundamental.
Nos debates tericos recentes no campo das relaes internacionais, a crtica
s perspectivas tradicionais sobre regimes internacionais conferiu grande importncia, na discusso sobre desenho institucional, considerao da mudana e
168
das perspectivas futuras dos propsitos da construo de instituies internacionais (Barnett; Duvall, 2005). Enquanto as anlises institucionalistas
liberais se fundamentaram no conhecimento acerca do desempenho passado das
instituies internacionais para discutir suas possibilidades de eficcia e efetividade, novas perspectivas tm buscado explorar a necessidade de levar em conta o
futuro para desenhar as instituies capazes de lidar com os desafios dinmicos.
Nessa perspectiva, a questo dos valores que iro pautar o processo de construo
institucional adquiriu centralidade, e abriu espao significativo para a incorporao de consideraes normativas nos debates sobre instituies internacionais
(MELLO, 2009). Se a governana internacional envolve tanto a promoo de
algum interesse comum quanto dos mecanismos de incorporao das assimetrias
de poder entre os atores do sistema internacional, seu terceiro propsito reside no
intento da mediao da diferena, hoje claramente reconhecido, na medida em
que foram evidentemente superada as expectativas de convergncia progressiva
e homogeneidade em escala global. O conceito j no se refere unicamente
criao e manuteno de arranjos institucionais supostamente fundamentados
no consenso. Uma vez incorporados ao debate, os fundamentos normativos da
governana internacional, tambm reconhece que suas prticas envolvem necessariamente polticas de mediao das diferenas (BARNETT; DUVALL, 2005).
Dessa perspectiva, em lugar da homogeneidade e do consenso, a governana
internacional no sculo XXI dever encontrar condies de possibilidade na prpria poltica de reconhecimento da diversidade.
No plano emprico, no entanto, constata-se que no existe qualquer avano
concreto no sentido da reforma do sistema de governana internacional na atualidade. De maneira geral, as dificuldades do multilateralismo contemporneo so
atribudas, primordialmente, a uma crise de efetividade no funcionamento das
instituies internacionais, para a qual as recomendaes polticas se restringem,
portanto, s reformas e aos redesenhos institucionais, com algum destaque para a
questo da representao, mas com nfase central no aprimoramento dos mecanismos institucionais vigentes (SAXER, 2009).
Desde o fracasso da reunio ministerial da OMC de julho de 2008, e especialmente desde a ausncia de resultados da Conferncia de Copenhague sobre
as mudanas climticas em dezembro de 2009, propostas mais contundentes de
rompimento com o multilateralismo clssico tm sido mais frequentes. No
incio de 2010, Richard Haass, presidente do Council on Foreign Relations, um
dos mais influentes think tanks norte-americanos e editor do peridico Foreign
Affairs, publicou artigo no jornal Financial Times defendendo a adoo de um
multilateralismo frouxo. O diagnstico que o multilateralismo clssico se
tornou crescentemente inoperante. Tanto na OMC quanto em Copenhague ou
na irrelevncia da Assembleia Geral da ONU, o multilateralismo democrtico,
169
fundamentado na transposio da base de representao da democracia do plano

domstico para o internacional e garantindo o mesmo direito a voto para todos,
passa a constituir, segundo essa viso, fator de paralisia, no apenas pelo grande
nmero de participantes, mas tambm porque confere o mesmo status aos pequenos pases e s potncias.
Segundo Richard Haass, alternativas para um novo padro de multilateralismo podem estar atualmente em gestao a partir de quatro perspectivas: o
elitismo, o regionalismo, o funcionalismo e o informalismo (HAASS, 2010).
O multilateralismo elitista estaria expresso em arranjos exclusivos como o G-20
financeiro, que emergiu da crise internacional do fim de 2008, como foro destacado para a interlocuo entre as principais economias de pases desenvolvidos
e em desenvolvimento, ou ainda como o Frum das Maiores Economias sobre
Energia e Clima (MEF Major Economies Forum), criado sob a liderana dos
Estados Unidos em 2009 e reunindo 17 dos principais pases emissores de gases
de efeito estufa entre os quais o Brasil com vista fase de pr-negociao
da conferncia de Copenhague. Desde ento, a diplomacia norte-americana tem
apontado o MEF como possvel foro para a retomada de um dilogo que permita
superar o impasse das negociaes na rea. A segunda alternativa, o multilateralismo regionalista, decorreria da proliferao de arranjos comerciais bilaterais e
regionais, entendida como reao ao fracasso da tentativa de se avanar no plano
global. Da perspectiva da liberalizao comercial, seria prefervel a concretizao
de alguns avanos no processo, mesmo que em detrimento da universalizao.
A terceira alternativa seria o multilateralismo funcional, no qual os principais
atores ou os mais comprometidos com a regulao em certa rea assumiriam a
conduo do processo em negociaes nas quais um acordo abrangente nos marcos das Naes Unidas parece pouco provvel como o caso, novamente, do
tema das mudanas climticas. Por fim, o multilateralismo informal, como o do
G-20 financeiro, poderia surgir em casos nos quais se torne impossvel negociar
acordos internacionais que venham ser ratificados pelos parlamentos nacionais,
levando os governos a avanarem na regulao internacional por meio da implementao de medidas consistentes com normas internacionais acordadas, mas
sem os compromissos formais de assinatura e ratificao.
Em outras avaliaes, a defesa da informalidade e de um multilateralismo
light recorre explicitamente imagem do Concerto Europeu do sculo XIX como
modelo de concertao entre potncias (PENTILL, 2009). Com base na perspectiva do equilbrio de poder, central a ideia de que um sistema de governana,
para operar enquanto concerto, deve necessariamente incluir todas as potncias
que possam destruir o funcionamento do sistema existente por meio da mudana
de suas polticas. Nesse sentido, o G-7 no constituiu um concerto na Guerra
Fria pela simples razo de que no inclua a Unio Sovitica. Da mesma forma,
170
o G-8 no mais constituiria hoje um concerto, na medida em que no inclui

a China, que uma potncia e que tem poder, em diversas reas, para afetar o
funcionamento do sistema como um todo. Na atualidade, o G-20 financeiro constituiria, sim, um concerto global de potncias envolvidas na tentativa de implementar uma administrao conjunta do sistema internacional. Dessa perspectiva,
o sistema de governana internacional do sculo XXI pode ser entendido como
dual, mesclando elementos de um concerto informal de potncias nos moldes do
sculo XIX com a institucionalidade formal (e universalista) criada no sculo XX.
O multilateralismo light, portanto, teria no apenas a vantagem de incorporar
rapidamente potncias emergentes no foro mais exclusivo daqueles que concentram poder. Poderia tambm fornecer uma complementaridade funcional entre os
arranjos informais (os grupos exclusivos que tomariam decises) e as organizaes
formais, s quais caberia legitimar e garantir os mecanismos de cumprimento dos
resultados alcanados na informalidade (PENTILL, 2009, p. 41).
4 UMA CRISE DO MULTILATERALISMO COMERCIAL?
Desde o fracasso da reunio da OMC de julho de 2008, que terminou em impasse

aps sete anos de negociaes, as perspectivas de avanos do multilateralismo
comercial encontram-se indefinidas e tm suscitado questionamentos quanto
necessidade de se reavaliar a governana do sistema multilateral de comrcio. Para
muitos analistas, a OMC encontra-se em crise institucional, cuja superao requer
uma reforma abrangente de seus procedimentos e seus mtodos, e especialmente
do seu processo decisrio, tradicionalmente fundamentado no consenso. Mesmo
em avaliaes anteriores paralisia instaurada desde 2008, os principais esforos
de reflexo sobre o funcionamento do regime comercial fundado com a criao
da OMC destacaram a necessidade de adaptar a instituio s novas condies
internacionais do sculo XXI (WARWICK Commission, 2007).
No plano sistmico, o lanamento da Rodada Doha, em 2001, coincidiu
com dois movimentos importantes e no necessariamente convergentes com o
reforo do multilateralismo (VEIGA; RIOS, 2009, p. 13). Com base na constatao de que o regime de comrcio internacional anteriormente bipolar, sob a gide
dos Estados Unidos e da Europa Ocidental, foi substitudo por uma configurao
nitidamente multipolar dos principais atores do comrcio internacional, especialmente a partir da emergncia dos chamados BRIC, diversas anlises apontaram
o risco de que o eventual desengajamento das potncias que tradicionalmente
lideraram os processos de negociao venha instaurar impasses permanentes.
Adicionalmente, a substituio da clivagem histrica entre pases desenvolvidos e
em desenvolvimento, em linhas Norte-Sul, por uma geometria varivel de interesses altamente heterogneos e multifacetados por parte dos pases membros da
OMC tambm acarretou maior complexidade do processo negociador.
171
Do ponto de vista do funcionamento do regime comercial multilateral,

configurou-se, nas ltimas dcadas, um movimento paradoxal que passou a
caracterizar o GATT em sua fase final e em seguida a OMC. Simultaneamente
progressiva ampliao de seu campo de competncia e do nmero de reas
temticas que a instituio passa a abarcar, observa-se o surgimento de impasses
significativos em diversas reas e a ausncia de avanos considerveis na substncia das negociaes. Desde a incorporao dos ento chamados novos temas da
dcada de 1980 s negociaes da Rodada Uruguai (servios, propriedade intelectual e investimentos), a tendncia ampliao do alcance da agenda comercial
no sentido de abarcar temas no estritamente comerciais j era percebida como
fator de intensificao de antagonismos, que tornaria mais difcil o lanamento
de novas negociaes e principalmente sua conduo. O antagonismo que desde
ento prevalece entre as preferncias dos atores envolvidos pode ser interpretado
como inerente ao prprio modus operandi da OMC (ABBAS, 2006). Dessa
perspectiva, a OMC constitui uma arena na qual se expressam as preferncias
e os compromissos nacionais com vista promoo de polticas comerciais que
reduzam a possibilidade do conflito ou, ainda, ao estabelecimento de mecanismos institucionais que permitam a soluo dos conflitos. Dessa forma, por
meio da dinmica do conflito que se efetua o ajustamento dos comportamentos
individuais dos Estados s preferncias reais ou antecipadas dos demais Estados.
Os mecanismos institucionais como a regra da reciprocidade, os procedimentos
para a soluo de controvrsias e as medidas de defesa comercial funcionam no
sentido da estabilizao dessa dinmica com vista a permitir as negociaes, sob
a gide da regra do consenso, que promove a busca de compromissos mnimos
sobre os quais fundamentar as negociaes. O antagonismo, nesse caso, ao invs
de impedir a constituio do regime, seria a base do seu funcionamento e os
processos que so geralmente percebidos como poltica dos fracassos podem
ento ser entendidos como presso necessria superao dos impasses ou como
condio prvia efetiva instaurao das negociaes.
Uma consequncia desse padro intensificado de antagonismos que os
Estados passam buscar ampliar suas margens de manobra nas negociaes da
OMC de maneira tambm mais intensa, por meio de estratgias diplomticas
variadas (ABBAS, 2006, p. 106). A primeira consiste na atuao por meio de coalizes, que proliferaram desde o perodo que precedeu o lanamento da Rodada
Doha. A natureza multissetorial das negociaes abre um leque diversificado de
possibilidades de posicionamento para cada pas e multiplica o surgimento de
coalizes ad hoc, muitas vezes agrupamentos circunstanciais prpria evoluo
das negociaes. Um segunda estratgia consistiria na defesa da ampliao da
agenda como forma de tambm ampliar as possibilidades de barganha e trade-off
entre reas temticas. certo que a extenso da cobertura temtica da OMC
172
refletiu transformaes estruturais da economia internacional. Mas pode tambm

ter permitido a certos Estados especialmente entre os pases desenvolvidos a
abertura de espaos adicionais de negociao, tanto com vista distribuio dos
ganhos relativos nas negociaes em seu conjunto quanto na relao com demandas domsticas de resistncia liberalizao comercial.
Para alm das interpretaes da crise da OMC como decorrncia da adaptao a novas condies sistmicas ou a novas dinmicas institucionais, os obstculos ao avano das negociaes podem ser entendidos, de maneira abrangente,
como resultado de uma transformao da prpria substncia e da finalidade do
regime comercial multilateral (ABBAS, 2006, p. 108). Dessa perspectiva, o multilateralismo da OMC marca uma ruptura profunda com relao ao multilateralismo no qual esteve anteriormente fundamentado o GATT. A transformao
substantiva remete ao fato de que o alcance das negociaes no se refere mais
apenas proteo nas fronteiras dos Estados nacionais, na medida em que as
questes centrais na OMC dizem respeito harmonizao de polticas em reas
anteriormente de domnio exclusivo do mbito poltico domstico. No que se
refere finalidade do regime, o objetivo instaurado pela ordem internacional
liberal do ps-Segunda Guerra Mundial de promoo do acesso a mercados por
meio de concesses tarifrias recprocas foi substitudo pela meta da abertura de
espaos econmicos por meio de modalidades de regulao elaboradas em mbito
internacional, fazendo da OMC o locus da regulao econmica nos marcos da
integrao da economia internacional. A intensificao da dinmica conflitiva em
todos os temas de negociao e a relevncia dos antagonismos que se configuram
remetem ento a transformaes estruturais do multilateralismo comercial e no
apenas a dificuldades relativas institucionalidade do contexto negociador.
5 A ATUAO DO BRASIL NA OMC A COALIZO DO G-20 COMERCIAL
Com o lanamento da Rodada Doha da OMC em novembro de 2001, o Brasil

assumiu rapidamente uma posio de destaque entre os principais atores das
negociaes, junto aos Estados Unidos, a Unio Europeia, a ndia e a China.
Esse espao de atuao decorreu, em parte, de um ambiente poltico favorvel
integrao dos grandes pases emergentes nos processos decisrios e mecanismos
de legitimao da rodada, nos marcos de um contexto global de incertezas quanto
ao futuro da OMC aps o fracasso da Conferncia de Seattle em 1999 e a conformao de resistncias crescentes ao aprofundamento da liberalizao comercial
(VEIGA; RIOS, 2009, p. 8). Ao mesmo tempo, a projeo especfica do Brasil
nas negociaes resultou diretamente da liderana que a diplomacia brasileira
exerceu na constituio do G-20, a coalizo de pases em desenvolvimento formada no tema da agricultura por ocasio da preparao da V Reunio Ministerial
da OMC, em 2003.
173
Sob a liderana do Brasil e da ndia, o G-20 reuniu pases em desenvolvimento que tradicionalmente adotavam posies diferentes e at mesmo opostas
nas negociaes agrcolas da OMC: frica do Sul, Argentina, Bolvia, Brasil,
Chile, China, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Filipinas,
Guatemala, ndia, Mxico, Paquisto, Paraguai, Peru, Tailndia e Venezuela.
Sua criao se organizou a partir da reao proposta formulada em 2003 pelos
Estados Unidos e pela Unio Europeia para as negociaes agrcolas. Para o Brasil
e para a ndia, tratava-se de articular uma plataforma com vista a possibilitar
a construo de consenso e o deslanchar do processo negociador. Embora no
tenha logrado avanos na reunio de 2003, o G-20 passou a ser reconhecido
como resultado de um esforo legtimo dos pases em desenvolvimento para promover seus interesses nas negociaes da OMC, como foco de contraposio ao
protecionismo agrcola dos pases desenvolvidos, e como novo ator protagnico
nas negociaes agrcolas de Doha, cujos interesses deveriam ser levados em conta
na conduo das negociaes nesse tema.
Na literatura sobre coalizes internacionais, o G-20 foi celebrado como
novo padro de articulao dos pases do Sul, que se diferenciaria das antigas
coalizes de obstruo em linhas Norte-Sul por contar tambm com uma agenda
propositiva (NARLIKAR, 2005). Tendo seu foco na agricultura, o G-20 constituiria uma juno de pases que, apesar da heterogeneidade de seus interesses econmicos nesse tema, estariam compartilhando um compromisso coletivo quanto
importncia da negociao nessa rea para a rodada e para as perspectivas do
multilateralismo comercial. E por ter incorporado a demanda de tratamento
especial e diferenciado para os pases em desenvolvimento nas negociaes, o
G-20 poderia garantir uma agenda coerente com os interesses do conjunto dos
pases em desenvolvimento nas negociaes da Rodada Doha.
Apesar das expectativas, no entanto, as limitaes coeso do G-20 foram
explicitadas no momento decisivo da rodada. Na reunio de julho de 2008, o
diretor-geral da OMC, Pascal Lamy, apresentou proposta para concluir a barganha central da negociao, oferecendo o compromisso de desmantelamento de
parte significativa do aparato protecionista agrcola dos pases desenvolvidos em
troca de maior abertura do mercado industrial dos pases em desenvolvimento.
A posio pragmtica do Brasil em favor do pacote Lamy diferiu da inflexibilidade da posio indiana, qual se alinharam os demais pases em desenvolvimento, acarretando a decomposio do G-20, sob crticas contundentes da
Argentina e da ndia ao que interpretaram como desero do Brasil.
A experincia da coalizo do G-20 na OMC ilustrativa dos constrangimentos que passam a incidir sobre as posies internacionais do Brasil medida
que o pas conquista maior projeo nos foros globais, ao mesmo tempo em que
174
tambm crescem os interesses de setores da economia brasileira com relao distribuio de ganhos e perdas nas negociaes. O G-20, de acordo com avaliaes
crticas, s poderia ser entendido como uma aliana ttica contra os subsdios dos
pases desenvolvidos, e de maneira alguma como uma parceria estratgica baseada na convergncia de objetivos no sentido da liberalizao agrcola (ABREU,
2008). O trade-off entre a solidariedade articulao com os pases do Sul e sua
condio de demandante nas negociaes agrcolas bem como seu interesse geral
no avano das negociaes expresso dos maiores constrangimentos atuao
diplomtica brasileira nos foros multilaterais, que pode vir a ser crescentemente
questionada tanto por setores econmicos domsticos afetados pelas negociaes
a exigir maior pragmatismo nas posies internacionais do pas como tambm
pelos demais pases em desenvolvimento que possam contestar a renncia do
Brasil a posies de princpios nos marcos do sistema multilateral de comrcio.
6 O BRASIL NO G-20 FINANCEIRO
A substituio do G-8 pelo G-20 como foro privilegiado de interlocuo dos

lderes mundiais aps a ecloso da crise financeira do fim de 2008 marcou uma
mudana significativa da configurao dos arranjos mesmo que informais da
governana internacional. Poucos meses aps a fragmentao do G-20 comercial
no fracasso da reunio de julho de 2008 da OMC, a nova projeo conferida ao
G-20 financeiro tornou inclusive dispensvel o adjetivo referente rea temtica
de atuao do novo grupo de 20 membros com destaque na agenda internacional.
O G-20 foi alado ao topo da agenda internacional aps quase uma dcada de
funcionamento como instrumento de dilogo entre ministros das finanas de
pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Criado originalmente no contexto
das crises financeiras da sia, da Rssia e do Brasil no fim da dcada de 1990, seu
propsito central foi o de identificar preventivamente os riscos de novas crises em
pases e desenvolvimento (VEIGA, 2009).
Ao convocar uma reunio do G-20 em novembro de 2008, o objetivo do
governo norte-americano foi claramente o de trazer para a mesa de concertao
a China e o tema da subvalorizao da moeda chinesa. O interesse no envolvimento dos pases emergentes em iniciativas como essa reflete no apenas o
reconhecimento da contribuio que esses pases possam efetivamente assumir
frente s tendncias recessivas na economia mundial, mas tambm o objetivo de
incorpor-los aos novos arranjos regulatrios que possam resultar do processo.
Embora seja uma instncia informal, o G-20 mobiliza e distribui mandatos especficos para diversas instituies formais, como o FMI, o Banco Mundial e a
OMC, constituindo-se assim como um tipo de foro de ltima instncia do
multilateralismo, embora no tenha alcance universal (VEIGA, 2009).
175
O governo brasileiro se mostrou altamente interessado na atuao nessa instncia, percebida como oportunidade de participao nos processos de formulao da agenda da economia internacional. Para o Brasil, no entanto, a insero em
um foro restrito como o G-20 traz desafios significativos atuao multilateral
da diplomacia brasileira. Em primeiro lugar, caberia buscar garantir que, para os
pases desenvolvidos, o G-20 assumir caractersticas de instncia permanente,
ainda que informal, ao invs de um mero recurso invocado a posteriori em contexto de crise. Em segundo lugar, tambm caberia a um pas que se percebe como
mediador entre desenvolvidos e em desenvolvimento no sistema internacional
garantir que os direitos desses ltimos estejam adequadamente representados
pela participao dos pases em desenvolvimento que so membros desse foro.
Especialmente no que se refere a grupos informais que no esto ligados a instituies formais, como o caso do G-20, existe o risco, para o Brasil, de que sua
participao acarrete o compromisso com os custos que sero compartilhados
na coordenao de polticas sem por isso lograr a capacidade de efetivamente
influenciar o processo decisrio e sem contar com o amparo jurdico e as salvaguardas vigentes nas instituies formais (HURRELL, 2010).
7 CONSIDERAE FINAIS
7.1 Perspectivas para o Brasil
No imediato ps-Guerra Fria, a natureza da ambio multilateral acerca da

governana internacional consistiu inicialmente na tentativa de ancorar os regimes emergentes, e especialmente a OMC, em fundamentos de natureza tcnica
e jurdica. Esse projeto liberal de governana, no entanto, j demonstrara ter
fracassado antes do fim da dcada de 1990. De maneira geral, a retrica liberal
sobre o multilateralismo j deixara de constituir um projeto alternativo de ordem
internacional e passou a ser questionada por um nmero crescente de atores estatais e no estatais (BARNETT; DUVALL, 2005). Desde ento, a ausncia de
qualquer consenso quanto aos princpios ou prtica do multilateralismo reflete
a inexistncia de entendimentos quanto s prprias perspectivas de ordenamento
do sistema internacional contemporneo, tanto no seu momento unipolar da
primeira dcada do sculo XXI quanto nos debates mais recentes acerca de uma
configurao tendendo multipolaridade no contexto da importncia crescente
das potncias emergentes.
Para o Brasil, sua insero nas arenas econmicas globais, seu papel protagnico em negociaes como as da Rodada Doha e sua incluso em foros restritos
como o G-20 trazem desafios significativos sua atuao multilateral. De um lado,
a heterogeneidade dos interesses e das diretrizes de insero internacional entre os
pases em desenvolvimento torna pouco provvel a sustentao de coalizes mais
176
abrangentes e duradouras em negociaes internacionais, conforme demonstrou

a experincia do G-20 comercial na OMC. Ao mesmo tempo, o objetivo de
influir nos mecanismos decisrios centrais da governana internacional pressupe, para um pas como o Brasil, algum grau de representao ou ao menos de
reconhecimento por parte dos demais pases em desenvolvimento. Nos marcos
da tendncia informalidade dos arranjos e ao reforo da hierarquia, a considerao exclusiva dos determinantes de natureza pragmtica pode inviabilizar os
fundamentos de uma estratgia abrangente de insero internacional do pas no
cenrio contemporneo. A incorporao de posicionamentos de princpios com
relao, em particular, relevncia da cooperao Sul-Sul, requer a formulao de
um projeto alternativo de transformao do sistema internacional, que seja capaz
de conciliar o pragmatismo da insero em foros hierrquicos com o revisionismo
necessrio sua universalizao, com base na construo de uma agenda prpria
de demandas para a governana internacional do sculo XXI.
177
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CAPTULO 5
O BRASIL NA GOVERNANA DAS GRANDES QUESTES

AMBIENTAIS CONTEMPORNEAS
1 INTRODUO
A partir das negociaes da Rio 92 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento o tema ambiental vem ganhando importncia na
agenda brasileira, tanto na dimenso nacional como na internacional. O Brasil tem
assumido papel cada vez mais relevante em determinados regimes internacionais, em
funo da sua posio sui generis, como o pas mais rico em diversidade biolgica do
planeta. Entretanto, outros fatores cruciais no exerccio desse papel so a expanso
do mercado nacional; seu modelo agroexportador exitoso; seu relativo crescimento
econmico que lhe permite integrar o seleto grupo de emergentes e o G-20; bem
como sua reconhecida capacidade cientfica e tecnolgica em alguns setores.1
Alm disso, o contexto internacional favorvel a uma participao mais
ativa de pases emergentes, detentores de responsabilidade futura2 nas questes
ambientais. Tal contexto decorre da fragmentao da governana global ambiental
(Biermann et al., 2009) e de um multilateralismo a ser construdo no novo mundo
multipolar com os pases emergentes (PRANTL, 2009).3 Este aumento de poder
do Brasil nos tabuleiros multilaterais resulta tambm de uma poltica externa que
procura defender os interesses nacionais com base em trs grandes princpios: direito
ao desenvolvimento, soberania e responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
1. Para uma anlise mais focada na poltica internacional, ver Muxagato (2010).
2. Este conceito central ao texto. Desde o final da Segunda Guerra Mundial, os pases do Sul no eram tidos como
importantes na regulao internacional. Eram mais pobres, endividados, populosos, corruptos, e frgeis do ponto de
vista institucional; ou seja, eram os figurantes necessrios para legitimar processos decisrios mundiais. Os regimes
ambientais funcionavam na seguinte lgica: os pases desenvolvidos tinham a obrigao de ajudar a promover o desenvolvimento do restante do planeta, tinham recursos e tecnologia, ento eles criavam as regras do jogo, caracterizando o que Hurrell e Woods (1999) chamaram de rule-makers e o que Ladi (2008) chamou de grande capacidade
normativa. Sob este selo foi criada a Organizao das Naes Unidas (ONU), por exemplo, fruto de negociaes de
trs grandes lderes polticos um norte-americano, um russo e um britnico , sendo essa depois legitimada por
um suposto novo multilateralismo dos vencedores. Agora a situao totalmente diferente. Os pases que so grandes
economias (G-8) tm enormes dificuldades econmicas e polticas, como o crescimento econmico lento e a alarmante
taxa de desemprego. Portanto, suas respectivas capacidades e vontades de insero internacional esto limitadas, ao
passo que nos pases emergentes, ao contrrio, suas respectivas capacidades e vontades de insero internacional
esto aumentando. Por isso, se a responsabilidade sempre foi dos pases ricos, agora a nova responsabilidade tambm
dos emergentes, com economias robustas e lderes polticos articulados internacionalmente, grandes poluidores e
emissores de gases de efeito estufa (GEE), alm de grandes mercados consumidores, haja vista que China, ndia, frica
do Sul e Brasil representam um tero da populao mundial.
3. Seminrio Effective Multilateralisms, Cross-regional Perspectives, Center for International Studies, 17-19 Dezembro de 2009, Universidade de Oxford.
182
Deve-se ressaltar, por outro lado, que as questes ambientais so cada vez
mais recorrentes na agenda internacional e nas diversas agendas multilaterais, no
apenas como questes de proteo ambiental, mas principalmente como questes complexas de desenvolvimento sustentvel, segurana energtica, humana e
alimentar. Considera-se que as questes ambientais foram paulatinamente internacionalizadas a partir da dcada de 1970, sob a gide da ONU, com vrias iniciativas mundiais, entre as quais as mais destacadas foram a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo, 1972); a Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de Janeiro, 1992) e
a Cpula sobre o Desenvolvimento Sustentvel (Joanesburgo, 2002).4 Alm disso,
atores no estatais colaboraram de maneira significativa para a internacionalizao
de temas ambientais, tanto atores da sociedade civil organizada organizaes no
governamentais (ONGs), associaes, sindicatos, pastorais, comunidades cientficas, entre outros como tambm as empresas e os diversos atores do mercado.
Em consequncia, as questes ambientais tambm esto mais presentes na
poltica externa brasileira, em funo da poltica internacional contempornea e
das relaes burocrticas subnacionais, notadamente entre os diferentes ministrios, mas tambm na Casa Civil, nos governos estaduais, nas prefeituras, nos
centros de pesquisa e no Congresso Nacional, para citar apenas alguns. Segundo
Marina Silva, foi criado um espao de transversalidade de governo5 que contribui para a articulao interministerial.
Neste sentido, surge a questo sobre o papel do Brasil na governana das
grandes questes ambientais contemporneas: esse seria efetivamente um pas
emergente? Este artigo tem por objetivo demonstrar que sim, e argumentar que
tanto o contexto internacional como a poltica externa brasileira permitem que se
perceba o pas como um ator importante nas negociaes multilaterais ambientais
contemporneas. Porm, ressalte-se que alguns temas so muito mais acessveis
para o Brasil do que outros. Assim, no regime internacional do clima, o Brasil tem
um papel crescente, ao passo que no regime internacional sobre acesso a recursos
genticos e benefcios deles advindos (ABS em ingls) sua posio mais frgil,
como tambm nos regimes de guas.
Para se discutir a insero do Brasil no cenrio internacional, parta-se do perfil
nacional e das questes ambientais estudadas a partir de regimes internacionais,
por intermdio de quatro grandes linhas: diagnsticos; aes e polticas pblicas no
4. Para leitura mais aprofundada, ver Le Prestre e Martimort-Asso (2000, 2005) e Lago (2006). Ressalte-se que o termo
desenvolvimento entrou em 1992 e que meio ambiente saiu do ttulo da cpula em 2002. Isto permite inferir
a crescente presso do Sul pela ampliao da abordagem das questes ambientais como questes sociais tambm.
5. Marina Silva, ao apresentar sua demisso do cargo de ministra do Meio Ambiente, em Carta ao Presidente Lula,
afirmou que o dilogo dos 13 ministrios coordenados pela Casa Civil para combater o desmatamento essencial para
a poltica ambiental nacional. Disponvel em: <http://www.bibliotecadafloresta.ac.gov.br/index.php?option=com_con
tent&task=view&id=196&Itemid=149>. Acesso em: 25 jan. 2010.
O Brasil na Governana das Grandes Questes Ambientais Contemporneas
183
Brasil; estratgias de insero e experincias; e cenrio prospectivo. Logo, o objetivo

principal do trabalho o de analisar o papel do Brasil nos principais regimes internacionais ambientais que esto na agenda internacional desde 1992 e demonstrar
a grande mudana de postura nacional, de Estado-veto6 a Estado promotor7 de
alguns regimes ambientais, saindo do discurso do desenvolvimentismo vagarosamente para polticas mais consistentes de desenvolvimento sustentvel.
Para a anlise da insero do Brasil no cenrio internacional, prope-se a
discusso preliminar do perfil do Brasil como ator internacional e dos regimes
internacionais nas relaes internacionais. Em seguida, discute-se o tratamento
especfico de temas conexos, mas negociados separadamente, a saber: mudanas
climticas; diversidade biolgica; a construo do regime sobre ABS; biossegurana; e o quase-regime de florestas.
2 O PERFIL DO BRASIL
De fato, o Brasil tem um perfil sui generis como grande detentor de riquezas
naturais e pas de grande potencial tecnolgico e econmico. Do ponto de vista
legal, o pas signatrio de quase todos os acordos ambientais multilaterais,8 mas
seus compromissos internacionais so internalizados lentamente. Portanto, muitas das obrigaes internacionais do Brasil no so conhecidas pelos atores pblicos do Executivo, Legislativo e Judicirio. Tal paradoxo tanto mais interessante
que o Brasil tem um arcabouo legal ambiental bem consolidado, comparvel
com qualquer pas desenvolvido. Alis, um dos poucos a ter um direito penal
ambiental, institudo em 1998, que serve de modelo a outros pases interessados
em seguir o mesmo caminho.9
No que concerne s instituies nacionais, as questes ambientais esto
fragmentadas entre diversos rgos, principalmente o Ministrio das Relaes
Exteriores, o Ministrio do Meio Ambiente e Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT). Os trs so pontos focais de diferentes regimes internacionais, sendo o
MRE ponto focal poltico e os outros, tcnicos. O MRE o principal responsvel pelas polticas externas ambientais, com crescente participao do MMA
nos ltimos anos. O MCT tem papel central no regime do clima e naqueles que
trazem questes tcnicas/tecnolgicas, como a biotecnologia. As relaes inter6. Veto state foi um conceito usado por Porter e Brown (1991, 2006), entre outros autores, que tentaram definir quais
Estados tinham peso para bloquear as negociaes ambientais multilaterais.
7. Promotor de regimes internacionais significa que o pas entende participar ativamente das negociaes, e at liderar,
quando possvel, algumas delas. Corresponde muito mais a uma pretenso nacional do que a uma realidade contempornea. Vrios exemplos sero citados ao longo do texto, mas o mais emblemtico talvez seja a luta pela criao de
um regime internacional para o acesso a recursos genticos.
8. Lista disponvel tanto na pgina eletrnica do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) assessoria internacional
quanto do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
9. A Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, trouxe vrias inovaes interessantes, com vasta literatura no Brasil.
184
ministeriais so complexas, muitas vezes conflituosas, mas tambm necessrias.

Naturalmente, a posio dos ministrios diverge em funo dos temas abordados,
tendo o Itamaraty assumido uma posio mais neutra na maioria dos casos. Por
exemplo, no tema relativo biossegurana, o MMA e o Ministrio da Sade (MS)
adotaram posio mais favorvel a um regime internacional forte para controle
do uso comercial de produtos oriundos da biotecnologia, enquanto o Ministrio
da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) e o MCT assumiram postura oposta.
No cenrio internacional, o pas pode ser visto como uma potncia emergente e um articulador de quatro grupos, do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e
de outros fruns de debate que so estruturas multilaterais efmeras de concerto
poltico. Os grupos so: Grupo de Pases da Amrica Latina e Caribe (GRULAC),
G-77/China o mais tradicional e consolidado , Megadiversos Afins10 e o G-20.
Os outros so: Brasil, Rssia, ndia, e China (BRIC), ndia, Brasil e frica do
Sul (Ibsa), Brasil, frica do Sul, ndia e China (BASIC), Amrica do Sul e Pases
rabes (Aspa), Comunidade Andina (CAN), Amrica do Sul e frica (ASA) e
outros. Em comparao com os outros pases-membros da ONU, a diplomacia
brasileira vista como muito empenhada e bem preparada. Em outros termos,
o Brasil tem uma poltica externa ambiental que se consolidou nas duas ltimas dcadas.
O Brasil um pas megadiverso, o que significa que tem provavelmente a maior
riqueza natural do planeta, ou seja, de 15% a 20% do total mundial. Alm disso, a
megadiversidade tem um aspecto humano e cultural, sendo constituda por mais de
200 povos indgenas no territrio nacional e por um grande nmero de comunidades
locais/tradicionais, como quilombolas, caiaras, entre outros. Haja vista que 2010
o ano da diversidade biolgica, o papel protagonista do Brasil nos debates multilaterais est assegurado. Quanto aos recursos hdricos, estima-se que entre 12% e 16%
do total de gua doce diretamente utilizvel no mundo esteja no Brasil. Ressalte-se,
entretanto, a gesto complexa deste recurso, com relao a srios problemas de estresse
hdrico e de desertificao em territrio nacional.11
Todavia, a anlise da infraestrutura e do desenvolvimento nacionais revela
vrios problemas antigos. Alguns deles se relacionam ao modelo arcaico de explorao predatria, em atividades agropecurias e siderrgicas, por exemplo, convivendo com as melhores tecnologias no mesmo setor. O impacto desta anlise
extremamente negativo porque o Brasil no mais um pas pobre, e sim um pas
muito injusto, no qual a distribuio de tecnologia para a produo ainda est por
10. Em ingls, Like-Minded Megadiverse Countries (LMMC).
11. Apesar da importncia dos recursos hdricos, o tema no ser abordado no texto, pelo fato da participao ainda
limitada do Brasil nas negociaes multilaterais e pelas limitaes de espao neste captulo.
185
ser feita. A infraestrutura nacional ainda deve ser desenvolvida, principalmente

a de transportes, a qual , incompreensivelmente, pssima se comparada a pases
similares. O controle de poluio, a eficincia energtica e a consolidao do
estado de direito ambiental so outros grandes desafios contemporneos.
Por outro lado, o Brasil tem grandes vantagens comparativas. o primeiro
produtor mundial de vrias commodities, garantindo sua segurana alimentar,12
e tem grande potencial tecnolgico para prospeco de petrleo e produo de
biocombustveis, o que positivo para sua segurana energtica e econmica.
Ademais, o pas tem uma matriz de oferta energtica limpa, sendo 77,3% hidroeltrica.13 Portanto, em comparao com o restante do mundo, o Brasil est em
posio muito confortvel quanto gerao de energia. Alm disso, o pas possui
instituies de pesquisa de padro internacional, tais como a Empresa Brasileira
de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(Inpe) e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz), entre muitas outras.
3 REGIMES INTERNACIONAIS
Regimes internacionais so construes polticas e intelectuais, com vista a facilitar o estudo das negociaes multilaterais sobre temas especficos. Efetivamente,
notou-se na teoria das relaes internacionais a necessidade de se explicar como
os acordos internacionais eram elaborados, a partir de uma perspectiva de poltica
internacional. Isto porque aps a Segunda Guerra Mundial, a cooperao internacional foi acelerada e diversos acordos ambientais multilaterais entraram em
vigor. Os especialistas em direito internacional, como Alexandre Kiss, explicavam
as obrigaes internacionais criadas, mas no iluminavam a questo de como e
por que foram negociados. Tambm no se interessavam em saber quem eram os
principais atores do acordo e nem as condies de efetividade dos desses.
Em outros termos, havia uma lacuna entre o vazio jurdico, isto , a falta
de normas internacionais sobre um tema e, em seguida, a entrada em vigor de
um acordo multilateral, em contexto internacional de crescente interdependncia
ecolgica.14 Por esta razo, diversos professores, como Stephen Krasner e Oran
Young, dedicaram-se ao que se convencionou chamar a teoria de regimes.15
Existem definies diferentes a seu respeito. No entanto, h uma base comum
a todas elas, qual seja: so instituies (criaes sociais) que renem diversos atores
12. Tanto do ponto de vista da quantidade e do acesso a produtos agrcolas como do ponto de vista da qualidade e
da segurana para a sade humana.
13. Dados de 2007 (BRASIL, 2008a, p. 31).
14. Este conceito significa que os problemas ambientais so comuns e/ou globais, isto , a cooperao internacional
seria uma alternativa de ao coletiva necessria para a troca de experincias ou concesses com vista a solucionar
problemas identificados pelos atores envolvidos no regime.
15. Ver uma reflexo detalhada sobre a histria da teoria de regimes feita por Young em Varella e Barros-Platiau, (2009).
186
(pblicos e privados), com expectativas convergentes (interesse de encontrar uma

soluo a um problema especfico) e, portanto, que procuram negociar em encontros
multilaterais. Logo, os regimes podem ser negociados ou impostos por uma potncia
mundial ou um grupo. No que concerne sua existncia, alguns autores consideram que s aqueles que tm um acordo formal (um tratado em vigor) so regimes
internacionais. Outros, ao contrrio, reconhecem que os regimes so criados a partir
das primeiras negociaes, sendo o tratado internacional apenas uma consequncia
desejvel para fortalecer o regime internacional. Note-se que o reconhecimento de
regimes existentes depende, portanto, do observador, e que no h consenso terico
sobre quais os principais critrios para o reconhecimento de um regime.16
Neste sentido, pode-se afirmar que existe um regime internacional do clima, em
funo da conveno do Rio de 1992 e do Protocolo de Quioto de 1997. Tambm
existe um regime internacional da diversidade biolgica (ou biodiversidade). No que
concerne biossegurana, o Protocolo de Cartagena de 2000 tambm considerado
um marco inicial do regime internacional. Porm, h quem questione a existncia ou
utilidade do regime de biossegurana, haja vista a sua baixssima efetividade. Outro tema
relacionado diversidade biolgica o acesso a recursos genticos e, neste caso, o consenso dominante que ainda no existe regime internacional, apesar da conveno do
Rio de 1992 sobre diversidade biolgica tratar do tema. O malogro na criao de um
protocolo especfico e a forte clivagem Norte Sul so duas grandes razes para tanto.
Por fim, no tema de florestas, as longas e numerosas negociaes no conduziram a uma
conveno em 1992, mas apenas a uma declarao, a qual no tem o mesmo estatuto
jurdico. Em consequncia, alguns autores consideram que existe um quase-regime,
para demonstrar a dificuldade de avanos nas negociaes (CARVALHO, 2008).
Finalmente, a teoria de regimes permite estudar dinmicas prprias a cada
tema, separando cada tema um do outro. Mas este trabalho no consensual, ou
seja, os pesquisadores discordam acerca de quantos e quais regimes internacionais
existem. Alguns, por exemplo, tratam o regime da diversidade biolgica como um
grande regime17 e no aceitam que seja desmembrado. Outros tratam o regime da
camada de oznio e o do clima juntos,18 como regimes atmosfricos. Contudo,
este debate no central para o presente artigo. Mais importante tentar destacar
algumas caractersticas recorrentes nos regimes ambientais, que os distinguem de
regimes comerciais ou de segurana, por exemplo.
16. Inoue (2007) faz uma excelente anlise da teoria de regimes.
17. O MMA tem uma Secretaria de Biodiversidade e Florestas (SBF) com competncia para propor e definir polticas
e estratgias para os diversos biomas brasileiros nos temas relacionados com a promoo do conhecimento, a conservao, a valorao e a utilizao sustentvel da biodiversidade, do patrimnio gentico e do conhecimento tradicional
associado. A SBF o ponto focal tcnico da Conveno sobre Diversidade Biolgica no pas, e foi dividida em: reas
protegidas, florestas, biodiversidade aqutica e recursos pesqueiros, conservao da biodiversidade e patrimnio gentico. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=146&idConteudo
=6854&idMenu=6430>. Acesso em: 3 jan. 2010.
18. Ver, o MMA, por exemplo, com a Secretaria de Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental.
187
Em geral, os regimes ambientais contemporneos foram e so negociados

por um grande nmero de pases, sob conduo da ONU, no mbito do Programa
das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) ou do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento, (PNUD), na maioria das vezes. Os temas no
so mais tratados como meramente ambientais, mas envolvem questes comerciais, tecnolgicas, estratgicas, de segurana, entre outras acesso a recursos
genticos, direitos de propriedade intelectual, biotecnologia, desenvolvimento,
energia, comunidades tradicionais, segurana alimentar, para citar apenas algumas. Normalmente h a liderana de pases desenvolvidos, principalmente os da
Unio Europeia. A agenda definida em funo dos interesses dos pases desenvolvidos, o que engendra a reao do restante do mundo a esta proposta inicial.
Os regimes so negociados por anos e alguns tratados levam dcadas para serem
ratificados pelos Estados signatrios antes de entrarem em vigor. Alm disso, as
obrigaes estabelecidas so cada vez mais flexveis (soft norms), ou seja, detm
carter moral e tico, porm so fracas do ponto de vista jurdico. So, na verdade,
obrigaes polticas, e caso no sejam respeitadas, nenhuma sano ser aplicada.
Tais obrigaes carecem igualmente de clareza, delegao e preciso.19
Isto significa que os regimes so construdos, geralmente, a pequenos passos,
e sem uma liderana incontestvel por parte de algum pas desenvolvido. Como o
debate sobre os bens comuns globais ainda extremamente polmico, os regimes internacionais so raramente impostos, mas sim negociados com ampla participao de Estados com capacidades absolutamente assimtricas, o que coloca
em questo a sua legitimidade. Uma ltima caracterstica interessante, e muito
contestada, o uso crescente de instrumentos econmicos e comerciais para a
proteo ambiental. Certo que no se trata da substituio do mecanismo jurdico de comando e controle, mas de alternativas paralelas que envolvem diretamente atores do setor privado, como o mercado de carbono, as bolsas de valores,
as empresas de biotecnologia etc.
Finalmente, surge a pergunta: por que os Estados soberanos cooperam nas
questes ambientais, que so extremamente complexas e sensveis? De forma
simplificada, existem duas grandes linhas de resposta na teoria das relaes internacionais. A primeira funcionalista, explicando que cooperam porque so atores
racionais e calculam as vantagens do dilogo, da negociao com concesses e
compromissos recprocos, e de troca de informaes sobre as polticas de cada
Estado. Esta corrente da teoria serviu de ponto de partida para justificar a teoria
de regimes pelo interesse crescente na cooperao internacional. A segunda cognitivista ou construtivista,20 mantendo o foco da anlise no fato de que Estados
19. Abbott e Snidal (2000).
20. Ver, por exemplo, Michael Byers, Philippe Le Prestre, Ana Flvia Barros-Platiau e Cristina Inoue.
188
compartilham valores, ideias, identidades e conhecimento. Ou seja, a cooperao

seria algo desejvel na percepo deles. Em geral, os ambientalistas, acadmicos e
juristas ficam mais prximos dos construtivistas, apregoando que o conhecimento
cientfico e a conscincia comum seriam a base da ao poltica e da regulao
jurdica, as quais aumentariam com as pesquisas e o conhecimento. Alm disso,
ressaltam o fato de que os problemas ambientais no so s nacionais, mas so
transnacionais, regionais e at globais, ou seja, no respeitam fronteiras polticas.
Entretanto, no se deve perder de vista que se trata de cooperao assimtrica, ou seja, os Estados, como tambm os outros atores, no so apenas
diversos, mas tambm tm capacidades e competncias extremamente dspares.
Logo, em negociao ambiental qualquer, haver o maior poluidor do mundo,
o mais rico, Estados falidos, Estados que nunca acompanharam o debate, enfim,
participam toda a gama de Estados, mesmo que por razes diferentes. Alis, tal
assimetria j forte no seio do G-77/China desde sua criao. Em consequncia,
o conceito tradicional de soberania questionvel, porque os Estados votam sob
uma mirade de influncias internacionais e subnacionais que devem acomodar;
ou seja, votam como soberanos, pois normalmente um pas tem um voto, mas
todos so pressionados e constrangidos por outros atores internacionais e/ou
nacionais. Alm disso, as decises sobre temas ambientais esto, no raramente,
relacionadas a outros temas internacionais. Um exemplo emblemtico: a Rssia
negociou a sua ratificao do Protocolo de Quioto com o apoio europeu sua
adeso Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Neste sentido, a governana ambiental global pode ser definida a partir de
uma srie de regimes internacionais contemporneos, com ampla participao de
agncias do sistema ONU.21 Importa destacar que os pases considerados emergentes como: frica do Sul, Argentina, Brasil, Chile, China, Egito, Hungria,
ndia, Indonsia, Malsia, Mxico, Rssia e Tailndia tm se aproximado cada
vez mais nas negociaes multilaterais, com vista a utilizar seu poder de barganha
para reformar a governana global ambiental j estabelecida. Para fins deste texto,
o conceito de emergentes se referir principalmente a: frica do Sul, Brasil,
China, ndia, Indonsia, Mxico e Rssia.
No que concerne a questes ambientais, China, Brasil, ndia e frica do
Sul esto debatendo seus interesses comuns, e a presena desse grupo parece cada
vez mais se afirmar, mesmo que ainda como um dilogo sem compromissos.
Segundo Prantl (2006), preciso analisar a governana informal em paralelo
aos mecanismos formais de tomada de deciso porque se assiste a um contexto
de multipolaridade com a retrao dos Estados Unidos e da Unio Europeia ao
21. Young (2009), Le Prestre e Martimort-Asso (2009) (2009), Varella (2008), Viola e Leis (2007), Inoue e
Schleicher (2006).
189
mesmo tempo que a ascenso chinesa se impe. Por sua vez, os pases emergentes
exigem mais margem de manobra nas negociaes. Portanto, observa-se o surgimento de um novo multilateralismo, com instituies que precisam ser reformadas, a comear pela ONU. Neste sentido, a Unio Europeia lanou o conceito de
multilateralismo efetivo (PRANTL, 2009, p. 9), que conduz grande pergunta:
qual a nova fonte de autoridade na governana ambiental?
Se no que se refere cooperao Sul Sul, o BASIC e o BRIC criam expectativas interessantes, o mesmo no pode ser afirmado com relao cooperao
regional (VIOLA; BARROS-PLATIAU; LEIS, 2007; BARROS-PLATIAU, 2009),
apesar do Mercosul e de diversas iniciativas sul-americanas recentes, como a CAN,22
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA)23 e a Estratgia Regional
para a Diversidade Biolgica (MARTINEZ, 2006). Pode-se afirmar que no h governana regional (VIOLA; BARROS-PLATIAU; LEIS, 2008), haja vista que os pases
sul-americanos nem sempre apresentam uma posio conjunta, como no caso do
clima, no qual Venezuela e Bolvia se afastaram; ou ento participam pouco das negociaes. Assim, os maiores parceiros do Brasil nas questes ambientais no so nem os
pases amaznicos, nem os membros do Mercosul. De fato, as coalizes so normalmente efmeras e no so as mesmas nos diferentes regimes, sendo determinadas por
interesses comuns, por exemplo, o G-77/China, o Grupo dos Megadiversos Afins e
o GRULAC, na Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica
(CDB); o G-77/China e o BASIC no clima; sem olvidar a parceria estratgica entre
Brasil e Frana, cujos contornos ainda no esto plenamente claros.
Para fechar a anlise do contexto internacional com a teoria de regimes, cabe
tambm ressaltar a internacionalizao do direito ambiental24 como mecanismo
de fortalecimento desses. Por internacionalizao do direito, segundo Mireille
Delmas-Marty,25 entende-se o duplo mecanismo de construo do direito internacional e de desenvolvimento dos ordenamentos jurdicos nacionais, isto ,
como os atores envolvidos no processo legislativo e judicirio se comunicam;
como os eventos tm impacto sobre a evoluo das ordens jurdicas; quais processos podem ser identificados na elaborao de normas unificao, harmonizao
ou cooperao; como as normas so aplicadas regulamentao ou hard law,
regulao, autorregulao ou soft law; e qual a natureza das instituies criadas
supranacionais, transnacionais ou nacionais.
22. Criada em 1969 como Pacto Andino. Composta pela Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela. O Chile a deixou no final da dcada de 1970, e retornou como membro associado em 2006. Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai
tambm se associaram. A Venezuela saiu em 2006.
23. Foi criada em 1995, a partir do Tratado de Cooperao Amaznica, de 1978. Seus pases-membros so: Bolvia,
Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela. Como ficou praticamente dois anos sem diretor efetivo,
estima-se que a capacidade institucional da OTCA baixssima.
24. Projeto do Collge de France sob coordenao da professora Mireille Delmas-Marty, 2006-2010.
25. Para mais detalhes do projeto e da obra da professora Delmas-Marty, ver <http://www.college-de-france.fr/default/
EN/all/int_dro/laboratoire.htm>. Acesso em: 23 jul. 2010.
190
Vale ressaltar que este ltimo ponto central para o entendimento do sucesso
da participao brasileira na construo do direito internacional ambiental e da
governana global ambiental. Ou seja, como a efetiva participao poltica do
Brasil nos tabuleiros ambientais conduz a resultados formais nos textos assinados.
3.1 As mudanas climticas
3.1.1 Diagnsticos correntes
O tema foi escolhido como o primeiro regime internacional a ser tratado em funo da
sua predominncia na agenda internacional contempornea. Para se definir brevemente
a questo, mudanas climticas correspondem a um problema extremamente complexo
acerca da evoluo da temperatura do planeta e dos impactos da ao antrpica sobre
esta evoluo, monitorada h mais de um sculo. Alguns observadores trabalham com o
conceito de aquecimento global, o qual na verdade gera controvrsias entre cientistas
e no reflete a complexidade das questes climticas, principalmente dos eventos climticos extremos, como furaces, secas e tempestades, para citar apenas alguns. Pode-se
afirmar que h um consenso cientfico global sobre grande parte das questes, graas,
principalmente, aos relatrios do Painel Intergovernamental sobre as Mudanas do
Clima (IPCC). O seu papel o de atualizar o estado da arte sobre o conhecimento
cientfico no mundo, com vista a orientar as medidas polticas necessrias para a mitigao dos gases de efeito estufa (GEE), bem como as polticas de adaptao dos pases
s mudanas climticas. Todavia, preciso ter em mente que um contexto de certeza
cientfica apenas um ideal no caso da mudana global do clima, que no pode ser
atingido com o estado da arte atual, como reconhecem os prprios cientistas.26
Pode-se argumentar que as mudanas climticas so a principal questo na
agenda internacional desde a negociao do Protocolo de Quioto, assinado em
1997. Isto porque houve uma grande movimentao poltica e cientfica para o
desenvolvimento das negociaes, as quais em 1992 haviam sido secundrias com
relao ao tema da diversidade biolgica, quando a questo do clima ficou limitada
a um seleto grupo de especialistas. Assim, j foram realizadas 15 conferncias das
partes (COP), com o objetivo de estabelecer as regras de funcionamento do regime
internacional. No entanto, h entendimento generalizado de que as negociaes
avanam lentamente, e a COP 15, em Copenhague no fim de 2009, foi um malogro
poltico,27 o que um paradoxo, haja vista a urgncia colocada para essa questo.28
26. Olivier Godard tem excelentes reflexes sobre o contexto de incerteza cientfica no qual os tomadores de deciso
e os legisladores precisam trabalhar.
27. A participao dos principais chefes de Estado foi decepcionante porque houve a expectativa de que um verdadeiro
acordo fosse celebrado. Mas o que foi celebrado foi apenas um accord com fraco valor jurdico e no um agreement
entre as partes. Ao contrrio, o trabalho tcnico continua avanando em funo do Plano de Ao de Bali, 2007.
28. Entre vrios relatrios consagrados, o de Nicholas Stern apresentou um clculo do custo das solues e trouxe
como principal concluso que a demora em adotar as medidas necessrias acarretaria o aumento significativo dos
custos dessas.
191
Para finalizar esse diagnstico, cabe ressaltar que a questo do clima est sendo
tratada nas agendas internacionais principalmente nas suas dimenses ambiental,
energtica, econmica e comercial. No entanto, comeou a ser analisada como uma
questo com forte vis ambiental, conduziu ao estudo da produo e do consumo,
inclusive de energia, e concluso de que a transio para uma economia de baixo
carbono imperiosa para a humanidade. Porm, no caso do Brasil no foi exatamente assim, e por isso o ponto focal das negociaes o MCT. Finalmente, o
problema j tratado tambm como um tema de segurana, geopoltica29 e segurana humana e alimentar.30 Prova disso que o conceito de segurana climtica
j foi forjado e reconhecido.31 Faltam, no entanto, mais debates multilaterais sobre
as dimenses social e humana, reivindicados principalmente pelos pases em desenvolvimento e atores da sociedade civil organizada. Em consequncia, o Brasil est
atrasado no debate sobre o necessrio equilbrio entre mitigao e adaptao,32 para o
estabelecimento de prioridades polticas. Alguns defendem que a mitigao prioritria porque os efeitos dos GEE causaro mais impactos a longo prazo, aumentando
a necessidade de polticas de adaptao. Outros, ao contrrio, sustentam que os
impactos socioambientais esto ligados a problemas econmicos e, portanto, so preexistentes questo do clima. Logo, as polticas de adaptao devem ser prioritrias.
3.1.2 Aes e polticas pblicas no Brasil
No que concerne aos custos da mitigao, o Brasil um dos pases mais bem colocados no regime do clima, em funo da sua matriz energtica, pesquisa cientfica,
robustez econmica, capacidade produtiva, de seus recursos naturais, entre outros
fatores. Por outro lado, est entre os dez maiores emissores de GEE e ter altos
custos para desenvolver polticas nacionais de adaptao. Como mencionado, o
pas tomou decises convergentes com a agenda ambiental nas dcadas passadas
ao optar por energia hidreltrica e biocombustveis. A pesquisa brasileira reconhecida mundialmente no s no que tange a biocombustveis, mas tambm
agropecuria e biotecnologia em geral. Alm disso, o parque industrial brasileiro
recente e tem grande potencial de desenvolvimento, com aumento de eficincia
energtica. E quanto aos recursos naturais, interessa principalmente o petrleo,
que permite ao pas adotar polticas mais ambiciosas a curto prazo, enquanto
diversos pases esto preocupados com a sua segurana energtica por dependerem fortemente de outros produtores, como o caso dos Estados Unidos.
29. A existncia de Estados insulares pode ser colocada em questo com o aumento do nvel dos oceanos, enquanto
conflitos por recursos, como gua e terras frteis, podem ser agravados.
30. Estima-se que as maiores perdas humanas sero nos pases menos avanados, em funo das suas respectivas
capacidades polticas de responder a eventos climticos extremos.
31. Ver a Declarao das Maiores Economias de 2008 e os trabalhos de Viola e Leis (2007) e Viola (2009, 2010).
32. Mitigao significa atenuao da intensidade das mudanas globais do clima por meio da reduo de emisses
de GEE. Adaptao remete a polticas pblicas que visam proteger as pessoas e o meio ambiente dos impactos das
mudanas globais do clima, reduzindo a vulnerabilidade desses.
192
Entretanto, o fato que talvez seja o mais importante que os custos

de mitigao no Brasil so muito baixos (Viola, 2009), porque cerca de
75% das emisses de GEE brasileiras provm do uso da terra e do desmatamento, segundo dados do Primeiro Relatrio Brasileiro referentes a 1994.
Atualmente, estima-se que este percentual seja prximo a 60%, em funo
dos novos clculos e da reduo do desmatamento. Consequentemente, uma
reduo significativa do desmatamento custaria muito pouco ao Brasil, em
comparao com pases como a China. Seria talvez 3% do PIB,33 e teria efeitos
importantssimos sobre a contabilidade nacional de emisses de gases. Por isso
mesmo, o elo entre o regime do clima e o de florestas de importncia capital
para o Brasil. Da mesma forma, se se considerar o grupo de pases que juntos
so responsveis por 70% das emisses de GEE resultantes do uso da terra,
o custo de oportunidade da proteo das florestas seria de aproximadamente
US$ 5 bilhes ao ano (IPAM, 2010).
Alm disso, sua vasta extenso territorial, seu imenso potencial hdrico e seu
perfil de agroexportador garantem ao pas uma proteo que vrios outros pases
nunca tiveram. Isto no significa, entretanto, que o Brasil est imune aos danos
trazidos por eventos climticos, como as enchentes e a desertificao, mostrando
que o pas tem seus pontos de vulneralibilidade, e que necessita criar polticas de
adaptao com a maior brevidade possvel.
Com relao s polticas ambientais, o combate ao desmatamento e
poluio est diretamente relacionado com o tema. Ou melhor, todas as polticas pblicas esto relacionadas ao clima, da gesto da gua at a gesto urbana,
mas o Brasil ainda tem poucas polticas especficas para o clima. Porm, 2008 e
2009 foram anos de grandes avanos, com o anncio do Plano Nacional sobre
Mudana do Clima (2008) e da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima
(Lei no 12.187, de 29 de dezembro de 2009); alm das metas de combate ao
desmatamento assumidas pouco antes da COP 15 em 2009, como um tipo de
compromisso voluntrio.
Ressalte-se que em poucos anos o Brasil mudou sua postura poltica
de forma extraordinria, passando de um pas que se recusava a assumir
metas obrigatrias de mitigao, com base no princpio das responsabilidades
comuns, porm diferenciadas, interpretado como responsabilidade histrica
dos pases desenvolvidos,34 para um pas que apresenta seus dados e relatrios, participa ativamente da construo do regime, e que d exemplos da
33. Considerando-se os investimentos necessrios para a criao de alternativas econmicas nos locais que perderiam
com o combate do desmatamento.
34. No sentido de que aqueles pases de industrializao mais antiga, datando da Revoluo Industrial (1770-1830),
so os maiores emissores histricos de GEE, e os pases em desenvolvimento, ao contrrio, emitiram menores quantidades de GEE a partir da mesma poca.
193
conduta que deveria ser adotada por outros. Alm disso, o Brasil o nico
pas em desenvolvimento que tem um excelente sistema de monitoramento
do desflorestamento por satlite.35
No que tange poltica externa, o Brasil tem o MCT como ponto focal36 das
discusses e consultas, o qual trabalha com o MRE e outros ministrios para preparar a posio nacional. O Itamaraty nomeou um embaixador especificamente
para o tema, com o objetivo de informar sobre a poltica nacional e externa.
Note-se a crescente participao do MMA desde 2000, criando a Secretaria de
Mudanas Climticas e Qualidade Ambiental em 2007.
Entre as polticas especficas para o clima,37 foi ressaltada em publicao
oficial a energia renovvel. Programas como Programa de Incentivo s Fontes
Alternativas de Energia Eltrica (Proinfa), institudo pela Lei no 10.438/2002,
e Luz para Todos; polticas e programas relacionados com a mitigao da
mudana do clima (conservao de energia e reciclagem; Programa Nacional de
Conservao de Energia Eltrica Procel, criado em 1985 pelo Ministrio de
Minas e Energia MME e pelo da Indstria e Comrcio Exterior MDIC; e
Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados do Petrleo e do Gs
Natural CONPET, vinculado ao MME); reduo das emisses por desmatamento na Amaznia brasileira e o mecanismo de desenvolvimento limpo (MDL)
(BRASIL, 2008b). O pas tem o terceiro lugar na participao no MDL, o que
demonstra sua boa capacidade de participao38 em mecanismos inovadores e
complexos. Segundo dados oficiais da Conveno-Quadro das Naes Unidas
sobre Mudanas Climticas (CQNUMC), o Brasil tem 8% do total de mais de
cinco mil projetos de MDL no mundo, sendo precedido pela China, que lidera
com 37% e a ndia com 27%.39
Tambm cabe destacar a criao da Comisso Interministerial de
Mudana Global do Clima (CIM), coordenada pela Casa Civil; o Frum
de Liderana em Sequestro de Carbono (CSLF); e o Frum Brasileiro de
Mudanas Climticas.
35. Desenvolvido pelo Inpe e considerado referncia mundial. Assim, o Brasil o nico pas com imenso recurso
florestal que pode negociar imediatamente a incluso do tema de desmatamento evitado com dados confiveis no
regime do clima.
36. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/77650.html>. Acesso em: 13 fev. 2010.
37. Importante destacar que a maior parte destas polticas tinha outros objetivos que no eram o combate s mudanas climticas, mas o desenvolvimento regional, o combate poluio etc. E alguns j existiam em outros programas
do governo. Embora seus efeitos possam ser benficos para o regime do clima, tais polticas no representam um
verdadeiro esforo do governo brasileiro para o clima, como as ONGs bem criticaram.
38. boa em relao ao demais, mas muito longe dos dois primeiros colocados, China e ndia.
39. Situao atual das atividades de projeto no mbito do MDL no Brasil e no mundo. ltima compilao na pgina eletrnica da CQNUMC foi feita em 1o de fevereiro de 2010. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_
blob/0208/208544.pdf>. Acesso em: 13 fev. 2010.
194
3.1.3 Estratgias de insero
As estratgias de insero do Brasil so pautadas pelos princpios tradicionais da diplomacia, a saber: responsabilidades comuns, porm diferenciadas; cooperao internacional; direito ao desenvolvimento; soberania; equidade; e soluo pacfica de conflitos.
Alm deles, o desenvolvimento sustentvel o grande princpio norteador
das negociaes ambientais e consta do Art. 3 da CQNUMC. No mesmo artigo,
so estabelecidos ainda o princpio da precauo e o da equidade entre geraes.
Finalmente, destaca-se o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas (Art. 3 e 4 da CQNUMC).
Em geral, as prioridades dos pases em desenvolvimento, representados pelo
G-77/China nas negociaes da ONU, a seguinte: exigir aes concretas dos
pases desenvolvidos, como recursos novos e adicionais, bem como a transferncia
de tecnologia para a soluo dos problemas tratados no mbito do regime. No
caso do clima concordam, com base no princpio das responsabilidades comuns,
porm diferenciadas, que o nus do regime internacional deveria recair sobre as
economias mais desenvolvidas, ou seja, aquelas que foram as protagonistas da
Revoluo Industrial e que so as maiores responsveis pela emisso de gases de
efeito estufa nos ltimos 150 anos. Da o conceito de responsabilidade histrica
usado pelo Brasil.
Esta posio poltica fazia sentido na dcada de 1990, quando os pases
desenvolvidos aceitaram assumir metas obrigatrias com o estabelecimento
do Anexo I do Protocolo de Quioto. Atualmente, tal anexo no corresponde
mais lista de maiores emissores, porque no inclui cinco dos maiores emissores: Estados Unidos, China, ndia, Brasil e Indonsia. Da decorre o grande
impasse para 2010 e para o futuro, isto : quem assume qual responsabilidade
no regime do clima?
A posio do Brasil pode ser pautada pelo Art. 4.7 da CQNUMC,
segundo a qual os pases em desenvolvimento implementaro as obrigaes
da conveno em funo da efetiva implementao das obrigaes pelos pases desenvolvidos, com relao a financiamento e transferncia de tecnologia. Ou seja, os pases do Anexo I40 deveriam cumprir com suas obrigaes
internacionais para dar o exemplo e criar as condies de continuidade do
regime internacional.
40. [Os pases que fazem parte do Anexo I so: Alemanha, Austrlia, ustria, Belarus, Blgica, Bulgria, Canad, Comunidade Europeia, Crocia, Dinamarca, Estnia, Eslovquia, Eslovnia, Espanha, Estados Unidos da Amrica, Federao
Russa, Finlndia, Frana, Grcia, Holanda, Hungria, Islndia, Irlanda, Itlia, Japo, Letnia, Liechtenstein, Litunia,
Luxemburgo, Mnaco, Nova Zelndia, Noruega, Polnia, Portugal, Reino Unido, Repblica Tcheca, Romnia, Sucia,
Sua, Turquia e Ucrnia (Luedemann; Hargrave, 2010). (N. do Org.)]
195
Essa posio foi reforada pelo discurso do embaixador Everton Vargas,

ento subsecretrio-geral para Assuntos Polticos, no Encontro das Maiores
Economias sobre Segurana Energtica e Mudana do Clima,41 em Washington,
2007. Ele indagou:
Seria justo que um pas desenvolvido, que j contribuiu muito para o aumento da
concentrao de gases de efeito estufa na atmosfera e onde as emisses decorrem de
padres altamente insustentveis de consumo e produo, no se comprometesse a
controlar e reduzir suas emisses? Seria justo que um pas ainda lutando para eliminar a pobreza, onde as emisses devem aumentar para que possa fornecer energia
e tirar milhes de pessoas da pobreza, seria justo que um pas com o dever de lutar
contra a carncia e a fome tivesse de arcar com outras condicionalidades?42
Do discurso mencionado decorre que outro ponto importante da posio

brasileirae convergente com os demais pases em desenvolvimento a prioridade
ao combate pobreza por meio do desenvolvimento sustentvel como condio
sine qua non para um regime internacional justo e eficiente, como foi o marcado
em Bonn (Alemanha) em junho de 2009.43
Outra grande prioridade dos pases em desenvolvimento tem sido as polticas para a adaptao, cuja clivagem com os pases desenvolvidos ficou clara nos
ltimos anos. O regime do clima foi orientado basicamente para a mitigao dos
GEE, mas com o passar dos anos entendeu-se a necessidade de polticas de adaptao, ou seja, que os pases ricos cumpram seus compromissos internacionais de
cooperao para o desenvolvimento, com o fito de ajudar os pases mais pobres
a protegerem suas respectivas populaes e meio ambiente dos eventuais danos
ambientais causados por eventos climticos mais severos.
Finalmente, a estratgia de insero do Brasil foi mudando ao longo dos
ltimos anos, quando as economias emergentes tornaram-se tambm responsveis pelas maiores taxas de emisso de GEE. Neste sentido, esto sendo pressionadas a assumir algo que se poderia denominar de responsabilidade futura, haja
vista que em 2050 fortalecem-se as expectativas de que os maiores emissores sero
os pases emergentes. Contudo, o Brasil condiciona ainda a adoo de metas
obrigatrias ao cumprimento das mesmas pelos pases do Anexo I, e dos Estados
Unidos. Porm, publicou metas de combate ao desmatamento e o plano nacional, que demonstram uma grande mudana na poltica de Estado-veto, pela qual
41. Assinaram a Declarao de Hokkaido em 2008: frica do Sul, Alemanha, Austrlia, Brasil, Canad, China, Estados
Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Reino Unido, Repblica da Coreia, Rssia e Unio Europeia.
42. Disponvel em: <http://www.mct.gov.br/upd_blob/0018/18932.pdf>. Acesso em: 12fev. 2010.
43. Ver a proposta de texto apresentada por 36 pases em desenvolvimento na sesso plenria da Ad Hoc Working
Group on Long-term Cooperative Action under the Convention (AWG-LCA), na 30a sesso dos rgos subsidirios da
CQNUMC. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (FCCC/KP/CMP) de 15
de junho de 2009.
196
recusava qualquer tipo de responsabilizao, para uma postura de promotor do

regime. A China caminha no mesmo rumo, demonstrando grande esforo de
transio para uma economia de baixo carbono, com foco na eficincia energtica. A ndia ainda no se movimentou neste sentido, enquanto a Indonsia
espera obter recursos financeiros para executar um programa nacional extremamente ambicioso (VIOLA, 2010).
3.1.4 A dinmica do regime
O regime do clima um dos mais complexos, mas tambm um que trouxe decises
inovadoras, como a criao de uma lista de pases desenvolvidos como partes do
Anexo I, comprometidos com uma reduo mdia de 5,2% das emisses de GEE,
em relao a 1990, durante o perodo de 2008 a 2012 (Art. 3o da CQNUMC).
A ideia era que eles assumissem a liderana da construo de solues, o que
claramente no aconteceu. Os Estados Unidos, por exemplo, condicionaram sua
participao entrada dos pases emergentes na lista de pases que assumiriam
metas obrigatrias. Como isso no aconteceu, ao assumir a Presidncia norteamericana, George W. Bush tratou de afastar seu pas do regime, e depois sua participao foi muito mais como Estado-veto, inclusive sob a Presidncia de Barack
Obama. Outra inovao central foram os flex mechs,44 ou seja, mecanismos que
ajudam os pases a mitigarem suas emisses de GEE.
forte a probabilidade de que apenas alguns consigam cumprir seus compromissos at 2012, haja vista que a taxa de emisses cresceu cerca de 3% ao
ano nos ltimos anos. Desde 2000, as emisses aumentaram 20%, segundo o
4o Relatrio do IPCC, de 2007. Um grande erro dos negociadores foi confiar o
sucesso do regime aos responsveis pela criao do problema, sabendo-se que eles
no sero as maiores vtimas dos danos ambientais causados principalmente por
eles mesmos. Todavia, o erro principal talvez tenha sido deixar de fora do Anexo
I os grandes emissores do sculo XXI, o que enfraqueceu o regime nascente com
a oposio inflexvel dos Estados Unidos. Naturalmente, se os pases emergentes
assumirem responsabilidades no regime do clima, isto no significar automaticamente o sucesso desse. Existem outras questes importantssimas que ainda
no foram tratadas, como o papel das florestas, dos sumidouros e do mercado de
carbono. A falta de consenso sobre estas questes pode implodir o regime com ou
sem os Estados Unidos.
44. Os trs foram criados no mbito do Protocolo de Quioto: a implementao conjunta (IC), que permite a pases do
Anexo I, com atores do setor privado, participarem de projetos para mitigao que geram direitos de emisso comercializveis; o comrcio internacional de emisses (CIE), tambm apenas para os pases do Anexo I, o qual permite que
aquele que sozinho no consegue alcanar suas metas compre direitos de um pas que conseguiu; e o ltimo, para o
restante dos pases, o mecanismo de desenvolvimento limpo. interessante mencionar tambm o Sistema Europeu
de Comrcio de Emisses (EU-ETS). Ver Sabbag (2008).
197
A pauta das negociaes ampla, mas alguns pontos centrais so a continuidade das negociaes por meio do road map, um plano de ao, adotado na 13a
Conferncia das Partes da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas
Climticas (COP 13) da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade
Biolgica (CDB) de Bali e na 3a Reunio das Partes do Protocolo de Quioto (MOP
3), em dezembro de 2007. Alm disso, as metas para a mitigao de GEE no novo
perodo de compromissos (ps-2012),45 aes de adaptao, transferncia de tecnologia, mobilizao de investimentos para a execuo das polticas aventadas e
insero das florestas na agenda de negociao so temas relevantes para 2010.
Logo, o sucesso do regime est nas mos dos maiores emissores: Estados
Unidos, China, Unio Europeia, ndia, Japo, Brasil e Indonsia. Surge ento a
questo se estamos passando do multilateralismo ao minilateralismo, isto , um
limite participao de todos os Estados em benefcio da liderana de um seleto
grupo. Provavelmente sim. Se for analisado o que houve na COP 15, podem-se
encontrar fortes indcios do abandono do multilateralismo em benefcio de um
G-8 ampliado. Ademais, o peso dos Estados Unidos e da China central, porque
esto negociando bilateralmente e reverteram suas posies na ltima semana
de novembro de 2009 ao definirem metas antes da COP 15, aps haverem afirmado exatamente o oposto. O Brasil de Luiz Incio Lula da Silva se aproxima da
Frana de Nicolas Sarkozy, mas o que esperar desta parceria? Cabe ressaltar que
a COP 15 tambm deixou pressagiar a ruptura do G-77/China, em benefcio
do BASIC,46 ou de outra estrutura de concerto anlogo, e talvez mesmo o G-8
ampliado. Contudo, o G-77/China est sendo reestruturado em 2010 para participar unido no regime. Finalmente, 2010 ser provavelmente um ano decisivo na
configurao das dinmicas de negociao.
3.1.5 Cenrio prospectivo
Entre os principais desafios do regime esto: desenvolver o mercado de carbono

para orientar a economia para uma descarbonizao; aumentar a eficincia
energtica de setores produtivos; integrar desenvolvimento sustentvel, energia
e uso da terra; criar equilbrio entre adaptao e mitigao; evitar a corrida pelo
segundo lugar, como afirmou Benito Muller;47 e assegurar equidade intra e
interblocos. Garantir o respeito aos compromissos firmados e estabelecer novos
compromissos para o perodo ps-2012 tambm so grandes desafios polticos
ainda no vencidos.
45. Que restam indefinidas e so o ponto mais contencioso das negociaes no mbito do mandato de Bali, segundo Carvalho (2008).
46. Ainda no um frum consolidado como o Ibas, mas pode vir a s-lo no futuro prximo. Por enquanto s um
dilogo entre os quatros, geralmente a convite da ndia.
47. Evitar que um Estado espere que o outro d o primeiro passo para se sentir constrangido a agir tambm.
198
Neste sentido, ao menos trs cenrios prospectivos podem ser evocados: em

primeiro lugar o cenrio hobbessiano, de carter pessimista, em segundo lugar
o cenrio Quioto 2, de carter intermedirio; e em terceiro lugar o cenrio de
Grande Cooperao, de carter otimista (Viola; Barros-Platiau; Leis,
2008, p. 27). Entretanto, 2010 abriu novas perspectivas, no sentido de que um
pacto entre as maiores economias, incluindo portanto China, ndia e Brasil, possa
permitir o sucesso das negociaes rumo ao cenrio de Quioto 2. Contudo, seria
um Quioto 2 diferenciado, segundo Viola, com muito mais peso poltico do
que legal, pelas dificuldades j discutidas. Seria tambm um bottom-up j que os
compromissos so voluntrios, ou seja, no seriam impostos por meio de obrigaes internacionais legais (VIOLA, 2010). Isto refora o grande questionamento
ainda em aberto sobre o papel do mercado de carbono, das bolsas de valores e dos
atores de mercado em geral.
3.2 A diversidade biolgica
O regime da diversidade biolgica pode ser considerado um grande regime, formado

a partir da Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Diversidade Biolgica, de
1992. Ele herdou os benefcios de vrias iniciativas setoriais, geogrficas e at comerciais, datadas desde o incio do sculo XX principalmente. Em outras palavras, a
referida conveno teve por misso agregar diversas polticas de proteo da fauna
e da flora, dos recursos hdricos, das comunidades tradicionais, para citar apenas
alguns elementos centrais ao debate.48 Na verdade, desde a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente Humano, em 1972, j havia a tentativa de criao
de mecanismos globais de proteo ambiental, que foram desenvolvidos com o
progresso cientfico, como o conceito de ecossistema, a dimenso planetria, os
princpios de direito internacional ambiental, os sistemas de observao via satlite,
entre outros. Por isso, os princpios da declarao do Rio de 1992 so basicamente
os mesmos de Estocolmo (1972) e de Joanesburgo (2002).
Por ser um tema muito extenso, a CDB uma conveno-quadro, que
constituiu o primeiro grande passo rumo ao ideal poltico de desenvolvimento
sustentvel, com a previso de protocolos adicionais que tratariam de temas mais
especficos. Logo, foi negociado o Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
(2000), e est em negociao o futuro regime sobre acesso a recursos genticos, os
quais sero tratados separadamente. O regime de florestas, em vias de formao,
tambm ser tratado parte, pelo fato de ser anterior ao regime de diversidade
biolgica, e de ter dinmica prpria.
48. Para uma descrio mais detalhada sobre o tema, ver A Proteo Internacional da Diversidade Biolgica em Varella
e Barros-Platiau (2009).
199
A CBD foi assinada por 193 pases, dos quais apenas uma minoria ainda
no a ratificou, como o caso dos Estados Unidos, Canad, Rssia, Argentina,
Chile e Uruguai.49 O Brasil foi o primeiro a assinar a CDB e a ratificou em 1994.
Essa foi promulgada em maro de 1998, o que relativamente pouco tempo,
comparando-se com outros tratados ambientais.
Os trs principais objetivos da conveno so a conservao da biodiversidade, seu uso sustentvel e a repartio justa e equitativa dos benefcios resultantes do acesso a recursos genticos. Vale enfatizar que apesar do fato de a proteo da fauna e da flora estar no cerne da conveno, ela foi o resultado de pelo
menos quatro discursos contemporneos: o econmico, o agrcola, o ambiental
e o cultural (Brahy; Louafi, 2004). Ou seja, ela s foi possvel graas a um
contexto internacional favorvel cooperao ambiental, o qual se degradou nos
anos seguintes, com crises de segurana, como o atentado de 11 de setembro de
2001, as guerras intranacionais nos continentes africano e europeu e a guerra do
Iraque de 2002, bem como as crises econmicas, como a mais recente, de 2008.
Alis, se tal crise permitiu a alguns pases planejar seu futuro econmico com
mais preocupao relativa ao problema da descarbonizao da economia, como
a Gr-Bretanha e a Coreia do Sul, ela no teve impactos positivos para o regime
da biodiversidade em geral.
Para este regime, o Brasil tambm um pas sui generis, mas, contrariamente ao regime do clima, sempre foi um ator-chave. Por seus recursos naturais
abundantes, o Brasil sempre esteve presente nas negociaes ambientais multilaterais, seja como alvo de crticas internacionais tanto no passado quanto
no presente , seja como ator dinmico, ainda que com srias crticas sobre a
sua poltica ambiental. Em outros termos, o pas conseguiu transformar seus
recursos em instrumentos de barganha poltica. Se no passado o Brasil era tido
muito mais como um Estado-veto do que como um agente facilitador, atualmente detm uma postura respeitada por ser um dos grandes promotores da
cooperao internacional, principalmente a cooperao Sul Sul e a triangular
(Norte Sul Sul). A principal explicao para esta grande mudana o fato
de o pas ter passado de alvo internacional de crticas, temeroso da suposta
crescente ingerncia internacional, a Estado democrtico, com economia e
crescimento e menos vulnerabilidade externa, respeitador de seus compromissos internacionais e, muitas vezes, promotor de experincias de desenvolvimento sustentvel exitosas, inclusive com a cooperao Sul Sul e triangular.
49. Disponvel em: <http://www.cbd.int/convention/parties/list/>. Acesso em: 16 fev. 2010.
200
O Brasil apresenta uma vasta lista de aes e polticas, as quais so anteriores ao

Art. 6 da CDB, mas a ele correspondem. Do ponto de vista institucional, merece
destaque a criao dos institutos ligados ao MMA: Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama), em 1989, e do Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade, em 2007. Alm disso, a Estratgia
Nacional da Poltica Nacional da Biodiversidade; o Projeto de Conservao e
Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio); o Programa
reas Protegidas da Amaznia (Arpa); o Fundo Amaznia; o Programa de
Pequenos Projetos (PPP); entre outros, sero brevemente mencionados.
De fato, desde a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio 92), o Brasil vem consolidando sua poltica ambiental
e chegou a uma etapa sofisticada, em comparao com seus vizinhos sul-americanos e outros pases de renda mdia. No entanto, ainda preciso avanar no
fortalecimento institucional do MMA, tornando suas polticas mais efetivas e
menos dependentes da capacidade articuladora do(a) ministro(a) que esteja no
cargo. Contudo, o MMA tem uma das menores participaes na Unio, sendo
excessivamente dependente de financiamento internacional.
Ressalte-se que a Poltica Nacional sobre Meio Ambiente (1981) bem mais
antiga do que a CDB, permitindo a instituio do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama) e do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama). O
Art. 2o da lei de 1981 define:
a Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservao, melhoria e
recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no pas, condies ao desenvolvimento scioeconmico, aos interesses da segurana nacional e
proteo da dignidade da vida humana (...).
Seus instrumentos so diversos: o estabelecimento de padres de qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliao de impactos ambientais;
o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro
de tecnologia voltada para a melhoria da qualidade ambiental; a criao de
espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse
ecolgico e reservas extrativistas; bem como o Sistema Nacional de Informaes
sobre o Meio Ambiente; o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumento
de Defesa Ambiental; as penalidades disciplinares ou compensatrias de no
cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da degradao ambiental; a instituio do Relatrio de Qualidade do Meio Ambiente, a
ser divulgado anualmente pelo Ibama; a garantia da prestao de informaes
201
relativas ao meio ambiente, obrigando-se o poder pblico a produzi-las, quando

inexistentes. Este ltimo, por exemplo, raramente respeitado.
O Brasil tem tambm um direito ambiental sofisticado, apesar de ser ainda
pouco respeitado e pouco efetivo. Uma iniciativa importante foi a sua constitucionalizao em 1988, no captulo VI do Ttulo VIII, como parte da Ordem Social,
portanto como direito social do Homem (SILVA, 1997). No Art. 225 consta:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
A Lei no 9.985/2000 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao

da Natureza (SNUC), como uma sofisticada resposta questo das reas protegidas com diferentes caractersticas. Criou dois tipos de unidades de conservao,
aquelas de proteo integral estao ecolgica, reserva biolgica, parque nacional, refgio de vida silvestre e monumento natural; e aquelas de unidades de uso
sustentvel rea de proteo ambiental, rea de relevante interesse ecolgico,
floresta nacional, reserva extrativista, reserva de fauna, reserva de desenvolvimento
sustentvel e reserva particular do patrimnio natural. A primeira restringe o uso
dos recursos, enquanto a segunda apresenta possibilidades mais amplas de desenvolvimento sustentvel. O Brasil o maior exemplo mundial de criao de reas
protegidas, sendo que s no perodo de 2003 a 2008 foram criados 24 milhes de
hectares de novas reas de conservao, segundo o MMA.50
Em 1994, foi criado o Programa Nacional da Diversidade Biolgica (Pronabio),
sob a gide do MMA, com principal meta de garantir a consecuo dos objetivos
da CDB por meio de parcerias do setor pblico e privado. Ele tem sete componentes biogeogrficos, em funo dos biomas brasileiros: Amaznia; Caatinga; Zona
Costeira e Marinha; Mata Atlntica e Campos Sulinos; Cerrado e Pantanal. Em
2003, foi transformado em Comisso Nacional de Biodiversidade (Conabio), para
contribuir principalmente com a Poltica Nacional de Biodiversidade (PNB). Em
parceria com o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), o Pronabio criou dois
mecanismos de financiamento. O primeiro o Projeto de Conservao e Utilizao
Sustentvel da Diversidade Biolgica Brasileira (Probio), com financiamento governamental, cujo objetivo o de definir aes prioritrias e estimular parcerias entre o
setor pblico e privado. Com mais de dez anos de existncia, o Probio apoiou mais
de 144 subprojetos.51 O segundo um fundo privado, o maior do planeta, o Fundo
Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio). Dando continuidade iniciativa, anos
mais tarde foi institudo o Projeto Nacional de Aes Integradas Pblico-Privadas
50. Disponvel em: <www.mma.gov.br>.
51. Informaes adicionais esto na publicao de Brasil (2006).
202
para Biodiversidade (Probio II), envolvendo os setores da agricultura, cincia, pesca,

das florestas e da sade. Seu financiamento assegurado pelo GEF (US$ 22 milhes)
e por fontes governamentais e privadas (US$ 75 milhes), de acordo com o MMA.
Cabe destacar o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do
Brasil (PPG-7) iniciado em 1994, que foi um dos maiores programas ambientais
jamais institudos no mundo, com o financiamento dos membros do G-7 na sua
execuo. Seu principal objetivo foi de maximizar os benefcios ambientais das
florestas tropicais de forma consistente com as metas de desenvolvimento do Brasil,
por meio da implantao de uma metodologia de desenvolvimento sustentvel que
contribuir com a reduo contnua do ndice de desmatamento .52 Mesmo que
os resultados tenham sido mitigados, o programa mantm-se por ser uma iniciativa
referencial na cooperao ambiental. Ainda cabe meno ao Programa Nacional
de Combate Desertificao e Mitigao dos Efeitos de Seca (PAN), lanado em
2008 em parceria com a cooperao alem e com o Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura (IICA). Finalmente, a Poltica Nacional de Povos e
Comunidades Tradicionais, a Lei da Mata Atlntica e o Plano Nacional de Recursos
Hdricos tambm foram lanados sob a chefia da ento ministra Marina Silva.
Na verdade, existem inmeros programas e projetos, bilaterais e plurilaterais
que poderiam ser mencionados. Pases como Alemanha, Reino Unido, Japo,
Estados Unidos e Frana tm mantido agncias de cooperao no Brasil h dcadas, principalmente com foco no desenvolvimento sustentvel e na regio amaznica. Tais iniciativas vo desde o desenvolvimento local com acordos de pesca
apoiados pela agncia de cooperao alem (GTZ) criao de um centro francobrasileiro da biodiversidade amaznica (Universidade da Biodiversidade).53
A Poltica Nacional de Biodiversidade foi instituda em 2002, aps diversos
estudos e consultas pblicas com setores pblico e privado. Segundo o MMA:
os principais objetivos da PNB so: promover a integrao de polticas
nacionais do governo e da sociedade; estimular a cooperao interinstitucional e internacional para a melhoria da implementao das aes de gesto
da biodiversidade; conhecer, conservar e valorizar a diversidade biolgica
brasileira; proteger reas naturais relevantes; promover o uso sustentvel da
biodiversidade; respeitar, preservar e incentivar o uso do conhecimento, das
inovaes e das prticas das comunidades tradicionais.54
52. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/ppg7/>. Segundo a mesma pgina eletrnica: O Programa financiado
por doaes dos pases integrantes do ex-Grupo dos Sete, da Unio Europeia e dos Pases Baixos, complementadas
com contrapartida crescente do governo brasileiro, dos governos estaduais e de organizaes da sociedade civil.
Acesso em: 22 dez. 2009.
53. Ver declarao conjunta assinada pelos presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nicolas Sarkozy, na Guiana Francesa,
em 12 de fevereiro de 2008.
54. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=72&idMenu=3477>.
Acesso em: 12 fev. 2010.
203
O Projeto Estratgia Nacional da Diversidade Biolgica e Relatrio Nacional

foram criados no mbito do MMA, e constam como resposta do Brasil s suas
obrigaes no mbito da CDB. Seu principal objetivo a implementao dos
compromissos firmados na CDB por meio da definio de estratgias, planos e
programas. O projeto, financiado tambm pelo GEF, teve incio em 1998 eseus
principais objetivosso:
realizao e publicao de estudos estratgicos; elaborao da Poltica Nacional de
Biodiversidade; criao e implementao da Rede de Informaes em Biodiversidade;
elaborao do Relatrio Nacional para a Conveno sobre Diversidade Biolgica;
proposta de implementao da Poltica Nacional de Biodiversidade;fortalecimento
da cooperao regional em Biodiversidade.55
Vale destacar tambm o Programa Antrtico Brasileiro (Proantar), por meio

do qual o pas desenvolve pesquisa no Plo Sul desde 1982. O Brasil ratificou o
Tratado da Antrtica junto a um restrito grupo de pases, os quais tm compromissos internacionais de pesquisa e de conservao relativas ao Plo Sul. Alm
disso, o Ano Polar Internacional outra iniciativa poltica de presena brasileira
no tabuleiro internacional. Trata-se de projeto de cooperao cientfica internacional do qual o pas participou (2008-2009) e pretende participar na prxima
edio, com mais de 60 pases. Por fim, a atual posio brasileira firmemente
favorvel moratria da caa s baleias tambm demonstra o interesse por outros
temas, que no foram tratados neste texto.
Outros dois pontos centrais so a progressiva insero internacional do
MMA e a especializao do MRE nesses assuntos. O primeiro comeou a participar de forma crescente nas reunies multilaterais e criou uma Assessoria
de Assuntos Internacionais em 2006, como tambm fizeram outros ministrios brasileiros na mesma poca. O segundo ampliou a estrutura interna
para tratar de temas ambientais, at chegar a uma importante arquitetura
institucional, incluindo cursos para diplomatas.56 Outrossim, o MRE tem
procurado fomentar o debate interministerial e convidado membros da academia e da sociedade civil organizada para a construo da posio brasileira
antes de grandes reunies multilaterais. Por ltimo, os contatos oficiais da
CDB no Brasil so dois embaixadores, dois funcionrios do MMA, um do
Jardim Botnico do Rio de Janeiro e uma do MCT.57
55. Disponvel em: http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=37.

56. O Instituto Rio Branco j ofereceu, inclusive, curso sobre a Poltica Ambiental Global. Como o tema ambiental tem
sido ensinado nos cursos de Relaes Internacionais, Economia e Direito, vrios jovens diplomatas j tm interesse
especfico e boa formao sobre os temas principais.
57. Disponvel em: <http://www.cbd.int/countries/contacts.shtml?country=br>. Ressalte-se que as informaes contidas na pgina eletrnica do MMA so discordantes. Acesso em: 12 fev. 2010.
204
3.2.3 Estratgias de insero e experincias
Pode-se destacar uma grande mudana de estratgia de insero do Brasil no perodo que antecedeu a Rio 92, pois o pas deixou de usar o discurso da soberania
como um escudo no fim da dcada de 1980 para adotar o discurso do dilogo
entre soberanos como principal instrumento de trabalho, com vista ao fortalecimento do multilateralismo. O presidente Fernando Collor de Mello j havia sinalizado esta mudana quando o Brasil sediou a Rio 92. Os presidentes Fernando
Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva continuaram nessa mesma direo.
Neste sentido, nota-se uma nova estratgia de insero desde os anos 1990,
pela qual o pas se esfora para participar de todas as iniciativas multilaterais e
ter voz nos debates, s vezes como representante dos pases em desenvolvimento,
s vezes em causa prpria. Isto significa que o Brasil rejeita tanto o rtulo de
Estado-veto quanto o de disenfranchised,58 por ter a convico de que a participao ativa no cenrio internacional a melhor estratgia para defender seus interesses. Em consequncia, no somente o Brasil tem feito propostas interessantes e
engendrado mecanismos inovadores como a criao de fundos multilaterais ,
mas tambm tem almejado exercer o papel de porta-voz de um grupo do Sul, de
intermedirio entre o Norte e o Sul, ou at mesmo de coordenador/lder dos mais
de 50 temas diferentes em negociao no mbito de G-77/China.
O Brasil continuar exigindo que os pases desenvolvidos cumpram seus compromissos internacionais relativos transferncia de tecnologia e de recursos novos e adicionais
no regime da diversidade biolgica. As negociaes avanam lentamente e a proposta
franco-alem da criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(Onuma) no lugar do Pnuma continua na pauta. O Brasil era contrrio a tal proposta, mas est revendo sua posio porque agora tem poder suficiente para influenciar
na construo da nova instituio. Defende-se aqui que o Pnuma59 foi enfraquecido
por falta de vontade poltica dos seus membros, e nada indica que a Onuma teria mais
fora no atual contexto internacional. Alm disso, o Brasil no aceita manter o foco nas
questes ambientais isoladamente, haja vista que o essencial para o pas a dimenso
socioambiental das questes ambientais. Logo, para que as polticas ambientais sejam
viveis, preciso manter a prioridade no combate pobreza e no desenvolvimento
sustentvel. Finalmente, rejeita-se a postura preservacionista de certos pases europeus.
Em guisa de concluso, o Brasil tem um papel central no regime da diversidade biolgica e dever continuar no futuro prximo. Haja vista que 2010 o
58. Significa os excludos de fato, os quais apesar de terem direito de participar, no conseguem, ou nem tentam
(FISHER; GREEN, 2004).
59. Para uma anlise detalhada sobre o malogro do Pnuma, ver Le Prestre e Martimort-Asso (2009).
205
Ano da Diversidade Biolgica, espera-se que sejam criadas novas polticas para
garantir a implementao das orientaes previstas na CDB.
3.3 A construo do regime sobre acesso a recursos genticos e repartio
de benefcios deles advindos
Em funo das diferentes negociaes multilaterais, o caso do futuro regime de

acesso60 ser tratado separadamente, como j mencionado na parte sobre regimes
internacionais. De fato, trata-se de negociaes extremamente difceis, no qual o
consenso entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento superficial. Aps
a Rio 92, houve grande expectativa da instituio de um protocolo adicional
CDB especfico ao tema, mas a lentido das negociaes e o contexto atual
no permitem otimismo com relao ao tratado. A principal clivagem separa a
maior parte dos pases detentores de grande riqueza biolgica, unidos no grupo
dos Megadiversos Afins,61 daqueles interessados em bioprospeco e que so, ao
mesmo tempo, os que mais solicitam patentes internacionais.
Outra grande dificuldade nas negociaes multilaterais o fato de o tema
ser complexo e tratado, simultaneamente, em diversos fruns, dentro e fora
do Sistema ONU, principalmente na Organizao das Naes Unidas para
Agricultura e Alimentao (FAO); no Pnuma; na Organizao Mundial de
Propriedade Intelectual (Ompi); e no Tratado sobre Aspectos de Direitos de
Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio (TRIPS) da OMC.
Entre os principais problemas a serem resolvidos esto: falta de um arcabouo nacional na maior parte dos pases em desenvolvimento e fraca capacidade
poltica desses de implementar algo desta natureza. A falta de interesse na cooperao dos pases desenvolvidos e das empresas no sentido de respeitar a letra da
CDB tambm tem agravado as dificuldades de negociao. Deve-se notar que
no so apenas os pases que perdem com isso, mas principalmente populaes
tradicionais, que deviam ser amparadas por seus respectivos governos e geralmente no o so. No se deve olvidar que muitas vezes os crimes de biopirataria,
definidos pelo MMA como apropriao ilegal de recursos e/ou conhecimento
tradicional a eles associado, so cometidos por atores nacionais contra populaes
tradicionais do mesmo pas. No Brasil, por exemplo, abundam os casos em que
60. O MMA menciona um regime j existente. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.
monta&idEstrutura=150&idConteudo=8284>. Acesso em: 3 jan. 2010.
61. Durante a Presidncia indiana, foi criada a pgina eletrnica <http://lmmc.nic.in/>. Acesso em: 18 fev. 2010. Os
membros so: frica do Sul, Bolvia, Brasil, China, Colmbia, Costa Rica, Equador, Filipinas, ndia, Indonsia, Qunia,
Madagascar, Malsia, Mxico, Peru, Repblica Democrtica do Congo e Venezuela. Austrlia, Papua Nova Guin e
Estados Unidos tambm so considerados megadiversos pelo Pnuma, mas no integram o grupo poltico, formado
em 2002 no Mxico.
206
empresas de frmacos e cosmticos usaram conhecimento tradicional sem repartir

benefcios com populaes tradicionais detentoras de conhecimento que deram
origem s pesquisas e/ou ao processo produtivo.
Portanto, a situao atual muito complexa, haja vista que as estimativas de
biopirataria apenas diminuem quando as empresas de biotecnologia conseguem
encontrar um produto sinttico substituvel ao natural, ou quando os produtos
tirados ilegalmente de um pas so conservados ex situ, e ento o pas receptor
torna-se independente dos pases fornecedores. Em suma, no futuro a biopirataria
ser reduzida, mas no por polticas eficazes de comando e controle, e sim por
falta de interesse dos biopiratas. Mas o dano irreversvel s populaes locais e
tradicionais ter sido tambm srio, no apenas pela ausncia de reconhecimento
institucionalizado pela deteno de conhecimento, mas tambm pela falta de
transferncia de tecnologia e de pagamentos de royalties.
No que concerne s negociaes multilaterais, dois momentos centrais ocorreram em novembro de 2001, quando a FAO aprovou o Tratado Internacional
sobre Recursos Genticos para Alimentao e Agricultura como um instrumento
legal obrigatrio e, durante a COP 6 da CDB, em abril de 2002, que resultou
na adoo de uma regra voluntria, o Guia de Boas Condutas de Bonn sobre o
Acesso aos Recursos Genticos e a Justa e Equitativa Repartio de Benefcios
Decorrentes de sua Utilizao. Depois disso, poucos avanos foram celebrados.
O pas no tem trabalhado de forma adequada para garantir o respeito s orientaes da CDB, que so no sentido de garantir o direito das populaes locais
e tradicionais repartio de benefcios por meio de mecanismo de direito de
propriedade intelectual coletivo. Um dos grandes entraves, j conhecido, a
falta de registro das espcies no Brasil. Segundo o Departamento de Patrimnio
Gentico do MMA, foram registradas mais de 200 mil, mas estima-se que o total
possa chegar a 1,8 milho de espcies. Em outros termos, mesmo sendo um pas
megadiverso, com grande capacidade cientfica e jurdica, o pas ainda carece de
um arcabouo legal completo e coerente para permitir a bioprospeco legalizada
nos moldes da CDB.
O primeiro projeto neste sentido foi enviado ao Congresso Nacional pela
senadora Marina Silva, h 14 anos. Existem outros projetos, inclusive o novo
do Executivo, preparado pela Casa Civil em 2007, mas que tambm no avanou.
Uma explicao seria a divergncia entre interesses nacionais que impediriam a
construo de regras claras para a bioprospeco. Outra seria a falta de interesse
nacional pelo tema, o que parece pouco plausvel. H outras hipteses para esta
lacuna no Brasil, que, alis, existe tambm na maioria dos outros pases, haja vista
207
a estimativa de que apenas 18 pases possuam legislao adequada para os moldes

da CDB.62 Uma alternativa lentido institucional seria o recurso a contratos sob
a superviso federal ou estadual, mas o Brasil no adotou tal opo.63
At hoje, o tema, apesar da sua reconhecida importncia estratgica, regulado pela Medida Provisria no 2.186-16/2001, a qual estabeleceu o Conselho
de Gesto do Patrimnio Gentico (CGEN), como a autoridade nacional, com
funes normativas e deliberativas. O CGEN instituiu o Sistema Nacional de
Acesso ao Patrimnio Gentico e aos Conhecimentos Tradicionais, no mbito do
MMA. Para obter direito de acesso ao patrimnio gentico e/ou aos conhecimentos tradicionais associados, foi criado um formulrio eletrnico, sob a responsabilidade do CGEN. Ele aplica-se para solicitao relativa a pesquisa cientfica,
bioprospeco ou desenvolvimento tecnolgico.
A grande dificuldade domstica de estabelecer mecanismos de regulao do acesso

a recursos genticos implica, indubitavelmente, o enfraquecimento do pas no
cenrio internacional. Ressalte-se que o mesmo problema ocorre nos demais regimes ambientais descritos neste texto. O pas defende a construo de um regime
internacional que regule o acesso a recursos genticos sem ter conseguido, no
plano domstico, criar algo semelhante. Por isso, acredita-se que o Brasil continua
sendo uma das maiores vtimas mundiais de biopirataria, nacional e internacional.
Se o principal objetivo da poltica externa brasileira neste tema a criao
do regime internacional ABS, ainda h um longo caminho para o sucesso. Neste
suposto regime, os pases e as empresas prospectores teriam de revelar a origem
do material gentico coletado e comprovar o consentimento prvio informado,
para depois compartilharem eventuais benefcios com os detentores de conhecimento tradicional associado ao material gentico, e alm disso, respeitar limites
demanda por patentes. Por enquanto, nenhuma etapa deste processo devidamente observada na maior parte dos processos de bioprospeco.
Como enfatizado, o pas tem a maior diversidade biolgica do planeta, mas
s isso no suficiente para que tenha peso decisivo nas negociaes multilaterais. Foi preciso que o Brasil amadurecesse uma posio poltica mais consistente
e informada, com uma diplomacia mais preparada e orientada para defender os
interesses nacionais. Ou melhor, que os pases em desenvolvimento se preparassem
para demandar a construo do regime comunidade internacional. Atualmente,
62. Segundo Juliana Santilli, o primeiro pas a adotar legislao para a proteo de direitos coletivos relativos a recursos biolgicos foi o Peru. Ver seu captulo na obra organizada por Lima e Bensusan (2003).
63. Costa Rica, por exemplo, um grande precursor latino nos contratos de bioprospeco. Iniciativas como a Bioamaznia, no Brasil, engendraram mais conflitos do que solues. Ver Ferreira (2009).
208
pode-se afirmar que o Brasil uma baleia das negociaes multilaterais ambientais, como defendeu Ignacy Sachs, por seu grande poder de articulao, tanto dentro da ONU como em grupos polticos, como no caso do Grupo Megadiversos
Afins, do qual o Brasil foi recentemente presidente. Contudo, os pases em desenvolvimento no tm conseguido fazer avanar as negociaes no sentido da CDB.
Para tentar pesar nas negociaes, os pases em desenvolvimento criaram o
Grupo dos Megadiversos Afins, como antes mencionado. Essas naes renem
mais de 70% de toda a biodiversidade do planeta e cerca de 45% da populao mundial. um grupo pluriregional, o que caracteriza uma boa cooperao
Sul Sul para enfrentar o Norte (Estados Unidos, Unio Europeia e Japo, em
particular). Ressalte-se que os pases do BASIC esto juntos no grupo, e um dos
maiores parceiros do Brasil nas ltimas negociaes tem sido o Egito.
Logo, a estratgia de insero consiste em construir uma posio conjunta
com pases que tm grande peso no que concerne a recursos genticos, para exigir dos pases desenvolvidos o consenso necessrio para a criao de um regime
internacional, nos moldes da CDB. O Brasil defende que seria a melhor forma de
garantir a gesto justa e adequada dos recursos genticos no mundo, os quais no
so e nunca sero patrimnio comum da humanidade.
Alm das dificuldades analisadas, no se deve olvidar a lacuna do direito internacional no que concerne ao instituto de propriedade intelectual coletiva. Em outras
palavras, raros pases apresentam mecanismos de proteo dos direitos intelectuais
adequados para as populaes tradicionais e locais, o que no o caso do Brasil.
Ademais, o Brasil um dos maiores piratas de msicas, softwares e jogos eletrnicos
do mundo, sem contar com frmacos e outros. Portanto, se o pas demandante
no futuro regime de acesso e repartio de benefcios, torna-se demandado para
respeitar patentes no regime de propriedade intelectual de outros setores.
Como mencionado, a falta de regulao nacional e de polticas pblicas coerentes

constitui o maior problema do Brasil nesse tema e, portanto, o seu maior desafio.
Outro grande desafio o controle das atividades econmicas e comerciais, tais
como a biopirataria, o trfico de plantas e animais. forte a probabilidade de
que, se o Brasil conseguir implementar um sistema poltico-legal coerente que
permita a bioprospeco, os crimes de biopirataria sero reduzidos. Em outros
termos, h uma grande quantidade de crimes porque no h outra alternativa
que seja rpida e transparente. No entanto, tambm urge pensar no restante dos
pases altamente explorados, como Madagascar e Indonsia, que precisam de um
regime internacional ainda mais do que o Brasil, em funo das suas respectivas
fragilidades institucionais.
209
Podero o Grupo dos Megadiversos Afins conduzir a comunidade internacional criao de um regime internacional? As negociaes esto avanando
lentamente, logo, parece muito remota a chance de que as negociaes estejam
concludas at 2010 para a adoo de um Protocolo sobre Acesso e Repartio
de Benefcios na COP 10, no Japo, como ficou decidido durante a COP 9,
em 2008.
3.4 Biossegurana
O regime de biossegurana tambm poderia estar contido no grande regime da diversidade biolgica, visto que seu cerne a regulao internacional de procedimentos
sobre movimentao e manuseio de organismos vivos modificados (OVMs) por biotecnologias modernas, visando proteo humana e ambiental. Defende-se que h
um regime internacional, baseado no Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana,
assinado em janeiro de 2000, mas a sua efetividade muito baixa.
Todavia, a proposta inicial de regime foi bastante deformada, com o enfraquecimento do princpio da precauo e com as diversas limitaes impostas ao
texto inicial, excluindo produtos que j estavam regulados por outros regimes.
Por isso, o protocolo se aplica unicamente a organismos vivos e no a organismos geneticamente modificados (OGM ou transgnicos), que so denominaes
comuns para produtos fabricados a partir de OVMs, mas que no podem se
reproduzir na natureza. Em consequncia, a criao do regime no engendrou
grandes impactos, isto , no alterou significativamente o comportamento
dos atores envolvidos essencialmente Estados e empresas , da a questo se
o regime existe mesmo, posto que sua eficcia questionvel. Alm disso, os
contenciosos envolvendo comercializao de OVM foram levados unicamente ao
regime comercial da OMC.
Outrossim, a negociao do regime foi muito polmica e conduziu a uma
diviso dos partcipes que no faz mais sentido: Grupo de Miami64 contra
um regime robusto e os outros. O Brasil hesitou entre os dois lados durante
as negociaes, em funo, entre outras coisas, da dificuldade de definio da
poltica nacional. Os representantes do MMA e do MS eram a favor de um
regime robusto, enquanto os do MCT e do Mapa tinham posies diametralmente opostas. Alis, ainda h uma grande discordncia entre os esses, que
ficou clara com o debate sobre a construo da posio brasileira para a discusso sobre a responsabilidade internacional nos anos subsequentes ratificao
do protocolo pelo Brasil.
64. Liderado pelos Estados Unidos, que nem sequer ratificaram a CDB.
210
Neste sentido, o Brasil est em posio muito delicada no regime, posto que
o nico signatrio do protocolo que produz OVMs em escala comercial e precisa export-los. Ou seja, se o pas defendesse a responsabilidade internacional do
Estado, caso um OVM causasse dano no territrio de outro, o Estado brasileiro
seria responsabilizado, e depois deveria processar os responsveis pela exportao,
ou seja, empresas e agricultores. Para a preservao do meio ambiente e para o
regime, a responsabilidade internacional essencial. Para o Brasil, a responsabilidade internacional representaria um nus enorme que o pas teria de assumir.
Neste regime, como no de biodiversidade em geral, a execuo das normas e sua
observncia (enforcement and compliance) tarefa herclea, posto que o controle
pblico sobre atividades econmicas e comerciais muito limitado.
O Brasil um dos maiores produtores de soja transgnica do mundo, e
estima-se que a produo na regio Centro-Oeste seja essencialmente transgnica.
Mas os dados oficiais no correspondem aos dados lanados pelas empresas e nem
pelas organizaes da sociedade civil especializadas no tema. Os produtores usaram transgnicos durante anos, sem terem um arcabouo legal claro, apostando
no futuro, por serem vtimas das maiores especulaes e propagandas. Portanto,
neste regime especfico, se os Estados Unidos lideraram o esvaziamento do regime
durante as negociaes, o Brasil foi o grande problema que contribuiu para o fracasso das tentativas de fortalecimento das poucas orientaes estabelecidas depois
da entrada em vigor do protocolo.
O pas ainda sofre do mesmo problema de falta de uma posio clara, que est
visivelmente refletida na Lei de Biossegurana (Lei no 11.105/2005), que trata de
produo e comercializao de OVM e a pesquisa com clulas-tronco. Primeiro,
considera-se um grande problema tratar de transgenia e clulas-tronco no mesmo
texto, o que foi resultado da dificuldade de se realizar uma articulao poltica em
escala nacional. Segundo, produo e comercializao tm objetivos muito diferentes da pesquisa. Se as trs produo, comercializao e pesquisa devem ser
reguladas, a pesquisa tambm deve ser amparada e promovida, o que a lei no fez.
Terceiro, a lei abre brechas para a situao da ilegalidade da produo no pas, que
foi exatamente o seu principal efeito nestes ltimos quatro anos. Quarto, a lei foi
to politizada que diversos juristas alegam sua inconstitucionalidade. Finalmente,
a maior parte dos atores sociais ficou decepcionada com a incapacidade do Brasil
de organizar a insero de uma atividade tecnolgica to polmica, mas ao mesmo
tempo to importante no territrio nacional.
Alis, antes da lei, as medidas provisrias editadas sobre o tema tambm
foram controversas. A Medida Provisria (MP) no 113 convertida na Lei
no 10.688/2003 e a MP no 131/2003 possibilitaram o replantio de OVMs
211
clandestinos, normalmente trazidos da Argentina, e a comercializao da safra

ilegal. A justificativa oficial foi que inmeras famlias de agricultores65 seriam
prejudicadas caso fossem respeitadas a legislao brasileira, ainda lacunria,66 e
as decises judiciais proibitivas. Note-se a complexidade dos fatos, pois a matria
teve de ser regulada por MP, e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa)
no teve um papel central nesta questo desde o seu incio.
O que aconteceu, no Brasil, foi o que Varella chama de fait accompli.
Os OVMs foram introduzidos em larga escala no pas por empresas e agricultores
interessados em evitar a regulao do seu plantio, e o governo deparou-se como
uma situao irremedivel, na qual seria impossvel uma proibio no curto
prazo. Alm disso, a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana (CTNBio)
liberou a plantao da soja Round Up Ready da empresa Monsanto, que foi
desautorizada por via judicial, em funo da ausncia de estudo de impacto
ambiental. Tambm foi o Judicirio brasileiro que proibiu a comercializao do
arroz Liberty Link e do milho transgnico argentino. Atualmente, as liberaes
so dificlimas, porque exigido um parecer da Anvisa e do Ibama, e at as
pesquisas relativas segurana dos OVMs esto travadas por falta de definies
legais, alm de que as ONG67 tm atuado ativamente no sentido de question-las
e a CTNBio ainda no funciona adequadamente, seguindo o devido processo
legal (Varella, 2009-2010).
Com relao a este regime, o Brasil adotou uma poltica institucional que
primeira vista parece boa. Foi criada a CTNBio no MCT, que define 11 dos 18
membros da comisso. Entre os ministrios representados esto: da Agricultura,
Abastecimento e Reforma Agrria; da Cincia e Tecnologia; da Sade; do Meio
Ambiente, Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; da Educao e do Desporto;
das Relaes Exteriores. A CTNBio competente para elaborar as normas relativas biossegurana, por meio de instrues normativas.
Alm da Constituio Federal de 1988, as instrues da CTNBio e normas
internas dos Comits Institucionais de Biossegurana (CIBios) compem o corpo
de normas nacional. O legislador brasileiro tambm foi alm do direito internacional com a inteno de tratar de praticamente todos os atos relativos biotecnologia e tambm aos organismos manipulados. Os principais atos regulatrios
da matria so a Lei no 8.974/1995 e a MP no 2.137/2000.
65. O que j discutvel a partir do entendimento de que o Brasil tem, ao menos, trs tipos diferentes de sistemas
produtivos agrcolas: o familiar, o latifundirio (arcaico) e o do agribusiness (um dos mais modernos e competitivos
do mundo).
66. Na poca, havia um entendimento forte entre juristas ambientalistas que o cultivo de OVM deveria obter licena
ambiental, em funo do potencial de danos ambientais e sanitrios.
67. O Instituto de Defesa do Consumidor (IDEC), por exemplo, que foi um dos grandes precursores das batalhas judiciais no Brasil. O Ibama tambm se envolveu no incio, mas foi forado a se retirar.
212
Neste regime, o Brasil no teve estratgia de insero e sofre as consequncias.

Isso porque o pas o nico signatrio do Protocolo de Cartagena que tem grande
capacidade de exportao de OVM. O pas assumiu uma posio favorvel ao
regime de Cartagena sem ter consenso interno e sem ter mecanismos de rastreamento e separao das colheitas. Mais grave ainda, a indeciso poltica tornou impossvel o controle por parte das autoridades competentes e a atuao de
Estados que tentaram se autodeclarar livres de transgnicos. Em consequncia,
como era de se esperar, no possvel definir com certeza qual a porcentagem de
gros transgnicos produzidos no pas.
Muitos pases que tentaram impedir a entrada de OVM nos seus respectivos territrios acabaram perdendo longas batalhas jurdicas e polticas.
Os Estados Unidos e as empresas de biotecnologia tm grande poder poltico e conseguiram conquistar a confiana dos consumidores, ou ao menos
orient-los a outros problemas, como o da segurana alimentar mundial a
falta de alimentos no mundo.68 Ou seja, a biotecnologia foi apresentada como
a grande soluo garantidora da segurana alimentar e a questo da rpida
comercializao de produtos transgnicos mudou de natureza. Atualmente,
consumidores do mundo inteiro compram produtos derivados de OVM e
raros procuram saber o que realmente esto comprando. Portanto, fracassou a
tentativa de rotulagem na maior parte dos pases, inclusive no Brasil, a qual foi
estabelecida pelo Decreto no 4.680/2003 definindo que produtos com mais
1% de OGM na sua composio deveriam ser discriminados. Ressalte-se que
no entendimento mundial esta porcentagem de 4%, como ficou estabelecido
em 1992. Mesmo que no futuro os rtulos sejam usados, os consumidores j
esto acostumados com os transgnicos, portanto, o impacto dos rtulos ser
provavelmente limitado.
Finalmente, difcil afirmar que j houve uma estratgia de insero brasileira neste regime, haja vista a discordncia entre os ministrios e a incapacidade de uma ao coletiva para o longo prazo. Ademais, o papel importante
das empresas de biotecnologia, notadamente as multinacionais, e do Judicirio
brasileiro so fatores agravantes desta dificuldade nacional. Os contatos nacionais
para o protocolo so dois diplomatas,69 mas a questo tambm tratada entre
outros ministrios, como um tema ambiental, sanitrio, comercial, de pesquisa e
agrcola, como antes mencionado.
68. Alm de declararem a equivalncia entre OVM e demais produtos, os Estados Unidos chegaram a doar toneladas de
transgnicos para pases que sofriam de crise alimentar. Inclusive, alguns deles rejeitaram tal oferta, na dcada de 1990.
69. Disponvel em: <http://www.cbd.int/countries/contacts.shtml?country=br>.
213
H uma forte tendncia de que o regime seja enfraquecido at tornar-se totalmente intil, o que j est acontecendo. Nesse sentido, o regime seria um mero
epifenmeno,70 ou seja, desnecessrio para a governana global. De fato, ele
nunca foi muito utilizado por seus signatrios e a grande rejeio dos transgnicos tende a arrefecer-se uma vez que o consumo em larga escala no engendrou
ainda nenhum efeito catastrfico para a sade humana. Em outros termos, apesar dos riscos relacionados produo transgnica em escala comercial global,
sem o devido controle e monitoramento, a opinio pblica internacional foi
desmobilizada na guerra ao consumo de transgnicos. Tambm no h consenso
cientfico sobre quais so os riscos reais do consumo de transgnicos, o que dificulta a orientao poltica.
Neste sentido, tal concluso reforada pelo fato de o conceito de segurana alimentar estar deixando de significar preocupao com a qualidade e
passar a significar prioritariamente preocupao com a quantidade, pela provvel
falta de alimentos para uma populao mundial de quase sete bilhes de pessoas.
Tal tendncia ficou marcada na recente conferncia da FAO, a qual, alis, defendeu o mesmo ponto de vista na conferncia do Mxico, em maro de 2010. Em
outras palavras, como se os consumidores fossem obrigados a aceitar as novas
tecnologias aplicadas produo alimentar de forma cada vez mais incontestvel.
Logo, em nome do direito das geraes futuras de terem alimentos suficientes
tambm, a nova revoluo gentica71 foi imposta ao mundo.
Em consequncia, o papel do Brasil tambm tende a mudar. Deixar de ser
a baleia que perturbou o regime para ser uma das solues s futuras crises de
produo de alimentos no mundo? Com as perspectivas dos biocombustveis e o
fato de a soja ser altamente rentvel neste momento, parece lgico afirmar que a
produo de OVM no Brasil, e em outros pases, tender a aumentar significativamente, salvo se algum problema tcnico impor limites ao interesse pelas novas
tecnologias. Ressalte-se que existem variedades modificadas para todos os cultivares mais rentveis do mundo, logo, se houver eventos climticos extremos em
larga escala, a natureza provavelmente no ter tempo de reagir, e as variedades da
biotecnologia, resistentes a estresse hdrico e trmico, sero a nica soluo para
alimentar pessoas e animais no curto prazo.
Finalmente, ainda no possvel afirmar se e em que medida OVMs so
realmente uma ameaa para a sade humana e para o meio ambiente. A maior
parte dos pesquisadores elabora suas concluses com cautela e ainda solicita mais
estudos e mais tempo para que as novas biotecnologias possam ser avaliadas.
70. Pergunta colocada por Young (2009) acerca de regimes internacionais para o meio ambiente.
71. Em comparao com a revoluo verde (green), vrios autores a chamam de revoluo gentica (gene).
214
Tamanhas so as incertezas, que experincias em escala comercial e/ou tcnica

esto sendo realizadas em todos os pases que tm condies de faz-lo. Portanto,
a construo do conhecimento cientfico constitui o maior desafio para o futuro.
Em seguida, o controle das atividades de produo e comercializao constitui
outro desafio ainda a enfrentar.
Outro grande desafio, mas que escapa ao escopo deste texto, o de regulao
da atuao das empresas da biotecnologia, denominadas gene giants, com relao s
condies de venda das sementes transgnicas. Ou seja, h uma grande mudana
do sistema produtivo que precisa ser acompanhada e regulada por autoridades
pblicas, para proteger a agricultura familiar, por exemplo. Isto porque tradicionalmente os agricultores separavam suas sementes e as plantavam nas safras seguintes, mas com a biotecnologia, as empresas podem proibir os agricultores de fazerem isso por meio de contrato, e podem decidir vender apenas sementes que no
so utilizveis para replantio. Alm disso, algumas empresas impem condies
de pagamento, vendas casadas e uso de pesticidas aos pequenos agricultores. Por
ltimo, mas no menos importante, h uma concentrao de empresas gigantes
no ramo da biotecnologia, como tambm uma concentrao perigosa de empresas
de distribuio, que dominam as maiores cadeias de supermercados no mundo.
Logo, h urgncia na presena firme do governo, nos pases em desenvolvimento,
em geral, e no Brasil, em particular, para garantir a segurana alimentar mundial,
tanto em termos de qualidade como em termos de quantidade.
3.5 Florestas
Acredita-se que as florestas tropicais sejam os ecossistemas terrestres mais ricos

em termos de diversidade de espcies: 50% dos animais vertebrados, 60% das
variedades vegetais e estimativa de 90% das espcies terrestres (UNEP, 2001;
FAO, 2005). Entretanto, o tema no se resume s fauna e flora, mas tambm
ao desenvolvimento local/nacional e s mudanas climticas, entre tantos outros.
Portanto, a primeira grande questo levantada se realmente o Brasil conseguir
integrar as questes ambientais lgica de desenvolvimento, para entrar nos trilhos do desenvolvimento sustentvel.
Os problemas relacionados gesto de florestas no Brasil so antigos e h
vasta bibliografia sobre temas pertinentes.72 Para alguns, datam da nossa histria
de colnia, mas para outros, dependem da vontade poltica de realmente mudla. Resumem-se em estratgias de crescimento insustentvel e falta de estado
de direito ambiental (Canotilho; Leite, 2007). Muitos observadores
72. Ver por exemplo os trabalhos de Bertha Becker.
215
defendem que as questes fundirias seriam o primeiro problema a resolver, uma

vez que bens sem dono no so cuidados por ningum (a tragdia dos bens
comuns), e a lgica predatria se espalha por vastas regies, principalmente nas
regies Norte e Centro-Oeste, com a expanso da fronteira agrcola e pecuria.
Os nmeros do desmatamento so alarmantes. Cerca de 18% da Amaznia
j desapareceu,73 enquanto no Cerrado estima-se que entre 40% e 55% da vegetao j foi perdida. A Mata Atlntica tambm j foi bastante reduzida. Entre os
principais atores e fatores esto as madeireiras ilegais e a pecuria, em especial entre
os anos 1970-2000 (Embrapa, 2008). Ademais, tratar de florestas significa tambm tratar de clima, pois representam 18% das emisses globais de CO2 (IPCC,
2007). So, portanto, o terceiro lugar das fontes mundiais de emisses aps setores
da energia e indstria, sendo mais importantes do que o setor dos transportes.
Apesar de ser dada tanta importncia para as florestas, em geral, e para o
Brasil, em particular, paradoxalmente, ainda no h um regime internacional de
florestas. Cada pas tem sua legislao prpria e suas iniciativas no dizem respeito
a florestas compartilhadas, salvo raros exemplos. No caso da Amaznia, nem a
OTCA, nem a CAN cumprem este papel. Em outros termos, inexiste governana
regional sobre o tema, pelo fato de as grandes divergncias polticas no terem
sido vencidas pelas instituies regionais criadas.
Entre as razes para a difcil internacionalizao do tema est certamente a
presso internacional que os pases detentores de grandes florestas, principalmente
as tropicais, tm sofrido nos ltimos anos, aliada a polticas nacionalistas e imediatistas de uso predatrio dos recursos florestais para satisfazer necessidades prementes,
como no caso de altas dvidas internacionais, hiperinflao e guerras intranacionais.
Da explica-se uma mirade de instrumentos internacionais sobre florestas, dois especficos e importantes, que so o Frum das Naes Unidas sobre
Florestas (2000) e o Acordo Internacional sobre Madeira Tropical (1996).
Outros relacionados com florestas so: Conveno sobre a Diversidade Biolgica
(1993); Conveno sobre as Mudanas Climticas (1994); Conveno de Luta
contra a Desertificao (1996); Conveno de Ramsar sobre as Zonas Hmidas
(1975); Cites (Comrcio de Espcies Ameaadas, 1975); Conveno sobre os
Povos Indgenas e Tribais (1991); Acordos da Organizao Mundial do Comrcio
(1995); Conveno sobre a Conservao das Espcies Migratrias Selvagens
(1983); Conveno sobre o Patrimnio Mundial (Unesco, 1975).74 Ressalte-se
que esta lista no exaustiva.
73. Segundo dados do Inpe, o desmatamento da Amaznia Legal teve seu pico em 2004, com 27.423 km desmatados. Para comparao, em 2000 o valor foi de 18.226 km e a partir de 2005 comeou a se reduzir, voltando a
praticamente o mesmo valor de 2000, e chegando a 11.532 km em 2007. Ver Inpe (2007).
74. Lista elaborada por Carvalho (2007).
216
Durante a Rio 92, houve a tentativa, por parte dos pases desenvolvidos, de
elaborao de uma conveno, que foi bloqueada por pases como Brasil, que no
aceitaram tratar apenas de florestas tropicais mas sim de todos os tipos de florestas. Alm disso, o consenso quanto necessidade de um regime internacional no
existe, portanto h diversas iniciativas multilaterais, lanadas pelos mais diversos
atores, mas nenhuma logrou um grande sucesso mundial. Finalmente, existe o
que alguns autores chamam de quase-regime, em funo das longas negociaes
e dos pequenos progressos (CARVALHO, 2008).
Como o tema de florestas antigo, existe uma srie de medidas e polticas para
a soluo de alguns problemas. Visto que no possvel descrever todos neste
artigo, sero citados apenas os mais importantes, a partir da Rio 92 em especial. Os
temas variam de regularizao fundiria criao de alternativas econmicas para
comunidades locais, passando por corredores ecolgicos, como j foi ressaltado.
A questo sobre a necessidade de combater o desmatamento e o uso insustentvel da terra no tem mais seu lugar no Brasil, pois h consenso de que o pas
s tem a perder com a situao de desmatamento descontrolado, como ocorreu
em 2004. Apesar da continuao das queimadas para o cultivo e a pecuria, existem normas e polticas nacionais que probem as tcnicas mais arcaicas e danosas de uso da terra, as quais nem sempre so conhecidas e/ou respeitadas. Logo,
houve uma reduo brutal da taxa de desmatamento nos ltimos anos. Entre
2008 e 2009, foi anunciada a reduo de 45% na rea desmatada na Amaznia, o
que, segundo o MMA, o menor desmatamento em 21 anos.75
Do ponto de vista fundirio, o Brasil avanou lentamente, at que nos ltimos
anos deu um salto qualitativo, mas ainda resta muito a ser feito. Nas questes de
combate madeira ilegal e ao boi pirata, o MMA conseguiu impor polticas corajosas que esto mudando a realidade brasileira, algumas das quais eram antigas, mas
sem o mesmo sucesso. Se tais iniciativas podero se sustentar nos prximos anos
uma pergunta ainda sem resposta, porm pelo nvel de institucionalizao das
polticas adotadas, possvel que sim. Outras medidas importantes, capitaneadas
geralmente pelo MMA, esto relacionadas com o desenvolvimento local e com a
criao de alternativas econmicas sustentveis para as populaes de baixa renda.
Entre os grandes passos do Brasil, deve-se mencionar em o anncio do MMA
pouco antes da COP 15 sobre o clima, em Copenhague, de metas ambiciosas de
reduo do desmatamento em 80% at 2020. Isto significou assumir o compromisso voluntrio de mitigao das emisses de GEE de 36,1% a 38,9% at 2020.
75. Rodrigues (2009)
217
O Fundo Amaznia76 outra conquista importante que poderia servir

de modelo a outros pases no futuro, caso tenha os resultados esperados. Por
enquanto, como o Brasil o nico pas que tem dados confiveis sobre desmatamento, esta iniciativa no seria replicvel nem na Indonsia, nem na Repblica
Democrtica do Congo, por no terem as instituies necessrias para o sucesso
de uma iniciativa similar. Seus principais objetivos so o combate ao desmatamento do bioma amaznico e o uso sustentvel dos recursos da regio.
O Programa reas Protegidas da Amaznia um programa federal com
objetivo de reforar as unidades de conservao do Sistema Nacional de Unidades
de Conservao da Natureza, por meio da conservao de mais de 50 milhes de
hectares. J foi criado um Fundo de reas Protegidas (FAP) para a captao de
recursos, com a expectativa de doaes de US$ 400 milhes em dez anos. Neste
sentido, vrias parcerias j foram estabelecidas com: Banco Mundial, governos
estaduais e municipais, Ibama, KfW (banco alemo de fomento), a GTZ alem,
o Funbio e organizaes da sociedade civil.77
O papel do Brasil no tema sempre foi central. Na Rio 92, por exemplo, o pas exigiu a incluso do termo todos os tipos de florestas na Declarao de Princpios,
por no aceitar a nfase apenas nas florestas tropicais. Portanto, teve papel central
na internacionalizao do direito de florestas. Ademais, pode-se afirmar que
a cooperao internacional cresceu muito com relao ao tema, o que pode ser
comprovado por meio das importantes doaes asseguradas por parceiros internacionais, o que o Brasil sempre exigiu. O PPG-7 o exemplo emblemtico
desta forte cooperao internacional, mas existem outras iniciativas que merecem
destaque no site do MMA.
Entretanto, a melhoria da qualidade da cooperao no significa que as divergncias nas negociaes multilaterais desde os anos 1980 tenham sido dirimidas.
Alguns pases desenvolvidos continuam defendendo que as florestas so bem
pblico mundial e outros criaram estratgias de boicote da madeira tropical no
certificada. Os pases em desenvolvimento, por seu turno, rejeitam o primeiro
conceito por acharem que o acesso livre significa pilhagem dos recursos florestais
e, possivelmente, dos conhecimentos tradicionais sobre a biodiversidade. Alm
disso, exigem do Norte que contribuam para a conservao das florestas do Sul,
haja vista que estas prestam servios ambientais para toda a humanidade, como o
sequestro de carbono, a possibilidade de manuteno da diversidade biolgica etc.
76. Criado pelo Decreto no 6.527, de 1o de agosto de 2008. Em 2009, o fundo recebeu a doao de 700 milhes de
coroas norueguesas, o que equivale hoje a R$ 212 milhes. Ver mais detalhes no site: <http://www.fundoamazonia.
gov.br/FundoAmazonia/fam/site_pt>. Acesso em: 25 fev. 2010.
77. Disponvel em: <http://www.mma.gov.br/port/sca/arpa/>. Acesso em: 12 jan. 2010.
218
Finalmente, o cenrio prospectivo conduzir necessariamente questo de saber

como o debate sobre florestas ser vinculado ao regime de mudanas do clima. Alm
das questes polticas esboadas anteriormente, existem questes tcnicas relativas
compensao para desmatamento evitado (reduo de emisses para o desmatamento
e degradao REDD), por exemplo, que j esto sendo negociadas, tais como a definio do cenrio de base e a adicionalidade. importante esclarecer que o tema de florestas, a partir de 2008, ganhou extraordinria importncia no regime do clima, o que
conduz expectativa de que seja tratado como tema prioritrio no futuro prximo.
3.5.4 Cenrio futuro
Um dos grandes desafios para o Brasil conseguir mais peso nas negociaes
especficas e gerais sobre temas relativos s florestas, ou seja, usar todos os seus
recursos naturais e humanos para fortalecer o seu poder de barganha. O Brasil
tem grande potencial para lograr sucesso na defesa de seus interesses nacionais
neste regime internacional em vias de formao.
Alguns dos grandes desafios so o de criar modelos de desenvolvimento
sustentvel para locais com baixa governabilidade e estado de direito fragilizado,
como nas regies Norte e Centro-Oeste. O desafio to grande que passa pelo
fortalecimento da cidadania de populaes inteiras, quer sejam urbanas, rurais,
ou tradicionais. Outra grande barreira a ser quebrada a sua insero no mercado
internacional de madeira com produtos certificados, para evitar barreiras comerciais de outros pases, e garantir a sustentabilidade ambiental e comercial brasileira. Outro desafio gigantesco so as negociaes sobre clima e como a questo
do pagamento de servios ambientais deve ser negociada. Sabe-se que as florestas
so sumidouros de GEE e, portanto, florestas em p tm grande valor para o
regime do clima. Resta ao Brasil promover e publicar mais estudos e anlises para
orientar a poltica externa sobre o tema a partir de uma poltica nacional mais
consolidada e do xito das diversas iniciativas recentes.
O texto procurou mostrar que as questes ambientais so transversais, englobando temas de competitividade global: segurana alimentar, segurana energtica, integrao regional, competitividade, entre outros. Logo, a agenda ambiental
brasileira tende a crescer medida que o pas se torna um ator internacional cada
vez mais incontornvel, como nos casos dos regimes internacionais da diversidade
biolgica e da mudana global do clima. No que concerne a aes e polticas
pblicas, o Brasil tem um dos modelos de desenvolvimento mais interessantes do
mundo, relativo a questes socioambientais, energticas e agrcolas. Neste sentido,
pode-se afirmar que o Brasil tem uma estratgia geral de insero internacional
bem definida, cujo objetivo atual o de modificar a governana global ambiental
219
com sua forte presena no tabuleiro internacional. Contudo, a anlise de regimes

internacionais especficos no permite definir uma estratgia nacional mais clara,
haja vista a grande discrepncia da participao brasileira em diferentes regimes.
O cenrio prospectivo conduz concluso de que o Brasil est em contexto muito favorvel para se tornar, definitivamente, um ator-chave na poltica
ambiental mundial, notadamente nos regimes analisados por esta pesquisa. Tal
contexto resultado de trs grandes dinmicas, das quais duas internacionais: a
multipolaridade sem multilateralismo descrita por Prantl (2006) e a fragmentao da arquitetura de governana global ambiental, analisada por Biermann et
al. (2009). A terceira a grande dinmica nacional, ou seja, a vontade poltica
do Brasil de ser mais do que um ator emergente na governana global ambiental.
Logo, o Brasil pretende usar seu potencial de pas emergente para continuar
a exercer o papel de ator importante em certos regimes internacionais, a comear
pelo clima, o regime mais complexo jamais negociado dentro e fora da ONU.
Ressalte-se tambm a sua participao ativa na construo do regime sobre acesso
a recursos genticos e repartio de benefcios deles advindos e a do quase-regime
de florestas. Neste sentido, pode-se afirmar que o pas passou de estado-veto a
estado-promotor dos regimes que lhe interessa fortalecer, apesar das fragilidades
institucionais e incoerncias polticas que ainda enfrenta a nvel nacional.
220
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CAPTULO 6
O ACORDO SOBRE OS ASPECTOS DOS DIREITOS DE PROPRIEDADE

INTELECTUAL RELACIONADOS AO COMRCIO (TRIPS):
IMPLICAES E POSSIBILIDADES PARA A SADE
PBLICA NO BRASIL
1 INTRODUO
At o final do sculo XX, os regimes internacionais de propriedade intelectual (PI)

eram baseados em grande medida em regimes nacionais preexistentes nos pases
desenvolvidos e em acordos bilaterais entre esses pases. Fundamentalmente, os
primeiros desses regimes em mbito multilateral, as Convenes de Paris (1883)
e Berna (1886), preservavam a base territorial dos direitos de PI. Tais convenes
no criaram novas leis substantivas, nem obrigaram que os membros adotassem
novas leis, permitindo assim considervel variao no escopo e durao da proteo de PI em mbito nacional. Cada pas-membro podia, portanto, adotar as leis
e polticas de PI consideradas mais adequadas dadas suas vantagens comparativas
e seus nveis de desenvolvimento tecnolgico. Muitos pases em desenvolvimento,
como a ndia e o Brasil, se recusavam a reconhecer patentes para produtos farmacuticos, com o objetivo de limitar os custos dos medicamentos essenciais.
Similarmente, embora fosse um membro fundador da Conveno de Paris, a
Sua no possua um sistema de patentes at 1888. A nica restrio imposta
autonomia dos membros de adotar suas prprias polticas e leis de PI de que
as essas no podiam discriminar estrangeiros de outros pases membros (ODDI,
1987, p. 861/869; SELL, 2003, p. 11; SELL; MAY, 2001, p. 485).
Mudanas significativas nas instituies de governana global da PI foram
introduzidas juntamente criao da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC). Ao contrrio das rodadas de negociao anteriores do Acordo Geral
sobre Tarifas e Comrcio (GATT em ingls), a Rodada Uruguai tratou de temas
que no se encontram diretamente relacionados ao comrcio de bens, como os
investimentos estrangeiros diretos, o comrcio de servios, as compras governamentais e os direitos de propriedade intelectual. Em janeiro de 1995 entrou
em vigor o Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual
Relacionados ao Comrcio (TRIPS em ingls), o qual passou a ser o principal
acordo multilateral sobre os direitos de PI e a promover efetivamente sua globalizao. Ao contrrio das Convenes de Paris e Berna, TRIPS estabeleceu padres
mnimos para proteo dos direitos de PI, estendendo e especificando obrigaes
228
relativas ao escopo, objeto e durao dessa proteo. Ademais, ao ser estabelecido no mbito da recm-criada OMC, TRIPS assegurou que seus mecanismos
de resoluo de controvrsias e sanes seriam tambm usados para os fins de
proteger a PI (OMC, 1994). Assim, TRIPS no pode ser considerado meramente
um complemento das Convenes prvias de Paris e Berna, mas representa uma
ruptura radical na maneira em que os direitos de PI so tratados globalmente.
O acordo TRIPS restringe consideravelmente a autonomia dos pases membros
da OMC de adotarem leis e polticas de PI, e encarece o acesso s inovaes tecnolgicas. Isso significa que, pelo menos no curto prazo, haver transferncia significativa
de recursos dos pases em desenvolvimento, que geralmente se limitam a consumir
novas tecnologias, para os pases desenvolvidos, que produzem tais tecnologias alm
de consumi-las. Ademais, TRIPS reduz o acesso a medicamentos essenciais, ameaando polticas de sade pblica, estimula a biopirataria e no protege a propriedade
de recursos genticos e conhecimentos tradicionais, ativos geralmente encontrados
nos pases em desenvolvimento com grande biodiversidade como o Brasil.
Por essas razes, surpreendente que TRIPS tenha sido aceito pelos pases em desenvolvimento, em maior nmero na Rodada Uruguai do GATT; e
durante o incio das negociaes poucos acreditavam que tal acordo pudesse ser
alcanado. O acordo resultou da atuao poltica de uma coalizo intersetorial
e transnacional de empresas, que pressionou e assessorou os governos europeus,
japons e, sobretudo, norte-americano nas negociaes multilaterais e utilizou o
poder econmico dos Estados Unidos para coagir os pases em desenvolvimento
e principalmente Brasil e ndia a aceitarem suas propostas.
Esse captulo discute as principais implicaes de TRIPS para a sade pblica no
Brasil. Em particular, examinam-se as implicaes do acordo para o Programa Nacional
de DST e AIDS (Doenas Sexualmente Transmissveis e Sndrome da Imunodeficincia
Adquirida). Apresentam-se tambm os esforos do Brasil para flexibilizar os direitos de
patente no mbito da OMC. Por fim, fazem-se consideraes sobre como o pas pode
melhor explorar as opes oferecidas por TRIPS para atender as suas necessidades de
sade pblica e para promover maior cooperao Sul Sul na rea de sade.
2 AS IMPLICAES DE TRIPS PARA SUSTENTABILIDADE DO PROGRAMA
NACIONAL DE AIDS
A globalizao dos direitos da propriedade intelectual tem apresentado repercusses importantes em reas to diversas quanto o comrcio internacional, os
investimentos estrangeiros diretos, a produo e disseminao de tecnologia, o
acesso informao e s tecnologias digitais, a produo agrcola e a segurana
alimentar, o acesso aos medicamentos essenciais e sade pblica, e a preservao do meio ambiente, particularmente em relao biodiversidade. Contudo,
O Acordo sobre os Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual...
229
as principais implicaes do acordo TRIPS concernem sade pblica, dado o

contexto de expanso da epidemia de AIDS e o patenteamento de medicamentos
anti-retrovirais usados no tratamento dessa epidemia.
O programa nacional de AIDS do Brasil tem sido reconhecido como o melhor
do mundo em desenvolvimento pela Organizao das Naes Unidas e servido
como modelo para pelo menos 31 outros pases em desenvolvimento, assim como
para a poltica global de HIV/AIDS adotada pela Organizao Mundial da Sade
(OMS) desde 2003 (CHADE, 2003; DADESKY, 2003). A oferta universal e gratuita das terapias anti-retrovirais pelo governo desde 1996 ocupa um papel central
nesse programa e em grande medida responsvel por seu sucesso.
No entanto, a poltica de tratamento para AIDS adotada no Brasil tem
enfrentado considerveis obstculos relacionados aos custos dos medicamentos anti-retrovirais patenteados. Em 1997, a importao desses medicamentos
representava quase metade dos gastos do programa brasileiro de AIDS (MELLO
E SOUZA, 2007, p. 41).
A estratgia do Brasil para garantir a sustentabilidade do seu programa de
AIDS tem se baseado em grande medida na produo domstica de verses genricas e baratas dos medicamentos anti-retrovirais. A partir de 1996, o governo brasileiro comeou a capacitar laboratrios farmacuticos pblicos para fabricao e
fornecimento de verses genricas mais baratas desses medicamentos (MELLO E
SOUZA, 2007, p. 41). O principal desses laboratrios o Instituto de Tecnologia
em Frmacos (Far-Manguinhos), unidade tcnico-cientfica da Fundao Oswaldo
Cruz, localizado no Rio de Janeiro. Contudo, a produo local de anti-retrovirais
estaria condicionada pelas leis domsticas e internacionais de propriedade intelectual.
Desde o governo de Jos Sarney, os Estados Unidos exigiam a mudana na legislao brasileira de propriedade intelectual, que no reconhecia patentes farmacuticas.
Com o objetivo declarado de forar o Brasil a reconhecer essas patentes, em 1988 o
governo norte-americano imps uma tarifa retaliatria de 100% nas importaes brasileiras de produtos farmacuticos e eletrnicos e de celulose (SELL, 1995, p. 327).
Segundo o Art. 65.4 de TRIPS, o Brasil, enquanto pas em desenvolvimento que no
reconhecia patentes farmacuticas quando o acordo entrou em vigor, teria at 2005 para
reconhecer tais patentes (OMC, 1994). Contudo, em resposta s presses do governo
dos Estados Unidos, o Brasil aprovou a Lei no 9.279, de 14 de maio de 1996, de propriedade industrial, reconhecendo patentes farmacuticas nove anos antes do exigido
por TRIPS (BRASIL, 1996). Ainda assim, todos os produtos que tinham sido comercializados em qualquer lugar do mundo antes de 14 de maio de 1997, quando essa nova
lei entrou em vigor, se tornaram para sempre inelegveis para o patenteamento no Brasil.
Como resultado, dez medicamentos anti-retrovirais permaneceram sem a proteo de
patentes no pas e puderam ser legalmente reproduzidos (ORSI et al., 2003, p. 116).
230
Por meio do emprego de tcnicas de engenharia reversa, Far-Manguinhos

descobriu a frmula da maior parte desses anti-retrovirais no patenteados e
comeou a fabric-los, usando princpios ativos importados principalmente da
ndia e da China (CASSIER; CORREA, 2003, p. 91; ORSI et al., 2003, p. 132).
At 2010, oito dos 15 anti-retrovirais usados no programa nacional de AIDS so
produzidos localmente.1
Desde que o Ministrio da Sade (MS) comeou a substituir as importaes
de anti-retrovirais caros por equivalentes genricos produzidos no Brasil, os preos
desses medicamentos caram em mdia quase 81% at 2001. Far-Manguinhos e
outros laboratrios brasileiros foram capazes de baratear esses medicamentos ao
estabelecer margens de lucro muito inferiores s das multinacionais farmacuticas
e ao quebrar seus monoplios, aumentando a concorrncia. Alm disso, compras
em grandes quantidades pelo governo brasileiro tm estimulado a concorrncia
entre fornecedores dos princpios ativos dos anti-retrovirais e consequentemente
causado uma reduo significativa nos preos desses princpios ativos no mercado mundial. O barateamento dos princpios ativos particularmente relevante
porque eles representam, na mdia, 66% do custo total dos anti-retrovirais
(MELLO E SOUZA, 2007, p. 41), e tem igualmente beneficiado compradores
em outros pases.
No obstante, o custo de importao de anti-retrovirais patenteados ainda
representava um fardo considervel no oramento de sade do Brasil em 1999.
Em 6 de outubro, o presidente Fernando Henrique Cardoso emitiu o Decreto
no 3.201/1999, que regulamenta a Lei de Propriedade Industrial e permite aos
ministrios emitir licenas compulsrias2 em casos de emergncias nacionais
(BRASIL, 1999, Art. 3). O Art. 31 de TRIPS permite o licenciamento compulsrio sob determinadas condies (OMC, 1994). Em fevereiro de 2001, o MS
ameaou emitir uma licena compulsria para dois anti-retrovirais patenteados,
o efavirenz e o nelfinavir.
Na ausncia de fornecedores de princpios ativos dos anti-retrovirais, da
regulamentao legal e da prtica de engenharia reversa, a ameaa de licenciamento compulsrio do MS permanecia pouco plausvel. Contudo, assim que FarManguinhos provou sua capacidade de importar princpios ativos da sia, de usar
os instrumentos legais fornecidos pelo novo decreto presidencial e, ultimamente, de
produzir e vender os anti-retrovirais a preos consideravelmente inferiores aos cobrados pelas multinacionais, a ameaa de licenciamento compulsrio se tornou crvel.
1. So eles: o efavirenz, a estavudina, o indinavir, a lamivudina, a nevirapina, o saquinavir, a zidovudina e o composto
zidovudina/lamivudina.
2. A licena compulsria quebra o monoplio do direito de propriedade intelectual, permitindo que seu objeto seja
utilizado, produzido ou comercializado por quaisquer agentes no pas, mediante o pagamento de royalties ao detentor
do direito de propriedade intelectual.
231
Como essas multinacionais se recusavam a conceder licenas voluntrias para seus

medicamentos, elas precisavam oferecer preos ainda inferiores que os de FarManguinhos para preservar suas parcelas do mercado brasileiro de anti-retrovirais,
que o maior do mundo em desenvolvimento (MELLO E SOUZA, 2007, p. 41).
Assim, a produo genrica local se tornou um elemento crucial na estratgia
do governo brasileiro para negociar com as multinacionais farmacuticas. Por um
lado, Far-Manguinhos representava uma fonte alternativa e barata de suprimento dos
medicamentos anti-retrovirais utilizados no programa nacional de AIDS. Por outro
lado, o laboratrio pblico tambm oferecia informaes cruciais relativas aos custos
de produo desses medicamentos, que permitiam ao governo negociar com as multinacionais farmacuticas descontos de forma mais eficaz e com mais poder de barganha.
Negociaes relativas aos preos de anti-retrovirais patenteados recomearam
em 2003. Em 4 de setembro, o presidente Luiz Incio Lula da Silva promulgou o
Decreto no 4.830/2003 sobre licenciamento compulsrio, que introduziu mudanas importantes no decreto anterior, permitindo a importao de verses genricas
de produtos licenciados compulsoriamente sempre que a produo domstica se
mostrar invivel e obrigando o detentor da patente a revelar toda a informao
necessria para tal produo (BRASIL, 2003). Esse decreto aumentou ainda mais o
poder de barganha do governo brasileiro vis--vis as multinacionais farmacuticas.
As empresas multinacionais que negociaram com o MS e concederam descontos
significativos para seus anti-retrovirais patenteados incluem as norte-americanas
Merck (efavirenz), Abbott (combinao entre lopinavir e ritonavir), Briston-Myers
Squibb (atazanavir), Gilead (tenofovir) e a sua Roche (nelfinavir) (BRASIL, 2004).
Como resultado dos descontos concedidos pelas empresas multinacionais
farmacuticas, os gastos do MS com terapias anti-retrovirais declinou at 2003,
apesar do aumento considervel do nmero de pacientes tratados. O aumento
da concorrncia entre fornecedores de anti-retrovirais gerado pelos laboratrios
pblicos brasileiros permitiu considerveis economias para esse ministrio3
(FAR-MANGUINHOS, 2002, p. 78; MELLO E SOUZA, 2007, p. 46).
Apesar do xito inicial nas negociaes com as empresas detentoras de patentes de anti-retrovirais, dos significativos descontos obtidos nos preos desses medicamentos e da economia gerada por esses descontos para o MS, a sustentabilidade
financeira da poltica brasileira de tratamento para AIDS tem sido ameaada nos
ltimos anos. Negociaes mais recentes entre esse ministrio e multinacionais
farmacuticas produziram resultados menos satisfatrios, revelando que o poder
de barganha do governo brasileiro tem sido minado medida que suas ameaas
de licenciamento compulsrio tm se tornado menos crveis.
3. As economias no foram geradas somente pela reduo nos custos dos anti-retrovirais, mas tambm pela queda
significativa no nmero de hospitalizaes relacionadas AIDS.
232
Notadamente, o resultado das negociaes com a Abbott referentes ao preo

do composto lopinavir/ritonavir gerou um desconto de US$ 1,17 a US$ 0,63 no
preo unitrio desse medicamento, assim como doaes de diversos outros medicamentos produzidos pela empresa para o MS. No obstante, como se estimava
que o preo desse composto deveria cair at cerca de US$ 0,50 por unidade em
trs anos em razo da concorrncia de novos medicamentos, esse ministrio provavelmente estar pagando mais do que seu valor de mercado em 2010 e 2011.
Ademais, o lopinavir/ritonavir j era um medicamento relativamente obsoleto, e
sua patente expirar em 2012 (REBRIP, 2005; MINISTRIO..., 2006).
Em parte, o esgotamento da estratgia de negociao com as multinacionais foi decorrncia da falta de investimentos na indstria farmacutica brasileira
(GRANGEIRO et al., 2006). Em particular, a falta de capacidade para produzir
princpios ativos dos medicamentos anti-retrovirais reduz as possibilidades de
licenciamento compulsrio, uma vez que a importao de verses genricas desses
insumos no mais possvel desde que os fornecedores estrangeiros e, principalmente, a ndia passaram a cumprir o acordo TRIPS em 2005.
Como resultado, os custos de tratamento da AIDS no Brasil aumentaram
significativamente desde 2003, superando a expanso no nmero de pacientes
tratados. Em 2006, o gasto com anti-retrovirais representava 80% dos gastos do
MS com medicamentos. Estima-se que o Brasil ter de crescer a uma taxa anual
de 6% do produto interno bruto (PIB) para sustentar a poltica de tratamento da
AIDS sem reduzir gastos em outras reas (GRANGEIRO et al., 2006, p. 60-69;
MELLO E SOUZA, 2007, p. 46).
Em parte como decorrncia da incapacidade do governo brasileiro de continuar obtendo descontos satisfatrios nos preos dos anti-retrovirais patenteados,
no dia 4 de maio de 2007 o Brasil emitiu licena compulsria para o anti-retroviral efavirenz, da Merck. Tal licena tem validade de cinco anos, podendo ser
renovada por mais cinco. Foi o primeiro caso de licenciamento compulsrio de
um anti-retroviral nas Amricas; porm a Tailndia j havia estabelecido precedente ao emitir licenas compulsrias para o mesmo anti-retroviral, efavirenz, em
novembro de 2006 e para o composto da Abbott, lopinavir/ritonavir, em janeiro
de 2007 (ICTSD, 2007). Essa licena compulsria ir garantir uma remunerao
Merck de 1,5% sobre o gasto com a importao do similar indiano a ttulo de
royalties. Muitas organizaes no governamentais (ONGs) e grupos de ativismo
domsticos, estrangeiros e transnacionais, que j vinham pedindo o licenciamento compulsrio de anti-retrovirais no Brasil h cerca de dez anos, aplaudiram
a deciso. Em contraste, as multinacionais farmacuticas e os governos de diversos
pases, sobretudo o dos Estados Unidos, a consideraram desnecessria e ameaaram reduzir os investimentos no Brasil (GOVERNO..., 2007).
233
3 O CONTENCIOSO COM OS ESTADOS UNIDOS NA OMC
No que foi interpretado como uma reao interferncia do governo brasileiro

na produo e precificao de medicamentos anti-retrovirais altamente lucrativos
patenteados por ou licenciados exclusivamente a empresas norte-americanas, o
governo dos Estados Unidos solicitou a abertura de um painel na OMC contra
o Brasil no dia 1o de fevereiro de 2001. A razo alegada foi o 1o do Art. 68 da
1a Lei de Propriedade Industrial brasileira, que tem gerado muita controvrsia.
O artigo determina que
(...) ensejam, igualmente, licena compulsria a no explorao do objeto da patente
no territrio brasileiro por falta de fabricao ou fabricao incompleta do produto,
ou, ainda, a falta de uso integral do processo patenteado, ressalvados os casos de
inviabilidade econmica, quando ser admitida a importao (BRASIL, 1996).
Representantes dos Estados Unidos argumentaram que ele viola o Art. 27.1 de
TRIPS, segundo o qual os direitos patentrios sero usufruveis sem discriminao (...) quanto ao fato de os bens serem importados ou produzidos localmente
(OMC, 1994). Tentando enquadrar as negociaes em termos do comrcio internacional, o representante de comrcio norte-americano argumentou ademais que
o artigo 68 no tem relao com a sade ou o acesso aos medicamentos, mas discrimina contra todos os produtos importados e favorece os produtos brasileiros. Em
resumo, o artigo 68 representa uma medida protecionista que visa criar empregos
para os brasileiros (USTR, 2001, p. 10).4
J o Brasil contra-argumentou que sua lei segue o determinado na Conveno

de Paris, chamando ateno para o Art. 2.1 de TRIPS, que afirma que com
relao s Partes II, III e IV deste Acordo, os Membros cumpriro o disposto
nos Artigos 1 a 12, e 19, da Conveno de Paris (OMC, 1994). Outrossim,
representantes brasileiros insistiram que a Lei de Propriedade Industrial no fazia
da produo domstica uma condio suficiente para o licenciamento compulsrio (BAILEY, 2001, p. 14; NOGUEIRA VIANA, 2002, p. 311-12). O governo
brasileiro respondeu ainda que, em vez de ser motivado por interesses comerciais,
o Art. 68 dessa lei necessrio para fortalecer o poder de barganha do Ministrio
da Sade com relao s multinacionais farmacuticas e assim contribuir para
sustentabilidade do programa de tratamento de AIDS. Ao faz-lo, o Brasil tentava
enquadrar as negociaes em termos da sade pblica e dos direitos humanos.
Naquele mesmo dia, 1o de fevereiro de 2001, as autoridades brasileiras
deram incio aos procedimentos de consulta que poderiam levar abertura de
um painel contra os Estados Unidos na OMC, alegando que os Art. 204 e 209
4. Article 68 is unrelated to health or access to drugs, but instead is discriminating against all imported products in favor
of locally produced products. In short, Article 68 is a protectionist measure intended to create jobs for Brazilian nationals.
234
(b) da US Patent Act so similares ao Art. 68 da Lei de Propriedade Industrial

brasileira no que diz respeito s exigncias de produo domstica (EUA...,
2001a; NOGUEIRA VIANA, 2002, p. 312). Esses artigos determinam que os
recebedores de assistncia financeira do governo federal dos Estados Unidos s
podero conceder direitos exclusivos s suas invenes quando as essas forem produzidas substancialmente no pas; e que todas as licenas exclusivas concedidas
por agncias pblicas federais dos Estados Unidos exigem igualmente a produo
do bem licenciado no pas. Evidentemente, se os Estados Unidos obtivessem uma
deciso favorvel em um painel, muito provavelmente se confrontariam com uma
deciso desfavorvel no outro. Ademais, se o painel decidisse em favor do Brasil
essa deciso criaria jurisprudncia e estabeleceria um precedente importante para
muitos pases em desenvolvimento que ainda teriam de adotar leis de patente em
conformidade com TRIPS (ABBOTT, 2001).
Na disputa com os Estados Unidos na OMC o Brasil contou com o apoio da
mdia, de ONG e da opinio pblica internacional. Inmeras cartas foram escritas
para autoridades norte-americanas, para imprensa e para OMC; e manifestaes
ocorreram em frente de consulados e embaixadas dos Estados Unidos no Brasil e
em outros pases (EUA..., 2001a; ONGs..., 2001; NOGUEIRA VIANA, 2002, p.
313). Em junho de 2001, o MS brasileiro comeou a publicar anncios pagos nos
principais jornais dos Estados Unidos afirmando que a AIDS no um negcio
e explicando que a produo local de anti-retrovirais no era um ato de guerra
indstria farmacutica, mas sim um ato de vida (BRASIL, 2001).
Aps consultar a associao industrial farmacutica norte-americana, o
governo dos Estados Unidos finalmente anunciou que retiraria sua reclamao
contra o Brasil em 25 de junho de 2001 no coincidentalmente, o primeiro dia
da sesso especial sobre HIV/AIDS da Assembleia Geral das Naes Unidas em
troca de garantias de que seria notificado antes de quaisquer produtos patenteados por ou licenciados para empresas norte-americanas serem licenciados compulsoriamente no Brasil (PILLING; WILLIAMS; DYER, 2001; EUA..., 2001b).
4 A ATUAO DO BRASIL NAS NEGOCIAES MULTILATERAIS DA OMC
Inicialmente, as relaes entre PI e comrcio, isto , os aspectos dos direitos de propriedade intelectual relacionados ao comrcio que aparecem no
nome do acordo TRIPS, se referiam quase que exclusivamente questo
exportao e importao de bens falsificados. Durante a Rodada Uruguai,
o Brasil esteve entre os pases que veementemente se opuseram s propostas
apresentadas pelos Estados Unidos e pelo Japo de incluir direitos de PI nas
negociaes, e sequer reconheciam a competncia do GATT para lidar com
a questo da falsificao de bens.
235
De fato, o Brasil foi um dos dez pases, com a ndia, que ainda resistiam
associao dos direitos de PI e comrcio internacional no mbito do GATT
em setembro de 1986, mas j tinha concordado a negociar a questo dos bens
falsificados (WATAL, 2001, p. 19). Tais pases preferiam basear um novo regime
internacional de PI na Organizao Mundial da Propriedade Intelectual (Ompi),
a agncia multilateral das Naes Unidas que tradicionalmente administrava convenes de PI como as de Berna e Paris, em que acreditavam poder negociar em
condies mais favorveis (WEISSMAN, 1996, p. 1083; DAMATO; LONG,
1997, p. 242-243; GERVAIS, 1998, p. 9-10; DURN; MICHALOPOULOS,
1999, p. 853; PRETORIUS, 2002, p. 184).5 Essa oposio no obstante, os
Estados Unidos e outros pases do chamado QUAD, quais sejam, Comunidade
Europeia, Canad e Japo, lograram introduzir as negociaes de um novo acordo
de PI no mbito do GATT.
Durante as negociaes da Rodada Uruguai, o Brasil sofreu retaliaes
comerciais dos Estados Unidos. Tais retaliaes foram impostas no mesmo ms
que o Brasil tinha feito submisso de proposta ao grupo negociador do TRIPS contrariando a proposta norte-americana (WATAL, 2001, p. 25). Durante a rodada,
diversas contrapropostas a TRIPS foram formuladas pelo Brasil e pela ndia, mas
foram rapidamente criticadas e rejeitadas pelos membros do QUAD sem jamais
receber maior considerao (DRAHOS, 1995, p. 15; WATAL, 2001, p. 32).
Aps TRIPS ter entrado em vigor, o Brasil tem consistentemente defendido a flexibilizao dos direitos de patente na OMC, sobretudo com o objetivo
de garantir o direito de acesso dos pases em desenvolvimento a medicamentos
essenciais baratos. Notadamente, na reunio do Conselho TRIPS de junho de
2001, a delegao do Brasil destacou a importncia dos genricos para o xito
do programa de AIDS do pas (SELL, 2002, p. 513). Na reunio subsequente
do conselho, realizada em setembro, o principal objetivo das negociaes era a
conciliao de TRIPS com os imperativos de sade pblica dos pases membros
da OMC. Nessa ocasio, o Brasil e o Grupo Africano apresentaram uma verso
preliminar de um texto para uma declarao ministerial sobre TRIPS e sade
pblica, enfatizando que nada no acordo impede os pases membros de responder s suas necessidades de sade pblica (T HOEN, 2002, p. 41; DUTFIELD,
2003, p. 15). O Brasil e outros pases em desenvolvimento visavam usar essa
declarao como garantia do seu direito de disponibilizar medicamentos essenciais genricos para seus pacientes sem sofrer ameaas de retaliaes comerciais
ou acusaes de descumprimento de TRIPS na OMC por parte dos Estados
Unidos e de outros pases desenvolvidos.
5. De fato, enquanto agncia da ONU, a Ompi seguia um procedimento decisrio de um voto por pas, permitindo aos
pases em desenvolvimento se sobrepor aos Estados Unidos e seus aliados (DRAHOS, 1995, p. 9; WEISSMAN, 1996, p.
1083; JACKSON, 1997, p. 64; RYAN, 1998, p. 91).
236
Como resposta s presses dos pases em desenvolvimento e de nmero considervel de ONGs e redes de ativismo transnacional, a questo de PI e sade pblica
dominou as negociaes da Conferncia Ministerial da OMC em Doha, realizada em
novembro de 2001 (WILLIAMS, 2002). O Brasil liderou os pases em desenvolvimento
em negociaes para assegurar a aprovao da Declarao sobre o Acordo de TRIPS e
Sade Pblica (RICH, 2001; NASSIF, 2001; FINAL..., 2001; O SUCESSO..., 2001).
No seu discurso na sesso de abertura da conferncia, o ministro da sade brasileiro
Jos Serra exps a suposta hipocrisia do governo norte-americano ao considerar emitir
licena compulsria para o antibitico ciproflaxin, utilizado no tratamento da infeco
por antraz, que tinha at ento matado cerca de seis pessoas nos Estados Unidos, e negar
essa mesma prerrogativa aos pases em desenvolvimento que enfrentavam milhares de
mortes dirias decorrentes da epidemia da AIDS (SELL, 2002, p. 515-516).
Apesar dos esforos dos Estados Unidos para cooptar o Grupo Africano e
isolar Brasil e ndia, os pases em desenvolvimento mantiveram um bloco coeso
e lograram aprovar a declarao em formato muito similar ao originalmente
proposto. Notadamente, o 4o da declarao reproduziu quase que palavra por
palavra a principal mensagem contida na verso preliminar submetida pelo Brasil
e outros pases em desenvolvimento, afirmando que
Concordamos que o Acordo TRIPS no impede e no deve impedir que os Membros
adotem medidas de proteo sade pblica. Deste modo, ao mesmo tempo em
que reiteramos nosso compromisso com o Acordo TRIPS, afirmamos que o Acordo
pode e deve ser interpretado e implementado de modo a implicar apoio ao direito
dos Membros da OMC de proteger a sade pblica e, em particular, de promover
o acesso de todos aos medicamentos (OMC, 2001).
No contexto da Conferncia de Doha foi discutido ainda um obstculo adicional imposto por TRIPS ao acesso global aos medicamentos essenciais. Pases
relativamente menos desenvolvidos que no possuam laboratrios farmacuticos capazes de produzir medicamentos licenciados compulsoriamente teriam de
depender da importao dos mesmos. Contudo, o Art. 31f de TRIPS afirma que o
licenciamento compulsrio em um pas-membro s pode ocorrer com o objetivo
de fornecer primordialmente o mercado domstico desse pas (OMC, 1994). Isso
significa que pases como o Brasil e a Tailndia, que emitiram licenas compulsrias para anti-retrovirais, no poderiam exportar tais anti-retrovirais para pases
incapazes de produzi-los em quantidade maior que a vendida domesticamente.
A declarao de Doha deixou esse problema sem resoluo, porm em seu 6o
reconheceu que os membros da OMC com pouca ou nenhuma capacidade de produo no setor farmacutico podem enfrentar dificuldades para a efetiva utilizao do
licenciamento compulsrio previsto no Acordo TRIPS e determinou que o Conselho
do TRIPS defina uma imediata soluo para esse problema (OMC, 2001).
237
No dia 30 de agosto de 2003, pouco antes da Reunio Ministerial da OMC

em Cancun, no Mxico, o Brasil foi um dos quatro pases em desenvolvimento
que construram um acordo sobre mudanas legais que permitiriam aos pases
mais pobres que no possuem capacidade de produzir medicamentos essenciais
importar verses genricas e baratas desses medicamentos, produzidas a partir do
licenciamento compulsrio (OLIVEIRA, 2003). Segundo o acordo, tal importao tem de ser aprovada pela OMC, e o medicamento em questo tem de ser
licenciado compulsoriamente em ambos os pases, o exportador e o importador,
e suas embalagens devem ser claramente identificveis de forma a evitar o contrabando para outros pases. At 2010, no entanto, houve somente um caso de
utilizao do procedimento previsto nesse acordo para permitir o comrcio internacional de medicamento licenciado compulsoriamente: entre Canad e Ruanda.
Em 6 de dezembro de 2005, os pases membros da OMC acordaram tornar essas mudanas legais permanentes por meio de uma emenda de TRIPS, a
primeira acordada para qualquer dos acordos do GATT (MATTHEWS, 2006,
p. 91-130). Porm, para a emenda entrar em vigor, dois teros dos membros da
OMC tm de ratific-la, sendo que o prazo para faz-lo, j estendido, era 31 de
dezembro de 2009. At 2009, 25 pases e a Unio Europeia que representa mais
27 pases j aceitaram a emenda (NEW, 2009). O Brasil ratificou essa emenda
em 13 de novembro de 2008.
Embora o Brasil tenha considerado o acordo TRIPS como altamente desfavorvel

aos seus interesses desde a Rodada Uruguai, o pas no foi capaz de bloquear
as negociaes, de mant-las no mbito da Ompi ou de mudar as principais
clusulas do acordo. Ademais, as implicaes desse acordo para a sade pblica
s foram amplamente reconhecidas e discutidas em fruns internacionais aps
TRIPS entrar em vigor em 1995.
Contudo, aps a entrada em vigor do acordo TRIPS, o Brasil, assim como
outros pases em desenvolvimento, se tornou mais assertivo nas negociaes multilaterais da OMC e passou a defender emendas no acordo para melhor adapt-lo
s suas necessidades e interesses. A principal vitria desses pases foi a aprovao
de uma emenda em TRIPS no fim de 2005, que permite o comrcio internacional de medicamentos licenciados compulsoriamente. A retirada do pedido de
painel dos Estados Unidos contra o Brasil tambm representou uma conquista
importante da poltica externa brasileira no que tange a PI e sade pblica.
O apoio de ONGs e redes de ativismo transnacionais ao Brasil e aos outros
pases em desenvolvimento nas negociaes da OMC e nos contenciosos com
os Estados Unidos foi decisivo para os resultados favorveis. Como a sade
238
e o acesso a medicamentos essenciais, em particular uma questo de sobrevivncia e, portanto, envolve o direito humano vida, sua defesa conta com ampla
participao dessas organizaes e visibilidade na mdia. O governo brasileiro tem
explorado com habilidade o apoio dos ativistas, mantendo contato e trocando
informaes com as principais ONGs e divulgando sua posio para a opinio
pblica global e especialmente a norte-americana. Apesar da dificuldade de se
manter a mobilizao dos ativistas transnacionais, essa estratgia deve continuar a
ser empregada na defesa da continuidade da poltica brasileira de combate AIDS.
No obstante, TRIPS tem apresentado srias ameaas sustentabilidade do
programa nacional de tratamento de AIDS, sobretudo ao encarecer os preos dos
anti-retrovirais usados nesse programa. Claramente, a estratgia de negociao com
as empresas farmacuticas multinacionais tem se esgotado, deixando de produzir resultados satisfatrios. A falta de investimentos na capacidade produtiva do
setor farmacutico nacional e de competncia para produo de princpios ativos,
somado impossibilidade de importao desses princpios ativos da ndia, mina
as possibilidades de licenciamento compulsrio e torna sua ameaa menos crvel
frente s empresas multinacionais. Como consequncia, as concesses obtidas pelo
Ministrio da Sade nas ltimas negociaes com essas empresas, notadamente com
a Abbott, no geraram economias significativas nem transferncia de tecnologia.
As possibilidades de utilizao pelo Brasil do mecanismo acordado na OMC
em 30 de agosto de 2003 para importar anti-retrovirais licenciados compulsoriamente em outro pas no so muito promissoras. As exigncias da OMC e a
complexidade desse mecanismo so tamanhas conforme admitiram os prprios
exportadores canadenses que foram os nicos at o momento a utiliz-lo (NEW,
2009) que ele se torna custoso e invivel, a no ser como medida emergencial.
Felizmente, a importao dos princpios ativos de novos anti-retrovirais
licenciados compulsoriamente na ndia no deveria encontrar entraves legais no
Art. 31 f de TRIPS, uma vez que, dado o considervel tamanho do mercado
domstico indiano, seria possvel para o pas suprir a demanda do Brasil e ainda
assim fornecer os anti-retrovirais primordialmente para esse mercado domstico.
Contudo, o Brasil dependeria da disposio e capacidade dos produtores indianos
para emitirem a licena compulsria.
Uma alternativa a ser considerada a obteno de licenas voluntrias por
parte das empresas multinacionais detentoras das patentes de anti-retrovirais.
Essa estratgia tem sido adotada com xito pela frica do Sul, onde laboratrios
nacionais, como a Aspen Pharmacare, tm conseguido tais licenas e produzido
localmente a maior parte dos anti-retrovirais usados no programa de tratamento
de AIDS do pas. Embora as multinacionais no tenham se mostrado anteriormente dispostas a ceder licenas voluntrias para Far-Manguinhos, a projeo
239
internacional do programa de tratamento de AIDS brasileiro e o poder de mercado exercido pelo Ministrio da Sade podem fortalecer a posio negociadora
do governo do Brasil. claro, no entanto, que a possibilidade do licenciamento
depende das condies de pagamento de royalties, da transferncia de tecnologia
e compra de insumos estabelecida em contrato.6
No que concerne cooperao Sul Sul, a assistncia tcnica do Brasil para
produo de medicamentos anti-retrovirais na frica subsaariana pode representar uma contribuio significativa para combater a AIDS em alguns dos pases
com maior incidncia da epidemia. A experincia brasileira com o tratamento
da AIDS pioneira e nica entre os pases em desenvolvimento. A construo
de uma fbrica de medicamentos pelo Brasil em Moambique constitui o exemplo mais notvel dessas iniciativas de cooperao. Similarmente ndia, o Brasil
possui um grande mercado domstico para anti-retrovirais, podendo portanto
evitar o mecanismo complicado e custoso acordado na OMC no acordo de 30
de agosto de 2003 e simplesmente exportar medicamentos genricos por meio da
licena compulsria.
Por fim, importante lembrar que a pesquisa, o desenvolvimento e a produo nacional de medicamentos no esto totalmente impedidos pela Lei de
Propriedade Industrial brasileira. De fato, o desenvolvimento e o registro de
genricos, segundo tanto a legislao brasileira como o acordo TRIPS, podem
ocorrer durante a vigncia da patente, somente estando proibida a sua explorao
comercial. Tais atividades so cruciais para tornar o licenciamento compulsrio
vivel e crvel, assim como para acelerar a introduo de verses genricas dos
medicamentos no mercado aps a expirao das patentes desses medicamentos.
6. Muitas das condies exigidas pelas multinacionais foram aceitas pelos laboratrios sul-africanos, mas no
pelos brasileiros.
240
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CAPTULO 7
ACORDO DE INVESTIMENTO RELACIONADO AO COMRCIO

(TRIMS): ENTRAVES S POLTICAS INDUSTRIAIS DOS PASES EM
DESENVOLVIMENTO
1 INTRODUO
Desde a aprovao do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio

(GATT) 1947, o escopo do direito internacional do comrcio tem-se
ampliado sistematicamente. No apenas um nmero maior de pases se
submeteram legislao do comrcio multilateral, mas tambm novos
temas relacionados a este tm sido regulamentados no plano internacional.
A constituio da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1995,
representou o paroxismo desse processo, uma vez que o estabelecimento da
instituio forjou mecanismos que conferem maior eficcia ao cumprimento
das normas comerciais multilaterais, no mbito internacional.
O avano dessa normas constitui, ao mesmo tempo, uma oportunidade e um risco. De um lado, o estabelecimento dessas regras contribui para
aumentar a estabilidade e a previsibilidade das relaes econmicas entre os
atores internacionais. De outro, essas normas podem limitar a autonomia 1
dos Estados para formular polticas pblicas2 direcionadas ao desenvolvimento econmico; particularmente, as polticas industriais.3
1. Optou-se por utilizar neste artigo o conceito de autonomia em vez de soberania. Embora ambos os conceitos possam ser relacionados perda da capacidade de os Estados formularem polticas pblicas sem interferncia externa,
existem diferenas entre eles. O conceito de soberania envolve duas caractersticas: supremacia interna e igualdade
externa. No existe poder superior aos entes soberanos e estes tm, em tese, poder discricionrio para tomar decises.
No caso de entidades autnomas, existem determinados princpios e normas que limitam sua capacidade decisria. A
autonomia se d em parmetros preestabelecidos. Em relao ao Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio
(TRIMs), analisado neste artigo, o mais correto falar que sua assinatura pelo Brasil gerou perda de autonomia, visto
que o pas, apesar de signatrio deste, tem autonomia para se retirar do tratado quando desejar.
2. O conceito de autonomia para formular polticas pblicas pode ser entendido, segundo Gonalves (2008, p. 8),
como a probabilidade de determinado pas realizar sua prpria vontade (implementar polticas pblicas) independentemente das regras e compromissos decorrentes de acordos internacionais. Em relao ao presente estudo, trata-se
da liberdade de escolha das polticas pblicas orientadas para o desenvolvimento industrial. Neste artigo, parte-se do
pressuposto que a reduo da capacidade de os Estados, sobretudo os menos desenvolvidos, formularem polticas
pblicas em decorrncia de compromissos internacionais pode resultar em perda de bem-estar para a sociedade.
3. O conceito de poltica industrial utilizado neste texto amplo e diz respeito ao conjunto de aes governamentais
sistemticas empregadas para promover o desenvolvimento do setor industrial. O termo poltica industrial, contudo,
detm vrias acepes. Em relatrio de 1992, o Banco Mundial definiu-o como um conjunto de esforos governamentais destinados a alterar a estrutura industrial e promover o aumento de produtividade. Ver mais a respeito em Bora,
Lloyd e Pangestu (2000). Para mais definies de poltica industrial, ver tambm Gonalves (2008).
246
Neste artigo, parte-se do pressuposto que, a despeito dos custos oriundos da

participao em regimes internacionais4 a normatizao das relaes comerciais
internacionais benfica aos pases em desenvolvimento, uma vez que limita a
atuao unilateral por parte dos Estados economicamente mais poderosos. Existe,
obviamente, um risco para as economias emergentes na evoluo do direito internacional do comrcio referente restrio da capacidade de esses pases formularem
polticas pblicas. Por isso, os Estados em desenvolvimento devem preparar-se, seja
tecnicamente, seja politicamente, formando coalizes para negociar em conjunto,
para que seus interesses estejam refletidos nos regimes internacionais.
Dentre os inmeros regimes de comrcio internacional existentes, o presente
artigo tem por finalidade analisar o TRIMs. Assinado ao fim da Rodada Uruguai
(1986-1995), esse acordo disciplinou uma srie de polticas de incentivo e de
requisitos de desempenho,5 que eram utilizados pelos Estados, na sua relao com
empresas multinacionais, para promover polticas industriais. O TRIMs resultou
de difceis negociaes entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento6 acerca
da melhor maneira de regulamentar os investimentos internacionais ligados ao
comrcio. De um lado, as naes centrais procuraram direcionar as discusses no
sentido de conceder maior proteo e segurana aos investidores internacionais,
disto decorre a nfase na reduo da capacidade de interveno dos Estados. De
outro, as economias perifricas salientavam a necessidade de regular a excessiva
autonomia e as prticas anticompetitivas das multinacionais,7 que impedem as
economias dos pases hospedeiros de capturar os benefcios dos investimentos.
Em razo dessas divergncias de concepo, o TRIMs considerado
um acordo tmido pela maior parte dos especialistas em relaes econmicas
internacionais (JACKSON, 1998; THORSTENSEN, 1999). O fato de este
acordo ser limitado, todavia, no significa que ele seja equilibrado e contemple em seu texto os interesses das naes centrais e perifricas.
O caso do TRIMs ilustra a existncia de um evidente trade-off entre os benefcios oriundos dos compromissos internacionais e os custos provenientes das restries envolvidas nesses acordos. No tocante aos custos, o aspecto central consiste na
perda de autonomia de formular polticas pblicas. Assim, conquanto seja positivo
4. Segundo a definio de Krasner (1983), regimes internacionais constituem um conjunto implcito ou explcito de
princpios, normas, regras e procedimentos de deciso em torno dos quais convergem as expectativas dos atores em
dada rea das relaes internacionais.
5. A expresso em ingls performance requirements. Os requisitos de desempenho envolvem no apenas obrigaes,
mas tambm incentivos para investidores/produtores realizarem determinados investimentos. Por exemplo, o governo
pode oferecer incentivos fiscais em troca de produo com porcentagem de contedo local, equilbrio na balana
comercial, exportao de parte da produo total e formao de joint ventures com firmas locais (WADE, 2003).
6. Neste estudo, os termos pases em desenvolvimento, economias emergentes e pases subdesenvolvidos referem-se
mesma categoria de Estados.
7. Neste estudo, multinacionais e transnacionais so termos intercambiveis.
Acordo de Investimento Relacionado ao Comrcio (Trims)
247
o processo de normatizao de temas relevantes para o crescimento do comrcio

internacional, como no caso dos investimentos, preciso evitar que essa tendncia
crie constrangimentos capacidade de os pases em desenvolvimento estabelecerem
polticas pblicas que favoream o desenvolvimento econmico polticas estas,
cumpre-se salientar, sistematicamente utilizadas por pases desenvolvidos no passado.
Nesse sentido, o presente artigo procura mostrar que o TRIMs reflete, em
suas disposies, a assimetria de poder existente entre os pases negociadores no
momento de sua assinatura, constituindo, portanto, um acordo desfavorvel aos
pases em desenvolvimento. Por meio deste estudo, procura-se demonstrar que,
aps a assinatura deste acordo, houve uma reduo na autonomia dos pases em
desenvolvimento para promover polticas pblicas. Constata-se que houve uma
diminuio do leque de opes, disponveis aos Estados em desenvolvimento,
para estabelecer polticas industriais.
Para tanto, inicialmente, sero apresentadas as tentativas de regulamentar os
investimentos internacionais e a dificuldade de pases desenvolvidos e emergentes
atingirem um consenso sobre um acordo multilateral nessa matria. Depois, a
partir da anlise das disposies do TRIMs, revelar-sede que forma esse tratado tem restringido a autonomia dos pases em desenvolvimento para formular
polticas industriais. Por fim, a partir do estudo dos casos julgados pelo rgo de
Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC, referentes ao TRIMs, demonstrar-se-
que os Estados emergentes tm sido, de fato, os principais prejudicados desde a
vigncia do referido acordo.
2 A ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO E A REGULAMENTAO DOS
INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS DIREITOS
Existem evidncias de que o estabelecimento de critrios de desempenho, para

a realizao de investimentos por parte de empresas multinacionais, responsveis por grande parcela do comrcio internacional, acarreta resultados positivos
para a industrializao do pas (KUMAR, 2003). No entanto, tendo em vista
as divergncias existentes entre pases emergentes e desenvolvidos a respeito de
como proceder normatizao desses fluxos de capitais, existe uma dificuldade
de se estabelecer um arcabouo normativo, capaz de regulamentar esses fluxos de
investimentos em nvel multilateral.
As discusses para criao de um acordo multilateral sobre investimentos, feitas pelos
Estados em foros internacionais, procuram compatibilizar as exigncias de estabilidade, transparncia e previsibilidade, demandadas pelos investidores, com a autonomia, defendida por Estados emergentes, para forjar polticas pblicas direcionadas
promoo do desenvolvimento (BREWER, 2000). Nessas tratativas, as evidncias
sugerem que a correlao de foras tem favorecido os pases desenvolvidos.
248
Considerados um dos dnamos da crescente interdependncia econmica,

os investimentos estrangeiros diretos (IEDs) tm contribudo substancialmente
para incrementar os fluxos comerciais internacionais.8 A atuao das empresas
multinacionais, em uma escala geogrfica cada vez mais ampla, tem colaborado
para elevar os nveis de integrao econmica, j que grande parte do comrcio
internacional se realiza por meio do chamado comrcio intrafirma.9 A instalao
de empresas subsidirias em diversos pases, por meio dos IEDs, tende a impulsionar os investimentos e as trocas comerciais, visto que as multinacionais passam
a comercializar com suas filiais no exterior, aproveitando, assim, as vantagens
competitivas de cada Estado.10 Percebe-se, portanto, uma relao cada vez mais
estreita entre os IEDs e o comrcio internacional.
No obstante, a utilizao desses investimentos por corporaes multinacionais tambm pode dificultar, se no impedir, os esforos direcionados ao
desenvolvimento econmico, promovidos por naes emergentes. Com efeito,
em determinadas circunstncias, estratgias elaboradas pelas matrizes de grandes corporaes podem ir de encontro s iniciativas de governos locais, uma
vez que podem no se adequar s polticas industriais dos Estados hospedeiros.
Assim, em muitos casos, o objetivo governamental de agregar valor produo
local, ou de promover medidas de incentivo s exportaes, no compartilhado pelas multinacionais, que se recusam a seguir as determinaes dos
pases que as acolhem. Alm disso, outros fatores, como a remessa de lucros,
juros e dividendos aos pases-sede, bem como o crescente nvel de importaes,
realizados por essas multinacionais, podem produzir desequilbrios no balano
de pagamentos dos Estados receptores de IEDs. Por isso, muitos pases em
desenvolvimento tm defendido a regulamentao dos investimentos internacionais, particularmente dos investimentos externos diretos.
A normatizao dos investimentos internacionais constitui assunto controvertido que, tradicionalmente, tem dividido pases desenvolvidos e em desenvolvimento. A despeito do processo de liberalizao e da tendncia para o estabelecimento de regimes internacionais em diversas reas, esses fenmenos no
ocorreram com intensidade semelhante na esfera da regulao dos investimentos
8. Para um melhor entendimento sobre a relao entre comrcio intrafirma e IEDs, ver os Relatrios Mundiais sobre
Investimentos Anuais da Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD) de 2006 a
2009. Disponvel em: <http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1485&lang=1>.
9. Comrcio realizado entre, de um lado, a subsidiria ou a filial no Brasil e, de outro, a matriz e/ou as outras filiais no
exterior. Para saber mais sobre o comrcio intrafirma e por que as multinacionais optam por promover a internacionalizao via IEDs, ver Gonalves (2005).
10. Ao se observarem os dados presentes no Relatrio de Investimentos Mundiais (WIR) de 2009 da UNCTAD, constata-se
a crescente participao dos IEDs na formao bruta de capital fixo no Brasil (FBCF). Para ter acesso ao relatrio, ver o
site: <http://www.unctad.org/Templates/Page.asp?intItemID=1485&lang=1>. Alis, a percepo de que os IEDs constituem
instrumentos relevantes para acelerar o crescimento econmico dos pases, sobretudo daqueles de menor desenvolvimento
relativo, cada vez maior. Para saber mais sobre os benefcios e os custos do recebimento de IEDs, ver Lacerda (2004).
249
estrangeiros, especificamente no que diz respeito aos IEDs. Diferentemente do

comrcio internacional, assentado em bases multilaterais desde a criao do
GATT, os Estados no tm avanado na formao de um regime internacional
que regule os investimentos internacionais.
Nesse sentido, os fluxos de investimentos permanecem disciplinados principalmente por tratados bilaterais, clusulas em acordos regionais e legislaes nacionais, com nfase na atrao e na proteo, caractersticas que marcaram as reformas liberalizantes nas dcadas de 1980 e 1990. Desde 1959, quando a Alemanha
Ocidental firmou o primeiro Tratado Internacional sobre Investimentos (BIT)
com o Paquisto e a Repblica Dominicana, o nmero desses acordos multiplicou-se, atingindo um total de 2.100 em 2002.11 Os BITs disciplinam as relaes
em matria de investimentos, normalmente entre pases centrais e perifricos,
com o propsito de estipular regras de proteo aos investidores internacionais,12
aplicadas aps a admisso do investimento, de forma a estimular o influxo de
capitais (PERRONE-MOISS, 1998 apud CELLI JNIOR, 2007).
A ausncia de um regime multilateral sobre investimentos deve-se
dificuldade de aproximar as perspectivas, muito distintas, dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento sobre os parmetros que devem orientar um
acordo nessa matria. Cumpre salientar, todavia, que as divergncias no
se restringem, to somente, ao eixo Norte-Sul, j que pases desenvolvidos
tampouco tm conseguido obter consenso a respeito dos critrios sobre os
quais se deve assentar um regime que discipline os IEDs.13
Essa clivagem de posies j estava presente nas negociaes para a criao
da Organizao Internacional do Comrcio (OIC) na dcada de 1940. As disposies sobre investimentos, presentes na Carta de Havana, contriburam para o
fracasso da criao da OIC. A temtica dos investimentos s voltou a ser discutida no mbito do GATT, em 1981, quando os Estados Unidos submeteram um
relatrio sobre requisitos de desempenho e de incentivos ao Grupo Consultivo
do GATT. Presses dos investidores norte-americanos fizeram que o governo dos
Estados Unidos colocasse a questo dos requisitos de desempenho na agenda do
encontro ministerial deste acordo em 1982 (UNCTAD, 2007).
Assim, o relatrio apresentado pela administrao estadunidense alertava sobre a prtica, de uso crescente por parte de alguns pases, que vinculava
11. Afora o Acordo sobre Garantia de Investimentos, assinado com os Estados Unidos em fevereiro de 1965, e promulgado pelo Decreto no 57.943, de 10 de maro de 1966, o Brasil, conquanto signatrio de alguns BITs, no ratificou
nenhum deles. Para mais informaes, ver Zampetti e Torbjorn (2003).
12. Estabelece normas de proteo contra medidas de expropriao e nacionalizao.
13. As tratativas que estavam em curso desde 1995 no mbito da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), para a consolidao do Acordo Multilateral de Investimento (MAI), fracassaram em 1998, a despeito de a instituio ser um foro constitudo, em sua maioria, por pases desenvolvidos.
250
incentivos, concedidos s multinacionais, exigncia de desempenho, o que estaria,

na perspectiva norte-americana, anulando os benefcios negociados no mbito do
GATT 1947 (FENNELL e TYLER 1993). De fato, ao longo da dcada de 1970, os
governos de pases em desenvolvimento e desenvolvidos exigiam das multinacionais
requisitos de desempenho, com o fito de promover crescimento e desenvolvimento
econmico. Sua exigncia era particularmente comum nos setores automobilstico,
qumico e petroqumico e de tecnologia da informao (UNCTAD, 2007).
Com o propsito de aprofundar o debate sobre os requisitos de desempenho no GATT, os Estados Unidos solicitaram a formao de um grupo especial
(painel) para estudar algumas polticas adotadas pelo Canad, que poderiam ser
consideradas obstculos ao comrcio. Institudas estas pela Lei de Reviso de
Investimento Estrangeiro,14 o governo canadense comprometia-se, por meio de
acordos com investidores estrangeiros, a conceder incentivos para as empresas
que dessem preferncia aquisio de bens nacionais e atingissem determinados
nveis de exportao. Nesse caso, esse grupo analisou apenas os aspectos da lei que
afetassem o comrcio, visto que, consoante os especialistas, o GATT no tinha
competncia para decidir disputas envolvendo investimentos, j que o tema no
era objeto de regulamentao especfica pelo acordo em 1947.
Em consequncia dessa deciso, o governo norte-americano props medidas de investimentos relacionadas ao comrcio nas negociaes que ocorreriam no mbito da Rodada Uruguai. Economias desenvolvidas como Canad,
Comunidade Europeia e Japo deram apoio iniciativa dos Estados Unidos.
Alguns pases em desenvolvimento,15 com a liderana de Brasil e ndia, foram
manifestamente contrrios incluso de normas sobre regulamentao de
investimentos nas negociaes da Rodada Uruguai. No obstante, dada a crise
da dcada de 1980, que afetou a economia da maior parte dos pases da periferia, aliada expanso da ideologia liberal, reforada pelos governos de Ronald
Reagan (Estados Unidos) e de Margareth Thatcher (Reino Unido), os pases do
Sul encontravam-se em uma posio defensiva. Consequentemente, eles no
tiveram o poder de barganha necessrio para bloquear a incluso da temtica
dos investimentos nas discusses no mbito do GATT.
Como alternativa, os pases em desenvolvimento empreenderam esforos
para tentar limitar as negociaes sobre IEDs a medidas de investimentos que
tivessem efeitos negativos diretos sobre o comrcio. Os Estados Unidos, por seu
turno, defendiam a adoo de medidas adicionais s disciplinas do GATT 1947.
As naes emergentes temiam que um acordo mais profundo sobre investimentos,
14. Foreign Investment Review Act.
15. Argentina, Brasil, Cuba, Egito, Nicargua, Nigria, Peru, Tailndia e Iugoslvia.
251
que ultrapassasse as regras existentes deste tratado, pudesse limitar o poder de

interveno dos Estados receptores de investimentos na economia, restringindo,
assim, a capacidade de esses pases formularem polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento econmico (FENNELL e TYLER 1993).
A despeito das resistncias das economias emergentes, os pases ricos obtiveram xito em forjar um regime internacional sobre investimentos que estivesse
assentado em uma concepo liberal. Ao final da Rodada Uruguai, portanto, a
celebrao do TRIMs, no mbito da recm-criada OMC, inseriu o tema dos
investimentos estrangeiros nas discusses multilaterais da organizao.
Vale ressaltar que, na Rodada Uruguai, foi estabelecido o princpio
do single undertaking16 nas negociaes comerciais no mbito da OMC.
Segundo este, um novo acordo multilateral no mbito da organizao s
seria finalizado depois que todos os assuntos em pauta fossem negociados.
Os pases no poderiam mais escolher participar de determinados acordos
e no participar de outros. No poderiam, por exemplo, fechar um acordo
que lhe interessasse na rea agrcola, mas no participar da negociao
sobre propriedade intelectual. Consoante tal princpio, todos os membros
da OMC eram obrigados a firmar acordos em todas as temticas negociadas. Com a introduo dessa clusula, acabou-se com a negociao la
carte, mediante a qual se escolhia os assuntos que se desejava negociar e
no se participava daqueles nos quais no havia interesse, como ocorreu
at a ltima rodada do GATT, Rodada Tquio, antes da criao da OMC.
A incluso desse princpio no GATT 1994 praticamente inviabilizou que os
pases em desenvolvimento ficassem de fora do TRIMs.
Assim, os Estados desenvolvidos procuraram aplicar, no campo dos
investimentos internacionais, os mesmos princpios que orientavam a
liberalizao comercial, presente nas regras do GATT. Na realidade, esse
movimento no se restringiu ao tema dos investimentos, na medida em
que o mandato da recm-instituda OMC se expandiu para abarcar novas
reas, que no eram disciplinadas pelo antigo GATT. Assim, o escopo de
regulamentao desta organizao foi alm da esfera comercial, para dispor
sobre assuntos relacionados propriedade intelectual, aos servios e, como
mencionado, aos investimentos associados ao comrcio.17
16. O princpio do single undertaking quer dizer que nada ser negociado at que tudo seja negociado. Na realidade, expressa a impossibilidade de se opor reservas aos tratados multilaterais negociados na OMC.
17. Ao final da Rodada Uruguai (1986-1994), com a assinatura do Acordo de Marraqueche, criou-se a OMC, que passou a atuar a partir de 1995. O GATT 1947 sofreu algumas alteraes e foi substitudo pelo GATT 1994. Alm disso,
foram firmados trs outros acordos multilaterais, quais sejam: o TRIMs, o Acordo de Propriedade Intelectual (TRIP) e o
Acordo Geral de Servios (GATS). Para mais informaes, ver Thorstensen (1999).
252
Os pases desenvolvidos salientavam que a criao desses regimes multilaterais

consolidava uma nova ordem mundial, sob a gide do livre mercado e da cooperao,
e aumentaria a eficincia econmica global. As normas facilitariam a resoluo de conflitos, por meio de uma estrutura institucional multilateral, a OMC, e estabeleceriam
mecanismos regulatrios para processos que extrapolavam as fronteiras nacionais.
A perspectiva liberal, difundida pelos pases desenvolvidos, encontrava
respaldo na academia, uma vez que postuladores da Teoria da Interdependncia
defendiam a instituio de regimes internacionais a fim de atenuar as incertezas e
os conflitos de interesses, inerentes a um sistema internacional anrquico. Segundo
Keohane (1983), a crescente interdependncia econmica aumentava os riscos de
haver divergncias entre as naes. Assim, os Estados, enquanto atores racionais,
aceitariam ceder parte de sua autonomia medida que percebessem a vantagem
de cooperar em um mundo cada vez mais interdependente. Os ganhos absolutos
compensariam a perda de autonomia desses pases na arena internacional.
Em relao aos investimentos, desde a dcada de 1970, Kindleberger
(1984) j salientava a necessidade de se instituir um acordo internacional, um
GATT direcionado para os investimentos. Consoante esse acadmico, o tratado
deveria envolver um conjunto restrito de princpios universalmente aceitos,
evitando disposies que interferissem na jurisdio domstica dos Estados.
Sublinhava Kindleberger (1984) que, ante o nmero crescente de conflitos
entre os pases hospedeiros e as corporaes multinacionais, arcabouo normativo multilateral seria mais desejvel do que ausncia de normas ou de um
eventual retorno a prticas nacionalistas. Essa proposta antecipava exatamente
as divergncias que emergiriam nas negociaes sobre a regulamentao dos
investimentos no mbito da OMC: os objetivos do acordo sobre investimentos,
seu desenho institucional e os princpios que norteariam esse arranjo.
Como mencionado anteriormente, a debilidade econmica dos pases em
desenvolvimento, na dcada de 1980, e a consequente reduo de seu poder
de barganhas nas negociaes multilaterais do GATT concorreram para forjar
um acordo em bases liberais, reduzindo, ainda mais, a autonomia dos pases em
desenvolvimento. De fato, a preocupao central do TRIMs foi a ampliao das
garantias ao investidor e aos investimentos realizados. As disposies desse tratado preocuparam-se em restringir a capacidade regulatria dos Estados, no se
pronunciando, pois, a respeito dos investimentos e das aes dos investidores (as
corporaes multinacionais) (THORSTENSEN, 1999; JACKSON, 2000).
Na seo 3, a seguir, analisar-sede que maneira as regras do acordo TRIMs tm
contribudo para reduzir a autonomia dos Estados, mormente dos emergentes, na regulao da atividade econmica no plano domstico, diminuindo, assim, a capacidade
dessas naes estabelecerem iniciativas voltadas para o desenvolvimento econmico.
253
3 O ACORDO TRIMS E A RESTRIO AUTONOMIA

DOS PASES EM DESENVOLVIMENTO
Em virtude da evoluo do direito internacional do comrcio, cada vez mais, a

capacidade dos Estados legislarem e agirem de forma autnoma tem sido limitada. No mbito da diviso existente entre direito internacional e direito interno,
o primeiro tem ganhado espao em relao ao segundo. As normas, antes restritas
a um pequeno grupo de pases europeus, ampliaram-se e tm adquirido um carter cada vez mais universal, sobretudo no campo do comrcio internacional.
Com efeito, o espao jurdico da OMC tem-se ampliado substancialmente
medida que o nmero de assuntos e de pases sob a jurisdio da instituio cada
vez maior. Cumpre sublinhar, outrossim, que a ampliao do mandato desta organizao tem sido no apenas horizontal, mas tambm vertical.18 Conquanto os Estados
detenham a opo de se retirar das organizaes internacionais para recuperar a
autonomia restringida, essa alternativa, na prtica, pouco provvel, em razo dos
custos elevados de sua implementao, principalmente no caso da OMC. Apesar de
os acordos constitutivos da organizao permitirem a retirada de pases-membros,19
o custo de oportunidade de no fazer parte dessa instituio alto demais, o que
inviabiliza, na prtica, a adoo dessa alternativa. Consoante relatrio da UNCTAD,
Cada governo deve avaliar o trade-off entre os benefcios de aceitar regras e compromissos internacionais e as restries impostas pela perda de autonomia de poltica
(policy space). Para os pases em desenvolvimento particularmente importante
considerar as metas e os objetivos de desenvolvimento, para o equilbrio apropriado
entre a autonomia de poltica nacional e as disciplinas e os compromissos internacionais (UNCTAD, 2004, p. 3).
Nesse sentido, resta aos Estados em desenvolvimento tentar influenciar

o processo de configurao das normas comerciais internacionais, de modo
a evitar que o estabelecimento dessas disposies prejudique seu desenvolvimento econmico (Matias, 2005). Nesse contexto, a posio dos pases em
desenvolvimento desfavorvel, dado o reduzido poder de barganha dessas
naes na formulao e na negociao das normas comerciais multilaterais.
No caso dos investimentos, as normas disciplinadoras do acordo TRIMs constituem um exemplo claro de reduo da autonomia das naes emergentes.
O TRIMs consiste em um tratado multilateral da OMC, na medida em que
obriga todos os membros da organizao a observarem suas disposies. O acordo
no procura regular o afluxo internacional de investimentos, nem a competncia dos
18. Ampliao horizontal significa que a OMC tem ampliado sua competncia sobre novos temas, ao passo que a
vertical implica maior aprofundamento da regulamentao dos assuntos j tratados.
19. Para se retirar da instituio, necessrio apenas um aviso prvio de seis meses por parte do pas-membro. Para
mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#goods>.
254
membros da OMC, para impor condies entrada e/ou sada dos IEDs. A ideia
subjacente que levou ao estabelecimento do TRIMs baseia-se no pressuposto de que
certas medidas adotadas por governos para regular os investimentos podem ter efeitos que distorcem ou restringem o comrcio internacional. Por isso, o objetivo do
tratado consiste justamente em limitar a capacidade de os Estados adotarem algumas
dessas polticas que possam interferir na alocao desses investimentos de modo a
prejudicar as trocas comerciais de mercadorias. O TRIMs probe, assim, a prtica
corrente dos Estados de condicionarem a admisso e/ou a alocao dos investimentos realizao de seus objetivos nacionais de poltica industrial e/ou comercial.
Trata-se de um tratado curto (apenas quatro pginas e nove artigos)
que procura replicar aos investimentos relacionados ao comrcio normas j
aplicadas negociao de bens. Nesse sentido, os pases-membros da OMC
fizeram, basicamente, a transposio para o TRIMs de alguns dos princpios
contidos no GATT 1994, de modo que se pudesse ter um arcabouo jurdico para disciplinar a relao entre comrcio e investimentos no mbito da
OMC. Assim, Estados que se sentissem prejudicados por medidas TRIMs
poderiam acionar, no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, os pases
que estivessem fazendo uso dessas polticas.
No Art. I do tratado, deixa-se claro que o TRIMs se aplica somente a medidas de
investimento relacionadas ao comrcio de bens, no envolvendo, portanto, servios.
O Art. II , sem dvida, o mais importante do acordo, visto que nele so apresentados
os princpios que as medidas de investimentos relacionadas ao comrcio por meio
deste tratado - devem respeitar. O Art. II do TRIMs (1995, p. 1) estabelece que, sem
prejuzo de outros direitos e obrigaes sob o GATT 1994, nenhum Membro aplicar
qualquer TRIM incompatvel com as disposies do Artigo III ou do Artigo XI do
GATT 1994. Os Arts. III e XI a que se refere o texto so os Princpios do Tratamento
Nacional e da Eliminao das Restries Quantitativas, respectivamente.
O Princpio do Tratamento Nacional mencionado no Art. II do TRIMs
dispe que:
Os produtos do territrio de uma parte contratante que entrem no
territrio de outra parte contratante no usufruiro tratamento menos
favorvel que o concedido a produtos similares de origem nacional, no
que diz respeito s leis, regulamentos e exigncias relacionadas com a
venda, oferta para venda, compra, transporte, distribuio e utilizao
no mercado interno 20 (GATT, 1994, 4, Art. III).
20. The contracting parties recognize that internal taxes and other internal charges, and laws, regulations and requirements affecting the internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use of products, and internal
quantitative regulations requiring the mixture, processing or use of products in specified amounts or proportions,
should not be applied to imported or domestic products so as to afford protection to domestic production.
255
O artigo supracitado determina um tratamento equitativo entre os produtos

nacionais e os similares de origem estrangeira, fornecendo igualdade de competio a ambos os bens no mercado interno. Probe, destarte, de forma generalizada, discriminaes de tratamento com base na origem dos bens. O Principio da
Eliminao das Restries Quantitativas, por sua vez, tambm mencionado no
Art. II do TRIMs estabelece:
Nenhuma parte contratante instituir ou manter, para a importao de produto
originrio do territrio de outra parte contratante, ou para a exportao ou venda
para exportao de um produto destinado ao territrio de outra parte contratante,
proibies ou restries a no ser direitos alfandegrios, impostos ou outras taxas,
quer a sua aplicao seja feita por meio de contingentes, de licenas de importao
ou exportao, quer por qualquer outro processo21 (GATT, 1994, 1, Art. XI).
Esse princpio veda a imposio de barreiras, tanto importao quanto

exportao, que no sejam as tarifrias. Assim, quaisquer outras condies
impostas exportao ou importao de bens que no sejam de ordem
tarifria, ou no decorram de excees expressamente admitidas pelos acordos da OMC, so consideradas inconsistentes com o sistema multilateral de
comrcio. Esses dois princpios do GATT 1994 passam, portanto, a disciplinar as aes dos Estados no tocante aos investimentos internacionais. Assim,
quaisquer iniciativas estatais relacionadas aos IEDs que venham a restringir
ou prejudicar o comrcio internacional podero ser contestadas na OMC.
importante ressaltar que o TRIMs, diferentemente do TRIP e do
GATS, no determina que o Princpio da Nao mais Favorecida (NMF) seja
observado. Este, que est presente no Art. I do GATT 1994, estabelece que
qualquer benefcio comercial que um pas conceda a um parceiro comercial
deve ser necessariamente estendido aos demais Estados-membros da OMC.
Infere-se, portanto, que medidas TRIMs utilizadas na promoo de polticas
industriais no necessitam seguir a Clusula da Nao mais Favorecida.
Ainda no 2 do Art. II, o dispositivo faz referncia lista ilustrativa,
disposta em anexo ao acordo TRIMs, que apresenta algumas medidas que
seriam consideradas incompatveis com os Arts. III.4 e XI.1 do GATT 1994,
como se pode observar no quadro 1, a seguir.
21. No prohibitions or restrictions other than duties, taxes or other charges, whether made effective through quotas,
import or export licences or other measures, shall be instituted or maintained by any contracting party on the importation of any product of the territory of any other contracting party or on the exportation or sale for export of any product
destined for the territory of any other contracting party.
256
QUADRO 1
Lista ilustrativa de medidas governamentais proibidas pelo acordo TRIMs contida

no anexo do acordo
1 (a) Requisitos de contedo local
Determinao da compra ou uso por

qualquer empresa de produtos de origem
nacional ou de qualquer fonte domstica
Medida interna que viola o Art. III do

GATT (Tratamento Nacional)
1 (b) Requisitos de equilbrio comercial
Limitao da compra ou uso de produtos

importados a um montante referente ao
volume ou valor da produo local direcionado para a exportao
Medida interna que viola o Art. III do

GATT (Tratamento Nacional)
Restries a importaes de bens usados

na produo local
2 (a) Restries gerais importao
Requisitos de equilbrio comercial
Restries a importaes referentes ao

volume ou valor da produo local direcionados para a exportao
Medida aduaneira que viola o Art.

XI do GATT (Eliminao das Restries Quantitativas)
2 (b) Requisitos de equilbrio de divisas
Medidas que restrinjam o acesso de empresas a divisas para importao a uma

quantia referente ao fluxo de divisas que
a companhia gera exportando

XI do GATT (Eliminao das Restries Quantitativas)
2 (c) Requisitos de vendas domsticas
Medidas que restrinjam a exportao de

produtos em termos de produtos particulares, volume ou valor dos bens em relao ao volume ou valor da produo local

XI do GATT (Eliminaes das Restries Quantitativas)
Fonte: TRIMs.
Em relao ao Princpio do Tratamento Nacional, o TRIMs probe

que os Estados obriguem empresas multinacionais instaladas em seu territrio a adquirir produtos fabricados localmente, tanto em relao a volumes
quanto a valores. O acordo veda tambm a possibilidade de governos hospedeiros exigirem que as corporaes transnacionais limitem suas importaes
a montantes relacionados ao volume ou ao valor de sua produo local.
No que diz respeito ao Princpio da Eliminao das Restries Quantitativas, os
Estados no podem requerer que multinacionais instaladas localmente limitem suas
importaes ao volume ou ao valor de suas exportaes. Tampouco podem restringir
as exportaes, em volume ou valor, em relao quantidade produzida das corporaes que atuam em seus territrios. Probe-se, ademais, que Estados restrinjam o
acesso das transnacionais a divisas estrangeiras, j que no se pode determinar que
essas empresas s tenham acesso ao mesmo montante de divisas por elas exportadas.
importante lembrar que o acordo TRIMs no permite que os Estados
imponham medidas restritivas de investimentos de forma no discriminatria, de
forma que se possa alegar que esto sendo aplicadas restries s empresas domsticas e s estrangeiras simultaneamente. Por exemplo, a exigncia de contedo local
tanto para empresas nacionais quanto para multinacionais inconsistente com as
257
normas do acordo, pois, ao se adotar tal medida, os Estados estariam favorecendo

bens nacionais em detrimento de produtos importados (UNCTAD, 2007).
De fato, a exigncia de contedo local foi, durante muito tempo, uma ferramenta de poltica industrial, na medida em que incentivava empresas nacionais e
multinacionais a desenvolverem uma indstria local, o que era fundamental para
promover o desenvolvimento tcnico-cientfico, aumentar a arrecadao estatal e,
primordialmente, gerar empregos e renda, contribuindo, pois, para elevar o bemestar nas naes, principalmente daquelas de menor desenvolvimento relativo.
Vale ressaltar que os acordos de integrao regional permitem certa flexibilizao nesse aspecto. Nesses arranjos, as regras de origem substituem, de certa
maneira, as exigncias de contedo local, estas proibidas pelo TRIMs. Visto que
o acesso preferencial aos mercados dos pases-membros do esquema de integrao
est condicionado produo local do produto,22 pode-se afirmar que os acordos
de integrao regional incentivam a agregao de valor e, consequentemente, a
industrializao dos Estados-membros. Segundo a UNCTAD (2007), o Mercado
Comum do Sul (Mercosul) foi essencial para a Argentina no perodo em que o pas
estava se adequando s normas do TRIMs. Se, de um lado, como consequncia
do acordo, o governo argentino foi obrigado a desmantelar polticas de incentivo
fabricao de contedo local, de outro, as regras de origem existentes no Mercosul
estimulavam a agregao de valor no pas, sobretudo no setor automobilstico.
A limitao de importaes ao volume ou ao valor das exportaes, feitas
pelos Estados, tambm ajudava a evitar problemas econmicos, j que concorria
para impedir transtornos nas contas externas. Realmente, os pases receptores de
investimentos recorriam a esse tipo de medida, pois o grande volume de importaes realizadas pelas multinacionais contribua para aprofundar o desequilbrio da
balana comercial e, consequentemente, no balano de pagamentos dessas naes.
A proibio desse instrumento de poltica econmica certamente prejudica os
Estados da periferia, que, recorrentemente, apresentam dificuldades para manter
o equilbrio das contas externas (UNCTAD, 2007; GONALVES, 2005).
A questo do desempenho exportador, por sua vez, passvel de controvrsia
em relao adoo de metas de exportao. Enquanto a lista do anexo do acordo
apresenta expressamente que pases hospedeiros no podem restringir as exportaes das multinacionais em seus pases, no h nada no TRIMs que trate diretamente de metas de exportao. Em relao a este ponto, a UNCTAD apresentou
estudo em que afirma que o tratado no probe que pases hospedeiros exijam que
as multinacionais neles instaladas exportem parte da produo domstica, visto
que tal exigncia no est contemplada na lista ilustrativa do anexo do acordo:
22. O valor do bem (percentual) que deve ser fabricado localmente ou regionalmente depende dos critrios estabelecidos pelos diferentes acordos de integrao regional.
258
A extenso das regras da OMC est basicamente limitada s exigncias includas na

Lista Ilustrativa do TRIMs e no se estende aos requisitos referentes ao desempenho
exportador...nem o Acordo TRIMs nem qualquer outra regra da OMC proibiu a
possibilidade de se exigir, dos investidores estrangeiros, a exportao de parte da
produo domstica. (UNCTAD, 2007, p. 3).23
At o presente momento, no houve, de fato, pases acionados no

mbito do rgo de Soluo de Controvrsias da OMC por exigncia de
metas de exportao s multinacionais, o que parece confirmar a concluso
do relatrio da UNCTAD. No entanto, existem autores que afirmam que o
desempenho exportador contempla o rol de medidas proibidas pelo TRIMs
(GONALVES, 2008, WADE, 2003; BARTON et al., 2006). Segundo Wade
(2003, p. 627): O Acordo TRIMs probe requisitos de desempenho referentes ao contedo local, equilbrio comercial, requisitos de exportao (...).24
Esses autores ressaltam, ademais, que a linguagem do acordo no muita
clara, por isso, muitos pases em desenvolvimento temem ser acionados no rgo
de Soluo de Controvrsias (OSC) da OMC por pases desenvolvidos, j que,
na opinio deles, a interpretao feita pelo OSC , normalmente, a mais restritiva
possvel, o que favoreceria os pases desenvolvidos. Nas palavras de Wade:
(...) a linguagem presente nos trechos relevantes do atual Acordo TRIMs no
clara em termos legais, e muitos pases em desenvolvimento temem que,
mesmo se eles recorrerem a requisitos de desempenho no-proibidos, os EUA
e a UE ameaaro lev-los ao OSC cujos procedimentos, eles tm percebido,
so quase sempre favorveis s interpretaes mais restritivas a respeito dos
requisitos de desempenho permitidos (WADE, 2003, p. 628).25
Independentemente de quem tenha razo, vale lembrar que a adoo de

metas de exportao constitui outro instrumento importante de poltica industrial. Os Estados exigem das empresas, nacionais e transnacionais, que direcionem
uma parte de sua produo s exportaes. Essa medida contribui para o desenvolvimento econmico dos pases que a adotam, visto que ajuda a impulsionar as vendas e a produtividade das empresas;26 auxilia na criao de empregos; proporciona
a absoro de novas tecnologias; assegura a gerao de divisas, necessrias para as
23. The coverage of WTO rules is basically limited to the requirements included in the TRIMs Illustrative List and does not
extend to export performance requirements...neither the TRIMs Agreement nor any other WTO rules forbade the imposition on foreign investors of requirements to export a minimum amount of domestic production. (UNCTAD, 2007, p. 3)
24. The TRIMs agreement bans performance requirements related to local content, trade balancing, export requirements
25. () the language in the relevant part of the current TRIMs is not legally clear, and many developing countries
fear that if they do use such non-banned performance requirements the US or the EU will still threaten to take them to
the DSM whose rulings, they have seen, are almost always in favor of the most restrictive interpretation of allowable
performance requirement.
26. As vendas ao mercado internacional contribuam para aumentar a escala e a produtividade das empresas, o que
ajudava a reduzir o custo das mercadorias, ampliar a oferta de produtos e gerar mais empregos localmente.
259
importaes e os compromissos financeiros em moeda estrangeira; e concorre para

manter o balano de pagamentos equilibrado (UNCTAD, 2007).
O exemplo da Coreia do Sul emblemtico, j que o Estado asitico utilizou uma srie de medidas para promover a industrializao no pas, entre as
quais cabe destacar as metas de exportaes, exigidas das empresas instaladas
em seu territrio. Durante a dcada de 1960, utilizou com maestria o fomento
s exportaes para assegurar as divisas necessrias para realizar importaes e
financiar seu projeto nacional de industrializao. Entre 1961 e 1971, o governo
de Park Chung-Hee, realizou dois planos quinquenais, nos quais as exportaes
foram consideradas prioridade absoluta (CASTRO, 2006; OLIVEIRA, 1993).
Com o objetivo de estimular as exportaes, eram realizados encontros mensais de exportadores (export promotion meetings), presididos pelo prprio General
Park Hee. Prmios eram concedidos s empresas que atingissem as metas de exportao. Concomitantemente, o governo monitorava o desempenho das maiores
firmas. Os resultados superaram as expectativas. Assim, no I Plano Quinquenal
(1962-1966), o crescimento mdio do produto interno bruto (PIB) foi de 8,3%
ao ano (a. a.); no II Plano Qinqenal (1967- 1971), de 11,4% a. a. (CASTRO,
2006; OLIVEIRA, 1993). As medidas adotadas pelo Estado sul-coreano promoveram no apenas rpido crescimento, mas tambm significaram uma transformao
da economia do pas, e a Coreia do Sul, que era, no ps-Segunda Guerra Mundial,
um pas eminentemente agrrio e subdesenvolvido, transformou-se em uma nao
industrializada e relativamente desenvolvida no incio do sculo XXI.
O Brasil, segundo Kon (1994), tambm tem uma longa tradio de poltica
industrial, por meio da qual empregou os mais diversos instrumentos. Na dcada de
1970, por exemplo, o pas adotou um programa de incentivo s exportaes de produtos industrializados. Esse pacote de incentivos foi denominado Benefcios Fiscais e
Programas Especiais de Exportao (Befiex) e foi responsvel pelas primeiras exportaes realizadas pela indstria automotiva, que, at aquele momento, produzia apenas
para abastecer o mercado interno. O Befiex permitia s multinacionais, instaladas no
pas, importar bens de capital, insumos e matrias-primas sem o recolhimento do
Imposto sobre Produto Industrializado (IPI) e de outras taxas, independentemente
de haver similar nacional ou no, desde que elas se comprometessem a exportar parte
da produo em dado perodo o prazo era de dez anos.27 O objetivo consistia em
conseguir saldos positivos na balana comercial (LAGO, 1999).
27. Os incentivos do Befiex incluam: i) no sujeio das importaes necessrias lei do similar nacional; ii) iseno do
Imposto de Importao (II) e do IPI at um tero do valor lquido da exportao mdia anual prevista; iii) possibilidade
de transferncia de benefcios fiscais no totalmente utilizados em determinado ano para anos posteriores; iv) permisso para transferncia, entre empresas de um mesmo grupo, que apresentasse programa de exportao, dos crditos
fiscais (IPI e Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios - ICMS) anteriormente institudos; e
v) abatimento do lucro tributvel da parcela correspondente exportao de produtos manufaturados, equivalente
parte exportada da produo (LAGO, 1999).
260
Atradas por essa poltica industrial, inmeras montadoras e fabricantes

de autopeas vieram para o mercado brasileiro e instalaram suas subsidirias
no Brasil, dando continuidade a um processo iniciado em fins da dcada de
1950. De fato, o programa adotado pelo governo brasileiro foi responsvel pela
vinda da Ford-Philco, hoje Visteon, uma das principais produtoras mundiais de
autopeas. A empresa se instalou no Brasil em 1972, de onde passou a exportar quase tudo o que fabricava. O conjunto de medidas tambm alavancou as
exportaes de importantes indstrias, como as da norte-americana Caterpillar.
O programa contribuiu para impulsionar a exportao de bens industrializados
brasileiros e equilibrar a balana comercial do pas (LAGO, 1999).
Nesse sentido, importante ressaltar que, caso a interpretao do TRIMs
seja no sentido de impedir que os Estados exijam a adoo de metas de exportao das multinacionais presentes em seu territrio, os pases em desenvolvimento
perderiam um instrumento importante de promoo industrial e de manuteno
do equilbrio no balano de pagamentos. Por isso, pases em desenvolvimento
entre eles, o Brasil tm-se posicionado contrariamente ao acordo, uma vez que
as polticas presentes na lista ilustrativa, que parte de seu anexo, tm sido
consideradas importantes instrumentos de fomento ao desenvolvimento.
Cumpre salientar que o TRIMs apresenta, todavia, excees. Segundo o
Art. III, Todas as excees28 ao amparo do GATT 1994 se aplicaro, conforme
apropriado, s disposies do presente Acordo. Alm disso, o Art. IV do acordo
estabelece que os pases em desenvolvimento podem ficar temporariamente
livre do cumprimento das disposies do Art. II caso tenham problemas para
fechar o balano de pagamentos e necessitem recorrer exceo do Art. XVIII
do GATT 1994.29 Com a introduo desses dois artigos, possvel afirmar que
as restries impostas pelo tratado foram, de certa maneira, flexibilizadas.
Os defensores do acordo TRIMs referem-se justamente aos Arts. III e IV
para afirmar que essas clusulas de exceo permitem aos pases em desenvolvimento descumpri-lo temporariamente e que, portanto, o tratado no seria restritivo autonomia dos Estados menos desenvolvidos. Eles alegam, ademais, que
o estabelecimento de requisitos de contedo domstico e a proteo comercial
implcita associada imposio dessas restries no so capazes de criar indstrias locais eficientes ou de promover o crescimento econmico dos pases que
28. As excees mencionadas pelo Art. III do TRIMs presentes no GATT 1994 so: as excees gerais (Art. XX), as
salvaguardas emergenciais para surto de importaes (Art. XIX), as excees para as zonas de livre comrcio e a Unio
Aduaneira (Art. XXIV), as excees relativas segurana nacional (Art. XXI), a proteo indstria nascente (Art. XVIII)
e a parte IV do GATT referente a comrcio e desenvolvimento.
29. O Art. XVIII do GATT refere-se salvaguarda para o balano de pagamentos. No caso do TRIMs, o pas hospedeiro
poderia recorrer ao Art. XVIII e impor restries s multinacionais instaladas neste para evitar uma deteriorao do
balano de pagamentos, descumprindo temporariamente, portanto, os Princpios do Tratamento Nacional e da Eliminao das Restries Quantitativas.
261
as adotam (MORAN et al., 2005). Por fim, sustentam que o Art. V do TRIMs
oferece um tratamento especial e diferenciado aos pases em desenvolvimento.
Em relao ao tratamento especial e diferenciado, vale destacar que ele se
refere apenas ao prazo de adeso do tratado.30 Pases menos desenvolvidos tiveram
prazos maiores para aderirem ao acordo; no entanto, uma vez em vigor, o TRIMs
no diferencia pases desenvolvidos de pases em desenvolvimento (PANGESTU,
2002). No que diz respeito s excees, ainda que o Art. III do acordo discipline
que todas as excees ao amparo do GATT 199431 se aplicam ao acordo e que o Art.
IV estabelea que os pases em desenvolvimento estaro temporariamente livres do
cumprimento das disposies do Art. II em casos de desequilbrios em seu balano
de pagamentos, ainda assim, pode-se afirmar que o espao dos Estados emergentes,
para promover o desenvolvimento industrial, foi substancialmente reduzido.
Alm disso, cumpre salientar que o TRIMs no contempla nenhum dispositivo que regulamente a conduta de empresas multinacionais. As obrigaes multilaterais aplicam-se apenas aos pases-membros, restringindo a flexibilidade desses Estados na utilizao de estratgias em que os IEDs figurem
como colaboradores do desenvolvimento econmico e se coadunem aos seus
interesses nacionais. Tendo em vista o poder de barganha dos pases exportadores de capitais nas negociaes comerciais multilaterais, o que se observou
na configurao do TRIMs foi um deslocamento de foco: da normatizao
das empresas em direo regulamentao dos governos. Como sublinha
Brewer e Young (2000, p. 637), os parmetros da discusso e os esforos
para promover as reformas sofreram uma inflexo recentemente; antes eles
estavam voltados para a regulao das multinacionais, agora a nfase est
direcionada para o estabelecimento de polticas governamentais liberais. 32
Sem constrangimentos, as atividades das corporaes multinacionais podem
divergir dos interesses econmicos locais, e, dadas as restries do TRIMs, os governos dos pases hospedeiros tm pouca margem de manobra para contrapor-se s
estratgias implementadas pelas multinacionais. De fato, quando a matriz de uma
corporao multinacional, como parte de sua estratgia global de produo, probe
a subsidiria de exportar, pois resolve priorizar fontes de produo provenientes de
afiliadas de outros pases, o Estado hospedeiro no dispe de instrumentos para
pressionar a empresa a adequar sua estratgia aos seus interesses nacionais.
30. Consoante o Art. V do TRIMs, os pases desenvolvidos deveriam eliminar todas as medidas TRIMs no prazo de dois
anos, as naes em desenvolvimento deveriam elimin-las em cinco anos e os Estados de menor desenvolvimento
relativo em sete anos. Para mais informaes, ver TRIMs (1995). Disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/
legal_e/18-TRIMs.doc>. Acesso em: 24 fev. 2010.
31. As excees presentes no GATT 1994 esto contidas nos Arts. III.10, XX, XXI e XV.5. Para mais informaes, ver o
site disponvel em: <http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#goods>.
32. (...) the terms of the discussion and reform efforts have shifted in recent years; whereas was previously on regulation corporations, the emphasis now is on liberalizing government policies.
262
A posio dos pases desenvolvidos , ademais, oportunista, j que, no passado, eles recorreram a medidas semelhantes para impulsionar seu processo de
industrializao principalmente os pases de industrializao atrasada como os
Estados Unidos, a Alemanha e o Japo (CHANG, 2004). Segundo o relatrio
produzido pela UNCTAD (2007, p. 4), (...) pases desenvolvidos recorreram
extensivamente a esses esquemas (TRIMs) para, entre outras coisas, desenvolver
capacidades industriais domsticas e estimular as cadeias de produo (...).33
Em 2003, em discurso pronunciado na Conferncia Internacional sobre
Comrcio, Investimento e Desenvolvimento, organizada pela ndia e pela
UNCTAD, o ento ministro do Comrcio e da Indstria desse pas, Arun
Jaitley, demonstrou sua preocupao em relao a um acordo multilateral de
investimentos no mbito da OMC. Consoante o ministro indiano, as naes em
desenvolvimento no deveriam ser coagidas ou foradas a adotar uma deciso
referente ao acordo multilateral sobre investimento da OMC, a menos que elas
estivessem totalmente convencidas de que tal acordo fosse do seu interesse. O
ministro exps o ceticismo dos pases emergentes em relao a disposies multilaterais de investimentos que possam limitar sua autonomia para implementar
polticas de desenvolvimento agora e no futuro: Eles (os acordos multilaterais
sobre investimentos) no deveriam retirar dos pases emergentes as opes de
desenvolvimento que os pases ricos utilizaram nos estgios iniciais de seu processo de desenvolvimento 34 (JAITLEY apud CELLI JNIOR, 2007, p. 15).
Ante o exposto, lcito afirmar que as disposies presentes no acordo
TRIMs impem limites substanciais capacidade de os Estados em desenvolvimento promoverem polticas direcionadas para o desenvolvimento econmico,
especialmente no que diz respeito elaborao de polticas industriais. Medidas
orientadas por outros valores e interesses que no os do livre comrcio constituem, portanto, cada vez menos, uma alternativa para as naes emergentes.
Segundo Barton et at. (2006, p. 146) (...) existe uma implicao latente do
acordo TRIMs, que o desejo de limitar o controle que os pases em desenvolvimento tm sobre suas polticas de promoo do desenvolvimento... (o TRIMs)
representa uma intromisso significativa em termos de autonomia econmica.35
Existem, por sua vez, alguns critrios de desempenho que no so proibidos
pelo TRIMs, como os relacionados formao de joint ventures, transferncia
33. (...) developed economies have resorted extensively to such schemes (TRIMs) in order to, among other things,
build domestic manufacturing capabilities and stimulate production linkages.
34. They should not foreclose for development countries such development options that the developed countries themselves had utilized at earlier stages of their development. Discurso realizado na Conferncia Internacional sobre Comrcio, Investimento e Desenvolvimento organizada pela ndia e pela UNCTAD, realizada de 18 a 20 de maio de 2003.
35. () there is an unspoken implication in the TRIMs agreement that the intention is to limit the control that developing countries have over their own development policy(the TRIMs) represents a significant intrusion on domestic
economic sovereignty.
263
de tecnologia e pesquisa e desenvolvimento (P&D). No caso de transferncia

de tecnologia, no existem critrios que impeam o licenciamento tecnolgico
para empresas locais. Em P&D, no h limitaes para o Estado determinar a
localizao de atividades de pesquisa e desenvolvimento tecnolgico no pas, nem
para estabelecer o emprego de um nmero mnimo de pesquisadores e cientistas
nacionais. O pas hospedeiro pode tambm condicionar o recebimento de IEDs
formao de joint ventures com empresas locais36 (DI CAPRIO; AMSDEN, 2004
apud GONALVES, 2008).
Segundo Wade (2003), os Estados Unidos e a Unio Europeia (EU)
desejam modificar o atual TRIMs, de modo a proibir os requisitos de
desempenho referentes formao de joint ventures, transferncia de tecnologia e P&D. Na Conferncia Ministerial de Doha, em 2001, ambas as
potncias pressionaram para incluir o assunto na agenda de negociao, mas
pases em desenvolvimento, liderados por Brasil e pela ndia, impediram
que a proibio de tais requisitos fosse includa na agenda de negociaes.
A seguir, sero apresentados casos em que pases em desenvolvimento foram
acionados no OSC da OMC. Como consequncia, esses Estados tiveram de alterar suas polticas industriais e adequ-las aos dispositivos do TRIMs, para no
sofrer retaliaes comerciais de pases desenvolvidos.
4 AS DECISES DO RGO DE SOLUO DE CONTROVRSIAS RELACIONADAS
AO TRIMS: RESTRIES AUTONOMIA DOS PASES EM DESENVOLVIMENTO
O Art. VIII do TRIMs estabelece que tambm sejam aplicveis a ele as

disposies a respeito do entendimento sobre solues de controvrsias, presentes
no GATT.37 Tal como outros acordos da OMC, portanto, o tratado tambm est
sujeito ao sistema de soluo de disputas comerciais da instituio, o que tem
implicaes importantes, uma vez que todos os pases-membros so obrigados a
acatar as decises proferidas pelo seu rgo de Soluo de Controvrsias.38
As anlises sobre a possibilidade de as disposies do TRIMs restringirem a
autonomia de Estados em desenvolvimento implementarem polticas industriais
no so meramente tericas. Casos concretos referentes ao acordo foram julgados
pelo rgo de Soluo de Controvrsias da OMC. O estudo desses casos permite
constatar que, exceo do caso do Canad, pases desenvolvidos tm acionado
36. A China tem utilizado esse mecanismo sistematicamente em seu processo de industrializao.
37. As normas sobre o entendimento sobre soluo de controvrsias do GATT 1994 esto presentes nos Arts. XXII e XXIII.
38. importante salientar que os Estados que perdem uma disputa no OSC da OMC podem, se desejarem, no implementar as recomendaes feitas pela instituio. Ao optarem por ignorar suas regras, todavia, os pases que perdem
a disputa so passveis de sofrer a retaliaes por parte do Estado demandante, constituindo um custo altssimo para
a nao. Isso faz que os Estados pensem duas vezes antes de desrespeitar as disposies da organizao. Para saber
mais sobre como funciona o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC, ver JACKSON (1998).
264
naes em desenvolvimento perante o foro da OMC, obrigando-os a escolher

entre desmantelar os programas adotados ou a sofrer as retaliaes comerciais
autorizadas pela organizao.
4.1 Painel Indonsia
No caso da Indonsia, os Estados Unidos, o Japo e a Comunidade Europeia questionaram o regime automotivo indonsio no rgo de Soluo de Controvrsias
da OMC. O governo indonsio adotou o Sistema de Incentivo 1993, mediante
o qual condicionava a concesso de redues e de isenes fiscais por empresas
do setor automobilstico ao cumprimento de determinados requisitos de desempenho. Nesse sentido, as empresas que atingissem um determinado patamar de
contedo local recebiam redues ou isenes de impostos.
Os veculos acabados, importados pela Indonsia, esto sujeitos a uma taxa
de luxo e a imposto de importao. Com a adoo do Sistema de Incentivo 1993
(Programa 1993), as companhias que atendessem aos critrios de desempenho,
exigidos pelo governo indonsio, auferiam: i) redues ou isenes tarifrias para
as importaes de partes e acessrios de veculos, com base no percentual de contedo local do veculo acabado e no tipo de veculo em que as partes eram utilizadas; ii) redues ou isenes tarifrias sobre as importaes de subpartes usadas
para a fabricao de partes automotivas e de acessrios, com base no percentual
de contedo local da parte ou do acessrio completo e no tipo de veculo automotivo em que estes seriam usados; e iii) iseno ou reduo da taxa de luxo sobre
produtos para certas categorias de veculos automotores (OMC, 1998).
Instituiu-se, ademais, o Programa do Carro Nacional,39 em 1996, mediante
o qual se concederia o ttulo de empresa de carro nacional ou companhia pioneira s indstrias indonsias que atendessem determinadas exigncias referentes
propriedade das instalaes e ao uso de marcas de propriedade de companhias
desse pas e de tecnologia baseada na capacidade nacional. A permanncia desse
ttulo dependeria do aumento do contedo domstico na fabricao de veculos
no prazo de trs anos. As empresas que atingissem essas metas obteriam a iseno
da taxa de luxo na venda de automveis nacionais e a iseno do imposto de
importao sobre as partes e os componentes (OMC, 1998).
Estabelecidas por vrios decretos, as polticas industriais, elaboradas pelo
Estado indonsio, visavam promover o desenvolvimento da indstria automotiva
domstica, estimulando o aparecimento de fornecedores de peas e de equipamentos locais e incentivando a transferncia de tecnologia, gerando, ademais,
39
Os benefcios do Programa do Carro Nacional foram estendidos s companhias situadas fora do Estado
Indonsio, desde que pertencessem s empresas do pas e atendessem ao critrio de contedo local. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds54_e.htm>.
265
empregos em larga escala no pas. No obstante, os Estados Unidos, a Comunidade

Europeia e o Japo solicitaram ao rgo de Soluo de Controvrsias a instalao de um grupo especial, alegando que tais medidas eram incompatveis com o
TRIMs, visto que favoreciam a produo local em detrimento dos bens importados (CELLI JNIOR, 2007).
O painel decidiu favoravelmente demanda dos pases desenvolvidos, uma
vez que considerou o programa indonsio incompatvel com os Art. II do TRIMs
(Princpios do Tratamento Nacional e das Eliminaes das Restries Quantitativas)
e o Art. III 4 do GATT 1994 (Princpios do Tratamento Nacional). O governo
da Indonsia, por sua vez, para evitar retaliaes comerciais, foi obrigado a alterar
as medidas adotadas de modo a torn-las consistentes com as normas do TRIMs.
4.2 Painel ndia
O governo indiano exigiu requisitos de desempenho de todas as joint ventures

fabricantes de automveis que importassem equipamentos desmontados ou semidesmontados e peas para a produo de automveis. Assim, o diretor-geral de
Comrcio Exterior da ndia promulgou, em 12 de dezembro de 1997, a Public
Notice no 60, estabelecendo novos parmetros para as empresas importadoras de
componentes do setor automotivo.
A partir dessa nota, o governo indiano exigiu que todas as joint ventures
fabricantes de veculos que importassem conjuntos de peas e equipamentos
deveriam assinar um memorando de entendimento (ME)40 com o diretorgeral de Comrcio Exterior para obterem a licena de importao dos conjuntos mencionados. Alm disso, de acordo com a Public Notice n. 60 e o ME,
as empresas automobilsticas deveriam atingir metas de contedo nacional na
produo de veculos. Assim, at o terceiro ano aps a primeira importao de
peas e componentes automobilsticos, o nvel de produo local deveria ser
de 50%, percentual que deveria atingir 70% at o quinto ano do programa.
Atingido e mantido os 70% de contedo nacional, o importador no precisaria mais cumprir as estipulaes previstas no memorando. O importador do
conjunto de peas tambm estava obrigado a manter o equilbrio na balana
comercial, durante o perodo de vigncia do ME (OMC, 2001).
Os documentos supracitados proibiam, igualmente, a instalao de unidades
de produo de carros que se limitassem, apenas, a montar peas e componentes importados. O Estado indiano exigia, ademais, um valor mnimo de US$ 50
milhes para que o parceiro estrangeiro pudesse formar uma joint venture no pas,
e essa quantia deveria ser investida em um prazo mximo de trs anos, a contar do
40. Memorandum of Understanding, em ingls.
266
incio das operaes. O programa indiano era controlado mediante o envio, pelas
empresas, de relatrios anuais ao diretor-geral de Comrcio Exterior indiano, de
modo que a licena de importao no era concedida aos fabricantes que no tivessem assinado ou que no atingissem as metas estipuladas pelo ME. (OMC, 2001).
O Estado indiano tinha por finalidade promover o desenvolvimento da
indstria automobilstica nacional. Para tanto, estabeleceu polticas pblicas que
incentivavam as empresas instaladas em seu territrio a realizar investimentos para
cumprir o objetivo nacional do pas. No entanto, a poltica industrial indiana no
se coadunava com as disciplinas estabelecidas no TRIMs.
Consequentemente, no ano 2000, os Estados Unidos e a Comunidade
Europeia acionaram a ndia no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC,
questionando seu regime automotivo. Consoantes os dois pases demandantes, as medidas adotadas pelo governo indiano eram incompatveis com as
disposies do TRIMs e do GATT 1994. O painel que analisou o caso considerou a poltica industrial indiana inconsistente com as normas previstas no
Art. II (Princpios do Tratamento Nacional e das Eliminaes das Restries
Quantitativas) do TRIMs e as regras presentes nos Arts. III (Princpio doTratamento Nacional) e XI (Princpio das Eliminaes das Restries Quantitativas)
do GATT 1994. No dia 6 de novembro de 2002, a ndia informou OMC
que havia implementado as recomendaes feitas pelo OSC.41
4.3 Painel Filipinas
Semelhante aos dois casos mencionados anteriormente, o governo das

Filipinas instituiu medidas para desenvolver a indstria local. Chamado de
Programa para o Desenvolvimento de Motores e Veculos (PDMV),42 ele estabelecia certos requisitos de desempenhos s empresas instaladas em territrio
filipino. As companhias que atendessem essas exigncias podiam importar
peas, componentes e veculos acabados a taxas preferenciais. (OMC, 2000a).
O Estado filipino estabeleceu algumas condies para que as multinacionais do setor automobilstico, instaladas no pas, pudessem ter acesso a
licenas de importao referentes a peas, componentes e veculos acabados.
Assim, as empresas estavam obrigadas a utilizar um percentual de peas e
de componentes locais na fabricao dos automveis. As companhias deveriam, ademais, comprar um percentual dos equipamentos importados com
as divisas recebidas com a exportao de veculos acabados (OMC, 2000a).
41. De acordo com a notificao indiana, com a promulgao das Public Notices nos 30 e 31, o governo ps fim s
exigncias de equilbrio da balana comercial e de contedo local. Para mais informaes, ver o site disponvel em:
<http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds146_e.htm>.
42. Motor Vehicle Development Program (MVDP).
267
O governo dos Estados Unidos julgou as medidas adotadas pelas Filipinas

incompatveis com as obrigaes referentes aos Art. II.1 e II.2 do TRIMs e, em
12 de outubro de 2000, solicitou a abertura de um painel para avaliar a poltica industrial filipina. Em resposta a uma segunda solicitao da administrao
norte-americana, o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC estabeleceu um
painel no dia 17 de novembro de 2000. Japo e ndia, por sua vez, participaram
do caso como partes interessadas.
O painel, contudo, ainda no foi estabelecido, tendo em vista o pedido
do governo filipino ao Conselho de Comrcio de Mercadorias para prorrogar
o prazo de implementao do TRIMs. A anlise do pedido das Filipinas, entretanto, ainda no foi realizada. De todo modo, o prprio pedido de prorrogao,
feito pelo governo de Manila, demonstra que o pas reconhece que seu programa
fere as disposies do acordo. Assim, novamente, a poltica industrial adotada por
um pas em desenvolvimento dever ser desmantelada.
4.4 Caso Brasil
Entre 1996 e 1997, o Japo, os Estados Unidos e a Comunidade Europeia

realizaram consultas junto ao governo brasileiro referentes a algumas polticas adotadas pelo pas no setor automobilstico. Esses pases alegavam que
as medidas implementadas pelo Brasil violavam, entre outros dispositivos,
o Art. II do TRIMs, referentes aos Princpios de Tratamento Nacional e das
Eliminaes das Restries Quantitativas.43 Mais especificamente, contestavam-se os critrios de desempenho em relao ao contedo local e proporo entre exportaes/importaes, institudos pelas normas brasileiras.
As consultas realizadas no se traduziram, todavia, em contenciosos no mbito
do rgo de Soluo de Controvrsias. Os relatrios da OMC no descrevem, por
sua vez, a natureza do acordo firmado entre o Brasil e os demais pases. Segundo
Gonalves (2008), como resultado dessas negociaes, o governo brasileiro firmou
um acordo (1996-1997) com Japo e Unio Europeia, que teriam se beneficiado
de cotas tarifrias, em troca da no abertura de um painel no OSC44.
Embora no caso brasileiro no tenha sido institudo um painel, o exemplo
revela que a capacidade de o Brasil, assim como as demais naes em desenvolvimento, formular polticas de incentivo industrializao foi reduzida. Apesar de
o governo brasileiro haver negociado, nesse caso, a manuteno de suas medidas
de incentivo ao setor automobilstico, constata-se que houve evidente reduo do
43. As leis brasileiras contestadas foram as n os 9.440 e 9449, ambas editadas em 14 de maro de 1997, bem como o
Decreto no 1987, de 20 de agosto de 1996. Para mais informaes, ver o site: <http://www.wto.org/english/tratop_e/
dispu_e/cases_e/ds81_e.htm>.
44. O autor no se refere ao caso da consulta feita pelos Estados Unidos.
268
poder de barganha dos pases em desenvolvimento, na medida em que o Brasil foi

obrigado a fazer concesses comerciais, para manter a poltica adotada, que no
precisariam ser feitas na ausncia do TRIMs.
4.5 Painel Canad: a exceo
O caso do Canad constitui o nico exemplo de pas desenvolvido, at o

momento, cuja poltica industrial relativa ao TRIMs foi contestada na OMC.
O pas adotou medidas similares s implementadas por outras naes no
setor automobilstico. Igualmente aos casos anteriores, a legislao canadense
ofereceu isenes fiscais s empresas automobilsticas que cumprissem certos
requisitos de desempenho, infringindo, pois, as disposies do acordo.
Em 1998, com base no Motor Vehicles Tariff Order (MTVO) e nas Special
Remission Orders (SRO), o governo canadense passou a conceder isenes fiscais s
importaes de veculos comerciais, nibus e automveis, desde que as empresas
se comprometessem a elevar o valor agregado canadense (CVA) produo local.
No perodo analisado, o CVA na produo local de veculos deveria ser igual ou
superior ao da fabricao local de veculos do ano-base.45 Os SRO, por sua vez,
estendiam as isenes a outras companhias que no haviam sido contempladas
pelo MTVO. No caso dos SRO, elas j estipulavam o percentual de CVA que as
empresas deveriam atingir para obter os benefcios. Para receberem a iseno, as
montadoras de automveis tinham de assinar um ME (Letter of Undestanding),
comprometendo-se a cumprir as obrigaes estipuladas (OMC, 2000b).
Tendo em vista o programa supracitado, a Comunidade Europeia e o Japo
interpelaram o Canad no rgo de Soluo de Controvrsias da OMC em
1999. Ambos alegaram que a poltica industrial canadense para o setor automotivo violava, entre outras normas, as disposies presentes no Art. II (Princpio do
Tratamento Nacional) do TRIMs. Instalado em 15 de maro de 1999, o painel
julgou ilegal a legislao canadense luz dos acordos da OMC. Em maro de
2001, o Canad notificou ao OSC que havia cumprido as recomendaes da instituio, encerrando, portanto, o regime automotivo contestado. (OMC, 2000b).
Da anlise dos casos supracitados, possvel constatar que, em todos eles,
os painis foram instaurados atendendo solicitao de pases desenvolvidos,
exportadores de capital, contra pases eminentemente receptores de investimentos. Alm disso, exceo de Canad, todos os demais Estados acionados na
OMC (75% das disputas), a propsito do TRIMs, so economias emergentes.
45. A aferio do CVA funcionava da seguinte forma: tomava-se determinado ano como base, por exemplo, 1998. Ao final
de um perodo analisado, fosse um ano (1999) ou trs anos (2000), o CVA da produo local deveria ser maior que o de
1998. Este indicador era calculado com base nos custos de produo, que contemplavam os custos das matrias-primas
canadenses, os custos de transportes, os custos com empregados, os custos administrativos, entre outros. Para mais informaes, ver o site disponvel em: <http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds142_e.htm>.
269
Em todos os casos, os pases demandados receberam do OSC pareceres contrrios s suas polticas industriais, que tiveram de ser desmanteladas. Por fim, vale
destacar que todos os programas foram implementados no segmento automobilstico, o que denota a relevncia concedida a esse setor pelos pases emergentes,
principalmente em razo do seu impacto na balana comercial e de seu efeito
multiplicador na economia.
Nesse sentido, o estudo dos casos julgados pela OSC, referente ao TRIMs,
permite concluir que esse acordo reflete os interesses dos pases desenvolvidos
exportadores de capital, j que suas disposies, baseadas em uma concepo
liberal, tm por finalidade limitar a capacidade dos Estados receptores de capitais de intervirem na economia, assegurando, assim, a liberdade e a segurana
para os investidores internacionais. As perdas dos contenciosos comerciais na
OMC revelam que os pases em desenvolvimento no podem mais recorrer a
determinados instrumentos de poltica econmica para a promoo do desenvolvimento econmico, o que demonstra, de maneira inequvoca, que esses
Estados tm sido os maiores prejudicados com a vigncia do TRIMs.
Para a literatura contempornea que trata de poltica industrial, a importncia

da promoo seletiva dos investimentos externos diretos e a insero do pas
em cadeias produtivas globais, comandadas por empresas multinacionais, so
dois fatores que contribuem para o processo de industrializao dos Estados
(RODRIK, 2004). Com base nas evidncias existentes, pode-se afirmar, ademais, que o estabelecimento de critrios de desempenho para a realizao de
investimentos por parte de empresas multinacionais, responsveis por grande
parte do comrcio internacional, acarreta resultados positivos para a industrializao do pas. Vale ressaltar, contudo, que tais resultados dependem tambm
de mais fatores para que o processo de industrializao tenha xito, tais como:
o estabelecimento de objetivos claros, a capacitao tcnica e operacional dos
Estados, o tamanho do mercado, um marco regulatrio propcio a investimentos, uma infraestrutura adequada, entre outros (KUMAR, 2003).
Ao longo deste estudo, ficou claro que a assinatura do TRIMs reduziu o
nmero de instrumentos disponveis para os pases em desenvolvimento formularem polticas industriais. Com efeito, para naes emergentes como o
Brasil, a possibilidade de exigir contedo local e equilbrio na balana comercial aos investidores internacionais continua sendo importante, como foi para
os pases desenvolvidos no passado. A estratgia global das corporaes transnacionais pode divergir, por sua vez, dos objetivos estabelecidos pela poltica
industrial brasileira, no havendo nada que o governo do Brasil possa fazer.
270
Ao se analisar as normas do TRIMs, o que se observa um descompasso

entre os direitos e as obrigaes dos investidores internacionais. Se, por um lado,
as disciplinas do acordo so omissas em relao s obrigaes das multinacionais,
por outro, no existe nenhuma norma no tratado que impea as empresas de receberem incentivos dos Estados hospedeiros pelos investimentos a serem realizados.
O acordo reflete, portanto, o interesse dos pases exportadores de capital que so
majoritariamente naes ricas , uma vez que as disposies presentes no tratado
maximizam os ganhos das multinacionais e, consequentemente, de seus Estados
de origem. Os pases receptores de capital, por sua vez, ficam impedidos de recorrer a medidas que ampliariam os benefcios advindos desses investimentos, j que
no podem exigir que esses fluxos de capital sejam direcionados para sustentar
projetos nacionais de industrializao e de desenvolvimento econmico.
Cumpre salientar que acordos multilaterais que disciplinam os investimentos
internacionais so positivos para as relaes econmicas internacionais, pois contribuem para gerar estabilidade, transparncia e previsibilidade no sistema internacional, o que impulsiona os fluxos de capitais e, consequentemente, o comrcio
internacional. No obstante, preciso que um arcabouo normativo dessa natureza
seja equilibrado e reflita os interesses no apenas das naes desenvolvidas, mas
tambm daquelas em desenvolvimento. Por isso, o TRIMs deve ser repensado, de
forma a contemplar tambm os anseios das economias emergentes, visto que suas
disposies so claramente favorveis ao conjunto de pases desenvolvidos. Alterar
as regras do TRIMs no tem sido, e no ser, tarefa fcil, uma vez que as divergncias de posies entre naes desenvolvidas e em desenvolvimento tm emperrado
as negociaes sobre essa temtica, que se encontram paralisadas na OMC.
Desde a Conferncia Ministerial de Cingapura (1996), foi institudo o
Grupo de Trabalho para Estudar as Relaes entre Comrcio e Investimento
(GTRCI). Entre 1996 e 2001, as discusses entre as delegaes dos pases
pautaram-se pelas diretrizes para a regulao do investimento estrangeiro, elaboradas pelo Banco Mundial e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) em
1992. Essas diretrizes sintetizaram a nova perspectiva normativa dos acordos
bilaterais, orientados para a liberalizao dos regimes de investimento, com rgidas normas de proteo para o investimento estrangeiro. Por isso, foram alvos
de crticas e de resistncia pelas naes emergentes nas discusses da OMC.
Com o lanamento da Rodada Doha, em 2001, o tema do desenvolvimento
tornou-se central na agenda da OMC, sendo, tambm, retomado nas discusses
do GTRCI. Desde ento, as negociaes relativas a investimentos tornaram-se
mais difceis, dado que o sentimento entre os pases em desenvolvimento era
o de que eles j haviam cedido demasiadamente na Rodada Uruguai e que,
portanto, chegara o momento de as naes ricas fazerem concesses nos setores
271
de interesse dos Estados menos desenvolvidos principalmente no segmento

agrcola. Por isso, as negociaes acerca do TRIMs no mbito deste grupo esto
paradas desde a Conferncia Ministerial de Cancun, em 2003. De um lado,
os pases desenvolvidos buscavam ampliar o nmero de requisitos que seriam
proibidos pelo tratado. De outro lado, os pases em desenvolvimento deixaram
clara sua posio de que no estavam mais dispostos a ceder, ainda mais, suas
prerrogativas na formulao de polticas em favor da industrializao.
Em 2002, Brasil e ndia apresentaram uma proposta de flexibilizao do
TRIMs na OMC. Contando com o apoio da Argentina, da Colmbia e do
Paquisto, entre outros pases, Brasil e ndia, com base em estudos da prpria organizao e da UNCTAD, revelaram que as medidas proibidas pelo
acordo foram essenciais para as naes desenvolvidas nas fases iniciais de sua
industrializao. Ao advogar a flexibilizao do TRIMs, o ento representante
brasileiro junto OMC, o embaixador Lus Felipe de Seixas Corra, sublinhou
que o grande problema na aplicao do acordo consistia no fato de este no
considerar os distintos estgios de desenvolvimento dos pases, aplicando as
mesmas normas a naes com diferentes nveis socioeconmicos. Desse modo,
as grandes disparidades sociais, tecnolgicas, regionais e ambientais entre os
Estados impedem que o TRIMs produza benefcios equilibrados para todos os
signatrios46 (GAZETA MERCANTIL apud CELLI JNIOR, 2007).
Nesse sentido, pases em desenvolvimento defenderam que os requisitos de
desempenho, proibidos pelo acordo, deveriam levar em considerao o nvel de
desenvolvimento dos pases signatrios. Como resultado dessa presso feita pelas
economias emergentes, na Conferncia Ministerial de Hong Kong, em 2005,
decidiu-se que os pases de menor desenvolvimento relativo47 podero manter
suas polticas existentes em desacordo com o TRIMs por um prazo de sete anos.
Alm disso, estes tambm podero introduzir novas medidas de requisitos de
desempenho que no se coadunem ao TRIMs por um prazo de, no mximo,
cinco anos prazo que pode ser renovado por deciso do Conselho de Bens.
Ao se reabrirem as negociaes multilaterais, alguns dos principais desafios referentes s futuras negociaes sobre investimentos no mbito da OMC, para economias
emergentes como o Brasil, sero o de tentar reverter o desequilbrio presente nas disposies do TRIMs e o de evitar que o acordo avance sobre requisitos de desempenho ainda
permitidos, de modo que pases em desenvolvimento possam readquirir a capacidade
de implementar polticas industriais direcionadas para o desenvolvimento econmico.
46. A proposta apresentada por Brasil e ndia tinha entre suas finalidades alterar o TRIMs para: fomentar a indstria
nacional com alto valor agregado; incentivar transferncias de tecnologia; impulsionar a capacidade de exportao;
estimular pequenas e mdias empresas; e gerar empregos (CELLI JNIOR, 2007).
47. Na OMC, os Estados so classificados em desenvolvidos, pases em desenvolvimento e pases de menor desenvolvimento relativo.
272
REFERNCIAS
ACORDO GERAL DE TARIFAS E COMRCIO (GATT). 1994.

Disponvel em:
<http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/legal_e.htm#goods>. Acesso em:
13 jan. 2010.
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CAPTULO 8
INTEGRANDO DESIGUAIS: ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS E

POLTICAS DE INTEGRAO NO MERCOSUL
1 INTRODUO
Processos de integrao regional envolvem, por definio, uma diminuio

voluntria da autonomia dos Estados-membros na adoo de polticas, com a
finalidade de obteno de benefcios econmicos e/ou poltico-estratgicos.
No entanto, a distribuio destes sempre desigual e, geralmente, h regies
subnacionais ou setores produtivos que so prejudicados com a integrao regional. Tais disparidades distributivas so especialmente problemticas em contextos
de profundas assimetrias entre os Estados-membros e suas regies. Conquanto
todo processo de integrao envolva algum grau de convergncia nas polticas
e nas instituies desses Estados, os desafios colocados pelas assimetrias entre os
membros so proporcionais ao estgio de integrao almejado pelo bloco. Assim,
reas de livre comrcio, como o Acordo de Livre Comrcio Norte-Americano
(Nafta), permitem maiores assimetrias entre os Estados-membros do que uma
unio aduaneira, como a objetivada no Mercado Comum do Sul (Mercosul), ou
uma unio econmica e monetria, como a Unio Europeia (UE).
Enquanto uma unio aduaneira imperfeita que objetiva se tornar um mercado comum e que comporta Estados to assimtricos quanto Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai, o Mercosul se defronta com desafios considerveis para avanar no processo de integrao regional. Tais assimetrias podem ser classificadas
entre as assimetrias estruturais, que se originam de discrepncias na dimenso
econmica, na posio geogrfica, na dotao de fatores, no acesso infraestrutura regional, na qualidade institucional e no nvel de desenvolvimento dos
Estados-membros; e as assimetrias de polticas, que resultam da falta de convergncia e coordenao entre polticas e instituies por eles adotadas (GIORDANO
et al., 2004, p. 2; BOUZAS, 2005, p. 86-87).
Os pases-membros do Mercosul apresentam profundas e crescentes assimetrias estruturais, que apontam para uma disparidade entre tamanho e riqueza.
De acordo com dados do Banco Mundial (BIRD), Paraguai e Uruguai juntos
representavam em 2008 menos de 4% da populao e de 3% do produto interno
278
bruto (PIB) do bloco.1 J o Brasil representava cerca de 80% da populao e

75% do PIB do Mercosul. Alm disso, essas assimetrias no tm sido reduzidas
de forma significativa desde o incio do processo de integrao. Ainda assim, a
Argentina e o Uruguai possuem respectivamente os dois maiores PIBs per capita2
e ndices de Desenvolvimento Humano (IDHs) do bloco, seguidos por Brasil e
Paraguai. Por fim, significativo que as assimetrias estruturais entre as regies
subnacionais do Mercosul so igualmente profundas, sendo o PIB per capita do
Nordeste brasileiro inferior quele do Paraguai. Da mesma forma, 16 estados
do Norte e do Nordeste do Brasil e trs estados argentinos apresentam IDHs
menores que o Paraguai. Dessa forma, a correlao observada nos membros da
UE entre tamanho e riqueza especificamente entre Alemanha, Frana e Reino
Unido, de um lado, e Portugal, Espanha, Grcia e Irlanda de outro no verificada no Mercosul (GIORDANO et al., 2004, p. 17).
Tais assimetrias estruturais determinam em parte a capacidade de os Estadosmembros do Mercosul se beneficiarem da maior integrao econmica. Por um
lado, o maior tamanho e diversificao da economia brasileira relativamente s
dos demais membros fazem com que a Tarifa Externa Comum (TEC) do bloco
reflita a estrutura tarifria e os interesses comerciais do Brasil. Notadamente, os
ajustes realizados por Paraguai e Uruguai para o estabelecimento da TEC envolvem aumentos de tarifas e, por conseguinte, dos custos de parte considervel das
importaes desses pases, uma vez que as produes brasileira e argentina em
muitos setores no so suficientes para suprir a demanda de todo o bloco.
Por outro lado, em razo de sua maior economia, populao e influncia
na agenda poltica internacional, o Brasil tampouco tem aceitado a criao de
instituies ou normas supranacionais que reduzam sua autonomia e o sujeite
s decises dos outros pases-membros do Mercosul. A ausncia da supranacionalidade agravada pela incapacidade ou indisposio desses pases de internalizarem as regras por eles acordadas. De acordo com a Representao Brasileira
no Parlamento do Mercosul, das 120 decises do Conselho Mercado Comum
(CMC), somente 36 (o que corresponde a 30%) foram aprovadas nos legislativos
dos quatro pases.
Como resultado, as normas e as instituies do Mercosul permanecem
altamente vulnerveis s mudanas de governos e orientaes polticas nos
pases-membros. Dados os inevitveis conflitos distributivos que resultam das assimetrias estruturais neste bloco econmico, os quais envolvem no somente estados, mas tambm regies subnacionais e os grupos de presso que as representam
em mbito domstico, os governos podem encontrar demasiada resistncia interna
1. Medido em paridade de poder de compra (PPP, na sigla em ingls).
2. Medido em PPP.
Integrando Desiguais: assimetrias estruturais e polticas de integrao no mercosul
279
para avanar com o processo de integrao ou at retroceder na implementao da

unio aduaneira. Crucialmente, candidatos presidncia de pases-membros do
bloco, como Luis Alberto Lacalle no Uruguai e Jos Serra no Brasil, j defenderam
retrocessos no projeto de integrao poltica e econmica do Mercosul (SERRA...,
2008; HORNOS, 2009).
Da mesma forma, as assimetrias estruturais ajudam a explicar por que no
h representao do Mercosul nos fruns multilaterais (HOFFMANN, 2007),
a despeito de que um dos principais objetivos do bloco tem sido o de aumentar
o poder de barganha dos seus membros nas negociaes que se do no mbito
desses fruns. Conforme declararam os presidentes do Brasil, Luz Incio Lula da
Silva, e da Argentina, Nstor Kirchner, no Consenso de Buenos Aires, a integrao regional constitui uma opo estratgica para fortalecer a insero de nossos
pases no mundo, aumentando a sua capacidade de negociao (...) amplificando
nossa voz nos diversos foros e organismos multilaterais.3 Contudo, o Brasil tem
demonstrado clara preferncia pela manuteno de sua autonomia nessas negociaes e optado muitas vezes pelo estabelecimento de alianas com outros pases
em desenvolvimento nas negociaes da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC).4 As divergncias e as tenses entre os maiores membros do Mercosul
culminaram na aceitao por parte do Brasil do projeto de acordo na Rodada
Doha da OMC, o qual a Argentina rejeitou temendo desindustrializao.5 A falta
de coeso e sintonia dos membros do bloco refletida ademais nas disputas na
organizao entre Brasil e Argentina, concernentes em sua maioria a aes antidumping.6 De uma forma geral, as queixas da Argentina contra o Brasil superam
aquelas de todos os demais pases.
Alm disso, o avano de negociaes do Mercosul com outros blocos e pases, notadamente a UE, assim como a prpria consolidao da unio aduaneira,
dependem em grande medida da eliminao da dupla cobrana da TEC. No
obstante, tal medida foi postergada no fim de 2008, aps cerca de cinco anos de
negociaes. O impasse resultou principalmente da impossibilidade de se acordar
uma frmula para redistribuio da renda advinda desta taxa diante da resistncia
dos pases menores, e especialmente do Paraguai, que um pas mediterrneo e
tem maior dependncia da arrecadao tarifria. Ademais, desde o incio de tais
3. Ver CONSENSO DE BUENOS AIRES, 2003.

4. Na OMC, o Mercosul se limitou a apresentar propostas conjuntas em grupos negociadores como os de agricultura
e servios.
5. O acordo previa um corte de 54% em mdia das tarifas de metade dos produtos que a Argentina importava. O pas
temia perder proteo, sobretudo, nos setores txtil e de calados. O Uruguai apoiou o acordo.
6. Durante 2007 e 2008, as disputas entre Brasil e Argentina na OMC foram referentes aos setores de aves, pneus e
resinas. Ver ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2007/2008.
280
negociaes, Uruguai e Paraguai exigem maior flexibilizao das regras de origem7

como condio para eliminar a dupla cobrana da TEC.
As assimetrias de polticas, por sua vez, geram externalidades negativas em
mbito regional que podem motivar retrocessos no processo de integrao, assim
como minar a coeso poltica do Mercosul. Apesar da expanso significativa do
comrcio intrabloco entre 1991 e 1997, as crises econmicas que abalaram o
Brasil em 1999 causando significativa desvalorizao do real8 e a Argentina
em 2001 levaram reduo do comrcio intra e extrabloco9 e adoo de medidas protecionistas unilaterais, tais como impostos e licenas no automticas de
importao intrabloco. Alm disso, a partir de 2000, tem ocorrido um aumento
constante das excees TEC, sobretudo nos pases menores e na Argentina,10
as quais minam as possibilidades de o Mercosul se tornar uma unio aduaneira
de fato. Esse perodo de crise no bloco revelou como a falta de harmonizao
macroeconmica poderia no somente travar o processo de integrao regional,
mas tambm revert-lo.
Dadas a gravidade e a abrangncia dos obstculos que as assimetrias estruturais e de polticas impem ao processo de integrao regional, surpreendente que
os acordos do Mercosul no incluam medidas de tratamento especial e diferenciado
para os pases e/ou regies subnacionais menos desenvolvidos. De fato, na sua criao, o bloco evitou adotar polticas que objetivassem reduzir as desigualdades entre
pases e regies subnacionais. O Tratado de Assuno sequer reconhece o princpio
formal de tratamento especial e diferenciado,11 e seu Art. 2o afirma explicitamente
que o Mercado Comum estar fundado na reciprocidade de direitos e obrigaes
entre os Estados Partes. (TRATADO DE ASSUNO, 1991).
Em parte, a no adoo do princpio de tratado especial e diferenciado
pelo Mercosul resultou do fato de que o bloco foi um subproduto de um acordo
7. Segundo a proposta brasileira, os produtos reexportados poderiam ter at 70% de seus componentes originrios
de fora do bloco.
8. O valor do dlar americano em relao ao real foi de 1,16 em 1998 para 1,81 no incio de 1999, segundo dados do Ipea.
9. Em 2002, o volume comercializado entre os pases-membros do Mercosul cai 50,18% portanto mais da metade
em relao a 1997, o que corresponde a uma diferena de US$ 20,61 bilhes e representa quase um retorno ao volume
de comrcio de 1993, que havia sido de US$ 19,14 bilhes. O volume comerciado pelos membros do Mercosul com
pases que no fazem parte do bloco reduzido de US$ 139,05 bilhes em 1997 para US$ 128,13 bilhes em 2002.
A proporo do comrcio intrabloco em relao ao total do comrcio dos pases-membros cai de 23% em 1997 para
14% em 2002. Ver o banco de dados do Observatrio Poltico Sul-americano, disponvel em http://observatorio.iuperj.br/.
10. De acordo com os dados do Ministrio da Indstria, Desenvolvimento e Comrcio Exterior, h cerca de 3.000 cdigos listados como excees da TEC nos pases-membros do Mercosul. A Argentina, o Uruguai e o Paraguai respondem,
respectivamente, por cerca de 1.400, 1.500 e 2.400 desses cdigos. J o Brasil apresenta somente 600 cdigos excetuados da TEC do Mercosul, nmero consideravelmente inferior aos dos demais membros do bloco, ainda que elevado.
11. Esse princpio desempenhou um papel central na Associao Latino-americana de Livre Comrcio (ALALC) e na
Associao Latino-americana de Integrao (Aladi) e tambm fora includo entre as regras multilaterais de comrcio
desde a Parte IV do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT).
281
bilateral entre Brasil e Argentina.12 Tal acordo tinha o potencial de impactar significativamente as economias do Uruguai e do Paraguai, pases menores e altamente
dependentes do comrcio exterior com a Argentina e o Brasil. Temiam a eroso
das tarifas preferenciais estabelecidas bilateralmente com o Brasil e a Argentina a
partir da liberalizao comercial entre eles.13 Por essa razo, Uruguai e Paraguai
preferiram participar do acordo em vez de arriscar perder acesso preferencial aos
mercados dos vizinhos maiores. Em outras palavras, eles se viram forados a fazer
parte do Mercosul, uma vez que o status quo deixou de ser uma opo atraente.14
Nesse contexto, Uruguai e Paraguai no solicitaram formalmente um tratamento preferencial explcito. Sua nica exigncia foi maior flexibilidade e
especialmente prazos mais longos para alcanar a liberalizao total do comrcio intrabloco. Assim, o Art. 6o do Tratado de Assuno afirma que os Estados
Partes reconhecem diferenas pontuais de ritmo para a Repblica do Paraguai e
para a Repblica Oriental do Uruguai, que constam no Programa de Liberao
Comercial. A nfase do tratado, contudo, ao princpio da reciprocidade e no
h qualquer meno ao termo assimetria (TRATADO DE ASSUNO, 1991).
No que concerne ao Art. 6o do Tratado de Assuno, os tratamentos diferenciais do programa de liberalizao se referiam a um ano adicional para completar
esse programa para o Paraguai e Uruguai,15 a um maior nmero de produtos na
lista de excees liberalizao comercial intrabloco desses pases16 e regras de
origem mais flexveis para o Paraguai.17 Tambm foi concedido tratamento especial
em nvel setorial nas indstrias aucareiras e automotivas, eximidas da liberalizao
comercial intrabloco e, a partir de 1994, das disciplinas comerciais comuns.18
12. Em 1988, os governos do Brasil e da Argentina assinaram bilateralmente o Tratado de Integrao, Cooperao
e Desenvolvimento, ratificado pelos legislativos de ambos os pases em 1989. O Art. 2o do tratado afirmava que os
Estados-membros implementariam todos os compromissos de acordo com os princpios do gradualismo, flexibilidade,
equilbrio e simetria. Em julho de 1990, os governos assinaram a Ata de Buenos Aires, a qual estabelecia o Programa
de Liberalizao Comercial, baseado em cortes tarifrios lineares, automticos e generalizados.
13. Em particular, o Uruguai temia a eroso dos benefcios advindos do Acordo de Complementao Econmica, no
2, Brasil Uruguai de 1983 e do Convnio Argentino Uruguaio de Complementao Econmica (Cauce) de 1975.
14. Krasner (1981) usa o conceito de metapoder para se referir capacidade dos Estados de alterar as regras de
instituies internacionais, de forma a coagir outros a aderir a acordos que podem no ser de seu interesse mas que
so ainda assim preferveis ao status quo. Outro exemplo seria o da Sucia, que inicialmente no se mostrava disposta
a aderir UE, mas que, aps sua criao e consolidao, percebeu que os custos de ficar de fora seriam demasiadamente altos.
15. Os pases menores tiveram at 31 de dezembro de 1995 para eliminar todas as excees liberalizao comercial intrabloco.
16. Brasil, 324 produtos; Argentina, 394; Paraguai, 439; Uruguai, 960.
17. A proposta de regra de origem para o Paraguai seria de 50% em vez de 60% do valor agregado regional.
18. A excluso do acar das disciplinas comerciais comuns resultou da estrutura assimtrica do apoio oferecido
pelo setor pblico nos diferentes pases-membros do Mercosul e da influncia dos cultivadores de cana-de-acar e
das usinas na Argentina e no Uruguai. J a exceo do setor automotivo estendeu a vigncia de acordos bilaterais
e foi decisiva para a manuteno da indstria automotiva uruguaia, cujos principais mercados eram o brasileiro e o
argentino, assim como o estabelecimento de indstrias de autopeas na Argentina aps a desvalorizao do real em
1999 (BOUZAS, 2003, p. 10).
282
No obstante, a necessidade de elaborao e implementao de polticas

regionais para compensar as assimetrias estruturais e de polticas no Mercosul
e as disputas distributivas que elas geram sugerida tanto pelos dados empricos do bloco como pelas teorias de integrao regional. Por um lado, h razes
tericas para se acreditar que a liberalizao comercial e de investimentos por si
s incapaz de assegurar a convergncia nos nveis de desenvolvimento entre os
Estados-membros e regies subnacionais.19 Ademais, os efeitos de polarizao ou
as economias de aglomerao so mais provveis em acordos de integrao entre
pases em desenvolvimento (VENABLES, 2001, p. 16). Dessa forma, se no
compensados por meio de polticas regionais, os conflitos distributivos advindos
das profundas assimetrias existentes entre os membros do Mercosul podem minar
a legitimidade do bloco e motivar a oposio de Estados e agentes econmicos
subnacionais ao processo de integrao.
Por outro lado, os dados empricos disponveis indicam que a disparidade
de tamanho entre o Brasil e os demais blocos no tem sido reduzida desde o incio do sculo XXI, conforme ser demonstrado nesse captulo. Apesar da carncia
de estudos sobre os efeitos distributivos do Mercosul, h evidncias que o bloco
tem produzido maior concentrao econmica (CALFAT; FLORES, 2001).
Alm disso, alguns estudos concluem que as regies Sul e Sudeste do Brasil tm
melhores condies para se beneficiar da integrao do que as demais, em razo de
sua maior proximidade geogrfica dos grandes mercados, sua estrutura produtiva
diversificada e sua disponibilidade de infraestrutura de transportes (CANUTO;
PORTO, 2002; HADDAD et al., 2002 Apud BOUZAS, 2005, p. 18). Outrossim,
h estudos que demonstram que os ganhos da integrao de mercados dos menores
pases do Mercosul, Uruguai e Paraguai, tm sido pequenos ou inexistentes (MASI;
BITTENCOURT, 2001; QUIJANO, 2002; BORDA; MASI, 2002).
Conquanto as assimetrias estruturais resultem de atributos cuja mudana
necessariamente lenta e ocorre apenas no longo prazo, isso no significa
que elas no devam ser combatidas no Mercosul. O Fundo de Convergncia
Estrutural do Mercosul (Focem) representa o principal instrumento para esse
fim e reflete o crescente reconhecimento sobretudo a partir de 2003 de
que somente se e quando as assimetrias estruturais forem reduzidas haver
a possibilidade de avano no processo de integrao regional. O Art. 1o da
Deciso do CMC 18/2005, que criou este fundo, tem um duplo foco de
atuao, tanto nas economias menores como nas regies menos desenvolvidas.
19. Segundo a nova geografia econmica, incentivos de escala e aglomerao industrial induzem as firmas a se mudarem para a regio ou o pas com maior mercado (KRUGMAN; VENABLES, 1990; KRUGMAN, 1991).
283
Fosse o critrio para concesso dos benefcios do Focem o mesmo adotado na

maior parte das polticas de combate s assimetrias da UE,20 baseado objetivamente na desigualdade de renda entre pases conforme medida pelo PIB per
capita, o Uruguai no seria beneficiado. Ademais, os pases relativamente grandes ou ricos no mbito do Mercosul no os so no mbito global, ao contrrio
da Alemanha, da Frana e do Reino Unido (GIORDANO et al., 2004, p. 17).
No que concerne s assimetrias polticas, a experincia do Mercosul contesta
a tese de que elas so mais facilmente combatidas que as estruturais. Divergncias
entre preferncias nacionais legtimas no so facilmente superadas. Ademais, a
harmonizao de polticas macroeconmicas requer no somente a renncia de
autonomia por parte dos pases-membros, mas tambm um processo custoso de
capacitao institucional tanto em mbito nacional como regional. Por exemplo, uma condio sine qua non para tal harmonizao o emprego das mesmas
metodologias estatsticas, assim como maior coleta e disponibilizao de dados
nos pases-membros, mas esse processo avana lentamente e ainda no foi concludo.21 Na falta de fontes de estatsticas mais refinadas e padronizadas para uma
srie de indicadores de poltica econmica, como, por exemplo, volume de crdito exportao e de subsdios para o conjunto dos pases do Mercosul, a anlise
das assimetrias de polticas se torna invivel. Por tal razo, esse trabalho se limitar
anlise das assimetrias estruturais e das polticas adotadas para combat-las.
Por fim, no obstante a o impacto da crise financeira global de 2008 nos
pases mais pobres da UE, a experincia do bloco demonstra que as polticas de
combate s assimetrias apresentaram pelo menos inicialmente resultados positivos
no que tange ao crescimento econmico e ao emprego; garantindo a liberalizao
comercial e financeira intrabloco e promovendo a convergncia entre as taxas de
crescimento das regies europeias.22 De fato, Espanha, Portugal, Grcia e Irlanda
apresentaram durante o fim do sculo XX e o incio do sculo XXI melhoria em
seus indicadores econmicos, sendo o exemplo mais notvel o da Irlanda, cuja
renda per capita subiu de 64% da mdia dos pases-membros, em 1983, para
quase 90%, em 1995 (SAPIR, 2003, p. 18).
Na seo 2, ser apresentado um diagnstico das assimetrias estruturais no
Mercosul desde sua criao at o presente. Na seo 3, sero examinados os histricos das polticas de combate s assimetrias adotadas no bloco. Por fim, nas consideraes finais, so oferecidas algumas propostas para aprimorar essas polticas.
20. Pases relativamente menores como Holanda e Luxemburgo so contribuintes lquidos ao oramento da UE.
21. Os bancos centrais e os ministrios de economia dos pases-membros do Mercosul j trabalham em manuais
fiscais, monetrios e de balano de pagamentos. Os dados referentes produo industrial e ao desemprego ainda
no esto sendo uniformizados.
22. Para uma anlise da experincia europeia para a reduo de assimetrias de polticas, ver Veiga (2007).
284
2 ASSIMETRIAS ESTRUTURAIS NO MERCOSUL (1991-2008): UM DIAGNSTICO
A criao do Tratado de Assuno foi condicionada por uma viso liberal do processo
de integrao, na qual o problema das assimetrias aparecia de forma marginal.23
Integrando pases to distintos social, poltica e economicamente quanto o Brasil
e o Paraguai, o Mercosul traz em si elementos que atestam a relevncia do tema
destas. Pode-se observar no bloco um exemplo do incremento de interdependncia
assimtrica entre seus membros, o que leva ao Brasil, pelo seu poder econmico e
poltico na regio, a responsabilidade de lidar de forma adequada com o problema
das assimetrias que se observam no quadro de integrao regional.
A presente seo visa identificar e analisar, com o uso de dados estatsticos,
as assimetrias estruturais no Mercosul, desde sua criao em 1991 at 2008, as
quais se configuram como de maior importncia no estgio de integrao em que
se encontra o bloco. No intuito de verificar como as assimetrias estruturais vm se
desenvolvendo desde o Tratado de Assuno, apresentar-se- nesta seo estatsticas socioeconmicas e comerciais sobre os pases-membros do Mercosul (Brasil,
Argentina, Uruguai e Paraguai). Alm de dados agregados em mbito nacional,
alguns indicadores para regies subnacionais sero apresentados no sentido de
auxiliar na ampliao do debate acerca do problema das assimetrias, incluindo
assim aspectos importantes relativos s desigualdades entre sub-regies de pases
integrantes do bloco.
TABELA 1
Mercosul indicadores bsicos selecionados 2008

Pas
Brasil
Populao
(milhares de pessoas)
PIB em PPP,
(bilhes de US$)
PIB per capita em PPP,

(US$)
191.870
1.981,21
10.465,80
14.408,32
Argentina
39.750
572,86
Paraguai
6.150
29,4
4.785,98
Uruguai
3.200
42,54
12.784,53
240.970
2.626,01
10.611,16
Mercosul
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Ao se analisarem os indicadores referidos na tabela (estatsticas de populao, PIB e PIB per capita relativos ao ano de 2008 para os pases do Mercosul),
observa-se muito claramente o desnvel existente entre o Brasil e os demais pases
do bloco em termos populacionais e econmicos (tabela 1). Com uma populao
que representa quase 80% daquela do Mercosul e um PIB superior a 75% do
PIB do conjunto de pases do bloco, o Brasil desponta, primeira vista, como o
23. importante reiterar que alguma flexibilidade foi dada s menores economias, Paraguai e Uruguai, em relao s
regras de origem e adequao ao tratado em temporalidade mais estendida.
285
gigante lder do processo de integrao, com indicadores que destoam de forma

significativa do restante do bloco. Contudo, tomando-se o PIB per capita para
anlise, tem-se um quadro no qual, no obstante a significativa melhoria deste
indicador no Brasil nos ltimos anos, a Argentina apresenta o mais expressivo
resultado, seguida do Uruguai e do Brasil, em PIBs medidos pela paridade do
PPP. Assim, ao contrrio da UE, em que os tamanhos e os graus de desenvolvimento das economias nacionais tendem a coincidir, no Mercosul, observa-se que
o maior pas em tamanho populacional e econmico no se apresenta igualmente descolado do bloco quando se discute em PIB per capita.
O peso relativo em termos populacionais do Brasil no Mercosul obteve
uma variao ascendente, mas moderada, se analisado desde 1991 a 2008. Como
mostra a tabela 2, em 1991, quando o bloco foi institudo, o Brasil tinha uma
populao relativa a 78,7% daquela do bloco, contra 17,4% da Argentina, 2,3%
do Paraguai e 1,6% do Uruguai. J em 2008, a participao da populao brasileira na populao do Mercosul subiu para 79,6%, assim como a do Paraguai, que
chegou a 2,6%, tendo a da Argentina e a do Uruguai cado para 16,4% e 1,3%,
respectivamente. Tais estatsticas parecem indicar certo descompasso na transio demogrfica entre os pases do bloco, tendo a Argentina e principalmente
o Uruguai, pases com melhores indicadores sociais, alcanado um patamar de
crescimento populacional inferior queles do Brasil e do Paraguai.
TABELA 2
Mercosul populao
(Em milhes de habitantes e %)
1991
Pas
Total
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Mercosul
1995
Mercosul
(%)
Total
1999
Mercosul
(%)
Total
2003
Mercosul
(%)
Total
2008
Mercosul
(%)
Total
Mercosul
(%)
32,97
17,4
34,78
17,2
36,4
17,0
37,87
16,8
39,75
16,5
149,09
78,7
158,88
78,8
168,75
79,0
178,99
79,2
191,87
79,6
4,35
2,3
4,78
2,4
5,2
2,4
5,63
2,5
6,15
2,6
3,11
1,6
3,2
1,6
3,3
1,5
3,38
1,5
3,2
1,3
189,52
100,0
201,64
100,0
213,65
100,0
225,87
100,0
240,97
100,0
Fonte: FMI.
Contrariamente ao observado em relao ao peso populacional do Brasil,

a participao do pas no PIB do Mercosul teve ligeira queda se comparada aos
dados do PIB, segundo PPP, de 1991 a 2008. Em 1991, o PIB do Brasil representava 77,4% deste indicador no bloco, contra 19,7%, 1,2% e 1,7% dos PIBs
da Argentina, do Paraguai e do Uruguai, respectivamente. J em 2008, a participao do PIB brasileiro no do Mercosul foi de 75,4%, tendo o da Argentina
alcanado 21,8% de participao; o do Paraguai, 1,1%; e o do Uruguai, 1,6%.
286
TABELA 3
Mercosul PIB em PPP

(Em bilhes de US$ e %)
1991
1995
1999
2003
2008
Pas
ppp
(PIB)
Argentina
208,56
19,7
274,13
20,5
333,42
21,7
333,4
19,0
572,86
21,8
Brasil
Mercosul
(% do PIB)
ppp
(PIB)
Mercosul
(% do PIB)
ppp
(PIB)
Mercosul
(% do PIB)
ppp
(PIB)
Mercosul
(% do PIB)
ppp
(PIB)
Mercosul
(% do PIB)
817,33
77,4
1.026,33
76,6
1.154,93
75,3
1.377,81
78,4
1.981,21
75,4
Paraguai
12,82
1,2
16,44
1,2
17,9
1,2
19,93
1,1
29,4
1,1
Uruguai
17,87
1,7
22,83
1,7
27,32
1,8
26,2
1,5
42,54
1,6
1.056,58
100,0
1.339,73
100,0
1.533,57
100,0
1.757,34
100,0
2.626,01
100,0
Mercosul
Fonte: FMI.
importante ressaltar que com a crise argentina no incio deste sculo, que
levou consigo principalmente o Uruguai pas que tem seus ciclos econmicos
relativamente atrelados aos da Argentina , a participao relativa das economias
desses pases no PIB do Mercosul caiu, o que fez que fosse elevada ento a participao da economia do Brasil no total do PIB do bloco para 78,4%, como pode
ser observado na tabela 3, ao se analisarem os dados para 2003.24 Ainda que o
participao da economia argentina no PIB do Mercosul tenha se recuperado de
2003 a 2008, o peso econmico do Brasil no bloco persiste incontestvel, tendo
seu PIB representado sempre participaes superiores a 75% do PIB do bloco,
seja em momentos de crise interna, seja em momentos de crescimento acelerado
dos parceiros que conformam o Mercosul.
TABELA 4
Mercosul PIB per capita em PPP

(Em US$)
Pas
Argentina
1991
1995
1999
2003
2008
6.332,51
7.889,66
9.183,10
8.803,83
14.408,32
Brasil
5.487,89
6.466,27
6.861,01
7.697,90
10.465,80
Paraguai
2.948,63
3.441,81
3.449,83
3.539,89
4.785,98
Uruguai
5.641,87
7.011,95
8.145,84
7.932,07
12.784,53
Mercosul
5.102,72
6.202,42
6.909,94
6.993,42
10.611,16
Fonte: FMI.
Como j mencionado anteriormente, ao se analisarem as estatsticas relativas ao PIB per capita, segundo paridade de poder de compra, dos pases do
Mercosul, observa-se que a posio brasileira no de destaque nem segue o
24. Flutuaes econmicas e choques externos afetaram de forma importante o Mercosul ao desestabilizarem e/ou
prejudicarem fortemente as economias dos pases do bloco, com impactos na configurao de suas assimetrias.
287
padro apresentado quando das comparaes em tamanho de PIB e de populao

com os parceiros do bloco. Em 1991, como mostra a tabela 4, o Brasil tinha um
PIB per capita inferior a US$ 5.500,00, ao passo que o da Argentina ultrapassava
a marca dos US$ 6.300,00. Naquele ano, o Uruguai tinha um indicador tambm
superior ao do Brasil, com cerca de US$ 5.600,00, e o Paraguai, o mais pobre dos
pases da regio, no chegava aos US$ 3.000,00. Se tomarmos como referncia o
PIB per capita, de acordo com a paridade de poder de compra do bloco em 1991,
como apresentado na tabela 5, a seguir, constata-se que a Argentina apresentava
um PIB per capita 24% superior mdia do Mercosul; o do Uruguai era 11%
superior; o do Brasil, 8% superior; tendo o Paraguai um PIB per capita 52%
inferior ao do bloco. Neste ponto, as assimetrias tomam posio invertida relativamente ao Brasil, uma vez que ele figura, juntamente com o Paraguai, no grupo
dos pases com menor PIB per capita quando da criao do Mercosul.
TABELA 5
Mercosul PIB per capita em PPP

(Em % do PIB)
1991
1995
1999
2003
2008
Argentina
Pas
124
127
133
126
136
Brasil
108
104
99
110
99
Paraguai
58
55
50
51
45
Uruguai
111
113
118
113
120
Mercosul
100
100
100
100
100
Fonte: FMI.
Em perspectiva temporal mais extensa, de 1991 a 2008, observa-se uma clara

tendncia de incremento no PIB per capita do Brasil, chegando a US$ 10.465,80
em 2008, valor 91% superior quele de 1991, mas 1% abaixo da mdia do
Mercosul. Por outro lado, a Argentina, mesmo com a queda substancial em seus
indicadores socioeconmicos com a crise do incio do sculo XXI, teve seu PIB
per capita sempre acima da mdia do bloco, inclusive com incremento importante
no perodo de recuperao econmica aps 2002, sendo 36% superior ao PIB
per capita em 2008, 26% em 2003. O Uruguai, seguindo o padro argentino, e
mesmo com os efeitos da crise, apresentou um crescimento relativo de seu PIB
per capita, quando comparado aos demais pases do bloco. Contudo, o Paraguai
demonstrou queda no indicador relativo ao longo do perodo, apresentando, em
2008, um PIB per capita que correspondeu a apenas 45% do do Mercosul. Assim,
ao se analisar o PIB per capita dos pases do Mercosul de 1991 a 2008, observam-se
uma queda relativa do indicador para o Brasil e o Paraguai e, paralelamente, uma
melhoria dos indicadores da Argentina e do Uruguai, reforando um padro de
assimetrias encontrado quando da assinatura do Tratado de Assuno.
288
TABELA 6
Mercosul Desenvolvimento humano e desigualdades 2007

Pas
Argentina
IDH
Ranking do IDH
0,866
49
ndice de Gini
50,0
Brasil
0,813
75
55,0
Paraguai
0,761
101
53,2
Uruguai
0,865
50
46,2
Fonte: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
Ao se analisar o IDH25 e o ndice de Gini26 dos pases do Mercosul, tem-se uma

repetio do padro observado para o PIB per capita: o Brasil apresenta indicadores
piores do que os da Argentina e do Uruguai, ficando frente apenas do Paraguai.
Em 2007, o Brasil apresentava IDH de 0,813, sendo o 75o no ranking do PNUD;
enquanto a Argentina, com IDH de 0,866, estava na 49a posio; e o Uruguai, com
IDH de 0,865, na 50a posio. O Paraguai aparecia na 101a posio, com IDH de
0,761. No que concerne ao ndice de Gini, que aufere o nvel de concentrao de
renda no pas, o Brasil desponta como o pas com maior desigualdade interna entre
aqueles do Mercosul, seguido imediatamente pelo Paraguai.
Pode-se observar que o Brasil vem melhorando nos ltimos anos seus
indicadores socioeconmicos, mas em muitos deles ainda se posiciona atrs da
Argentina e do Uruguai, por exemplo, no que concerne a indicadores como PIB
per capita, IDH e ndice de Gini. Entretanto, as melhorias dos dados agregados
do Brasil, e tambm os da Argentina, escondem desigualdades internas muitas
vezes gritantes.
Destarte, alm da anlise dos dados socioeconmicos agregados em mbito
nacional, importante se levar em conta alguns indicadores por regies no sentido de ampliar o debate acerca do problema das assimetrias no Mercosul. A ideia
sair de uma lgica puramente nacional acerca das assimetrias no bloco e adentrar em exame mais aprofundado que traga pauta as subdivises internas nos
Estado-membros do Mercosul, evidenciando assim aspectos relevantes relativos
s desigualdades regionais e s regies deprimidas em cada pas.27
25. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) calculado a partir de trs componentes: o PIB per capita, corrigido
pelo poder de compra da moeda de cada pas; a longevidade, auferida pela expectativa de vida ao nascer; e a educao, computado por meio do ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Os trs
componentes tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. Quanto mais prximo da unidade, maior o
desenvolvimento humano de um determinado lugar. Para mais informaes, www.pnud.org.br.
26. O ndice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuio da renda domiciliar per capita. Seu valor
varia de zero, quando no h desigualdade, tendo a renda de todos os indivduos o mesmo valor, a cem, quando a desigualdade mxima, e apenas um indivduo detm toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivduos
nula. Para mais informaes, ver www.pnud.org.br.
27. Um interessante estudo das assimetrias no Mercosul observadas a partir de grandes sub-regies foi desenvolvido
por Bouzas (2005).
289
TABELA 7
Mercosul PIB per capita por regies 2004

Pas, estado ou provncia
PIB per capita

(em US$)
PIB per capita

(em US$)
Maranho, BR
856
Catamarca, AR
2.558
Piau, BR
901
Minas Gerais, BR
2.733
Paraguai, todo o pas
1.145
Mato Grosso do Sul, BR
2.788
Tocantins, BR
1.177
Entre Ros, AR
2.856
Alagoas, BR
1.208
Mato Grosso, BR
3.167
Paraba, BR
1.298
Esprito Santo, BR
3.207
Cear, BR
1.299
Paran, BR
3.342
Roraima, BR
1.521
Mendonza, AR
3.418
Par, BR
1.555
Buenos Aires, AR
3.493
Acre, BR
1.602
Amazonas, BR
3.564
Formosa, AR
1.620
Santa Fe, AR
3.673
Sgo. Del Estero, AR
1.639
Crdoba, AR
3.787
Rio Grande do Norte, BR
1.673
Santa Catarina, BR
3.789
Corrientes, AR
1.767
Uruguais, todo o pas
3.851
Pernambuco, BR
1.786
Ro Negro, AR
3.855
Chaco, AR
1.883
La Pampa, AR
4.145
Salta, AR
1.944
Rio Grande do Sul, BR
4.151
Rondnia, BR
1.945
So Paulo, BR
4.278
Bahia, BR
1.979
San Luis, AR
4.517
Misiones, AR
2.053
Rio de Janeiro, BR
4.562
Sergipe, BR
2.113
Chubut, AR
4.695
Amap, BR
2.118
Neuqun, AR
5.794
Tucumn, AR
2.127
Distrito Federal (DF), BR
5.944
Jujuy, AR
2.223
Santa Cruz, AR
6.713
San Juan, AR
2.262
Tierra del Fuego, AR
9.183
Gois, BR
2.338
Ciudad de Bs. As., AR
12.950
La Rioja, AR
2.537
Fontes: FMI e Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).

Obs.: Os nicos dados desagregados para as regies da Argentina disponveis so os referentes a 2004.
A tabela 7 apresenta o PIB per capita por regies, em 2004, levando-se em

conta: os 26 estados mais o DF no Brasil; as 24 provncias argentinas, inclusive a
cidade de Buenos Aires; e o Paraguai e o Uruguai enquanto regies em si.28
28. Devido extenso territorial e populacional das regies consideradas para o Brasil e a Argentina, fez-se a escolha
pela apresentao do Paraguai e do Uruguai enquanto unidades para comparao com estas.
290
TABELA 8
Mercosul IDH por regies 2004

Valor do IDH
Valor do IDH
Maranho, BR
0,636
Tucumn, AR
0,769
Alagoas, BR
0,649
Mato Grosso, BR
0,773
Piau,BR
0,656
Minas Gerais, BR
0,773
Paraba, BR
0,661
Entre Ros, AR
0,775
Sergipe, BR
0,682
San Juan, AR
0,775
Bahia, BR
0,688
Gois, BR
0,776
Acre, BR
0,697
La Rioja, AR
0,777
Cear, BR
0,700
Mato Grosso do Sul, BR
0,778
Pernambuco, BR
0,705
Santa Fe, AR
0,785
Rio Grande do Norte, BR
0,705
Buenos Aires, AR
0,785
Tocantins, BR
0,710
Paran, BR
0,787
Amazonas, BR
0,713
Crdoba, AR
0,789
Par, BR
0,723
Mendonza, AR
0,790
Rondnia, BR
0,735
La Pampa, AR
0,793
Jujuy, AR
0,741
Ro Negro, AR
0,794
Roraima, BR
0,746
Neuqun, AR
0,801
Formosa, AR
0,747
Rio de Janeiro, BR
0,807
Amap, BR
0,753
Rio Grande do Sul, BR
0,814
Misiones, AR
0,753
Chubut, AR
0,816
Paraguai, todo o pas
0,755
Santa Cruz, AR
0,819
Chaco, AR
0,755
So Paulo, BR
0,820
Sgo. Del Estero, AR
0,757
Santa Catarina, BR
0,822
Corrientes, AR
0,758
Tierra del Fuego, AR
0,823
Esprito Santo, BR
0,765
Ciudad de Bs. As., AR
0,836
Salta, AR
0,765
Uruguai, todo o pas
0,840
Catamarca, AR
0,767
DF, BR
0,844
San Luis, AR
0,768
Fontes: PNUD e MRE.

Obs.: Os nicos dados desagregados para as regies da Argentina disponveis so os referentes a 2004.
Ao se utilizar o critrio da UE para caracterizao de regies de menor

desenvolvimento relativo para o uso do Fundo Social Europeu (ter o PIB per
capita inferior a 75% da mdia do bloco), tem-se a seguinte configurao das
assimetrias regionais:
291
1. Dois estados brasileiros, Piau e Maranho, tm PIB per capita inferior ao

do Paraguai. Estes tm uma populao de aproximadamente 10 milhes
de pessoas, superior s populaes do Paraguai e do Uruguai juntas.
2. Dos 27 estados do Brasil, apenas quatro (RS, SP, RJ e DF) tm PIB
per capita superior ao do Uruguai.
3. A Cidade de Buenos Aires tem PIB per capita duas vezes superior ao do
Distrito Federal, o maior do Brasil, e trs vezes superior ao do Estado
de So Paulo; e
4. Das regies com PIB per capita inferior a 75% da mdia para o Mercosul, nove so da Argentina e 16, do Brasil, alm do Paraguai.
Utilizando-se dos mesmos critrios de seleo de regies da tabela anterior,
a tabela 8 apresenta os IDHs das regies selecionadas. Um exame dos dados evidencia a posio inferior do desenvolvimento humano em diversos estados da
regio Norte, Nordeste e Centro-Oeste do Brasil se comparados ao Paraguai, por
exemplo. As 14 piores posies do ranking so ocupadas por estados brasileiros
dessas regies, tendo o Maranho o pior IDH do Mercosul. O Paraguai, assim
como em termos de PIB per capita, figura na lista dos piores IDHs do bloco,
tendo o Brasil 16 estados com IDH inferior ao do Paraguai. J o Uruguai est
entre os melhores, ficando atrs apenas do DF do Brasil, o qual tem o melhor
IDH do Mercosul. Destarte, ficam evidentes as desigualdades existentes na maior
economia do bloco, assim como na Argentina.
Voltando-se para os indicadores comerciais do Mercosul e buscando sua
interface com o quadro estrutural das assimetrias, cabe destacar o crescimento dos
fluxos de comrcio entre 1991 e 1998. O incremento no total exportado e importado entre os pases do bloco em relao ao total de exportaes e importaes
deu legitimidade e garantiu o sucesso econmico-comercial do Mercosul em seus
primeiros anos de existncia (grfico 1). Contudo, com a sequncia de crises que
assolaram os pases da regio, houve uma clara perda de importncia relativa do
comrcio intrabloco, com a participao de exportaes deste tipo caindo de 25%
em 1998 para cerca de 11% em 2002, por exemplo. Desde ento, houve uma
lenta retomada da participao das exportaes intrabloco, conjugada com uma
leve tendncia de queda da participao das importaes intrabloco nos ltimos
anos. De toda forma, a participao deste tipo de comrcio no total do comrcio
exterior do Mercosul ainda no retomou nveis de 1992, quando o processo de
integrao dava seus primeiros passos.
292
GRFICO 1
Participao do comrcio intraMercosul no comrcio total 1990-2008

(Em %)
25
20
15
Exportaes
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
10
Importaes
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior (MDIC).
Como era de se esperar, dado o grau de assimetrias estruturais presentes

no processo de integrao do Mercosul, os pases menores, Paraguai e Uruguai,
tm nos parceiros do bloco um importante mercado para exportao (grfico 2).
A partir deste grfico, pode-se observar os custos para as pequenas economias
relativos no participao ou eventual sada do bloco. Chama ateno, contudo, a clara tendncia de queda na participao das exportaes para o Mercosul
nas exportaes totais do Paraguai e do Uruguai desde 1997. Se naquele ano e
no seguinte, 1998, as exportaes para o Mercosul representavam mais de 50%
do total exportado pelo Uruguai e mais de 60%, em 2000, do total exportado
pelo Paraguai, tais ndices estavam, em 2008, inferiores a 30% no primeiro e a
50% no segundo. A queda significativa da importncia das exportaes para o
bloco no Uruguai parece indicar, alm de efeitos negativos das crises do perodo,
uma busca por diversificao de destinos de exportaes. igualmente digno de
nota que a participao das exportaes para o Mercosul no total exportado por
Brasil e Argentina em 2008 no alcanaram os nveis de 1997. No caso do Brasil,
houve uma clara diversificao de destino de exportaes nos ltimos anos, o que,
somado s crises dos pases vizinhos, dificultou a retomada de importncia de
exportaes para o Mercosul aos nveis da dcada de 1990.
293
GRFICO 2
Participao das exportaes para o Mercosul em relao ao total exportado por

cada pas 1990- 2008
(Em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
1997
1998
1999
Brasil
2000
2001
2002
Argentina
2003
2004
Paraguai
2005
2006
2007
2008
Uruguai
Fontes: FMI e bancos centrais.
Ao se tomar por base o quadro estrutural de assimetrias no Mercosul, no

qual a importncia da economia brasileira na regio fica patente, surge a discusso
sobre o papel do pas como comprador de ltima instncia, ou locomotiva econmica do bloco. Segundo essa viso, o Brasil deveria ter uma atuao enquanto
garantidor, via importaes e saldo comerciais negativos, de parte da demanda
efetiva nos demais pases do bloco, fomentando o crescimento econmico dos
parceiros menores e menos estruturados economicamente. Todavia, os dados so
claros em apresentar um quadro em que na maioria dos anos observa-se o inverso:
o Brasil importando menos dos parceiros do Mercosul e tendo supervits comerciais com quase todos eles. Os grficos a seguir do conta desse fenmeno.29
29. importante colocar que uma anlise desagregada no mbito das entidades subnacionais dos pases-membros
do Mercosul fica impossibilitada dadas as inexistncias de estatsticas de comrcio entre estas. Se tal anlise fosse
possvel, talvez se pudesse observar um comportamento semelhante quele do quadro de PIB per capita e de IDH, um
vez que h uma clara concentrao espacial do processo de integrao, no Sul-Sudeste do Brasil e na provncia cidade
de Buenos Aires na Argentina.
294
GRFICO 3
Participao das importaes do Mercosul em relao ao total importado

por cada pas 1990-2008
70
60
50
40
30
20
10
0
1997
1998
1999
2000
Brasil
2001
2002
Argentina
2003
2004
Paraguai
2005
2006
2007
2008
Uruguai
Fontes: FMI e Bancos Centrais.
Como se observa no grfico 3, h uma tendncia de crescimento da participao das importaes do Mercosul para a Argentina no perodo 1997-2008.
Para o Paraguai e o Uruguai, verifica-se uma maior participao relativa das
importaes do Mercosul para seus mercados, assim como para as exportaes,
ainda que com flutuaes importantes ao longo do perodo em anlise. Destarte,
fica clara a maior dependncia comercial destes pases em relao ao bloco, o que
denota as assimetrias estruturais encontradas no Mercosul.
A participao das importaes vindas de pases do bloco econmico para o
Brasil no total das importaes brasileiras vem caindo paulatinamente h 12 anos,
saindo de cerca de 16%, em 1997, para 8,6% em 2008. Ademais, vale salientar que
a importao de bens intermedirios ganhou participao na pauta de importaes
vindas do Mercosul para o Brasil, no perodo em anlise, em detrimento de bens de
consumo. Segundo a Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) do MIDC, a participao de bens intermedirios na pauta de importaes vindas do Mercosul para o Brasil
saiu de 39,5% em 1998 para 49,1% em 2008. J a de bens de consumo caiu de 43,8%
em 1998 sendo 19,2% de bens durveis e 24,6% de no durveis para 29,5% em
2008 com 17,2% da participao de bens durveis e 12,3% da de bens no durveis.
A ideia do Brasil como locomotiva econmico-comercial do bloco perde
fora tambm quando se observa o balano comercial do Brasil com os parceiros
do Mercosul. O grfico 4 sintetiza tais dados, de 1990 a 2008. Ao se analisar os
dados, constata-se que o Brasil obteve supervits constantes, desde a criao do bloco,
295
com o Paraguai. Com o Uruguai e a Argentina, observa-se flutuao entre supervits

e dficits ao longo do perodo, tendo, contudo, uma predominncia do primeiro pas
em relao ao segundo, seja em nmero de anos, seja em valores absolutos.30
GRFICO 4
Saldo da balana comercial do Brasil com pases do Mercosul 1990-2008

4.500
3.500
2.500
1.500
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
-500
1990
500
-1.500
-2.500
Argentina
Uruguai
Paraguai
Fonte: MDIC.
A partir dos dados apresentados, verifica-se que o papel que o Brasil poderia
ter como comprador de ltima instncia perante os pases parceiros do Mercosul
no encontra bases na realidade do comrcio e da economia do bloco. Tal papel,
se exercido de fato, poderia ser um importante elemento para lidar com as assimetrias estruturais presentes entre os pases do Mercosul e ajudaria igualmente a
reforar a liderana brasileira no processo de integrao regional.
3 O TRATAMENTO DAS ASSIMETRIAS NO MBITO DO MERCOSUL 1991-2008
3.1 A inflexo na posio do Mercosul em relao temtica das assimetrias
Normalmente, os autores que escrevem sobre Mercosul, seja para defender o atual
modelo de integrao, seja para critic-lo, utilizam critrios que permitem dividir
o processo de constituio do bloco sub-regional em diferentes fases. Um recorte
muito comum separa o referido processo em trs estgios distintos. O primeiro compreende o perodo entre 1991 e 1998, em que a estrutura poltico-institucional do
Mercosul consolidada e, concomitantemente, a corrente de comrcio intrabloco
atinge seu paroxismo. O segundo, que vai de 1999 a 2002, diz respeito crise econmico-comercial do Mercosul, iniciada aps a maxidesvalorizao da moeda brasileira
30. Para uma anlise do Mercosul com dados econmicos e comerciais, ver Baumann e Mussi (2006).
296
e que, posteriormente, se agrava com a crise financeira argentina decorrente do fim

do regime cambial adotado at ento (currency board 1991-2001). O terceiro, que
se inicia em 2003, tem sido caracterizado como uma tentativa de retomada do processo de integrao a partir de uma nova perspectiva, em que se procura conferir
maior visibilidade s dimenses social e poltico-institucional da integrao, no se
restringindo, portanto, apenas a aspectos comerciais (HOFFMANN et al., 2008).
Embora essa diviso do bloco em fases com base em critrios de expanso/retrao dos fluxos comerciais ou/e de fortalecimento/enfraquecimento institucional seja didtica e ajude a compreender de que maneira as conjunturas polticas e
econmicas, vivenciadas pelos pases-membros, afetam o processo de integrao, ela
no contempla outra dimenso de anlise do Mercosul, indispensvel para o fortalecimento do bloco, que concerne s assimetrias existentes entre os pases-membros.
Como mencionado anteriormente, desde a constituio do bloco, as pronunciadas assimetrias (estruturais e de polticas) existentes entre os Estados do Mercosul
tm-se revelado um desafio para o aprofundamento do processo de integrao.
Como previamente assinalado, estas dificultam a existncia de ganhos mtuos entre
naes integrantes do bloco, o que tende no s a reforar as diferenas existentes
no mbito do bloco, mas tambm contribui para elevar a insatisfao dos pases
menores, sobretudo em momentos de crises conjunturais. Ao persistir essa situao,
o apoio ao processo de integrao junto aos atores domsticos tende a diminuir e,
consequentemente, o Mercosul perde legitimidade. Realmente, diferentes estudiosos
tendem a concordar que as acentuadas diferenas de porte econmico entre os scios
constituem um obstculo para se atingir objetivos comuns e, portanto, necessitam de
respostas efetivas (BIZZOZERO; ABREU, 2000 apud GIORDANO et al., 2004).
Curiosamente, at 2003, a tentativa de se reduzir tais assimetrias no figurava
como prioridade na pauta de negociaes dos pases-membros do Mercosul. Visto
que o bloco sub-regional surgia em um contexto marcado pelo predomnio de ideias
e de diretrizes liberalizantes, prevalecia, naquele momento, a premissa de igualdade
de tratamento nas negociaes comerciais internacionais, influenciada pelo iderio
liberal de igualdade de oportunidades.31 Conforme j mencionado, a questo das
assimetrias ficou praticamente margem do processo de negociao do Tratado de
Assuno, no qual se procurou equacionar as profundas diferenas entre as economias dos pases integrantes do bloco por meio do estabelecimento de mecanismos
que permitissem maior flexibilidade s economias menores (Paraguai e Uruguai) em
face dos compromissos firmados no mbito do recm-institudo Mercosul.32
31. Esse iderio est representado na chamada Clusula de Nao mais Favorecida (NMF) presente no antigo GATT e
na atual OMC. Segundo essa clusula, toda e qualquer preferncia concedida a um pas deve ser estendida aos demais,
independentemente do nvel de desenvolvimento socioeconmico das naes envolvidas.
32. A taxonomia referente s medidas de tratamento especial e diferenciado em polticas comerciais no mbito de
acordos de integrao regional foi compilada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), pela Comisso
Econmica para Amrica Latina e Caribe (Cepal) e pela Organizao dos Estados Americanos (OEA) no mbito do
Comit Tripartite. Para saber mais sobre o assunto, ver Giordano et al. (2004).
297
Conforme j assinalado, no tocante liberalizao comercial o Tratado de

Assuno apenas menciona em seu Art. 6o que os pases-membros reconhecem diferenas pontuais no ritmo de liberalizao comercial para as Repblicas do Uruguai
e do Paraguai. O referido tratado elencou, ainda, em seus Anexos I e II, uma quantidade de produtos que os dois pases menores poderiam manter temporariamente
fora do livre comrcio intrabloco, bem como regras de origem mais flexveis para
agregao de contedo local, respectivamente. A despeito dessas excees pontuais,
no Tratado de Assuno predominou o princpio da reciprocidade, no havendo
sequer meno ao termo assimetria33 (TRATADO DE ASSUNO, 1991).
Embora no prembulo do Protocolo de Ouro Preto tenha-se chamado a ateno para a necessidade de uma considerao especial em relao aos pases e regies
menos desenvolvidas do Mercosul (PROTOCOLO DE OURO PRETO, 1994),
as assimetrias no mbito do bloco continuaram sendo tratadas por meio de polticas
negativas, em que se concediam, s economias menores, flexibilidades em relao
aos compromissos assumidos estas tambm foram aplicadas recm-instituda
TEC, que surgiu permeada de excees. Assim, no se cogitou, em dezembro de
1994, desenvolver polticas positivas34 que reduzissem as disparidades econmicas
entre os pases-membros por meio de medidas explcitas de apoio. Optou-se, ao
contrrio, por manter a reciprocidade como princpio orientador do processo de
integrao35 (PROTOCOLO DE OURO PRETO, 1994).
A partir de 2003, no entanto, verifica-se uma inflexo na postura dos pases
do Mercosul, e em especial do Brasil, referente ao tratamento das assimetrias presentes no bloco. Assim, em um contexto de esforo poltico para sua revitalizao,
os presidentes dos pases-membros percebem que o enfrentamento das disparidades
intrabloco constitu uma pr-condio para o aprofundamento do Mercosul. Como
consequncia, o tratamento de assimetrias torna-se uma temtica permanente nas
declaraes conjuntas36 dos presidentes dos Estados Partes do Mercosul.
Embora as referidas citaes no tenham apresentado uma evoluo em termos de quantidade, percebe-se uma no discurso poltico com relao a essa tem33. Vale lembrar tambm que a ausncia de referncias relativas a assimetrias no Tratado de Assuno deve-se ao fato
de que tal acordo uma adaptao da Ata de Buenos Aires (ACE-14), tratado firmado entre os dois maiores scios, em
dezembro de 1990, que incorporou os dois pases menores segundo os termos negociados pelo Brasil e pela Argentina.
34. As polticas denominadas como positivas referem-se quelas que buscam reduzir as assimetrias por meio da interveno ativa dos Estados, mediante a elaborao de polticas e de programas e aes que diminuam as disparidades
produtivas e socioeconmicas entre os pases-membros do bloco. Por sua vez, as polticas negativas referem-se quelas
que se limitam apenas a flexibilizar as normas existentes para os pases menos desenvolvidos, seja em relao ao contedo dos compromissos assumidos, seja em relao aos prazos. Essa taxonomia difere-se dos conceitos de integrao
positiva e de integrao negativa, muitos comuns na literatura sobre integrao regional. Para saber mais sobre esses
conceitos, ver Caetano et al. apud Caetano (2009).
35. Cumpre salientar que a aplicao do princpio da reciprocidade entre pases desiguais contribui para preservar as
disparidades entre estes.
36. As Declaraes Conjuntas dos Presidentes fornecem as principais diretrizes e prioridades polticas do bloco. Vale salientar que a temtica das assimetrias passou a no apenas constar nestas, mas tambm se tornou um tema constante
nas Decises do Conselho Mercado Comum e nas Resolues do Grupo Mercado Comum (GMC).
298
tica (quadro 1). Esse progresso verifica-se na maneira pela qual os pases-membros
referem-se ao tema assimetrias. O discurso, que aparece em 2003 com essa mesma
expresso, em 2004, passa a ser denominado reduo de assimetrias e, em 2007,
substitudo pela designao superao de assimetrias, assumindo, portanto, um
tom poltico ainda mais forte, o que demonstra a mudana na postura dos pases
do Mercosul, sobretudo por parte do Brasil e da Argentina, em relao forma de
se enfrentar esse desafio no mbito do bloco.37
QUADRO 1
Nmero de Citaes
Categoria
Tratamento de assimetrias
Documento
Nmero de Citaes
XXIV Reunio do CMC

Assuno
18 de junho de 2003
Reunio Extraordinria
Assuno
15 de agosto de 2003
XXV Reunio do CMC

Montevidu
16 de dezembro de 2003
XXVI Reunio do CMC

Porto Iguau
8 de julho de 2004
XXVII Reunio do CMC

Ouro Preto
17 de dezembro de 2004
XXVIII Reunio do CMC

Assuno
18 a 20 de julho de 2005
XXIX Reunio do CMC

Montevidu
7 a 9 de dezembro de 2005
XXX Reunio do CMC

Crdoba
21 de julho de 2006
XXXII Reunio do CMC

Rio de Janeiro
18 e 19 de janeiro de 2007
XXXIII Reunio do CMC

Assuno
julho de 2007
Fonte: Declaraes Conjuntas dos Presidentes dos Estados-membros de 2003 a 2007.
Apesar de o tema referente ao equacionamento das assimetrias ter se tornado

uma das prioridades do discurso e da agenda poltica do Mercosul desde 2003,
37. A expresso superao de assimetrias permanece presente nos pontos 09 e 11 do Comunicado Conjunto dos
Presidentes dos Pases-membros na XXXIII Reunio do CMC, em junho de 2007, e na Deciso CMC/DEC no 06/2007 sobre superao de assimetrias e a Deciso CMC/DEC no 33/2007 sobre o Plano Estratgico para Superao de Assimetrias.
299
faz-se necessrio analisar o que o bloco tem efetivamente realizado, em termos

de polticas pblicas, para superar as disparidades produtivas e socioeconmicas
entre os pases-membros.
3.2 Polticas para a compensao de assimetrias no Mercosul:
os primeiros passos
Conforme j indicado, os processos de integrao econmica em geral demonstram que a liberalizao dos fatores de produo (objetivo do Mercosul) per se
no suficiente para garantir a convergncia dos nveis de desenvolvimento entre
Estados Partes. A teoria e a evidncia emprica sugerem que investimentos em
infraestrutura e capital humano so indispensveis para reduzir custos de transao e atrair investimentos estrangeiros, de modo que as regies mais pobres e
distantes dos centros dinmicos do bloco possam auferir os benefcios oriundos
do processo de integrao38 (SECRETARIA DO MERCOSUL, 2006, p. 12-18).
Os quatro membros plenos do Mercosul, em particular o Brasil, perceberam, ento, que o sucesso do processo de integrao do bloco sul-americano
demandaria aes positivas, voltadas superao de assimetrias entre os scios e
s iniciativas de integrao de cadeias produtivas. O Brasil, por ser a maior economia no mbito do Mercosul, tem sido frequentemente demandado pelos demais
pases a alterar sua postura frente s profundas assimetrias intrabloco. Esperava-se
que o governo brasileiro tomasse a liderana e arcasse com a maior parte dos
custos na criao de instrumentos capazes de reduzir as diferenas produtivas
entre os Estados integrantes do bloco sul-americano. Com a mudana na posio
brasileira frente a essa questo nos primeiros anos da dcada de 2000, o Mercosul,
capitaneado pelo Brasil, procurou elaborar polticas e programas concretos para
diminuir as assimetrias no mbito do bloco sub-regional.
O objetivo da presente seo consiste, portanto, em analisar as medidas
implementadas at o momento, a fim de aferir se elas tm cumprido sua finalidade, e apresentar, se necessrio, proposies para aperfeio-las. Uma ressalva
a ser feita diz respeito ao tipo de polticas que sero analisadas. A finalidade
efetuar um estudo crtico sobre as medidas de natureza positiva, que passaram a
ser adotadas a partir de 2003 com vista a amainar as disparidades na organizao
sub-regional. As negativas, que se assentam sobre excees face aos acordos firmados, no sero estudadas, visto que tais flexibilidades inviabilizam a consolidao
do da integrao e so, portanto, reconhecidamente deletrias ao bom funcionamento do Mercosul. Alm disso, segundo o Tratado de Assuno, essas medidas
de natureza negativa deveriam, teoricamente, ter carter temporrio.
38. As evidncias revelam que a desconcentrao da atividade econmica em um contexto de integrao regional s
tende a ocorrer quando investimentos em infraestrutura melhoram o acesso dos pases e das regies relativamente
mais pobres aos mercados dos territrios e das naes mais ricas do bloco econmico
300
3.2.1 O Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul
Na nova etapa do processo de integrao, os quatros scios do Mercosul iniciaram a elaborao de polticas para reduzir as assimetrias entre os pases-membros.
Aprovaram, no mbito do CMC, a Deciso CMC no 27/2003, que tinha por
finalidade Promover no curso do ano 2004, os estudos para o estabelecimento
no Mercosul de Fundos Estruturais destinados a elevar a competitividade dos
scios menores e daquelas regies menos favorecidas. Dessa iniciativa, surge,
com a Deciso CMC no 45/2004, o Focem, posteriormente regulamentado pelas
Decises CMC nos 18/2005 e 24/2005.39
Para facilitar a compreenso da anlise a ser feita sobre esse fundo, ela ser
apresentada em tpicos.
3.2.1.1 Objetivo do Focem
No tocante ao seu objetivo, e a fim de cumpri-lo, o Focem foi concebido para

atuar em diversas reas, como est explicito no Art. 1o dos regulamentos do fundo,
(...) destinado a financiar programas para promover a convergncia estrutural,
desenvolver a competitividade e promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas; apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (CONSELHO
MERCADO COMUM, 2005).
Essa multifuncionalidade na destinao dos recursos do fundo revela-se

acertada, pois o desafio das assimetrias multifacetado e sua reduo requer uma
atuao em diversas frentes. Por isso, a diviso feita para enquadrar os projetos
nas quatro categorias mencionadas (Programas de Convergncia Estrutural, de
Desenvolvimento da Competitividade, de Coeso Social e de Fortalecimento da
Estrutura Institucional e do Processo de Integrao) contribui para priorizar as
reas em que as disparidades entre os pases-membros so maiores. Tais programas
direcionam recursos para quatro setores-chave, cuja reduo das diferenas entre
os scios indispensvel para equacionar o desafio das assimetrias no mbito do
Mercosul, a saber: infraestrutura fsica,40 estrutura produtiva, ndices sociais dos
Estados Partes e fortalecimento institucional do bloco (CMC no 18/2005, Art. 30).
lcito afirmar que o aprofundamento da integrao sub-regional passa, necessariamente, pela diminuio das disparidades entre os scios nas reas supracitadas.
A carncia de infraestrutura sobretudo viria e energtica nos pases-membros e
39. Segundo o Art. 22 do Regulamento do Focem (Deciso CMC no 18/2005), o fundo ter vigncia de dez anos a
partir da primeira contribuio de um Estado-membro. Aps esse perodo, ele ser reavaliado e se decidir sobre a
convenincia ou no de sua continuidade.
40. Consoante o Art. 12 do Regulamento do Focem (Deciso CME no 18/05), os recursos destinados especialmente
para os programas relacionados infraestrutura devem ser, durante os primeiros quatro anos do fundo, direcionados
prioritariamente para a infraestrutura fsica que facilite a integrao do Mercosul.
301
entre eles consiste em um obstculo real para a ampliao dos fluxos dos fatores de
produo intrabloco, alm de reduzir a competitividade do Mercosul face a outros
concorrentes internacionais. No que se refere estrutura produtiva, a assimetria
existente entre o Brasil e os demais parceiros, sobretudo em relao ao Paraguai e ao
Uruguai, dificulta a apropriao de benefcios econmicos oriundos da integrao
pelos scios menores, o que gera insatisfao e desentendimentos polticos.
No que tange s questes sociais, importante assinalar que a integrao
econmica tende a conduzir especializao produtiva, o que afeta pases, regies
e setores econmicos pouco competitivos e tem impactos sociais medida que
gera concentrao econmica e desemprego. Como resultado, a legitimidade e o
apoio poltico dos pases ao processo de integrao tendem a diminuir. Disto o
porqu de as disparidades sociais no mbito do Mercosul serem uma das prioridades do Focem, visto que podem constituir um entrave ao aprofundamento da
integrao sub-regional. O fortalecimento institucional do Mercosul, por sua vez,
essencial para que todos esses programas de reduo de assimetrias possam ser
elaborados, executados e fiscalizados da maneira mais eficiente e eficaz possvel.
Outro aspecto que chama ateno referente ao Art. 1o do Regulamento do
Focem (CMC no 18/2005) consiste na afirmao de que os recursos do fundo
sero destinados a financiar os programas das economias menores e das regies menos desenvolvidas do Mercosul. Percebe-se que, de forma tcita, o bloco
sub-regional decidiu adotar um conceito de assimetrias com base em dois critrios, consentneo realidade do bloco: o primeiro leva em considerao as diferenas de tamanho entre os scios,41enquanto o segundo enfatiza uma noo
tradicional de desigualdade, assentada na diferena per capita entre as regies
menos desenvolvidas do Mercosul.
Essa dupla vinculao do conceito de assimetria essencial para balizar a destinao dos recursos. Com efeito, por maiores que sejam as disparidades do Brasil e da
Argentina face aos scios menores, fosse o critrio para recebimento das verbas apenas
tamanho, regies destes pases com baixa renda per capita e baixo IDH no teriam
acesso ao Focem. Problema semelhante ocorreria caso os parmetros contemplassem
to somente os baixos nveis de renda per capita e IDH das regies menos desenvolvidas como normalmente ocorre na UE (SECRETARIA DO MERCOSUL, 2006).
Nesse caso, o Paraguai e, sobretudo, o Uruguai seriam preteridos no recebimento de
recursos, j que os ndices referentes a esses dois critrios em regies como o Nordeste
e o Norte do Brasil esto entre os piores do Mercosul.42 Por isso, a utilizao de
ambos os parmetros revela-se apropriada realidade do bloco.
41. Essa diferena de tamanho medida em termos de superfcie, populao e PIB.
42. Essa comparao j foi apresentada na introduo. Alm disso, Paraguai e Uruguai esto sendo considerados como
regies individuais, dado seu tamanho, conforme anteriormente exposto.
302
3.2.1.2 Fonte de recursos
Os recursos que compem o Focem so de natureza pblica, aportados pelos

pases-membros do Mercosul, e tm um carter no reembolsvel (Arts. 6o e 14
do CMC no 18/2005). A diviso das contribuies a serem realizadas pelos scios
procurou refletir o peso das economias de cada pas em relao ao bloco, como se
pode observar no grfico 5 a seguir:
GRFICO 5
Contribuio dos pases do Mercosul ao Focem

(Em US$ 100 milhes/ano)
2%
1%
Brasil
27%
Argentina
Uruguai
Paraguai
70%
Fonte: CMC no 18/2005, Art. 6o.
Com efeito, dos US$ 100 milhes a serem depositados no Focem anualmente, o Brasil deve aportar 70% dos recursos; a Argentina, 27%; o Uruguai,
2%; e o Paraguai, 1%. Tambm permitido ao fundo receber doaes de terceiros
pases e organizaes internacionais (CMC no 18/2005, Art. 8o).
Assim como no caso das contribuies, o Regulamento do Focem tambm
estabelece o montante mximo que cada um dos scios pode receber anualmente.
Evidentemente que, nessa distribuio, procurou-se privilegiar as economias
menores, como se verifica no grfico 6. Consoante o propsito de fazer frente s
assimetrias intrabloco, Paraguai e Uruguai tm direito de utilizar at 48% e 32%
anuais dos recursos do fundo referentes aos US$ 100 milhes, respectivamente.
Brasil e Argentina, por sua vez, podem sacar at 10% anualmente para investir
em projetos que visem a mitigar as disparidades entre os parceiros do Mercosul
(CMC no 18/2005, Art. 10).
303
GRFICO 6
Montante mximo a receber do Focem

(Em US$ 100 milhes/ano)
10%
48%
10%
Brasil
Argentina
Uruguai
Paraguai
32%
Fonte: CMC no 18/2005, Art. 10.
Nota-se que o percentual de recursos destinado a cada um dos scios anualmente fixo, independentemente da categoria em que o programa financiado
se enquadre (convergncia estrutural, coeso social, desenvolvimento da competitividade e fortalecimento da estrutura institucional do Mercosul). Tal formato
desconsidera, portanto, os distintos graus de assimetrias entre os pases-membros
no mbito dessas quatro reas definidas pelo Focem.
O exemplo brasileiro ilustrativo nesse sentido. Como se observou na seo
anterior, ao se cruzarem os nveis de renda per capita e os IDHs dos quatro parceiros do bloco, verifica-se que, entre as regies com os piores ndices, uma grande
parte localiza-se no Nordeste e no Norte do Brasil. A despeito dessa realidade,
ainda assim, o Brasil s pode sacar 10% dos recursos destinados ao Focem anualmente. O montante direcionado aos scios no se altera, portanto, em razo das
disparidades entre os pases-membros nessas quatro categorias criadas pelo fundo.
Esse formato resultado de uma deciso poltica do Brasil. Embora economicamente fizesse mais sentido instituir, no mbito do Focem, critrios objetivos
para medir os diferentes graus de assimetrias entre os parceiros do bloco subregional,43 de modo que a porcentagem de recursos destinada a cada um dos
membros variasse em uma proporo inversa s suas carncias nas reas em que
43. A ttulo de exemplo, o Brasil, com base em parmetros de renda per capita e IDH, receberia uma porcentagem
maior dos recursos anuais do Focem para os programas na rea de coeso social, ao passo que, para a categoria de
desenvolvimento da competitividade, o pas teria acesso a um montante anual menor, j que, neste quesito, a economia brasileira evidentemente mais competitiva que as demais integrantes do bloco embora fosse interessante
criar critrios objetivos para definir as assimetrias entre os pases-membros nas quatro categorias do fundo, de forma
a distribuir os recursos segundo a classificao do pas em cada rea.
304
se enquadram os programas do fundo, o governo brasileiro optou por manter

percentuais fixos a fim de beneficiar os demais parceiros e assim compensar as
assimetrias intrabloco.
3.2.1.3 Gesto dos projetos financiados
O processo de escolha dos projetos e de liberao de recursos do Focem passa

por inmeras instncias para ser aprovado. Os pases-membros que desejarem ter
acesso a tais recursos precisam apresentar o projeto chamada Unidade Tcnica
Nacional (UTN), que responsvel pela gesto completa de todo projeto financiado pelo Fundo. Esta encarregada de averiguar se os projetos apresentados pelos
entes nacionais atendem aos requisitos tcnicos estabelecidos pelo regulamento.
responsvel, ademais, por acompanhar a execuo dos projetos que recebem
recursos do Focem com vista a aferir o cumprimento dos objetivos estabelecidos
nos programas financiados com verbas deste44 (CMC no 18/2005, Art. 18).
A UTN realiza, portanto, essa primeira avaliao e, uma vez cumpridas as
exigncias de ordem tcnica, apresenta o projeto Comisso de Representantes
Permanentes do Mercosul (CRPM). Esta, por sua vez, verifica se os projetos apresentados atendem aos critrios de exigibilidade e, se atenderem, os repassa para a
Unidade Tcnica do Focem (UTF), que fica sob a responsabilidade do Diretor da
SM. Esta unidade realiza nova anlise tcnica dos projetos e os envia novamente
CRPM, que faz seu prprio relatrio e o transmite ao GMC que, aps anlise,
tambm elabora sua exposio dos fatos e a envia ao Conselho Mercado Comum,
que emite deciso final sobre os projetos (CMC no 18/2005, Captulo IV).
Vale lembrar que, atendidos os requisitos tcnicos, qualquer entidade pblica
dos pases-membros pode ter acesso aos recursos do Focem (CMC no 18/2005,
Art. 18). Estados e municpios podem, portanto, apresentar projetos UTN com
a finalidade de receberem verbas do fundo. Essa possibilidade facilita s regies
que necessitam o acesso mais rpido ao Focem, dispensando a intermediao do
governo federal, o que reduz a burocracia para se ter permisso aos recursos.
A respeito do procedimento de aprovao, cumpre sublinhar que o projeto passa por seis diferentes instncias antes de ser efetivamente aprovado, o que
revela a seriedade na escolha dos programas a serem financiados e a tentativa do
Mercosul de evitar que os recursos sejam direcionados para projetos inidneos ou
que no se coadunam aos interesses do bloco (figura 1).
44. Segundo o Regulamento do Focem, a responsabilidade em verificar se o desenvolvimento dos projetos financiados
com recursos do fundo est ocorrendo conforme os objetivos propostos do Estado beneficiado, que representado
pela UTN, responsvel pela apresentao, avaliao e execuo dos projetos (CMC no 18/2005, Art. 18).
305
FIGURA 1
Procedimentos de aprovao de projetos

UTNF AR
UTNF BR
UTNF PA
UTNF UR
P
R
O
J
E
T
O
S
C
R
P
M
U
T
F
/
S
M
+
G
A
H
E
E
L
E
G
V
E
I
S
P
A
R
E
C
E
R
C
R
P
M
G
M
C
C
M
C
Fonte: Site oficial do Focem.(www.mercosur.int/focem).
Cumpre, todavia, fazer uma ressalva. A ltima instncia do processo de

aprovao de projetos, o CMC, constituda por ministros dos pases-membros
normalmente pelos ministros das relaes exteriores e da fazenda de cada um dos
parceiros , o que deixa o mecanismo de tomada de deciso suscetvel a influncias polticas na aprovao dos projetos do Focem.
3.2.1.4 Projetos prioritrios do Focem
Segundo as informaes fornecidas pela pgina eletrnica oficial do Fundo de

Convergncia Estrutural, no decorrer de dois anos de funcionamento (2007 e
2008), foram aprovados 25 projetos no valor de US$ 197.736.479,00 como se
verifica no quadro 2.
TABELA 9
Projetos aprovados no mbito do Focem

Pas
Descrio
Montante total do projeto (US$)
Paraguai
Mercosur - Hbitat
12.914.680
Paraguai
Mercosur - Roga
Paraguai
Acceso y circunvalacin Asuncin
14.860.000
Paraguai
Apoio integral a microempresas
5.000.000
Paraguai
Laboratorio de biosegurana
Paraguai
Corredores Viales
16.990.294
Regional
Pama1
16.339.470
Uruguai
Rota 26 Melo -Arroyo Sarandi
7.929.000
Uruguai
Internalizao Produtiva software e biotecnologia
1.500.000
Uruguai
Economia social de fronteira
1.646.820
Uruguai
Clasificadores
1.882.000
Uruguai
Intervenes Multiplas en Assentamentos
1.411.765
Uruguai
Rota 12 Empalme Rota 54 Rota 55
4.371.000
SMa
Tarifa Externa Comm
9.705.882
4.800.000
50.000
(Continua)
306
(Continuao)
Pas
Descrio
Montante total do projeto (US$)
SM
Base de dados jurisprudencial
SM
Mapeo
Paraguai
Sist. de gua potvele Saneam, rurais, indg.
39.470.702
Paraguai
Rota 8, San Salvador Ramal Rojas Potrero
6.344.800
Paraguai
Desenvolvimento de produtos tursticos Iguaz Misiones
1.302.730
Paraguai
Pavimentao Rotas 6 y 7- Franco Cedrales
5.846.500
Paraguai
Pavimentao Rota 2 -Bernardino Caballero
5.186.500
Paraguai
Recapado Rota 1 y 6- Graneros del Sur
4.004.000
Paraguai
Mercosul Ypor
Brasil
Implementao da biblioteca Biunila-unila e do Imea
Paraguai
50.000
70.900
7.588.848
22.000.000
DETIEC2
6.470.588
197.736.479
Fonte: SM e site oficial do Mercosul.

Notas: 1Programa de Ao Mercosul Livre de Febre Aftosa.

2
Desenvolvimento Tecnolgico, Inovao e Avaliao da Conformidade.
Como visto anteriormente, os programas inscritos no quadro 2 se enquadram em diferentes categorias. Essa diviso permite apreender no que a maior
parte dos recursos do Focem tem sido aplicada.
GRFICO 7
reas de aplicao dos recursos do Focem 2007-2008

16%
28%
Coeso Social
Convergncia Estrutural
20%
Desenvolvimento
da Competitividade
Fortalecimento da Estrutura
Institucional do Mercosul
36%
Fonte: Site do Focem.
Nota-se, portanto, que os programas ligados s reas de convergncia estrutural (36%) e coeso social (28%) tm recebido a maior parcela dos recursos do
Focem, o que era de se esperar, dadas as enormes demandas dos pases-membros
nessas reas. A desagregao desses nmeros por Estado permite, por sua vez, identificar como esses programas se tm distribudo entre os integrantes do Mercosul.
307
No tocante quantidade de projetos financiados por pas, verifica-se a

seguinte distribuio: 56% para o Paraguai; 24% para o Uruguai; 12% para a
SM; 4% para o Brasil; e nenhum projeto aprovado para a Argentina, como se
pode atestar no grfico 8.
GRFICO 8
Quantidade de projetos financiados pelo Focem 2007-2008

4%
12%
Paraguai
4%
Uruguai
0%
Argentina
Brasil
SM
Regional
24%
56%
Fonte: Site oficial do Focem.
Em relao ao grfico 8, importante assinalar que os dados referem-se

ao nmero de projetos que j foram aprovados e esto em fase de execuo.45
Observa-se, assim, que os scios menores apresentaram o maior nmero de
projetos no mbito do Focem. De fato, 80% dos programas financiados com
recursos do fundo pertencem aos dois scios menores, ao passo que, no perodo
analisado, Brasil e Argentina apresentaram participao marginal na utilizao de
suas verbas. A fim de ajudar na compreenso, igualmente relevante apresentar a
distribuio dos recursos do Focem, em termos de valores dos programas, entre os
pases-membros do Mercosul. Dessa maneira, poder-se- cruzar os dados referentes quantidade de programas financiados e aos valores de tais financiamentos.
Assim, em termos de valores custeados com os recursos do Focem, o Paraguai
obteve 71% destes; o Brasil, 11,1%; o Uruguai, 9,5%; programas regionais
envolvendo mais de um pas do bloco, 8,3%; a SM, 0,1%; e nenhum valor foi
observado no caso da Argentina.
45. Embora no haja projetos em curso na Argentina no perodo observado, dois programas no valor de
US$ 16.710.354,00 oriundos do pas esto em fase de anlise e aguardam aprovao. Vale ressaltar, ademais,
que os recursos direcionados SM visam fortalecer institucionalmente o bloco. A categoria regional, por sua vez, diz
respeito a projetos pluriestatais, cujos benefcios contemplam mais de um pas do Mercosul o nico projeto dessa
natureza recebeu recursos do Focem para erradicar a febre aftosa no mbito do bloco. O programa chama-se Pama e
recebeu aportes no valor de US$ 13.888,540.
308
GRFICO 9
Recursos do Focem distribudos intrabloco 2007-2008

4%
0%
12%
Paraguai
Uruguai
Argentina
Brasil
4%
SM
Regional
0%
56%
Fonte: Site oficial do Focem.
Contrastando ambos os grficos, verifica-se que tanto em termos de quantidade de projetos como de valores, a maior parte dos recursos tem sido direcionada para as economias menores do bloco. Assim, o Paraguai tem sido o mais
beneficiado, sendo responsvel por 56% do nmero de programas financiados
e por 71% dos valores recebidos. Os recursos do Focem tm sido igualmente
importantes para o Uruguai, j que a porcentagem da quantidade de projetos
financiados e de seus respectivos valores somam 24% e 9,5%, respectivamente
(grficos 8 e 9). No que se refere ao valor dos programas, vale fazer uma ressalva,
visto que o Brasil figura como o segundo maior receptor. Na realidade, o Estado
brasileiro aparece como o segundo pas que mais recebe recursos, em funo do
elevado valor do financiamento do nico projeto brasileiro, referente construo da Universidade Federal da Integrao Latino-Americana (Unila) em Foz do
Iguau, o que gera distores, j que a soma de todos os projetos uruguaios
menor que o montante do nico programa em curso no Brasil.
O quadro 3 permite identificar, por sua vez, as prioridades na alocao desses recursos entre os integrantes do Mercosul. 46
46. Tendo em vista que a Argentina detm dois projetos em anlise, porm, nenhum ainda aprovado, optou-se por
inclu-los na anlise de distribuio de programas por pas.
309
TABELA 10
Principais destinos dos recursos do Focem por pas 2007-2009
Argentina
Convergncia estrutural
Desenvolvimento da
competitividade
Coeso social
Brasil
Paraguai
Uruguai
SM
Pluriestatal
Mercosul (Total)
Fortalecimento da
estrutura institucional
1
10
Fonte e elaborao a partir do site oficial do Mercosul.
Cruzando-se os dados dos programas por pas, constata-se, de fato, que

Paraguai e Uruguai tm sido os principais receptores dos recursos do Focem.
Entre as classificaes criadas pelo fundo, destaca-se a quantidade de projetos
financiados nas reas de convergncia estrutural, que visa financiar a infraestrutura, e de coeso social, cujo propsito mitigar as disparidades sociais existentes.
No mbito desses programas, sobressaem-se estes pases, cuja participao representa 90% em relao aos projetos relacionados melhoria de infraestrutura e
cerca de 67% daqueles referentes s questes sociais.
No que diz respeito a valores, embora o montante que os pases do Mercosul
destinam ao Focem anualmente parea pouco em termos absolutos (US$ 100
milhes), em termos relativos, esse montante no se revela desprezvel nos casos
do Uruguai e do Paraguai. Com efeito, no caso do primeiro, os US$ 100 milhes
representaram cerca de 0,5% e 0,4% do PIB uruguaio para 2007 e 2008. Em
relao ao segundo, a importncia de tais recursos revela-se ainda maior, correspondendo a 1% e 0,8% do PIB para esses anos. Mesmo levando-se em conta
apenas o montante anual oficialmente destinado ao Estado paraguaio, US$ 48
milhes, tal quantia considervel, uma vez que representou 0,5% do PIB do
pas em 2007. Considerando-se, outrossim, que o Paraguai recebeu 71% dos
recursos do Focem desde sua criao (US$ 140.392.900), o que equivale respectivamente a 1,43% e 1,15% do PIB do pas para 2007 e 2008, pode-se afirmar
que o fundo tem potencial para ser um instrumento relevante no combate s
disparidades intrabloco47(FOCEM, 2009).
47. Vale ressaltar que a mitigao das assimetrias intrabloco depende da efetividade e da eficcia dos projetos implementados no mbito do Focem. Disto vem a necessidade de os governos do Mercosul promoverem acompanhamento
e realizarem uma avaliao dos projetos implementados.
310
QUADRO 2
Comparao entre os fundos estruturais da UE e o Focem

Diferentemente do Mercosul, na UE, a preocupao com as assimetrias sempre esteve presente desde o Tratado
de Roma. Assim, no decorrer do processo de integrao, vrios fundos foram sendo criados com o propsito de
reduzir as disparidades intrazona. Existe atualmente no bloco europeu quatro fundos denominados estruturais (o
Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Feder), o Fundo Social Europeu FSE, o Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola Feoga e o Instrumento Financeiro de Orientao da Pesca IFOP) e o Fundo de Coeso
Social, criado em 1994. Assim como no caso do Focem, seus recursos so concedidos a fundo perdido e tm como
funo precpua promover a convergncia estrutural entre os pases-membros da UE (Regulamento da Comisso
Europeia (CE) 1.260/1999).
Em termos comparativos, interessante notar que a ajuda fornecida por esses fundos aos pases mais pobres da
UE antes da entrada dos 12 novos membros em 2004 no est muito distante do que os recursos do Focem
representam para pases menores como Paraguai e Uruguai.
Distribuio dos fundos estruturais e de coeso entre 1989 e 2006

(Em % do PIB de 1996)
Pas
Total dos fundos (mdia anual)
Espanha
1,1
Portugal
2,5
Irlanda
1,6
Grcia
3,1
Fonte: CE.
Quando se observa esses valores em termos relativos e os coteja com o montante recebido do Focem pelos pases
do Mercosul, constata-se que as diferenas no so acentuadas. Com efeito, como visto anteriormente, o total de
recursos recebidos pelo Paraguai durante dois anos de Focem equivale a 1,43% do PIB do pas, quantia semelhante
mdia recebida pela Irlanda e superior auferida pela Espanha no perodo analisado. J a mdia recebida pelo
Estado paraguaio ao longo dos dois anos de Focem fica em torno 0,76% do PIB a preos de 2006. Cumpre
salientar, todavia, que o PIB utilizado para se analisar os dados europeus est a preos de 1996, ao passo que,
no caso do Paraguai, utilizou-se o PIB de 2006, o que infla a comparao em favor dos pases europeus. Assim, a
preos de 1996, a mdia paraguaia subiria para 0,8% do PIB, muito prxima da espanhola. Conclui-se, portanto,
que, embora recente, o montante disponibilizado pelo Focem no est muito distante da quantia fornecida pelos
fundos europeus .
Ainda que os pases da UE e do Mercosul apresentem realidades diferentes e o contexto em que se inserem
tambm seja distinto, o cotejo contribui para se identificar aspectos positivos existentes na organizao europeia,
que poderiam ser adaptados ao bloco sul-americano. Esse contraste se revela ainda mais importante, na medida
em que inmeros estudos tm demonstrado haver um impacto positivo dos fundos europeus sobre a reduo de
assimetrias no mbito da UE.
De fato, Honnohan (1997) identificou um efeito muito significativo no caso da Irlanda. Consoante estimativas do
autor, os fundos europeus contriburam para que este pas crescesse a taxas 3% a 4% superiores a estes caso
ela no tivesse recebido os aportes da UE. Leonardi (1995), por seu turno, revela que as transferncias dos fundos
europeus tiveram impacto positivo sobre o crescimento do produto per capita dos trs pases mais pobres (Espanha,
Portugal e Irlanda) durante 1971 e 1991. Midelfart e Overman (2002) realizaram estudos economtricos comparando os impactos dos fundos da UE com os congneres nacionais institudos pelos Estados Partes. Nessa pesquisa,
demonstrou-se que os programas criados pelo bloco europeu ajudaram os pases beneficirios a atrair indstrias
intensivas em pesquisa e desenvolvimento (P&D), ao passo que no se constata benefcio algum para as pequenas
e as mdias empresas dos pases-membros da UE que aplicaram polticas nacionais, horizontais e verticais, na
tentativa de atrair as referidas empresas.
Tais estudos indicam, portanto, que iniciativas como a criao do Focem so corretas e podem, de fato, contribuir
para mitigar as assimetrias no mbito do Mercosul.
Fonte: CE.
311
Vale sublinhar, por fim, que os US$ 100 milhes destinados ao Focem anualmente no tm sido plenamente utilizados pelos pases-membros. Nos dois primeiros anos de funcionamento do fundo, foram aprovados 25 projetos no valor
total de US$ 197.736.479,00. possvel, portanto, que os scios do Mercosul
melhorem a capacidade de gerenciar os recursos do Focem, de modo que se possa
utilizar as verbas disponveis da maneira mais eficaz e eficiente possvel, para que
no haja sobra nem desperdcio de recursos.
3.2.2 Para alm do Focem: outras iniciativas de combate s assimetrias no Mercosul
As iniciativas realizadas pelos scios do Mercosul a fim de reduzir as assimetrias

estruturais intrabloco no se restringem ao Focem. Embora incipientes, outras
aes vm sendo empreendidas pelos pases-membros nos ltimos anos com o
propsito de fortalecer e de reduzir as disparidades entre as economias do bloco.
Antes de apresentar essas polticas, cumpre assinalar que, dado o estgio embrionrio em que se encontram, no possvel realizar uma anlise destas, como foi
realizado no caso do fundo. Isso no impede, todavia, que tais iniciativas sejam
reveladas e discutidas luz da fase em que se encontram.
Nesse sentido, complementarmente ao Focem, foram institudos mais
dois fundos: o Fundo Mercosul de Garantia para Micro, Pequenas e Mdias
Empresas e o Fundo da Agricultura Familiar do Mercosul (FAF), criados pelas
Decises CMC nos 41/2008 e 06/2009, respectivamente. Em relao ao primeiro, o objetivo consiste em garantir, direta ou indiretamente, operaes de
crdito contratadas por micro, pequenas e mdias empresas que participem de
atividades de integrao produtiva no Mercosul (CONSELHO MERCADO
COMUM, 2008).
Na realidade, os recursos que constituiro esse fundo serviro de garantia para
que as empresas supracitadas, que normalmente apresentam maior dificuldade
em tomar emprstimos a baixo custo, possam acessar os mercados de crdito mais
facilmente e a um custo menor. Procura-se, assim, instituir, em mbito regional,
facilidades para que as micro, pequenas e mdias companhias, que empregam a
maior parte da populao economicamente ativa (PEA), possam reduzir seu custo
de produo e, assim, elevar sua competitividade.
Antes do estabelecimento desse fundo, a opo dessas empresas resumia-se,
quase que exclusivamente,48 aos programas nacionais de crdito oferecidos por
seus respectivos pases. Assim, as assimetrias tendiam a se agravar, visto que as
companhias pertencentes aos Estados-membros que dispem de maior capacidade de acesso a crditos de baixo custo se beneficiavam, aumentando, destarte,
48. preciso lembrar que micro, pequenas e mdias empresas raramente acessam os mercados de crdito internacionais.
312
sua competitividade frente aos demais concorrentes do Mercosul.49 O Focem visa,

portanto, atenuar essa disparidade, na medida em que cria um instrumento de
natureza regional que possibilita o maior acesso ao crdito por parte das micro,
pequenas e mdias empresas do bloco.
Com esse propsito, portanto, os Estados Partes comprometeram-se a
destinar US$ 100 milhes por ano ao fundo, que ter vigncia inicial de dez
anos a partir do primeiro aporte feito por um Estado-membro do Mercosul.50
Por ser a maior economia, o Brasil aportar 70% dos recursos que comporo o
Focem. O restante ser dividido entre Argentina (27%), Uruguai (2%) e Paraguai
(1%) (Deciso CMC no 41/2008, Art. 2). O fundo, contudo, ainda no est
funcionando, pois aguarda a formulao e a aprovao de seu regulamento pelos
pases-membros para entrar em vigor.
O FAF, por sua vez, foi institudo com o fito de financiar os programas
e projetos de incentivo agricultura familiar do Mercosul, assim como facilitar
uma ampla participao dos atores sociais em atividades relacionadas ao tema
(CONSELHO MERCADO COMUM, 2008 E 2009). A preocupao com a
temtica da agricultura familiar em mbito regional constitui uma inovao, j
que introduz, na agenda do bloco, um assunto que no figurava entre as principais negociaes do mesmo.
Nesse sentido, o FAF complementa os demais fundos, pois procura promover um setor, geralmente relegado a segundo plano, muito relevante quando se
trata de assimetrias. Com efeito, a agricultura familiar no apenas concorre para
preservar a coeso social no campo, na medida em que ajuda a sustentar a renda
familiar e evitar a concentrao de propriedades, mas tambm para desestimular o
xodo rural, evitando, assim, a urbanizao desenfreada e as consequncias socioeconmicas que dela derivam. O FAF pode, ademais, contribuir para ampliar e
baratear a produo de alimentos.
O fundo ter, inicialmente, uma durao de cinco anos e ser constitudo
pelas contribuies dos ministrios de desenvolvimento agrrio e seus equivalentes dos pases-membros (Deciso CMC no 06/2009, Arts. 2o e 3o). Seguindo
a lgica dos demais fundos, em que as economias maiores aportam mais recursos,
o FAF ter uma contribuio anual de US$ 300.000,00, cuja diviso idntica ao
do fundo criado para as micro, pequenas e mdias empresas que corresponde, respectivamente, ao Brasil (70%), Argentina (27%), ao Uruguai (2%) e ao Paraguai
49. A instituio de um fundo dessa natureza era reivindicao antiga dos pases-membros do Mercosul, visto que o
Brasil dispe do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) que detm enorme capacidade de
fornecer emprstimos a baixo custo para as empresas brasileiras, ao passo que os demais parceiros no tm instituies do mesmo porte.
50. Segundo o Art. 3o do regulamento do fundo (CMC no 41/2008), aps os dez anos, os Estados Partes avaliaro a
efetividade do Sistema de Garantias e a convenincia de sua continuidade.
313
(1%). Alm disso, haver outra contribuio fixa anual a ser feita por cada Estado
Parte no valor de US$ 15.000,00 (CONSELHO MERCADO COMUM, 2009).51
Os recursos do FAF sero geridos por um organismo especializado, selecionado pela Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar (REAF),52 a qual
ficar responsvel por apontar os projetos a serem financiados. Ao final de cada
ano, esta obrigada a apresentar um relatrio ao GMC sobre o uso dos recursos
do FAF (Deciso CMC no 06/2009, Arts. 10 e 11). Cumpre salientar que, entre
os grupos que fazem parte das reunies especializadas,53 ligadas ao GMC, a REAF
tem sido um dos agrupamentos mais ativos na discusso e na elaborao de instrumentos para atenuar as disparidades no mbito do Mercosul.
O FAF completa, assim, a trade de fundos criada no mbito do bloco
sul-americano a fim de promover a convergncia estrutural dos pases-membros.
No obstante sua relevncia, o fundo ainda aguarda aprovao dos parlamentos
nacionais para entrar em vigor.
Outra deciso que merece destaque o estabelecimento do Instituto Social
do Mercosul (ISM). Sua funo da maior relevncia, visto que constitui uma
instncia tcnica de pesquisa no campo das polticas sociais e da implementao das linhas estratgicas (...) com vistas a contribuir para a consolidao da
dimenso social como um eixo central no processo de integrao do Mercosul.
CONSELHO MERCADO COMUM, 2007).
Realmente, faltava ao bloco uma instncia tcnica capaz de formular e implementar polticas a partir de uma perspectiva regional. Dado que o Mercosul constitui uma organizao intergovernamental, verifica-se que o desenho das medidas
tende a seguir uma lgica nacional, particular de cada pas. Consequentemente, em
vez de expressarem viso regional, os projetos do bloco normalmente refletem os
interesses dos Estados-membros, o que dificulta a reduo das disparidades, alm de
tornar tais projetos suscetveis s injunes polticas e econmicas de cada perodo.
O estabelecimento do ISM tem por fim justamente preencher essa lacuna,
na medida em que ter como funo precpua a elaborao, a articulao, a implementao e o acompanhamento de polticas sociais no Mercosul a partir de uma
tica regional. As medidas para compensao de assimetrias sero formuladas
considerando-se as vantagens para o bloco como um todo, evitando-se, assim, os
51. Segundo o Art. 7o do Regulamento (Deciso CMC no 06/2009) do FAF, em caso de no cumprimento da contribuio anual ordinria de algum dos membros no prazo fixado, ser imposto o pagamento de um adicional de 5% sobre
o valor no exerccio seguinte.
52. Consoante o regulamento (Art. 8 do CMC no 06/2009), essa seleo ter de ser aprovada pelo GMC.
53. Existem inmeras reunies especializadas sobre os mais variados temas, tais como as das mulheres, das cooperativas, das autoridades cinematogrficas e audiovisuais, da juventude, entre outras. O objetivo consiste em elevar a
participao da sociedade civil organizada nas discusses e nas formulaes de polticas nas mais diversas reas no
mbito do Mercosul.
314
proselitismos que geralmente prevalecem no processo de formulao das polticas

no mbito do Mercosul.54
A fim de cumprir o objetivo supracitado, o ISM ser integrado por quatro departamentos, compostos paritariamente por tcnicos dos pases-membros,
a saber: Departamento de Pesquisa e Gesto da Informao, Departamento
de Promoo e Intercmbio de Polticas Sociais Regionais, Departamento de
Comunicao e Departamento de Administrao e Finanas, sendo os dois primeiros os departamentos finalsticos do instituto.
Segundo a deciso que estabelece o ISM, o Departamento de Pesquisa e
Gesto da Informao ter por funo realizar pesquisas e estudos comparativos
com o objeto de contribuir para a tomada de decises nas polticas e projetos
sociais regionais, identificar indicadores sociais regionais e gerar espaos de intercmbio em relao gesto dos sistemas de informao social. (CONSELHO
MERCADO COMUM, 2007). O Departamento de Promoo e Intercmbio de
Polticas Sociais Regionais, por seu turno, ter por finalidade contribuir para a
gerao de instncias tcnicas de dilogo regional e para a elaborao de projetos
em matria de polticas sociais regionais, no intercmbio de prticas socialmente
relevantes e na identificao de oportunidades para a cooperao horizontal.
(CONSELHO MERCADO COMUM, 2007) Essas duas instncias iro operacionalizar, portanto, o trabalho de pesquisa e de formulao de projetos sociais
para o Mercosul a partir de uma perspectiva regional.
A propsito das funes desses departamentos, dois aspectos devem ser
sublinhados. A criao de indicadores sociais regionais essencial para que as
instituies do bloco possam estabelecer polticas para reduzir as assimetrias do
Mercosul. De fato, verifica-se que tais indicadores sociais dos pases-membros so
distintos em muitas ocasies, o que dificulta a elaborao de medidas de carter
regional. Alm disso, muitas vezes, embora estes sejam os mesmos, eles tratam de
assuntos diferentes, visto que existem divergncias de metodologia. Da a relevncia de se instituir indicadores sociais regionais para orientar a gestao de polticas
sociais de mbito regional.
Outro ponto que merece destaque nas funes dos departamentos a
meno ao intercmbio de informaes com instncias tcnicas dos scios do
Mercosul. A cooperao, mediante troca de experincias, prticas e projetos, entre
o ISM e seus congneres nacionais ser essencial, visto que os rgos nacionais
conhecem profundamente as realidades domsticas e podem, portanto, ajudar
54. Antes da criao do ISM, o processo de formulao de polticas sociais segue o rito da elaborao das demais polticas, a saber: so criados grupos de trabalhos com os representantes dos Estados Partes do Mercosul, que procuram,
ao longo de processo de negociao, fazer que as medidas a serem criadas reflitam, o mximo possvel, o interesse
nacional de cada membro, de modo a benefici-los. Posteriormente, essas propostas so aprovadas nas instncias
decisrias do bloco, tambm de carter intergovernamental.
315
o instituto regional a formular medidas sociais de forma mais eficiente. Nesse

sentido, por meio do intercmbio de informaes entre o ISM e os institutos
de pesquisa dos pases-membros, o instituto recm-criado poder avanar mais
rapidamente na sua consolidao e na elaborao de polticas sociais regionais
apropriadas realidade dos pases do bloco sul-americano.
Apesar de sua criao em 2007, com sede em Assuno no Paraguai, somente
em meados de 2009, o ISM comea a montar, de fato, sua estrutura institucional,
55
de modo que ainda no possvel avaliar as polticas e os projetos propostos.
vista do exposto, pode-se concluir que tem havido, desde o incio da
dcada de 2000, uma clara mudana de postura, por parte dos pases-membros,
em relao ao tratamento dispensado temtica das assimetrias no mbito do
Mercosul. As polticas analisadas neste estudo demonstram que a reduo de tais
disparidades entre os scios do bloco, por meio de medidas positivas, tornou-se,
de fato, um dos temas centrais da agenda do Mercosul.
No obstante a relevncia dessa inflexo na maneira de se lidar com as iniquidades intrazona pelos Estados Partes, cumpre assinalar que muitas das medidas
apresentadas neste estudo so recentes e, portanto, ainda no esto consolidadas
no interior do bloco.56 Como resultado, elas no so passveis, ainda, de uma
anlise mais profunda. Disto vem a necessidade de se prosseguir no acompanhamento dessas polticas para que se possa, em futuro prximo, no apenas
aferir sua institucionalizao no mbito do Mercosul, mas tambm avaliar seus
impactos efetivos na atenuao das assimetrias intrabloco. No tocante s medidas
possveis de serem analisadas, como o Focem, preciso continuar avaliando-as,
tendo em vista a necessidade de se aperfeio-las em face das mudanas intra e
extrabloco que ocorrero ao longo do tempo.
Os mecanismos criados no mbito do Mercosul para compensar as assimetrias

intrabloco so recentes e, por isso, devem ser acompanhados pelos governos dos
pases-membros com vista a promover seu aperfeioamento. Nesse contexto, o
presente estudo aponta algumas sugestes para que as polticas de mitigao de
assimetrias existentes no bloco possam ser aperfeioadas.
55. Segundo a Deciso no 08/2009 do CMC, com base na escolha feita pelos ministros e as autoridades de Desenvolvimento Social dos Estados Partes do Mercosul em sua XVI Reunio, a dra. Maria Magdalena Rivarola, de origem
paraguaia, ser a primeira a ocupar o cargo de diretora executiva do ISM.
56. Recentemente, o CMC aprovou a subscrio do Acordo de Sede entre a Repblica Oriental do Uruguai e o Mercosul
para o funcionamento da Secretaria Permanente do Foro Consultivo Econmico-Social (FCES) do Mercosul. Embora
recente, essa mais uma medida que visa, indiretamente, tratar da temtica da assimetria, sobretudo em seu aspecto
social, no mbito do bloco. A finalidade dessa deciso consiste em fortalecer a participao da sociedade civil organizada no processo de integrao por meio do estabelecimento de uma estrutura permanente em Montevidu, ampliando,
assim, a capacidade do FCES de participar mais efetivamente do processo decisrio do bloco.
316
A propsito das condies de gesto do financiamento do projeto, nos Arts.

18 e 32 do Regulamento (CMC no 18/2005) do Focem, est claramente colocado
que os projetos financiados pelo fundo devem ser propostos e executados sob
responsabilidade do setor pblico de um ou mais Estados Partes. (CONSELHO
MERCADO COMUM, 2005) Este regulamento impede, portanto, que os
recursos sejam alocados diretamente iniciativa privada, tendo os projetos, necessariamente, de ser apresentados e administrados pelo setor pblico.
Embora a exclusividade do setor pblico faa sentido em relao s categorias de convergncia estrutural, fortalecimento da estrutura institucional do
Mercosul e coeso social, no tocante aos programas que se enquadram na rea de
desenvolvimento da competitividade, a reviso dessa norma poderia contribuir
para ampliar a demanda pelos recursos do Focem.
Realmente, uma vez que o principal objetivo dos projetos nesse domnio
consiste em elevar a competitividade das empresas do Mercosul, o acesso direto
das companhias aos recursos do Focem ajudaria a impulsionar o financiamento
de programas nessa rea. Alm disso, os empresrios do bloco conhecem as deficincias nacionais e podem apontar, de forma mais precisa, quais setores necessitam
de investimentos para elevar a produtividade.57
No tocante ao procedimento para aprovao dos projetos, vale lembrar que
o CMC (instncia mxima do Mercosul, integrada pelos ministros das Relaes
Exteriores e da Fazenda) o rgo que tem a palavra final sobre a aprovao ou
no dos projetos, o que d margem para decises polticas em detrimento daquelas
de carter estritamente tcnico. Por exemplo, por razes polticas ligadas disputa
entre os dois pases em torno da fbrica de celulose instalada s margens do rio da
Prata, a Argentina vetou, no mbito do CMC, o uso de recursos do Focem para
financiar uma linha de interconexo eltrica entre o Brasil e o Uruguai no valor
de US$ 83 milhes ligando a cidade brasileira de Candiota (RS) ao municpio
uruguaio de San Carlos, prximo a Punta Del Este.
Tais situaes podem tornar-se um obstculo para o objetivo de se mitigar
as assimetrias intrabloco. Seria, pois, interessante que o processo de aprovao de
projetos no mbito do Focem envolvesse apenas rgos tcnicos, de modo a evitar
que decises polticas impedissem a aprovao de projetos tecnicamente viveis.
Assim, instncias de carter mais poltico como o CMC no precisariam participar do procedimento de aprovao dos projetos do fundo, o que dificultaria que
57. Vale destacar que uma das agncias do BIRD, a Corporao Financeira Internacional (IFC), foi criada em 1956 com
o fito de financiar diretamente a iniciativa privada. Em um momento em que se expandia o nmero de multinacionais
norte-americanas e europeias, este banco percebeu que tais empresas seriam as grandes propulsoras dos investimentos e da produo internacionais aps a Segunda Grande Guerra. Logo, este criou a IFC com o intuito de fornecer
emprstimos diretamente s corporaes a fim de contribuir para o crescimento da economia mundial. Ver o site do
BIRD disponvel em: <http:/www.worldbank.org>.
317
decises polticas paralisassem projetos tecnicamente viveis que contribussem

para compensar as assimetrias no mbito do Mercosul.
Outra medida que se considera importante diz respeito transparncia
do Focem e dos mecanismos de combate s assimetrias no Mercosul. necessrio disponibilizar mais dados sobre o fundo, revelando detalhes dos projetos
em andamento, informando quais os procedimentos para seleo dos projetos
e disponibilizando informaes na sua pgina eletrnica do sobre o estgio em
que as obras financiadas se encontram. Este um ponto igualmente crucial para
incrementar a legitimidade das polticas de combate s assimetrias no Mercosul,
especialmente se houver um aumento dos recursos disponveis nos fundos.
Outro ponto que merece ateno tem sido a no utilizao, pelos pases-membros, da totalidade dos recursos disponveis no Focem.58 Talvez esse ponto esteja
relacionado forma como os recursos so aplicados. Consoante o Art. 35 do
regulamento do fundo (Deciso CMC no 18/2005), os recursos no podero
ser utilizados para cobrir gastos com a elaborao de estudos de viabilidade e
projetos bsicos. (CONSELHO MERCADO COMUM, 2005). Em pases
com baixa capacidade institucional, como Paraguai e Uruguai, percebe-se, muitas
vezes, a dificuldade de elaborao de projetos de qualidade, o que dificulta o
acesso a fundos disponveis. No Focem, como visto anteriormente, o projeto deve
seguir metodologia estipulada pelo Mercosul (Sistema de Marco Lgico) e deve
passar por seis instncias diferentes at ser aprovado, o que demonstra certo rigor
no processo de aprovao.
Assim, prope-se que parte desses recursos sejam empregados na capacitao de solicitantes, fundamentalmente no Paraguai e no Uruguai, de forma a
garantir um maior nmero de projetos financiados pelo fundo. A destinao de
parte dos recursos do Focem, ainda que pequena, para financiar a elaborao desses projetos certamente contribuiria para aumentar a demanda pelos recursos do
fundo, j que possibilitaria s economias menores custear a formulao de projetos
bem-elaborados, com possibilidades concretas de aprovao.59 Embora os recursos
do Focem sejam relativamente pequenos frente aos desafios de desenvolvimento
enfrentados pelos pases do Mercosul, sua plena utilizao crucial para aumentar
58. Durante os dois anos da instituio do Focem, o montante anual destinado ao fundo no tem sido totalmente
aproveitado.
59. No caso dos fundos estruturais europeus, a ttulo excepcional, estudos preparatrios e medidas de apoio tcnico
podem ser financiados at o valor de 10% do custo total do projeto. Dada a elevada exigncia tcnica que bons
projetos demandam, seria interessante que uma porcentagem das verbas do Focem fosse alocada para financiar
o desenvolvimento desses estudos. Assim, evitar-se-ia que investimentos deixassem de ser realizados por falta de
bons projetos. Nos fundos europeus, outrossim, existe a chamada reserva de desempenho, em que 4% das dotaes
destinadas a cada Estado-membro so alocadas para os programas mais eficientes. A ideia boa, pois incentiva os
integrantes do bloco a apresentarem projetos cada vez mais bem elaborados, uma vez que os pases que detiverem
os melhores programas tero recursos adicionais disposio. O Focem poderia adotar instrumento semelhante com
vista a premiar os melhores projetos no mbito do Mercosul.
318
seu impacto e sua eficcia e para legitim-lo enquanto instrumento de combate s

assimetrias estruturais do bloco. Para tanto, seria necessria uma deciso do CMC
alterando o Art. 35 do Regulamento no 18/2005, que disciplina o Focem.
Tendo em vista a futura constituio de um mercado comum, lcito afirmar
que o Focem tambm pode constituir um poderoso instrumento para a promoo de uma futura convergncia macroeconmica e, portanto, para o combate das
assimetrias de polticas. Tal funo surgiria a partir do estabelecimento de metas de
poltica macroeconmica a serem cumpridas pelos pases que obtivessem recursos
de fundos regionais do Mercosul como o Focem, seguindo o exemplo da UE, que
condicionou o recebimento de recursos de seus fundos estruturais ao cumprimento de tais metas por meio do Pacto de Crescimento e Estabilidade, firmado
em Maastricht em 1992. Destarte, criar-se-ia uma vinculao interessante entre o
combate s assimetrias estruturais no fundo e a preparao do espao para o tratamento das assimetrias de polticas, usando desse expediente para promover uma
maior convergncia macroeconmica das economias dos membros do Mercosul.
Conforme demonstrado nesse captulo, a considerao de assimetrias estruturais em nvel de regies subnacionais revela discrepncias significativas entre o
tamanho econmico do Brasil, conforme medido em PIB, populao e territrio,
por um lado, e o desenvolvimento econmico de seus estados, conforme medido
pelo PIB per capita, pelo ndice de Gini e pelo IDH, por outro. Conquanto os
indicadores de tamanho econmico sugiram que o Brasil deva ser o principal doador de fundos de combate s assimetrias, como o Focem, h estados brasileiros
to ou mais pobres que o Paraguai. Se se tomam os indicadores de desenvolvimento econmico e bem-estar como nico critrio, o Uruguai, um dos principais
beneficiados desses fundos, deveria ser um doador lquido e as regies brasileiras
do Norte e Nordeste e algumas provncias argentinas passariam a ser as principais
receptoras dos financiamentos advindos desses fundos.
Evidentemente, o Mercosul no poderia replicar os critrios dos fundos
estruturais da UE, uma vez que a maioria das regies com os piores ndices de
IDH e renda per capita se encontram na maior economia do bloco, o Brasil.
Assim, o pas acabaria recebendo a maior parte dos recursos, o que no faria
sentido, dadas as enormes disparidades de PIB, populao, territrio e competitividade industrial do Estado brasileiro frente aos demais parceiros. Ademais,
tendo em vista o claro benefcio do processo de integrao do Mercosul ao Brasil
e o complexo quadro das assimetrias no bloco, conforme demonstrado anteriormente, seria politicamente invivel uma proposta que colocaria o pas como o
principal receptor de fundos de combate s assimetrias estruturais. O Brasil j
dispe de programas sociais que contam com recursos muito superiores aos do
319
Focem, como, notadamente, o Programa Bolsa Famlia (PBF).60 Alm disso,

embora a participao brasileira no fundo represente uma parcela relativamente
pequena do Oramento Geral da Unio (OGU), ela ainda assim significativa
para as economias menores do Paraguai e Uruguai.
Dito isso, entende-se que h espao para se realizar mudanas pontuais na
atual forma de distribuio de recursos do Focem, que o tornaria mais racional
e lhe daria maior legitimidade frente populao brasileira. Prope-se, assim,
que o fundo adote um regime misto, que levasse em conta parmetros por pas
e regio.61 Os recursos do Focem destinados para as reas de convergncia estrutural, desenvolvimento da competitividade e fortalecimento da estrutura institucional do Mercosul seguiriam critrios por pas, baseados no tamanho do PIB,
do territrio e da populao e na competitividade industrial. Dessa forma, os trs
scios do Brasil receberiam o maior montante dos recursos nesses segmentos,
como ocorre atualmente.62
As verbas direcionadas para a rea da coeso social, por seu turno, seriam distribudas segundo parmetros semelhantes aos adotados pela UE, em que as regies
abaixo da mdia do bloco, em termos de renda per capita e de IDH, receberiam a
maior aporte de recursos, independentemente do pas em que estivesse localizada.
Assim, as regies do Norte e do Nordeste brasileiros tambm seriam beneficiadas, j
que se encontram entre aquelas com os piores ndices do Mercosul.
Com efeito, Estados brasileiros e argentinos menos desenvolvidos so
tambm aqueles geogrfica e economicamente menos integrados ao Mercosul.
A concepo e a implementao de programas sociais financiados com fundos
comuns de combate s assimetrias, como o Focem, nesses estados, e tambm
em provncias argentinas com menor desenvolvimento relativo, podem servir ao
propsito de promover sua maior integrao ao bloco, assim como legitimar o
processo de integrao de uma forma mais ampla nos pases-membros.
Como resultado, haveria uma convergncia estrutural no mbito do Mercosul
tanto em termos de pases como de regies, e o Focem ganharia maior notoriedade
e legitimidade em regies pouco beneficiadas pelo processo de integrao do bloco,
como o Norte e Nordeste. Consequentemente, no apenas o fundo, mas tambm
o prprio projeto do Mercosul ampliariam sua legitimidade ante a populao brasileira, o que facilitaria o apoio poltico ao aprofundamento do processo de integrao
60. O PBF a maior poltica de transferncia condicional de renda existente no Brasil e destina atualmente cerca de
R$ 12 bilhes ao atendimento de cerca de 11 milhes de famlias (TAVARES et al., 2009, p. 26).
61. Enquanto na UE, os fundos estruturais visam atingir os objetivos por regies e o Fundo de Coeso Social disponibiliza recursos por pases; no Mercosul, a ideia de que o Focem conceda recursos aos pases e s regies. Para os
programas de coeso social, os recursos seriam aportados por regies, ao passo que para os demais seria por pas.
62. Segundo o Regulamento n 18/2005 do Focem, o Paraguai tem direito a receber 48% dos recursos anuais deste;
o Uruguai, 32%; e o Brasil e a Argentina, 10% cada.
320
do bloco sul-americano, sobretudo em perodo em que o Mercosul se expande em

direo ao norte da Amrica do Sul, com a adeso da Venezuela.63
Em relao ao ISM, vale ressaltar que sua criao representou um avano,
uma vez que faltava ao Mercosul uma entidade com estrutura institucional permanente que pudesse pensar o bloco fora dos interesses nacionais dos pasesmembros. No caso da UE, existe, entre outros rgos, a CE, que, embora seja
de natureza distinta do ISM, um rgo tcnico que tem por funo desenhar
polticas e apresent-las ao Conselho da Unio Europeia composto pelos representantes dos Estados Partes , tendo em vista os interesses do bloco.
Diferentemente da CE, o propsito do ISM mais restrito, j que seu objetivo se limita a elaborar e articular polticas regionais no campo especfico da rea
social. Ainda assim, a rationale subjacente ao processo a mesma, visto que, em
ambos os casos, um rgo tcnico formula e apresenta propostas, tendo em vista
os interesses do bloco, para os representantes governamentais, a quem cabem
tomar as decises. Esse formato contribui para que os interesses do bloco tendam
a prevalecer ante as preferncias nacionais dos Estados Partes no desenho das
polticas pblicas.
No caso da UE, vale destacar que seu tratado constituinte detm um dispositivo que assegura a manuteno da lgica supracitada. Trata-se da prerrogativa
de iniciativa de lei conferida CE. Esta sua principal instituio, responsvel
por apresentar os projetos de lei ao Conselho da UE e ao Parlamento Europeu
tratando de assuntos de competncia do bloco, assegurando, portanto, a presena
da perspectiva regional nas polticas apresentadas s instncias decisrias.
No caso do Mercosul, seria interessante que o ISM dispusesse de prerrogativa semelhante referente s polticas sociais, formalizada em um dos tratados
do bloco. Assim, em vez de serem gestadas por grupos de trabalhos compostos
por representantes dos pases-membros, tais polticas seriam elaboradas somente
pelo instituto, que as apresentaria Reunio de Ministros e Autoridades de
Desenvolvimento Social do Mercosul (RMADS),64 que faria uma anlise prvia
e, uma vez aprovando-as, as remeteria ao rgo decisrio do Mercosul, o CMC,
que poderia aprov-las ou rejeit-las poder-se-ia tambm conferir RMADS
poderes para emendar essas propostas. Dessa forma, garantir-se-a que a tica
regional estivesse presente no desenho das medidas de carter social destinadas a
mitigar as assimetrias intrazona.
63. Embora no tenha sido objeto do presente trabalho, cumpre notar que o ingresso da Venezuela no Mercosul
pode servir para incrementar as relaes econmicas e fomentar o desenvolvimento social nas regies do Norte e
Nordeste brasileiros.
64. Segundo o regulamento do ISM, este est subordinado RMADS, que tem por funo analisar e aprovar as propostas apresentadas pelo instituto.
321
Ao se considerar o Mercosul como um bem pblico, e se os objetivos polticos da integrao so valorizados para alm dos meramente econmicos, cabe
ao Brasil a liderana na oferta de polticas para o tratamento de assimetrias no
bloco, oferecendo concesses para os demais pases-membros, sobretudo para o
Uruguai e o Paraguai. A nova postura do Brasil em relao a esse assunto, embora
recente desde 2003 , constitui um avano. Da a relevncia das propostas
supracitadas, visto que podem contribuir para melhorar os mecanismos de combate s assimetrias existentes no Mercosul, conferindo, assim, maior apoio ao
processo de integrao.
QUADRO 3
Cronologia dos Tratados do Mercosul

Tratado de Assuno
1991
Protocolo de Braslia
1991
Protocolo de Ouro Preto
1994
Protocolo de Ushuaia
1998
Protocolo de Olivos
2002
Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da Venezuela
2006
Protocolo Modificativo do Protocolo de Olivos
2007
322
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n. 005, 2006. Disponvel em: <http://www.mercosur.int/>.
CAPTULO 9
ARRANJO INSTITUCIONAL PARA FORMULAO E

IMPLEMENTAO DA POLTICA EXTERNA NO BRASIL
1 INTRODUO
As transformaes no cenrio internacional ps-Guerra Fria impem novas exigncias ao papel da poltica externa dos Estados, para que estes possam assegurar
um processo de integrao exitoso em um contexto de globalizao.
De um lado, tendo em vista a diversificao do comrcio exterior brasileiro e seu
multidirecionamento para vrias regies do mundo, o Brasil, na qualidade de global
trader parceiro comercial global tem aprofundado, nos ltimos anos, suas relaes
comerciais com uma variedade maior de estados. De outro lado, a aposta poltica do
pas no multilateralismo, na esfera da Organizao das Naes Unidas (ONU) e da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC), bem como a posio de liderana para
a consolidao do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e da recm-criada Unio das
Naes Sul-Americanas (Unasul), tem levado a uma intensificao nas relaes internacionais, seja com outros estados, seja com uma srie de atores no estatais.
Nesse sentido, dando continuidade aos eixos estveis na conduo da poltica externa brasileira que remontam ao perodo do imprio,1 a afirmao da presena autnoma do Brasil no mundo e a forte integrao continental passaram
a ser os princpios norteadores da poltica externa nos dois ltimos mandatos do
Poder Executivo Federal (exercidos pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva entre
2003-2010), para o qual esta deve fazer parte de um processo de desenvolvimento
nacional (ALMEIDA, 2007).
Neste contexto, as polticas pblicas nacionais, particularmente a poltica
externa, enfrentam novos desafios para que possam responder aos princpios de
atuao externa e posio que o Brasil tem ocupado no cenrio mundial. Entre
o conjunto de desafios, destaca-se a percepo de um novo arranjo no processo
decisrio para formulao e execuo da poltica externa brasileira, evidenciado pela horizontalizao ou descentralizao horizontal deste processo,2
1. Ver, por exemplo, o trabalho desenvolvido por Lafer (2007).
2. Este processo no uma novidade ou particularidade do Brasil. A expresso descentralizao horizontal utilizada,
por exemplo, por Hill (2003, p. 82): [...] muitos Estados esto enfrentando o que se tem denominado descentralizao horizontal de suas relaes internacionais, ou a perda de controle das chancelarias sobre muitos assuntos
externos para outras partes da burocracia estatal. Embora no utilize a mesma expresso, Cheibub (1985) inicia a
anlise do fenmeno no Brasil.
328
no prprio Poder Executivo, a partir do momento em que o Ministrio das

Relaes Exteriores (MRE) do Brasil Itamaraty deixa de atuar isoladamente
na conduo desta poltica.3
Do ponto de vista metodolgico, a verificao dessa hiptese deve compreender tanto uma anlise normativa da competncia dos diversos rgos constituintes do Executivo Federal quanto uma pesquisa emprica que abranja tambm
a dimenso da prtica diria das pastas estudadas. Este estudo especfico busca
contribuir para a anlise de tal fenmeno por meio da identificao das instituies do Poder Executivo Federal brasileiro que tm competncia legal para
participao neste processo.4
A percepo do surgimento de mudanas significativas no processo decisrio para a formulao de qualquer poltica pblica, entre as quais se inclui a
externa, coloca-se como relevante por estarem diretamente relacionadas questo do controle que a sociedade deve exercer sobre as aes do Estado em um
ambiente de consolidao e aprofundamento da democracia. O conhecimento
da dinmica decisria e, sobretudo, o acesso a ela, so componentes centrais do
processo democrtico. Nesse sentido, a possibilidade do exerccio do controle
social sobre a poltica externa e da maior participao da sociedade neste processo conhecendo seus caminhos decisrios, influenciando em alguma medida
sobre ele, ou cobrando seus resultados , depende de uma ateno constante s
mudanas pelas quais a formulao da poltica externa tem passado e aos novos
desenhos que se tm estabelecido.
Para tanto, na prxima seo, procede-se discusso do quadro terico em
que se contextualiza a discusso da horizontalizao do processo de tomada de
deciso em poltica externa. Em seguida, apresenta-se o mapeamento da distribuio normativa de competncias relacionadas poltica externa na organizao
do Poder Executivo Federal, alm do mbito do MRE. A partir do diagnstico
traado, sero indicadas algumas tendncias do ministrio concomitantes ao processo de descentralizao horizontal. A combinao das competncias adquiridas
por outros rgos do Poder Executivo e a reestruturao do Itamaraty conduzem
ao estabelecimento de um novo arranjo institucional para a elaborao da poltica
externa brasileira, arranjo este peculiar ao novo cenrio de insero brasileira no
mundo globalizado e que deve ser examinado luz do pano de fundo da consolidao da democracia no Brasil.
3. A anlise se restringiu aos rgos de assistncia direta e especficas singulares da Presidncia da Repblica (PR) e
dos ministrios.
4. No Brasil, essa orientao democrtica foi ressaltada, sobretudo, a partir do estudo de Lima (2000).
Arranjo Institucional para Formulao e Implementao da Poltica Externa no Brasil
329
2 MUDANAS DA PERCEPO DA POLTICA EXTERNA
Embora a definio de poltica externa parea, em um primeiro momento, quase

intuitiva, o seu conceito, na verdade, fortemente influenciado pelas correntes
tericas de anlise das relaes internacionais. Deste modo, o conceito de poltica
externa tem sido o resultado do embate entre uma tradio europeia de teoria
das relaes internacionais (realistas, liberais, construtivistas etc.) e uma linha de
pesquisa que surgiu nos Estados Unidos da Amrica (EUA) baseada na anlise
das polticas pblicas (poltica externa comparada, anlise de poltica externa
Foreign Policy Analisys FPA, etc.).5 Isto ocorre em um momento histrico,
sobretudo, a partir da consolidao do multilateralismo institudo com a ONU
e, assim, dos primeiros passos de ampliao das antigas funes da diplomacia de
representao para a gesto da agenda global, que passaria a ser influenciada por
diversos atores (pblicos e privados), em que os Estados deixam de deter o monoplio das comunicaes com o estrangeiro na representao do interesse nacional.
As primeiras abordagens tericas (de tradio europeia) que buscavam explicar
as relaes internacionais defendiam a ideia de uma poltica internacional centrada na
figura do Estado, com o objetivo de acumular poder6 ou obter segurana.7 Para estes
intrpretes, a poltica externa relacionava-se a preocupaes de segurana nacional e,
por esta razo, sua conduo deveria ser marcada pela ao secreta e estratgica contra
os estados inimigos, o que, por sua vez, garantiria o princpio de eficincia, mantendo
o Estado no isolamento necessrio entre o nacional e o estrangeiro ou internacional.
Contudo, em razo das consequncias do fenmeno da globalizao, resultante da transnacionalizao produtiva, financeira e cultural, acompanhada da
revoluo tecnocientfica, a discusso evolui, de forma que, uma vez desmistificada, a poltica externa passa a ser considerada apenas mais uma entre as
polticas de governo, resultado do embate entre as coalizes de foras doms-
5. Ao contrrio da anterior, a primeira gerao dos tericos da FPA iniciou seus trabalhos na dcada de 1960. possvel
encontrar um cotejo mais detalhado das duas tradies em Handbook of Public Policy (2006).
6. Essa a anlise de Aron (2002), socilogo francs que desenvolveu grande parte de sua teoria no perodo entre guerras.
7. Posio adotada, de forma geral, pelos principais expoentes da FPA, tanto de primeira dcadas de 1960 e 1970 ,
quanto de segunda gerao a partir do fim da dcada de 1980. Ver, por exemplo, Rosenau (1966), Putnam (1988) e
Milner (1997). Exemplo atual emblemtico deste embate diz respeito ao jogo de foras travado no mbito do governo
federal brasileiro Lula , marcado principalmente pela disputa entre Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa) e Ministrio do Meio Ambiente (MMA). So estas duas pastas que mais polarizam tanto o debate para a elaborao de um cdigo de florestas, como o posicionamento que inclui metas de reduo de emisso de gases de efeito
estufa, que representou a poltica externa brasileira para mudanas climticas durante as negociaes internacionais de
Copenhague, em dezembro de 2009, e que deve seguir at que se chegue a um acordo com efeito legal para o regime.
330
ticas.8 De modo complementar, entende-se que as polticas interna, externa e

internacional compem um continuum do processo decisrio polirquico.9 Por
esta razo, uma poltica pblica integral deve ser pensada no apenas em seus
imperativos nacionais, mas tambm em termos de utilizao dos espaos internacionais relacionados.
Neste contexto em que as polticas internas se tornam cada vez mais
internacionalizadas e a poltica internacional progressivamente internalizada,
impem-se revises, de ordem analtica, normativa e emprica, para a compreenso das relaes sociais. Deixa-se de compreender a poltica externa apenas
enquanto relaes mantidas pelo Estado com Estados estrangeiros, para amplila de forma a se reconhecer a poltica externa como o conjunto de programas
mantidos por um ator com atores estrangeiros, ampliando-se, assim, estes que
podero ser interlocutores (no apenas Estados, mas tambm unies aduaneiras, organizaes internacionais, organizaes no governamentais, empresas
multinacionais etc.) e os temas envolvidos.10
De forma geral, a conduo da poltica externa brasileira tem sido monoplio do Poder Executivo desde a primeira Constituio (1824), situao que no
foi alterada nem mesmo pela Constituio Federal de 1988 (CF/88), que marca
a redemocratizao no Brasil.11 Em seu mbito, o MRE conquistou um papel
central nesta rea. A dinmica resultante deste arranjo orientou tradicionalmente
o processo de tomada de deciso em poltica externa no Brasil.
A referncia normativa mais recente poltica externa pode ser encontrada
no Decreto no 5.979/2006, o qual estabelece a estrutura regimental do MRE.
Neste decreto, determina-se expressamente:
Art. 1 O Ministrio das Relaes Exteriores, rgo da administrao direta, tem
como rea de competncia os seguintes assuntos:
8. A maior parte das polticas, tanto internas quanto internacionais, contudo, reside entre esses dois plos numa rea que
chamo poliarquia, uma estrutura mais complexa do que a da anarquia ou a da hierarquia, na qual as relaes assemelham-se
mais a redes. Nenhum grupo permanece no topo isolado; o poder e a autoridade sobre o processo decisrio so compartilhados, frequentemente, de forma desigual. As relaes entre os grupos numa poliarquia compreendem influncia recproca e/
ou a distribuio de distintos poderes entre grupos. Meu ponto central que os Estados no so atores unitrios; isto , no
so rigidamente hierrquicos, mas polirquicos, compostos por atores com diversas preferncias que compartilham o poder
sobre o processo decisrio. [...] A busca por concesses internacionais torna-se crucial na poliarquia A poltica internacional
e a poltica externa tornam-se parte das disputas internas por poder e concesses internacionais. A poltica interna, ento,
varia ao longo de um continuum que vai da hierarquia anarquia, com a poliarquia entre ambos (MILNER, 1997, p. 11).
9. Alm dos autores citados, ver Defarges apud Smouts (1999) e Hill (2003).
10. Pesquisa realizada por estudantes da graduao no mbito do Programa de Educao Tutorial (PET/Sesu/MEC)
de Sociologia Jurdica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo evidenciam a regularidade da atribuio
constitucional de competncias em poltica externa, desde o perodo do Imprio, conforme Sanchez et al. (2006a). Esta
regularidade ainda mais chocante quando comparada com a regulamentao constitucional prevalecente durante o
Regime Militar de 1964 e aps a redemocratizao e a CF/88, de acordo com Sanchez et al. (2006b). Para a contextualizao destes dois trabalhos, ver nota 21.
11. Como observado, por exemplo, em contextos mais especficos, por Hill (2003) e Hocking (1999).
331
I poltica internacional;
II relaes diplomticas e servios consulares;
III participao nas negociaes comerciais, econmicas, tcnicas e culturais com
governos e entidades estrangeiras;
IV programas de cooperao internacional e de promoo comercial; e
V apoio a delegaes, comitivas e representaes brasileiras em agncias e organismos internacionais e multilaterais.
Pargrafo nico. Cabe ao Ministrio auxiliar o Presidente da Repblica na
formulao da poltica exterior do Brasil, assegurar sua execuo e manter
relaes com Estados estrangeiros, organismos e organizaes internacionais
(grifo nosso).
Neste contexto, se considerados atinentes poltica externa os dispositivos

da CF/88 que se referem a questes internacionais (relaes com Estados estrangeiros, representantes diplomticos, guerra, paz, tratados etc.), possvel concluir
que os constituintes optaram por seguir a linha adotada nas constituies anteriores e determinaram que, como regra geral, compete Unio manter relaes com
Estados estrangeiros e participar de organizaes internacionais (Art. 21, inciso
I), declarar a guerra e celebrar a paz (Art. 21, inciso II), e legislar sobre comrcio
exterior (Art. 22, inciso VIII).
De forma mais especfica, competncia privativa do presidente da
Repblica manter relaes com Estados estrangeiros, acreditar seus representantes diplomticos (Art. 84, inciso VII) e celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (Art. 84, inciso
VIII). O Congresso atua de forma complementar, sendo sua competncia
resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que
acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (Art. 49,
inciso I) e autorizar o presidente da Repblica a declarar a guerra e celebrar a
paz (Art. 49, inciso II). Observa-se, assim, que o Executivo federal desempenha
papel central na conduo da poltica externa fenmeno que no se restringe
apenas ao contexto brasileiro.
Com a j referida diluio da fronteira entre interno e internacional,
contudo, o processo decisrio em poltica externa passou a tambm compreender outros rgos do Executivo federal, o que coloca na pauta de discusso tanto a possibilidade de incoerncias12 quanto a de determinantes da
12. Esta uma preocupao exarada, por exemplo, por Smouts (1999) e Hill (2003), que entendem como subentendida a noo de intencionalidade e coordenao em qualquer poltica governamental.
332
transparncia e democratizao neste movimento.13 A emergncia de estes

novos atores, entre os quais, alguns que passam a rivalizar com o MRE
na conduo da poltica externa, deve-se, ainda, a problemas estruturais
enfrentados pelas chancelarias de forma geral, como formao generalista
(isto , falta de competncias tcnicas mais especficas, que podem ser
encontradas nos ministrios temticos), escassez de recursos14 e falta de
constituency direto. 15, 16
Neste contexto, observa-se parcial diluio da tradicional centralizao da
poltica externa nas mos do MRE.17As transformaes da conduo da poltica externa observada nas ltimas dcadas caracterizam-se pela contraposio de
caractersticas da diplomacia tradicional, desempenhada necessariamente pelo
corpo diplomtico, em relao diplomacia contempornea, conduzida por
diversos atores, oficiais e no oficiais, governamentais e no governamentais.18
A importncia do Poder Executivo, contudo, ainda central na conduo da
13. Novamente, Hill (2003) evidencia o processo em que o MRE deixou de ser conduzido por dinastias com o objetivo
de se profissionalizarem e passarem a estar sujeitos transparncia e formas de controle. Lima (2000), por sua vez,
analisa o contexto brasileiro de descentralizao da poltica externa.
14. De acordo com Sanchez et al. (2006a, 2006b), no caso brasileiro, por exemplo, em 2006 (segundo consta na Lei
Oramentria Anual LOA), destinou-se ao MRE quase 30% dos recursos destinados ao Mapa e ao Ministrio da
Justia (MJ), e apenas 0,5 % com relao ao total reservado para o pagamento de encargos financeiros da Unio.
15. Apesar de o termo constituencies ser confundido em alguns documentos com o termo stakeholders mesmo
em relatrios da ONU, quando ambos so traduzidos genericamente como grupos interessados ou grupos de
interesse, suas diferenas no podem ser ignoradas. Estes termos tm sido aplicados pela doutrina de negcios
e administrao de empresas nos debates sobre tica e responsabilidade social nas atividades empresarias.
J o termo, constituintes organizados, cunhado pela cultura poltica anglo-sax, sob o referencial da democracia
representativa, relaciona representantes legitimamente eleitos e seus interlocutores diretos (aqueles que os
elegeram e so atingidos diretamente pelos impactos de suas decises) (SANCHEZ et al., 2008, p. 18). Nas
Conferncias da Partes, reunies que avanam as decises no mbito das Conferncias da ONU sobre mudanas
do clima anualmente e biodiversidade bianual , constituencies so agrupamentos de entidades com
interesses semelhantes organizados em grupos informais (por exemplo, setor privado, organizaes dos povos
indgenas, acadmicos, organizao no governamental ONG ambientalistas) com o objetivo de tentar influenciar e se consolidar como interlocutores diretos para questes especficas no debate geral (VITALE; SPCIE;
MENDES, 2009, ver nota 7).
16. Estes so os elementos listados principalmente no trabalho de Hill (2003).
17. Neste sentido, ver o seguinte trecho de palestra proferida pelo ento Secretrio-Geral do MRE, Sebastio
do Rego Barros (1996): Inspirado por objetivos permanentes, o Itamaraty desempenha duas tarefas primordiais
que antecedem a execuo da poltica externa: a formulao de suas diretrizes gerais e a coordenao com os
demais rgos do Governo e entidades civis. O processo de formulao da poltica externa compreende, de um
lado, a interpretao e avaliao da realidade internacional e, de outro, a identificao do interesse nacional, em
cada uma das situaes apresentadas, a partir das necessidades domsticas e dos constrangimentos externos.
O Itamaraty atua com base no pressuposto de que a poltica externa brasileira no pode ser meramente reativa ante
os acontecimentos e tendncias das relaes internacionais. A ao externa no deve ser uma simples sucesso de
respostas caso a caso, sem um mnimo de coerncia e articulao de objetivos, meios e princpios. Ao contrrio, cabe
ao Ministrio cotejar interesses domsticos e a realidade internacional, para formular diretrizes gerais de atuao
que iro permear as escolhas e decises em cada um dos itens da agenda diplomtica. Fundada nestas diretrizes,
a poltica externa ganha sentido e torna-se instrumento para os objetivos mais amplos do Governo e da sociedade.
A tarefa de coordenao da poltica externa compreende, de um lado, o trabalho de informao da sociedade
sobre a realidade internacional e, de outro, a tarefa de harmonizar posies entre os grupos sociais e as diversas
instncias governamentais sobre temas da pauta diplomtica. Sob a liderana do Presidente da Repblica, devem
combinar-se o intercmbio de pontos de vista entre Governo e sociedade e a coordenao de posies entre Ministrios e entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
18. No caso do governo Lula, Almeida (2007) fala ainda em diplomacia partidria.
333
poltica externa seja de modo concorrente seja de modo complementar. De fato,

tem-se notado o ressurgimento e o fortalecimento de uma diplomacia presidencial (CASON; POWER, 2009; PRETO, 2006) como parte destas transformaes que no elimina, mas certamente enfraquece o domnio racional-burocrtico
da conduo da poltica externa pelo MRE.
Paralelamente emergncia de uma nova diplomacia presidencial ressalta-se tambm o processo de fragmentao pblica da diplomacia, em que
ganha importncia a participao crescente dos outros poderes (Legislativo e
Judicirio) e outras instncias do prprio Executivo nos nveis subnacionais e,
sobretudo, no mbito de outras agncias do prprio Executivo federal. Como
consequncia, no apenas se ampliam os espaos burocrticos de definio da
poltica externa, mas tambm se tornam mais acessveis as possibilidades de
interlocuo da sociedade junto ao governo para assuntos antes considerados e
restritos a uma poltica de Estado.
Essa nova diplomacia presidencial e a pluralizao, tanto vertical (na interao com diversos atores sociais e econmicos), como horizontal, em relao
a outras burocracias, segundo Cason e Power (2009, p. 119), coincide com a
crescente insero internacional do Brasil no perodo ps-Guerra Fria. Por sua
vez, no plano interno esta condio marcada pela democratizao e crescimento do poder de lobby dos atores no estatais, alm do aprofundamento da
liderana personalista dos chefes de Estado na conduo da poltica externa, de
forma bastante ntida e crescente nos governos Fernando Henrique Cardoso e
Luiz Incio Lula da Silva.
Neste processo, o fenmeno de descentralizao horizontal ou horizontalizao da poltica externa torna-se evidente. Com efeito, mesmo que
os agentes diplomticos, geralmente concentrados no MRE, mantenham posio formal de principais condutores e responsveis pela coordenao geral da
formulao de poltica externa, passam a levar em considerao uma prtica
de diplomacia paralela cada vez mais frequente e algumas vezes mais protagonista por parte de outros ministrios (CASON; POWER, 2009, p. 121) ou
rgos diretos ligados PR.19
Quando se observa o emaranhado de relaes que se estabelecem entre os
diversos atores estatais, ao tratarem destes assuntos ou casos especficos que tocam
a poltica externa, aproxima-se uma discusso sobre a reviso dos arranjos insti19. Veja-se o caso da liderana para a formulao e chefia da delegao brasileira em relao s negociaes internacionais sobre mudanas climticas pela ministra-chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff em dezembro de 2009
(CANTANHDE, 2009).
334
tucionais para esta poltica no processo de reforma do Estado focado nos desafios
para a nova agenda nacional de gesto pblica. O resultado do confronto entre a
estrutura normativa e os processos de atuao e interlocuo intraministeriais e
entre as vrias instncias do Poder Executivo Federal, principalmente na interao
com o MRE, poder ser analisado em estudos de casos especficos. Essa continuidade complementar o presente estudo ao trazer dados empricos analisados do
ponto de vista crtico-normativo.
3 DESCENTRALIZAO HORIZONTAL DAS COMPETNCIAS RELATIVAS
POLTICA EXTERNA EM 2008
De acordo com a CF/88, o Poder Executivo exercido pelo presidente da

Repblica com o auxlio dos ministros de estado (CF/88, Art. 76). A criao e
a extino de ministrios e rgos da administrao pblica competncia (no
exclusiva nem privativa) do Congresso Nacional, com a sano do presidente da
Repblica (CF/88, Art. 48, inciso XI), o qual detm privativamente, contudo, a
iniciativa de leis que dispem sobre a criao e a extino de ministrios e rgos
da administrao pblica (CF/88, Art. 61, inciso II, 1o e).
O quadro regulatrio que define a estrutura do Poder Executivo obedece
lgica de uma pirmide cujo topo encontra-se a CF/88 e cuja base encontram-se
as diversas portarias especficas de cada ministrio ou secretaria. A organizao da
presidncia e dos ministrios, por sua vez, definida em grandes linhas pela Lei no
10.683/2003 e regulamentada por decretos presidenciais especficos. Estes decretos, por fim, baseiam os regimentos internos de cada um dos rgos analisados,
os quais so publicados em formas de portarias.
FIGURA 1
Quadro regulatrio das competncias do Poder Executivo Federal

CF/1988
Lei no 10.683/2003
Decretos
Portarias
Elaborao prpria.
335
Neste cenrio, de acordo com a Lei no 10.683/2003, o Poder Executivo

Federal composto pelos ministrios, alm do MRE indicados no quadro 1.
Diante da complexidade do quadro regulatrio que estrutura o Poder Executivo
Federal, optou-se, para o mapeamento do arcabouo legal que embasa a horizontalizao da poltica externa naquela esfera, por mapear, classificar e relacionar as
competncias normativas dos rgos que compem o executivo tal como previstas na normativa vigorante em 2008. Com efeito, os documentos analisados para
levantamento dos rgos com competncia em poltica externa foram a CF/88, a
Lei no 10.683/2003, a Lei Complementar (LC) no 73/1993, e todos os decretos
especficos dos ministrios e secretarias que o compem. As portarias que estabelecem os regimentos internos destes no foram includas, pois, diferentemente
do que ocorre com os decretos, grande parte delas no est disponvel na internet
para consulta.20
O foco no fundamento legal da horizontalizao deve-se preocupao com
as possibilidades de controle da atuao do poder pblico dado que o princpio
da legalidade basilar ao Estado Democrtico de Direito (AFONSO DA SILVA,
2005), por meio do qual toda a atividade do Estado fica sujeita lei tanto em
relao aos administrados (como expresso no caput do Art. 5o da CF/88) quanto
na atuao do prprio poder pblico (tal qual estabelecido pelo caput do Art. 37
do mesmo documento).21, 22
QUADRO 1
Composio do Poder Executivo Federal, com siglas utilizadas e datas de criao

Presidncia da Repblica
Sigla
Criao
Casa Civil
Ccivil
1938
Secretaria de Comunicao Social
SCS
1979
Advocacia-Geral da Unio
AGU
1993
Gabinete de Segurana Institucional
GSI
1998
Controladoria Geral da Unio
CGU
2001
Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
SGPR
2003
Assessoria Especial do Presidente da Repblica
AEPR
2003
Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres
SPM
2003
Ministrio da Pesca e Aqicultura
MPA
2003
(Continua)
20. Observa-se, contudo, que a anlise especfica destas portarias possibilita detalhamento da organizao no presente nos decretos que estabelecem a estrutura regimental de cada ministrio ou secretaria. No obstante, conforme
entrevista com funcionrios dos ministrios, o decreto o documento nico mais detalhado possvel de se encontrar,
visto que cada rgo dos ministrios e secretarias ter sua prpria portaria.
21. Novamente questiona-se a natureza da prpria poltica externa. Mais do que discutir se tal poltica objeto de um
domnio reservado em relao aos demais poderes, o que se debate a necessidade de que os atos que a implementam estejam sujeitos aos mesmos princpios e regras que os atos do poder pblico em mbito interno preocupao
previamente exarada em Sanchez et al. (2006b, p. 20 e ss.).
22.. O Sistema de Informaes Organizacionais do governo federal inclui ainda quatro rgos: Comisso de tica
Pblica; Conselho Nacional de Biossegurana; Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial; e Conselho Nacional
de Desestatizao. Estes rgos, contudo, no esto previstos na Lei no 10.683/2003.
336
(Continuao)
Secretaria Especial dos Direitos Humanos
SEDH
2003
Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
SEPPIR
2004
Secretaria de Relaes Institucionais
SRI
2005
Secretaria Especial de Portos
SEP
2007
SAE
2008
Secretaria de Assuntos Estratgicos
Sigla
Criao
Conselho de Defesa Nacional
CDN
1927
Conselho de Governo
CG
1990
Conselho da Repblica
CR
1990
Conselhos que assistem o presidente
Conselho Nacional de Poltica Energtica
CNPE
1997
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes
CONIT
2001
Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Consea
2003
CDES
2003
Sigla
Criao
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social

Ministrios
Ministrio da Fazenda
MF
1808
Ministrio da Justia
MJ
1822
Ministrio da Previdncia Social
MPS
1888
Ministrio dos Transportes
MT
1891
Ministrio do Trabalho e Emprego
MTE
1930
1930
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Mapa
Ministrio da Educao
MEC
1930
Ministrio da Sade
MS
1953
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
MDIC
1960
Ministrio de Minas e Energia
MME
1960
1962
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPOG
Ministrio das Comunicaes
Mcom
1967
Ministrio da Cincia e Tecnologia
MCT
1985
Ministrio da Cultura
MinC
1985
Ministrio do Esporte
Mesp
1990
Ministrio da Integrao Nacional
Mint
1992
Ministrio do Meio Ambiente
MMA
1992
Ministrio da Defesa
MD
1999
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDA
1999
Ministrio das Cidades
Mcid
2003
Ministrio do Turismo
Mtur
2003
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MDS
2004
Elaborao prpria.
Aps a compilao dos documentos legais, passou-se identificao de

rgos relacionados poltica externa. Entre os rgos de diversas naturezas,
optou-se por incluir na anlise apenas os rgos de assistncia direta e os especficos e singulares, em razo de sua maior proximidade com o dia a dia dos
ministrios e secretarias. Desta maneira, rgos colegiados, autarquias (como as
agncias reguladoras) e rgos vinculados (a exemplo do Instituto de Pesquisa
337
Econmica Aplicada Ipea) no foram includos na anlise.

Todos os rgos selecionados cuja competncia era descrita com a incluso dos termos internacional, exterior e estrangeiro foram arrolados, bem
como aqueles cujo tema foi considerado naturalmente internacional, o que
incluiu refugiados, defesa comercial antidumping, direitos compensatrios
e salvaguardas , pases e pases vizinhos, transfronteirios, importaes e
exportaes, Mercosul, Alca, acordos ou blocos regionais e tratados.
Procedeu-se, ento, classificao da competncia dos rgos selecionados
a partir do critrio do ciclo de vida das polticas pblicas. A utilizao deste parmetro para efeitos da presente anlise oportuna ao se levar em considerao
que a pesquisa busca destacar processos e, em especial, o processo de tomada de
deciso da poltica externa.23
Como ilustrado no quadro 2 a seguir,24 diversas so as fases apresentadas
pelos estudiosos das polticas pblicas. Embora, na prtica, visualizem-se tnues
as fronteiras entre uma e outra fase, a utilizao deste modelo permite uma observao mais organizada da dinmica complexa. Observa-se, contudo, que, para
a identificao das instituies e atores responsveis pela conduo de cada etapa,
alm da consequente possibilidade de controle democrtico dos rgos competentes, o modelo mostra-se til.
Como o objetivo do presente trabalho consiste em compreender a fragmentao institucional da poltica externa, ressaltaram-se duas fases do processo
de tomada de deciso: formulao e implementao. A formulao consiste na
operacionalizao do tratamento de uma questo levada agenda governamental
por meio do desenvolvimento de diversas alternativas ou solues que sero escolhidas (deciso) para a ao (HALPERN, 2006, p. 154). A fase de implementao
diz respeito aplicao das decises e, assim, do momento de confronto entre as
polticas pblicas e a realidade. Nota-se que esta aplicao, mesmo com a necessidade de conformar determinadas diretrizes, pode sofrer ajustes. Isto ocorre de
acordo com a elaborao de planos e programas de ao que envolvem diferentes
atores, e que, por sua vez, detalham e aplicam decises conforme sua interpretao e meios disponveis (MGIE, 2006, p. 285).
QUADRO 2
Comparao das fases das polticas pblicas

Howlett, Ramesh e Perl
(2009)
Vargas
(1992)
Bucci
(2002)
Muller
(2000)
Frey
(2000)
23. De acordo com Souza do ponto de vista terico-conceitual a poltica pblica compreende um campo holstico e
multidisciplinar e seu foco est nas explicaes sobre a natureza da poltica pblica e seus processos (2006, p. 24).
24. Conforme indicado em Sanchez et al. (2006b, p. 127).
338
Definio de agenda
Formulao
Deciso
Identificao do problema
Formao
Formulao
Formao
Desenvolvimento do programa
Problematizao
Formao da agenda
Formulao e deciso
Implementao
Implementao
Execuo
Implementao
Implementao
Avaliao
Avaliao
Avaliao
Avaliao
Avaliao
Reformulao
Concluso
Elaborao prpria.
A ateno central na etapa de formulao e de implementao se explica por

duas razes. De um lado, apesar de prximas no ciclo, h uma diferena ntida
entre estas duas fases,25 muitas vezes reforada pelos diferentes atores responsveis por cada uma.26 Por outro lado, a diviso destas etapas possibilita contrapor
o argumento da diplomacia oficial, e mesmo de parte da literatura em poltica
externa, que separa o MRE como responsvel pela coordenao de todo processo decisrio da poltica externa e, particularmente, pela definio de agenda,
formulao e deciso. Nesta linha de entendimento, outros rgos ministeriais
poderiam at participar com contribuies tcnicas ao longo das primeiras etapas,
mas estariam fundamentalmente relacionados fase de implementao, ou seja,
da execuo no plano domstico.
Neste sentido, os dispositivos apresentados no quadro 3 ilustram as competncias que foram consideradas relativas formulao da poltica externa.27
QUADRO 3
Exemplos de competncia para formulao

Ministrio/Secretaria
Norma
Dispositivo
MinC
Decreto no 5.711/2006
Art. 10 Secretaria do Audiovisual compete: (...)

X representar o Brasil em organismos e eventos internacionais relativos s
atividades cinematogrficas e audiovisuais
SEP
Art. 3 Ao Gabinete compete: [...]

X assessorar o Secretrio Especial na articulao com organismos
internacionais, inclusive na representao da Secretaria Especial em eventos
do seu interesse
Mapa
Art. 9 Secretaria de Defesa Agropecuria compete: (...)

IV formular propostas e participar de negociaes de acordos, tratados ou
convnios internacionais concernentes aos temas de defesa agropecuria,
em articulao com os demais rgos do Ministrio
Elaborao prpria.
Por sua vez, as competncias classificadas como para implementao podem

25. O mesmo no ocorre, por exemplo, entre formulao e deciso, a ponto de alguns autores no apresentarem
distino entre estas fases.
26. Essa diviso j aparece de forma ntida no trabalho sobre a anlise constitucional das competncias da poltica
externa de Sanchez et al (2006a) no exemplo da celebrao de tratados.
27. Para consulta lista integral de dispositivos legais classificados, ver Silva, Spcie e Vitale (2010).
339
ser exemplificadas pelos dispositivos constantes no quadro 4. A anlise da atribuio de competncias pela Lei no 10.683/2003 e os decretos especficos que
estabelecem a estrutura regimental dos ministrios, secretarias e conselhos que
compem o Poder Executivo Federal permite asseverar que, enquanto a Lei no
10.683/2003 e/ou os decretos especficos atribuem competncias relacionadas
poltica externa a 35% da estrutura da PR, o mesmo fato ocorre com 45% dos
ministrios e 30% dos conselhos.
QUADRO 4
Exemplos de competncia para implementao

Norma
Dispositivo
Art.8 Consultoria Jurdica, rgo setorial da Advocacia-Geral da Unio, compete:

IIIfixar a interpretao da Constituio, das leis, dos tratados e dos demais atos
normativos a ser uniformemente seguida em sua rea de atuao e coordenao,
quando no houver orientao normativa do Advogado-Geral da Unio;
SEDH
Decreto no
5.174/2004
(com atualizaes)
Art.1 A Secretaria Especial dos Direitos Humanos, rgo integrante da Presidncia

da Repblica, tem como rea de competncia os seguintes assuntos:
Pargrafo nico. Compete, ainda, Secretaria Especial dos Direitos Humanos:
II atuar, na forma do regulamento especfico, como Autoridade Central Federal,
a que se refere o art. 6o da Conveno Relativa Proteo das Crianas e
Cooperao em Matria de Adoo Internacional, concluda em Haia, em 29 de
maio de 1993, aprovada pelo Decreto Legislativo no 1, de 14 de janeiro de 1999,
e promulgada pelo Decreto no 3.087, de 21 de junho de 1999;
MEC
Decreto no
6.320/2007
Art.9 Secretaria de Educao Bsica compete:

VIII apoiar e acompanhar a execuo de acordos e convnios firmados com
rgos nacionais e internacionais, em seu mbito de atuao.
Praticamente todos os
ministrios
Elaborao prpria.
Um terceiro tipo resulta da estipulao de competncias para rgos atuarem em

ambas as fases de forma expressa, conforme visualizado nos exemplos do quadro 5.
QUADRO 5
Exemplos de competncias para formulao e implementao

Norma
Dispositivo
SGPR
Decreto no
6.378/2008
Art. 1o Secretaria-Geral, rgo essencial da Presidncia da Repblica, compete

assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica no desempenho de
suas atribuies, especialmente para: (...)
VII atuar na articulao, promoo e execuo de programas de cooperao
com organismos nacionais e internacionais, pblicos e privados, voltados implementao de polticas de juventude;
MDIC
Decreto no
6.209/2007
Art. 15. Secretaria de Comrcio Exterior compete: (...)

XI formular a poltica de informaes de comrcio exterior e implementar
sistemtica de tratamento e divulgao dessas informaes;
MMA
Decreto no
6.101/2007
Art. 12. Assessoria de Assuntos Internacionais compete:

I assessorar o Ministro de Estado, as Secretarias do Ministrio e as entidades
vinculadas nos assuntos relacionados com cooperao internacional nas reas de
competncia do Ministrio;
Elaborao prpria.
A anlise da atribuio de competncias pela Lei no 10.683/2003 e os
340
decretos especficos que estabelecem a estrutura regimental dos ministrios, secretarias e conselhos que compem o Poder Executivo Federal permite asseverar
que, enquanto a Lei no 10.683/2003 e/ou os decretos especficos atribuem competncias relacionadas poltica externa a 35% da estrutura da PR, o mesmo fato
ocorre com 45% dos ministrios e 30% dos conselhos.
De forma mais detalhada, os grficos 1, 2 e 3 indicam como so atribudas
competncias para os rgos de primeiro subnvel de cada ministrio, secretaria
e conselho, de acordo com a classificao entre formulao, implementao,
formulao e implementao e sem meno poltica externa. A distribuio
de ministrios e secretarias nos grficos 1 e 2 seguem a ordem cronolgica de sua
criao (evidenciadas no quadro 1).
GRFICO 1
Distribuio de competncias entre os rgos dos ministrios

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Formulao
Elaborao prpria.
Implementao
Formulao e Implementao
Sem meno
MDSCF
Mtur
Mcid
MDA
Mdef
MMA
Mint
Mesp
MCT
MinC
Mcom
MPOG
MME
MS
MDIC
MEC
MAPA
MT
MTE
MJ
MPS
0%
MF
10%
341
GRFICO 2
Distribuio de competncia entre os rgos das secretarias

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
Formulao
Elaborao prpria.
Implementao
Formulao e Implementao
Sem meno
SAE
SEP
SRI
SEPPIR
SEDH
MPA
SPM
AEPR
SGPR
CGU
GSI
AGU
SCS
0%
Ccivil
10%
342
GRFICO 3
Distribuio de competncias entre os rgos dos conselhos

10
0
CDN
rgos Form
CG
CR
rgos Impl
CNPE
CNIPT
rgos Form Impl
CNSAN
CDES
rgos Sem meno
Elaborao prpria.
possvel notar, a partir dos grficos, que, ao contrrio da tese tradicional

de que o Itamaraty concentra em suas mos a formulao da poltica externa, h
competncias relativas no apenas implementao, mas tambm formulao
da poltica externa, quando no a ambas, distribudas por toda a estrutura do
Poder Executivo Federal e no apenas no MRE.
Alm disso, como ilustrado no grfico 1, embora haja distribuio generalizada de competncias em poltica externa entre os ministrios essas competncias
no so da mesma natureza. Neste sentido, enquanto ministrios relativos a reas de
interesse exportador tradicional detm competncias mais consistentes em formulao e implementao, como o caso do Ministrio da Fazenda (MF), Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) e do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), outros ministrios concentram suas
competncias em implementao, como o caso do Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE), Ministrio de Minas e Energia (MME) e do Ministrio da Cultura (MinC).
343
Outro aspecto interessante a se salientar refere-se ao estabelecimento de

princpios e diretrizes para a poltica externa por meio dos decretos do presidente
da Repblica. A princpio, embora o grfico 3 parea indicar baixa presena de
temas internacionais nos conselhos que auxiliam o presidente da Repblica a
coordenar as relaes interministeriais, duas das cmaras que compem o conselho de governo no apenas tm previso direta para participao nas fases de
formulao e implementao de suas respectivas reas, como ainda se estabelecem
princpios que devem nortear sua atuao: a Cmara de Relaes Exteriores e
Defesa Nacional e a Cmara de Comrcio Exterior (Camex). Neste sentido, por
exemplo, o Art. 2, 1o do Decreto no 4.732/2003, que estabelece a estrutura
regimental da Camex, estabelece:
1o Na implementao da poltica de comrcio exterior, a Camex dever ter presente:
I os compromissos internacionais firmados pelo Pas, em particular:
a) na Organizao Mundial do Comrcio OMC;
b) no Mercosul; e
c) na Associao Latino-Americana de Integrao Aladi;
II o papel do comrcio exterior como instrumento indispensvel para promover
o crescimento da economia nacional e para o aumento da produtividade e da qualidade dos bens produzidos no pas;
III as polticas de investimento estrangeiro, de investimento nacional no exterior e
de transferncia de tecnologia, que complementam a poltica de comrcio exterior; e
IV as competncias de coordenao atribudas ao Ministrio das Relaes
Exteriores no mbito da promoo comercial e da representao do Governo
na Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos relativos Alca Senalca, na
Seo Nacional para as Negociaes Mercosul Unio Europeia Seneuropa, no
Grupo Interministerial de Trabalho sobre Comrcio Internacional de Mercadorias
e Servios GICI, e na Seo Nacional do Mercosul.
De forma paralela, a Secretaria Especial de Portos (SEP), a Secretaria de Petrleo,

Gs Natural e Combustveis Renovveis do MME e o Ministrio do Planejamento
Oramento e Gesto (MPOG) tm competncia expressa para estabelecer diretrizes
que devem nortear os representantes brasileiros em negociaes internacionais.
Esse aspecto relevante, porque a introduo de princpios que devem orientar as relaes exteriores do Brasil no Texto Constitucional de 1988 considerada
uma inovao em relao s constituies brasileiras anteriores (SANCHEZ et al,
2006a, 2006b). Tais princpios encontram-se consubstanciados pelo Art. 4o da
Constituio, o qual estabelece:
344
Art. 4o A Repblica Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais

pelos seguintes princpios:
I independncia nacional;
II prevalncia dos direitos humanos;
III autodeterminao dos povos;
IV no interveno;
V igualdade entre os Estados;
VI defesa da paz;
VII soluo pacfica dos conflitos;
VIII repdio ao terrorismo e ao racismo;
IX cooperao entre os povos para o progresso da humanidade;
X concesso de asilo poltico.
Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica,
poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma
comunidade latino-americana de naes.
Entre tais princpios, apenas a afirmao da busca da soluo pacfica de

controvrsias esteve presente nas constituies brasileiras anteriores.28 Na prtica,
contudo, como evidenciado por Lafer (2007), a poltica externa brasileira marcada por certa continuidade e coerncia de alguns princpios em sua conduo,
como o pacifismo e o juridicismo.
O levantamento dos dispositivos relativos competncia da estrutura do
Poder Executivo Federal em poltica externa permite identificar, ainda, diversos
problemas a marcar esta distribuio de competncias.
Como j notado, a estrutura regimental de cada ministrio ou secretaria
progressivamente detalhada ao longo dos diversos documentos normativos envolvidos no processo (Constituio, Lei no 10.683/2003, decretos e portarias). Logo de
incio, portanto, surge o problema de que a estrutura regimental prevista nos decretos no necessariamente corresponde quela implementada na prtica, visto que
assessorias internacionais, muitas vezes, so estabelecidas por portarias. Evidencia-se
este fato mesmo na redao do Art. 12, Decreto no 5.886/2006, que estabelece a
estrutura regimental do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), ipsis litteris:
28. Como aponta Afonso da Silva (2005, p. 50). Este autor ainda julga que outro aspecto relevante do Art. 4o o verbo
utilizado, pois, o verbo rege-se indica que os princpios presentes so plenamente eficazes e de observao obrigatria,
ainda que alguns tenham enunciados abertos, por exemplo, independncia nacional nestes casos, o contedo deve
ser definido pela doutrina.
345
Art.12 Secretaria de Polticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento compete:

XI colaborar com a Assessoria de Assuntos Internacionais e gerenciar, acompanhar
e avaliar programas de cooperao internacional de desenvolvimento cientfico, tecnolgico e da inovao, em suas reas de atuao.
Ora, em nenhum momento ao longo do decreto inclui-se a previso de

estabelecimento de uma assessoria de assuntos internacionais. Desta forma,
possvel que existam outros rgos na estrutura dos ministrios e da Presidncia
que tenham, por determinao legal das portarias (no includas nesta anlise),
competncia em poltica externa, mas no estejam includos nos resultados
ampliando ainda mais o nmero de rgos identificveis.
Outro problema que surge na anlise das competncias refere-se existncia
de contradio entre o escopo das previses normativas referentes aos diversos
nveis organizacionais. Os quadros 6 e 7 evidenciam a relao entre o escopo
da competncia que atribuda ao ministrio ou secretaria (nvel 0) com o dos
rgos hierarquicamente subordinados (nvel 1, em geral, secretarias).
Fora alguns poucos casos (evidenciados nos quadros) em que h uniformidade entre a competncia que se atribui ao ministrio na regulao geral pela Lei
no 10.683/2003 e a referente aos rgos de nvel 1, a maior parte dos rgos dos
ministrios e secretarias so marcados por algum tipo de contradio entre o que
se estabelece para o rgo superior e o que se prev para os rgos executivos.
Este o caso, mais uma vez, do MCT, cuja regulamentao prev uma atuao geral em fase de implementao para o ministrio e em fase de formulao
para as secretarias. Nos demais ministrios tambm possvel indicar fenmeno
anlogo: preveem questes especficas demais na regulamentao geral ver o caso
do MTE, por exemplo, em que se prev sua competncia para estabelecimento
de polticas de imigrao, mas no para atuao em organizaes internacionais,
como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) , deixando ao largo outras
questes, que sero tratadas nica e exclusivamente pelos departamentos.
QUADRO 6
Relao entre os nveis hierrquicos na Presidncia

Presidncia
Nvel 0
Nvel 1
Lei
Rel
DEC
Rel
AGU
<
IE
<
FIA
AEPR
FIA
Ccivil
CGU
<
FIA
GSI
<
FIE
(Continua)
346
(Continuao)
Presidncia
Nvel 0
Nvel 1
Lei
Rel
DEC
Rel
MPA
FIA
FIA
FIA
SAE
<
FIE
SCS
SRI
<
FIE
SEPPIR
<
FIA
>
FIE
SEPM
FIA
FIA
FIA
SEP
FA
FIA
>
FE
SEDH
<
FIA
>
FIE
SGPR
<
FI E
FI E
Elaborao prpria.
Legenda: F: Formulao
I: Implementao
F I: Formulao e implementao
A: Tendente a regulao geral
E: Tendente a abordar questes especficas
<: Nvel esquerda menos amplo que nvel direita
>: Nvel esquerda mais amplo que nvel direta
=: Mesma amplitude
QUADRO 7
Relao entre os nveis hierrquicos dos Ministrios

Ministrio
Nvel 0
Lei
Rel
DEC
rel
MAPA
FE
<
FIE
<
Nvel 1
FIA
MCT
IE
IE
<
FIA
MinC
<
FIA
MDEF
FIA
FIA
FIA
MEC
<
FIA
MF
FIA
FIA
FIA
MINT
<
FIE
MJ
FIE
FIE
<
FIA
MPS
<
FIA
MS
<
FIA
FA
MCid
<
Mcom
<
IA
MME
<
FIA
MDA
<
FIA
(Continua)
347
(Continuao)
Ministrio
MDSCF
Nvel 0
Lei
Rel
DEC
rel
<
Nvel 1
FE
MDIC
FIA
FIA
FIA
MESP
FIA
FIA
FIA
MMA
<
FIA
MPOG
FIE
FIE
<
FIA
MTE
FIE
FIE
<
FIA
Mtur
FIA
FIA
FIA
MT
<
FIE
Embora no tenha sido includa a anlise da relao entre os rgos de nvel

1 e de nvel 2 da estrutura hierrquica, um exemplo tomado da legislao referente
ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA) torna claro o fenmeno que busca-se
evidenciar. Enquanto a Secretaria de Biodiversidade e Florestas prev expressamente sua atuao conforme a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos
do Mar, o seu Departamento de Biodiversidade que se referir Conveno
sobre Diversidade Biolgica:
Art. 18 Secretaria de Biodiversidade e Florestas compete:
VII promover a cooperao tcnica e cientfica com entidades nacionais e internacionais na rea de sua competncia;
Pargrafo nico. Caber ainda Secretaria de Biodiversidade e Florestas, nos aspectos relacionados pesca, para o exerccio da competncia de que trata o 6o do Art.
27 da Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003:
I fixar as normas, critrios e padres de uso para as espcies sobreexplotadas ou
ameaadas de sobreexplotao, inclusive os mamferos marinhos, com base nos
melhores dados cientficos existentes, excetuando-se as espcies altamente migratrias, assim definidas conforme a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos
do Mar; e
II subsidiar, assessorar e participar, juntamente com a Secretaria Especial de
Aquicultura e Pesca da Presidncia da Repblica, em interao com o Ministrio
das Relaes Exteriores, de negociaes e eventos que envolvam o comprometimento de direitos e a interferncia em interesses nacionais sobre a pesca.
Art. 19 Ao Departamento de Conservao da Biodiversidade compete:
II subsidiar, assessorar e participar de negociaes e eventos que envolvam o
comprometimento de direitos e a interferncia em interesses nacionais sobre a
pesca, juntamente com a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca, com o IBAMA
348
[Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis]e em

interao com o Ministrio das Relaes Exteriores, quando for o caso;
III coordenar a implementao do acordo internacional Mecanismo de
Intermediao de Informaes (Clearing-House Mechanism) da Conveno sobre
Diversidade Biolgica (CDB).
Aps se expor a distribuio de competncias para poltica externa entre rgos

do Poder Executivo Federal excetuando-se o MRE , os problemas visualizados
em tal distribuio e a inovao trazida no processo, nota-se que so poucas as
previses normativas de articulao entre os ministrios e secretarias e o MRE.
De fato, preveem expressamente tal articulao apenas o Ministrio da Pesca e
Agricultura (MPA) na estrutura da Presidncia e os seguintes ministrios: MinC,
Ministrio da Defesa (MD), Ministrio da Educao (MEC), Ministrio da
Justia (MJ), MMA, MME e Ministrio do Turismo (MTur).
4 MUDANAS ESTRUTURAIS DO ITAMARATY NO MBITO DA HORIZONTALIZAO
De fato, conforme exposto na introduo deste texto, a pesquisa ora apresentada

consiste no primeiro passo na verificao da hiptese de que o processo de horizontalizao, ou descentralizao horizontal, da tomada de deciso em poltica
externa no mbito do Poder Executivo Federal brasileiro marcado por um novo
arranjo institucional entre o MRE e as demais pastas.
Como demonstrado na seo 3, do ponto de vista legal, evidente tal descentralizao, visto que se atribui competncia em poltica externa para toda a
estrutura do Poder Executivo Federal brasileiro e no apenas ao MRE. Alm disso,
nota-se que estas previses abrangem no apenas a fase de implementao das
decises, mas tambm a de formulao ao contrrio do que se costuma afirmar.
De forma concomitante a esta concorrncia e em razo do processo de
modificao do carter da prpria poltica externa, o Itamaraty passa por mudanas estruturais que sugerem um reforo da posio de centralidade que detinha
pelas frentes seguintes.
Como indicado por Silva, Spcie e Vitale (2010), possvel observar a
especializao e complexificao na prpria estrutura do MRE. Nesse sentido,
ao passo que este reconhece a progressiva e histrica descentralizao funcional,
aparece o movimento de ampliao temtica e descentralizao interna, que se
configura em estratgia de reconquista de poder e de afirmao da autoridade
para a coordenao da poltica externa nas diversas agendas setoriais.
Como aponta Spcie (2008, p. 46), no mbito da estrutura do MRE em
Braslia [...] hoje, o Itamaraty conta com duas Secretarias Gerais de Poltica,
com pelo menos trs vezes o nmero de departamentos e divises especializadas,
349
comparado ao finalm dos anos 1980.29 Ao todo foram pelo menos 40 unidades
administrativas criadas entre os anos 1980 e 2008.30
Paralelamente transformao da Secretaria em Braslia, observa-se,
da mesma desta forma, a ampliao de representaes no exterior. Neste
sentido, somente durante o governo Lula, entre 2003 e 2010, foram criadas mais de 60 embaixadas e consulados.31 Embora o discurso do MRE
seja no sentido de no adentrar determinadas searas que no sejam de sua
competncia, 32 ao criar departamentos temticos muito especficos, sem
que haja uma coordenao explicita sobre a diviso de trabalho, a sobreposio de competncias se torna inevitvel. Ademais, apesar de reconhecer
as competncias de outros ministrios para atuao em temas de poltica
29. Comparao a partir da contraposio da estrutura do MRE estabelecida pelo ltimo Regimento Interno da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores (Rise), publicado em maio de 2008 (BRASIL, 2008), com relao ao regimento
anterior RISE 1987, publicado pela Portaria MRE no 580, de 13 de maio de 1987.
30. Esta crescente especializao temtica por que passou a incorporao de atribuies aos novos departamentos
e divises pode ser visualizada no caso da pasta ambiental, includa em 1987 na estrutura do MRE, conforme
comparao realizada por Spcie (2008) dos cenrios de 1985 e de 2008: Nesse primeiro momento, apesar de
ainda no ser uma competncia geral do MRE, essa temtica foi inserida nas competncias da Diviso das Naes
Unidas (art. 61), no mbito da Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos Multilaterais e Especiais, a qual coube
III - cuidar dos assuntos relativos preservao do meio ambiente, [bem como] Cabe ao Chefe do Departamento
de Organismos Internacionais representar o Ministrio das Relaes Exteriores, [...] No Conselho Nacional do Meio
Ambiente (RISE 1987). A partir do Decreto no 99.261, de 23 de maio de 1990, a temtica ambiental passa a ser
incorporada como competncia geral do MRE (Art. 2), a quem cabe tratar, em cooperao com outros rgos interessados, de questes relativas cincia e tecnologia, meio ambiente, finanas e trfico ilcito de drogas, em mbito
externo. Desde ento, foi criado no mbito da Secretaria-Geral de Poltica Exterior (Art. 15, Decreto no 99.578, de
10 de outubro de 1990), o Departamento do Meio Ambiente (Art. 15, inciso IX), contando com a Diviso do Mar,
da Antrtida e do Espao e a Diviso do Meio Ambiente. Atualmente, compete ao MRE acompanhar e participar
da evoluo dos aspectos internacionais relacionados, inter alia, a: [...] c) meio ambiente (Portaria MRE no 212 de
2008, Art. 3, inciso VIII, c) por meio da Subsecretaria-Geral Poltica I (Art. 41). Por sua vez, esta subsecretaria conta,
agora, com o Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais (DME) (Art. 41, inciso V), e suas atuais divises
b) Diviso do Meio Ambiente (DEMA); e c) Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel (DPAD).
Alm disso, conforme essa ltima estrutura regimental (Art. 141) ficou instituda no plano de cooperao tcnica, a
Coordenao-Geral de Cooperao Prestada nas reas de Agropecuria, Energia, Biocombustveis e Meio Ambiente
(CGMA) (SPCIE, 2008, p. 47-48).
31. possvel encontrar questionamentos sobre a relevncia econmica e polticas de algumas dessas localidades.
Para lista das mais de 200 representaes brasileiras, entre essas, mais de 130 embaixadas existentes, hoje, no
exterior, ver MRE, disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/conheca-o-ministerio/o-brasil-no-exterior/view> e
tambm Em busca... (2009).
32. Ver, por exemplo, discurso do Ministro Celso Amorim (2003): Ento, h uma poro de aspectos delicados.
No cabe aos negociadores, muito menos ao Itamaraty, dizer se o Brasil tem, quer ou no quer ter uma indstria de
bens de capital. Isso no o Itamaraty que tem de decidir. Posso at ter minha opinio sobre isso, mas a deciso
cabe aos setores que cuidam da poltica industrial no Governo, aos prprios industriais e sociedade brasileira.
O que compete ao Itamaraty e aos negociadores criar o espao necessrio para que haja discusso interna sobre o
tema, para que no se descubra mais tarde, no momento de se impor uma determinada poltica, que j no se pode
faz-lo. um problema para o qual temos de estar atentos. Isso aconteceu, em certa medida, na Rodada Uruguai
do GATT [Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio]. Algumas coisas que foram negociadas limitaram certas possibilidades de poltica industrial. Estamos at tentando rever, por exemplo, o caso das chamadas TRIMs [Acordo sobre
Medidas de Investimento Relacionadas ao Comrcio], que so medidas de investimento relacionadas ao comrcio.
Por exemplo, o acordo TRIMs, que dificulta, se no probe, tem de ser objeto de uma discusso muito complexa. Ele
dificulta o estabelecimento de requisitos de contedo local para investimentos estrangeiros. Dificulta a imposio
de requisitos de importao para investimento estrangeiro. So questes desse tipo que temos de analisar se desejamos aprofundar a discusso.
350
externa, o assunto no tratado sem ressalvas por membros do Itamaraty,33

cujo quadro sempre destaca a singularidade deste em relao aos demais
rgos da administrao federal.34
H de se ressaltar a participao do MRE em fruns interministeriais, como
os conselhos que auxiliam o presidente da Repblica na coordenao interministerial de polticas. Como podem ser mencionados o Conselho de Governo (e
suas respectivas cmaras), o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social,
o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e o Conselho de
Defesa Nacional. No entanto, o quanto esta participao pode ser utilizada para
reproduzir a direo sobre as decises relativas conduo da poltica externa,
como ocorre nas assessorias de relaes internacionais, questo que fica em
aberto para pesquisa futura.
Alm da participao direta do MRE nos referidos conselhos ainda existe
a possibilidade de participao em Comisses Interministeriais. Estas comisses, contudo, devido natureza ad hoc visto que so criadas a critrio da Casa
Civil, no esto previstas na Lei no 10.683/2003 e so criadas por decretos
especficos. De acordo com Figueira (2009, p. 153), a participao do MRE
nessas comisses interministeriais aumentou proporcionalmente no perodo
pr e ps-CF/88. Nesta linha, enquanto o MRE participou de apenas seis de 23
comisses criadas entre 1968 e 1987 (26,08%), entre 1988 e 2007 participou
de 17 das 38 comisses (44,73%).
Nota-se ainda a lotao de diplomatas cedidos pelo MRE a outras pastas ministeriais, como reflexo do avano de seu poder de influncia sobre o
que se discute em termos de poltica externa no mbito destes Ministrios.
J possvel identificar essa tendncia pela anlise de discursos oficiais de
33. Como exemplifica as palavras do ministro Celso Amorin (2003): A estrutura dos Ministrios algo delicado. Do
ponto de vista prtico, a coordenao das negociaes compete ao Itamaraty. A competncia normativa pode at ser
meio dividida, mas a competncia efetiva para negociar est no Itamaraty, a menos que se queira dividir totalmente
isso o que seria, a meu ver, um erro. Algum mencionou nesta reunio e com razo que os temas polticos e
comerciais se misturam muito. Em relao ao que est ocorrendo com o acordo comercial com o Chile, minha convico a de que ele vai acabar passando, mas a simples ameaa j demonstra que no podemos ficar desatentos aos
aspectos polticos quando negociamos acordos comerciais. Isso tem de estar presente nas nossas consideraes. Mais
importante do que lutarmos por um nome mantermos a prtica de que efetivamente o comando das negociaes
comerciais est no Itamaraty.
34.. Como ilustrado pelas palavras do embaixador Rego Barros (1996): Ainda que atividades de mbito ou de projeo internacional sejam, direta ou indiretamente, desempenhadas por diversas instncias do Governo Federal e, em
menor medida, pelos governos estaduais e municipais, a execuo da poltica externa atribuio do Ministrio das
Relaes Exteriores. Sob a liderana do Presidente da Repblica e em coordenao com os outros rgos do Governo,
cabe ao Itamaraty essa complexa misso e o seu exerccio que o singulariza como unidade governamental ante as
demais. [...] Este exerccio requer, do Itamaraty, uma atuao em sentidos complementares. De um lado, a atuao do
mbito Interno para o Internacional: o Ministrio procura ouvir a sociedade e traduzir seus interesses, necessidades e
valores nas aes externas do Pas. De outro, a atuao do mbito Internacional para o Interno: o Itamaraty avalia as
perspectivas e constrangimentos externos e procura informar e orientar a sociedade.
351
membros do Itamaraty, desde pelo menos meados da dcada de 1990.35 Na

dcada seguinte (2000), ao mesmo tempo em que se constata a influncia do
Itamaraty em outros ministrios e o decorrente prestgio na sua conduo da
poltica externa, o aumento na frequncia e intensidade que diplomatas so
cedidos a outras pastas torna-se fundamento da demanda pela ampliao dos
quadros em discursos proferidos pelo ministro de estado das relaes exteriores, embaixador Celso Amorin.36
Embora esta cesso de funcionrios ocorra principalmente por demanda dos
prprios ministrios, sob a alegao da qualidade da formao dos diplomatas,
evidente a desproporo entre funcionrios de outros ministrios emprestados
ao Itamaraty e vice-versa o que fornece indcios para a hiptese de que os
dilogos contnuos de outras pastas com o MRE sobre polticas setoriais so mais
controlados pelo ltimo.
Nesse sentido, o saldo desse movimento, conforme apresenta Figueira (2010,
p. 155), que, entre 1988 e 2007, enquanto 750 funcionrios do Itamaraty (no
necessariamente apenas diplomatas, mas tambm oficiais de chancelaria) foram
cedidos a outras pastas ministeriais, apenas 77 funcionrios de outras pastas foram
cedidos ao MRE no mesmo perodo.
35. Como evidenciado na palestra do ento Secretrio-Geral das Relaes Internacionais do MRE embaixador Rego
Barros (1996): [a] rede de contatos do Itamaraty das mais extensas da administrao pblica, pois a rea de
atuao dos diferentes rgos possui muito freqentemente uma dimenso externa, que tende, no contexto da
globalizao, a aprofundar-se e que exige da chancelaria contribuies contnuas. Essas contribuies se realizam,
inclusive, sob a forma de cesso de profissionais formados pelo Instituto Rio Branco. A Presidncia, Vice-Presidncia
e Ministrios, por exemplo, possuem, em suas estruturas prprias, assessorias internacionais, ocupadas geralmente
por diplomatas. Tais assessorias, e outras unidades dos rgos executivos, mantm dilogos contnuos com o MRE
sobre suas polticas setoriais.
36. Ver, por exemplo, declarao do embaixador Celso Amorim em audincia pblica na Comisso de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional da Cmara dos Deputados em 2003: [o] Itamaraty talvez seja, comparativamente a
outros pases, o menos aparelhado em termos de pessoal. Hoje, temos cerca de 12% a 15% da nossa mo-de-obra
em Braslia emprestada para outros Ministrios. H, realmente, uma carncia de mo de obra (AMORIM, 2003).
A demanda pelo aumento de quadros reforada em 2005: [n]o podemos viver mais com os mil diplomatas que
tnhamos, at porque muitos esto em outros ministrios (ontem na Comisso Mista com Moambique olhei para a
primeira fila do lado brasileiro, teoricamente eram representantes de outros ministrios, e todos eram do Itamaraty,
todos sem exceo (AMORIM, 2005). E, novamente, em 2006: [h]oje em dia, h cerca de 70 ou 80 diplomatas em
outros Ministrios e rgos da administrao e que do a mesma cooperao que ns damos. Isso tudo desfalca a
nossa capacidade. Mas o que devemos fazer? No resistir e dizer que no podemos ceder mais um funcionrio.
justamente o contrrio porque, cada vez que voc tem um funcionrio trabalhando em outro Ministrio e cada
vez que a competncia e a excelncia do trabalho dos diplomatas so reconhecidas, isso tem resultados positivos
para ns (AMORIM, 2006).
352
medida que o processo de horizontalizao da poltica externa no Poder

Executivo Federal brasileiro implica ruptura do insulamento do MRE, vislumbrase um potencial democrtico para a poltica brasileira, dado o carter altamente
insulado no apenas inter como tambm intraministerialmente secretaria.37
Ademais, enquanto no existe uma poltica ministerial com critrios prvios e claros para a participao de atores no estatais ou mesmo de outras pastas
governamentais,38 diversos ministrios j prevem mecanismos mais formais e menos
precrios de participao, como conferncias municipais, estaduais, nacionais, comits e conselhos (por exemplo, o Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama, o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama),
Camex etc.) ainda que no sejam todos os demais ministrios que sigam esta prtica.
Se, por um lado, possvel apontar para um potencial de democratizao da
poltica externa em certos temas candentes da ordem mundial contempornea,
preciso, por outro lado, estar atento s efetivas materializaes desse potencial.
Isso, porque nem sempre a criao de novas competncias foi fruto de um amplo
debate com a sociedade civil e com o Legislativo. As mudanas podem ter sido
fruto de decises internas da burocracia ou no mximo impulsionadas por setores
particulares da sociedade.39
De fato, entrevistas prvias realizadas indicam a importncia de iniciativas personalssimas de determinados diplomatas para a coordenao dos ministrios, como
foi o que ocorreu, por exemplo, no caso dos pneus perante o Mercosul e a OMC.40
37. Como discutido por Figueira: [e]sto submetidos a esse processo decisrio intra-ministerial altamente concentrado na cpula todos os temas de carter mais sensveis e que envolvem maiores recursos financeiros, sendo que
os demais atores alocados abaixo dessa estrutura funcional possuem baixa autonomia decisria, funcionando muitas
vezes apenas como despachantes. [...] No entanto, enquanto menor a relevncia da questo tratada e menos recursos
financeiros envolvidos, maior autonomia das partes, ou seja, no h necessidade da tomada de deciso pela cpula,
sendo a mesma realizada pelas estruturas mais baixas da hierarquia burocrtica como as divises e subdivises. A
autora prossegue: [...] o Ministrio preserva uma absoluta centralizao decisria na figura do Ministro de Estado e
do Secretrio Geral. Apenas so despachados sem o seu consentimento questes de pequena relevncia e procedimentos cotidianos, ou seja, quanto menos sensvel o tema, mais autonomia decisria do departamento diretamente
responsvel pela temtica (2009, p. 149).
38. Se, por um lado, h um reconhecimento formal recente da coordenao de departamentos temticos do MRE
(Departamento de Energia) com outras pastas ministeriais temticas, como o caso de sua atuao em coordenao com o Ministrio de Minas e Energia (Decreto no 5.979/2006, Art. 15, Pargrafo nico) e ao mesmo tempo por
meio de suas competncias especficas e gerais, j foi reconhecida uma aproximao do MRE em colaborao com
entidades ou organismos da sociedade civil (Decreto no 5.979/2006, Art. 15, pargrafo nico e Portaria MRE no
212/2008, Art. 3, inciso IV), por outro lado, no existem padres ou critrios (mecanismos de audincias e consultas
peridicas ou comisses permanentes e conselhos deliberativos) que organizem essa coordenao ou colaborao de
modo previsvel (SPCIE, 2008, p. 50-51). Outro aspecto a ser ressaltado que algumas das Subsecretarias, embora
possuam relativamente o mesmo poder decisrio no mbito interno da burocracia, possuem dinmicas diferentes no
que se refere ao seu processo de insulamento ou porosidade no dilogo com demais atores governamentais e at
mesmo com grupos organizados da sociedade civil (FIGUEIRA, 2009, p. 145).
39. Por exemplo, Vitale, Spcie, Mendes (2009) e Spcie (2008) sobre a abertura do MRE para a sociedade civil na
rea ambiental.
40. Para maiores informaes, ver Sanchez e Kweitel (2007), Spcie (2008) e Amaral Jnior et al (2009), entre outros.
353
H de se ressaltar, contudo, que, embora o movimento de descentralizao

indique um escape do insulamento da poltica externa no mbito do Itamaraty,
por meio da complexificao da estrutura do MRE, da participao deste em
fruns interministeriais (permanentes e ad hoc) e da cesso de funcionrios do
MRE a outros ministrios, o rgo capaz de exercer controle sobre o processo.
Resta a se verificar a extenso deste controle passvel de ser exercido.
O problema que em um contexto globalizado e de processos decisrios
polirquicos, todas as polticas pblicas passam a ter um momento pelo menos
potencial de poltica externa (SPCIE, 2008, p. 48). Com isso, se o MRE insistir
em um papel de controle da coordenao detalhada desta (como sugerido pelo
RISE de 2008), alm da possibilidade de estabelecimento de uma meta inalcanvel, corre-se o risco de sufocar espaos j estabelecidos para deliberao interna.
Por fim, o aumento do nmero de diplomatas41 resulta em externalidades
que demandam estudo mais cuidadoso sobre a democratizao na formulao e
implementao da poltica externa e especialmente do acesso ao rgo preponderantemente responsvel por sua conduo. Tradicionalmente de cunho elitista
(HILL, 2003), at o fim da dcada de 1980, os ingressantes na carreira dependiam de bolsas e ajuda de custo para sua manuteno nos primeiros anos de formao. Hoje, no entanto, como sugere o caso brasileiro, alteraes no concurso
de ingresso, por exemplo, pela ampliao do nmero de vagas e extino da fase
de exame oral, alm do perodo de formao no Instituto Rio Branco, que passou
a ser considerado como exerccio profissional e enseja remunerao formal aos
ingressos, apontam mudanas que no podem ficar fora do debate de uma nova
agenda nacional de gesto pblica.
41. Em apenas cinco anos (entre 2003 e 2008), 900 novos diplomatas chegaram ao Itamaraty (MARIN, 2008, p. A16).
354
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CAPTULO 10
MILITARES E POLTICA NO BRASIL
1 INTRODUO
Este artigo examina a evoluo do arcabouo institucional e normativo que serviu para estruturar, nas ltimas dcadas, a rea de segurana e Defesa Nacional
no Brasil. Ao faz-lo, analisa aspectos da participao de militares na vida poltica nacional e de sua profissionalizao, especialmente nas ltimas dcadas.
Nesse perodo, aprofundou-se a formao profissional das Foras Armadas e
robusteceu-se a capacidade das lideranas civis de atribuir aos militares papel
mais condizente com sua misso precpua e com sua destinao constitucional.
O exame de aspectos relevantes da insero internacional do pas no pode desconsiderar o papel das Foras Armadas na sociedade brasileira. Sua importncia vai alm
do perodo militar, relevante tanto por seus acertos como por seus erros. As fortificaes
construdas ao longo da Amaznia, por exemplo, testemunham a significativa contribuio militar para ocupar o territrio nacional e para manter sua posse, ao fixar em
localidades remotas instituies de Estado. Essa expanso e o modo como se negociaram
as fronteiras pautaram a relao do Brasil com seus vizinhos. E manteve-se a dinmica de
ocupao firme, mas, relativamente pacfica, do territrio nacional, at sua consolidao
no incio do sculo XX. A possibilidade de recurso s armas apoiou a deciso de negociar
as fronteiras com base em princpios, tais como o uti possidetis e o respeito soberania
e autodeterminao dos Estados nacionais, ao tempo em que se buscou promover
a estabilidade regional, especialmente a partir da gesto de Rio Branco. A sabedoria
diplomtica do Baro sempre lembrada, mas, nem sempre se recorda que sua eficcia
se deveu tambm ao fato de que a diplomacia se apoiava na possibilidade do emprego
da fora, sempre temperada pela autorrestrio quanto a esse emprego.1
Os militares atuaram, ainda, no desenvolvimento de infraestruturas crticas, iniciaram escolas que constituem referncia em reas de atuao civil, envolveram-se em
projetos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e criaram empresas pblicas, como
a Empresa Brasileira de Aeronutica S.A. (Embraer). Com efeito, uma das contribuies indiretas dos militares consiste na formao de quadros de excelente qualidade, dos
quais boa parte adota carreiras civis e passa a atuar em diversos setores da sociedade.2
1. Uma exceo o artigo de Doratioto (2000) sobre o perodo.
2. O texto de Barros (1978) mostra como se deu essa dinmica e examina parte de seus desdobramentos. Para se ter
uma ideia, menos de 20% dos graduados do Instituto Tecnolgico de Aeronutica (ITA) permanece na Fora Area,
segundo informao de seu reitor, Brigadeiro Reginaldo dos Santos, em entrevista ao autor em 18 de janeiro de 2010.
362
Pelo menos desde o fim da Segunda Guerra Mundial, a preocupao de formar elites deixou de ser resultado de evoluo espontnea, marcada pela oferta de
melhores perspectivas em setores econmicos, tais como o financeiro, o petrolfero,
o siderrgico ou o de telecomunicaes, e passou a ser tratada como misso, com
vista a obter o que, no linguajar da Escola Superior de Guerra (ESG), vem a ser
os objetivos nacionais permanentes.3 Alis, concebeu-se a prpria escola como
adaptao s necessidades locais das experincias americana e francesa na formao
de quadros militares e civis de alto nvel. Cabia constituir um centro com funes
distintas das escolas de altos estudos de cada Fora, as quais se ocupariam da preparao especfica para o combate militar. Na ESG, pretendia-se envolver tambm as
elites civis, de modo a induzir o comprometimento de todos aqueles que pudessem
contribuir para ampliar o poder nacional em todas as suas expresses.4
A ideia era debater, no espao acadmico, com outras instituies
como a Fundao Getulio Vargas (FGV), o Instituto Superior de Estudos
Brasileiros (ISEB) e as universidades pblicas. No perodo subsequente ao
golpe de 1964, a escola se transformou em ambiente em que se formavam
redes de relacionamento com fcil acesso ao poder. No entender dos idelogos do regime, esse era um instrumento til a construir o Brasil potncia,
contribuindo para planejar ou legitimar iniciativas arrojadas, de grande
impacto simblico, como Itaipu e a rodovia Transamaznica.
Isso no constituiu novidade. Ao longo da histria do pas, os militares
participaram ativamente de processos polticos que reorganizaram a sociedade
de forma decisiva. No preciso relembrar a Proclamao da Repblica ou o
Movimento Tenentista para ilustrar sua participao no debate poltico nacional. Basta recordar a eleio do presidente Eurico Dutra e a atuao do ministro
Henrique Lott em defesa da posse do presidente Juscelino Kubitscheck, alm de
sua prpria candidatura sucesso deste, durante a janela democrtica de 1945
a 1964, para identificar um padro de ativa participao no processo poltico
brasileiro. Lus Carlos Prestes, lvaro Alberto, Cordeiro de Farias, Juarez Tvora,
Castello Branco, Golbery do Couto e Silva, Hugo Abreu, Eduardo Gomes,
Octvio Costa... No foram poucos os militares que participaram do debate intelectual sobre as responsabilidades do Estado no contexto de uma guerra total,
de que a dimenso militar seria apenas o instrumento a ser utilizado em ltima
instncia. A maioria desses homens em algum momento passou pela ESG, concebida com o objetivo de doutrinar as outras elites da sociedade brasileira.
A relevncia dos militares na poltica nacional sobressai tanto por suas aes
diretas quanto pelas indiretas. A despeito das sombras ainda existentes relativas
3. Ver Oliveira (1987) e ESG (2007).
4. Ver Aderaldo (1978) e Oliveira (1987).
Militares e Poltica no Brasil
363
ao perodo 1964-1985, as Foras Armadas figuram, sistematicamente, entre as

instituies mais respeitadas pela sociedade brasileira, em companhia da imprensa
e da Justia, mas, nos dois casos, com mais do dobro dos ndices de confiana.5
Nessas pesquisas, os polticos, seus partidos e o Congresso Nacional aparecem nas
ltimas posies. Em regies menos habitadas, como a Amaznia, os militares so
bem vistos pela populao, por representarem a presena mais visvel, em alguns
casos a nica, do Estado. Do ponto de vista oramentrio, em termos de volume, o
Ministrio da Defesa (MD) o terceiro mais aquinhoado pelo governo, depois do
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) e do Ministrio da Sade
(MS). Sua importncia para o Estado e para a sociedade no , pois, desprezvel.
Entretanto, exceto em circunstncias especficas, como grandes aquisies
de material blico ou situaes extremas, como a presena no Haiti, a sociedade pouco se interessa pelas Foras Armadas. O Congresso, menos ainda.
No fosse a iniciativa de um deputado de criar uma frente parlamentar da
Defesa Nacional, em novembro de 2008, o tema continuaria quase ignorado
no Parlamento, em que tratado como praxe.6 Eis um nicho passvel de ser
ocupado para alcanar audincia restrita, mas relevante, no mbito nacional.
Nele no cabem, contudo, muitos representantes do povo, cuja opinio, na
mdia, se resume na ideia de que assuntos de Defesa no do votos. De fato,
o Brasil h muito no se envolve em conflitos internacionais e possui relaes
estveis, bem resolvidas nos planos poltico e jurdico, com seus vizinhos. Essa
situao confortvel no plano regional contrasta com graves problemas nas
esferas social e econmica, que reclamam ateno da sociedade e dos polticos.
Ademais, a percepo generalizada na sociedade brasileira a de que seus
diplomatas e soldados so profissionais e competentes; integram instituies entre
as mais slidas do Estado. Na eventualidade de um problema, presume-se que
sabero conduzir o pas a boa soluo. Ento, as razes para o interesse no assunto
so escassas. Somam-se a isso dois fatos, um apontando para o passado, outro para
o futuro. A transio democrtica no reduziu a distncia entre civis e militares no
Brasil: estes se fecharam em seus quartis e se calaram; aqueles, por muito tempo,
no quiseram se aproximar das Foras Armadas, ou por no verem vantagens imediatas nisso, ou por preconceito, com medo de terem sua imagem associada a um
passado que a sociedade reluta em enfrentar. Quanto ao futuro, os incentivos de
curto prazo para se aproximar das Foras so restritos. O MD possui oramento
muito engessado e estritos mecanismos de controle de gastos pblicos, o que
reduz a margem de manobra de seus titulares para tirar proveito eleitoral da pasta.
5. Ver, por exemplo, CNT-Sensus (2010), que tem a vantagem de usar h anos o mesmo mtodo, favorecendo comparaes intertemporais.
6. Trata-se do deputado Raul Jungmann, que mobilizou representantes de vrios partidos polticos e ex-presidentes da
casa, contando com a simpatia do Executivo Federal na empreitada.
364
Ao cabo, desde a transio, as elites brasileiras parecem ter feito um pacto

tcito: os polticos deixam em paz os militares, que cuidam de seus assuntos e trabalham, no marco institucional vigente, para no perder muito de seu oramento.
Como resultado, o Brasil ficou muito tempo praticamente sem direo nessa rea
to relevante da vida social. Somente agora, cerca de uma gerao desde o fim
oficial do Regime Militar, civis e militares se reaproximam. Mesmo assim, em
certos setores da sociedade, a exemplo do acadmico, apenas mediante estmulo
governamental. A ampliao do conhecimento mtuo e da cooperao entre civis
e militares condio para que a sociedade, por meio de seus representantes,
atribua funes pertinentes aos rgos da burocracia do Estado, com vista a promover a segurana nacional de modo mais legtimo, eficaz e efetivo.
Com efeito, se no h dvida de que o Brasil operou sua transio para a democracia, no se pode ignorar que ocasionalmente emergem incompreenses atinentes a
episdios do perodo militar ou dvidas quanto as funes e os limites a serem prescritos
para o desempenho das tarefas inerentes s Foras Armadas. De um lado, crises polticas resultam, por exemplo, de iniciativas em defesa de direitos humanos que reclamam
acesso a documentos ou punies a agentes do Estado que violaram as leis durante os
anos do regime autoritrio. De outro lado, decises acerca de reparaes milionrias a
cidados vitimizados pelo regime geram ressentimentos entre militares, que insistem na
necessidade de a sociedade reconhecer o clima de guerra ento vigente.
O assunto ganhou relevo, por exemplo, com a proposta de se revisar a lei de
anistia, que faria sentido no contexto de busca da verdade e reconciliao. Mas isso
requer exame desapaixonado do perodo 1964-1985, em que se reconheam mritos e demritos de todas as partes envolvidas no processo poltico. preciso atribuir
responsabilidades inequvocas e respeitar os direitos de todos que viveram aquele
perodo da histria do Brasil. Somente assim, civis e militares podero discutir francamente o que querem das Foras Armadas brasileiras no futuro.7 Isso acontece hoje
em foros restritos, de maneira tmida, destoante do que se espera encontrar em uma
democracia plena e pujante como a que o Brasil ora experimenta.
H muito a fazer a esse respeito. Em 2009, o MD completou 10 anos, com
a responsabilidade de implementar, afinal, uma Estratgia Nacional de Defesa
(END). Quarenta e cinco anos depois da tomada do poder pelos militares e 25 anos
depois da eleio de Tancredo Neves, o pas possui uma poltica de longo prazo para
a Defesa Nacional. Por seu intermdio, o governo afirma a inteno de articular
esforos de vrios rgos do Estado e envolver o conjunto da sociedade brasileira na
criao de capacidades que tornem o pas mais seguro. Mas ela serve a isso?
7. H outras evidncias disso: a nota do Comando do Exrcito que influenciou a queda do ministro Jos Viegas, as declaraes sobre tortura de familiares de oficiais supostamente envolvidos nesses processos, as ambguas posies de lideranas
polticas sobre a anistia, indicam que o assunto afeta a agenda poltica do presente, condicionando as decises sobre o futuro.
365
O documento constitui avano na matria, mas alvo de crticas substantivas, a comear por seu ttulo: trata-se, na verdade, de uma estratgia de segurana
e no de defesa nacional. Contempla projetos ambiciosos, que seguramente no
cabem nos oramentos esperados para os prximos anos. Mas busca envolver a
sociedade brasileira na promoo de sua segurana, tanto ao vincular segurana e
desenvolvimento, quanto ao propor utilizar os investimentos em defesa como instrumento de promoo do desenvolvimento cientfico, tecnolgico e econmico.
Nesse sentido, j se alcanou parte dos objetivos almejados. A simples ocorrncia
de crticas substantivas auspiciosa. No ano seguinte edio do documento, a recmcriada Associao Brasileira de Estudos de Defesa (ABED) usou-o como mote de seu
encontro anual. Em foros como a Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao
em Cincias Sociais (ANPOCS) e a Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP),
ressurge o interesse pelo assunto. verdade que isso resulta, em parte, de estmulos
governamentais, especialmente do MD e da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica (SAE/PR). O Programa Pr-Defesa, por exemplo, que
encoraja a formao de consrcios de pesquisa e formao envolvendo civis e militares decerto o exemplo mais ilustrativo disso. A Financiadora de Estudos e Projetos
(FINEP) do Ministrio de Cincia e Tecnologia (MCT) e outros rgos de fomento
tambm vm aumentando os investimentos na rea de defesa, por meio de fundos setoriais e programas especficos. Entretanto, no faz muito tempo, o tema no suscitava
interesse. Embora diga respeito a cada cidado, pouqussimos brasileiros discutiam-no.
Isso est mudando. Essa mudana positiva para o fortalecimento da democracia, para o aperfeioamento das instituies de governana na sociedade brasileira e para a boa relao do Brasil com seus vizinhos.
Outra mudana importante o aprofundamento desses debates, como ilustra
este trabalho. Seu objetivo examinar a END e o contexto em que ela foi escrita,
visto, sobretudo, do ngulo das relaes entre civis e militares no Brasil. Trata, ainda,
das mudanas que a antecederam e do marco institucional em que a END se insere.
Em seguida, com base nessa discusso, examina-se um conjunto de aspectos a serem
considerados para se avanar na institucionalizao dessas polticas no futuro prximo. Ao longo do texto, indica-se uma espcie de agenda de investigao que
encoraje reflexes sobre a matria. Vislumbram-se, tambm, iniciativas decorrentes
da implementao da END que faam convergir os interesses dos agentes polticos
empenhados em estabelecer polticas mais eficazes e efetivas para gerir a rea de
segurana e defesa no Brasil. disso que se ocupam as ltimas duas sees do artigo.
Essas discusses s faro sentido, contudo, se precedidas de exame da participao dos militares na poltica nacional, de modo a esclarecer aspectos da
cultura poltica nacional que marcaram sua construo institucional. Esse o
tema da prxima seo.
366
2 ASPECTOS CONCEITUAIS E HISTRICOS DA PARTICIPAO DE MILITARES

NA POLTICA NACIONAL8
Com vista a convidar a sociedade a um debate acerca da END, s vsperas de

seu lanamento, o Ministro da Defesa publicou artigo em revista acadmica em
que indicava a necessidade de a sociedade brasileira esclarecer o que quer de suas
Foras Armadas (Jobim, 2008). O chamado foi importante, embora intempestivo. quela altura, j se tinha redigido o fulcro da END, aps breves consultas a
personalidades interessadas no assunto. Esse fato foi o responsvel por boa parte
das crticas feitas ao documento, j que a atitude rompeu um processo de engajamento da sociedade que se havia iniciado anos antes, com a preparao da Poltica
de Defesa Nacional (PDN), publicada em 2005.
Curiosamente, o prprio documento indica que a sociedade participa
menos do que conviria na fixao das prioridades dessa rea. Essa omisso
produz consequncias negativas para a sociedade e para as Foras Armadas.
Com efeito, no passado, indefinies com relao ao assunto abriram espao
a que os prprios militares interpretassem como parte de sua misso atuar
politicamente, visando, entre outros objetivos, definir suas funes e seus propsitos. Semelhante iniciativa no apenas gerou confuses junto sociedade,
mas trouxe problemas para as prprias corporaes militares, que internalizaram disputas e contradies polticas, ao levarem para a caserna divises de
opinio sobre princpios, objetivos e misses das Foras Armadas e, pior,
sobre assuntos que nada tinham que ver com elas.
No se pode compreender o perodo autoritrio vivido no Brasil sem conhecer os valores principais de suas Foras Armadas. O sentido de misso constitui
um dos princpios basilares da formao militar, junto com os valores de hierarquia, disciplina, honestidade e patriotismo. Enquanto estiveram no poder, os
militares buscaram atender ao primeiro, convencidos de que o faziam a abrigo do
ltimo; mas, no processo, permitiram que se relaxasse no estrito cumprimento
dos demais valores citados. Ao tentar cumprir uma misso definida em sentido
mais amplo do que conviria ao emprego das Foras Armadas, o Regime Militar
constituiu burocracias como o Servio Nacional de Informaes, que, livre de
controles institucionais, desafiou a hierarquia vigente, tornando-se, nas palavras
de seu idealizador, o General Golbery do Couto e Silva, um monstro.
O excesso de autoconfiana e o temor de que o comunismo ganhasse espao
em uma sociedade desigual, tensa e bastante desarticulada pelos fracassos do
governo Goulart, bem como a reao ao que lhes pareceu uma afronta aos princpios de hierarquia e disciplina, fizeram Castello Branco e seu grupo crer que
8. Parte dos argumentos apresentados nesta seo aparecer, de forma mais extensa, em artigo a ser publicado nos
cadernos eletrnicos do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra.
367
teriam condies de agir apenas pontualmente, colocando a casa em ordem,

recuperando o papel de poder moderador a que, no passado, o Exrcito aspirara.9
No se compreendeu, ento, que intervenes dessa natureza geram fluxos
nos dois sentidos, sendo mais fcil observar-se a politizao castrense do que a
militarizao da sociedade. Em certa medida, a tomada do poder pelos militares, embora incentivada por importantes lideranas civis da poca e saudada
pela opinio pblica, responde pelo distanciamento entre civis e militares o
qual ainda subsiste nos dias que correm. Os militares ficaram tempo demais no
poder e permitiram que se instalasse uma ciso em seus quadros, que desafiou os
princpios de hierarquia e disciplina, em cujo nome se justificara a interveno
no sistema poltico. Fortalecido pelos anos de mando, o corporativismo, inerente profisso, prevaleceu, e, em vez de se esclarecerem as responsabilidades,
punindo-se os culpados e esclarecendo-se os fatos perante a sociedade, buscou-se
soluo intermediria, tangenciando-se os problemas relevantes: anistia ampla,
geral e irrestrita, com punies veladas aos que se envolveram em atos considerados indignos pelos padres ticos tradicionais nas prprias corporaes.10
Reconhecer terem sido cometidos crimes hediondos, por funcionrios
pblicos e em propriedades do Estado, durante o Regime Militar seria mais
coerente com os valores das Foras Armadas brasileiras. Em suas escolas,
ensina-se que tarefas podem ser delegadas; responsabilidade, no. E as escolas
militares brasileiras h muito formam bem, ensinando aos seus alunos valores
como honestidade, retido de carter e profissionalismo. Esse reconhecimento
transmitiria sociedade, de forma transparente, a informao de que as Foras
9. Ver, por exemplo, Sodr (1968). Isso foi tambm o que pensou ento parcela considervel da elite civil brasileira.
O eufemismo alusivo ao poder do imperador esconde o desejo de intervir diretamente, e pela fora, no processo poltico, baseado na questionvel presuno de que as Foras Armadas, em particular o Exrcito, teriam identidade mais
profunda com os valores nacionais do que outras instituies do Estado. Mas, assim como as lideranas civis, tambm
os militares estavam divididos, e no foram poucos os que viram no golpe uma oportunidade de livrar para sempre o
pas do comunismo, considerando-se o contexto em que se vivia. Afastada a ameaa, no faltou quem se afeioasse
ao poder, fosse com ideias genuinamente nacionalistas, fosse para se beneficiar pessoalmente das mudanas em curso.
E o risco de isso importar na usurpao do poder, identificado pelo prprio general Golbery: ... Acontece, bem o
sabemos, que esse Poder Estatal e com ele o seu instrumento, o Poder Nacional pode cair sob o controle de um
grupo econmico, de uma camarilha militar, ou de uma faco poltica. Quando tal acontece, o que se passa, afinal,
que uma simples parcela do prprio Poder Nacional (...) assume o controle do Poder Estatal, tanto na paz quanto
na guerra. Uma parte de um instrumento assume o papel de agente e passa a empregar, provavelmente em benefcio
de si mesmo, o prprio instrumento como um todo. , sem dvida, uma usurpao (COUTO E SILVA, 1981b, p. 439).
10. Por exemplo, no se promoveu a general nenhum dos oficiais sabidamente envolvidos no aparato paralelo de
inteligncia, que fugiu ao controle da hierarquia constituda. Ao contrrio, esses homens foram discretamente condenados a uma espcie de oprbrio pblico, como a realar que, se foram teis em determinados momentos da histria,
agiram em desconformidade com os valores morais que caracterizam a maioria dos militares brasileiros dos quais, a
propsito, eles tanto se orgulham. Oliveira (2009) explora o assunto em mais detalhes.
Com efeito, na entrevista que concedeu ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil
(CPDOC), publicada post morten, o presidente Geisel reconhece que houve tortura durante o regime militar, e d a
entender que isso no era ignorado pelas autoridades. Curiosamente, no explica porque, no princpio, nada se fez para
evitar isso. Ver DArajo e Castro (1997). A bem da verdade, como faz Elio Gaspari em sua extensa anlise do perodo,
reconhea-se que o prprio Geisel enfrentou a linha dura, apoiando a iniciativa de Golbery de restringir o espao de
atuao dos responsveis pelos excessos.
368
Armadas tambm sofreram divises internas, em consequncia das quais foi

possvel que um grupo de militares e policiais praticasse torturas e outras violaes de direitos humanos sob a gide do Estado, embora no fosse essa a
orientao dos presidentes.11 Exemplo disso foi o episdio da demisso do
ministro Sylvio Frota, que exps as fissuras entre os militares, resultantes justamente da politizao de suas fileiras.
Os traumas decorrentes do perodo associam-se tanto a assuntos de disciplina
e hierarquia como a questes atinentes s misses precpuas e respondem pela relutncia militar em enfrentar o passado, j que isso coloca em risco o sentido de unidade que se quer reforar. Como resultado, em vez desse reconhecimento, que provavelmente encerraria o assunto e muito aproximaria civis e militares, apostou-se
em que o tempo curaria as feridas, tanto no meio civil como no meio militar.
Mas o tempo no tem por ofcio curar feridas. O tempo passa, tudo.
As aes empreendidas enquanto isso que podem resolver problemas ou
agrav-los. A renovao das elites militares favoreceu-lhes ver os embates do perodo autoritrio como coisa do passado. A maioria dos oficiais superiores hoje simplesmente no entende a importncia que outros setores da sociedade conferem
a disputas que, de seu ponto de vista, j no fazem sentido e pertencem aos livros
de histria. Esse processo deu-se no bojo da deciso de se aprofundar a profissionalizao dos militares, que constituiu uma das primeiras decises marcantes
do governo Castello Branco.12 Entre as consequncias dessa poltica, sobressai a
limitao, em 12 anos, do perodo de permanncia como oficial-general, regra
que, na prtica, promoveu a renovao das elites militares.
No foi assim com os civis. No se permitiu, durante os anos de autoritarismo, a formao de uma gerao de lideranas polticas que pudesse inaugurar
no Brasil um novo tempo de construo institucional, calcado no entendimento
poltico e voltado para a construo de um futuro mais prspero. Limitado o
espao de atuao poltica, a maioria dos jovens empreendedores brasileiros buscou realizar seu potencial em outras esferas, deixando a sociedade rf de lderes
polticos por uma gerao. Talvez este tenha sido o maior equvoco dos governos
militares, sempre preocupados em averiguar o grau de confiana que podiam
ter nas lideranas que permitiam florescer, no raro com vista a tentar diluir
11. A preocupao com a perda de controle foi expressa com eloquncia pelo vice-presidente Pedro Aleixo, na reunio
em que se decidiu pela edio do Ato Institucional no 5 (AI-5), quando, pressionado sobre se ele desconfiava da probidade do presidente da Repblica, a quem se delegariam os poderes excessivos previstos no ato, respondeu que do
presidente ele no temia qualquer ato abjeto, mas que no podia esperar o mesmo do guarda da esquina.
12. A pouco estudada Lei no 4.902, de 16 de dezembro de 1965, que dispe sobre a inatividade dos militares da
Marinha, da Aeronutica e do Exrcito, constituiu instrumento importante nesse processo. Esta lei estabeleceu limites
para a permanncia dos oficiais nos postos de general, visando coibir intenes caudilhistas e a forar a renovao
das elites militares, alm de indicar parmetros utilizados para promoes. Hoje, esses perodos so respeitados sem
contestao, como se fossem fatos da vida e, a substituio das elites militares d-se de modo tranquilo e previsvel.
369
os partidos de oposio. Foi assim, por exemplo, com a criao do Partido dos
Trabalhadores (PT), ento visto como instrumento til a fragmentar as oposies.
A transio para a democracia fez-se, pois, com base em um conjunto de
acordos tcitos, sob o manto da anistia. No se tocava no que, para uns, foram
crimes hediondos; para outros, excessos cometidos em tempos de guerra. Em contrapartida, esperava-se dos militares um recolhimento aos quartis, a fim de que, no
marco da nova Constituio, a dinmica eleitoral pudesse alimentar o processo de
amadurecimento poltico em curso. E assim se fez, ao custo da omisso de debates
abertos sobre o passado, o presente e o futuro das Foras Armadas no Brasil.
Esse padro de enfrentamento indireto dos problemas mais divisivos, submetidos no a um escrutnio que permita sociedade arbitrar entre o certo e o errado,
o permitido e o proibido pela lei, no constitui novidade na experincia social
brasileira. Aqui, ainda prevalecem as zonas cinzentas, os tratamentos ad hoc, as
leis que se aplicam apenas conforme as circunstncias, a depender dos indivduos
envolvidos, dos possveis crimes cometidos, do contexto poltico vigente. O jeitinho brasileiro, na interpretao de antroplogos respeitados, favorece a reduo da
violncia nos conflitos, ao custo de no se resolver em definitivo os problemas.13
Para ficar com exemplos atinentes ao prprio Regime Militar, isso
explica, em parte, o nvel relativamente baixo de violncia cometida pelo
Estado durante o perodo autoritrio brasileiro, quando comparado aos pases
vizinhos, e relembra os espaos de articulao e dilogo entre civis e militares,
mesmo durante os anos mais duros do regime. O modo como lideranas polticas e artistas foram instados a deixar o pas, em alguns casos at auxiliados
pelo governo, ilustra certo grau de flexibilidade na delimitao de espaos
para a oposio.14 Como realam os antroplogos, esse padro um trao
cultural da sociedade brasileira, tambm presente em suas Foras Armadas.
2.1 Das oposies ao regime, vistas do ngulo do governo
Nesse contexto, do ngulo do Regime Militar, identificaram-se, em linhas gerais,

trs tipos de oposio: i) as lideranas artsticas, culturais e polticas consideradas
desestabilizadoras foram pressionadas a deixar o pas, mas puderam fazer oposio
aberta de fora, pela mdia e por suas redes de relacionamento; ii) os lderes polticos
considerados confiveis foram enquadrados no bipartidarismo, j que se decidiu
13. Ver, por exemplo, DaMatta (1984), Ribeiro (1995) e Barbosa (1992).
14. Houve casos emblemticos, como o show promovido em Salvador para angariar fundos destinados a finan ciar a
ida para o exlio de Gilberto Gil e Caetano Veloso, a rpida expedio de documentos para agilizar a partida de Chico
Buarque e o retardamento das presses sobre o ento professor Fernando Henrique Cardoso, para dar-lhe tempo de
cumprir o estgio probatrio na Universidade de So Paulo antes de partir para o exlio voluntrio. Em todos os
casos, o sinal era claro: esses indivduos deveriam deixar o pas, o que, sem dvida, foi uma violncia; mas fariam de
modo negociado, no apenas por terem amigos e familiares no governo, mas tambm por no serem radicais e por
serem figuras pblicas, o que impunha limites s agresses.
370
manter o Congresso funcionando, exceto nos interstcios criados pelos Atos

Institucionais;15 e iii) os lderes da resistncia armada foram combatidos como
inimigos em uma guerra. No poder, os militares organizaram-se para enfrentar
cada tipo de inimigo com as armas e as estratgias que lhes pareceram adequadas.
De fato, mesmo durante os anos de chumbo, houve alguma liberdade de
expresso e de atuao poltica. A antolgica fotografia de Ulysses Guimares deixando um comcio cercado por policiais militares cujos ces de guarda ameaavam
soltar-se a qualquer momento ilustrou um dos momentos mais marcantes desse
processo. Tratava-se da campanha eleitoral que levou Geisel ao poder. Sabia-se que a
vitria era da Aliana Renovadora Nacional (Arena), o partido do sim em oposio ao do sim, senhor!. Mas o candidato do Movimento Democrtico Brasileiro
(MDB) pde levar a remotos cantos do pas a mensagem de oposio, falando abertamente da necessidade de se acelerar a abertura poltica. verdade que os militares
estavam confiantes na popularidade angariada pelos anos de crescimento econmico
e redistribuio de renda, no bojo, ainda, das campanhas que associavam os smbolos
nacionais ao regime outro erro grave cometido durante o perodo militar.
A chamada anticandidatura permitiu ao MDB fazer mais do que lanar uma mensagem de oposio ao regime. Habilmente, fortaleceram-se os
diretrios regionais, angariou-se apoio junto a empresrios, trabalhadores
e lderes religiosos, preparou-se o terreno para as vitrias legislativas em
1974, quando o MDB conquistou 59% dos votos para o Senado Federal e
48% para a Cmara dos Deputados. Na campanha seguinte, a despeito das
chicanas jurdicas, em particular a Lei Falco, de 1976, a oposio ganhou
espao no apenas no Parlamento, mas tambm nos Executivos estaduais.16
As eleies de 1974 foram to marcantes que, somadas abertura realizada
por Geisel, inspiraram reaes violentas da linha dura, expressas nas mortes
do jornalista Wladimir Herzog, em 1975, e do operrio Manuel Fiel Filho,
em 1976, que constrangeram o presidente a restabelecer a hierarquia pela
demisso do ministro do Exrcito, Sylvio Frota.
O grupo de polticos que se engajou nessa oposio foi o responsvel,
afinal, por realizar a transio no espao poltico disponvel, gradualmente
ampliado por meio de negociaes que tinham nas figuras do general Golbery
e do doutor Leito de Abreu os principais interlocutores no lado do governo.
15. Entre os lideres considerados confiveis, sobressaram: Ulysses Guimares, Teotnio Villela, Tancredo Neves, Renato
Archer, Thales Ramalho, Mrio Covas, Franco Montoro e Lus Henrique, que formavam o ncleo duro do MDB. Mas
Carlos Castello Branco, com sua coluna no Jornal do Brasil e seu trabalho de mensageiro entre os dois lados, tambm
desempenhou papel relevante na promoo do dilogo entre governo e oposio.
16. Sobre as sucessivas mudanas legais destinadas a reduzir o espao de atuao da oposio, ver Couto (1998).
371
Por fim, havia a oposio armada. Dois homens simbolizaram essa oposio. Marighella, ao liderar a segunda ciso importante do antigo Partido
Comunista Brasileiro (PCB), e Lamarca, ao furtar armas e munies do
Exrcito para combat-lo.17 Esses grupos escolheram as armas como o nico
caminho para se instaurar, no Brasil, a ditadura do proletariado. Os modelos
adotados por essas organizaes polticas no eram democracias ocidentais,
mas a Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) e Cuba no
por acaso, os lugares em que muitos combatentes receberam treinamento
de guerrilha. Ocorre que, tambm na mente de boa parte dos militares, que
se viram agredidos por grupos terroristas e pressionados pelos sequestros e
roubos perpetrados com vista a alimentar a luta armada, tratava-se de uma
guerra. E, na guerra, recorre-se aos meios necessrios para se buscar a vitria.
Isso obviamente no justifica as violaes de direitos humanos realizadas nos quartis, e ainda mais frequentemente nas delegacias de polcia.
Houve tortura, violncias vrias e restries s liberdades individuais. Ocorre
que o recurso tortura como instrumento de investigao policial constitui
problema antigo no Brasil, a despeito de ser considerado crime hediondo.
Filinto Mller protagonizou, durante o governo de Getlio Vargas, o papel
que, na ditadura militar, seria desempenhado pelo delegado Srgio Fleury,
da polcia de So Paulo. sombra da chamada comunidade de segurana,
especialmente nos Destacamentos de Operaes de Informaes Centro
de Operaes de Defesa Interna (DOI-CODI), essa prtica vicejou. E a
transio para a democracia no a extinguiu. Ao contrrio, as estatsticas de
segurana pblica no Brasil de hoje indicam que o problema se agravou. Em
outras palavras, uma leitura honesta da histria do Brasil indica que esses
problemas no se restringiram ao perodo autoritrio, o que no retira dos
governos desse perodo a responsabilidade pelos crimes ento cometidos. O
fato que h evidncia emprica de que essas violncias no se restringiram
aos perodos de ditadura, civil ou militar.
17. O radicalismo da Aliana Libertadora Nacional (ALN), cujo manifesto no escondeu a inteno de combater violncia com violncia, radicalismo e terrorismo, serviu para fortalecer a linha dura no seio do Regime Militar, abrindo
espao para o AI-5. Observe-se que sua criao, em 1967, aprofundou a ciso no PCB cerca de cinco anos antes, com
a fundao do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), que aglutinou os militantes mais radicais e crentes na via revolucionria como soluo. Conscientes ou no do que faziam, os que optaram por essa via tornaram mais complexa a
tarefa do grupo castelista em seu ensejo de recuperar o espao perdido para a linha dura durante os primeiros anos do
regime autoritrio. Hoje possvel reconhecer a natureza desse processo. Mas a poca era de extremos e paixes polticas. Na mente de muitos, dos dois lados, havia uma guerra: uns a favor, outros contra a implantao de um modelo
comunista no Brasil. Para os extremistas nos dois lados do espectro poltico, o que menos importava era a instaurao
de uma ordem democrtica. A disputa dava-se, com efeito, entre capitalismo e comunismo.
O caso de Lamarca assume dimenso simblica por desafiar a hierarquia de modo pblico. Mais do que as armas
furtadas, o golpe era moral, sugeria falta de unidade no exrcito e desafio hierarquia estabelecida. Curiosamente, os
desafios hierarquia cotidianamente perpetrados nos pores em que se torturavam prisioneiros eram tolerados, fosse
pelo pragmatismo como o que Geisel indicou, fosse pelo esprito de corpo prevalente nas foras.
372
Assim, contada do ngulo do governo de ento, a histria possua lgica simples, que reduzia os problemas mundiais a esteretipos.18 No mundo, havia uma
guerra entre dois polos de poder, a qual chegara ao continente com a Revoluo
Cubana, que buscava ativamente tornar os pases da regio comunistas. O golpe
teria sido a soluo indicada por lideranas civis e militares para evitar que o
Brasil se tornasse uma nao socialista ou, pior (a seu ver), uma ditadura do
proletariado.19 Permitiu-se uma oposio considerada responsvel pelo governo e
as perseguies polticas foram relativamente parcimoniosas. Sabia-se, ento, da
existncia de numerosas demisses de funcionrios pblicos e aposentadorias foradas de civis e militares, para no mencionar torturas e outras violncias fsicas.
Mas isso no fazia do Brasil uma exceo no mundo ou na regio.
Com efeito, embora se tenha marcado por poucos conflitos abertos entre
estados, dado o equilbrio imposto pela bipolaridade e pelo terror associado
a um possvel holocausto nuclear, no perodo da Guerra Fria houve tambm
muita violncia. De um lado e de outro, no foram poucos os ditadores que
contaram com o apoio ostensivo das superpotncias em suas violaes a direitos humanos, para no mencionar os nveis de corrupo, desde que se mantivessem na esfera de influncia dos Estados Unidos ou da Unio Sovitica.
Eis os nmeros mais eloquentes: a verso revisada do Dossi Ditadura:
Mortos e Desaparecidos Polticos no Brasil (1964-1985), feita pela Comisso de
Familiares de Mortos e Desaparecidos Polticos relacionou 358 vtimas do perodo
ditatorial, sendo que 138 so desaparecidos polticos no pas (COMISSO DE
FAMILIARES..., 2010). Nessas condies, para muitos, fazia sentido perseguir
com eficcia e liquidar os combatentes que haviam optado por enfrentar o regime
por meio da violncia armada. bvio que nada justifica atrocidades, no Brasil ou
alhures; menos ainda as que tenham sido cometidas em instalaes do Estado e
por indivduos que deveriam proteger cidados. Tambm evidente que nenhum
argumento serve de conforto a quem sofreu diretamente alguma violncia ou teve
familiares nessas condies. Mas preciso distinguir dramas pessoais de processos
histricos. E estes s so compreendidos em seus respectivos contextos histricos.20
18. O que estava longe de ser privilgio do Brasil, a julgar pela influncia que teve sobre a poltica externa americana
a ento chamada teoria do domin, segundo a qual a perda de um pas em desenvolvimento para a rea de
influncia da URSS levaria outros pases na mesma direo, como se eles estivessem organizados em uma espcie de
coluna de domins. Essa metfora jamais se apoiou em raciocnio lgico elaborado ou em evidncias empricas, mas
orientou sucessivos governos dos Estados Unidos em seus propsitos de conter a expanso do comunismo.
19. Recorde-se, que, j em 1961, havia parlamentares pedindo a interveno militar. O movimento no apenas contou
com o apoio de importantes lideranas civis, mas, feito o golpe, a aprovao da opinio pblica foi notvel, a julgar
pelos editoriais dos principais jornais do pas nos dias seguintes ao golpe.
20. Ver Dossi Ditadura (2010). Para se ter uma ideia do que ocorria no perodo, nos 17 anos em que se estendeu a ditadura no Chile, registraram-se, oficialmente, 28 mil pessoas torturadas e outras 2.279 desaparecidas e mortas. As chamadas Comisses de Verdade identificaram 180 crianas e adolescentes assassinados, alm de 1.283 presos e torturados.
Ver Agncia Brasil (2009). Na Argentina, o Informe da CONADEP (Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas)
registrou 8.961 desaparecidos, embora, cautelosamente, indique possveis omisses, devida necessidade de seguir os
procedimentos de denncia estabelecidos. Ver CONADEP (1984). Grupos de defesa dos direitos humanos como as Mes
da Praa de Maio, contudo, indicam nmeros bem superiores, acima de 30 mil desaparecidos. Ver Carta Maior (2005).
373
Aquele era um contexto de violncia e de profunda tenso, em que grupos

organizados, dentro e fora do estado, lutavam pelo poder, fazendo uso, entre outros,
de mtodos violentos. E, de acordo com suas respectivas convices, esse comportamento era legtimo e aceitvel. O que no se registrava nessa histria, e at hoje no
se registra, o fato de que, no caso do Brasil, tambm as prprias Foras Armadas
estavam cindidas; em seu seio havia grupos que se julgavam mais aptos a compreender a situao vigente, seus riscos e possibilidades, e o caminho a seguir.
De fato j se sabe que, enquanto Castello Branco e seus seguidores se ocupavam em promover reformas estruturais, visando conter a espiral inflacionria e
criar condies para promover o desenvolvimento econmico do pas, a chamada
linha dura, encabeada por Costa e Silva, manobrava para tomar o poder. E ele
governou tempo suficiente para, a despeito das circunstncias que marcaram sua
sucesso, garantir a continuidade da linha dura na presidncia. Levara-se para
dentro das Foras Armadas, em particular do Exrcito, a mais importante polarizao que se via na sociedade, localizando-a, por assim dizer, entre o centro e a
extrema direita de um continuum que caracterizaria o espectro poltico no Brasil.
No que houvesse uma esquerda nas Foras Armadas, mas o grupo de
Castello atuou como uma espcie de centro-direita. Conservador, decerto, mas
apegado a frmulas institucionais, donde a preocupao em fixar mandatos para
os presidentes e a tentativa, frustrada, de realizar uma interveno limitada, como
indicava o jargo utilizado para se referir ao prprio governo: um regime de exceo. Marcava-se a exceo para diferenci-la da regra, segundo a qual o poder se
confia a lideranas polticas civis. Sua inabilidade em manter unido o Exrcito,
as contestaes que se avolumavam, mundo afora, no fim da dcada de 1960,
as ambies da linha dura e mesmo a situao criada pela resistncia armada ao
regime somaram-se para criar um contexto em que foi possvel extrema direita
radicalizar suas posies, levando o pas aos anos de chumbo.
No fosse a recusa de Orlando Geisel a assumir a candidatura oficial, e
sua deciso, at hoje insatisfatoriamente conhecida, de indicar o irmo mais
novo, h razes para crer que a linha dura tinha condies de se perpetuar no
comando do pas. Afinal, Ernesto Geisel era sabidamente mais prximo ao
grupo da Sorbonne e linha de Castello, que defendia a rpida volta aos
quartis. Basta relembrar a dificuldade que teve o presidente Geisel, j cercado
de gente sua, para afastar do comando do II Exrcito, em janeiro de 1976, o
General Ednardo Dvilla, bem como a crise em que se transformou a demisso do ministro Sylvio Frota, em outubro de 1977. Esses eventos marcaram o
incio do desmonte da estrutura dos DOI-CODI, apoiada na aliana entre a
chamada comunidade de inteligncia e as polcias estaduais, que ainda funcionou margem da hierarquia formal das Foras Armadas por longo tempo.
374
No caso do General Sylvio Frota, no fosse o presidente se antecipar ao

movimento de resistncia da linha dura, trazendo para Braslia os comandantes
dos outros Exrcitos e enquadrando-os com o argumento da disciplina, a resistncia da linha dura poderia ter logrado xito. Os atentados do RioCentro, em
1981, testemunharam a tenacidade dessa resistncia, ento encabeada pelo
General Otvio Aguiar Medeiros, frente do Servio Nacional de Informaes
(SNI).21 Alm do descrdito de que se revestiram as investigaes, o evento
culminou com o afastamento do prprio general Golbery do Couto e Silva do
governo, devido recusa do presidente Joo Batista Figueiredo a responsabilizar quem cabia, o comandante do I Exrcito, Gentil Marcondes Filho, que,
desde sua posse, conferira prioridade absoluta s atividades de informao.22
Para o idelogo da abertura, o episdio contrariava a lgica da distenso
imposta desde o governo Geisel, que Figueiredo recebera a incumbncia de
concluir. Mas o episdio, quela altura, indicava a fora de que ainda dispunha
a chamada linha dura. Em outras palavras, se Geisel trocara o papel de general pelo de presidente, Figueiredo enxergou a necessidade de fazer concesses
corporativas para levar adiante o processo de abertura.
Cabe notar que, entre as peculiaridades da profisso militar, figura o risco
de desentendimento entre as lideranas polticas e as militares. Com efeito,
quando uma sociedade confia armas a alguns de seus integrantes, corre o risco
de eles as utilizarem no para proteger a coletividade de ameaas externas ou
no , mas para submeter outros cidados, usurpando o poder, na medida em
que o mando perca legitimidade. Isso ocorreu no Brasil a partir do momento
em que a linha dura se imps no controle das instituies do Estado.
O golpe de 1964 tem fora simblica pelas circunstncias em que se
destituiu um presidente civil. Mas no demais recordar a perda de credibilidade do governo de Joo Goulart, a aliana de lideranas polticas de
centro e de direita em torno da proposta de interrupo da ordem vigente,
a escassa resistncia da sociedade ao golpe e a efusiva saudao, pelos principais veculos de comunicao, do movimento que levou os militares ao
poder. Alguns queriam transformar essa interveno em um momento de
reorganizao do Estado e de afastamento da ameaa comunista, razo pela
qual o golpe, em si, encontrou apoio poltico, especialmente na emergente
classe mdia nacional. O que se lhe seguiu, especialmente a partir da sucesso de Humberto de Alencar Castelo Branco, que enfrentou crescente
oposio nos setores mais progressistas da sociedade brasileira.
21. Nesse perodo, a linha dura apostava no retrocesso da abertura, caso em que o general Medeiros despontava como
provvel candidato sucesso do presidente Joo Batista Figueiredo.
22. Ver arquivo Ana Lagoa. Disponvel em: <http://www.arqanalagoa.ufscar.br/pdf/recortes/R02167.pdf>. Acesso em:
17 de fevereiro de 2010.
375
Dito de outro modo, considerar o golpe uma aventura poltica de uma

camarilha militar reduzir a parcela de responsabilidade que coube a lideranas
civis brasileiras de ento, tanto na sociedade quanto nos crculos polticos. Com
a prevalncia da linha dura, que aumentou o espao das Foras Armadas na conduo dos negcios do Estado, o problema de limitar o emprego da Fora foi
levado para dentro das corporaes militares. Leituras autorizadas do regime de
1964 sublinham as dificuldades de se disciplinar o uso da fora e a complexidade
da relao entre este fenmeno e os processos polticos, que so mais instveis e
difceis de controlar quando prevalecem preconceitos, desconfianas e dios.23
Vista como processo, a experincia traumatizou civis e militares, ao ponto
de distanci-los de modo duradouro. Lideranas civis at hoje evitam falar sobre
o perodo de modo consistente, restringindo-se ao lugar comum e renunciando
sua parcela de responsabilidade pelo movimento. J os militares, cientes das
divises produzidas pelas dissenses polticas no seio das corporaes, silenciaram, apostando em que a renovao das lideranas, com o passar do tempo, se
encarregaria de cicatrizar as feridas. Isso at pode ter funcionado internamente,
mas no resolveu o problema da interao com outros segmentos da sociedade.
A distncia alimentou o desconhecimento mtuo e acentuou preconceitos,
fenmenos que hoje dificultam realizar exame sbrio da histria recente do Brasil.
Um distanciamento relativamente incomum na histria do pas, inclusive durante
o prprio Regime Militar, marcado por uma intensa participao de elites tecnocrticas na conduo das principais polticas nacionais. Octvio Gouveia de Bulhes,
Roberto Campos, Mrio Henrique Simonsen, Joo Paulo dos Reis Velloso, Antonio
Delfim Netto, Leito de Abreu, Eliezer Batista, Mario Gibson Barboza e Azeredo da
Silveira so apenas alguns dos mais conhecidos civis profundamente envolvidos na
gesto pblica durante o Regime Militar, perodo em que contaram com enorme
liberdade de ao no desempenho de suas funes. Este , alis, um aspecto ainda
carente de slida interpretao historiogrfica. Entre os numerosos polticos civis
que ento assumiram responsabilidades junto aos governos militares, alguns atuam
at hoje, como Jos Sarney, Paulo Maluf, Jorge Bornhausen e Marco Maciel.
23. Entre os estudos mais respeitados figuram Soares e DArajo (1994); a trilogia de Soares, DArajo e Castro
(1994a, 1994b e 1995 - Vises do Golpe, Os Anos de Chumbo e A Volta aos Quartis); Oliveira (1994); Reis e ODonnell
(1988); os 4 volumes de Elio Gaspari (2002a, 2002b, 2003 e 2004); e sintticas interpretaes como a de Fausto
(1996). O bom livro de Couto (1998) destaca, ainda, a ciznia nas corporaes, particularmente no Exrcito, resultante da condenao por muitos de seus integrantes de atos de tortura. A contradio entre a tica prevalecente
na corporao e o destoante, mas no infrequente, comportamento de alguns de seus oficiais, ilustra a dificuldade
de se enquadrar a parcela armada da sociedade. Duas expresses realaram esse fenmeno: a caracterizao da
monstruosidade dos servios de informao, cujo controle a linha dura tomara da autoridade constituda, pelo
prprio General Golbery, e a conhecida oposio do vice-presidente Pedro Aleixo ao AI-5, com o argumento de que
no se podia confiar no guarda da esquina. Essa contradio gerou conflitos nas Foras Armadas, particularmente
no Exrcito, e determinou a demisso do general Frota pelo presidente Geisel, fato marcante no caminho em direo
abertura democrtica. Talvez seja, ainda hoje, o assunto que mais divide civis e militares no Brasil, como sugerem os
debates, sempre emocionais e incompletos, acerca da lei de anistia, de compensaes milionrias a vtimas do Regime
e da abertura dos arquivos. Defende-se at mesmo o recurso a uma espcie de Comisso de Justia e Conciliao para
tratar do assunto. A sociedade brasileira no poder evitar o assunto indefinidamente.
376
2.2 Para entender melhor a relao entre civis e militares no Brasil
preciso entender o contexto em que se desenvolve essa relao. No Ocidente, a

profisso das armas institucionalizou-se em consonncia com a concentrao, no
Estado, do monoplio do emprego legtimo da violncia. Distinguiu-se conceitualmente o ambiente interno, hierrquico, do internacional, anrquico. s polcias
confiou-se manter a lei e a ordem interna; s Foras Armadas rechaar ameaas
externas.24 Profissionalizaram-se policiais e militares em corporaes distintas,
embora assemelhadas. Uns so treinados para prender cidados, outros para
matar inimigos. Por isso mesmo, alis, no convm empregar Foras Armadas na
promoo da segurana pblica, exceto em situaes extremas.
No fcil tirar a vida de outros seres humanos. Isso deixa traumas, como
testemunham os desequilbrios de tantos veteranos de guerra. Em contraste com
a ao policial, que visa prender infratores, a serem submetidos a um sistema de
reeducao e reinsero social, a profisso militar encerra uma contradio de
fundo: quer-se a maior eficcia possvel na destruio do inimigo, ao tempo em
que se quer evitar o uso destas mesmas tcnicas de administrao da violncia
contra outros cidados. Resolve-se essa contradio por meio de dois artifcios:
desumaniza-se o inimigo e identifica-se a corporao coletividade.
Esse processo, que torna o inimigo um objeto perigoso, reduz o drama inerente ao confronto com a circunstncia de tirar a vida de outro ser humano. J
no h, do outro lado, um cidado com relao a quem se possa ter empatia,
mas uma ameaa sobrevivncia do grupo a que se pertence. Assim, legitima-se
a violncia perante a comunidade donde a noo de guerra justa e o corpus
jurdico aplicvel nos conflitos entre comunidades e no plano psicolgico dos
indivduos que, com suas vidas, alimentam as guerras. Nessas condies, justo e
digno matar, j que se age em nome da ptria e em sua defesa.
24. Hoje essas responsabilidades se confundem, dada a maior interdependncia e a impreciso dos conceitos de
segurana, como ilustra o ambguo conceito usado na PDN de junho de 2005. Para alm da existncia de ameaas
difusas, h hoje instabilidades resultantes de processos que esto em uma espcie de zona cinzenta do ngulo das
responsabilidades por manter a ordem pblica. Observe-se, por exemplo, o problema do trfico de entorpecentes ou de
armas: certo que envolve questes relativas ao controle das fronteiras, que de responsabilidade das Foras Armadas; por outro lado, legalmente, no Brasil seu combate funo de polcia. Esse fato coloca dificuldades em termos de
cooperao regional, dado que em outros pases o problema se constitui na mais grave ameaa segurana nacional.
Some-se a isso o fato de que, no Brasil, a participao militar em operaes de garantia da lei e da ordem, prevista na
Constituio (Art. 142), carece de regulamentao. Assim, o governo enfrenta o paradoxo de s poder empregar os
militares em aes de polcia no Brasil em circunstncias peculiares, marcadas, na prtica, pela interveno nos entes
federativos. J o emprego de fora militar em aes de polcia no exterior, por exemplo, em misses de paz, ocorre
mais facilmente, mesmo na ausncia de legislao pertinente, desde que respeitadas as regras de engajamento. Nesses
casos prevalece a ideia de que esse emprego est amparado no mandato da misso. O tema presta-se a controvrsia
jurdica, razo pela qual pases como a Frana e o Canad produziram leis especficas que expressamente caracterizam
essa condio iniciativa que conviria ao Brasil emular, adaptando-a ao seu ordenamento jurdico. A criao da Fora
Nacional de Segurana Pblica poder reduzir a presso em favor do emprego das Foras Armadas em aes de polcia, caso seu estatuto seja aperfeioado. Por enquanto, a sociedade vem dando respostas paliativas, como o caso da
atribuio de poder de polcia s Foras Armadas nas reas de fronteira.
377
No mbito regional, essa formao comum facilitou, em alguma medida, a

solidariedade entre as Foras Armadas de vrios pases, particularmente durante
os perodos ditatoriais. As identidades profissionais favoreceram a interlocuo e
construram um espao de dilogo em que facilmente os governos enxergaram no
combate ameaa comunista um interesse comum. A presso dos Estados Unidos
sobre todos os governos do hemisfrio tambm contribuiu para reduzir a probabilidade de uma guerra local, contribuindo para desanuviar tenses e facilitar esse
dilogo. No por acaso, foi nesse contexto que a histrica rivalidade observada
entre Brasil e Argentina, que remontava ao perodo colonial, gradualmente cedeu
lugar a um entendimento sobre temas sensveis, fomentando a aproximao que
culminou com a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
A preparao do homem para matar de forma profissional e em larga escala
requer, pois, institurem-se coletividades, cujos mitos fundadores e histrias
unem os guerreiros de hoje aos de ontem e aos de amanh, em geral por meio
de suas armas. H tradies a honrar, heris a imitar, prticas a manter, valores
a perpetuar. H espaos prprios, templos em que se transmitem ensinamentos,
lugares e ritos que guardam memrias. Esses smbolos contribuem para vincular cada indivduo coletividade. Cada um deixa sua pequena marca no todo.
As efmeras contribuies individuais somam-se e diluem-se, na essncia do
conjunto. Por isso, as movimentaes constantes, os sacrifcios pela corporao,
a solidariedade aos camaradas, o sentido de responsabilidade mesmo em funes
modestas: somadas, elas constituem o compromisso de cada um com a instituio militar que integra. E o desta com a coletividade maior, a sociedade a que
serve. Desde a primeira formao, no lar e nas escolas corporativas, sua doutrina
ensina uma peculiar maneira de pensar, um modo de agir, um jeito de ser.25
A formao militar desenvolve nos indivduos uma ideia de si atrelada
coletividade, em termos abstratos. A profisso coletiva. Sua existncia se justifica
na defesa de outra coletividade, mais ampla e abstrata: a ptria. a razo pela qual
o patriotismo e o civismo figuram entre os princpios que estruturam a formao
militar. Os juzos de valor acerca desse comportamento variam, mas cabe compreend-lo; ele til sociedade no processo de disciplinar seus cidados armados.
Esses valores condicionam a formao dos militares brasileiros, resultado de
longo processo histrico. Frente a situaes limite, como a Guerra do Paraguai e
a Revolta da Chibata, e cientes das insurgncias caudilhescas no continente, os
governos brasileiros decidiram profissionalizar suas Foras Armadas. Aperfeioou-se
a estrutura de ensino das foras; contratou-se a Misso Francesa, aps a Primeira
Guerra Mundial; no curso da Segunda Guerra, emulou-se a preparao dos militares
americanos. Essas referncias favoreceram o desenvolvimento de modelo prprio.
25. Sobre a formao no mbito do Exrcito brasileiro, ver Castro (1990, 2002).
378
Cultuaram-se valores que s vicejam em ambiente de disciplina, hierarquia e camaradagem. Sem esta, no se administram as tenses inerentes ao relacionamento hierrquico, no se azeitam as engrenagens da disciplina. Tudo se organiza em funo
da misso a cumprir. Por isso, governos no podem omitir-se de atribuir esta misso.
Foi assim que se buscou enquadrar as Foras Armadas brasileiras, em
cuja formao se privilegiaram os aspectos tcnicos. Em momento algum se
menosprezou a natureza poltica da guerra. E, na falta de orientao sobre
a misso a cumprir, as corporaes nortearam, elas prprias, seus esforos e
sua preparao, j que exrcitos no se improvisam. O fato de as Foras no
terem sido empregadas em guerras por muito tempo lhes tornou estruturas
conservadoras, com identidades e valores prprios. Isso favoreceu que se
distinguissem umas das outras e, juntas, de outras burocracias do Estado.
Como resultado, no apenas os militares se envolveram em atividades distintas da guerra, mas alguns julgaram que lhes caberia atuar em outras esferas
da vida social. Com ou sem razo, por integrarem instituies permanentes
e pelos valores que cultuam, muitos se consideram mais comprometidos
com o Estado do que outros servidores pblicos.
Com o passar do tempo, de fato, estabelecem-se instrumentos de profissionalizao que constrangem os militares a internalizar determinados
valores e a introjetar papis especficos, o que se constitui em importante
mecanismo de controle das Foras Armadas pela sociedade. E o Brasil hoje
parece disposto a aperfeioar as condies da Defesa Nacional no quadro
democrtico. O MD promove o intercmbio entre civis e militares, que
d ao Estado melhores condies de deciso e sociedade maior controle
(Jobim, 2008). A END contribui para definir um marco regulatrio para
esse campo da vida social no pas. Mas esse controle s se obtm por meio
de adequadas instituies; os valores anteriormente apontados no bastam.
Cabe examinar, de modo mais detido, o papel das instituies na intermediao das relaes cvico-militares no Brasil. o que se far na prxima seo.
3 EVOLUO INSTITUCIONAL DA DEFESA NACIONAL E ATUAO MILITAR
NA POLTICA BRASILEIRA
Instituies e normas no so neutras. Criadas a partir de vises de mundo especficas, objetivando perpetuar os comportamentos que induzem, as instituies
embutem ideias sobre sociedades mais livres, mais justas ou mais seguras para
mencionar apenas valores bsicos em qualquer comunidade poltica. Por diferentes razes, cada sociedade favorece um desses valores em detrimento dos demais e
constitui instituies tendentes a concentrar suas energias e riqueza na produo
de ambientes em que os indivduos se sentem mais seguros, mais livres ou mais
379
expostos a condies equnimes.26 Em cada caso, cabe esclarecer o que se espera

dos que ficaro responsveis pela proteo da sociedade.
A maior parte dos civis no se d conta de que essa pode ser uma questo
de vida e morte. A menos que se tenha combatido, no se tem noo dos sentimentos envolvidos nesse processo: fomenta-se, de um lado, a convico de se
pertencer a algo grandioso, transcendente; convico que d sentido vida pessoal, reduz sofrimentos ordinrios e predispe o indivduo a aceitar a perspectiva
da morte. De outro lado, pode ser necessrio aniquilar o inimigo, por ser essa
a condio de sobrevivncia, a misso dada e, tambm, o caminho da glria.27
E no preciso que os civis tragam isso linha de conta, a menos que convivam estreitamente com militares. Quando isso ocorre, alguns passam a integrar
a comunidade estendida, a famlia militar. Instituies totais, as Foras Armadas
absorvem, por assim dizer, seus integrantes, que, ao definirem suas identidades,
adotam o papel que a corporao lhes atribui.28 No caso do Brasil, entretanto, dois
fenmenos perturbam essa identificao clara e a pertinente atribuio de funes
especficas aos segmentos civil e militar. De um lado, a ausncia de conflitos; e
de outro, a burocratizao das Foras ou seu envolvimento em atividades que as
distanciam de sua misso principal, quando no de sua destinao constitucional.
Praticamente desde a Guerra do Paraguai o Brasil no luta em conflitos que
tenham envolvido toda a sociedade e mobilizado suas energias de modo profundo.
Embora importante do ponto de vista simblico, a participao na Segunda Guerra
Mundial no transformou a vida social de modo a fazer sobressair a relevncia
da profisso militar. O pas no se percebeu seriamente ameaado de invaso, as
famlias no perderam muitos de seus filhos, os dramas da guerra, que, ao se tornarem o fulcro das relaes sociais, tambm servem a cimentar as relaes entre
os integrantes de um grupo social, no foram intensos aqui. Em alguma medida,
outros pases da regio vivem esses dramas, como o caso da Colmbia.
26. Textos de economia poltica em geral examinam porque as sociedades optam por privilegiar um ou outro valor.
Olson (1982) e North (1981) so referncias importantes. O manual de Strange (1988) expe o tema com raro didatismo. O Baumol (2002) aponta as instituies que permitem ao capitalismo inovar, gerar riqueza e, inevitavelmente,
desigualdades. No cabe neste estudo discutir conceitos de Justia. Rawls (1971, 2005) produziu a melhor reflexo
sobre o assunto no ocidente contemporneo. Quanto segurana, nada mais eloquente que o fracasso da Unio
Sovitica: instituies aptas a fomentar o progresso cientfico e tecnolgico em reas sofisticadas no produziram
nveis de bem-estar suficientes para manter o regime.
27. Sobre o primeiro aspecto, ver Lawrence (2005); sobre o segundo aspecto, nenhum estudo acadmico expressa
melhor os sentimentos envolvidos do que Leon Tolstoi, em Guerra e Paz (2008).
28. Ver Goffman (1967, 1971), para bom exame do desempenho de instituies totais. O processo traz vantagens,
mas implica sacrifcios pessoais, estendidos s famlias. O exemplo mais bvio: esposas de militares no podem ter
profisses regulares, por causa das constantes mudanas de cidade. No passado, quando as mulheres desempenhavam
na sociedade o papel de donas de casa, ainda era possvel operar de modo relativamente tranquilo. Mas os tempos
so outros, e as mudanas constantes terminam por gerar problemas familiares, prejudicando o equilbrio que se
quer estabelecer para os profissionais das armas. E ainda no se sabe ao certo como lidar com esse fenmeno. Cabe
definir, pois, o desenho de fora que se quer fixar, bem como seus objetivos no curto e no longo prazo. Sem isso, no
possvel dimensionar a dinmica de carreira, as necessidades de investimentos em infraestrutura, as movimentaes
necessrias, os recursos para sustentar as corporaes militares no presente e no porvir.
380
Com suas fronteiras bem definidas nos planos jurdico e poltico, a tradio
de solucionar pacificamente controvrsias internacionais e capacidade poltica,
econmica e militar superior s de seus vizinhos, o Brasil no vislumbra no horizonte uma guerra contra qualquer outro pas. Isso dificulta a percepo social da
relevncia de se construir slida capacidade militar, ao ponto de a maioria dos
investimentos na rea justificar-se, no debate poltico, por suas externalidades.
Na ausncia do emprego na clssica atividade-fim das Foras Armadas, os
militares brasileiros se envolveram em contendas polticas e buscaram manter
as corporaes, tentando legitimar-se junto sociedade por meio de misses
subsidirias, como a construo de estradas, a perfurao de poos, a distribuio de gua, a oferta de instruo bsica e a realizao das chamadas aes
cvico-sociais. H tambm tarefas associadas, que no raro trazem benefcios
laterais, como o caso da Aviao Civil para a Aeronutica e da Marinha
Mercante para a Marinha. E, claro, as mais evidentes formas de emprego, como
o apoio a comunidades em caso de catstrofes o que seria atribuio de um
corpo preparado de defesa civil e s foras policiais em situaes extremas de
garantia da lei e da ordem, bem como, regularmente, a conscrio obrigatria.
Enquanto isso, as Foras realizam exerccios em que buscam antecipar
situaes de combate, fortemente constrangidas pela evoluo de suas hipteses
de emprego e carentes de uma viso de futuro integrada. Por terem formao
slida e valorizarem a educao de seus quadros, pelo respeito que angariaram
ao longo de sua histria, e tendo em conta a insero internacional do pas, os
militares brasileiros preparam-se para resistir a invases ao territrio brasileiro,
mais do que para participar de guerras tradicionais. Privilegia-se a estratgia da
dissuaso, como ilustram numerosos discursos e documentos oficiais, inclusive
a END. Desde 2004, crescentemente, preparam-se tambm para participar de
operaes de paz das Naes Unidas.29 Como qualquer burocracia, as Foras
Armadas preocupam-se com a sua sobrevivncia e disputam recursos para manter suas respectivas estruturas. A escassa convico acerca da probabilidade de
ocorrncia de guerras convencionais no futuro prximo favorece essa estratgia.
A evoluo das normas e instituies no campo da segurana e defesa no
Brasil obedece a padro reativo, marcada por conflitos diversos e produzindo
muita desconfiana entre civis e militares. O assunto ainda ocupa pouco espao
na agenda poltica brasileira, em que tratado com base em muita ignorncia e
preconceito. Faltam documentos norteadores das corporaes, civis experientes
no assunto e convico da sociedade sobre o que quer de suas Foras Armadas.
29. Embora essa forma se tenha destacado nos ltimos anos e seja vista por muitos como fonte de crescente importncia, cabe lembrar que se trata de atividade subsidiria. Concentrar-se nesse tipo de emprego pode incentivar a criao
de dinmicas burocrticas negativas para o efetivo preparo das foras tendo em vista sua destinao constitucional.
381
Nesse campo, a transio democrtica no se completou perfeitamente.

As primeiras reaes dos militares foram de silncio e isolamento, que ainda persistem, embora menos intensamente. Entre as lideranas civis, prevaleceu um misto
de respeito e desconfiana. Essa postura guarda relao com o entorno estratgico
relativamente pacfico do Brasil, com memrias de intervenes militares nos
processos polticos e com as ambiguidades inerentes a um contexto internacional
marcado por profunda interdependncia, em que j no esto claras as fronteiras
entre os ambientes interno e externo, entre as funes da polcia e as dos militares.
Os prprios governos militares, entre 1964 e 1985, ao se envolverem na promoo do desenvolvimento socioeconmico, buscando ampliar sua legitimidade,
gradualmente reduziram tanto a relevncia poltica dos assuntos de defesa quanto o
oramento dedicado rea. Tratou-se de reduo relativa, tendo os recursos empregados na compra de equipamentos e em investimentos decrescido como proporo
do produto interno bruto (PIB) (STEPAN, 1988). Mas, era um perodo em que
o PIB crescia, o que tornou possvel elevar os soldos e investir mais no setor. Era
tambm um tempo em que a indstria de defesa se desenvolvia, gerando receita e
desenvolvendo produtos. Principalmente, a deciso de destinar os investimentos
a outros setores da economia decorreu da percepo de que era preciso ampliar a
classe mdia, como forma de legitimar o governo (Couto e Silva, 1981b).
Outro artifcio empregado com esse objetivo consistiu em associar os smbolos nacionais ao Regime Militar. Campanhas como a do Brasil, ame-o ou
deixe-o, os desfiles militares, a obrigao imposta s escolas e s universidades
de ministrar cursos de educao moral e cvica e o recurso ao nacionalismo para
justificar as iniciativas polticas marcaram os anos 1970. Os smbolos do Estado
e da Nao serviram para legitimar os governos militares. J nos seus estertores,
ficou clara a gradual reduo de apoio ao regime entre as elites civis e pelo conjunto da sociedade. O fenmeno deveu-se a vrios fatores, entre os quais a perda
de controle sobre o SNI e suas implicaes, o fracasso econmico e as mudanas
no ambiente internacional, motivadas pela distenso entre as superpotncias. O
fato que, uma vez associados ao Regime Militar, os smbolos nacionais tambm
sofreram descrdito junto populao, como evidenciou sua tmida utilizao
durante o movimento Diretas J.30 Entretanto, embora a viso sobre o regime
tenda a ser negativa, as instituies militares continuam a ser respeitadas no Brasil.
Argumenta-se que isso ocorre no s devido ao fato de a ditadura ter
sido menos violenta do que em outras partes, mas tambm porque houve um
conjunto de realizaes ao longo do perodo. No plano regional, extinguiram-se
as principais tenses que o Brasil historicamente alimentou com seus vizinhos,
em particular com a Argentina, a partir da exitosa negociao do contencioso
Itaipu-Corpus e do discreto apoio a este pas durante o conflito das Malvinas.
30. Sobre o SNI ver, por exemplo, Figueiredo (2005).
382
No plano econmico, o PIB do Brasil passou da 45a posio no mundo para

a 8a, dado o crescimento mdio estimado de 6,5% ao ano (a.a.), em termos reais.
O PIB passou de US$ 21,7 bilhes em 1964 para US$ 211,1 bilhes em 1985
(BRASIL, 2010). Em dezembro de 1964, criou-se o Banco Central (Bacen), reduzindo as contabilidades esprias realizadas sob a gide do Banco do Brasil (BB) e
iniciando a implantao de um sistema financeiro mais moderno e transparente no
pas. Realizaram-se investimentos, formalizaram-se relaes de trabalho que criaram mais de 13 milhes de empregos ao longo do perodo. O esforo financiou-se
largamente com base em juros flutuantes, atitude poca considerada razovel
devido s baixas taxas de juros, que, somadas aos encargos, importavam em valores
inferiores aos que seriam enviados para fora por meio da remessa de lucros. Isso
fazia sentido em um contexto de abundante liquidez, em que o crdito externo era
barato, especialmente devido reciclagem dos petrodlares, que coincidiu com a
crescente contestao dos militares pela emergente classe mdia brasileira.
A resposta, sugerida pelo ento ministro Delfim Netto, foi sustentar o crescimento econmico e carregar na propaganda poltica, ao tempo em que se procedia
abertura lenta, gradual e segura. A estratgia funcionou at a segunda crise do
petrleo, que coincidiu com o incio da gesto Paul Volcker no Federal Reserve (Fed),
durante a qual as taxas de juros bsicas dos ttulos do governo americano saltaram de
11,2%, em mdia, em 1979, para 20% em junho de 1981 levando a Prime Rate
para mais de 21,5% no mesmo perodo. O remdio baixou a inflao na economia
americana de 13,5% em 1981, para 3,2% dois anos mais tarde, revertendo o ciclo de
estagflao ento vigente. Mas, no resto do mundo, isso produziu brutal enxugamento de liquidez, elevou as taxas de juros internacionais e ampliou a averso a risco.
At ento, contudo, dispondo de crdito, pde o governo criar forte demanda
por bens e servios, o que permitiu a criao e o fortalecimento da indstria naval,
eltrica e de habitao, fomentada pela criao do Banco Nacional da Habitao
(BNH). Durante o Regime Militar, especialmente nos anos do pragmatismo responsvel, implementou-se tambm nova poltica de comrcio exterior, visando
ampliar a pauta e diversificar os parceiros. As exportaes passaram de US$ 1,4
bilho em 1964 para US$ 25,6 bilhes em 1985, perodo em que o caf passou
de aproximadamente 60% da pauta para menos de 20% do total das exportaes.
Houve outros avanos sistmicos: a expanso das malhas rodoviria e ferroviria nacionais; o desenvolvimento de infraestruturas de energia e telecomunicaes, bem como o de tecnologias alternativas, como o lcool combustvel; o
envio de pesquisadores para fazer doutorados no exterior, inclusive em reas como
sociologia, cincia poltica e economia, alm da elevao do nmero de matrculas
no ensino superior de pouco mais de 100 mil em 1964 para 1,3 milho em 1981;
o aperfeioamento do complexo de avaliao e fomento formao de recursos
383
humanos, no mbito da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel

Superior (Capes); o fortalecimento de sistemas de fomento pesquisa, sob os auspcios do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq)
e da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP); a modernizao da agricultura,
mediante investimentos tecnolgicos criao da Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa) e da Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (Emater); a modernizao das leis trabalhistas, aprofundando a herana de
Vargas ao criar o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), o Programa
de Integrao Social (PIS) e o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor
Pblico (PASEP); e a formulao de planos de desenvolvimento de longo prazo.
Ademais, a realizao de eleies peridicas quando o pas se urbanizava aceleradamente favoreceu expandir o registro de eleitores, ampliando a base eleitoral,
condio para o processo de ampla democratizao observado a partir da abertura
poltica. Para se ter uma ideia, o nmero de eleitores saltou de 15,5 milhes em
1960, para 58,9 milhes em 1982. Em termos percentuais, 43% da populao
adulta no pas votavam em 1960; em 1982, o percentual saltou para 83% (Kinzo,
2004). Em 1986, o primeiro recadastramento baseado em ttulos cuja numerao se
unificou no plano nacional permitiu informatizar o processo eleitoral, mediante as
leis no 6.996/1982 e no 7.444/1985. O nmero de eleitores no Brasil aproximou-se,
ento, de 90% da populao maior de 18 anos, registrando 69.371.495 cidados.31
Em suma, a aliana entre militares e tecnocratas reorganizou a economia
brasileira e fortaleceu a presena do Estado em praticamente todos os setores
econmicos. Em termos de competitividade, isso deixou legados positivos e
negativos. Na mesma linha, reestruturaram-se setores da sociedade sem os
quais as instituies democrticas no poderiam vigorar mais adiante, entre
os quais o ensino superior, os sistemas eleitoral e financeiro e o fomento ao
desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Mas os governos tambm erraram
na gesto, como no caso da reserva de mercado para a informtica, que privou a economia brasileira de tecnologia sem a qual ela no poderia competir
em um mundo que migrava da economia industrial para a da informao.
Prevalecia uma viso nacionalista, pautada pelo princpio de que cabia ao
Estado empreender, realizar o desenvolvimento econmico. Alm disso, presumia-se a necessidade de se aperfeioar a capacidade produtiva por etapas, como
argumentava Rostow (1953). No se dava o devido crdito a argumentos como
o de Gerschenkron (1962), que enxergava a possibilidade de se tirar vantagens
do atraso por meio de saltos tecnolgicos, como faziam, naquele momento, os
31. Ver TSE (2002). Conforme o Tribunal Superior Eleitoral (TSE): a Lei no 6.996/1982 disps sobre a utilizao do processamento eletrnico de dados nos servios eleitorais. Trs anos depois, a Lei no 7.444/1985 tratou da implantao do
processamento eletrnico de dados no alistamento eleitoral e da reviso do eleitorado, que resultou no recadastramento
de 69,3 milhes de eleitores, a quem foram conferidos novos ttulos eleitorais, agora com nmero nico nacional.
384
pases em processo de industrializao na sia. O debate que ocupara parte da

sociedade brasileira desde os anos 1950, simbolizado nos embates entre Roberto
Simonsen e Eugnio Gudin, parecia terminado.32 A despeito de as principais
reformas econmicas se terem iniciado no governo Castello Branco, com um
tpico representante dos entreguistas, com a linha dura vieram os nacionalistas, que redirecionaram as reformas para acentuar a presena de representantes
do capital nacional, pblico e privado, com base na presuno de que este teria
mais compromisso com o pas.
Prevalecia, ainda, a convico de que o Estado deveria ir alm de regular setores econmicos e induzir aes estratgicas; cabia-lhe agir, especialmente nos setores
em que os empresrios no queriam correr riscos. Isso fomentou a criao de estatais
como, por exemplo, a Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras), a Empresas
Nucleares Brasileiras S.A. (Nuclebrs) e a Empresa Brasileira de Telecomunicaes
S.A. (Embratel), e o aparelhamento das existentes por colegas de turma, o que levou
em considerao mais as lealdades pessoais do que as competncias administrativas.
Em suma, como si acontecer, houve acertos e equvocos. Faz falta um balano
equilibrado do perodo, que registre acertos e erros dos governos ao longo do Regime
Militar. A sociedade brasileira ainda precisa reexaminar esse perodo de modo isento
e objetivo, a fim de aprimorar os termos do dilogo entre civis e militares, condio
para gerir de forma madura a Defesa Nacional. Se verdade que houve violaes
de direitos humanos e polticas equivocadas, houve tambm resultados positivos,
que precisam ser avaliados em perspectiva. Cabe reconhecer que no houve apenas
sombras, violncias e perseguies durante o Regime Militar no Brasil.
Como previa a Doutrina de Segurana Nacional, em parceria com elites civis,
em especial os tecnocratas, os militares realizaram as reformas julgadas necessrias
para reorganizar a economia nacional. Buscaram planejar, aperfeioar a administrao pblica e promover as condies de desenvolvimento sustentado, principal
instrumento para combater a ameaa comunista. Uns tencionavam, mais adiante,
passar o mando aos civis, por entender que sua misso precpua era cuidar da
expresso militar do poder; outros se deixaram seduzir pelo poder tout court.
Mas todos queriam anular o inimigo interno, tarefa em que a linha dura se
empenhou com entusiasmo durante os governos de Costa e Silva e de Garrastazu
Mdici. Isso engendrou decises que at hoje tm efeito no Brasil. De violaes de
direitos humanos perpetradas em instituies do Estado, sob a gide da chamada
comunidade de informao, fixao da estratgia de presena, particularmente
32. [Em 2010, o Ipea reeditou livro concernente ao debate entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin sobre planejamento, papel do Estado e desenvolvimento. A obra denomina-se A controvrsia do planejamento na economia brasileira. Concomitantemente, o Ipea lanou outro livro, Desenvolvimento: o debate pioneiro de 1944-1945, com ensaio e
comentrios de Alosio Teixeira, Gilberto Maringoni e Denise Lobato Gentil (N. do Ed.)].
385
pelo Exrcito brasileiro, como forma de neutralizar ameaas subversivas, no

foram poucas as implicaes da adoo desse objetivo pelo Regime Militar.
Uma das consequncias de se conferir nfase ao inimigo interno foi, de
fato, reduzir a importncia, perante a sociedade, das ameaas externas, tipicamente enfrentadas pelas Foras Armadas, reduzindo a visibilidade dos militares e
sua relevncia em uma sociedade contempornea. Para um pas com as caractersticas do Brasil, isso significou confundir ainda mais a populao acerca da necessidade e do papel desejvel para os militares, que, no discurso oficial, permanece
a preparao para enfrentar ameaas externas, em especial as Foras Armadas de
outros pases. Cabe conhecer melhor as condies de segurana regional para se
entender a recente evoluo do setor de defesa no Brasil.
3.1 As recentes aquisies no setor de defesa na Amrica do Sul e suas
implicaes para os militares
No que concerne Amrica do Sul, em 2009 registrou-se aumento de 6%, em

termos reais, nos gastos de defesa com relao a 2008 (US$ 48,1 bilhes), a maior
parte do qual advm da ampliao dos gastos brasileiros (5%), j que o pas responde por 48% dos gastos regionais (SIPRI, 2009). Associa-se este aumento
expanso das receitas decorrentes dos maiores preos das commodities e necessidade de reaparelhamento depois de longo perodo sem investimentos vultosos
na regio. Ao contrrio de outros centros de pesquisa, o Stockholm International
Peace Research Institute (Sipri) no observa a tendncia a uma corrida armamentista na regio nem vislumbra a possibilidade de um conflito interestatal no
curto prazo. Toma nota, entretanto, de crescentes insatisfaes com atos e falas do
presidente da Venezuela, considerados desestabilizadores.
De fato, a regio inteira passou praticamente uma gerao sem comprar
armas, o que constrange vrios governos a, hoje, atender aos anseios de suas
Foras Armadas, sob pena de no as ter operacionais em caso de necessidade.
Registre-se tambm que, na maioria dos casos, a averso entre civis e militares se
reduziu, abrindo espao para que as novas lideranas polticas avaliem os assuntos
de defesa sob influncia menor dos traumas vividos nos perodos autoritrios.
Quanto ao Brasil, observa-se o recente crescimento sustentado dos gastos
militares e atribui-se o lanamento da END percepo do governo da necessidade de se enquadrar os gastos militares em um projeto de longo prazo, de modo
a favorecer apoio social a estas despesas. Ao interpretar este processo, o Sipri, por
exemplo, reala o fato de que as despesas de reaparelhamento implicaro transferncia de tecnologia, fortalecendo a indstria de Defesa Nacional.
Ainda no que se refere ao setor de defesa, quando se examina o perodo
1998-2007, o Brasil ocupou a 37a posio entre os exportadores e a 26a entre
386
os importadores de armamentos (GRIP, 2009). Para se colocar em perspectiva o

Brasil e algumas potncias regionais com as quais o pas se compara, Rssia, ndia,
China e frica do Sul ocuparam, respectivamente, as seguintes posies entre os
exportadores: 2a; 45a; 10a e 21a. Entre os importadores, a China a 1a, a ndia a
2a, a frica do Sul a 30 e a Rssia no figura sequer entre os 50 mais importantes.
No caso da Amrica do Sul, o estudo confivel mais recente o Balance
Militar de Amrica del Sur 2008 (NUEVA Mayoria, 2009). O documento
aponta a superioridade brasileira em praticamente todos os aspectos. H nele
informaes teis, que relacionam a estrutura dos gastos de defesa dos pases sulamericanos e sublinham a nfase na mera subsistncia das Foras Armadas, a despeito dos recentes incrementos na renovao de equipamentos. Alm do Brasil, as
principais excees a esse padro so o Chile e a Venezuela. Este devido retrica
inflamada do presidente Hugo Chvez, que at h pouco podia sustentar-se nos
excedentes econmicos advindos dos elevados preos do petrleo no mercado
internacional; aquele devido legislao que vincula 10% da arrecadao bruta
na venda de cobre compra de armamentos. Com a elevao dos preos deste
mineral desde o incio da dcada de 2000, o Ministrio da Defesa chileno encontrou condies extraordinrias para renovar os equipamentos das Foras Armadas.
Ainda assim, os gastos chilenos com a compra de armamentos so relativamente baixos, montando a 12,74% de seu oramento de defesa. Essa proporo
prxima que se observa no Brasil (12,52%) e no muito distante da registrada pela
Venezuela (18%). Apenas o Peru, na regio, alcana relativo equilbrio entre investimentos e gastos com pessoal (45,76% contra 46,09%, respectivamente). Brasil,
Chile e Venezuela destinam o grosso de seus oramentos aos gastos com pessoal:
75,32%, 61,02% e 76,81%, respectivamente (Nueva Mayoria, 2009).
Quanto aos gastos militares brasileiros, apenas uma observao: a lei
oramentria de 2009 destinou defesa R$ 51,3 bilhes, dos quais 8% para
investimentos (reduzidos quase metade, em funo dos cortes operados
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG), aproximadamente 13% para custeio (reduzidos em cerca de 70%, pela mesma
deciso do MPOG) e mais de 75% para pessoal. Este nmero est acima da
mdia dos pases da Amrica do Sul, hoje em torno de 70%.33
Nessas condies, resta bvio que o Brasil deve redefinir a alocao de
seus recursos de defesa, principalmente quando se tem claro que mais de 50%
dos gastos com pessoal se destinam a inativos. Os militares so a nica carreira
33. Para se ter uma ideia, os especialistas consideram razovel alocar o oramento de forma equilibrada entre pessoal,
custeio e investimento inclusive em pesquisa e desenvolvimento (P&D). A Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(Otan) sinaliza com a destinao de 40% a pessoal e 60% a custeio e investimentos. O tema preocupa no s os
governos sul-americanos: tambm os europeus constatam que esto ficando muito para trs com relao aos Estados
Unidos, que destinam menos de 20% de seu oramento a pessoal.
387
de servidores pblicos no Brasil marcada por esta distoro. No horizonte,

cedo ou tarde surgir oposio tcnica concesso de aumentos para os militares se no se apontar, como contrapartida, aes voltadas para concentrar as
despesas nos militares da ativa. O interesse das Foras ser mais bem atendido
caso esta iniciativa parta do MD, no marco de um planejamento de longo
prazo que no prejudique as atuais geraes de militares e tenha presente a
sustentabilidade do compromisso assumido com as novas geraes.
Entretanto, isso mais fcil constatar do que empreender. Desde a redemocratizao, sucessivos governos tentaram reordenar o setor de defesa no Brasil,
obtendo xitos parciais. Foi preciso mais de uma dcada entre a promulgao
da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e a criao do MD. O esboo de
poltica de defesa escrito em 1996 s foi atualizado em 2005, pela primeira vez
mediante o envolvimento de acadmicos, jornalistas, empresrios e representantes da sociedade civil nos debates sobre objetivos e estratgias para a Defesa
Nacional. Ainda que no esclarea, por exemplo, o projeto de fora ou os critrios de alocao de recursos, esta poltica, ainda vigente, avanou ao reafirmar
tradies de insero internacional do Brasil e estabelecer limites importantes
para a atuao militar: no plano fsico, o entorno estratgico Amrica do Sul
e Atlntico Sul; na esfera institucional, a articulao sob o controle do MD.34
O primeiro emprego importante de fora aps a sua publicao ocorre,
entretanto, no Caribe (Haiti) e a END, que se apresenta como marco de uma
nova etapa no tratamento de tema to relevante sequer menciona a PDN com
a qual no se harmoniza inteiramente. Essas contradies no escapam aos
observadores mais atentos (OLIVEIRA, E., 2009).
H, pois, hiato entre discurso e ao no processo de reorganizao da
rea de defesa no Brasil. Uma bvia evidncia disso a ausncia de carreira
de especialistas em defesa que possam conduzir esta poltica. No se implementa uma poltica de Estado sem um corpo de funcionrios dedicados a
planejar, executar e avaliar as aes que dela decorrem. Atualmente, o MD
conta com servidores temporrios, sem vnculos com o ministrio, e com
militares que l esto em trnsito. Entre os servidores temporrios h grande
quantidade de militares da reserva, que pensam Defesa Nacional ainda com
o vezo de Fora de sua origem. Ainda no h quem pense a Defesa Nacional
de forma integrada e permanente, com vistas postadas no longo prazo.
O pas ainda carece de uma comunidade civil interessada em Defesa
Nacional e capaz de participar construtivamente dos debates sobre o assunto.
Aos poucos, todavia, essa comunidade ganha corpo. Os militares lotados no MD
34. Ver PDN (2005). Disponvel em: <http://www.defesa.gov.br>. Acesso em: 15 de janeiro de 2010.
388
tendem sempre a pensar primeiro em sua Fora; os interlocutores civis buscam

no questionar as Foras. Uns no querem prejudicar-se na carreira; outros temem
perder seus cargos comissionados. H conflitos de interesses no desenho de uma
poltica que fortalea a capacidade de o MD harmonizar as aes das Foras,
aumentando-lhes a eficcia, a efetividade e a eficincia.
Por fim, do ponto de vista institucional, o MD carece de estrutura que
lhe permita ascender sobre as Foras, mesmo em questes cruciais. A ausncia
de um secretrio executivo dificulta a continuidade na implementao de aes
polticas e impe ao ministro o nus de ocupar-se de aspectos administrativos.
O fato de o chefe do Estado-Maior de defesa no ter ascendncia formal com
relao aos chefes de Estado-Maior das Foras sendo, em geral, mais moderno
do que eles na prtica inviabiliza um planejamento integrado. Em 11 anos de
ministrio, houve seis ministros, alguns dos quais passaram a maior parte de sua
gesto tentando neutralizar oposies internas. Ainda se resiste consolidao
do MD como autoridade no campo da Defesa Nacional. Mas o processo evolui
na direo correta e os passos j so menos lentos. Exemplo da importncia
de se acelerar esse ritmo consiste na deciso de localizar as Foras Armadas em
funo de suas hipteses de emprego. O assunto merece exame mais detido.
3.2 A questo espacial e as hipteses de emprego
As Foras Armadas brasileiras esto organizadas no territrio nacional em funo de diferentes hipteses de emprego e como resultado de processos histricos
especficos. A Marinha do Brasil concentrou-se no Rio de Janeiro, onde, ao
longo de sculos, construiu instalaes complexas, visando estruturar-se para
negar o uso do mar prximo s principais cidades brasileiras e, se for o caso,
projetar poder em guas azuis. Alm de sua principal hiptese de emprego,
outras razes orientaram essa localizao, entre as quais o apego tradio e o
aproveitamento de vultosos investimentos realizados no passado. Dificuldades
oramentrias tambm obstaculizam construir bases em outras regies do pas.
A recente nfase no objetivo de proteger a Amaznia Azul reafirma a histrica
preferncia da Fora por tornar-se uma Marinha tradicional, de guas azuis.
Entretanto, o histrico pacfico do pas e sua estratgia de dissuaso constrangeram a Marinha a fixar como prioridade negar o uso do mar prximo costa,
proteger linhas comerciais e assegurar a possibilidade de explorao das riquezas
na zona econmica exclusiva nos mares adjacentes. Na prtica, a Fora privilegia atividades que, em outros pases, so conduzidas por guardas costeiras.
J o Exrcito brasileiro teve seu dimensionamento e localizao visando
efetivar a estratgia de presena no territrio. Herana de um perodo em que
a mobilidade era lenta, difcil e onerosa, a fixao de suas organizaes militares
no territrio obedeceu a critrios, tais como o reconhecimento da existncia de
389
amplos espaos com baixssima densidade populacional e escassa presena do

Estado; a percepo de que haveria inimigos internos, dispersos e possivelmente
camuflados; a pertinncia de utilizar as Foras Armadas como instrumentos de
dinamizao de economias regionais, especialmente em regies mais carentes no
pas; e a deciso de buscar engajar, por meio do alistamento obrigatrio, cidados
de vrias origens sociais, tnicas e espaciais. A estratgia de presena guardou
relao, ainda, com a ideia de que era preciso acompanhar, quando no induzir, o
fortalecimento de outros aspectos do poder nacional.
Assim, em vez de concentrar-se em grandes organizaes militares, com vista
a obter economias de escala e aprimorar a capacidade de adestramento conjunto,
o Exrcito estruturou-se em numerosas unidades menores, o que dificulta realizar
exerccios envolvendo todos os componentes de cada brigada, obriga os militares a
sofrer transferncias demasiado constantes e impe estrutura de custos muito elevadas. O foco no recaiu na preparao para a atividade-fim, lutar uma guerra contra
outras Foras Armadas. Para isso a melhor preparao requereria no apenas reunir
os componentes de cada brigada, e elas em cada Exrcito responsvel por sua respectiva regio militar, mas tambm integrar-se s outras duas Foras, a fim de que, na
eventualidade de um conflito, todas pudessem agir de modo coerente e sinrgico.
A nfase recai, entretanto, na manuteno de estruturas, cargos e infraestruturas existentes, usualmente empregadas em atividades subsidirias, tais como a
prestao de servios e de assistncia humanitria e a afirmao da presena do
Estado em regies remotas.35 Gradualmente, promove-se tambm a concentrao
de efetivo na Amaznia, havendo j desaparecido, por fora do estreitamento dos
laos com os pases vizinhos, a hiptese de emprego na fronteira sul do pas.
A relevncia que se vem dando ao tema ambiental nas ltimas dcadas, as
riquezas associadas biodiversidade e a constatao da baixa densidade populacional na Amaznia reforam a convico de que esta a parcela mais desguarnecida
do territrio brasileiro. Isso torna a defesa do territrio amaznico a prioridade
da segurana nacional para o Exrcito. Contudo, no se atribui alta probabilidade
possvel invaso da Amaznia. Ainda mais longnquos estariam problemas de
fronteiras. O risco, como indica a Estratgia Brao Forte, o transbordamento de
problemas de outros pases, gerando tenses no territrio brasileiro, e a remota
possibilidade de movimentos separatistas na regio. Por isso mesmo, a estratgia
consiste em consolidar a presena militar na Amaznia, conquistando coraes e
mentes, ao tempo em que se busca ampliar a mobilidade, a capacidade de monitoramento e a elasticidade da Fora. Trata-se da nica regio a merecer ateno
35. Uma das razes pelas quais o processo de concentrao de efetivo na Amaznia avana lentamente a resistncia
das regies em que as organizaes militares esto instaladas a permitir sua mudana, j que isso acarreta reduo na
atividade econmica local, logo denunciada pelas lideranas polticas.
390
especial da Fora na definio de suas prioridades para os prximos 30 anos,

embora se reconhea a inexistncia de desequilbrios regionais em termos de militares por populao (Exrcito Brasileiro, 2009).
Por sua vez, a Aeronutica construiu bases em vrias regies do Brasil, obedecendo aos imperativos da estratgia de presena e da promoo, nos ares, da
integrao nacional. De um lado, prevaleceu a conscincia da necessidade de
prestar apoio ao Exrcito, especialmente no caso da Amaznia e de regies mais
carentes em infraestrutura de transportes. De outro lado, suas responsabilidades na
gesto, por longos anos, da aviao civil, tambm criou incentivos a que a Fora
se dispersasse no territrio nacional, criando e gerindo aeroportos sem interesse
militar. Iniciativas como o Correio Areo Nacional tambm requereram unidades
de apoio logstico, o que condicionou a disperso territorial da Fora. Em alguma
medida, isso se deu porque a Aeronutica se v como fora de apoio s outras duas,
embora, em suas origens, tenha prevalecido a viso de Douhet, segundo a qual
ela a responsvel pelas aes decisivas na guerra moderna (Douhet, 1942).
Em parte por ter sido criada de modo a integrar as funes civis e militares, a
Fora ainda se divide com respeito prioridade que deve atribuir s suas competncias estritamente relacionadas com a guerra. Responsvel por gerir sozinha o espao
areo brasileiro at h pouco tempo, a Aeronutica desenhou sistemas de controle
integrados, nem sempre especificando claramente as fontes de recursos vinculadas
a cada atividade. Por exemplo, os sistemas de defesa area e de controle de trfego
areo funcionam com base em plataforma comum, o que torna mais remota a possibilidade de um ataque terrorista no estilo do de 11 de setembro de 2001. Mas isso
impe Fora atribuies que no guardam relao direta com o combate areo, a
comear pela formao de controladores de voo. A aferio de equipamentos nos
aeroportos, a certificao de aeronaves e a checagem de pilotos civis so outras tarefas desempenhadas pelos militares de questionvel utilidade para o combate.
Na poca de sua criao, fazia sentido vincular as atividades que lhe foram
atribudas, dados os ganhos de escala no desempenho das funes. Mas isso desviou a Fora de sua misso precpua e envolveu-a em aes que poderiam ser
desempenhadas por autoridades civis. E, uma vez que a Fora funciona assim h
quase 70 anos, constituram-se grupos que julgam natural, ou conveniente, que
continue a faz-lo. Mas isso traz problemas para a Aeronutica. Embora lhe traga
mais flexibilidade na administrao oramentria dos recursos oriundos das tarifas
sobre a aviao civil, justamente por no poderem ser contingenciados, o restante
do oramento da fora termina sofrendo as consequncias das recorrentes restries oramentrias impostas pelo Ministrio da Fazenda (MF) e pelo MPOG. Ao
cabo, uma vez que a receita de tarifas precisa ser empregada na gesto de tarefas
relacionadas com a aviao civil, a reduo das transferncias do Tesouro recai
integralmente sobre a atividade-fim da Fora, prejudicando sua preparao.
391
Circunstncias histricas e percepes de prioridades condicionaram, assim,

a estruturao das Foras Armadas brasileiras e sua organizao espacial. Mas no
razovel presumir que essa estrutura deva se perpetuar. Mesmo uma descrio
superficial de suas prioridades aponta para a necessidade de se intensificar a unidade de propsitos. Resta claro, por exemplo, que o entusiasmo do Exrcito com
relao defesa da Amaznia no perde muito do que demonstra a Marinha com
respeito Amaznia Azul. Entretanto, cada uma dessas empreitadas requer
investimentos vultosos quando se trazem linha de conta as necessidades de aparelhamento para que se confie em que as Foras podero efetivamente proteger
o pas das ameaas preponderantemente externas a que alude a PDN vigente.
Caso haja cortes oramentrios, que investimentos sero priorizados? Qual das
Foras abrir mo, no tempo, de seu respectivo programa de aquisies em favor
de uma prioridade comum? Nas democracias, de se esperar que o Parlamento
oriente o Executivo, aberta e publicamente, a fixar essas definies, fazendo-as
constar em documentos legais atualizados periodicamente.
Em todo caso, as hipteses de emprego mudaram, assim como a organizao institucional da Defesa Nacional brasileira. Agora, harmonizadas e sob a
coordenao do MD, as Foras compartilham doutrina e hipteses de emprego.
Gradualmente, reestruturam-se no tempo e no espao. Tambm as condies
tecnolgicas se transformam, bem como as necessidades de pessoal: de fato, para
fazer frente s ameaas de hoje, so necessrias Foras menores, mais profissionais
e capazes de aplicar automaticamente os princpios da interoperabilidade.
A END reconhece essa realidade e dispe sobre seu enfrentamento, via
emprego dos princpios de monitoramento e controle, mobilidade, presena
e elasticidade. Tambm aponta, todavia, no sentido de se ampliarem os efetivos, contrariando a lgica de Foras mais profissionalizadas, geis e capacitadas. Cabe escolher entre concentrar recursos no preparo e sustento de
contingente menor e mais qualificado e manter estrutura dispersa, intensiva
em recursos humanos. Do ngulo oramentrio, no longo prazo, a tentativa
de conciliar as duas lgicas no se sustenta. Alm disso, a END no salienta a
possibilidade de se ampliarem os ganhos em interoperabilidade e eficcia no
preparo e apenas alude s economias de escala passveis de serem alcanadas
por meio da reorganizao espacial das Foras Armadas brasileiras.
O documento constitui avano importante, na direo adequada. Mas
tmido, provavelmente devido necessidade de negociao das mudanas a serem
implementadas. S se conseguir integrar os esforos das Foras em prol da Defesa
Nacional se elas se envolverem nessas transformaes, o que implica conduzir o
processo de forma negociada. No se trata apenas de atender s reivindicaes de
cada Fora com respeito s suas preocupaes mais relevantes, mas tambm de
adensar a capacidade interoperacional e realizar economias de escala.
392
Os problemas no se encerram nisso. O documento omite-se, ainda, acerca da

sustentabilidade, no tempo, dos atuais padres de recrutamento de oficiais. Como
sugerido, os militares constituem a nica carreira de servidores pblicos marcada
por notvel e crescente desequilbrio entre servidores ativos e inativos. Quanto mais
rpido se equacione esse desequilbrio, por meio de regras distintas a serem empregadas para as novas geraes de militares, mais suave ser a transio para um modelo
de Foras Armadas menos numerosas, mais profissionais e bem remuneradas.
A despeito dessas lacunas, no conjunto, a END avanou muito na conduo da Defesa Nacional. Ao listar desafios, especialmente com respeito
integrao das Foras Armadas, ao seu reaparelhamento e sua organizao
espacial, estabelece viso de longo prazo que vincula a conduo da defesa
promoo do desenvolvimento nacional. A prxima seo examinar esses
desafios e indicar aspectos a serem considerados no seu enfrentamento.
4 DESAFIOS NA IMPLEMENTAO DA ESTRATGIA NACIONAL DE DEFESA
A END possui muitos mritos. Alguns j indicados merecem ser relembrados. O

documento explicita percepes sobre as necessidades militares do pas, enfatiza
a associao entre o desenvolvimento cientfico-tecnolgico e a Defesa Nacional,
estabelece eixos estruturantes para reorganizar o setor de defesa no Brasil,36 fixa
setores prioritrios (espacial, ciberntico e nuclear), indica metas claras para a
implementao das polticas, manifesta aos pases vizinhos o interesse em intensificar o dilogo neste campo; e, ao concentrar esforos no desenvolvimento de capacidades, cria uma agenda positiva para o Estado e a sociedade, que podem tratar
de defesa como algo que se faz a favor do Brasil e no contra quem quer que seja.
Ao vincular estreitamente defesa a desenvolvimento, alinhando-se a objetivos
expressos na poltica externa, o documento favorece a realizao de sinergias em aes
de vrios setores da economia e da sociedade brasileira e coloca o esforo a ser feito na
promoo da defesa a servio do desenvolvimento socioeconmico. Ao avanar no
tratamento de aspectos atinentes segurana nacional, envolve outros segmentos da
sociedade, contribuindo para o debate permanente sobre o assunto, legitimando as
polticas pblicas implementadas na rea e aproximando civis e militares.
A nfase nos setores ciberntico, nuclear e espacial orienta os esforos
das agncias diretamente relacionadas com a rea de defesa e condiciona
polticas educacionais, cientfico-tecnolgicas e industriais. No est claro,
contudo, como isso se realizar, visto que os programas brasileiros nesses
setores se encontram fragmentados entre vrias agncias do Executivo.
36. A saber: reorganizao das Foras Armadas, reestruturao da indstria de defesa e poltica de composio dos
efetivos das Foras Armadas.
393
Eis um desafio a ser enfrentado ao se transformar o documento em polticas pblicas especficas. Outro consiste em esclarecer aspectos decorrentes
da ambiguidade conceitual que marca a END. Ao tratar da vinculao entre
segurana e desenvolvimento e das virtudes do desenvolvimento de produtos
de uso dual na indstria de defesa para promover o crescimento econmico
ou, ainda, ao propor instituir um servio civil, o documento extrapola os
assuntos de defesa. Mais correto seria consider-lo uma estratgia de segurana nacional. Mas isso remete a um passado que, como se discutiu, a sociedade brasileira ainda hesita em enfrentar.
Essa impreciso conceitual no incua. Ela influencia a transformao das diretrizes contidas na END em polticas pblicas, j que necessrio
envolver outros rgos da administrao pblica em esforos que, se servem
ao desenvolvimento e promoo da segurana nacional, no se relacionam
intimamente com a Defesa Nacional. Essa confuso faz que se critique o pouco
entusiasmo na END com respeito promoo da segurana humana; ora, mas
isso assunto de polcia e no responsabilidade precpua das agncias do Estado
envolvidas com a promoo da Defesa Nacional (OLIVEIRA, E., 2009).
A crtica apenas parcialmente pertinente, uma vez que a Constituio
estabelece a possibilidade de emprego das Foras Armadas na garantia da lei
e da ordem. Entretanto, o fato de o Brasil no contar com uma estratgia
de segurana nacional ou com um Conselho de Segurana Nacional que
funcione regularmente, reunindo em colegiado os responsveis pelas pastas envolvidas e presidido pelo chefe de Estado, no justifica embutir na
END um conjunto de responsabilidades que no cabem s Foras Armadas.
Afinal, o documento dispe sobre polticas a serem conduzidas pelo MD,
mas muitas prescries suas de fato envolvem outras agncias do Executivo.
Quando se relembra o fato de os militares brasileiros terem historicamente se envolvido em aes que no se enquadram na sua misso principal,
e no se vendo no horizonte a perspectiva de guerra tradicional, o problema
pode agravar-se. Ou bem se comea a redefinir a doutrina de emprego das
Foras Armadas, ou se corre o risco de perder o foco na misso de combate.
H crticas mais diretas. A END no trata de regies geogrficas e,
no que concerne s Amricas, alude, indiretamente, aos Estados Unidos.
No est claro o que se quer promover nas relaes com a Europa, menos
ainda com a sia, embora o pas se apresente como possuidor de interesses
em todo o mundo. E, ao referir-se Amrica do Sul, o documento atribui
ao Brasil o papel de liderana, com a misso de promover a estabilidade
regional. Tudo isso sem ter, antes combinado a proposta com os vizinhos.
394
O fato de o Estado brasileiro expressar objetiva e publicamente suas concepes atinentes Defesa Nacional muito positivo. Mas isso no basta como
medidas de confiana mtua. No est claro o compromisso com a redao de um
livro branco, a despeito de o MD ter sugerido esforo nesta direo no mbito
do Conselho de Defesa Sul-Americano.37 Com a publicao da END, o Estado
mostra, contudo, maturidade para avanar na transparncia empregada na gesto
da Defesa Nacional. Um livro branco oportuno no apenas na interlocuo com
os vizinhos, mas tambm por implicar intenso dilogo entre civis e militares.
A END sugere, ainda, uma grande estratgia, que no expe em seu texto.
Isso implicaria afirmar como o Brasil vai se postar diante de cada potncia, bem
como a indicar cenrios prospectivos razoavelmente claros. O tom nacionalista
do documento provoca desconfianas nos pases vizinhos, que podero ver nesta
nova postura a busca, pelo Brasil, de se realizar como potncia regional, sem
explicitar esta inteno. Em vez de um convite cooperao, eles podero enxergar uma ameaa sua soberania. preciso, pois, esforo de comunicao social
eficaz, mas o documento no prev sua realizao. Talvez presuma que isso ocorra
rotineiramente, o que no verdade.
Embora dirija-se ao conjunto da sociedade e realce a necessidade de envolver
civis na conduo da Defesa Nacional, o documento se fez sem extensas consultas
sociedade, em contraste com o que ocorreu com a formulao da PDN. Perdeu-se
a oportunidade de comprometer a sociedade brasileira com assuntos de defesa. Da
mesma forma, a estratgia no indica como se vai envolver o Congresso Nacional no
desenvolvimento das aes previstas. Quaisquer iniciativas tero de submeter-se ao processo oramentrio, que inevitavelmente distorce a definio de polticas pblicas. No
se indica, tampouco, como se pretende aprofundar o grau de articulao com os ministrios que se juntaro ao MD e Secretaria de Assuntos Estratgicos na implementao
de cada iniciativa, a fim de se estabelecer estratgia conjunta de atuao parlamentar.
Por fim, o documento lista um conjunto de objetivos cuja consecuo requer
oramentos muito elevados, sem estabelecer uma hierarquia clara. No haver recursos para se prosseguir com o programa nuclear, lanar satlite, reaparelhar as Foras
Armadas, desenvolver um substituto ao Sistema de Posicionamento Global (GPS
sigla em ingls) com tecnologia prpria e criar uma segunda frota para a Marinha
brasileira, prxima Foz da Amaznia, para mencionar apenas os objetivos mais
37. Livros brancos de defesa so considerados muito relevantes por dois conjuntos de razes principais. Por um
lado, ao registrar doutrinas, hipteses de emprego, recursos e objetivos das Foras Armadas, obrigam as sociedades
a intenso dilogo, que aproxima civis e militares e constri consensos no plano interno. Por outro lado, esses registros funcionam como medidas de confiana mtua, na medida em que ampliam a transparncia de cada complexo
de Defesa Nacional, promovendo o dilogo entre os governos em regies especficas. Embora a estratgia falhe em
explicitar este objetivo, cabe registrar que, em foros abertos, o Ministro da Defesa e outras autoridades brasileiras
na rea vm indicando a inteno de se produzir o primeiro livro branco de defesa brasileiro nos prximos meses. A
iniciativa meritria e correta, ainda que tardia; deve ser levada a efeito o mais rapidamente possvel.
395
vistosos. Em um contexto oramentrio marcado pela falta de recursos para manter o

rancho dos soldados a cada fim de ano e para pagar as contas de gua e energia eltrica
das organizaes militares, os gastos associados a esses projetos levantam preocupaes. E, dadas as necessidades no campo socioeconmico, faltar oramento mesmo
que o Brasil cresa com inflao controlada, de forma sustentada, por longos anos, os
6% atualmente previstos pelos mais otimistas observadores da economia brasileira.
A preocupao no se restringe, pois, a gastos imediatos, mas tambm sustentabilidade, nos prximos 30 a 40 anos, desses investimentos. Por exemplo, entre as
principais preocupaes do Comando da Aeronutica com o projeto FX-2, figuram
os custos de manuteno e operao dos caas. Antecipam-se baixos oramentos de
custeio, condio em que melhor ter um jato cuja hora de voo custa mais barato,
como o caso do avio sueco, quando comparado aos seus concorrentes. Isso significa
mais horas de treinamento para os pilotos, resultando em preparo mais adequado.
Outro aspecto relevante a nfase nas capacidades inerentes promoo de ambiente seguro para a sociedade brasileira. Essa inovao conceitual
positiva na medida em que confere flexibilidade doutrinria formao militar, abrindo espao para que se atribuam aos militares outras funes distintas
da guerra tradicional. Isso reala a necessidade de desenvolver capacidades, em
vez de se fixar na defesa contra ameaas especficas, e est em linha com a evoluo dos assuntos militares em outras partes do mundo. Mas falta esclarecer
as implicaes deste conceito: em que condies e em que medida, se utilizar
as Foras Armadas na promoo de outras dimenses da segurana nacional?
Colocado o problema, cabe delimitar inequivocamente, por exemplo, as
funes de militares e policiais, as responsabilidades e limites de cada corporao, o grau de articulao entre elas e com outras organizaes. A END no
faz isso; apenas traa linhas gerais de atuao que se quer imprimir ao MD e s
Foras Armadas. Caber produzir e publicar outros documentos que o faam.
No que concerne implementao das diretrizes expressas neste documento,
alm da criao de instituies que permitam conduzir as polticas pblicas definidas
para gerir a Defesa Nacional no Brasil, aperfeioar a profissionalizao dos militares
constitui tarefa de grande relevncia. A segunda seo deste captulo examinou valores
e caractersticas tpicas da formao militar, bem como o modo como esse processo
evoluiu no Brasil. importante ter isso em mente porque, da internalizao dos papis
que se espera venham os militares a desempenhar na sociedade depende o efetivo cumprimento de sua misso. Disso depende, tambm, obviamente, o dimensionamento
das Foras, os efetivos necessrios a prover os servios esperados pela sociedade varivel influenciada pelas condies tecnolgicas em que atuam as Foras.
Em certo sentido, um documento como a END constitui uma espcie de pacto
poltico entre civis e militares. H quem veja em um texto como esse a materializao
396
das orientaes adotadas pelas lideranas civis, logo, uma evidncia de seu controle
poltico sobre os militares (Huntington, 1957; Feaver, 1996). A viso afigura-se superficial. Documentos dessa natureza s tm efeito se vincularem as vontades, o que implica um processo de negociao que os legitime perante cada ator envolvido em sua elaborao. Nesse processo, cada Fora procura avanar suas prioridades,
de modo a comprometer as demais na sua realizao, tornando-as mais factveis.
Para negociar de forma eficiente com militares, os civis precisam conhecer o
contexto social em que se inserem essas corporaes e os valores de seus integrantes,
a fim de identificar as questes mais importantes para as Foras e seu modo de pensar.38 Por exemplo, do ponto de vista profissional, espera-se que o cadete de hoje se
dedique corporao, passando a integrar a famlia militar, em troca de trabalho
estvel e permanente, alm de uma aposentadoria digna. Mas de quantos cadetes
um pas como o Brasil necessita hoje? Quantos oficiais generais sero necessrios em
30 anos? Qual o seu projeto de fora neste horizonte? Essas questes interessam
sociedade, a cujas lideranas polticas cabe tomar decises que vinculem esforos e
recursos pblicos a um projeto de longo prazo. Porque disso que se trata, de um
pacto intergeneracional. Os investimentos necessrios s se realizaro nos prximos
30 a 40 anos, e a maioria ser paga pelas prximas geraes. Tal como se d com
polticas pblicas como a previdenciria e a habitacional, essa a perspectiva que
deve enquadrar as decises atinentes Defesa Nacional nas democracias.
No se conhecem as ameaas e as vulnerabilidades de amanh, mas hoje que
se decide sobre o preparo dos lderes que as enfrentaro. Ignora-se o futuro; o presente no. E o presente contm ideias de futuro. E memrias do passado. Ao cabo,
a capacidade de utilizar vises de futuro para moldar o presente, transformando-o,
o que distingue estadistas de indivduos em cargos pblicos. E as respostas a essas
perguntas no podem ser dadas apenas por civis ou por militares. Elas s sero
razoveis se resultarem de genuno dilogo entre todas as autoridades envolvidas,
fundadas em compromissos plausveis, firmados com os olhos no porvir.
No campo da defesa, essa viso de futuro ainda mais relevante: o sentido
de misso e valores tais como hierarquia e disciplina estruturam a formao militar. As sociedades mantm Foras Armadas porque presumem que, se no houver indivduos capazes de proteg-las, necessidades e cobia alheias iro colocar
em risco seu bem-estar ou sua sobrevivncia. Nisso no h novidade alguma.
Mas ter isso presente reduz o risco de gerir incrementalmente a coisa pblica,
como se tende a fazer atualmente. E esse, talvez, o maior mrito da END: ela
apresenta vises de futuro e facilita ter conscincia da condio a que se almeja.
Essa viso de futuro aponta a necessidade de realizar mudanas institucionais
no MD, tais como a criao de uma carreira de Estado para os funcionrios civis, o
38. Foi com o intuito de informar e fomentar reflexes sobre as Foras Armadas que se apresentou este captulo.
397
estabelecimento de interlocuo de alto nvel com o Ministrio das Relaes Exteriores

(MRE) e a efetivao do chefe de Estado-Maior de defesa como vice-ministro.39
Ao cabo, h resistncias burocrticas ao documento. Desconfianas entre
civis e militares dificultam o processo, em que o Poder Legislativo resiste em se
envolver. Atento a outras prioridades, o Congresso Nacional omite-se de decises
que lhe competem, j que as polticas de defesa s so eficazes quando atravessam
governos, envolvem a sociedade, vinculam o Estado. Alm disso, a institucionalizao das polticas decorrentes da END lenta. Seu carter genrico sugere terem
sido feitas para acomodar interesses das burocracias envolvidas em sua formulao.
Em suma, END constitui importante avano na conduo das polticas de segurana e defesa no Brasil. No obstante, ainda h muito em que
avanar: cabe prescrever objetivos especficos; definir limites operacionais;
estabelecer parmetros de mensurao de resultados; e fixar oramentos compatveis com os mandatos atribudos aos rgos do Estado responsveis por
sua implementao. E sua formulao pode ser bastante mais transparente.
Nessas condies, redigir um livro branco de defesa constituiria excelente instrumento, visando atender a esse imperativo de transparncia, bem
como promover amplo debate que contribua para aproximar civis e militares
em torno de discusses relevantes para a Defesa Nacional no Brasil. Como
sugerido, teria ainda a grande virtude de acenar aos pases vizinhos com perspectivas de se aprofundar a cooperao, enfrentando problemas que eles consideram de segurana nacional, como o trfico de entorpecentes, e promovendo
a integrao das indstrias de defesa na regio, como sugere a prpria END.40
39. Faria sentido torn-lo, por assim dizer, o correspondente militar do papel poltico do ministro de Estado da Defesa. Convm que esses indivduos trabalhem juntos, como se fossem as duas faces de uma moeda. Um na interlocuo poltica com o presidente e com outras autoridades; o outro com ascendncia efetiva sobre a tropa. A frmula
sensata e adotada mundo afora, pois os dois contextos so distintos e as duas realidades so complexas demais
para que um indivduo as conhea e comande autoridade suficiente para bem se desincumbir de suas responsabilidades nos dois terrenos. Somente indivduos extraordinrios teriam condies de faz-lo. S que instituies devem
ter em vista indivduos comuns. Os melhores entre eles, se fizerem boa seleo, mas, ainda, indivduos comuns.
O tema delicado porque semelhante mudana estabeleceria, no caso brasileiro, outro nvel hierrquico entre o ministro e
os comandantes das Foras, que no querem se ver rebaixados. H soluo politicamente vivel: efetivar-se a mudana
em um momento no futuro, preferencialmente no no prximo mandato presidencial. Isso favoreceria avaliao dos ganhos
em termos de interoperabilidade e sinergia para o conjunto das foras, sob o comando de um poltico capacitado e do
militar mais antigo, no cargo de chefe do Estado-Maior conjunto de defesa, a quem, pelo menos em situaes de guerra,
responderiam os chefes de Estado-Maior das Foras. Com nuanas, essa estrutura adotada nos pases que passaram por
recentes experincias de guerra. eficaz por alinhar o comando poltico ao militar, colocando-os a servio do emprego efetivo da Fora no cumprimento de suas misses precpuas. Reduzem-se, ainda, enormemente, os custos operacionais. Outro
problema que, ao se simplificar a estrutura, cargos de alto escalo tendem a desaparecer, o que sempre gera resistncias.
40. No que concerne ao combate ao narcotrfico, o Brasil avanou ao colocar a servio dos pases amaznicos informaes colhidas por meio do projeto Sistema de Vigilncia da Amaznia (Sivam) e redefinindo a possibilidade de emprego
das Foras Armadas em aes de combate ao trfico de entorpecentes, por meio da Lei do Tiro de Destruio (regulamentada pelo Decreto no 5.144, de 16 de julho de 2004 e conhecida como Lei do Abate) e da recente atribuio de poder de polcia s Foras Armadas nas reas de fronteira, por meio da modificao na Lei Complementar (LC) no 97/1999,
que tambm cria o chamado livro branco, em que devem ser detalhadas as informaes da PDN. A ser implementada, a
lei poder mudar o padro de publicidade que se d ao planejamento nas polticas pblicas de defesa no Brasil.
398
Este texto possui natureza informativa e analtica. Seu principal argumento

o de que, embora tenha progredido substantivamente na regulao da rea
de segurana e defesa, a sociedade brasileira tem ainda muito a fazer nesse
campo, em prol do fortalecimento de suas instituies e da democracia.
Argumenta-se, ademais, que os progressos no foram maiores devido desateno prestada a essas polticas durante o processo de transio democrtica.
O Brasil avanou cautelosamente nessa direo. Cometeram-se graves
erros, em parte relacionados com a maneira ambgua como se vem lidando
com equvocos do passado. Nenhum setor ilustrou melhor as hesitaes e
inseguranas da transio do que o da inteligncia de Estado, acaso devido
ao fato de ele ter fugido ao controle dos prprios militares durante o regime
de 1964. A propsito, sua insero no arcabouo institucional que estrutura
as polticas de segurana e defesa ainda no se definiu adequadamente.
No que concerne s instituies, apenas recentemente, aps tmidos ensaios,
observaram-se progressos considerveis. Nos ltimos 15 anos, foram publicadas
duas polticas de Defesa Nacional a terceira est a caminho, menos genrica do
que a vigente , criou-se o MD e produziu-se a END. Sua implementao envolver toda a sociedade brasileira no esforo de construo da cidadania, no desenvolvimento cientfico, tecnolgico e industrial da rea de defesa e na reorganizao das
Foras Armadas, objetivando capacit-las a melhor desempenharem sua destinao
constitucional e suas atribuies na paz e na guerra (BRASIL, 2008, p. 5).
Trata-se de proposta ambiciosa, que resulta de consenso entre vrias agncias burocrticas e corporaes, o que explica algumas de suas contradies.
certo que no se materializar integralmente, em face da carncia de recursos
oramentrios. Mas constitui passo importante na direo certa. E sua implementao contribuir para aproximar civis e militares, no bojo de processos
polticos coerentes com o enquadramento democrtico vigente no pas.
Entretanto, isso ainda no ocorre em condies ideais. Entre outras razes,
devido ao desinteresse geral pela matria, ao despreparo das elites polticas para
lidar com o assunto, a seus temores de que definies mais assertivas sobre projetos
de fora possam desagradar aos militares e s costumeiras resistncias burocrticas a
mudanas que impliquem a reduo da autonomia das corporaes. Tudo isso em
um contexto marcado pela ideia ao cabo demonstrada falsa de que as questes de
segurana internacional tenderiam a perder relevncia no mundo ps-Guerra Fria.
A questo volta ao cenrio poltico devido a um conjunto de fatores:
das transformaes no ambiente internacional, marcado por crescente interdependncia, s implicaes de longo prazo da abertura econmica iniciada
399
em fins dos anos 1980, tudo reclama compreenso mais densa do modo
como processos internacionais condicionam a sociedade brasileira em seu
cotidiano. Recentemente, uma poltica externa mais assertiva expe o Brasil
a dilemas outrora distantes e cria oportunidades para se ampliar a influncia
do pas na reconfigurao da ordem poltica internacional.
Isso contribui para ampliar o interesse da sociedade por assuntos de segurana e defesa, mas ainda so poucos os civis que conhecem minimamente o
assunto. Por sua vez, os militares buscam o dilogo, divulgam suas aes e necessidades, fazem presses corporativas no Congresso Nacional. Ao cabo, gozam de
grande prestgio social: esto entre as instituies mais confiveis da sociedade
brasileira em sucessivas pesquisas de opinio pblica. um bom comeo.
Mas a prpria destinao das Foras e suas dimenses, suas hipteses de
emprego, seu oramento, suas condies de interoperabilidade, tudo reclama
discusso mais ampla e profunda. E o pblico interessado escasso; os interlocutores qualificados so raros. Com frequncia, confunde-se segurana e defesa
ou sugere-se empregar as Foras Armadas na promoo da segurana pblica.
Uns lhes atribuem responsabilidades que, em princpio, no lhes cabem, como
no caso da crise no setor de Aviao Civil. Outros associam justamente a essa
amplitude de ao o estreito foco nas misses precpuas, o excesso de ateno
s necessidades corporativas, a relativa confuso entre a busca de meios para a
sobrevivncia burocrtica e a disperso em aes subsidirias. As dificuldades
que enfrenta o MD para harmonizar as aes das Foras, orientando-as na
mesma direo, so evidentes. No por acaso, o prprio ministro da defesa perguntava-se, [A]final, o que quer o Brasil de suas Foras Armadas? (Jobim,
2008). A END responde em parte esse questionamento. Por isso mesmo,
preciso conhec-la bem e participar de sua implementao.
Em sntese, como pano de fundo, argumenta-se, aqui, em favor do maior
envolvimento da sociedade, especialmente por meio do Congresso Nacional,
no processo decisrio sobre a matria. Examina-se a evoluo histrica das instituies e normas que governam as polticas de defesa nacional e, em alguma
medida, as de segurana nacional. Observa-se a necessidade de se conciliar a
promoo simultnea da segurana nacional e da segurana pblica. Discute-se,
ainda, a relao entre civis e militares, que condicionou a evoluo poltica nesse
campo. Por fim, analisam-se as caractersticas principais da END e apontam-se
crticas ao documento informaes que ensejam reflexo sobre seu alcance,
suas virtudes e insuficincias. Tudo com o propsito de oferecer ao leitor perspectivas e cenrios de evoluo das polticas que, no campo da segurana e
defesa, contribuem para fortalecer o Estado, as instituies e a democracia no
Brasil, favorecendo melhorias em suas relaes com os pases vizinhos.
400
REFERNCIAS
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CAPTULO 11
A PRESENA BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ DAS

NAES UNIDAS
1 INTRODUO
O presente trabalho tem por objetivo a realizao de um estudo sobre a participao do Brasil em operaes de paz das Naes Unidas, enquanto uma poltica de
Estado. A ampla experincia brasileira em operaes de paz traz a possibilidade
de se indagar se h um padro prprio de contribuio na rea. A resposta a
essa questo relevante, pois determinar esse padro, subjacente histria da
participao brasileira, ajudaria a avaliar de forma sistemtica em que medida o
envio de observadores e tropas s misses das Naes Unidas esto de acordo com
diretrizes da poltica externa do pas.
A anlise de polticas no consiste no mero monitoramento burocrtico de
gastos, mas antes na descrio e explicao de causas e consequncias de decises
e atividades de agentes governamentais, com o objetivo de gerar subsdios para o
aprimoramento dessas decises e atividades. Porm, apesar de fundamental para
o desenvolvimento da democracia e da accountability1 do governo, o acompanhamento das polticas de Estado tende a ser negligenciado pela sociedade nos casos
em que as aes estatais so vistas tradicionalmente como assuntos estritamente
tcnicos, restritos aos especialistas. Isso se aplica, entre outras reas, defesa
nacional.2 No entanto, a defesa uma das funes bsicas do Estado e diz respeito
a todos os cidados enquanto poltica pblica fundamental. No limite, nenhum
outro direito ou garantia poderia ser proporcionado pelo Estado se no tivesse a
capacidade de defender seus limites territoriais de ameaas externas.
A Poltica de Defesa Nacional estabelecida por meio do Decreto Federal
no 5.484 de 30 de junho de 2005 e reafirmada na Estratgia Nacional de Defesa
(END), com o Decreto Federal no 6.703 de 18 de dezembro de 2008. No 19 da
formulao sistemtica da END, a preparao das Foras Armadas brasileiras para
1 Accountability pode ser compreendida como a capacidade objetiva de se prestar contas daquilo que se faz.
2. verdade que existem informaes que exigem tratamento sigiloso. Assim, muitas polticas de defesa no podem
passar pela avaliao e aprovao do pblico. Da mesma forma, existem limites para divulgao de informaes
trabalhadas pela polcia, como existem segredos de justia etc. O que no pode ocorrer que o recurso do segredo
impea a necessria transparncia da gesto pblica ou afaste o processo decisrio dos cidados. Em poucas palavras,
os segredos governamentais so compatveis com o princpio da transparncia quando a prpria justificao de sua
necessidade possa, mesmo que apenas virtualmente, ser feita em pblico (CEPIK, 2001). Quanto s dificuldades de
uma aproximao entre governo, sociedade e Foras Armadas no Brasil ver Proena Jr. e Diniz (1998).
408
desempenho de responsabilidades crescentes em misses de paz definida como

uma das prioridades. Esses documentos devem ser tomados como referncia para
uma avaliao da participao do Brasil em operaes de paz da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Como parte de um processo poltico mais abrangente
que a engloba, essa participao envolve gastos pblicos e o emprego de soldados
brasileiros em situaes de conflito em solo estrangeiro. Assim, totalmente pertinente seu atento acompanhamento pela sociedade e pelos rgos governamentais que podem trazer contribuies para o seu planejamento.
Como forma de produzir familiarizao com o tema, a seo 2 deste estudo
trata dos conceitos utilizados na classificao das vrias formas de operao de paz.
O Conselho de Segurana das Naes Unidas autoriza esse tipo de misses desde 1948,
apresentando vrias mudanas em suas concepes e prticas. A seo 3 aborda esse
desenvolvimento histrico, com destaque para as participaes brasileiras. Na seo 4
h uma pormenorizao dos recursos humanos empregados pelo pas nas operaes de
paz. Na seo 5 so discutidos os eventuais ganhos, para o Brasil, oriundos da deciso de
integrar operaes de paz da ONU, em termos de insero internacional e no que diz
respeito ao adestramento militar. Finalmente, so apresentadas as consideraes finais
seguida de apontamentos sobre os desafios participao brasileira nessas misses.
2 ALGUNS CONCEITOS RELACIONADOS S OPERAES DE PAZ
Para o estudo da presena brasileira nas operaes de paz imprescindvel o

esclarecimento de alguns conceitos que ainda geram debates entre os estudiosos
do assunto. Far-se- uma explanao menos profunda e mais coesa dos conceitos
mais relevantes ao estudo das misses de paz, principalmente, para dar suporte ao
entendimento que se objetiva com essa anlise.3 Nesse sentido, antes de iniciar com
a definio do que uma operao de paz, cabe determinar a diferena entre os conceitos bsicos no mbito da segurana e da defesa, na medida em que intrnseco
estabelecer a definio precisa do que vem a ser esses dois termos, no trabalho em
questo, para evitar quaisquer dvidas acerca do objetivo primordial desta pesquisa.
Entende-se defesa e segurana conforme a Poltica de Defesa Nacional de 2005,
posto que este documento fomenta uma viso inerente a uma poltica pblica do
governo. A Poltica de Defesa Nacional determina que Segurana a condio que
permite ao Pas a preservao da soberania e da integridade territorial, a realizao
dos seus interesses nacionais, livre de presses e ameaas de qualquer natureza, e a
garantia aos cidados do exerccio dos direitos e deveres constitucionais. Enquanto,
Defesa o conjunto de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar,
para a defesa do territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas.
3. Neste estudo, utilizam-se os termos operao de paz e misso de paz com o mesmo significado.
A Presena Brasileira nas Operaes de Paz das Naes Unidas
409
A Poltica Nacional de Defesa lista nos Objetivos da Defesa Nacional a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais, a projeo do
Brasil no concerto das naes e sua insero no processo decisrio internacional.
A END, de 2008, por sua vez, insere a presena brasileira nas operaes de paz,
nas aes estratgicas de medidas de implementao. Nesse sentido, na END
prope-se a ampliao da participao brasileira, seja nas foras da ONU, seja nas
de organismos multilaterais do entorno.
Pode-se perceber que h uso corrente do conceito de misses de manuteno
da paz para se referir maioria das operaes de paz, sem buscar uma especificao
incisiva para quaisquer que sejam as distines entre as operaes. Entretanto, a partir
de dois relatrios do ex-secretrio-geral, Boutrous-Ghali An Agenda for Peace (1992)
e Supplement to an Agenda for Peace (1995) foram determinadas cinco categorias de
ingerncia das Naes Unidas nas questes de segurana e paz internacional: diplomacia preventiva (preventive diplomacy), operaes de promoo da paz (peacemaking),
operaes de manuteno da paz (peacekeeping), operaes de imposio da paz (peace
enforcement) e operaes de consolidao ou reconstruo da paz (peace building). A
nfase dessa distino conceitual reforada no Relatrio Brahimi (2000), no qual
incisiva a diferenciao entre as misses de paz ou operaes de manuteno da paz
(peacekeeping operations). O uso dos termos para destacar cada tipo de operao de paz
sugere que a ONU se antecipou em delimitar o uso dos conceitos misso de paz ou
operaes de paz como conceitos gerais, deixando aos outros termos as especificaes
necessrias para diferenci-las. Entretanto, de acordo com a anlise dos relatrios de
algumas misses em que o Brasil esteve presente, h uma clara percepo de que o
conceito usado para legitimar o mandato da misso no necessariamente impede que
haja aspectos de outros tipos de misses. Um exemplo frequente e atual dessa
tnue diferena, principalmente na prtica, o caso da MINUSTAH (Haiti), no qual
inicialmente se aproximava mais de uma peace enforcement, seguido por um perodo
mais caracterstico de peacekeeping e que at o terremoto de 12 de janeiro de 2010
enfrentava uma simbiose de peace building com aspectos que apontavam para uma
tentativa de reconstruo e de desenvolvimento do pas.4
Ademais, as diferenas dos termos podem ser encontradas na prpria pgina
eletrnica das Naes Unidas para as operaes de paz onde h um glossrio que
diferencia a manuteno da paz (peace-keeping) das operaes de manuteno da
paz peace-keeping operations (PKO), sigla em ingls.5 As PKOs so Operaes
sem combate militar, dirigidas por foras estrangeiras, com o consentimento de
4. O comandante Braga (2009) expe a atuao varivel e flexvel de uma operao de paz no mesmo mandato. Depois do terremoto ocorrido em 12 de janeiro de 2010, a MINUSTAH, mais uma vez, operou de maneira abrangente com
relao ao mandato da ONU, de acordo com a Resoluo no 1542 do Conselho de Segurana, de 12 de abril de 2004..
5. O glossrio das Naes Unidas usa hfen entre os termos, portanto, apenas quando citado, os termos sero escritos
dessa maneira, mas isso no os difere do mesmo termo escrito sem hfen, que aparece no restante da pesquisa.
410
todas as beligerantes envolvidas e designadas a monitorar e facilitar a implementao de um acordo existente com apoio dos esforos diplomticos para alcanar
um acerto poltico.6 No mesmo glossrio, ainda h informao de que elas envolvem as foras de paz, as misses observadoras e as misses multidisciplinares.
J a manuteno da paz (peace-keeping) so descritas como atividades hbridas
poltico-militares que buscam o controle do conflito, com a presena das Naes
Unidas no cenrio (geralmente envolve pessoal militar e civil) e com o consenso
das partes, para implementar ou monitorar a implementao dos acordos relacionados ao controle dos conflitos (cessar-fogo, separao de foras etc.) e suas
resolues (acordos parciais ou compreensivos) e/ou para proteger a entrega de
ajuda humanitria.7 No prprio glossrio, h uma indicao que leva a refletir acerca da legitimidade das operaes de paz, porquanto sugere o captulo VI
da Carta das Naes Unidas. Nesse aspecto, para alguns estudiosos, as PKOs
existiam conforme as caractersticas da chamada Santssima Trindade: consentimento das partes envolvidas, imparcialidade entre as foras e uso mnimo da
fora (KENKEL, 2008).
O primeiro ponto dessa questo a ausncia na Carta das Naes Unidas,
assinada pelos primeiros Estados-membros em 1945 de qualquer meno s operaes de paz. Exatamente, por essa lacuna, o ex-secretrio-geral Dag Hammarskjld
enfatizou que a falta do termo operaes de paz no deveria ser entendido como
ausncia da autorizao para o empreendimento destas aes, pois as misses
estariam contempladas no captulo VI e meio da Carta. Desse modo, entendese que as operaes de paz esto apoiadas nos captulos VI (Soluo Pacfica de
Controvrsias) e VII (Ao em Caso de Ameaa a Paz, Ruptura da Paz e Ato de
Agresso) da Carta. Nos Arts. nos 39 e 42 da Carta, estabelece-se que, cabe ao
Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) promover medidas com o
uso da fora para assegurar a manuteno da paz e a segurana internacionais.
Com base no conceito de segurana nacional, percebe-se que a necessidade
de interveno internacional em si um termo no qual no h consenso entre os
estudiosos das relaes internacionais, porque exige a compreenso de implicaes polticas requer o estabelecimento de uma dicotomia entre assunto interno
e situao de conflito. No primeiro caso, no importa a interveno externa, visto
que se baseia no princpio da no interveno em assuntos internos de outros
6. noncombat military operations undertaken by outside forces with the consent of all major belligerent parties and
designed to monitor and facilitate the implementation of an existing truce agreement in support of diplomatic efforts
to reach a political settlement (http://www.un.org/en/peacekeeping/sites/glossary/).
7. hybrid politico-military activity aimed at conflict control, which involves a United Nations presence in the field (usually involving military and civilian personnel), with the consent of the parties, to implement or monitor the implementation of arrangements relating to the control of conflicts (cease-fires, separation of forces etc.), and their resolution
(partial or comprehensive settlements) and/or to protect the delivery of humanitarian relief (http://www.un.org/en/
peacekeeping/sites/glossary/).
411
Estados. O segundo, todavia, mais flexvel intromisso da sociedade internacional no contexto domstico (ROCHA, 2007). A interveno tambm ocorre
conforme a caracterizao das reas governadas de maneira imperfeita. Segundo
a acepo de Rocha (2007), os Estados que recebem as intervenes externas por
meio de operaes de paz podem ser Estados colapsados, frgeis ou fragmentados, encontra-se em situao relativamente desconfortvel com a qualificao de
Estado de Direito.8
O debate continua quando se analisa o objetivo das misses de paz.
Por um lado, em 2008, a ONU estabelece que as operaes de paz constitu[em]
um passo crtico em direo ao alcance da paz sustentvel (NAES UNIDAS,
2010). Por outro, h a definio da comunidade epistmica acerca do assunto.
Para Proena Jr. (2002), esse ponto crtico seria o tratamento dado s operaes
de paz como uma guerra de coalizo. Nesse sentido, ele analisa a questo por meio
da teoria de guerra. Para tanto, entende-se por guerra um ato de fora para compelir nosso inimigo a fazer nossa vontade (op. cit.). Conforme essa compreenso,
as operaes de paz seriam guerras de coalizes porque amparadas pelos Estadosmembros das Naes Unidas sob a autorizao do CSNU. Ainda com base nessa
lgica, as operaes de paz possuiriam os trs elementos para definir uma guerra,
quais sejam: a meta, o inimigo e o mtodo. Proena estabelece que a meta seria o
que se deseja alcanar com aquela ingerncia. O inimigo seria o prprio conflito
existente naquele territrio, portanto a presena dos capacetes azuis teria funo
de administrar o conflito. O mtodo, ento, seria a maneira especfica de lidar
com a situao, o ato de fora.
Proena Jr. (2002) tambm reconhece o contedo policial nas operaes
de paz. Enquanto as operaes de paz tm o mandato do uso da fora, sob os
auspcios do Estado de Direito, essas misses atuam como polcias internacionais.
Para isso, o autor remete ao fato de que tais operaes tambm so responsveis
pela promoo da ordem pblica.
Outra anlise a percepo das misses de paz entre as categorias histricas
que a caracterizaram. As de primeira gerao ou clssicas, geralmente realizadas
no perodo 1948-1987, so aquelas nas quais havia somente as aes de fora em
prol do fim do conflito entre as partes. As de segunda gerao ou de natureza
8. Rocha (2007) delimita que os Estados colapsados so aqueles nos quais a situao de anarquia prevalece dentro
do territrio, parte do qual controlado por senhores da guerra, que so capazes de comandar pessoas e recursos
em prol de seus prprios grupos. Os Estados fragmentados so aqueles no qual um Estado legtimo subsiste, e tem
sua autoridade reforada pela comunidade internacional, mas incapaz de controlar totalmente seu territrio e/ou
populao. Os frgeis so os que a legitimidade no diretamente contestada por entidades subnacionais, nem
por agncia internacionais, mas cuja capacidade governativa extremamente baixa ou cujas elites no esto interessadas em prover bens pblicos em quantidade suficiente para garantir um mnimo bem-estar a sua populao. O
autor expe a variedade da literatura sobre esse assunto, bem como a necessidade de caracterizar a operao de paz
conforme esses conceitos, especificao que faz quando analisa a MINUSTAH.
412
multidisciplinar, de 1989 a 1995, somam s aes de fora outras medidas de

natureza diferente. Essa diviso, que seguida por Fontoura (1999), tem uma
pequena diferenciao em Fedozzi (2006). Para Fedozzi (2006), as de segunda
gerao so aquelas com mandatos complexos, em que alm de aes de fora so
necessrias medidas de apoio de outra natureza s populaes. Ele adiciona mais
uma categoria, as de terceira gerao, com administrao internacional interina,
incluem a necessidade de restabelecer o funcionamento do prprio Estado.
A caracterizao das operaes de paz por meio de geraes tambm utilizada
por Fonseca Jr. (2008) que as delimita como misses de observao, foras de
interposio e operaes multidimensionais.
Com base nesses conceitos, cabe um breve panorama histrico das operaes de paz da ONU e, posteriormente, outro da presena brasileira.
3 UM BREVE HISTRICO
Com o fim da Segunda Guerra Mundial houve o surgimento de um novo instrumento voltado para a manuteno da paz e da segurana internacional que seria a
Organizao das Naes Unidas. O modelo de organizao multilateral da ONU
foi articulado com base no princpio do Estado de Direito e no princpio da Pacta
Sunt Servanda.9 Desse modo, os Estados que se tornaram membros ao assinar e
ratificar a Carta da ONU concordaram em ser representados pela Organizao.
No mbito dos assuntos relacionados s aes em caso de ameaa paz, ruptura
da paz e ato de agresso, os Estados-membros so representados pelo Conselho de
Segurana das Naes Unidas, no que for de competncia desse rgo. A representao no CSNU ocorre por meio de cinco membros permanentes Estados
Unidos, China, Frana, Inglaterra e Rssia e, a partir da reforma da organizao
em 1962, por mais dez membros rotativos, eleitos para mandatos de dois anos.
Na Carta da ONU no h meno direta acerca do uso de misses de paz
como um modo de concertao em prol da paz. No mbito do sistema ONU,
h certa diminuio de conflitos entre Estados, bem como a constante ocorrncia
de conflitos internos, particularmente, pelo desmembramento de certos Estados
frgeis (ROCHA, 2007). Assim, situaes caractersticas da sociedade anrquica
(BULL, 2002) se concretizam de maneira transnacional como insurreies
contrrias ao governo, movimentos separatistas, terrorismo de acordo com o
modelo de uma sociedade em rede (CASTELLS, 2007). A desorganizao dos
Estados frgeis anterior ao aumento de operaes de paz organizadas pelas
Naes Unidas, de acordo com a anuncia dos Estados e mediante o respeito aos
princpios da no interveno e da autodeterminao. Nesse sentido, a legitimao
9. Esse princpio nos lembra que os pactos ou os acordos devem ser cumpridos e respeitados. Acerca desse princpio
cabe ver algumas doutrinas do direito internacional pblico como BROWNLIE (2010).
413
dessas operaes veio por meio dos captulos VI e VII da Carta, que de alguma
maneira combinam as bases para as misses de paz.
As primeiras misses de paz sejam misses de observaes, com pessoal
desarmado, sejam foras de paz, com pessoal armado ocorreram em 1948, para
supervisionar a trgua entre rabes e israelenses. Apesar da pouca quantidade de
misses, apenas 13, em comparao com as do perodo seguinte, essas misses
conhecidas como clssicas ou de primeira gerao, realizadas entre 1948 e 1987,
foram fundamentais para o desenvolvimento do arcabouo jurdico que organizou
a operacionalidade das misses (NAES UNIDAS, 2009b). Nesse perodo, no
apenas as naes desenvolvidas, mas tambm as naes em desenvolvimento cederam contingentes s operaes. Alm disso, o acmulo de conhecimento em diversas participaes foi determinante para o estabelecimento do adestramento e da
padronizao de regras de conduta nas operaes seguintes (FONTOURA, 1999).
O segundo grupo de misses, as multidisciplinares ou de segunda gerao, realizadas entre 1988 at meados da dcada de 1990, lograram 39 operaes de paz no mbito
da ONU. Junto abrangncia da competncia do CSNU, veio o aumento da autorizao de novas misses (FONTOURA, 1999). Essa proliferao de operaes sinalizou
que a ONU e seus Estados-membros corroboraram para o prosseguimento do uso deste
instrumento como facilitador da paz entre e intraEstados no curto e no longo prazo.
As misses estabelecidas no final do sculo XX e incio do sculo XXI, as consideradas de terceira gerao, apresentam algumas diferenas das operaes de paz anteriores. Entretanto, a continuidade dessas aes remete ao enfoque de que as operaes
de paz so um elemento real de segurana coletiva porque colaboram para a promoo de uma paz alinhada com as regras estabelecidas na Carta das Naes Unidas e,
posteriormente, nas normas estabelecidas nos relatrios dos secretrios-gerais.10 Nesse
novo modelo, as operaes de paz atuam voltadas no apenas para a manuteno da
paz, mas, principalmente, para a promoo de aspectos bsicos ao desenvolvimento
dessas naes destrudas pela fragilidade dos Estados. Nesse sentido, um exemplo real
dessa inovao ocorreu na Unavem (Angola), iniciada em 1989 com fim em 1997,
no qual apesar da legitimidade ter sido baseada no princpio de manuteno da paz,
as aes das tropas brasileiras ou mesmo originrias dos demais pases-membros
voltaram-se para a preparao de algum desenvolvimento econmico e social, mais
parecido com uma operao de consolidao da paz ps-conflito, assim como, em
menor escala, com trabalhos de reconstruo do pas.11
10. Alguns relatrios recebem ateno especial por terem colaborado para desenvolver o modo de ingerncia operacionalizado pelas Naes Unidas, quais sejam: An Agenda for Peace, Supplement to an Agenda for Peace, Brahimi
Report, A More Secure World, In Larger Freedom e Capstone Doctrine, este ltimo com reviso prevista para janeiro de
2010. Cabe tambm citar o documento UNSofa que serve de contrato para estipular as aes das partes envolvidas
na operao.
11. Para nomes completos e perodos das misses ver anexo.
414
O Brasil iniciou sua participao em operaes de paz na UNEF I Canal

de Suez, Sinai, Faixa de Gaza em 1957, com o envio de uma tropa composta por
600 homens, em que colaborou tambm no Comando da Operao.12 O Brasil tem
certa tradio em aceitar o convite e atuar ativamente quando participa de operaes
de paz, somente o refutando nas situaes em que no houve condio real de se
envolver.13 Efetivamente, de acordo com o quadro 1, das 13 operaes da primeira
gerao, o Brasil atuou em seis; das 39 da segunda gerao, participou em oito; j nas
da terceira gerao, realizadas a partir de 1995, colaborou diretamente em 15 das 28.
Atualmente, o Brasil participa de 11 operaes de paz, das quais trs possuem carter
poltico e de construo da paz: Unowa (frica Ocidental), UNOGBIS (GuinBissau), UNMIN (Nepal). Portanto, o pas atuou constantemente nas operaes de
paz realizadas pelas Naes Unidas de acordo com os interesses legais brasileiros, no
que se refere ao estabelecimento da paz no cenrio regional e internacional.
QUADRO 1
Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas por gerao

Primeira
UNEF I, ONUC, UNSF, UNFICYP, DOMREP e Unipom
Segunda
Unavem I, Onuca, Unavem II, Onusal, Unprofor, Onumoz, Unomu, Unomil
Terceira
Unavem III, Uncro, UNPREDEP, Untaes, UNMOP, Minugua, Monua, UNTAET, UNMISET,
Unmil, Unoci, MINUSTAH, Unmis, Unmin, MINURCAT
Atualmente
Unmis, Unmil, Unoci, MINUSTAH, UNMIT, UNFICYP, Minurso, MINURCAT, Unowa, UNOGBIS, Unmin
Fonte: D
epartamento de Operao de Paz das Naes Unidas (DPKO, sigla em ingls). Disponvel em: <www.un.org/en/
peacekeeping/dpko>.
Elaborao prpria.
Houve maior engajamento da participao brasileira em operaes de paz

aps a ida a Angola (Unavem) e a Moambique (Onumoz). Um sinal efetivo
que aponta essa transformao pode ser percebido com a necessidade de adestramento, ainda no Brasil, dos enviados para misses coletivas ou individuais, o que
faculta na criao de dois locais de adestramento integrado para civis e para militares afim de participar de operaes de paz: o Centro de Instruo de Operaes
de Paz (CIOpPAZ) do exrcito e a Escola de Operaes de Paz do Corpo de
Fuzileiros Navais da Marinha criados em 2005 e 2008, respectivamente.
A presena brasileira de maneira direta nas operaes de paz ocorre de forma
contnua, haja vista a alterao de governos e mesmo da variao da execuo da
poltica externa brasileira. Apesar dessa constante, no h uma estratgia nacional
de atuao em operaes de paz.
12. Em 1947, oficiais brasileiros prestaram servios em territrio grego no Comit Especial das Naes Unidas para os
Blcs. Tratou-se de uma misso de observao que no foi contabilizada pela ONU como operao de paz (CARDOSO,
1998, p. 12).
13. De acordo com o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), a consulta da ONU feita ao Brasil para a participao
em uma operao de paz submetida s Foras Armadas, que verificam a possibilidade em contribuir.
415
4 INVESTIMENTO
Desde a primeira deciso em participar de uma operao de paz, o Brasil assumiu

para a sociedade internacional o interesse em despender recursos internos em prol
de uma paz universal. A opo era tambm um modo de concordar com o CSNU
em utilizar foras de paz com o intuito de promover o fim de conflitos localizados, e dessa forma, minimizar a continuao dos conflitos e seus possveis desdobramentos. As despesas oneradas ao Estado-membro que participa diretamente
de uma operao de paz so verdadeiros investimentos para a busca da paz. Nesse
sentido, far-se- uma anlise dos recursos humanos e financeiros empregados nos
investimentos depreendidos pelo Brasil no papel de Estado-membro em operaes de paz. A avaliao ser voltada para as misses coletivas e as individuais.
4.1 Recursos humanos empregados
A participao brasileira nas operaes de paz da ONU geralmente tem o

mesmo perfil com relao ao tipo de atividade desempenhada pelos indivduos.
Majoritariamente, foram enviados observadores militares e tropas batalho de
infantaria e companhia de engenharia. Depois, observador eleitoral e oficial das
Foras Armadas. A menor presena se constitui de observador policial e de unidades mdicas. Essa caracterizao mais ampla pode ser observada de forma diferente
quando se analisa as operaes de paz de acordo com o perodo em que ocorreram.
4.2 Uma avaliao em geraes
Ao analisar as operaes clssicas ou de primeira gerao (1948-1987), pode-se

verificar que, em termos quantitativos, o maior contingente enviado pelo Brasil
foi caracterizado por tropas. Entretanto, a maior participao brasileira em termos
de nmeros de operaes de paz aconteceu por meio dos observadores militares.
Foi o momento no qual o Brasil exerceu o comando operacional de uma misso,
na UNEF I (Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza), alm de ter assumido o papel
do representante especial do secretrio-geral da ONU na UNFICYP (Chipre).
Nas operaes consideradas multidisciplinares ou de segunda gerao, o
Brasil enviou o mesmo contingente de tropa companhia de infantaria e de
observadores militares 170. Em segundo plano, veio o nmero de observadores
policiais 101. O interessante desse perodo foi que o pas enviou equipe mdica
ou unidade mdica em torno de 63% das misses realizadas. Isso mostrou a variao do perfil dos enviados. O pas exerceu o comando em 50% das operaes de
segunda gerao, nas quais esteve presente. Em trs, dessas misses, exerceu o
comando do contingente de observadores militares: Unavem I, Unavem II (ambas
em Angola) e Unprofor (Ex-Iugoslvia). Por fim, exerceu o comando militar da
Onumoz (Moambique) de 1993 a 1994. Experincia que viria a se repetir uma
dcada depois, quando assumiu o comando militar da MINUSTAH (Haiti).
416
No perodo da terceira gerao, ou das operaes de paz atuais, realizadas a partir de 1995, chama ateno o total do contingente de tropa enviada.
Aproximadamente, foram 2.200 homens enviados para atuar como soldados,
entre batalho de infantaria e companhia de engenharia at dezembro de 2009.
Por um lado, houve uma continuidade no envio de observadores militares e de
observadores policiais com relao ao perodo anterior. Por outro lado, uma diminuio de unidades mdicas e postos de sade, com um total de apenas trs: dois
postos para Unavem III (Angola) e uma unidade para Monua (Angola). A caracterstica que mais chama ateno quando analisado o perfil dos enviados nesse
perodo foi a ida de oficias. Somente na Unavem III (Angola) foram 40 oficiais
brasileiros. Na Minugua (Guatemala), um brasileiro chegou a ser o subchefe da
misso. Na Monua (Angola) e na UNTAET (Timor Leste), teve dois oficiais,
cada uma. Na Unmil (Libria), um militar desempenhou a funo de oficial de
ligao junto a Unamsil (Misso das Naes Unidas na Sierra Leoa).
Atualmente, os enviados brasileiros servem em 11 misses, conforme mostra a tabela 1. Os militares esto na MINUSTAH (Haiti), na Unmis (Sudo) e
na UNMIT (Timor Leste). Os policiais atuam na UNOGBIS (Guin-Bissau),
na Unowa (frica Ocidental), na Unmil (Libria), na Unoci (Costa do Marfim),
na Unmin (Nepal), na UNFICYP (Chipre), na Minurso (Saara Ocidental) e na
MINURCAT (Repblica Centro-Africana e Chade). A maioria dos enviados
brasileiros para essas operaes militar. Entre esses h contingente do exrcito e
da marinha principalmente do Corpo de Fuzileiros Navais. As funes exercidas
pelos enviados so bastante variadas. Eles podem atuar como assessor militar,
observador militar, oficial de ligao, tropa, policial da ONU ou mesmo no administrativo da misso.
TABELA 1
Tropas brasileiras nas misses de paz da ONU

Militares
Total
Misso
Funo
UNOGBIS
Assessor militar
Unowa
Assessor militar
Unmis
Observador militar
STAFF administrativo
Oficial de ligao
STAFF Administrativo
Observador militar
Unmil
Unoci
MINUSTAH
1
1
20
16
Tropa
1.266
UNMIT
Observador militar
Unmin
Observador militar
6
(Continua)
417
(Continuao)
Militares
Total
Misso
Funo
UNFICYP
Minurso
Observador militar
MINURCAT
Oficial de ligao
Total
Misso
Funo
MINUSTAH
Policial da ONU
Unmis
Policial da ONU
UNMIT
Policial da ONU
Total
13
1.353
1
10
4
1.340
Policiais
Total Geral
Total
Fonte: Ministrio da Defesa/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/ Departamento de Assuntos Internacionais.
Elaborao prpria.
Durante a primeira gerao, o pas no fez qualquer especificidade quanto

localizao das misses. Participou em misses na frica, no Oriente Mdio, na
Amrica Central e na sia, o que mostra a variedade de ao em diversas regies.
Ademais, essa abrangncia exps a capacidade de adaptao dos enviados brasileiros em viver nos locais com culturas diferentes, porquanto atuou em pases com
caractersticas singulares, a exemplo da atividade em terrenos de religio oficial
muulmana. Nos pases africanos, com alguns aspectos culturais mais prximos
da brasileira, como no Congo (ONUC), o pas enviou um contingente relativamente alto de tropa, quase 200 militares. At ento, esse havia sido o maior
contingente de tropa brasileira enviado para uma operao de paz. Essa relevncia
da presena de maior quantidade de enviados para cenrios em que houve aproximao por meio dos laos culturais com o Brasil se repetiu, posteriormente, em
Moambique (Onumoz) e no Haiti (MINUSTAH).
No perodo da segunda gerao, de acordo com a Lista de Operaes das
Naes Unidas, o Brasil atuou em todas as operaes de paz realizadas nos pasesmembros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Na verdade,
em Angola (Unavem I, Unavem II) e em Moambique (Onumoz), mesmo antes
do surgimento da CPLP. A atuao do Brasil nesse perodo foi mais acentuada
nos pases da frica e da Amrica Central. Ao contrrio das operaes de primeira
gerao, em que houve ampla variedade geogrfica, nas de segunda gerao, o pas
manteve certa aproximao com o entorno e com o vizinho do Atlntico Sul, que
pode ser visto como o incio da maturidade de escolha nas suas participaes.
Com exceo da Unprofor (Ex-Iugoslvia) que aconteceu na Europa , todas as
outras operaes de paz da segunda gerao, no qual o Brasil participou, ocorreram na frica e na Amrica Central.
418
Com relao aos locais das misses realizadas na terceira gerao, naquelas
em que o Brasil participou diretamente, verifica-se continuidade no direcionamento geogrfico, haja vista a forte presena nas operaes de paz na frica e na
Amrica Central. A presena brasileira nesses espaos refletiu o interesse contnuo
de aproximao com a frica e com a Amrica Central e do Sul. Com a ltima,
at um princpio inserido na Constituio em vigor. Alm disso, cabe indicar a
presena brasileira na sia por meio de duas operaes no Timor Leste: UNTAET
e UNMISET, que mais uma vez explicita o interesse brasileiro em cooperar com
os membros da CPLP.
Ainda nesse perodo, o Brasil participou de trs misses com caractersticas mais polticas e de reconstruo: UNOGBIS (Guin-Bissau), Unowa (frica
Ocidental) e Unmin (Nepal). Nessas misses foram enviados assessores militares e
observadores militares. Provavelmente, pelo modelo das misses, no houve envio
de tropa, mas sim uma tentativa de estabelecer aproximao com base no aspecto
poltico e de reconstruo, intrnseco a esse tipo de operao.
Nas fatalidades ocorridas no perodo das operaes clssicas, das seis em que
o Brasil esteve presente, houve incidentes em apenas uma, na UNEF I (Canal
de Suez, Sinai, Faixa de Gaza). De acordo com o relatrio da ONU, Fatalities by
Nationality and Mission (2009a), o Brasil teve sete fatalidades nessa misso. Todas
foram consideradas acidentes e ocorreram com tropas do exrcito. Seis acidentes
ocorreram na rea da misso e um fora dessa regio, enquanto o militar no
estava em servio. Do contingente total de 798 postos das operaes de segunda
gerao nas quais o Brasil esteve presente houve 160 fatalidades, das quais
86 foram por acidente. Nesse perodo, tambm ocorreram sete fatalidades com
brasileiros, mesma quantidade de ocorrncias do perodo anterior.
As causas das fatalidades ocorridas com enviados brasileiros nas misses da
terceira gerao se diferenciam daquelas que aconteceram nos perodos anteriores. Dessa vez, no foram apenas por acidente durante a misso, mas tambm,
por contgio de doenas tpicas nos terrenos, situao de assalto a um comboio
humanitrio e desastres naturais. Na Unavem III (Angola), foram trs fatalidades,
entretanto ocorreu uma situao ad hoc, na qual um soldado faleceu, j de volta
ao Brasil, por malria contrada em Angola, enquanto servia na Unavem III. Na
MINUSTAH (Haiti), houve 45 fatalidades, no total, das quais quatro foram
de brasileiros; na Monua (Angola), foram 22, com um caso de brasileiro; na
UNMISET (Timor Leste), foram 22, com um brasileiro, e na Unohci (Iraque),
foram 27 com um incidente de brasileiro.14
14. Dados de dezembro de 2009. Aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, houve mais 18 fatalidades de militares
brasileiros no Haiti, que serviam na MINUSTAH. At fevereiro de 2010 o total foi de 26.
419
Quando observados a quantidade de fatalidades ocorridas nas operaes de paz,

podem-se comparar as fatalidades que ocorreram com os enviados brasileiros com as
que aconteceram com aqueles originrios dos pases do Conselho de Segurana. Os
dados da tabela 2 confirmam que a quantidade de fatalidades ocorridas com enviados brasileiros est abaixo das que ocorreram com outros pases, especificamente
daqueles com assento permanente no CSNU, a exceo da China. A mdia brasileira
de fatalidades por misso seria de aproximadamente dois indivduos, considerando
que o pas participou de 36 misses de paz at julho de 2009 com um total de 19
fatalidades. Quando se observa que aproximadamente 65% das fatalidades brasileiras ocorreram em funo de acidente na sua maioria acidente de carro ou doena,
ento realmente se pode confirmar que o argumento de se temer perda do contingente das Foras Armadas por meio da participao direta do Brasil em operaes de
paz no se sustenta, visto que a maioria das mortes no est relacionada ao combate.
TABELA 2
Fatalidades comparao com os membros permanentes do CSNU

Fatalidades
Fatalidades em misses conjuntas que o Brasil esteve presente de maneira direta
Brasil
Pases
19
19
China
Estados Unidos
63
Frana
98
Inglaterra
99
87
Rssia
38
18
Fonte: Naes Unidas (2009a).

Elaborao prpria.
Mediante as oportunidades e benefcios abertos, a presena do Brasil nessas

operaes relativamente positiva para as Foras Armadas, visto que h possibilidade de adestramento em situao real de conflito, o intercmbio de conhecimentos com outros atores de mesma tarefa, promoo do prestgio e da imagem
dessas foras e, por conseguinte, do pas. Por isso mesmo, o Brasil no nico a
colocar o tema da presena em operaes de paz na pauta da agenda de poltica
externa. Segundo dados de janeiro de 2010 do Departamento de Operaes de
Paz da ONU, do contingente de 99.943 policiais e militares que atuam nas misses, 1.344 so brasileiros. Dessa forma, o Brasil est colocado na 19a posio
entre os contribuintes com pessoal para as operaes de paz.
Ademais, o comparecimento no terreno de situaes relacionadas paz
e segurana internacional faz parte do modelo de adestramento de algumas
tropas militares, como mostra a tabela 3. Os pases do G-4,15 que fazem cam15. O G-4 o grupo de pases em campanha para um assento permanente no Conselho de Segurana: Alemanha,
Brasil, ndia e Japo.
420
panha para ocupar um assento permanente no CSNU, reforam o nmero de

enviados nas atuais operaes de paz. A ndia contribui com o terceiro maior
contingente de tropa militar e policial para as misses de paz, seguida pelo
Brasil, em 20o, Alemanha, 44o, e Japo, 82o, do total de 118 Estados-membros
que enviam contingente s operaes de paz da ONU. A posio japonesa
pode ser explicada porque o pas prioriza mais a ajuda financeira que o envio
de pessoal.
TABELA 3
Ranking pases do G-4 contribuintes de tropas em operaes de paz

Pases
Posio
Contingente de tropas enviadas
Alemanha
44a
262
Brasil
20
1.346
ndia
8.607
Japo
82a
39
Total G-4
10.254
Total das naes contribuintes
93.216
Fonte: Naes Unidas (2009b).

Elaborao prpria.
Nota: 1 pases em campanha por assento permanente no CSNU.
Desse modo, conclui-se que outros fatores, alm do envio de tropas,

so relevantes para a avaliao da presena de um pas em misses de paz.
O exemplo disso pode ser visto na tabela 4. Os cinco primeiros pases a
contribuir com tropas nas misses so emergentes e no tm assento permanente no CSNU. Essa participao estaria mais direcionada ao adestramento
e manuteno das Foras Armadas. Na verdade, os pases com os cinco
primeiro produto interno bruto (PIB) do mundo no necessariamente participam das operaes com o envio de tropas. Alguns deles preferem interagir
com observadores militares e civis que atuam nas reas administrativa,
eleitoral e poltica das misses. H pases desenvolvidos que projetam sua
insero por meio da liderana de outras reas da misso que no apenas o
comando militar, haja vista a manuteno do envio de tropa. No caso americano, h uma situao singular visto que os Estados Unidos, ao contrrio dos
pases em desenvolvimento, enviam oficiais (junior ou senior) para comandar
as tropas e as misses, mas no aceitam que suas tropas sejam comandadas
por foras estrangeiras. Alguns pases em desenvolvimento submetem seus
contingentes para que de certa maneira possam assegurar a manuteno de
suas foras armadas com os benefcios advindos das misses, sejam os auxlios financeiros por causa dos soldos pagos pela ONU s tropas , seja o
adestramento, visto que as tropas vivenciam situaes reais.
421
TABELA 4
Participao de tropas estrangeiras em operaes de paz por PIB e por contingente

Ranking tropas militares e policiais
Pases
Contingente de tropas enviadas
1o
Paquisto
Bangladesh
9.982
3o
ndia
8.607
Nigria
5.960
5o
Nepal
4.148
Ranking tropas militares e policiais
10.603
Ordem decrescente PIB
66o
Estados Unidos
93
82o
Japo
39
13
China
2.153
44
Alemanha
16o
Frana
o
o
Total de enviados de todos os membros que

contribuem com contingente
282
1.879
93.216
Fonte: Naes Unidas (2009b).

Elaborao prpria.
4.5 Recursos financeiros
Os custos das operaes de paz so divididos pelos membros da ONU. A Assembleia

Geral das Naes Unidas (AGNU) divide esses custos de acordo com uma escala
especial de envolvimento nas operaes. A AGNU tambm leva em conta a situao econmica dos Estados-membros, sendo que os membros permanentes do
Conselho de Segurana ficam com a maior parcela. Para o ano-base de 2010,
o Brasil no figura entre os dez maiores contribuintes que financiam mais de
80% dos gastos. Alm disso, h a possibilidade de doaes feitas de maneira no
reembolsvel, como transporte, suplementos, ajuda financeira.16
Uma das dificuldades para analisar os investimentos brasileiros em operaes de paz a ausncia de divulgao de certos dados. Algumas informaes se
perderam pela falta de sistematizao. Portanto, utilizam-se os dados que esto
passveis de conhecimento aps a criao do Ministrio da Defesa com a Lei
Complementar n. 97, de 09 de junho de 1999.
Desde a criao do Ministrio da Defesa, em 1999, houve emprego de tropa
em dois locais de misso: Timor Leste e Haiti. A tabela 5 mostra uma breve
comparao entre alguns dados das duas misses. O Brasil investiu em torno
16. Para o ano-base de 2010 a lista dos dez maiores contribuintes so: Estados Unidos (27,17%), Japo (12,53%),
Reino Unido (8,165%), Alemanha (8,02%), Frana (7,56%), Itlia (5%), China (9,94%), Canad (3,21%), Espanha
(9,18%) e Coreia do Sul (2,26%).
422
de R$ 37 milhes nas operaes de paz realizadas no Timor Leste (UNTAET

e UNMISET), entre 1999 e 2005, quando o efetivo mdio era de aproximadamente 60 enviados. No Haiti (MINUSTAH), no perodo de 2004 at outubro
de 2009, o pas investiu o estimado a R$ 637 milhes, com o efetivo de cerca
de 1.200 enviados. O aumento de tropa reflete diretamente na ampliao de
investimento, ou seja, quando o pas envia mais contingente, assume uma postura
mais ativa e de acordo com o princpio da responsabilidade internacional e do
princpio da no indiferena.
TABELA 5
Investimento financeiro comparado para as tropas no Timor Leste e no Haiti

Operao
Recursos Investidos (R$)
Timor Leste
UNTAET/UNMISET
(1999-2005)
Haiti
MINUSTAH
(2004-2009)
37.119.117,00
636.241.395,00
60
1.200
Tropa (quantidade aproximada)
Fonte: Ministrio da Defesa/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/Departamento de Assuntos Internacionais (2009).
Elaborao prpria.
Outra mudana concomitante com os trabalhos do Ministrio da Defesa so as

alteraes realizadas nos valores das remuneraes pagas aos militares enviados para
operaes de paz. De acordo com a tabela 6, nas misses realizadas no Timor Leste,
as remuneraes pagas aos militares estavam de acordo com a Lei no 5.809, de 10
de outubro de 1972. Porm, para fomentar o envio de maiores contingentes houve
a edio da Lei no 10.937, de 12 de agosto de 2004, com objetivo de regulamentar
essas remuneraes de acordo com as necessidades internacionais dos enviados.
TABELA 6
Valores das remuneraes pagas aos militares

Contingente
Oficial superior
Capito
UNTAET/UNMISET
(R$)
MINUSTAH
(US$)
4,000.00
6.621,50
3,250.00
1o tenente
5.507,50
2,960.00
Subtenente
4.727,70
2,700.00
1o sargento
4.431,95
2,700.00
2 sargento
3.791,70
2,400.00
3o sargento
3.414,70
2,400.00
Cabo
2.163,00
972.00
Soldado
1.663,15
972.00
Fonte: Ministrio da Defesa/Secretaria de Poltica, Estratgia e Assuntos Internacionais/ Departamento de Assuntos Internacionais .
(*) Sem informao.
Elaborao prpria.
423
Outro aspecto da anlise so os reembolsos pagos pela ONU ao Estadomembro que participa de operaes de paz. Segundo o Ministrio da Defesa,
os reembolsos recebidos pelo Brasil, relacionados s contribuies em operaes
de paz, so depositados na conta do Tesouro Nacional. Em 2008, foram depositados um total de US$ 40,7 milhes, referentes a reembolsos de equipamentos
principais, uso de equipamentos e insumos, uso pela ONU da tropa brasileira,
transporte de pessoal e material.17 Os reembolsos referentes a cada operao
de paz inclui material, pessoal (tropa) e transporte, principalmente. O reembolso total recebido com relao a UNTAET e a UNMISET (ambas no Timor
Leste) foi aproximadamente US$ 9,6 milhes. O valor recebido com relao a
MINUSTAH (Haiti) at outubro de 2009 foi de US$ 127 milhes.
5 POR QUE CONTRIBUIR?
A participao em operaes de paz relaciona-se a uma agenda internacional

que tem se tornado cada vez mais relevante. O ltimo oramento ordinrio
da Assembleia Geral das Naes Unidas, referente ao perodo de 2008 a 2009,
foi de cerca de US$ 3 bilhes, enquanto o oramento do Departamento de
Operaes de Paz DPKO foi de cerca de US$ 7,5 bilhes. Isso ilustra o
peso dessas misses nas atividades desempenhadas pela ONU. No participar
dessa agenda fundamental implicaria, necessariamente, perda de influncia
poltica internacional.
5.1 Insero internacional
O Brasil pode ocupar um papel mais relevante no contexto global? Certamente a

resposta a essa questo est relacionada ao grau de protagonismo apresentado pelo
pas em suas relaes multilaterais. Estados engendram suas polticas externas a
partir de seus interesses materiais ou ideais (DAHL, 1988),18 com os quais constroem suas interaes com outros Estados e demais atores relevantes no ambiente
internacional. Por sua vez, o cenrio global coloca problemas objetivos aos atores
participantes, como, por exemplo, crises financeiras, tenses e conflitos polticos. Tais condies estabelecem riscos e oportunidades, que se tornam objeto de
clculos das lideranas nacionais ao estabelecerem seus projetos. No entanto, os
cursos de ao escolhidos e efetivamente adotados pelos agentes jogam um papel
fundamental na (re)configurao das relaes de poder que constituem o prprio
sistema de relaes entre os Estados.
17. Equipamentos principais so aqueles que pelo porte e importncia no esto inclusos nos equipamentos e insumos. Os equipamentos e insumos, de origem brasileira, de difcil quantificao so relacionados como servios prestados tropa. Desse modo, so quantificados conforme o efetivo da tropa atendido pelo servio.
18. Assim como a prtica poltica, qualquer avaliao poltica no se pode afirmar completamente isenta de aspectos
ideais ou normativos. Em maior ou menor grau, a poltica envolve a elaborao de projetos, do dever ser, que serve
como um dos parmetros para sua anlise, mesmo que baseada em termos preponderantemente descritivos.
424
A ordem hierrquica do sistema internacional no independente, nem

mesmo determinante, dos comportamentos dos Estados. Sua conduta definida
a partir de uma srie de condicionantes, que no se resumem aos fatores de natureza econmica, fora potencial, e blica, fora de fato. Mudanas na distribuio
do poder econmico no mundo no so suficientes para compreender a reorganizao de prticas e de normas que orientam as relaes entre os Estados.
Entende-se o ambiente global como aberto a debates, negociaes e institucionalizao de consensos. A partir dessa perspectiva multilateral, abordam-se essas
duas dimenses: o projeto poltico de insero brasileira (RICUPERO, 2009) e
como esse projeto se relaciona com a busca de fortalecimento e maior legitimidade das Naes Unidas, no que diz respeito manuteno da paz.
Ao pensar a participao brasileira em operaes de paz das Naes Unidas
importante reiterar a extrema relevncia do tema da segurana internacional.
Como campo de discusso intelectual, a questo da guerra marca as relaes internacionais, tendo motivado o prprio surgimento da disciplina. Historicamente,
segurana o assunto mais recorrente da rea. Apoiando-se na constatao de
que os Estados, ao contrrio dos cidados pertencentes a um Estado particular,
no contam com uma autoridade superior que, pela fora, possa garantir sua
sobrevivncia frente s possveis ameaas decorrentes de sua prpria coexistncia,
as abordagens realistas, em suas mais diversas vertentes, expem que a segurana
um problema central nas relaes internacionais (DINIZ, 2007).19
Admitir a luta pelo poder como uma constante no relacionamento entre os
Estados impe uma agenda desafiadora poltica internacional. O Brasil tem se
posicionado ativamente em relao a essa agenda, apostando na relevncia das
aes multilaterais, baseadas em acordos de cooperao. A poltica externa brasileira contempornea tem, como um de seus objetivos explcitos, uma maior
participao nos foros de deliberao em mbito mundial. No governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, um intenso programa diplomtico foi colocado
em prtica, abarcando o fortalecimento de relaes multilaterais, uma campanha explcita por reforma e participao efetiva no Conselho de Segurana das
Naes Unidas, fortalecimento da cooperao sul sul, entre outras medidas
(ALMEIDA, 2004; VAZ, 2006).
De uma maneira geral, uma maior participao no cenrio internacional
pode fazer parte do ensejo de qualquer Estado, dado o contexto avanado do processo de globalizao. No entanto, certos elementos especficos fornecem flego
ao projeto brasileiro. O pas tem passado por algumas transformaes estruturais,
que atravessam os campos poltico, econmico e social. Com a superao de certos
19. Entende-se aqui, por abordagens realistas, uma srie de trabalhos como os de como Edward Carr, Hans Morgenthau, Kenneth Waltz, Stephen Walt, John Mearsheimer, entre outros.
425
problemas domsticos histricos, as mudanas favorecem o fortalecimento institucional do Estado brasileiro, que aumenta a sua capacidade de projeo internacional. Nesse sentido, alguns fatores podem ser enumerados. Aps 20 anos de regime
militar, o Brasil se consolidou entre as grandes democracias do mundo, auferindo
maior legitimidade diante dos princpios que orientam o estabelecimento dos organismos internacionais. A dvida externa com o Fundo Monetrio Internacional
(FMI) foi quitada.20 A estabilizao econmica alcanada aps a implementao
do Plano Real (1994). O comportamento do pas diante da recente crise financeira
internacional indicou solidez dessa estabilizao, somada s medidas acertadas do
governo na conteno dos efeitos negativos da crise.21 O pas tambm apresentou
melhoria dos seus indicadores sociais, inclusive no que diz respeito diminuio
da desigualdade a partir da dcada de 2000 (SOARES, 2006).,
O enfrentamento bem-sucedido de algumas questes domsticas vem sendo
acompanhado de uma busca de maior influncia brasileira no cenrio internacional.
A operacionalizao da participao em operaes de paz uma faceta dessa vertente
multilateral brasileira. Porm, neste ponto cabe a seguinte ponderao: mesmo passados 25 anos do fim do regime militar, assuntos relacionados s Foras Armadas persistem sendo vistos de forma relutante e restritiva por segmentos da populao e grande
parte de seus representantes. Pompeu explora esse ponto em relao aos obstculos
polticos para liberao oramentria da marinha, relatando a dificuldade de incluso
da defesa nacional na agenda poltica do pas (POMPEU, 2009). Pesquisa realizada
por Diniz mostra que os gastos com as Foras Armadas, dado o planejamento estratgico, apresentam grande desequilbrio, com sobrecarga em efetivos em detrimento
da necessria renovao de equipamentos (DINIZ, 2008). Na verdade, apenas recentemente tem sido feitos esforos oramentrios de reaparelhamento das foras, cujo
tratado de cooperao militar entre Brasil e Frana um importante marco.22
Manter a tradio brasileira em operaes de paz d continuidade
imagem do Brasil como Estado que privilegia as estratgias pacficas de resoluo de conflitos. Uma anlise mais sistemtica do impacto do prestgio de
20. Em 2009, o Brasil realizou seu primeiro emprstimo ao FMI. O anncio foi feito no encontro do G-20 em Londres,
que marcou uma participao mais incisiva de economias de desenvolvimento mediano em deliberaes sobre polticas econmicas internacionais, antes muito restritas ao G-7. Mesmo sendo um foro informal, as decises do G-20
se tornam relevantes na medida em que tem impactos sobre organismos como o FMI, o Banco Mundial, o Banco de
Compensao Internacional (BIS) etc. Ademais, o G-20 tem se tornado importante para o debate e busca de solues
para contornar crises financeiras mundiais.
21. Acmulo de reservas internacionais, reduo da taxa bsica de juros e dos depsitos compulsrios, aumento
dos gastos estatais, reduo de tributos, como, por exemplo, no caso do Imposto sobre Produtos Industrializados no
setor automotivo.
22. Datado de 15 de julho de 2005, trata-se do acordo assinado entre os presidentes Jacques Chirac e Luiz Incio
Lula da Silva em Paris. A aproximao entre o Brasil e a Frana tem se intensificado desde ento, com a promulgao
do Decreto no 6.011, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece cooperao na aeronutica militar, com a declarao
de inteno entre os dois pases, assinada em 19 de junho do mesmo ano, e com os recentes contratos no setor de
tecnologias avanadas, formalizados a partir de dezembro de 2008 com o presidente Nicolas Sarkosy.
426
um determinado pas sobre as relaes internacionais foge ao escopo deste

estudo. Mensurar a imagem positiva projetada por uma nao exigiria, como
uma das alternativas metodolgicas, a elaborao de um survey para captar as
opinies dos chefes de Estados alm de outros atores polticos e econmicos
relevantes sobre os pases, criar escalas e compar-las para determinar o grau
relativo de visibilidade e prestgio daquela nao especfica. Ademais, pode-se
inferir que, em um projeto de insero internacional, o status relativo do pas
um dos principais fatores em jogo. Na literatura, este status tem a ver com a
construo da identidade de determinado Estado no sistema internacional. Por
sua vez, essa identidade tem influncia sobre redes de reciprocidade das quais o
Estado pode se beneficiar (WENDT, 1992).
As aes dos Estados se do no sentido de fortalecer ou enfraquecer suas
relaes mtuas. A prpria dinmica das Naes Unidas depende dessa orientao
dos agentes estatais. Quando se discute as operaes de paz organizadas por esta
instituio multilateral, se est tratando de uma atividade orientada pela possibilidade de contribuir para a busca da paz no sistema mundial. O foco em questo
no so as guerras em si, resultantes de processos extremos advindos dos conflitos
de interesse e desequilbrio de fora entre e intraEstados. Nas operaes de paz,
h coordenao entre diferentes Estados direcionados para o fortalecimento ou
institucionalizao de prticas multilaterais de cooperao. Assim, apesar de os
aspectos logsticos e de uso da fora aproximarem as operaes de paz das atividades de guerra (PROENA JR., 2002), o mesmo no se pode afirmar quanto ao
seu aspecto poltico, uma vez embasado no consentimento do pas em que ocorre
a operao e na neutralidade dos Estados contribuintes.23 As operaes de paz
realam o papel desempenhado por instituies multilaterais que fundamentam
a ordem internacional e apontam desdobramentos alternativos aos processos de
fragilidade dos Estados, em constante processo de construo (WENDT, 1992).
Operaes de paz no contexto das Naes Unidas dizem respeito, portanto, ao fortalecimento de relaes diplomticas entre Estados. Em primeiro
lugar, entre os Estados que se articulam para contribuir com a misso de paz.
Em segundo lugar, mantm aqueles que se encontram fragilizados incorporados ordem internacional, o que consequentemente aumenta a credibilidade
dos organismos envolvidos. O Brasil pode desempenhar um papel relevante
nesse processo? Como sugerido anteriormente, trata-se de investimento em
uma poltica pblica, que cabe ser avaliada enquanto tal, levando em conta
os interesses do pas frente s responsabilidades que assume junto s Naes
Unidas e aos seus percalos.
23. Obviamente no se trata de uma neutralidade absoluta, que se reverteria em indiferena com relao ao conflito
que, em algum momento, ocasionou a operao de paz. J as operaes do tipo peace-enforcement simplesmente
dispensam o consenso das partes diretamente envolvidas no conflito.
427
O Brasil no , nem tem o projeto de ser, uma potncia blica. Porm, como
membro das Naes Unidas com importante peso poltico e econmico regional,
o pas deve assumir responsabilidades crescentes em relao garantia da paz, principalmente no continente americano. No corresponder s expectativas lanadas
no cenrio internacional24 significaria, por exemplo, abdicar do projeto de candidatura a um assento permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas.
Objetivo que o Brasil compartilha com pases, como Japo, Alemanha e ndia.25
5.2 Adestramento
Nesta seo, sero traados alguns comentrios sobre os impactos da institucionalizao de uma poltica de participao em operaes de paz sobre a organizao
militar. A defesa nacional o objetivo primordial das Foras Armadas, seguido da
garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa destes, tambm da lei e da
ordem. Sem perder de vista esses objetivos constitucionais, mas levando em conta
algumas mudanas em curso na rea de segurana internacional, as possveis
vantagens para o aprimoramento das Foras Armadas advindas da participao
consolidada em operaes de paz devem ser consideradas.
A partir de 1999, as Foras Singulares esto integradas por meio do Ministrio
da Defesa, pasta ocupada por um ministro civil. Isso reflete certo avano no processo de controle social das Foras Armadas pela sociedade e demonstra maior
alinhamento com as expectativas geradas quanto ao papel a ser desempenhado
pelos militares em uma sociedade democrtica. Diante disso, cada Fora Singular,
mesmo com suas competncias especficas, passa a trabalhar na perspectiva de
um projeto integrado. Isso coloca desafios quanto estrutura organizacional e
de gesto das Foras Armadas. Elas devem se adaptar nova realidade, com o
aperfeioamento intelectual e tecnolgico necessrio para consecuo dos novos
objetivos, inscritos na Estratgia Nacional de Defesa. Tal esforo inclui um investimento crescente na participao em operaes de paz. Ou seja, a Poltica de
Defesa Nacional tambm envolve projetar o Brasil como interlocutor na poltica
internacional, principalmente com a contribuio para manuteno da paz e da
segurana coletiva.
Esse contexto ainda envolve uma redefinio das questes de defesa e segurana
internacional (SARDENBERG, 2005). H um novo contrapeso entre esses dois
fatores. Questes de segurana, que envolvem ameaas transnacionais compartilhadas
24. Trata-se de expectativas j elencadas ao longo deste estudo, resultantes de uma nova situao econmica e poltica
do Brasil no mundo. Por ocasio da participao na MINUSTAH, o presidente francs Jacques Chirac informou ao presidente Luiz Incio Lula da Silva sobre o interesse da ONU, e seu prprio intuito, de que o Brasil assumisse o comando na
misso no Haiti. Alm da Frana, houve manifestaes por parte dos Estados Unidos e do Chile nesse mesmo sentido.
25. O G-4 formalizou, junto Assembleia Geral das Naes Unidas, propostas de reforma do Conselho de Segurana,
que sofreram resistncia por parte de vrios pases, inclusive Estados Unidos e China.
428
pelos Estados, como terrorismo, narcotrfico e trfico de armas, contrabando, tm

ganhado destaque na agenda internacional. Alm disso, aps a Guerra Fria, a menor
probabilidade da ocorrncia de guerras de propores hemisfricas faz com que as atenes se voltem para problemas relacionados com a segurana no mbito regional. Com
essas mudanas, emerge a necessidade de se repensar o papel e a estrutura das Foras
Armadas. O quadro a seguir consiste em uma tentativa de anlise do caso brasileiro.
QUADRO 2
Organizao militar brasileira em dois perodos

Perodo/
rea Temtica
Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria

(1942-1990)
Ps-Guerra Fria
(a partir de 1990)
Ameaa percebida
Invaso inimiga (at 1982), violao de fronteira
Conflito subnacional ou subestatal
Definio de misso principal
Defesa do prprio territrio, apoio aliana

(1942-45), misses de paz
Vigilncia e proteo em fronteiras e espao

areo, novas misses de paz
Estrutura da fora
Grandes efetivos, com servio militar obrigatrio
Grandes efetivos, com servio militar obrigatrio
Fonte: Medeiros Filho (2009).
Como o pas continua a ser contribuinte das misses de paz, o que afirma
o posicionamento brasileiro quanto cooperao internacional, cabe s Foras
Armadas implementar os ajustes em termos de sua doutrina e adestramento. No
se trata de uma tarefa simples, pois alm das questes estritamente tticas do treinamento, as operaes de paz envolvem caractersticas que exigem componentes
adicionais: domnio de outro idioma, adequao restrio do uso dos armamentos, que aplicado nas situaes de ameaa integridade fsica do prprio grupo
que compe a misso e, algumas vezes, com o objetivo de garantir a consecuo
dos objetivos constantes no mandato da misso (BRAGA, 2009).
No importa que, do ponto de vista poltico, operaes de paz no sejam
guerra. Efetivamente, Estados pem em ao seu aparato de uso da fora em
misses de paz.26 Assim sendo:
A considerao ttica dos meios de fora em PKO [operaes de paz] , como seria
de se esperar, a mesma que se faz para qualquer outra situao blica. Resulta de um
determinado arranjo de pessoas, materiais, equipamentos (especialmente, mas no
exclusivamente, armamentos) e ambiente (PROENA JR., 2002, p. 172).
Como passo mais claro no sentido de proporcionar o aprimoramento tcnicomilitar necessrio para atuao em operaes de paz, foi criado em 2005 o Centro de
Instruo de Operaes de Paz do Exrcito, no Rio de Janeiro, com os seguintes objetivos: preparar observadores militares e contingentes para participao em operaes de
26. Deve ser lembrado que o termo uso da fora compreende tanto atos fsicos de exerccio da fora quanto o seu
potencial. Por exemplo, a arma no coldre, e a medida de uso da fora que ela contm, efetivamente utilizada na
mesma medida em que, diante de um policial armado, qualquer pessoa leva em conta o fato de que a arma est l, e
em funo disso, modifica seu comportamento.
429
paz, contribuir para pesquisa e doutrina na rea, participar da avaliao de militares e

tropas envolvidas, cooperar com as demais foras singulares e com a academia.
Militares com experincia no terreno so selecionados para ministrarem os
cursos e supervisionarem os estgios no CIOpPAZ, que ainda conta com um
intercmbio com rgos civis e polcias militares para troca de informaes e
experincias. O currculo envolve contedos das reas de comunicao lnguas e
outros , capacidade operacional, regras de engajamento, cooperao por tratarse de operaes conjuntas com civis e militares de outros pases , cdigo de conduta. Policiais civis e militares tambm so capacitados nesses cursos e estgios.
Existem muitos desafios na preparao de contingentes para integrarem operaes de paz, dadas as condies encontradas no prprio terreno. Um deles justamente lidar com militares de nacionalidades distintas, a fim de evitar que diferenas
de formao, experincia e valores ticos e morais resultem em aes desconexas
ou mesmo em conflitos entre contribuintes da misso.27 E a lista de tarefas bsicas
atribudas a um batalho militar na realizao de uma operao de paz extensa:
auxiliar os outros componentes da fora de paz, policiais e civis, no cumprimento
de suas tarefas; proteger o pessoal da ONU e de outros organismos internacionais; realizar servios de escolta e proteo de comboios; estabelecer a segurana de
complexos humanitrios, alm de proteger as prprias instalaes (LOPES, 2006).
Os militares ainda tm de ser preparados para a tarefa, nada simples, de manter a
ordem pblica, que legal e tradicionalmente atribuda s polcias militares.
Diante da necessidade de adestramento, tambm foi criada a Escola de
Operaes de Paz do Corpo de Fuzileiros Navais (CFN), no Centro de Instruo
Almirante Sylvio de Camargo no Rio de Janeiro. Assim como o CIOpPAZ,
a escola do CFN participa das atividades da Associao Latino-Americana de
Centros de Treinamento para Operaes de Paz (Alcopaz).28
Tanto o CIOpPAZ como a escola do CFN so iniciativas fundamentais para consolidar e aprimorar o conhecimento oriundo da experincia adquirida pelo Brasil em
misses de paz. Trata-se de instituies recentes na estrutura militar, que ainda necessitam
de maiores investimentos, dada sua visibilidade junto a parceiros internacionais, pois recebem visitas de cooperao tcnica por parte de integrantes das foras de outros pases.29
27. Quanto ao problema da coordenao, bom lembrar que oficiais de diferentes nacionalidades apresentam variaes
em suas posturas tticas. A partir de regras de engajamento emitidas pela ONU, comandantes operacionais devem
delinear, por exemplo, os parmetros nos quais o contingente militar estar autorizado a utilizar a fora. Para evitar
problemas que poderiam surgir por meio da imposio de seguir uma linha de comando que extrapola a fora da qual
faz parte, a responsabilidade pelo emprego ttico das tropas atribuda aos prprios comandantes das foras nacionais.
28. Criada em 2008, a Alcopaz composta pela Argentina, Brasil, Chile, Equador, Guatemala, Peru e Uruguai.
29. Em visita realizada pelos tcnicos do Ipea ao CIOpPAZ, verificou-se que militares que atuam na unidade, assim
como aqueles que realizam visita tcnica, so acomodados em containeres. A princpio, seriam empregados apenas
para fins de adestramento, em simulao das condies em terreno. Infelizmente, esses tipos de containers so utilizados como alojamento nas operaes reais.
430
Com a criao desses locais de adestramento possvel inferir que h

interesse brasileiro em manter e aprimorar a participao nas operaes de
paz das Naes Unidas, assim como naquelas realizadas por outras organizaes internacionais. O diversificado treinamento e a efetiva participao em operaes de paz complementam a formao de pessoal quanto
Poltica de Defesa Nacional e ainda propiciam aos militares a oportunidade
de intercmbio com integrantes de outras foras nacionais, interagindo com
os componentes diplomticos e humanitrios atuantes no campo da operao. Essa atuao e a consequente visibilidade internacional ainda servem de
estmulo para modernizao e discusso de um novo espao para as Foras
Armadas brasileiras.
Essa pesquisa trouxe tona diversas questes que envolvem a avaliao da presena brasileira nas operaes de paz das Naes Unidas. As concluses no tem a
inteno de esgotar as percepes e os desafios acerca do tema. Na verdade, essas
questes mais apontam para problemas que esto relacionados com a temtica.
A abrangncia da avaliao implica menor profundidade de anlises mais concentradas, entretanto, oferece uma noo ampla e genrica da participao brasileira
nas misses de paz.
Algumas hipteses podem ser traduzidas como contrrias ao que, grosso
modo, se conhecia a respeito do tema. Primeiro, a tradio brasileira em operaes de paz pode ser comprovada. Segundo, a partir das operaes de segunda
gerao, o Brasil participa de misses nos locais em que h certas afinidades,
quaisquer que sejam. Terceiro, h variedade com relao ao perfil dos enviados.
O que nos leva ao prximo quesito. Quarto, as funes desempenhadas pelo
Brasil so diversas. Quinto, a posio brasileira nas misses ativa, exceto
naquelas em que o pas no teve condio real de assumir maiores responsabilidades, primordialmente as que envolvem investimento, sejam recursos
humanos, sejam financeiros. Sexto, a institucionalizao de centros preparatrios para participao em operaes de paz ocorre como um desdobramento da
necessidade de fazer frente ao compromisso assumido pelo Estado brasileiro,
que demonstra empenho em cooperar com pessoal altamente qualificado para
as misses. Stimo, o envolvimento sistemtico com as operaes de paz contribui para o aperfeioamento das Foras Armadas, que, alm de acumular
experincia no terreno, passa a desenvolver doutrina e adestramento prprios
para o desempenho desse mandato, favorecendo ativamente para um projeto
mais amplo de insero internacional brasileira.
431
6.1 Desafios participao brasileira em operaes de paz
O tratamento oferecido s operaes de paz foi, por algum tempo, menos incisivo
e talvez menos exigente. A partir da participao brasileira no Congo, o pas
estabeleceu as linhas de um papel pr-ativo no cenrio das misses de paz. No
entanto, h diversos desafios ligados a essa posio, que em maioria depende de
novas polticas pblicas direcionadas para a poltica externa brasileira.
Junto evoluo das operaes de paz, h a maturidade da insero brasileira
nas misses, que pode ser visto com o direcionamento racional para locais com
afinidade histrico-cultural e aproximao regional. As intervenes brasileiras
so desencadeadas mediante a legitimao dessas aes no cenrio domstico. No
Brasil, alis, onde h menor legitimidade na atuao de uma operao de imposio da paz (peace enforcement), todavia, no h impedimento ao uso das operaes
de paz para a aproximao do pas com a regio onde se realiza a misso. Essa
aproximao, no apenas poltica, mas primordialmente, de laos culturais, pode
ser moldada a fim de incentivar troca comercial e investimentos. Nesse sentido,
surge uma oportunidade ao Brasil para assumir a liderana de novos processos no
mbito das operaes de paz: peace development (desenvolvimento da paz) e peace
investment (investimento da paz).
Esses conceitos se desenvolvem em meio a um cenrio internacional e domstico que patrocina a paz por meio do desenvolvimento sustentvel. Marcos como
os Objetivos do Desenvolvimento do Milnio e a poltica externa do presidente
Luiz Incio Lula da Silva com intensa defesa do desenvolvimento social sustentvel , respectivamente, corroboram para uma ingerncia brasileira no apenas
para lograr a paz, mas tambm para fomentar o desenvolvimento dessas regies
fragilizadas de modo a sustentar a paz com base no desenvolvimento econmico
e social. Peace development teria como premissa a parceria pblico-privada, em
que a liderana do Estado seria essencial para apoiar a internacionalizao das
empresas brasileiras com perfil voltado s necessidades da regio da misso. A
existncia do peace development s seria possvel mediante o fluxo de capital do
Brasil e de outros pases interessados para essas regies, ou seja, por meio do peace
investment. O investimento da paz confere ao Estado o poder de centralizar essas
aes. O ideal dessa atuao no seria qualquer tipo de investimento externo
direto na regio da operao de paz, mas sim a transferncia de experincias relacionadas com a promoo do desenvolvimento social sustentvel que inspira a
permanncia da paz e tende a diminuio da incidncia de conflitos ou mesmo o
retorno das situaes anteriores estabilizao.
Essa relao j pode ser visualizada no presente. No mbito da Unio
Europeia, que se formalizou aps o final da Segunda Guerra Mundial, ao atrelar Estados antes inimigos em aes comuns, logrou-se diminuir a sensao de
432
insegurana da regio. A estabilidade local foi alcanada com a promoo conjunta do desenvolvimento econmico-social daqueles pases outrora inimigos.
Os princpios de peace development e de peace investment tm relao real com
a ordem baseada em blocos, na qual antigos inimigos de guerra convivem como
parceiros nas suas relaes internacionais intra e extrabloco.
O Estado seria, portanto, patrocinador dessa poltica pblica para a paz,
atrelada ao desenvolvimento e fundada no investimento de origem pblicoprivada. Dessa maneira, o multilateralismo exercido pelas Naes Unidas no
apenas buscaria imposio, promoo, manuteno e (re)construo da paz, mas
proeminentemente estaria preocupado com o desenvolvimento da paz por meio
do investimento da paz.
A realizao racional dessa maneira de atuar nas operaes de paz exige a
ocorrncia de mais dois desafios, quais sejam: a maior participao brasileira e
a ampliao do efetivo enviado. Esses aspectos no se sustentam independentemente, porm atrelados a algumas especificaes.
O aumento da participao deve vir embasado no grau de compromisso desejvel para o Brasil. A exigncia de outros atores externos coerente com o atual papel
que o pas possui no cenrio internacional, desse modo no que se queira abranger
toda e qualquer presena brasileira em operaes de paz, mas sim, acentuar essa presena, principalmente, naquelas regies nas quais h um esforo de parceria. A aproximao com locais de tradicional dilogo diplomtico merece certa continuidade.
A novidade deve vir por meio de aes em lugares em que h certo afastamento.
Alm disso, com intuito de o pas assumir uma postura mais condizente
com sua campanha para um assento permanente no Conselho de Segurana das
Naes Unidas, ainda precisa agir conforme o princpio de responsabilidade para
proteger (Responsability to protect), visto que os benefcios do assento permanente
vm atrelados s novas responsabilidades.30 O Brasil nem se destaca como grande
contribuinte de pessoal, nem como um relevante provedor de financiamento.
Ademais, o Brasil pode ou deve estimular os modos que so auferidos como um
padro brasileiro de execuo de operao de paz para alm das operaes de
paz em que est presente, de maneira a contribuir com a maturidade das aes
nas misses. Somada maior projeo do Brasil no contexto internacional, a
integrao dos militares com outros setores do Estado e com vrios atores civis
para atuao conjunta em operaes de paz pode abrir as portas para uma relao
mais estreita e transparente das Foras Armadas para com a sociedade brasileira.
30. Kenkel (2009) faz uma anlise acerca da relao do princpio de Responsability to Protect com a atual poltica
externa brasileira, no qual interessante notar a contrapartida com o conceito de no indiferena presente na administrao de Luiz Incio Lula da Silva. Ainda sugere a ligao das aes na MINUSTAH, embora no de maneira
claramente determinada, em conformidade com o princpio de responsabilidade para proteger.
433
O alargamento do efetivo no se insere no aumento absoluto de enviados,

contrariamente pauta-se na diversidade dos enviados, sejam civis, sejam militares.
Alm disso, no envolvimento de enviados brasileiros no comando dessas operaes,
comando esse que pode ser o militar, o administrativo, o eleitoral, a representao
do secretrio-geral. Enfim, a meno ao envolvimento na liderana da operao.
Para isso, o Brasil h que manter, alm de possivelmente aumentar, os investimentos diretos com as operaes de paz nas quais participa de modo presente.31
31. Ou ainda, aumentar sua contribuio na cota no sistema ONU, para que seja de direito o alargamento
dessa participao.
434
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439
ANEXO
QUADRO 1A
A presena brasileira nas operaes de paz da ONU

Acrnimo
Operao
Local/ regio
Perodo
UNEF I
I Fora de Emergncia das Naes Unidas
Canal de Suez, Sinai, Faixa de Gaza
1956-1967
ONUC
Operaes das Naes Unidas no Congo
Congo
1960-1964
UNSF
Fora de Seguranas das Naes Unidas na Nova Guin

Ocidental
Nova Guin Ocidental
1962
UNFICYP
Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre
Chipre
1964-Presente
DOMREP
Misso do Representante do Secretrio-Geral da ONU na

Repblica Dominicana
Repblica Dominicana
1965-1966
Unipom
Misso de Observao das Naes Unidas na ndia e no Paquisto ndia Paquisto
1965-1966
Unavem I
Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola I
Angola
1989-1991
Onuca
Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central
Amrica Central
1989-1992
Unavem II
Misso de Verificao das Naes Unidas II
Angola
1991-1995
Minurso
Misso das Naes Unidas para o Referendo no Saara Ocidental
Saara Ocidental
1991-Presente
Onusal
Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador
El Salvador
1991-1995
Unprofor
Fora de Proteo das Naes Unidas
Ex-Iugoslvia
1992-1995
Onumoz
Operao das Naes Unidas em Moambique
Moambique
1992-1994
Unomur
Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda Ruanda
Uganda Ruanda
1993-1994
UNTAC
Autoridade Transitria das Naes Unidas no Camboja
Camboja
1992-1993
Unomil
Operao das Naes Unidas na Libria
Libria
1993-1997
Unomsa
Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul
frica do Sul
1992-1995
Unavem III
Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola
Angola
1995-1997
Uncro
Operao de Restaurao da Confiana das Naes Unidas

na Crocia
Crocia
1995-1996
UNPREDEP
Fora de Desdobramento Preventivo das Naes Unidas
Ex-Iugoslvia Macednia
1995-1999
Untaes
Administrao Transitria da Eslovnia Oriental, Baranja e

Sirmium Ocidental
Eslovnia Oriental Crocia
1996-1998
UNMOP
Misso das Naes Unidas em Prevlaka
Pennsula de Prevlaka (Crocia)
1996-2002
Minugua
Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala
Guatemala
1997
Monua
Misso de Observao das Naes Unidas em Angola
Angola
1997-1999
UNTAET
Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor Leste
Timor Leste
1999-2002
UNOGBIS
Escritrio de Apoio das Naes Unidas para a Reconstruo da

Paz na Guin-Bissau
Guin-Bissau
1999-Presente
UNAMET
Misso das Naes Unidas no Timor Leste
Timor Leste
1999
Unowa
Escritrio do Representante Especial do Secretrio-Geral para a

frica Ocidental
frica Ocidental
2001-Presente
UNMISET
Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste
Timor Leste
2003-2005
Unmil
Misso das Naes Unidas na Libria
Libria
2003-Presente
Unoci
Operao das Naes Unidas na Costa do Marfim
Costa do Marfim
2004-Presente
MINUSTAH
Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti
Haiti
2004-Presente
Unmis
Misso das Naes Unidas no Sudo
Sudo
2005-Presente
UNMIT
Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste
Timor Leste
2006-Presente
Unmin
Misso das Naes Unidas no Nepal
Nepal
2007-Presente
MINURCAT
Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e

no Chade
Repblica Centro-Africana e Chade
2007-Presente
Total de operaes de paz com a presena brasileira
Fonte: Departamento de Operaes de Paz das Naes Unidas (2009).

Elaborao prpria.
36
CAPTULO 12
ALM DA AUTOSSUFICINCIA O BRASIL COMO

PROTAGONISTA NO SETOR ENERGTICO
1 INTRODUO
Entre os temas da agenda geopoltica mundial neste incio do sculo XXI, a

energia ocupa posio central. De um lado, as restries na oferta de petrleo
e o crescimento econmico intensivo em energia com destaque para o
desempenho extraordinrio dos chamados pases emergentes, particularmente, os asiticos que pressionaram a demanda para cima, estimulando,
apenas de forma tmida, o investimento em fontes energticas alternativas.
De outro lado, o consumo crescente de combustveis fsseis petrleo, carvo e gs natural, principais emissores dos gases causadores do efeito estufa
torna-se o centro das preocupaes polticas com as mudanas climticas.
Em seu conjunto, as transformaes no panorama energtico mundial
vm impactando a geopoltica, na medida em que contrapem diferentes
estratgias de insero dos grandes consumidores (os Estados Unidos, a
Unio Europeia e a China) e favorece a rearticulao dos exportadores.
As mudanas na ordem energtica se desenvolvem em um contexto de crise
relacionada aos efeitos dos recursos fsseis no aquecimento global e suas
implicaes para a sustentabilidade ambiental e social.
O Brasil preocupou-se, desde o incio de seu processo de industrializao,
em amenizar a dependncia da energia importada. Ao longo do sculo XX, em
particular a partir da dcada de 1930, a estratgia energtica teve como objetivo
garantir suporte ao processo de desenvolvimento. Essa poltica intensificou-se com
a criao da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras), em 3 de outubro de 1953, pelo
presidente Getlio Vargas, resultado da histrica campanha popular O petrleo
nosso, que havia comeado em 1946. Em seu primeiro momento, a Petrobras
privilegiou investimentos nas atividades de refino e de distribuio, com o objetivo de respaldar a industrializao e a modernizao do pas. Por mais de um
sculo, o Brasil foi importador lquido de petrleo. Nos momentos de choque
de oferta, respondeu com investimentos em outras fontes de energia, notadamente hidroeltrica, e, em particular o lcool, aps o choque de 1973, com o
Programa Nacional do lcool (Prolcool) e, outras fontes como a energia nuclear
e, com menos xito, o carvo. O Brasil se destaca hoje no cenrio internacional de
442
energia como um pas de matriz mais limpa1 (tabela 1), cuja emisso de dixido
de carbono encontra-se significativamente abaixo da mdia mundial.
TABELA 1
Participao do Brasil nas fontes mundiais de energia

Fonte de energia
Brasil
Mundo
Energia no renovvel
54
87
Petrleo
37
36
Gs natural
21
Carvo mineral
23
Urnio e derivados
Energia renovvel
46
13
Hidreltrica
15
Lenha e carvo vegetal
12
Derivados da cana-de-acar
16
Outros
Total
3
100
100
Fonte: Lpez (2009) com base no Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA, 2008).
Ao se esforar para diminuir sua dependncia, o Brasil desenvolveu uma expertise

tal que se projetou, no incio do sculo XXI, como um importante ator energtico.
Logrou o que hoje o desejo de qualquer pas: uma matriz energtica diversificada,
com alto ndice de uso de fontes renovveis e uma expanso da produo maior que a
do consumo. O Brasil promoveu a expanso do biocombustvel como alternativa real
para a gasolina, sendo o primeiro pas do mundo a substituir a gasolina como a principal
fonte energtica para a frota automobilstica, gerando, colateralmente, um produto de
exportao altamente competitivo. No momento em que se renova o interesse mundial
em energia nuclear para fins pacficos, o pas se encontra na condio de produtor e
detentor de significativas reservas de urnio e controlador da tecnologia de todo seu
ciclo de enriquecimento, situao apenas menos confortvel do que a da Rssia e a dos
Estados Unidos. Por fim, as recentes descobertas de petrleo na camada do pr-sal, sustentadas pela liderana do Brasil na explorao de petrleo em alto mar, tendem garantir
ao pas, pela primeira vez em sua histria, a posio de exportador lquido de energia.
Este artigo procura avaliar as trs fontes de energia com potencial de ampliar a
participao do Brasil no mercado energtico mundial: petrleo, biocombustvel e
energia nuclear. Na seo 2, apresentado um panorama global do setor. Em seguida,
uma avaliao de cada uma das trs fontes do ponto de vista brasileiro, levando em
1. No existe nenhum processo de gerao de energia que possa ser chamado de limpo no sentido literal da palavra.
A questo sempre relativa s fontes alternativas. Nesse sentido, as energias renovveis tendem a ser consideradas
menos poluidoras do que as no renovveis.
Alm da Autossuficincia O Brasil como Protagonista no Setor Energtico
443
conta a centralidade da segurana energtica para o desenvolvimento nacional e o

potencial do pas como produtor e exportador de recursos de grande valor estratgico.
2 PANORAMA GLOBAL
Ao longo do sculo XX, o petrleo se converteu em insumo estratgico para o desenvolvimento econmico. J a partir da Primeira Grande Guerra (1914-1918), seus
derivados despontaram como combustvel mais eficiente para alimentar os meios de
destruio e no ps-Segunda Guerra Mundial (1939-1945), com a difuso dos bens
de consumo durveis e do American way of life, a economia se petrolizou, na medida
em que essa matria-prima ultrapassou todas suas concorrentes como principal fonte
de energia do mundo industrial (YERGIN, 2008a; TORRES FILHO, 2007).
Hoje, a produo de petrleo e gs responsvel por 54,3% da oferta mundial de energia, nmero bastante superior aos 27% representados pela produo
de carvo e aos 10% representados pelos combustveis renovveis, mas inferior
aos 62,1% que representou em 1973 (IEA, 2009a). Nesses 36 anos, muita coisa
mudou na indstria petrolfera internacional. O efeito mais visvel das mudanas, sobretudo, quando comparado ao perodo 1945-1973, a volatilidade dos
preos (grfico 1). Como ser observada, a distribuio dos bens energticos que
suprem a demanda mundial est diretamente relacionada aos preos do petrleo.
GRFICO 1
Evoluo dos preos do petrleo 1861-2008

(Em unidade de USD)
120
100
80
60
40
$ 2008
2008
2001
1994
1987
1980
1973
1966
1959
1952
1945
1938
1931
1924
1917
1910
1903
1896
1889
1882
1875
1868
1861
20
$ da poca
Fonte: BP (2009).2
2. A fuso da britnica British Petroleum com a americana Amoco, em 1998, levou a empresa a assumir a sigla BP
como nome oficial em 2000. BP, History of BP. Disponvel em: <http://www.bp.com/extendedsectiongenericarticle.
do?categoryId=10&contentId=7036819>. Acesso: 27 out. 2010.
444
De 1945 a 1973, embora a demanda por petrleo tenha crescido a taxas superiores de 7% ao ano, o preo apresentou tendncia permanente queda, j que as
reservas e a produo de petrleo barato, particularmente em pases do terceiro
mundo, cresceram ainda mais rapidamente (TORRES FILHO, 2007). Entretanto,
essa tendncia se sustentava em arranjos institucionais que definiam a distribuio
da renda petroleira entre os principais players da indstria: as companhias internacionais de petrleo;3 os Estados nacionais exportadores; e os Estados consumidores.
Por meio de acordos interfirmas e de articulaes com seus Estados nacionais, as companhias internacionais de petrleo conseguiram organizar seu acesso
s reservas de petrleo barato dos pases exportadores, de modo a controlar a produo fora dos Estados Unidos, onde os altos custos relativos extrao e poltica
governamental garantiam a existncia de elevada capacidade de produo ociosa.
Conquanto os preos do petrleo tivessem permanecido relativamente
baratos at meados de 1973, foi a partir da segunda metade da dcada de
1950, que os arranjos institucionais criados no ps-guerra comearam a ruir:
a Unio Sovitica, ento excluda do mercado mundial de petrleo, dobrou
sua produo e promoveu agressiva poltica de exportao para o bloco
capitalista; as companhias independentes, insatisfeitas com sua excluso das
fontes de petrleo barato do Oriente Mdio, decidiram oferecer acordos de
partilha de resultados muito mais favorveis aos Estados proprietrios dos
que os que as majors ofereciam, adquirindo, assim, algumas concesses. 4 Os
Estados Unidos, da sua parte, imps, a partir de 1959, cotas para o petrleo
importado no intuito de proteger a renda de seus produtores.
Logo, houve um oil glut que pressionou os preos para baixo. As companhias internacionais, que no estavam dispostas a ver seus ganhos extraordinrios minguarem, decidiram baixar unilateralmente o preo de referncia
do petrleo pago aos pases do Oriente Mdio, em uma ao que estimulou
a articulao dos Estados proprietrios das grandes jazidas de leo barato em
torno da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP).
Em pouco tempo, os fatos anteriormente mencionados, somados ao
enorme declnio da capacidade ociosa dos Estados Unidos, s turbulncias geopolticas e instabilidade do sistema monetrio internacional, deflagraram um
conflito distributivo intenso, expresso, sobretudo, na volatilidade dos preos.
3. Expresso utilizada para designar as companhias que, na primeira metade do sculo XX, definiram o modelo de
desenvolvimento da indstria petrolfera mundial. Muitas delas se destacaram por deter as principais concesses das
grandes reservas de petrleo barato na Venezuela, na Indonsia e no Oriente Mdio. Nesse sentido, as CIP eram:
Standard Oil of New Jersey (Exxon), Royal Dutch-Shell, British Petroleum, Gulf Oil, Chevron, Mobil Oil e Texaco. Mais
tarde, importante dirigente da companhia estatal de petrleo italiana apelidaria esse grupo de sete irms. Outros,
entretanto, designam o grupo de majors.
4. Caso emblemtico o da empresa estatal italiana ENI sob presidncia de Enrico Mattei no incio dos anos 1960.
445
Os Estados exportadores, beneficiados pelo aumento de seu poder de barganha em funo dos preos altos, da atuao conjunta e do controle sobre vultosas
quantidades de recursos lquidos , lanaram mo de uma poltica de participao
direta no negcio petroleiro, ou seja, de construo de companhias nacionais de
petrleo e de aquisio dos direitos sobre as reservas que haviam sido concedidas
s companhias internacionais. Sucedeu, ento, uma mudana radical no panorama
energtico mundial. As majors passaram no mais ter acesso s reservas petrolferas se em 1970 elas controlavam 85% das reservas internacionais, dez anos
depois, em 1980, esse nmero no chegava a 12%.5 O controle de tecnologia e de
mercado e sua capacidade de mobilizar recursos financeiros, garantem que essas
empresas continuem se apropriando de parcela significativa da renda petrolfera,
inclusive repassando o nus do aumento dos preos para os consumidores.
A partir desses desdobramentos, inaugurou-se um perodo em que a poltica
petrolfera internacional seria definida pela dinmica e pela complexa relao entre
os ciclos de preo e investimento, a nova poltica de segurana energtica americana e a OPEP. No que diz respeito atuao de Washington, vale notar o fim da
poltica de cotas e a busca permanente por um equilbrio entre os trs objetivos
que no necessariamente confluem: preservar e ampliar as reservas internas o que
exige que o preo do petrleo esteja acima do custo de produo no territrio dos
Estados Unidos; garantir o abastecimento externo; e garantir, para suas empresas,
o acesso s reservas de petrleo fora dos Estados Unidos o que alcanado mais
facilmente quando os preos esto baixos e, por isso, os Estados exportadores e as
companhias nacionais menos eficientes perdem poder de barganha.
No que diz respeito OPEP, vale destacar o papel da Arbia Saudita,
aliada estratgica dos Estados Unidos, convertida em ofertante de ltima instncia em funo da quantidade de reservas que sua empresa nacional controla,
dos baixos custos de sua produo e de sua capacidade tcnica de aumentar e
diminuir a quantidade de petrleo no mercado em curto espao de tempo.6
Malgrado os preos altos, intensificados por crises polticas, como as
que deflagraram os dois choques do petrleo a Guerra de Outubro de
1973 e a Revoluo Iraniana de 1979. O impacto inflacionrio da elevao
do preo do petrleo levava a queda das taxas de crescimento e at estagnao, que foravam a contrao da demanda nos momentos de alta do preo.
O que de alguma forma segurou os preos at a metade da dcada de 1980
foi a poltica de cotas de produo da OPEP, garantida pelo papel de swing
producer desempenhado pela Arbia Saudita, que aumentava e diminua a
produo para que o preo almejado fosse alcanado.
5. Informaes compiladas em EPE (2008).
6. Sobre o papel da Arbia Saudita como ofertante em ltima instncia, ver Yergin (2008b) e Torres Filho (2007).
446
O esforo saudita, entretanto, esbarrou nos freeriders: exportadores dos campos que ganharam viabilidade em meio ao ciclo altista da dcada de 1970 Mar
do Norte, Golfo do Mxico, e em vrios momentos a Rssia , e que no faziam
parte da OPEP, beneficiando-se da poltica da organizao, na medida em que
ganhavam fatias de mercado sem baixar muito os preos.
Em 1985, a capacidade ociosa da Arbia Saudita chegou a 80%, com sua
receita tendo cado de U$ 119 bilhes para U$ 20 bilhes em apenas quatro anos.
Foi ento que Riad decidiu inverter sua estratgia, de modo a retomar o market
share: a ideia era colocar como prioridade a defesa do volume de produo e no os
preos, adotando os netback deals acordos em que os preos a serem pagos pelo
petrleo acompanham o mercado vista de derivados, com a subtrao de uma
margem que remunere os custos ao longo da cadeia, fazendo que transportadores,
revendedores, distribuidores e refinadores tambm ganhassem com volumes crescentes, pouco se interessando com a queda nos preos (YERGIN, 2008b).
Com isso, produziu-se o contrachoque de 1986, que levou os preos do
barril a U$ 11.50. Logo, os Estados Unidos e os outros produtores de mais
alto custo decidiram negociar com a Arbia Saudita e com os demais exportadores de baixo custo. Estabeleceu-se, ento, um acordo entre os pases da
Agncia Internacional de Energia (AIE) International Energy Agency (IEA)7
e a OPEP, em que se previa a manuteno de uma poltica de flutuao
suja, na qual os pases atuariam no sentido de garantir o preo do barril
dentro de uma banda que tinha um piso (U$ 15.00) e um teto (U$ 18.00).
Para o contexto da poca, o piso era alto o suficiente para garantir a
produo americana, e o teto era baixo o bastante para auxiliar as polticas
de combate inflao e para pressionar por uma desvalorizao dos direitos
de propriedade da terra dos Estados exportadores condio fundamental
para que as companhias internacionais de petrleo pudessem ter maior margem de manobra em seus intentos de incluir reservas em seus inventrios.
Essa presso foi fundamental para que se deflagrasse na indstria
petrolfera a tendncia liberalizante das dcadas de 1980 e 1990, quando
ocorreram privatizaes, aberturas ao capital estrangeiro, flexibilizao de
monoplios estatais e diminuio de impostos, taxas e royalties.8
De modo geral, depois da primeira Guerra do Golfo (1990), at 1998, as
flutuaes ocorreram nos padres estabelecidos. Entretanto, nesse ltimo ano,
o preo do barril de petrleo despencou para U$ 9.39, em funo da crise asi7. Instituio criada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em 1974, como resposta atuao da OPEP e ao embargo realizado pelos pases rabes.
8. Ver a esse respeito em Mommer (1999, 2000) e Pinto (2008).
447
tica, do aumento das exportaes russas e da imploso momentnea da estrutura

cooperativa da OPEP, com os pases membros, no af de aumentar sua fatia de
mercado, tendo produzido alm de sua cota (TORRES FILHO, 2007).
Com exceo desse interregno de 1998, foi s a partir dos anos 2000
que os preos do petrleo voltaram a sair do controle dessa vez, para cima.
Em 11 de julho de 2008, o preo do barril (Brent) chegou a atingir a marca
de U$ 143.90. Entre 1999 e 2008, a diferena entre o piso e o teto dos
preos chegou a indicar aumento de mais de 1.200%, enquanto a mdia do
perodo registrou um aumento de mais de 400% (SERRANO, 2008).
A explicao mais comum para esse aumento to brutal dos preos do petrleo
est vinculada supostas transformaes estruturais no lado da demanda, uma vez
que haveria alta e crescente intensidade no uso de metais e energia por parte de
economias gigantes China e ndia que se industrializam e se urbanizam. Seria,
portanto, uma manifestao do que alguns analistas chamam de superciclo de commodities. No entanto, como demonstrou Serrano (2008), embora o consumo das
duas grandes economias asiticas tenha crescido muito, tal fato ocorreu a partir de
uma base relativamente pequena. Veja-se que enquanto a China respondeu em 2007
por 8% do consumo mundial de petrleo, a ndia respondeu por 3% (EPE, 2008).
Isso no significa subestimar o papel que as demandas Chinesa e Indiana
tero na futura dinmica do setor energtico e do petrleo e gs em especfico.
Outra explicao comum, mas que d mais ateno para o lado da
oferta, a do Pico Mundial de Hubbert, ou seja, a que vincula a oferta
mundial com o funcionamento de um poo de petrleo, em que a produo aumenta a taxas crescentes at chegar metade do contedo do poo,
quando ento comea a decrescer, at acabar. Para quem defende essa tese, se
teria alcanado o pico recentemente, o que faria que, nos prximos anos,
houvesse uma reduo no nvel mundial de reservas. Segundo Serrano (2008,
p. 150-151), essa explicao encerra grandes dificuldades lgicas e histricas:
A primeira objeo evidente a de que, assim como a vida de uma floresta no
tem por que ser igual de uma rvore, no faz muito sentido achar que a curva de
produo do mundo ter o mesmo formato da curva de um poo [...] Assim, as
mesmas iniciativas mencionadas anteriormente podem ser lidas no sentido oposto;
mesmo com todo o consumo mundial que existiu at hoje, ainda no houve uma
reduo das reservas mundiais conhecidas e provadas de petrleo (outras estimativas
mostram um grande aumento das reservas conhecidas). O outro problema com a
tese do pico histrico: h dcadas se estima que o pico vir nos prximos anos e
isto at hoje no ocorreu. Como o petrleo uma fonte de energia no-renovvel,
bem possvel e provvel que algum dia o petrleo v de fato ficar mais escasso no
sentido geolgico. O ponto mais fraco do argumento dos que defendem a tese do
448
pico mundial como explicao para o aumento do preo do petrleo no , portanto, a questo da finitude dos recursos naturais no-renovveis (que no precisa
vir associada com a curva de produo mundial bem comportada). O ponto a
curiosa f de seus adeptos na eficincia do mercado internacional de petrleo, onde
decises descentralizadas de produtores e pases individuais ocupados com suas
prprias estratgias econmicas e geopolticas milagrosamente incorporariam em
seus preos os custos da eventual exausto da disponibilidade mundial de petrleo.
Uma anlise mais detida da situao atual indicaria que os preos altos
tm uma correlao com limitaes do lado da oferta (EPE, 2008)9 no em
funo de limites geolgicos, mas econmicos e polticos. A especificidade
da indstria de petrleo justamente fugir dos conceitos tradicionais que
tratam de explicar a relao entre custo e preo. Ao mesmo tempo,o conceito
de esgotamento est estritamente ligado relao custo/preo, ou seja, um
determinado nvel de preos necessrio para ampliar a oferta potencial.
So trs os fatores bsicos capazes de explicar o perodo de preos altos da
dcada de 2000: 1. fases alternadas de investimentos e preos, dado o carter
preo-inelstico da oferta de petrleo no curto prazo; 2. geopoltica; 3. financeirizao dos mercados de commodities.
1. Fases alternadas de investimentos e preos
De acordo com esse ponto, a restrio da oferta estaria vinculada aos baixos investimentos do passado recente, quando a produo era alta em relao
demanda e os preos se encontravam em patamares baixos. Logo, no incio
do movimento contrrio, o perodo do superspike, dada a inrcia temporal entre
as decises de investimento em explorao/produo e sua operacionalizao, a
demanda rapidamente ocupa a capacidade ociosa, de modo a gerar forte volatilidade e tendncia geral de preos em alta.
2. Geopoltica
Vrios so os elementos que contribuem para evitar uma elevao mais sistemtica da oferta de petrleo. Antes de tudo, importante considerar que h um
declnio da produo de relevantes produtores no OPEP: Reino Unido (mdia
de -7,7% a.a.), Noruega (mdia de -5,9% a.a.), Mxico (mdia de -2,1% a.a.)
e Estados Unidos (mdia de -1,8% a.a.) (EPE, 2008). Ademais, novas reas de
fronteira, como o Mar Cspio e a Costa Oeste Africana, esto sendo colocadas em
operao em ritmo bem mais lento do que o esperado.
Cabe destacar o papel que exercem as empresas petroleiras nacionais, conhecidas pelo acrnimo em ingls National Oil Company (NOC). A interveno estatal
9. Entre 2003 e 2007, enquanto a demanda mundial cresceu em mdia 1,9% ao ano (a.a.), a oferta cresceu apenas 1,4%.
449
como poltica para apropriao de parte da renda petrolfera comeou com a nacionalizao do petrleo no Mxico em 1938 e com a criao da Pemex, voltou na
dcada de 1970, e sofreu um novo impulso nos ltimos anos com o aumento dos
preos internacionais. Na primeira dcada do sculo XXI, mais de 85% das reservas
mundiais de petrleo se encontra sob o controle de empresas estatais ou semiestatais, como na Rssia) e, no contexto da OPEP, essa participao se aproxima dos
100% (BAKER III, 2007). Essas empresas administram seus recursos energticos
a partir de interesses que nem sempre coincidem com as prioridades do mercado
internacional e dos pases mais desenvolvidos. As NOCs, como agentes das polticas
pblicas traadas pelos respectivos governos, geralmente, buscam outros objetivos
alm de maximizar a extrao e os lucros, tais como a redistribuio da renda nacional, a gerao de receitas fiscais e a promoo do desenvolvimento.
Exemplo disso o aumento da presena estatal na gesto Vladimir Putin, em
2000, uma poltica agressiva de reestatizao das empresas de petrleo e gs que
haviam sido privatizadas aps a dissoluo da Unio das Repblicas Socialistas
Soviticas (URSS). Entre outras iniciativas que desagradaram os governantes
ocidentais, Putin obrigou empresas estrangeiras, como a Shell e a BP, a vender
companhia semiestatal Gazprom grande parte das suas aes nos projetos de
explorao de petrleo e gs na Sibria. Os crticos ocidentais argumentavam que,
ao agir dessa maneira, o governo russo bloquearia os investimentos necessrios
para ampliar sua produo de combustveis (SCHUTTE, 2010).
A respeito do fenmeno do avano das NOCs, o jornal ingls Financial Times
lanou em 2007 a nova lista de sete irms: Aramco (Arbia Saudita), Gazprom
(Rssia), CNPC (China), NIOC (Ir), PDVSA (Venezuela), Petrobras (Brasil)
Petrons (Malsia).10 Diante desta realidade os Estados Unidos definiram sua estratgia oficial para o setor: o documento National Energy Policy (Poltica Nacional
de Energia), divulgado em maio de 2001, pelo governo do presidente George W.
Bush e em vigor at hoje, ao menos no que refere s suas implicaes para a poltica
externa.11 O pas passou ento a se guiar pelo que Klare (2004) denominou de
estratgia da mxima extrao. Trata-se, na essncia, de um esforo de longo prazo
das autoridades americanas em ampliar seu controle sobre as reservas de hidrocarbonetos existentes no exterior ou, ao menos, persuadir os governos dos pases
dotados de recursos energticos a permitir os investimentos estrangeiros necessrios
para aumentar a produo e expandir as exportaes (KLARE, 2004, p. 83).
10. HOYOS, Carola. The new seven sisters: oil and gas giants that dwarf the west`s top producers. Financial Times, 12/03/2007.
11. THE WHITE HOUSE. Reliable, Affordable, and Environmentally Sound Energy for Americas Future Report of the
National Energy Policy Development Group., Washington, 2001, http://www.netl.doe.gov/publications/press/2001/
nep/forward.pdf. Esse documento tambm conhecido como Relatrio Cheney, por ter sido elaborado sob a coordenao do ento vice-presidente dos Estados Unidos, Dick Cheney. As novas propostas para a poltica energtica
do pas, apresentadas pelo presidente Barack Obama no incio de 2009 e em tramitao no Senado, envolvem principalmente questes relacionadas com eficincia energtica e adoo de fontes renovveis de energia, sem alterar os
objetivos de poltica externa formulados no governo de George W. Bush.
450
A estratgia da mxima extrao tem como foco principal o Golfo Prsico,

onde se concentram dois teros das reservas comprovadas de petrleo12 (grfico 2).
Mas as implicaes geopolticas da valorizao dos hidrocarbonetos vo muito
alm dos conflitos no Oriente Mdio. Estas tm a ver com a ideia de que a busca
de segurana energtica por parte dos principais players implica uma corrida
mundial pelo controle das fontes de energia. Morse (2003-2004) argumenta
neste contexto que, o comrcio de petrleo ocorre nos marcos de um mercado
global integrado, tornando-se menos relevante o controle poltico direto sobre
os pases produtores ou a nacionalidade das empresas que exploram os recursos
energticos. J os autores que alertam para o risco de conflitos interestatais por
energia enfatizam o papel da China na busca do acesso direto a reservas de petrleo e gs natural por meio de contratos com governos estrangeiros e da presena
de empresas petroleiras chinesas, todas elas estatais, em projetos de explorao em
um grande nmero de pases, especialmente na frica.13 Segundo o BP Statistical
Review of World Energy 2009, o continente responsvel por 12,4% da produo
mundial de petrleo e 7% de gs. Com baixa demanda para o consumo interno,
a maior parte da extrao voltada para a exportao. O desafio dos governos
africanos transformar oportunidade em sucesso, rompendo com um histrico
secular de espoliao dos recursos por potncias externas e revertendo os lucros
para a transformao definitiva dos padres econmicos e sociais.
Quanto a Rssia, este pas tem grande importncia estratgica como ator
geopoltico, que ocupa o epicentro do cenrio energtico na Eursia. O pas
separa geograficamente a Europa da sia, possui enormes quantidades de
recursos fsseis e controla a maioria das rotas construdas no perodo sovitico.
Sua posio como principal fornecedor de gs natural para a Unio Europeia
e seus vnculos polticos com as ex-repblicas soviticas aumenta sua margem
de influncia. Em particular, os recursos dos pases do Mar Cspio so vitais
para a Rssia. Manter em seu territrio as rotas de distribuio, reforando a
dependncia logstica destes pases o segredo para sua permanncia no jogo.
No mdio prazo, a Rssia poder vir a ser uma grande fornecedora de gs e
petrleo para China, Japo e outras naes asiticas (KLARE, 2008, p. 88).
Mas no se pode esquecer o potencial inexplorado das reservas de
petrleo nas reas de jurisdio na costa dos Estados Unidos. No razovel
imaginar que somente consideraes ambientais possam explicar a estratgia de no explorao por parte dos Estados Unidos, embora a catstrofe
com a explorao do BP no Golfo do Mxico, em meados de 2010, deva
influenciar o debate a respeito desta opo ainda por muito tempo.
12. De acordo com a edio de 2009 do BP Statistical Review of World Energy, a Arbia Saudita possui em suas reservas 264 bilhes de barris de petrleo; o Ir, 138 bilhes de barris; e o Iraque, 115 bilhes de barris.
13. Ver, entre outras, as j citadas obras de Klare.
451
Contudo, a produo de petrleo tende ficar cada vez mais dependente

das polticas estabelecidas pelos pases membros da OPEP. De acordo com
a AIE, a parcela da Organizao na produo total deve subir de 44% para
51% nos prximos 20 anos, (IAE, 2008), o que tem muitas implicaes.
O grfico 2 mostra a concentrao das reservas conhecidas em 2009 nos
pases produtores do Oriente Mdio, todos membros da OPEP.
GRFICO 2
Distribuio mundial das reservas comprovadas de petrleo

sia Pacfico
3,3%
merica do Norte Amrica do Sul e

Central
5,6%
9,8%
frica
10,0%
Europa & Eursia

11,3%
Oriente Mdio
59,9%
Fonte: BP (2009).
Como se sabe, a lgica dos exportadores da OPEP obedece a objetivos que

no necessariamente se coadunam com a das companhias petrolferas internacionais e com a dos pases importadores. Ao definirem suas estratgias de explorao/produo com base nas perspectivas de maximizao da renda petroleira
no curto, no mdio ou no longo prazo, os grandes exportadores de leo barato
promovem cenrios de preos e de quantidade ofertada diferentes daqueles
objetivados pelos outros players da indstria. Alm disso, muitas de suas companhias nacionais de petrleo, detentoras das grandes reservas, padecem de
restries financeiras e tecnolgicas que limitam os investimentos, porquanto
tenham que disputar recursos com os Tesouros de seus respectivos Estados
nacionais, limitando as possibilidades de expanso mais rpida da oferta.
Recentemente, a organizao passou a atuar de forma mais incisiva, rearticulando e reorientando suas estratgias. Diante da queda dos preos em 1998,
os pases membros, encabeados pela Venezuela e pela Arbia Saudita, decidiram
definir novas cotas e efetivamente as respeitar. Iniciou-se, ento, um processo de
452
diminuio da capacidade ociosa produtiva planejada e foi estabelecida, junto

com a AIE, nova banda de preos, cujo teto era U$ 28.00 e o piso U$ 22.00
(PINTO, 2008) (grfico 3). Com a nova poltica sendo implementada, de 1999
para 2000, a capacidade ociosa mundial de petrleo diminuiu de 5 milhes de
barris dirios para 3,1 milhes, alcanando, depois de nova elevao nos dois anos
seguintes, 1,8 milhes em 2003 e 1 milho em 2004 (EPE, 2008).
No se pode subestimar, entretanto, o papel que a poltica de segurana
energtica dos Estados Unidos teve nesse processo: at 1998, a estratgia era estimular a Arbia Saudita a manter uma grande margem de capacidade produtiva
ociosa planejada, de modo a impedir que os preos crescessem para alm do baixo
patamar da banda estabelecida no primeiro acordo AIE/OPEP. Entretanto, com
a queda excessiva dos preos em 1998 e a disposio poltica interna americana
de explorar os campos de altos custos de produo do Golfo do Mxico e do
Alaska, optou-se, em Washington, por favorecer uma restrio da oferta mundial
(SERRANO, 2008). Por isso, o pas atuou em duas frentes: pressionou Riad para
diminuir os novos investimentos e, por paradoxal que seja, estimulou as iniciativas de Caracas para restabelecer a confiana entre os pases membros da OPEP.
De qualquer modo, de l para c, os membros da OPEP mudaram de
estratgia algumas vezes: at 2003, decidiram que sua oferta deveria acompanhar a demanda incremental, de modo a evitar que os preos ficassem por muito
tempo fora da banda. A partir de ento, e at meados de 2007, a estratgia
passou a ser outra, j que os grandes exportadores permitiram que a demanda
incremental fosse suprida pelos produtores marginais,14 contribuindo para forar os preos para muito acima da banda. Quem liderou esse movimento foi a
Arbia Saudita, que pouco expandiu sua capacidade de produo entre 2003 e
2006, promovendo nova diminuio da capacidade ociosa.15
A situao s se alterou novamente a partir de 2007 e 2008, quando, em face
das evidncias de queda da demanda e de perspectiva de investimento em fontes
alternativas, Riad decidiu ampliar seus investimentos em explorao e produo,
objetivando aumentar a capacidade ociosa e retomar a condio de produtor
swing de petrleo. O objetivo dos sauditas tentar promover um preo de longo
prazo que equilibre a rentabilidade dos investimentos presentes com a valorizao
14. Denomina-se produtor marginal o produtor que equilibra o mercado na margem, i.e., aquele que oferta os ltimos volumes requeridos para igualar a oferta e a demanda de mercado. De acordo com a racionalidade econmica, em
geral, tal produtor tem custos maiores que os anteriores, o que implica no aumento do preo de mercado quando sua
oferta adicional requerida para equilibrar oferta e demanda. Ressalte-se que, no mercado de petrleo, h produtores
da OPEP (sobretudo, a Arbia Saudita) que poderiam atender a demanda a custos mais baixos que o produtor marginal
atual (leos extra-pesados canadenses). Todavia, faz parte da estratgia dos pases da OPEP permitir que o atendimento da demanda adicional seja feito pelo produtor de maior custo, de tal forma que os pases membros da Opep, com
menor custo, se apropriem da renda econmica (ricardiana) gerada no mercado (EPE, 2008, p. 44).
15. Sobre o papel da capacidade ociosa e sua relao com os preos, ver Fattouh (2006, 2007); Al-Soof, (2007) e EPE (2008).
453
futura das reservas, ou seja, um preo que seja alto o suficiente para garantir
recursos extraordinrios para a empresa estatal e o oramento nacional, e baixo o
suficiente para impedir a substituio do petrleo por outros tipos de energticos.
GRFICO 3
Capacidade ociosa da OPEP

(Em b/d)
6
5
('000 b/d)
4
3
2
1
0
2005
2006
2007
2008
2010
Fonte: Oil Market Intelligence.
3. Financeirizao do mercado de commodities

O terceiro fator bsico apontado como um dos causadores da elevao dos
preos do petrleo nos anos 2000 o da financeirizao dos mercados de commodities, que permitiu que o petrleo assumisse funo similar a de reserva de
valor (ativo financeiro).16
Com as desregulamentaes financeiras no mercado americano no
incio desta dcada, tornou-se possvel a realizao de aplicaes nos
mercados futuros praticamente sem limites ou controles. Logo, no
demorou ara que muitos aplicadores buscassem a valorizao financeira
na arbitragem entre preo de petrleo presente e futuro. A relao de
papis de petrleo negociada no NYMEX para cada barril de petrleo
vendido no mercado aumentou de 6 para 18 nos ltimos cinco anos.
Em outras palavras, pode-se dizer que no incio de 2008 j existia, para
cada barril fsico de petrleo negociado, o volume de 18 barris de
papel no mercado de futuro. OPEC, 2008 apud EPE (2008, p. 31).
16. Ver a esse respeito EPE (2008).
454
Isso, somado s diminuies nas taxas de juros e aos estouros das bolhas
da NASDAQ (2000) e do Subprime (2007), tem estimulado a transferncia
dos fundos de investidores institucionais para mercados com maiores taxas de
retorno e grande liquidez (SERRANO, 2008). No por acaso, os perodos de
aumento mais drstico nos preos seguiu ao estouro das bolhas. De todo modo,
percebe-se que a maior articulao do mercado de petrleo com a ciranda financeira prolonga e intensifica os ciclos dos preos, aumentando sua volatilidade.
O que mais chama ateno, entretanto, nesse perodo de preos altos,
a falta de elasticidade da demanda com relao aos preos, que contrasta
amplamente com a queda da demanda que seguiu aos dois choques da
dcada de 1970. A principal explicao para esse fenmeno que, antes,
a substituio se deu porque o petrleo era mais importante em outros
setores, que no o transporte setor que tem alternativas limitadas para a
substituio da gasolina e do diesel. Em 1973, 45,4% do consumo final de
derivados do mundo ocorria no setor transportes, contra 19,9% na indstria, 23,2% em outros setores (agricultura, servios e residencial), e 11,5%
em uso no energtico. J em 2006, 60,5% do consumo final de derivados
no mundo ocorria no setor transporte, contra 9,5% na indstria, 13,5% em
outros setores e 16,5% em uso no energtico (AIE, 2008) (EPE, 2008).
Outro fator que tambm contribuiu para que a substituio no fosse
relevante foi a existncia de renncia fiscal ou subsdio aos preos dos
combustveis em vrios pases, sobretudo os da sia, Oceania e do Oriente
Mdio, onde tem se concentrado a demanda incremental por petrleo nos
ltimos anos. Isso fez com que a elevao no preo internacional do petrleo levasse a aumentos proporcionalmente muito menores nos preos para
o consumidor final. 17
17. Idem, ibidem.
455
MAPA 1
Preos de revenda de combustveis na sia, Oceania e Oriente Mdio

novembro de 2006
(Centavos de U$/1)
Fonte: GTZ (2007 apud EPE, 2008).
A depreciao do dlar em relao s outras moedas tambm foi um fator

relevante, na medida em que tornou menos intensos os aumentos dos preos
referenciados em dlar em moedas locais. Entre 2001 e 2007, a elevao do
preo do petrleo em dlar foi de 179,1%, contra 82,4% em euro, 156,4% em
Yuan, 144% em rublo e 133% em real. Chodzicki, 2008 apud (EPE, 2008).
O fato que, de acordo com as projees da AIE (2008), de 2006 a 2030,
a perspectiva a de que o consumo de petrleo cresa a uma taxa anual de 1%.
Como a demanda total por energia deve crescer a um ritmo superior, em torno
de 1,6%, estima-se que a participao do petrleo na oferta total de energia deve
cair de 34% para 30%, mantendo-se, portanto, num em patamar muito elevado,
a despeito das perspectivas de continuidade de preos altos.
456
Durante esse perodo (2006-2030), as energias renovveis sero as que tero

uma taxa anual de crescimento maior (7,2%), ampliando sua fatia na oferta
total de energia de 1% para 4%. Em seguida, vem o carvo, com uma taxa de
crescimento de 2% a.a., e com uma ampliao de sua fatia na oferta total de
26% para 29%. A oferta de hidroenergia tambm deve subir 2% a.a., de modo
a guindar sua participao relativa para 14%. O gs, por sua vez, deve apresentar
um crescimento na oferta de 1,8% a.a., aumentando sua participao para 22%
do total ofertado em 2030. A energia nuclear apresenta uma perspectiva de queda
na oferta total de energia de 6% para 5%, entretanto, dada a reavaliao que se
tem feito sobre o papel desta para combater as mudanas climticas, seu futuro
incerto, podendo, inclusive, crescer consideravelmente.
3 BRASIL COMO POTNCIA NA GEOPOLTICA DO PETRLEO
As primeiras tentativas de extrao de petrleo no Brasil ocorreram no sculo XIX,

ainda durante o perodo imperial. Apesar disso, foi s a partir da dcada de 1930,
que o debate acerca do leo negro entrou com fora nas macropautas polticas do
pas. De modo geral, pode-se afirmar, que foram dois os principais motivos para
que isso ocorresse. Em primeiro lugar, desde a Primeira Grande Guerra (19141918), o petrleo afigurava-se como o bem que dava origem ao combustvel mais
eficiente para mover os meios de destruio. Logo, em um momento marcado pelo
acirramento dos conflitos internacionais, a garantia do abastecimento converteuse em um problema no apenas econmico, mas poltico-militar. Em segundo
lugar, houve mudanas estruturais na economia brasileira, com o eixo dinmico
deslocando-se para a indstria, que pressionava a demanda por bens energticos.
Com isso, a poltica petrolfera brasileira foi concebida de forma a dar conta
do binmio segurana-desenvolvimento, que se expressou de forma bastante
clara com o lanamento dos Decretos-Lei nos 395/1938 e 539/1938, que criaram, respectivamente, a regulamentao das atividades da indstria petrolfera e
o Conselho Nacional do Petrleo (CNP). Em funo do carter eminentemente
nacionalista, da regulamentao e da Constituio Federal de 1937, que impedia a explorao de petrleo por no brasileiros e da atuao do general Horta
Barbosa, primeiro presidente do CNP, forte defensor da atuao do Estado nos
negcios petroleiros, as Companhias Internacionais de Petrleo CIP passaram
a se articular no sentido de impulsionar um novo marco legal para a indstria do
petrleo, que no restringisse as possibilidades de atuao do capital estrangeiro.
Em 1943, a ascenso do coronel Joo Carlos Barreto condio de presidente do
CNP antecipou a guinada liberalizante aps a Segunda Guerra Mundial.
Reticente ao controle da poltica petrolfera pelo Estado, o coronel Joo Carlos
defendia a ampla participao da iniciativa privada, tanto nacional como estrangeira. Esta ltima, em particular, teria na concepo de Barreto, muito a acrescentar,
457
porquanto dispusesse de recursos, de experincia e de meios para bem conduzir a

explorao, o refino e a distribuio do petrleo. Foi nessa gesto do CNP que, se
concederam reas para a explorao de petrleo para empresas organizadas no Brasil,
mesmo que constitudas por capitais estrangeiros, o que s aconteceu em funo da
aprovao de uma emenda Constituio de 1937. Na Constituinte de 1946, essa
concepo de poltica petrolfera terminou por prevalecer. Permitiram-se concesses
para companhias oriundas de outros pases, desde que organizadas no Brasil. Um ano
mais tarde, o presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1951) instituiu a Comisso de
Anteprojeto da Legislao do Petrleo, da qual deveria resultar a elaborao do Estatuto
do Petrleo, que regulamentaria os dispositivos constitucionais sobre o assunto.
Por permitir a entrada do capital estrangeiro na indstria petrolfera brasileira,
o estatuto proposto pela comisso galvanizou a oposio dos nacionalistas, que se
organizaram em torno do Centro de Estudos e Defesa do Petrleo e da Economia
Nacional, em uma campanha cujo lema era O Petrleo nosso, e que defendia o
monoplio estatal sobre a indstria. Argumentava-se que dada uma relao prmio/
risco desfavorvel aos investimentos no segmento upstream,18 em funo das condies
das bacias sedimentares brasileiras, as CIP no tinham interesse em produzir petrleo
no pas, mas em seguir atuando e se expandindo no segmento downstream,19 utilizando,
para tanto, o petrleo importado. Logo, apenas uma companhia estatal verticalmente
integrada poderia aumentar consideravelmente a produo nacional de petrleo, na
medida em que estivesse disposta a distribuir os riscos e os custos de modo a conseguir
um risco/custo mdio que pudesse compensar o diferencial dos segmentos.
A dinmica criada pela bem-sucedida campanha permitiu que fosse aprovada, durante o segundo governo de Getlio Vargas, a Lei no 2004/1953, que
declarou o monoplio da Unio sobre a pesquisa; a lavra; o refino e o transporte
de petrleo, gs e seus derivados, constituindo, ainda, a Petrobras, sociedade por
aes de economia mista,20 e com controle acionrio do governo federal, que
deveria executar o monoplio sobre aquelas atividades em nome da Unio.
O grande objetivo da Petrobras, quando de sua criao, era garantir a autossuficincia nacional, ou seja, a ampliao da oferta de petrleo, gs e derivados, de
modo que a demanda interna pudesse ser atendida sem a utilizao das escassas
divisas do pas. Entretanto, a persecuo de tal objetivo defrontava-se com obstculos considerveis, como as condies geolgicas das bacias terrestres brasileiras
e o boicote das CIP, que retaliavam as empresas que poderiam fornecer mquinas,
equipamentos, servios e tecnologia para a Petrobras. Esse cenrio, somado baixa
18. Explorao e produo.
19. Refino, transporte, distribuio e comercializao dos derivados.
20. Embora fosse uma sociedade por aes de economia mista, no poderiam fazer parte do quadro de acionistas as
empresas estrangeiras e os brasileiros natos ou naturalizados casados com estrangeiros.
458
dos preos internacionais do petrleo nas dcadas de 1950 e 1960, em funo da

reduo da capacidade do cartel das sete irms de controlar os excedentes de
oferta de petrleo diante da concorrncia do petrleo sovitico, do surgimento
de novos pases produtores e da ao agressiva das companhias independentes,
levaram a empresa optar por concentrar seus esforos na expanso do parque de
refino, entendido como elo central da verticalizao petrolfera.21 Do ponto de
vista da capacidade tecnolgica, a estatal brasileira aproveitou a emergncia das
independentes para romper o cerco levantado pelas CIP, assinando convnios de
cooperao e de transferncia de tecnologia com os novos atores que se fortaleciam.
No governo do presidente Joo Goulart, em 1963, o monoplio estatal foi
estendido s importaes de petrleo e derivados, que at ento eram atividades
abertas iniciativa privada. As vantagens dessa medida logo se manifestaram:
a centralizao das importaes em uma grande empresa aumentava o poder
de negociao da mesma, que conseguia preos de compra mais vantajosos.
Enquanto as refinarias privadas compravam o barril de petrleo por US$ 2.48,
a Petrobras passou a fazer o mesmo por US$ 2.21 (ODELL, 1968). Alm disso,
a deciso acrescentava um fator de escala nas operaes, permitindo a adoo de
uma poltica unificada de transportes. Ao fim e ao cabo, o pas economizava divisas e aumentava sua margem de manobra frente s companhias internacionais.
Instaurado o regime militar, a Petrobras aprofundou a poltica que deixava
em segundo plano os investimentos em explorao e produo. Para tanto, foi fundamental a reforma administrativa de Hlio Beltro (Decreto-Lei n no 200/1967),
que conferiu maior autonomia s empresas estatais. Sem sofrer tanta presso das
autoridades governamentais, a Petrobras pde optar pelo seu fortalecimento por
meio do desenvolvimento dos setores de refino e distribuio. A partir de 1967,
quando se inaugura o chamado milagre econmico brasileiro, os investimentos
em explorao e produo diminuram de forma considervel, saindo do patamar
de 52,5% dos investimentos totais da empresa, para alcanar o de 24,2% em 1971.
Com isso, houve a estagnao da produo interna de petrleo e o aumento da
dependncia do produto importado. Malgrado esse efeito, a Petrobras se fortaleceu, j que privilegiou a expanso dos setores mais rentveis, o que foi importante
para permitir o autofinanciamento de seus projetos. Em pouco tempo, a empresa
passou a atuar, ainda, em atividades no garantidas pelo regime de monoplio,
para as quais foram criadas as seguintes subsidirias: Petroquisa (1967), para
petroqumica; Petrobras Distribuidora (1971); Braspetro (1972), para explorao
e produo no exterior; Interbras (1976), trading company; Petrofrtil (1976),
para fertilizantes; e Petromisa (1977), para extrao de cloreto de potssio.
21. O refino o elo central da cadeia [petrolfera], por ser esta atividade o piv viabilizador da estratgia de linha
reta da indstria, para a frente (transporte-distribuio de derivados, incluindo Nafta, produto bsico para viabilizar a
indstria petroqumica) e para trs (pesquisa-prospeco-produo) (ALVEAL, 1994, p. 89).
459
Em 1973, as transformaes no sistema financeiro internacional, a restrio da

capacidade ociosa dos principais produtores e a Guerra de Outubro deflagraram o
primeiro choque do petrleo, com o preo do petrleo tendo sido quadruplicado em
apenas trs meses, passando de pouco menos de US$ 3.00 para US$ 12.00 o barril.
O choque afetou diretamente o Brasil, criando constrangimentos ao processo
de crescimento econmico em curso. Como resposta, o governo brasileiro lanou
mo do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), que concentrava boa parte
de suas preocupaes na questo energtica. Nesse momento, na rea petrolfera,
trs decises ganharam relevo: i) a reorientao dos investimentos em explorao
e produo, privilegiando a plataforma martima, em funo das descobertas de
petrleo na Bacia de Campos, em 1974; ii) a instituio, em 1975, dos contratos
de prestao de servios com clusula de risco, primeiro ensaio de abertura da
indstria do petrleo para o capital externo, na medida em que permitia que a
Petrobras contratasse empresas estrangeiras para a explorao de petrleo. O objetivo alegado era acelerar a produo interna de petrleo; e iii) a intensificao
da atuao internacional da Petrobras, seja na explorao e produo em pases
exportadores (Braspetro), com o objetivo de aumentar a segurana no suprimento
externo de petrleo, seja na comercializao (Interbras), com a estatal utilizando
seu poder de grande compradora para impulsionar uma poltica de troca de produtos counter ou barter trade com os pases fornecedores, estimulando a entrada
dos manufaturados e das grandes empreiteiras brasileiras na Amrica do Sul, na
frica e no Oriente Mdio, o que ajudava aliviar as restries externas.
A partir de 1975, a Petrobras teve de enfrentar forte campanha antiestatizante, liderada por federaes patronais e por veculos de comunicao
influentes, contrrios expanso das estatais durante o regime militar. Embora
no fosse totalmente exitosa, a campanha logrou conseguir do governo a adoo de medidas que frearam os projetos de investimentos de boa parte das
estatais, uma vez que, restringiu as possibilidades de crdito do setor pblico
e privado nacional para elas (Resoluo no 445 do Banco Central e Resoluo
Presidencial de 29 de setembro 1977).22 Nesse mesmo perodo, instituiu-se
que a Petrobras deveria pagar imposto de renda com alquota de 30%, alm de
ter proibida a reteno da parte dos dividendos que devia Unio. Tratava-se
do incio do perodo de dificuldades para as empresas estatais, que se aprofundou durante as dcadas seguintes, na esteira dos acontecimentos que levaram
assuno de um novo iderio sobre a atuao do Estado na economia.
22. A Resoluo no 445 do Banco Central limitava os emprstimos para entidades controladas direta ou indiretamente pelo setor pblico para apenas 8% do total das aplicaes em moedas nacionais dos bancos de investimento.
A Resoluo Presidencial de 29 de setembro de 1977 proibia os ministrios de recorrer ao sistema financeiro privado
interno para financiar programas de investimento de rgos ou empresas a ele subordinados sem permisso prvia da
Secretaria de Planejamento. Ver Alveal (1994).
460
No final de 1979 e incio da dcada de 1980, logo aps o segundo choque

do petrleo, o aumento dos juros norte-americanos deflagrou a crise das dvidas
externas dos pases do Terceiro Mundo, o que repercutiu de maneira bastante
profunda em toda a Amrica Latina.
As empresas estatais brasileiras foram muito afetadas por esse novo quadro, j que: i) na dcada de 1970, com as baixas taxas internacionais de juros
reais (com clusulas de juros ps-fixados), e com as restries ao financiamento privado e pblico interno para as estatais, estas tomaram emprstimos
no exterior. Particularmente durante o II PND (1974-1979) as estatais foram
estimuladas a se endividarem diretamente no exterior j que o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) deixou de financi-las; e
ii) diante dos desequilbrios provocados pelos ajustes econmicos, os governos
lanaram mo das estatais como instrumento para estabilizao macroeconmica de curto prazo, sobretudo por meio da poltica de preos administrados.
A despeito disso, a Petrobras conseguiu superar o momento difcil sem
fragilizar sua estrutura. Trs fatores que pesaram a seu favor. Primeiro, a
grande capacidade de autofinanciamento: malgrado o choque dos juros, as
despesas com encargos financeiros subiram muito pouco no perodo 19801982, de 1,13% para 2,53% de seus gastos totais, o que contrastou com a
trajetria de outras estatais, como a Eletrobrs e a Siderbrs, em que o crescimento desses encargos foi, respectivamente, no mesmo perodo, de 29,5%
para 80,9% e de 10,9% para 48,5% (ALVEAL, 1994). Segundo, o carter
verticalmente integrado da estatal e a dinmica conglomerada do grupo
Petrobras: por controlar mais de 50 empresas em mbito nacional e internacional, envolvendo no apenas os segmentos upstream e downstream, mas
tambm as atividades das subsidirias, havia flexibilidade na defesa da taxa
de lucro,23 j que a queda de receitas de uma empresa poderia ser amortecida
pelo desempenho de outra. Terceiro, o xito no projeto de crescimento da
produo interna de petrleo: o aumento e a reorientao dos investimentos
em explorao e produo permitiram o rompimento com a estagnao da
produo interna, de modo a diminuir a importncia do petrleo importado na estrutura de custos e impedir excessos disfuncionais na poltica
contencionista de preos. 24 Logo, a Petrobras conseguiu legitimidade para
que o monoplio estatal fosse garantido pela Constituio Federal de 1988
(CF/88), que tambm estabeleceu o fim dos contratos de risco. Com isso,
qualquer mudana substancial nos marcos regulatrios da indstria do
petrleo passou a depender da aprovao de emendas constitucionais.
23. Idem.
24. Idem.
461
A eleio de Fernando Collor de Mello, em 1989, deu flego s medidas de liberalizao, privatizao e abertura, iniciadas no final do governo Jos
Sarney, durante a gesto de Mailson da Nbrega no Ministrio da Fazenda.
Em seu primeiro dia de governo, Collor editou a Medida Provisria (MP) no
155/1990, transformada, mais tarde, no Programa Nacional de Desestatizao
(PND). Conquanto no tenha manifestado a pretenso de privatizar as empresas de grande porte e prestgio, o programa sinalizava para uma tendncia que
se fortalecia rapidamente. Em 1991 e 1992, a Petrobras j se tornou alvo da
nova poltica. Dado o monoplio constitucional sobre as atividades tradicionais,
as subsidirias da empresa foram as primeiras afetadas: enquanto a Petromisa
e a Interbras foram comercialmente dissolvidas, as participaes nas empresas
das indstria de petroqumico e de fertilizantes foram includas no PND. Na
imprensa, j se aventava a possibilidade de privatizar a Petrobras. Para tanto, os
defensores dessa ideia argumentavam que o monoplio estatal deveria ser deixado de lado na Reviso Constitucional de 1993-1994. No obstante a presso
dos interessados, a reviso no alterou os termos da Constituio (LIMA, 2008)..
3.1 Lei do petrleo de 1997
Apenas nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) mudanas mais

profundas foram introduzidas. O presidente completou a abertura da indstria de
petrleo no Brasil e os defensores dessa poltica argumentavam que sozinha, e sem
aumentar sua capitalizao e eficincia em um ambiente competitivo, a Petrobras
no teria condies de realizar os investimentos necessrios em explorao e produo, dado o elevado custo relativo das atividades na plataforma martima.
importante destacar que, diferentemente do que ocorreu em outros setores de
infraestrutura, no houve uma poltica privatista radical da indstria de petrleo,
o que se deve ao seguinte: maior solidez da Petrobras vis--vis as demais empresas
estatais; as restries polticas e jurdicas; e ao carter tardio da abertura, quase
concomitante com a inflexo dos preos internacionais do petrleo, que haviam
chegado ao seu piso em 1998. No que diz respeito s restries polticas, cabe
ressaltar as negociaes que precederam a aprovao da Emenda Constitucional no
5, que, em novembro de 1995, alterou o Art. 177 da Constituio, estabelecendo
que a Unio poderia contratar empresas privadas para a explorao, a produo, o
refino, a importao, a exportao e o transporte de petrleo.
Quando das discusses sobre a emenda no Senado Federal, muitos parlamentares condicionaram o voto favorvel proibio da privatizao da Petrobras
(Emenda Ronaldo Cunha Lima). O lder do governo no Senado, entretanto,
rejeitou essa proposta. Diante do impasse, Jos Sarney, ento presidente deste
rgo, solicitou do presidente da Repblica que, antes da votao da emenda,
assumisse o compromisso por escrito de que, depois da votao, no iria promover
462
a privatizao da maior estatal brasileira. Em 9 de agosto de 1995, o presidente

da Repblica apresentou documento garantindo que o controle acionrio da
empresa continuaria com a Unio.
Posteriormente, foi aprovada a Lei no 9.478/1997, conhecida como a
Lei do Petrleo, que regula as atividades vinculadas ao petrleo e ao gs. Trs
pressupostos marcaram a elaborao da Lei: i) o petrleo s era estratgico para
os grandes produtores do Golfo Prsico; ii) os preos internacionais tendiam
queda; e iii) os custos de produo no Brasil eram relativamente altos. Nesse
sentido, o marco regulatrio de 1997 foi desenhado para garantir a participao do capital privado na explorao e remunerar as empresas que assumissem
os riscos exploratrios. Por isso, optou-se pelo estabelecimento de contratos de
concesso e de um regime fiscal relativamente favorvel aos investidores.
De acordo com a legislao brasileira de 1997, cabe Agncia Nacional de
Petrleo (ANP) organizar as licitaes em que as empresas interessadas concorrem pelos blocos disponveis.25 A seleo feita com base nas ofertas apresentadas pelas corporaes: i) o bnus de assinatura, valor em dinheiro oferecido
pelo bloco; ii) o programa exploratrio mnimo; e iii) o compromisso com a
aquisio de bens e servios na indstria nacional declarao contedo nacional. Ao fim do processo, a prpria ANP, em nome da Unio, celebrou o contrato
de concesso com a empresa vencedora. Nesse regime, a repartio da renda
gerada pelas atividades do segmento upstream est baseada em dois instrumentos
de poltica fiscal: os no contratuais e os contratuais. Os primeiros so os impostos Programa de Integrao Social (PIS) e Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social (Cofins), enquanto os contratuais so os pagamentos de
royalties (alquota varia de 5% a 10%), bnus de assinatura (varia de acordo com
o bloco exploratrio), participao especial sobre campos de grande volume de
produo ou de alta rentabilidade (varia de 10% a 40%) e pagamento pela ocupao de rea. Em 2010, estavam em operao 47 concessionrias de explorao
e produo: 17 nacionais e 30 estrangeiras. A que mais se destaca, porm, a
prpria Petrobras, na medida em que h uma preferncia por parte das empresas
de se unir estatal brasileira por meio de consrcios, compartilhando o risco e
aproveitando sua experincia na explorao e na produo, sobretudo off shore.
Impactada pelas mudanas de 1995 e 1997, a Petrobras tambm passou por
uma reestruturao considervel. Em 1998, ocorreu a chamada Rodada Zero
conjunto de negociaes realizadas aps a promulgao da Lei do Petrleo de
1997 para definir a participao da empresa aps a abertura do mercado de
explorao e produo: foram ratificados os direitos da estatal brasileira sobre
115 blocos exploratrios e reas em desenvolvimento, onde a empresa j tinha
25. Mais tarde rebatizada para Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis Lei no 11.097/2005.
463
realizado muitos investimentos. Um ano mais tarde, ocorreu a primeira grande

reforma estatutria da empresa, que alterou seus padres de governana: i) a
Diretoria Executiva passou a ser nomeada pelo Conselho de Administrao e
este pela Assembleia Geral de Acionistas; ii) foram eliminadas todas as restries deteno de aes ordinrias com direito a voto por minoritrios;
iii) os diretores executivos deixaram de pertencer ao conselho, o presidente do
conselho deixou de ser o presidente da companhia e o nmero de integrantes
deste foi reduzido de 12 para nove; e iv) ficou estabelecido o direito dos acionistas minoritrios elegerem um membro do Conselho de Administrao. Em
seguida, foram realizadas duas ofertas pblicas de aes ordinrias e preferenciais, com o objetivo de expandir a base de acionistas e capitalizar a empresa.
Em 2000, o governo federal ofereceu 179.636.300 aes ordinrias, de
um total de 634.168.418 aes da mesma natureza, equivalente a 28,48%, com
arrecadao para o Tesouro Nacional de R$ 7,2 bilhes em valores correntes.
O preo ficou em R$ 43,07 ou US$ 24.00 no exterior por lote de mil aes.
A valorizao das aes negociadas no mercado interno nos primeiros 30 dias
chegou a 50%, depois que o mercado tinha jogado para baixo o valor das aes
da Petrobras nos dias que antecederam ao leilo (IPEA, 2000). Pouco mais de
60% das aes foram vendidas no mercado externo. No ano seguinte, o BNDES
ofereceu 41.381.826 de suas aes preferenciais, de um total de 451.935.669
aes da mesma natureza.26 Com essas e outras mudanas, a participao da
Unio no Capital Social da empresa diminuiu de 47% para 32,2%, no perodo
que vai de 1992 a 2008, embora continue com controle majoritrio das aes
ordinrias, com direito a voto, em que o percentual da Unio diminuiu de 81%
para 55,7% no mesmo perodo. As aes da Petrobras se tornariam uma das
mais comercializadas na Bolsa de Nova Iorque e a empresa ocupou o posto de
empresa de maior valor de mercado do Brasil. O lucro lquido da companhia
passou de R$ 4,67 bilhes em valores constantes corrigidos pelo IGP-M de
2008 , em 2000, para R$ 33 bilhes em 2008. importante destacar que, no
Memorando de Poltica Econmica elaborado em funo do Acordo Stand-By
junto ao Fundo Monetrio Internacional em 1998-1999, o governo manifestou
sua disposio de vender o restante de suas aes no votantes na Petrobras.27
Em linhas gerais, avalia-se que o governo no alcanou seu objetivo em
funo do desgaste poltico gerado por outros programas de privatizao e
das mudanas no cenrio petrolfero internacional, com o incio da escalada
dos preos, a partir de 2001, tornando mais questionvel o argumento de
que a venda das aes seria o caminho para a capitalizao da empresa.
26. Disponvel em: <http://www2.petrobras.com.br/ri/port/InformacoesAcionistas/EvolucaoCapitalSocial.asp>.
27. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/fmi/fmimpe02.asp>.
464
As mudanas realizadas a partir da aprovao da Lei do Petrleo de

1997 tambm impactaram a atuao internacional da Petrobras. Na dcada
de 1970, a prioridade era garantir o suprimento, e os investimentos se concentraram no segmento upstream das grandes regies produtoras de petrleo
barato Oriente Mdio e frica do Norte e da Colmbia. Mais tarde, a
abertura de mercados para a obteno de tecnologia levou a empresa brasileira a iniciar suas atividades exploratrias no Mar do Norte e no Golfo do
Mxico (Estados Unidos). No fim da dcada de 1990 e incio da de 2000,
o que impulsionou a estratgia de internacionalizao da Petrobras no foi
a necessidade de suprimento nem questes tecnolgicas, mas a busca por
novas reservas, uma vez que as reservas brasileiras no seriam mais exclusivamente de sua responsabilidade. Ganhou relevncia, ento, os investimentos
na Amrica do Sul, em funo da proximidade geogrfica e da sinergia com
outros projetos, como o de integrao regional. Em 2002, a estatal brasileira
adquiriu a maior empresa de petrleo independente do subcontinente, a
argentina Perez Companc, o que permitiu que seus negcios se estendessem
para o Equador, o Peru e a Venezuela.
Na Amrica do Sul, depois de outras aquisies de menor porte e da
celebrao de acordos interempresas, a Petrobras s no atua na Guiana e
no Suriname (tabela 2). Das reservas privadas internacionais pertencentes
Petrobras, 75% encontram-se em seis importantes produtores da Amrica do
Sul Argentina, Bolvia, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela.
Recentemente, com a ascenso de governos cujo projeto de desenvolvimento implicou em alteraes nas polticas de abertura das indstrias de
hidrocarbonetos,28 a Petrobras tem se adaptado s novas condies, situao
que expressa um grande desafio para a empresa brasileira: atuar no sentido de
auxiliar os pases vizinhos na reconstruo de suas estatais, de modo a diminuir a assimetria de informao desfavorvel aos pases produtores e, com
isso, favorecer o alinhamento das operaes petrolferas com os interesses do
Estado hspede, reduzindo assim, os riscos de comportamento estratgico, o
que permite o restabelecimento dos nveis de confiana necessrios para os
investimentos em ativos especficos, ou seja, para mais integrao fsica entre
os pases (GHIRARDI, 2008). .Vale destacar que, em nenhuma outra regio
do mundo, a Petrobras tem atividades em tantas fases da cadeia produtiva.
28. Venezuela, Argentina, Bolvia e Equador.
465
TABELA 2
Presena da Petrobras na Amrica do Sul

Petrleo
Argentina
Explorao
Produo
Bolvia
Brasil
Gas Natural
Refino/
Processamento
Transporte
Comercial
Chile
Colmbia
Equador
x
x
Petroquimica e Fertilizantes
Argentina
Comercial Distribuio
Uruguai
Venezuela
Transporte
Paraguai
Peru
Distribui- Explorao
o
& Produo
Refino/
Processamento
Energia Eletrica
Explorao &
Produo
Processamento
Transporte
Comercial
Distribuio
Explorao
& Produo
Transmisso
Comercial
Distribuio
Bolvia
Brasil
Chile
Colmbia
Equador
Paraguai
Peru
Uruguai
Venezuela
Fonte: Petrobras (2009).

Elaborao prpria.
A partir de 2003, a Petrobras passou a atuar de forma mais ousada nas

disputas para aquisio dos blocos concedidos pela Unio. Ao analisar o perfil de
atuao da estatal nas oito primeiras rodadas de licitao organizadas pela ANP,
nota-se uma substancial diferena entre a poltica adotada pela empresa entre os
governos 1995-2002 e 2003-2009. No primeiro, a companhia adquiriu a concesso de 40,4% dos 88 blocos arrematados, enquanto no segundo ela conseguiu a
concesso de 62,43% dos 544 blocos arrematados.29
29. As informaes referentes aos resultados das rodadas podem ser encontradas na pgina eletrnica: <www.anp.gov.br>.
466
Em abril de 2006, no lanamento da P-50, a maior plataforma brasileira, o

pas comemorou a conquista da autossuficincia na produo de petrleo, alcanando o sonho que deu origem Petrobras (tabela 3).
TABELA 3
Dependncia externa de petrleo e seus derivados
(Mil m3/dia)
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Produo de
Petrleo (a)
179,3
201,4
211,9
238,4
246,8
244,6
272,3
287,6
291,4
288,1
Importao
lquida de
petrleo (b)
73,6
60,2
48,7
23,1
16,2
36,9
16,6
(1,2)
2,5
-3,9
Importao
lquida de
derivados (c)
30,7
23,2
7,2
5,0
-5,1
-11,1
-13,9
-9,0
-4,6
5,3
Consumo
aparente
(d) = (a) + (b)
+ (c)
283,7
284,8
267,7
266,4
257,9
270,3
274,9
277,4
289,3
289,5
Dependncia
externa
(e) = (d) - (a)
104,4
83,3
55,8
28,0
11,1
25,6
2,6
-10,2
-2,1
1,4
Dependncia
externa (e)/
(d) %
36,8
29,3
20,8
10,5
4,3
9,5
1,0
-3,7
-0,7
0,5
Fontes: ANP/SDP, conforme o Decreto no 2.705/1998, para os dados de produo de petrleo; Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior (MDIC)/ Secretaria de Comrcio Exterior (Secex), para os dados de importao e exportao de petrleo e derivados, exceto para os combustveis para navios (bunker).
3.2 Pr-sal
Em agosto de 2006, como resultado de um trabalho de engenharia, a Petrobras,

liderando um consrcio com a British Gas e a Partex, encontrou petrleo no
poo RJS-628 A mais tarde denominado Tupi , depois de perfurar mais de
5 mil metros desde a superfcie do mar, atravessando uma camada de sal. As
anlises indicaram reservas do campo entre um intervalo de 5 bilhes de barris e 8 bilhes de barris de petrleo. O xito levou perfurao de mais poos,
com destaque para Yara, na Bacia de Santos, com intervalo de 3 bilhes de
barris a 4 bilhes de barris, e para Baleias, na Bacia de Campos, com intervalo
de 1,5 bilho de barril a 2 bilhes de barris. Essas descobertas revelaram o
incio de uma nova realidade geolgica para o Brasil e para a indstria petrolfera internacional: a provncia do pr-sal, mapeada em uma regio que vai
do norte de Santa Catarina ao sul do Esprito Santo (figura 2).
467
MAPA 2
Extenso da provncia do Pr-Sal
Embora todo o potencial do pr-sal ainda no tenha sido mapeado, o

reconhecimento desses primeiros poos j catapultou as reservas de petrleo
do pas para um lugar entre as dez maiores do mundo, conformando um lastro
que pode fortalecer a insero internacional autnoma reivindicada pelo Brasil.
GRFICO 4
Maiores reservas provadas
00
1988
Fonte: BP (2009)
Arabia Saudita
Arabia Saudita
1998
2008
Arabia Saudita
Venezuela
ir
Iraque
Kuwait
Emirados Arabes Unidos
Rssia
Brasil*
Libia
Cazaquisto
Nigria
50
Brasil*
Libia
Cazaquisto
Nigria
100
Venezuela
ir
Iraque
Kuwait
Rssia
150
Rssia
Brasil*
Libia
Cazaquisto
Nigria
200
Venezuela
ir
Iraque
Kuwait
250
Rssia
Brasil*
Libia
Cazaquisto
Nigria
300
Arabia Saudita
Venezuela
ir
Iraque
Kuwait
(Em bilhes de barris)
2010
468
O aumento das reservas comprovadas e potenciais representam uma nova

perspectiva para o Brasil, na medida em que consolida a superao definitiva do que
j foi uma das mais importante vulnerabilidade externa do pas: a necessidade de
importar petrleo e abrindo a perspectiva de um potencial exportador significativo.
GRFICO 5
Maiores reservas de petrleo provadas e potenciais

(Em bilhes de barris)
1.400
1.200
1.000
Cazaquisto
Rssia
800
600
Nigria
Lbia
Brasil *
Emirados rabes Unidos

Kuwait
Iraque
400
Ir
Venezuela
200
00
1988
Arbia Saudita
1998
2008
2010
Fontes: BP (2009)
Dos 16 poos perfurados pela Petrobras na camada do pr-sal at 2010, todos

indicaram a existncia de petrleo. Ainda que as reas do pr-sal continuem exigindo intensos investimentos para seu desenvolvimento, e, portanto, envolvam riscos significativos de performance, de preos, de custos e de mudanas regulatrias,
seus riscos regulatrios so muito menores do que em reas desconhecidas. Essa ,
tambm, uma caracterstica importante da indstria de petrleo, em que a informao sobre uma determinada rea modifica seu valor, como resultado da reduo
significativa das incertezas associadas ao desenvolvimento dos seus reais potenciais.
3.2.1 Novo marco regulatrio
Existem trs modelos ideais de regime de explorao petrolfera: i) Contrato

de servio que se refere ao risco do governo, que simplesmente remunera um
prestador de servio. Justifica-se quando o custo de explorao prximo a zero,
caso do Oriente Mdio (o chamado furou-achou); ii) Partilha: quando os riscos
e a captura da renda so distribudos proporcionalmente ao aporte de capital
da empresa privada e do governo; e iii) Concesso: quando a empresa recebe o
469
direito de explorao e de produo de determinada rea por tempo definido,

pagando impostos e taxas definidas previamente.
So dois os critrios bsicos para a escolha. Em primeiro lugar, a capacidade de arrecadao, ou seja, da apropriao pblica da renda petrolfera.
Em segundo lugar, a capacidade do Estado de exercer seu controle sobre a
explorao e o gerenciamento das reservas, no menos importante, sobretudo
quando trata-se da magnitude do negcio envolvido no pr-sal. Nesse ponto,
a discusso se concentra em torno do ritmo da explorao, pois pode haver
diferenas entre os interesses privado e pblico, tal como definido no mbito
da contribuio que o pr-sal deveria dar ao desenvolvimento do pas. Outra
questo relacionada ao gerenciamento das reservas diz respeito estratgia
diante da cadeia de produo upstream e downstream. Por exemplo, a escolha
entre a exportao de produtos brutos ou a busca de agregao de valor interno.
Os investidores internacionais avaliam a estabilidade de regras como
requisito para conferir credibilidade ao marco regulatrio de um pas.
Realizar mudanas regulatrias, porm, no necessariamente diminui a
confiabilidade necessria para o ambiente de negcios. O pr-sal constitui,
nesse sentido, um fato novo, no s do ponto de vista quantitativo, mas
tambm do qualitativo, o que justifica a reavaliao do marco regulatrio.
A argumentao para mudar o marco regulatrio est ligada avaliao da
justificativa do modelo de concesso. Cabe aqui relembrar o que a Constituio
estabelece: a Unio pode contratar empresas estatais ou privadas, e as condies
para tal contratao seriam definidas por lei. A Lei de Petrleo no 9.478/1997,
estabeleceu como nica forma possvel a concesso precedida de licitao. O Art.
26 desta lei determina que a concessionria tenha como obrigao explorar, por sua
conta e risco, e (...) em caso de xito, produzir petrleo ou gs natural em determinado bloco, conferindo-lhe a propriedade desses bens, aps extrados (...). Como
mencionado, a principal justificativa da lei era que a atividade envolvia grande risco
de explorao e era dispendiosa. Requeria, portanto, investimentos privados para
assumir o risco, ou seja, o regime de concesso empresa privada serviria para viabilizar o financiamento da produo e da explorao, diante do risco exploratrio.
Com o pr-sal, essas questes colocam-se em outro patamar. Em primeiro
lugar, o risco exploratrio com o pr-sal baixo. Em segundo lugar, os campos so
grandes, bem maiores do que os que haviam sido explorados. Em terceiro lugar, h
uma mudana estrutural no preo de petrleo, que, na poca da Lei de Petrleo,
estava abaixo de US$ 20.00/barril. Aps a crise financeira e ainda com o mundo
em recuperao, flutua acima de US$ 70.00/barril. Em quarto lugar, o argumento
dialoga diretamente com a suposta dificuldade de mobilizar os recursos necessrios,
sendo exatamente a propriedade das reservas que garante o acesso ao financiamento
470
para a explorao. Afinal, a iniciativa privada no mobilizaria os recursos necessrios

por meio de capital prprio, mas iria pelo mesmo caminho. Em quinto lugar, as
mudanas esto sendo propostas por um governo que, ao longo dos oito anos, em
dois mandatos, j apresentou suficientes demonstraes de respeito aos contratos
para os mercados financeiros e os investidores produtivos internacionais. Em sexto
lugar, a reavaliao dos marcos regulatrios uma tendncia generalizada nos pases
produtores, diante do impacto do aumento estrutural do nvel dos preos, e referese ao que est realmente importa: a apropriao da renda petrolfera.
Perpassa todos esses pontos, o debate sobre o papel do Estado na estratgia nacional de desenvolvimento. Cabe enfatizar que o risco da maldio de petrleo est
ligado estratgia de explorao, para a qual o marco regulatrio um dos fatores
centrais. O primeiro passo para a reforma do marco regulatrio foi dado em dezembro
de 2007, com o anncio da retirada de 41 blocos da nona rodada de licitao por meio
da Resoluo no 006/2007, do Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE).
O governo federal optou ainda por no propor mudanas nas reas j concedidas no pr-sal.30 De fato, parte significativa do pr-sal j foi licitada. Da rea
total mapeada do pr-sal, 28% j esto concedidos para a explorao.31 A Petrobras
possui mais de 60% dessas concesses. Entre as empresas participantes esto BG,
ExxonMobil, Hess, Galp, Petrogal, Repsol e Shell. Apenas o campo BM-S-22 operado por outra empresa, no caso a ExxonMobil, ainda assim a Petrobras atua como
scia. A propriedade da Unio ser restabelecida somente nas reas no licitadas.
Em 31 de agosto de 2009, o governo enviou quatro projetos de lei para serem
apreciados pelo Legislativo todos referentes ao pr-sal: i) sobre o sistema de partilha de produo; ii) sobre a criao de uma nova estatal inicialmente chamada de
Petro-Sal, depois rebatizada Pr-Sal S/A; iii) sobre a formao de um fundo social
(Fundo Soberano Social do Brasil); e iv) sobre a cesso onerosa do direito de exercer
atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural em determinadas
reas do pr-sal, Petrobras, at o limite de 5 bilhes de barris, alm da possibilidade de o governo participar de uma operao de capitalizao da companhia. O
primeiro projeto (Projeto de Lei PL no 5938/2009) prev que, nas reas ainda no
licitadas do pr-sal, vigora um sistema de contratos de partilha de produo. Nesses,
os riscos so assumidos pelos contratados, os quais so ressarcidos apenas se fizerem
descobertas comerciais. O ressarcimento feito em leo (custo leo). A produo
excedente (lucro leo) repartida entre a Unio e as contratadas. Por acumular
determinada quantidade de petrleo, cabe a Unio gerir esse recurso da maneira
que achar poltica e economicamente mais interessante para o desenvolvimento
30. Art. 3o da Resoluo no 06/2007 do CNPE determina: (...) a rigorosa observao dos direitos adquiridos e atos
jurdicos perfeitos, relativos s reas concedidas ou arrematadas em leiles da ANP.
31. De acordo com dados da Petrobras, a rea total da provncia do pr-sal de 149.000 km2 e da rea j concedida
41.772 km2 (PETROBRAS, 2009).
471
do pas. A Unio pode celebrar os contratos de duas formas: exclusivamente com

a Petrobras (100%) ou a partir de licitaes, com livre participao das empresas,
atribuindo-se a operao e um percentual de pelo menos 30% no consrcio para a
Petrobras, sendo esta empresa em todos os casos a operadora. Como operadora, a
Petrobras conduz os projetos de explorao e produo, providenciando os recursos
humanos e materiais para a execuo das atividades.
O segundo projeto (PL no 5939/2009), sancionado pelo presidente da
Repblica em 2 de agosto de 2010 (Lei no 12.304), o da nova estatal, PrSal Petrleo S/A (PPSA), com capital 100% estatal, criada para representar os
interesses da prpria Unio nos contratos de partilha. Embora no participe
como investidora dos projetos de explorao e produo, est presente nos
comits operacionais que definem as atividades dos consrcios. Cabe nova
estatal monitorar e auditar os custos e os investimentos, gerindo, ainda, os
contratos de comercializao do petrleo e do gs que sero da Unio. O papel
desta empresa crucial em um modelo de partilha devido ao mecanismo de ressarcimento dos custos (custo leo), antes de dividir a produo. O mecanismo
induz o aumento do custo deslocando custos para a conta do custo petrleo.
A experincia na Rssia com os contratos de partilha (Production Sharing
Agreements), criados no fim dos anos 1990 para atrair as empresas privadas para a
explorao na Sibria, envolvendo Shell e Exxon, passaram por uma reviso crtica
durante o governo Putin, quando se detectaram aumentos de custos muito acima
das previses (SCHUTTE, 2010, p. 26).. Por isso a necessidade de um controle
dos custos da operao em defesa do interesse da Unio. A Petrobras sendo uma
empresa de economia mista, no poderia representar o Estado. No caso da ANP
haveria um conflito de interesse, uma vez que, ao assumir essa tarefa, seria parte
da operao e, ao mesmo tempo, reguladora e juza de eventuais conflitos.
Com as preocupaes quanto aos possveis efeitos de uma sobrevalorizao do cmbio em funo de repentina entrada de divisas, o terceiro
projeto (PL no 5940/2009) visa criar um Fundo Social, ou seja, uma instituio que gerencie parcela significativa dos recursos gerados pela produo
e exportao do pr-sal, de forma a maximizar os benefcios para o desenvolvimento nacional a partir de uma viso de mdio-longo prazo.
No quarto projeto (PL 5941/09), previa-se um mecanismo para garantir a
capitalizao da Petrobras para fazer frente aos investimentos necessrios explorao
inicial do pr-sal. Foi o primeiro dos quatro projetos a ser aprovado pelo Congresso e
sancionado pelo Presidente da Repblica, em 30 de junho de 2010 (Lei 12.276/2010).
A lei garante a cesso onerosa de direitos que a Unio poder ceder Petrobras, como
o direito de explorao e produo, por sua conta e risco, sem licitao, em determinadas reas do pr-sal, no limite mximo de at 5 bilhes de barris de petrleo.
472
Concomitantemente cesso onerosa pela Unio Petrobras, a empresa pode aumentar seu capital, autorizando a Unio a subscrever aes do capital social da companhia e
integraliz-las com ttulos da dvida pblica mobiliria federal. A empresa pode, por sua
vez, utilizar os mesmos ttulos advindos da capitalizao para pagar a Unio, pela cesso
onerosa dos direitos de explorao e produo. Observe-se que o valor total dos barris
equivalente ao que a Unio ter de aportar para manter sua fatia na empresa (32%).
Devem-se a isso a sensibilidade causada pelo processo de definio, pelo CNPE, do
preo pelo qual os 5 bilhes de barris seriam vendidos estatal e tambm as dvidas
que sugiram no mercado com relao capacidade de organizar essa megaoperao
no prazo estabelecido, que foi at 30 de setembro de 2010, na vspera das eleies
presidenciais. Sempre foi explicitada a possibilidade, caso no houvesse um exerccio do
direito de compra total dos demais acionistas, que a Unio pudesse exercer o restante,
o que significaria um aumento da participao da Unio no capital e no resultado da
Petrobras. O aumento da participao estatal na Petrobras no foi colocado explicitamente como objetivo pelo governo, embora isso fosse quase implcito operao.
Ainda mais porque, em face da crise americana, poderia haver a participao ainda
menor dos acionistas estrangeiros do que de fato ocorreu.
A operao de vendas das aes da Petrobras foi lanada em 24 de
setembro de 2010, na presena do presidente da Repblica, na Bolsa de
Valores de So Paulo. O setor estatal entrou com o Tesouro, com o BNDES
e com o Fundo Soberano do Brasil (FSB). Ainda no ms de outubro houve a
emisso de um lote suplementar. A soma da operao total foi de R$ 120,48
bilhes, maior emisso j realizada na histria, que colocou a Petrobras como
quarta maior empresa do mundo em valor de mercado (R7, 2010) (tabela 5).
TABELA 5
Maiores empresas do mundo por valor de mercado

Posio
Empresa
Pas
Setor
Valor de mercado1
Exxon Mobil
EUA
Petrleo
311,26
PetroChina
China
Petrleo
264,99
Apple
EUA
Tecnologia
263,95
Petrobras2
Brasil
Petrleo
216,69
Microsoft
EUA
Tecnologia
211,41
Bank of China
China
Financeiro
211,14
China Mobile
China
Telecomunicaes
206,36
Berkshire Hathaway
EUA
Financeiro
200,69
Wal-Mart
EUA
Varejo
195,1
10
General Electric
EUA
Variado
172,56
Fonte: Thomson Reuters, Financial Times Global 500. FT Global 500 2010 A-Z. Disponvel em: http://media.ft.com/
cms/65afe28c-68b9-11df-96f1-00144feab49a.pdf
Notas: 1 Valor de mercado em 23 de setembro de 2010 em bilhes de US$. 2 Os US$ 216.69 bilhes referem-se ao valor de
mercado da Petrobras aps o fechamento das bolsas em 23 de setembro 2010, que foi de US$ 146.69 bilhes, mais
cerca de US$ 70 bilhes obtidos com a capitalizao.
473
Foram R$ 120,25 bilhes obtidos com a capitalizao e, com isso, o total

das aes pulou de 8.774 bilhes para 13.044 bilhes, sendo estas compostas por
7.442 bilhes de aes ordinrias e 5.602 de preferenciais. O setor estatal comprou
cerca de R$ 80 bilhes, o equivalente a 66,5% das aes vendidas. Com isso,
houve de fato um expressivo aumento da participao estatal, que pulou de 39,8%
para 48,3%, enquanto a parcela detida pelos estrangeiros recuou de 37,4% para
31,8%.32 O que influenciou o comportamento do investidor estrangeiro foi uma
ligeira desconfiana inicial do processo, o que provocou um recuo de 38,8% em
dezembro de 2009 para 37,4% em agosto de 2010, antes da capitalizao. Mas,
sobretudo, o impacto do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) de 2% junto
exigncia de trazer os recursos para o mercado local para participar da oferta prioritria, destinada aos antigos acionistas , que somou R$ 89,94 bilhes. Assim os
investidores estrangeiros se concentraram na compra de recibos de aes (ADRs)
diretamente no exterior e ainda compraram 75% do lote suplementar.33
3.2.2 Gerenciamento de recursos
A tabela 6 mostra um clculo do impacto da migrao do regime de concesso

para o de partilha no que diz respeito apropriao pelo poder pblico da renda
petrolfera, deixando de qualquer forma uma margem de lucro nada desprezvel
para os investidores privados.
TABELA 6
Clculo das rendas do petrleo

Concesso
Preo do barril em US$ (A)
Partilha
76,00
76,00
7,60
7,60
Custo produo '(C)
20,00
20,00
Excedente total (D=A-B-C)
48,40
48,40
Royalties (B=10%*A)
PE/EP (E=20% ou 60%*D)
9,68
29,04
Lucro Privado (F=D-E)
38,72
19,36
IRPJ/CSLL (G=34%*F)
13,16
6,58
Total por barril em US$ (B+E+G)
30,44
43,22
51.756
73.478
Fluxo anual em R$milhes/bilhes de barris
Fonte: Gobetti (2009) e Diretoria de Estudos Macroeconmicos (DIMAC) do Ipea.

Elaborao prpria.
32. Valor Econmico, 5 de outubro de 2010 Caderno Investimentos.

33. No cabe neste ensaio especular sobre o futuro das aes da Petrobras aps a consolidao da capitalizao. Sem
dvida preciso um olhar de longo prazo, uma vez que, em primeiro momento, o faturamento e o lucro da empresa
continuam, por enquanto, no mesmo patamar, ou seja, com mesmo nvel de lucro, mas patrimnio bem maior, o ndice
de rentabilidade da estatal cai.
474
Existe, portanto, uma discusso sobre a diviso e o gerenciamento destes

recursos, mas, como mencionado, o debate sobre o gerenciamento da explorao
e produo do pr-sal envolve outras questes estratgicas que dialogam com o
desafio de desenvolvimento do pas e sua insero internacional. Em primeiro
lugar, a questo da exportao. A Petrobras estima que, em 2020, a produo do
pr-sal corresponder a 1.815 milho de barris dirios de petrleo (Mbd), ou 46%
da produo total do Brasil. Esse montante, somado aos 3,9 Mbd que se espera
que a Petrobras produza fora do pr-sal incluindo fora do pas , e aos 1,1 Mbd
que se espera que as outras empresas atuantes no Brasil produzam, conformaria
uma produo diria de 5 milhes de barris em 2020. Com isso e diante das
perspectivas de consumo no Brasil, a produo de 5 Mbd geraria um excedente
de cerca de 2 Mbd, invertendo drasticamente o movimento tradicional da balana
comercial de petrleo e derivados do pas. Alm disso, com os contratos de partilha
do pr-sal, parte considervel do excedente ser de propriedade da Unio, que
poder decidir se vai exportar o petrleo bruto ou seus derivados. Sem dvida pode
haver um conflito entre o mercado internacional, cujo interesse uma explorao
com maior intensidade e o mais rpido possvel, e o interesse nacional de impulsionar as estratgias de desenvolvimento do pas. Estudo de 2008 do Grupo de
Petrleo e Gs do BNDES, coordenado por Antnio Barros de Castro, defende
um modelo de controle da oferta. Um critrio garantir que o petrleo do pr-sal
possa, aos poucos, financiar os altos investimentos com a prpria receita da explorao, considerando que a velocidade da oferta que vai definir a necessidade
de financiamento. Ao mesmo tempo, o ritmo de produo deve ser ditado por
oportunidades produtivas em outros segmentos. H muitas formas de explorar
os bilhes de barris. Pode-se distribuir de forma planejada e gradual ao longo de
30 anos ou decidir por uma exploso da produo e depois um abrupto declnio.
Lessa questiona a estratgia do Brasil de se tornar exportador de petrleo:
No devemos ser exportadores de petrleo cru, a no ser em circunstncias
comerciais especficas, singulares e de alta convenincia para nossos planos
de investimento e desenvolvimento. A parcimnia de manter nossas reservas
provadas ao abrigo da fria predatria das petroleiras-exportadoras uma
excelente aplicao financeira e uma salvaguarda de nossa economia futura
(LESSA, 2009).
O autor explicita
Quanto mais conhecida e poupada, maior ser o valor da reserva de petrleo (...)
A Petrobras poderia desenvolver campos de petrleo sem coloc-los em produo;
poderia vend-los ao Tesouro Nacional como um lastro-petrleo superior a ttulos
do Tesouro americano ou ouro metal (LESSA, 2010).
475
Contra essa argumentao, seria possvel alegar a necessidade de o Brasil extrair

o mximo possvel de petrleo, pois se desenvolvem no mundo tecnologias alternativas com novas fontes energticas, o que sinaliza uma progressiva reduo do uso de
combustveis fsseis. Na verdade, esse risco ainda hipottico, considerando o papel
que o petrleo ter ainda por vrias dcadas, apesar das ameaas permanentes de novas
descobertas e breakthroughs tecnolgicos que possam mudar rapidamente o mercado.
Sauer e Seger (2009, pg. 9) argumentam que o petrleo continuar sendo de grande
valor por trs ou quatro dcadas e levantam a hiptese de que a retirada de pr-sal
do subsolo e sua converso em moeda pode no ser inteligente, ainda mais se o
dinheiro for aplicado como reserva brasileira em moeda estrangeira. Os autores apontam, tambm, a necessidade de planejar a produo do petrleo em ritmo necessrio
ao financiamento de um projeto de desenvolvimento econmico e social definido.
O aproveitamento do pr-sal envolve ainda uma estratgia de insero nas
cadeias produtivas, tanto upstream como downstream. No upstream, na fase de
explorao e produo existe um poder de compra enorme que pode implicar importaes ou criao da capacidade produtiva nacional. Nessa escolha
essencial a adoo de polticas pblicas seletivas para aproveitar as oportunidades
e garantir que o crescimento esperado qualifique a base produtiva. Aqui esto
em jogo no somente as compras do equipamento como as prprias plataformas e navios, mas tambm os servios especializados necessrios ao longo das
dcadas de explorao, por exemplo, na rea de logstica e manuteno. Dados
levantados pelo Ipea mostram que os contratos da Petrobras com as empresas
internacionais tm hoje na mdia um valor 23 vezes superior aos contratos com
as nacionais, devido falta de capacidade tecnolgica no pas (NEGRI, 2010).
Mais do que contedo local, o foco deveria ser a gerao de competncias tecnolgicas para responder s novas demandas que precisam, por definio, ser competitivas internacionalmente e tero, portanto, o potencial de contribuir com a
capacidade exportadora em segmentos de maior valor agregado. A definio de
polticas adequadas enfrentar o trade-off entre optar por fornecimento rpido a
preos menores, de um lado, e de outro, gerar capacidade prpria, o que exige
tempo e ter, pelo menos inicialmente, um custo maior. Assim, esta questo
dialoga com as preocupaes levantadas a respeito do ritmo da explorao.
No downstream, a discusso se concentra entre a oportunidade de exportao de petrleo cru e o investimento em capacidade de refino para poder exportar
derivados. Isto posto, que se opte por exportao, considerando que essa questo se coloca independentemente do ritmo de explorao/produo/exportao.
Nesse ponto, Castro (2010) questiona a opo por impulsionar a capacidade
produtiva brasileira a partir da cadeia do petrleo.34 O argumento aqui o de que
34. CASTRO, Antnio Barros de. Crescimento versus rumo de desenvolvimento. Palestra, Braslia, 26/01/2010.
476
o mercado internacional de derivados consideravelmente menor do que o de

petrleo bruto. As margens de refino, isto , o lucro gerado a partir da industrializao de um barril de petrleo bruto, transformado em gasolina, diesel e outros
combustveis, tm sido reduzidas e devem permanecer mnimas nos prximos
anos. De um lado, h uma grande capacidade de refino no Oriente Mdio, onde
existe uma estrutura de custo bastante inferior do pr-sal. De outro lado, h
uma estrutura de refino nos pases importadores, perto do mercado consumidor
e ligada a questes de segurana de abastecimento.35 Fora disso, a tecnologia de
refino no qualifica a base produtiva nacional. Uma alternativa seria usar os recursos de exportao do petrleo cru para investir em segmentos realmente de ponta,
gerando capacidade tecnolgica endgena.
Importante frisar, que haver de qualquer forma, a necessidade de ampliar
significativamente a capacidade de refino para responder crescente demanda
interna, que supera essa capacidade com um consumo de derivados acima da
mdia mundial (grfico 6).
GRFICO 6
Aumento da demanda e da capacidade de refino de petrleo Brasil

(Barris/dia)
2500
2000
1500
1000
500
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Refino (x1000/dia)
Consumo Diario (x1000/dia)
Fonte: BP (2009).
35. As razes apontadas so duas: i) o declnio na demanda global, ancorada pela crise; e ii) a proliferao de novas
refinarias na sia e no Oriente Mdio. Entre 2007 e 2009, o preo chegou a cair 60%. As grandes empresas do setor,
como a BP, a Royal Dutch Shell, a Chevron Corp., a ConocoPhillips e a Valero Energy Corp. chegaram a reduzir suas
operaes em refino diante dos preos internacionais.
477
GRFICO 7
Perspectiva do crescimento do mercado de derivados de petrleo
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
2006
2010
Outros
OC
2015
Diesel
QAV
Nafta
2020
Gasolina GLP
Destaca-se, o crescimento sustentado no consumo do diesel, combustvel em

que o pas importador lquido. As caractersticas do leo processado e o hardware
das refinarias tornam mais difceis a conciliao do volume de petrleo ofertado com
a demanda por derivados, o que pressiona a balana comercial de hidrocarbonetos,
colocando a necessidade de importao de petrleo leve e de alguns derivados.
Diante das perspectivas de aumento da produo e de elevao da demanda
por derivados, os investimentos em novas refinarias tm sido uma das prioridades
das polticas para a indstria de petrleo. A estratgia de expandir a capacidade de
refino se torna no somente necessria para buscar o equilbrio com o crescimento
da produo de petrleo, mas tambm para adequar o parque de refino para
atender os nveis de qualidade de produtos requeridos pelo mercado. O Plano
de Negcios 2010-2014 da Petrobras coloca como meta responder ao aumento
na demanda de derivados no mercado interno, projetada para 2,4 milhes de
bpd, em 2014, e 2,8 milhes de bpd, em 2020. Para isso, esto projetados investimentos da ordem de US$ 36.8 bilhes, somente para a ampliao do parque
de refino, sem contar os investimentos necessrios para melhorias em refinarias
existentes. Do ponto de vista das relaes internacionais do pas, destaca-se a
parceria com a estatal venezuelana PDVSA para a construo da refinaria Abreu
e Lima, em Suape, Pernambuco, com capacidade de processar 220 mil barris/
dia de leo pesado. Metade do cru refinado ser importada da Venezuela, o que
contribuir para equilibrar um pouco mais as relaes comerciais com o vizinho,
que consome grande quantidade de produtos industrializados brasileiros.
478
3.2.3 Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
Uma caracterstica da estratgia de insero internacional do Brasil que marcou

sua atuao ativa, sobretudo a partir de 2003, foi o esforo de articular os interesses do pas de forma varivel, dependendo do assunto, por meio de articulaes
formais e informais, para aumentar seu poder de negociao. No caso do petrleo
coloca-se nesse sentido a avaliao com relao ao envolvimento do pas com a
OPEP. Em setembro de 2008, representante do Ir convidou o Brasil para se associar organizao. Criada em 1960, esta organizao tem como objetivo defender os interesses dos pases exportadores em suas relaes com as corporaes
estrangeiras e com os pases consumidores. Durante a dcada de 1970, a OPEP
chegou a regular o mercado internacional de petrleo, administrando os preos
e os suprimentos. Apesar disso, os conflitos entre os pases membros no foram
incomuns e as condies dos anos 1980 chegaram a diminuir muito a influncia
da organizao. Apenas em 1986, depois do choque provocado pelo aumento
da produo saudita, a OPEP reestruturou sua forma de atuao: os free riders
tiveram de negociar com os pases membros da organizao, e foi estabelecido
um sistema de ajuste de produo conforme as flutuaes da demanda global e as
oscilaes em torno de uma banda de preos. Integrada por Ir, Iraque, Kuwait,
Arbia Saudita, Venezuela, Qatar, Lbia, Emirados rabes Unidos, Arglia,
Nigria, Equador e Angola, a organizao atualmente detm 76% das reservas e
44,8% da produo de petrleo (BP, 2009).
Para o Brasil, um argumento a de que o principal bnus advindo do
ingresso na OPEP seria poltico, secundado por algumas oportunidades no campo
econmico. O pas teria voz e voto em um dos principais centros de deciso das
relaes internacionais. Com o acirramento da corrida por recursos naturais,
o papel da organizao em um mundo com poder menos concentrado tende se
fortalecer, projetando a influncia dos exportadores. Atores piv do Movimento
dos Pases No Alinhados, do G-77 e da Liga rabe, os pases membros da organizao tambm podem promover o multilateralismo ativo do Brasil, apoiando as
posies do pas nas principais organizaes intergovernamentais. O adensamento
das relaes com pases que tradicionalmente acumulam grandes supervits na
balana de transaes correntes pode trazer benefcios econmicos investimentos
e exportaes. Contatos estabelecidos e a prtica da cooperao na rea petrolfera
podem extrapolar os eixos de atuao da OPEP, favorecendo o desenvolvimento
da capacidade produtiva brasileira, de modo a impulsionar a converso do pas no
quarto plo fornecedor de bens e servios para a indstria do petrleo,36 ocupando
o mercado dos pases da Amrica do Sul e do Oeste da frica.
36. Os outros trs plos so: i) o do Golfo do Mxico, centrado em Houston; ii) o do norte da Europa, concentrado no
Reino Unido e na Noruega; e iii) o asitico, concentrado em Cingapura.
479
Entretanto, outro argumento a de que o ingresso na OPEP no seria

vantajoso para o Brasil. Diferentemente do que se observa nos pases membros
da organizao, em que as estatais petrolferas so mais instrumentos fiscais
do que propriamente empresas integradas, as CIP tm pouca influncia no
Brasil. Isso reduz os ganhos da cooperao com outros Estados proprietrios, na
medida em que a necessidade de se aumentar o poder de barganha nas relaes
com os investidores externos e com os consumidores relativamente menor.
A ideia de que entrar na OPEP ampliaria a participao do pas nos centros
internacionais de deciso tambm pode no se coadunar com a realidade. De
um lado, o exerccio de voz e voto na organizao pode ser bem menos efetivo
do que a primeira vista pareceria, uma vez que a Arbia Saudita, com as maiores
reserva, produo e, sobretudo, o controle quase absoluto da capacidade ociosa,
assumiu, a partir da dcada de 1980, o controle de fato sobre a OPEP cenrio
que no se alteraria com a incluso do Brasil, j que o pas possui altos custos
relativos de produo e nenhuma capacidade ociosa. De outro, o ingresso no
necessariamente garantiria boas relaes com os pases membros da organizao, haja vista as intensas disputas entre os pases populosos (Ir, Venezuela,
Arglia) e os no populosos (Arbia Saudita, Kuwait, Qatar) sobre a poltica a
ser adotada na dcada de 197037 e a Guerra Ir-Iraque na dcada de 1980.
Durante a dcada de 1990, os baixos preos e a estratgia volumtrica dos
pases membros chegaram a provocar a imploso da estrutura cooperativa da
organizao, com o sistemtico desrespeito s cotas e competio por fatias do
mercado. De qualquer forma, o Brasil ainda ter tempo para sopesar os nus e os
bnus de um possvel ingresso. Embora o pas j tenha alcanado supervit financeiro (US$ 2,9 bilhes, equivalente a um volume de 156 mil barris dirios) na
balana comercial de hidrocarbonetos em 2009, calculado com base nas exportaes e importaes de petrleo e derivados da Petrobras (excludos o gs natural,
o GNL e os nitrogenados), ainda no o suficiente para garantir a participao
na OPEP: se fosse decidido um corte na produo dos pases membros, o Brasil
deixaria de ser exportador e se converteria em importador de petrleo.
As decises envolvendo a explorao e a produo das descobertas do
pr-sal vo, portanto, muito alm do debate sobre a diviso das rendas a serem
apropriadas pelo poder pblico entre as instncias da federao, nico ponto
que foi objeto de debate nacional at o momento. Sem dvida, as escolhas
estratgicas apontadas sero mais facilmente orientadas por interesses pblicos em um regime de explorao no qual o Estado tenha maior controle, em
sintonia com o esprito das mudanas propostas no marco regulatrio.
37. Os pases populosos, em funo das maiores presses sociais, tendiam defender a maximizao dos preos, de forma a
financiar grandes projetos econmicos e sociais no curto prazo; os pases pouco populosos, por sua vez, defendiam uma poltica de preos mais moderada, preocupados com os efeitos de mdio e longo prazo da continuidade de preos muito altos.
480
4 A GEOPOLTICA DO ETANOL
Os combustveis produzidos a partir de biomassas so atualmente a principal

alternativa aos derivados de petrleo para o uso de transporte. Desde 2009, as
atenes no debate sobre a energia no Brasil estiveram voltadas para o pr-sal.
Contudo, seria um erro estratgico o Brasil, com o pr-sal, cair na tentao de
aumentar o consumo de derivados de petrleo. Pelo contrrio, h um espao
considervel para tentar diminuir esta dependncia na matriz energtica, por
exemplo, com a expanso da navegao costeira (cabotagem) e fluvial ou com
a expanso dos meios de transporte pblico sobre trilhos nos centros urbanos.
Em um cenrio no qual a preocupao com o meio ambiente se torna irreversvel, essencial que o Brasil consiga articular de forma harmnica as vrias
fontes de energia, tendo como viso estratgica no mdio e no longo prazo a
construo de uma economia de baixo teor carbnico. Esta seo tem como
objetivo apresentar a geopoltica do etanol e apontar os desafios apresentados
ao pas que pretende explorar seu potencial exportador.
O etanol representa, hoje, mais de 90% do fornecimento mundial
de biocombustveis lquidos e produzido, fundamentalmente, a partir
da cana-de-acar e do milho, embora se possam utilizar outros cultivos
amilceos (FAO, 2009a). O crescente interesse internacional no etanol est
relacionado diretamente ao aumento da preocupao com a degradao do
meio ambiente, busca de fontes de energia renovveis, procura de uma
diversificao destas fontes por motivos geopolticos e gerao de oportunidades de trabalho e renda no campo. O que era at pouco tempo uma curiosidade brasileira, se tornou um novo paradigma energtico. Nos anos 2006
e 2007 os Estados Unidos e a Unio Europeia passaram legislaes visando a
mistura de etanol na gasolina. A produo mundial de etanol quase quadruplicou entre 2000 e 2008 (FAO, 2009b; IICA, 2008. O Brasil e os Estados
Unidos so os principais produtores, seguidos por China, ndia e Frana. O
comrcio internacional representa pouco mais de 10% da produo, sendo o
Brasil responsvel por quase dois teros das exportaes. A perspectiva de
crescimento para os prximos dez anos, quando a produo deve ser o dobro
da atual (FAO, 2009b). Ampliao e consolidao dos mercados de exportao para o etanol exigem transform-lo em uma commodity produzido e
utilizado em vrios pases.
A aspirao brasileira de se tornar um grande exportador de etanol encontra,
porm, resistncias, obstculos e dvidas que devem ser enfrentados. As resistncias
no se limitam legtima defesa de interesses consolidados em torno das fontes de
energia tradicionais. Elas tambm incluem falsos dilemas, em particular acusaes
com relao ao efeito desastroso que a ampliao do cultivo da cana-de-acar
para o etanol teria sobre a produo alimentar, o meio ambiente e as condies
481
sociais de produo. Assim, apesar do reconhecimento do etanol como alternativa

para a necessria descarbonizao das fontes energticas, ele continua altamente
protegido, ao passo que o petrleo circula sem tarifas. Isso porque ainda prevalece
a lgica da proteo da produo alimentar e, nos Estados Unidos, o programa de
biocombustveis nasceu a partir do lobby agrcola, em particular dos produtores de
milho. Por tudo que est em jogo, pode-se afirmar que no se requer somente uma
promoo comercial; exigida do Brasil uma estratgia abrangente.
4.1 Prolcool
O protagonismo do Brasil no surgiu a partir de preocupaes climticas,

mas como resposta s restries externas. O Prolcool foi o segundo e, indubitavelmente, o maior impulso ao setor sucroalcooleiro.38 A preocupao do
governo brasileiro era diminuir o peso da importao de petrleo diante da
multiplicao dos preos internacionais. Nesse caso, com o novo aumento
do preo internacional do petrleo, em 1979, e com os constrangimentos s
importaes brasileiras devidos ao aumento dos servios da dvida externa
do incio dos anos 1980, o governo acelerou e redirecionou o programa.
Estabeleceu-se a meta, que foi superada, de triplicar a produo de lcool
at 1985 (FEALQ, 2008, p. 12). A fragilizao do Prolcool coincidiu com
a desestruturao do Estado brasileiro e com o predomnio da viso de curto
prazo na definio das polticas pblicas. O programa contava com subsdios governamentais para garantir a ampliao do parque produtivo. Porm,
a crise econmica levou o governo a diminuir os investimentos no setor
justamente no momento em que o preo do petrleo comeava a diminuir.
A produo de etanol, que havia triplicado entre 1976 e 1986, estagnou.
Na passagem da dcada de 1980 para a de 1990, este quadro levou ao desabastecimento e, inclusive, importao do produto. No incio do governo
Collor, o Prolcool foi extinto.
Diante dessa conjuntura, a produo de carros a lcool no Brasil despencou at prximo de zero no fim da dcada de 1990. O fim do subsdio,
a queda do preo internacional do petrleo e a liberalizao do mercado de
acar foraram os produtores a buscar o mercado externo como alternativa.
38. Em 1933, no conjunto de medidas para superar os efeitos da crise de 1929 e estruturar o Estado brasileiro, foi
criado o Instituto do Acar e do lcool (IAA), com o intuito de apresentar alternativas ao setor sucroalcooleiro.
482
GRFICO 8
Carro de 1.000cc / Aumenta exportao de aucar
600
73% flex
Primeiro flex
500
Fim do Prolcool / Desabastecimento
400
300
30% de carro a etanol

Segundo choque do petrleo
2008/09
2005/06
2002/03
1999/00
1996/97
1993/94
1990/91
1987/88
1984/85
1981/82
1978/79
1975/76
1972/73
1969/70
1966/67
Incio do Prolcool
1963/64
1960/61
Aquecimento do mercado
internacional de aucar
1957/58
1954/55
100
Contra choque do petrleo 96% de carro a etanol

Primeiro choque do petrleo
1951/52
200
0,1% de carro a etanol
Incio da desregulamentao
1948/49
Produo de cana-de-aucar, Ton 10^6
Evoluo da cana-de-acar no Brasil e principais fatos histricos 1948-2007

700
Safra
Fonte: D
CAA/SPAE/Mapa/Unio da Indstria de cana-de-acar/Unica e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento/
Mapa/UDOP Unio dos Produtores de Bioenergia. 2008.
Elaborao prpria.
O saldo da dcada de 1990 foi uma grande desconfiana do consumidor

em relao ao lcool hidratado, que deixou como herana o fantasma do desabastecimento e, ao mesmo tempo, colocou a estratgia de exportao em segundo
plano. A retomada do setor foi incentivada, a partir de 1999, por fatores externos
de grande repercusso interna: a inflexo na curva de preo do petrleo, que
voltou a subir, e a desvalorizao do real, que tornava ainda mais caro para os consumidores nacionais o combustvel importado. Os consumidores das periferias
das grandes cidades, em particular de So Paulo, impulsionados pela criatividade
popular, inventaram o rabo de galo, mistura de lcool hidratado e gasolina no
prprio tanque do veculo. Diante da difuso desta prtica, as montadoras se
inspiraram e desenvolveram o motor flex-fuel, lanado pelo presidente Lula em
maro de 2003. Na prtica, isso foi fundamental para restabelecer a confiana
no lcool combustvel. Entre 2003 e 2010 a produo de etanol dobrou de 12,6
bilhes para 25,7 bilhes de litros (UNICA, 2010).39
J em 2005, mais da metade dos veculos produzidos no pas portavam tecnologia flex-fuel, e hoje este nvel supera 90%. A garantia de um mercado consumidor
potencial em expanso fez que, entre 2002-2003 e 2008-2009, a produo brasileira de
etanol crescesse 110% (IICA, 2008). Em 2008, o Brasil foi o primeiro pas do mundo
a usar mais etanol do que gasolina para alimentar a frota de automveis. Destaca-se que
85% dos usurios de automveis bicombustveis tm optado por lcool.
39. Dados da Unica apresentados na Carta Capital.
483
Cabe observar que, se de um lado o motor flex deve ser considerado um

sucesso, de outro existe um espao grande a ser conquistado para melhorar sua
eficincia. As montadoras que operam no Brasil so multinacionais que pautaram
at pouco tempo seu desempenho tecnolgico na reduo do consumo e das
emisses, a partir da tica do motor a gasolina convencional. Foi a partir dessa
lgica que se adequaram s novas exigncias. Cabe agora, estimular as montadoras a investir paraaperfeioar o desempenho do motor, por exemplo com sistemas
de partida a frio, com pr-aquecimento do etanol, dispensando assim o tanque
auxiliar de gasolina. No geral, garantir uma reduo ainda maior na emisso de
poluentes com etanol, que hoje j est em torno de 85% em comparao com a
gasolina convencional (SOUSA; MACEDO, 2009).
A necessidade do setor se preparar para uma exploso da demanda emana da
combinao de trs fatores, a saber: i) seguidos recordes na produo de automveis no Brasil; ii) predominncia de carros flex; e iii) preferncia do consumidor
pelo lcool. O setor sucroalcooleiro chega a representar mais de um quarto do
produto agrcola brasileiro, e o pas lidera a produo mundial de cana-de-acar,
superando a ndia. Observa-se, ao mesmo tempo, o crescimento da produo
de lcool destinada exportao, atendendo demanda crescente por energias
alternativas. Em 2003, o Brasil exportou 606 mil toneladas de lcool, volume
que cresceu para 4.095 mil toneladas em 2008. Em valor, o aumento no mesmo
perodo foi de US$ 158 milhes para US$ 2,4 bilhes (IICA, 2008, p.14).
4.2 Desafios para a promoo da exportao do etanol
Os setores produtivos junto com o governo brasileiro colocaram como desafio

a consolidao do pas como exportador de etanol, o que passa necessariamente
por estabilizar um mercado internacional para o produto. Para isso, h duas
necessidades bsicas que demonstram o carter geopoltico da questo. A primeira diminuir as restries entrada do produto nos pases ricos (potenciais
consumidores). A segunda garantir um grande nmero de pases produtores
que, por condies naturais e estratgias de desenvolvimento, devem se concentrar na frica e na Amrica Central (pases pobres). Ambas as necessidades
esto em consonncia com o objetivo de commoditizao do etanol expressos
nos discursos do Mapa e do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). Alm
disso, crucial avanar na certificao, na normatizao e na padronizao das
especificaes do produto e da formao internacional dos preos.
No jogo internacional, as condies e os objetivos esto definidos para trs
diferentes grupos. O primeiro seria constitudo pelos pases desenvolvidos, que j
ocupam grande parte das reas agriculturveis e precisam diminuir a emisso de
gases de efeito estufa. Estes pases adotam polticas protecionistas contra importao
de biocombustveis por motivos de segurana energtica e de defesa dos interesses
484
dos seus agricultores. Compondo o segundo grupo, os pases em desenvolvimento

tm interesse em produzir para a exportao sem comprometer a produo de alimentos. H, porm, um dficit de capital e de tecnologia para a consecuo de
tal projeto. O Brasil, representante do terceiro grupo e o maior produtor mundial
de etanol, detm tecnologia e enorme capacidade para expandir a produo sem
prejuzo da segurana alimentar. Todavia, pesa contra o Brasil o fato de os pases
consumidores no quererem ficar dependentes de nico ou de poucos produtores.
4.3 Potenciais consumidores
A Unio Europeia tem uma poltica comum de energias renovveis expressa em suas
diretivas. Porm, cada pas estabelece suas prprias estratgias para produo nacional.
Como pontos comuns a toda comunidade esto as cotas para importao de
etanol (variveis em funo do consumo), metas para reduo de gases de efeito
estufa em particular aps ter definido, em 2003, quantidades mnimas de utilizao de biocombustveis a tarifa zero para as importaes provenientes de pases
de menor desenvolvimento (Least Developed Country LDC). A participao da
Europa no mercado mundial de acar foi muito afetada pelo resultado do painel
da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) interposto por Brasil e Austrlia
contra os altos subsdios s exportaes europeias de acar, em 2005. A deciso da
OMC obrigou a Unio Europeia cortar sua produo interna de acar, e o etanol
tornou-se uma alternativa econmica para os agricultores, em particular na Frana
e na Alemanha. Entre as polticas nacionais, destacam-se as de dois pases que tm
posies bastante diferentes. De um lado, a Frana, consumidora com ambies
de expandir a produo interna. De outro, a Sucia, com metas mais ambiciosas
e sem pretenso de desenvolver uma produo prpria. Enquanto a preocupao
da Sucia de apenas limpar suas fontes de energia, a Frana vai alm. O objetivo francs envolve tambm uma poltica de segurana energtica e uma opo
econmica, que se manifesta em poltica tributria ativa. A proteo ao setor
legitimada pelo argumento da indstria nascente. Apesar das polticas protecionistas, as importaes de etanol pela Unio Europeia quintuplicaram entre 2004 e
2008. O etanol brasileiro responde por 70% destas importaes. A reivindicao
por maior abertura para o mercado de etanol deve ter grande peso na retomada
das negociaes entre o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a Unio Europeia.
No incio da dcada de 2000, os Estados Unidos eram os principais produtores, consumidores e importadores de etanol. O primeiro estmulo governamental veio com o Clean Air Act de 1990, que estabeleceu critrios para misturar a gasolina convencional com MTBE e etanol para atingir os padres exigidos
de qualidade do ar. A preocupao nesse momento era com a camada de oznio
e com o monxido de carbono. Em 2005, por meio da Energy Policy Act, o
governo tornou obrigatrio os padres de uso de fontes renovveis e estabeleceu
485
normas at 2012 para uma mistura cada vez maior de biocombustvel com a
gasolina convencional. Esta legislao sofreu uma alterao em 2007, com a
Energy Independence and Security Act, que estendeu o horizonte at 2022 e
introduziu novas exigncias para uso obrigatrio de biocombustveis com nfase
nos chamados biocombustveis avanados, tambm chamado de biocombustveis de segunda gerao. De acordo com as metas estabelecidas a volume total
mnimo de biocombustvel a ser utilizado no mercado dos Estados Unidos, em
2022, deve ser de 36 bilhes de gales, contra 11 bilhes vendidos em 2009
(CBO, 2010, p. 18). Para isso, o governo dos Estados Unidos apia a produo domstica de biocombustvel, basicamente em sua totalidade a partir de
milho, com um esquema de iseno de impostos, equivalente a US$ 6 bilhes
no ano fiscal de 2009, ou US$ 1,78 por produo de etanol com equivalncia
energtica de um galo de gasolina (idem, p. VII e p. 10). Haveria, portanto um
potencial enorme para exportao do etanol brasileiro para os Estados Unidos.
Acontece que sua poltica de estmulo ao uso de biocombustvel mistura vrios
objetivos (idem p. 1): i) substituio de petrleo no combustvel; ii) reduo de
efeito estufa e seu impacto sobre a sade pblica; iii) diminuio da dependncia
externa de combustvel, e iv) gerao de renda no setor agrcola. Fica evidente
que os dois ltimos objetivos so contrrios importao do etanol brasileiro.
No obstante, em maio de 2009, o governo norte-americano divulgou as
novas regras para as metas de combustveis renovveis, classificando o etanol de
cana-de-acar como mais eficiente na reduo de poluentes que o de milho.
Isso possibilita s usinas brasileiras concorrer pelas cotas de biocombustveis
avanados. Ou seja, as metas ambientais americanas podem abrir espao para
aumento das importaes do etanol brasileiro, mesmo sem diminuio das
barreiras tarifrias, sobre as quais no se vislumbram redues no curto prazo.
Por enquanto, as importaes norte-americanas de biocombustvel so 2% do
consumo interno, praticamente provenientes integralmente do Brasil.
Desde 2003, no mbito da nova poltica de explorar ativamente a vocao
exportadora de biocombustveis, em especial o etanol, o Brasil comeou a reivindicar com insistncia a abertura do mercado americano. Os Estados Unidos, em um
primeiro momento, se colocaram inflexveis. Entretanto, diante da insistncia do
governo brasileiro e de uma conjuntura cada vez mais favorvel s energias limpas,
chegou-se, em 2006, ao entendimento de que era necessrio um mercado internacional estvel para o etanol. Para isso foi definido que deveria haver uma especificao nica para cana-de-accar, milho e celulose e o desenvolvimento de um
mercado de futuro de biocombustveis. Esse trabalho envolveu o Instituto Nacional
de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial (Inmetro), por parte do Brasil,
e o Instituto Norte-Americano de Padres e Tecnologia (NIST), por parte dos
Estados Unidos. Em seguida, foi criado o Frum Internacional de Biocombustveis
486
(FIB), que rene os Estados Unidos, o Brasil, a Unio Europeia, a China, a ndia e
a frica do Sul. Foi definida ainda uma fora-tarefa tripartite entre Brasil, Estados
Unidos e Unio Europeia, para troca de informaes e de padronizao de normas.
Na visita do presidente George W. Bush ao Brasil, em maro de 2007, foi assinado
um memorando de entendimento com o objetivo de cooperar no desenvolvimento
e na difuso dos bicombustveis em uma estratgia de trs nveis.
1. Bilateral: avanar na pesquisa e no desenvolvimento tecnolgico para nova
gerao de biocombustveis, utilizando mecanismos de cooperao existentes, como as consultas entre o MDIC e o Departamento de Comrcio dos
Estados Unidos. Com base neste entendimento, foi assinado, no fim de
2008, um acordo entre o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras (Cenpes) e o National Renewable Energy Lab (NREL), dos Estados
Unidos, para o desenvolvimento de sistemas de processamento e distribuio de biocombustveis com base em tecnologias de segunda gerao .40
2. Global: expanso do mercado por meio do estabelecimento de padres
uniformes e normas. Para atingir este objetivo, foi definida a atuao
conjunta no mbito do FIB, uma iniciativa brasileira lanada em maro
de 2007, na Organizao das Naes Unidas (ONU), em Nova Iorque.
O frum rene o Brasil, a frica do Sul, a China, os Estados Unidos, a
ndia e a Comisso Europeia, e tem como principal objetivo transformar etanol e biodiesel em commodities.
3. Terceiros pases: triangulao produtiva com pases da Amrica
Central e frica.
4.4 Aumentar o nmero de produtores
O Memorando de Entendimento de 2007, entre os Estados Unidos e o Brasil,

iniciou uma cooperao para estimular a produo de etanol pelo setor privado
em outros pases por meio tambm de estudos de viabilidade41 e de assistncia tcnica, a comear pela Amrica Central e Caribe. Durante a Conferncia
Internacional de Biocombustveis, em outubro de 2008, em So Paulo, o chanceler Celso Amorim e o secretrio de Estado da Agricultura dos Estados Unidos,
Ed Schafer, assinaram um novo memorando de entendimento ampliando esta
cooperao para nove pases, incluindo alguns do continente africano (quadro 1).
40. Trata-se da produo de etanol de celulose, usando bagao da cana-de-accar, no Brasil, e
gramneas, nos Estados Unidos, que poder maximizar a produtividade do uso de matrias-primas.
41. Os estudos de viabilidade devem identificar o que pode ser plantado e quem pode oferecer financiamento. Com
base nestes estudos, os governos locais devem decidir se priorizam ou no o desenvolvimento do biocombustvel. Se
optarem por isso, o passo seguinte buscar apoio em um dos bancos de desenvolvimento, no caso da Amrica Latina,
o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), parceiro nesta iniciativa. No caso do Senegal e da Guin-Bissau,
o Brasil convidou o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA; na sigla em ingls, UNEP) para
participar desde o incio.
487
QUADRO 1
Cooperao triangular Estados Unidos e Brasil acerca do etanol

Primeira fase
Pas
Situao final 2009
El Salvador
Mais adiantado
Repblica Dominicana
Concluiu o estudo de viabilidade e solicitou o financiamento do BID

para avanar
Haiti
Por causa das dificuldades gerais, a prioridade cooperar para a montagem de uma hidroeltrica
So Cristovo e Nvis
Desistiram
Segunda fase
Pas
Situao final 2009
Honduras
Interrompido devido quebra da institucionalidade democrtica
Guatemala
Recebeu o apoio do BID para fazer estudo de viabilidade
Jamaica
Recebeu o apoio do BID para fazer estudo de viabilidade
Senegal
Recebeu o apoio do Brasil para fazer estudo de viabilidade
Guin-Bissau
Recebeu o apoio do Brasil para fazer estudo de viabilidade
Fonte: Sub-Secretaria de Energia e Alta Tecnologia do MRE.
A experincia do Brasil com os Estados Unidos em torno do etanol inspirou a Unio Europeia sugerir o mesmo tipo de cooperao triangular com
pases africanos. O memorando de entendimento foi assinado, em outubro de
2009, em Estocolmo, na III Cpula da Parceria Estratgica Unio Europeia/
Brasil. Neste caso, a parceria deve envolver a Unio Africana. A vantagem
para os pases africanos poder contar com o mercado europeu aberto (tarifa
zero) caso se confirme um potencial de exportao de biocombustveis.
Em todos os casos de cooperao triangular o interesse brasileiro tem dois
lados. Primeiro, um nmero crescente de pases produtores ajuda a criar um mercado internacional de etanol. Segundo, gera uma demanda para equipamentos e
tecnologia, setor em que empresas brasileiras dispem de oferta competitiva. Para
a Unio Europeia, isso representa uma maneira prtica de promover o desenvolvimento da frica, com o qual pretende contribuir. Mas h muita cautela por parte
das autoridades europeias em estimular a produo de biocombustveis na frica,
pois problemas de segurana alimentar e sustentabilidade podem gerar grandes
efeitos colaterais negativos. Por isso, opta-se por projetos de menor escala que
devem ser acompanhados para entender seu impacto na realidade especfica de
cada pas. Os pases africanos, de fato, diferente dos desenvolvidos, ainda contam
com parte significativa da cobertura vegetal natural. O ideal que a produo se d
em reas que j so utilizadas para cultivo ou pastagem. Para ser vivel a produo
sem constrangimentos nacionais (queda da produo de alimentos) ou internacionais (aumento da emisso de dixido de carbono pela devastao de florestas para
488
o aumento da rea de cultivo) fundamental que, haja concomitante ao plantio

da cana-de-acar, aumento da produtividade de outras culturas, especialmente de
alimentos para o mercado interno. Torna-se decisiva, portanto, uma ao articulada da poltica externa brasileira, que concilie, de um lado, incentivos produo de cana-de-acar, que poderia ser feita diretamente pelo setor privado, e, de
outro, cooperao tcnica para melhorar a produo de outros gneros, que precisa
de apoio pblico, notadamente da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa). Algumas aes neste sentido j vm sendo realizadas.42
4.5 Enfrentar a campanha antietanol
O aumento da produo de biocombustveis comeou a provocar uma discusso forte acerca de um possvel efeito negativo sobre a produo e os preos dos
alimentos. Em 2006, quando o mundo comeava a vivenciar a crise dos preos
de petrleo e alimentos, surgiu o debate food versus fuel, que se transformou
rapidamente em uma verdadeira campanha antietanol. A discusso foi marcada por uma abordagem generalizada que no fez nenhuma distino entre o
impacto da produo de etanol de beterraba na Unio Europeia, de milho nos
Estados Unidos e de cana-de-acar no Brasil.43 Organismos como o Banco
Mundial e a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO) juntaram-se as lideranas como Fidel Castro e Hugo Chvez para afirmar
que os biocombustveis contribuiriam com a fome no mundo. Assim, o etanol,
em vez de soluo, tornou-se o problema. O Brasil, liderado pelo presidente
Luiz Incio Lula da Silva, iniciou uma contraofensiva, nem sempre apoiada
por setores da mdia nacional. No seu discurso no Encontro Especial da ONU
sobre a crise alimentar mundial, em maio de 2008, o presidente afirmou:
preciso desmascarar campanhas, movidas pelo protecionismo comercial e pelos
interesses de grupos petroleiros, que buscam demonizar a produo de biocombustveis. Atribuem-lhes a culpa seja pelo encarecimento dos alimentos, seja pelo
aquecimento global. Desconhecem, com isso, a exitosa experincia brasileira com o
etanol, base da cana-de-acar (SILVA, 2008a).
Era preciso mostrar, em primeiro lugar, que o aumento dos preos dos alimentos estava ligado principalmente exploso do preo de petrleo. Em segundo
lugar, explicitar a enorme diferena entre o etanol brasileiro da cana-de-acar e o
dos Estados Unidos produzido base de milho. A eficincia energtica do etanol
42. Em abril de 2008, na XII UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento), o presidente Luiz Incio Lula da Silva inaugurou um escritrio da empresa em Acra, capital de Gana, objetivando aumentar a
cooperao tcnica com a frica sobre agricultura.
43. A ttulo de exemplo, o venezuelano Carlos Mendoza Potell (2008, p.12) afirma que: Estas compaas que producen etanol, en Brasil, las que producen la soya, tambin en Brasil y Argentina, en el sur de Brasil y en el norte de Argentina, han destruido bosques subtropicales; slo con la soya. Si van a pasar a caa de azcar, la destruccin ser todava
mayor; y no es un problema que va a afectar a Brasil, afectar a la humanidad. El cambio climtico va a ser terrible.
489
no Brasil balano energtico de 10,2 muito superior do etanol de milho

nos Estados Unidos balano energtico de 1,4 (GOLDENBERG, 2009).44 No
era, portanto, de nenhuma forma generalizvel o efeito da produo nos Estados
Unidos sobre o preo do milho no Mxico, que afetou a camada mais pobre deste
pas.45 Ban Ki-Moon, secretrio-geral da ONU, repetiu os argumentos do governo
brasileiro ao afirmar que no o etanol, mas as polticas agrcolas dos pases ricos
e a elevao do preo do petrleo as grandes causas das altas de alimentos. Como
parte da sua contraofensiva, o governo brasileiro hospedou, em novembro de 2008,
a Conferncia Internacional sobre Biocombustveis: os Biocombustveis como vetor
do desenvolvimento sustentvel, com a participao de setores de governos e sociedade civil de cerca 50 pases, alm das representaes de organismos multilaterais.
A ofensiva brasileira, insistindo nesses argumentos em todos os fruns internacionais
possveis, deu resultado. Um relatrio do Banco Mundial, por exemplo, admite que:
() a produo de biocombustvel a partir da cana-de-acar no Brasil tem custos menores que o biocombustvel produzido nos Estados Unidos ou na Unio Europeia e no tem
elevado significativamente os preos do acar, porque a produo de cana tem crescido
rpido o suficiente para atender tanto demanda por acar quanto por etanol.46
Tambm a FAO comeou a reconhecer a especificidade do etanol brasileiro (2009b) 47. Os argumentos da diplomacia brasileira no se limitaram
a uma posio defensiva, mas mostraram que a produo do etanol poderia,
em determinadas condies, contribuir para a superao da pobreza e da
fome ao gerar oportunidades de trabalho e renda em pases mais pobres.
A partir da segunda metade de 2008, a chegada da crise financeira global desviou
a ateno do mundo, inclusive por seus efeitos deflacionrios. A discusso, no obstante,
permanece presente. A estratgia para ampliar os mercados mundiais do etanol por
meio da commoditizao deste produto deve ser acompanhada de um discurso claro
a respeito do impacto sobre a produo e os preos dos alimentos. Em determinadas
situaes, pode haver um conflito com potenciais consequncias desastrosas, o que no
o caso no Brasil, onde a produo ocupa apenas 2% das terras agricultveis no pas.
De acordo com o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, a lavoura utiliza
63 milhes hectares, dos quais 7 milhes so para a cana-de-acar. Cerca da metade
usada na produo de acar, a outra 3,6 milhes de hectare para a do etanol.48
44. A busca de aumento da produtividade uma constante. Em 1975, a produtividade do etanol por hectare de plantao de cana-de-acar era cerca de 2 mil litros, 20 anos depois chegou a 7 mil litros.
45. De fato, o etanol norte-americano s competitivo contra o brasileiro devido aos subsdios e s barreiras tarifrias.
46. No original em ingls: Biofuels production from sugar cane in Brazil is lower-cost than biofuels production in the
U.S. or EU and has not raised sugar prices significantly because sugar cane production has grown fast enough to meet
both the demand for sugar and ethanol (MITCHELL, 2008, p. 17).
47. Em uma entrevista BBC, em 30 de maio de 2008, o novo relator especial da ONU para o direito ao alimento,
Olivier de Schutter, distancia-se do seu antecessor, Jean Ziegler, e afirma que o etanol brasileiro no pode ser colocado
no mesmo plano que a transformao do milho em bioetanol nos EUA.
48. De acordo com Goldenberg (2007), a produo de acar ocupava 5,6 milhes de hectares. Em 2007, isso equivalia a 10% das terras cultivadas e 1% das terras agricultveis.
490
preciso ainda reconhecer o grande potencial para aumentar a produtividade e a eficincia energtica aproveitando cada vez mais a energia qumica
contida no biocombustvel, o que significa reduzir a rea requerida de cultivo.
Outro ponto ligado ao desenvolvimento tecnolgico da chamada segunda
gerao de biocombustveis, o uso da palha e do bagao em cadeias de alta
presso, gerando bioeletricidade, com potencial de complementar, junto com
a energia elica e com a produo das hidroeltricas. O principal problema,
por enquanto a interligao de cerca de 400 usinas com a rede eltrica.
As ressalvas ao etanol no se limitam discusso food versus fuel, mas
apontam tambm um possvel efeito negativo sobre o meio ambiente, em
particular ao incluir no debate a expanso da fronteira agrcola brasileira
sobre a floresta Amaznica. A crtica foi dirigida diretamente organizao
da produo no Brasil e pode colocar em risco a capacidade de exportao
ao classificar o produto como responsvel pelo desmatamento, principal
origem das emisses brasileiras de gases do efeito estufa. Diante disso, era
preciso demonstrar que a produo se concentra em outras regies do pas,
em particular em So Paulo, e que h somente trs usinas em funcionamento
na Amaznia. Isso no se deve a um esforo para evitar a produo nesta
regio, mas ao simples fato de as condies naturais no serem favorveis
produo eficiente do etanol.
Surgiu, porm, a tese do uso indireto da terra (indirect land use), segundo
a qual o etanol substituiria outros cultivos em regies fora da Amaznia, que,
por sua vez, seriam transferidos para a Amaznia. Este argumento no somente
utilizado por Organizaes no Governamentais (ONGs), por ambientalistas
internacionais como tambm se encontra na pauta de discusso do Congresso dos
Estados Unidos, com propostas de introduo de barreiras comerciais a produtos
que influenciam o aumento do efeito estufa. A tese no de todo desprezvel, apesar de ser extremamente difcil provar ou contestar uma relao causal. A resposta
do governo brasileiro foi a elaborao de projeto de lei do zoneamento agroecolgico da cana-de-acar, encaminhado em setembro de 2009 ao Congresso
Nacional. Este probe a construo de novas usinas e a expanso do plantio em
qualquer rea da Amaznia, do Pantanal, da Bacia do Alto Paraguai ou em vegetao nativa de outros biomas. Neste caso, mais uma vez, a resposta no pode
ser somente defensiva, afirmando que a produo do etanol no necessariamente
contribui com a degradao ambiental e com o aumento do efeito estufa. Pelo
contrrio, o etanol justamente uma energia renovvel que no usa energia fssil
em suas usinas. O etanol gera um saldo zero de emisso de gases do efeito estufa,
porque o que se emite na queima do combustvel compensado pela absoro
dos gases pelas plantas na fase de cultivo. Longe de ser um problema, o etanol
fornece como combustvel renovvel, uma contribuio para encontrar a soluo.
491
Tanto que, muito recentemente, o painel da ONU que avalia Mecanismos de

Desenvolvimento Limpo (MDL) aprovou a incluso de projetos de biocombustveis lquidos.49
Por ltimo, o etanol estaria relacionado a explorao de mo de obra e a ocorrncias de trabalho infantil e escravo. A devida ateno aos problemas sociais e trabalhistas contribuiu com uma diminuio drstica destes casos, que representam um
universo muito pequeno da produo sucroalcooleira. Alm do mais, o fato que o
setor tem um dos melhores salrios e grau de formalizao da agricultura brasileira.50
Para consolidar e universalizar esses avanos, o governo federal articulou em junho de
2009 o Compromisso Nacional para o Aperfeioamento das Condies de Trabalho
na Cana-de-Acar, um pacto entre entidades de trabalhadores e produtores que
pretende garantir condies mnimas de trabalho no setor sucroalcooleiro.
Contudo, no h dvida de que os biocombustveis somente podero ocupar
um lugar de destaque e contribuir com a transio energtica no mundo quando
seu cultivo comprovadamente no ameaar os biomas vitais para o clima nem
a produo de alimentos. Para isso, preciso investir fortemente em pesquisa e
garantir que o Brasil fique na liderana tecnolgica na segunda gerao, o etanol celulsico, que permite produzir combustvel a partir do bagao e da palha,
aumentando muito a produtividade e gerando energia eltrica. Outra frente tecnolgica a gerao de substitutos para produtos petroqumicos, as chamadas resinas
verdes, para a produo de plsticos. Esses avanos do patamar tecnolgico exigem
empresas fortes e capitalizadas para enfrentar esses desafios. O risco que as novas
fronteiras tecnolgicas sejam ocupadas e monopolizadas por empresas internacionais ligadas aos grandes oligoplios, objeto de anlise na prxima subseo.
4.6 Internacionalizao da Indstria de Etanol no Brasil
A expanso da demanda interna no Brasil pelo etanol continuara crescendo de

forma exponencial nos prximos anos, o que justifica e exige uma expanso da
produo independentemente do xito do esforo exportador. Mas a internacionalizao do setor veio, de forma mais rpida de fora para dentro: a competitividade do etanol brasileiro e a perspectiva de crescimento da demanda
mundial por biocombustveis vm atraindo a ateno de grandes empresas
multinacionais para o setor, alm da participao dos fundos de investimento
49. Os MDL foram criados para permitir investimentos em projetos de energia em pases em desenvolvimento, que
signifiquem redues de emisses de carbono na comparao com sistemas tradicionais. Estas redues, posteriormente, so certificadas por um painel da ONU, o que permite que os investidores nestes projetos mais limpos de energia
possam gerar crditos de carbono e vend-los no mercado.
50. Dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) mostravam, em 2006, que o rendimento mdio
por nvel de educao na produo da cana-de-acar muito superior mdia da agricultura milho, caf, arroz,
mandioca e pecuria. A produo de cana s paga menos do que a de soja. Os trabalhadores da cana-de-acar so
os que tm mais carteira assinada (76% contra 59% da soja, segundo lugar) e a participao de trabalhadores com
menos de 16 anos de idade de 3,6%, o mais baixo da agricultura, ainda que o ndice seja inaceitvel.
492
internacionais. A concentrao do setor veio a partir de um processo de desnacionalizao cuja contribuio para o desenvolvimento soberano nacional
precisa ser monitorada e avaliada.
O movimento de entrada de companhias internacionais no mercado
nacional esteve baseado tanto na perspectiva de crescimento acelerado no
mercado domstico, garantido pela tendncia irreversvel na comercializao
de veculos bicombustveis,51 como, sobretudo, pela expectativa positiva para
as exportaes brasileiras a partir de 2003. Esse movimento tem resultado em
expressivas mudanas em toda a cadeia produtiva do etanol no Brasil com
impactos na estrutura patrimonial tradicionalmente formada por empresas
familiares de capital nacional e caracterizada pela pulverizao das unidades
produtivas. Nesse sentido, o setor sucroalcooleiro, que j exibia um lento e
gradual movimento de concentrao nos anos iniciais de 2000, conforme
mostra o grfico 9, parece adentrar mais recentemente em uma nova fase de
consolidao, no qual a estratgia de comprar pequenas usinas para ganhar
escala comea a ser associada a negociaes que objetivam conquistar e ampliar
mercados, alm de aumentar a participao de capitais estrangeiros no set
GRFICO 9
Fuses e aquisies no setor sucroalcooleiro do Brasil

30
25
20
15
10
1 sem/2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
Fonte: KPMG (2009).
51. Segundo Benetti (2008, p. 4), essa reserva de mercado como fator de atrao para as empresas importante como
garantidor da demanda, (...) uma vez que ela podem contar, praticamente, com um piso garantido para a colocao
de sua produo.
493
A magnitude desse processo pode ser percebida pela anlise dos dados.
Estudo da KPMG (2009) mostra que em 2007, no auge das aquisies e das
fuses no setor, houve 25 transaes; em 2008, apesar da crise, ocorreram
14; e no primeiro semestre de 2009 esse nmero foi de quatro transaes.
Uma viso mais detalhada sobre essas operaes mostram que das 14 fuses
ou aquisies realizadas em 2008, oito envolveram capital estrangeiro,
enquanto que das quatro apontadas em 2009, trs aquisies envolveram
empresas ou investidores de capital externo. Esse movimento sinaliza no
somente um movimento de concentrao da produo como tambm o
maior interesse dos players internacionais, uma vez que das cinco maiores
usinas a segunda e a terceira possuem capital estrangeiro em sua estrutura
societria. Alm dessas tradicionais operaes de aquisies e fuses, o processo de internacionalizao da indstria brasileira do etanol tem assumido
diferentes nuanas. Outras formas mais complexas e atuais de organizao
tm sido frequentemente utilizadas, quais sejam as joint-ventures, as alianas
com empresrios locais, o ingresso de capitais via fundos de investimentos,
os diferentes acordos estratgicos formais na rea da produo, comrcio,
pesquisa e transferncia de tecnologia, entre outros. Segundo Benetti (2008),
em relao a esses acordos, a complexidade das relaes econmicas que
foram sendo criadas entre os grupos nacionais e estrangeiros tornaram-se de
tal forma acentuada que, fica difcil conhecer todas as conexes envolvendo
os protagonistas atuantes na cadeia de produo e comercializao do etanol
e o peso de cada um nesse ambiente.
Um dos primeiros investimentos estrangeiros a ingressarem na indstria brasileira foi o realizado grupo francs Louis Dreyfrus por meio da
aquisio de uma empresa nacional do setor em 2000. Desse momento em
diante, diversos grupos originrios de pases europeus, asiticos, alm dos
Estados Unidos, comearam a operar no segmento brasileiro adotando as
diversas estratgias de investimento mencionadas anteriormente. Entre os
principais grupos listados no quadro 2 destacam-se: a Adecoagro (investidor
George Soros), Cargill, Bunge e ADM (Estados Unidos); Louis Deyfrus
e Tereos (Frana), Evergreen e Infinity Bio-Energy (Reino Unido); Noble
(Cingapura); e Abengoa (Espanha).
494
QUADRO 2
Presena estrangeira no setor de etanol no Brasil

Empresa
Pas
Informaes
Adecoagro
Argentina
Soros
Abengoa
Espanha
ADM
Estados Unidos
Achier Daniels Midland
AGRERG
Diversos
Direo de Roberto Rodrigues com fundos estrangeiros
Amyris
Estados Unidos
Recursos da Fundao Bill e Melinda Gates e capitais do Vale

do Silcio
BP (British Petroleum)
Gr Bretanha
Brenco
Diversos
Tarpon Investments, Semco, Vinod Khosla, Steve Case, Ronald

Burkle, Stephen
Bing e James Wolfensohn
Estados Unidos
Investidores americanos
Bunge e Born
Argentina
Cargill
Estados Unidos
Cluster de Bioenergia
Diversos
Empresa formada por 20 investidores, entre eles, instituies

financeiras, construtoras e grupos petrolferos.
Coinbra/Dreyfus (Frana)
Frana
LDC Louis Dreyfus Bioenergia (Brasil)
DOW Chemical
Estados Unidos
Epuron
Alemanha
Grupo Conergy
Eridania Beghin Say (EBS)
Frana
Evergreen
Reino Unido
Fundos de Investimentos: Carlyle/Riverstone, Di Maio Ahmad, Discovery Capital, Goldman and Sacks e Global Foods
diversos
Fundos de Investimento
Glencore Intl AG
Suia
Global Energy
Espanha
Globex
Estados Unidos
Grupo Stanley Morgan
Estados Unidos
Infinity Bio-Energy
Estados Unidos
Fundos de investimentos Kidd & Company e banco de investimentos Merry Lynch.
Logen Corporation
Canad
Mitsubishi Corporation
Japo
Mitsui
Japo
Noble Group
Cingapura
Shell
Holanda
Criao de uma joint venture com a Cosan no valor de aproximadamente US$ 12 bilhes em fevereiro de 2010.
Sojitz Coporation
Japo
Participao de 33,3% na empresa ETH Bioenergia do Grupo Odebrecht.
Tereos
Frana
Toyota Tshusho
Japo
Trading Noble Group
Hong Kong
Trading Sucden
Frana
Truenergy (Grupo Upstreamcap)
Estados Unidos
Fonte: Benetti (2008), notcias do jornal Valor Econmico e da Carta Capital.
495
A tendncia de entrada macia do capital estrangeiro no mercado sucroalcooleiro

vm se consolidando tambm mediante a construo de novas plantas produtoras,
ou seja, os grandes projetos chamados greenfield. Entre os principais exemplos nessa
modalidade de investimento so citadas a construo de novas plantas pelos grupos
Louis Dreyfrus, ETH Bioenergia (pertencente ao grupo Odebrecht) e Brenco.52
A seguir so apresentadas, como exemplo, duas recentes transaes
envolvendo a entrada de novos atores no setor de etanol brasileiro, que
exemplificam os investimentos atrados pelas boas perspectivas de ganhos
nesse mercado, alm das complexas relaes econmicas que esto sendo
formadas entre os grupos nacionais e internacionais ingressantes no setor.
BOX 1
Exemplos de reorganizao societrias das empresas sucro alcooleiras no Brasil
Santelisa Vale S/A

A Santelisa est entre as cinco maiores empresas de acar e de lcool no Brasil e a primeira na gerao de energia a partir do bagao da cana-de-acar. A constituio do grupo
remonta 2007 quando da fuso de duas empresas nacionais: a Companhia Energtica
Santa Elisa (Cese) e a Companhia Aucareira Vale do Rosrio. Ainda em 2007, procedeu-se
a formao de uma joint-venture entre a Santelisa e uma das empresas do grupo nacional
Maeda (importante produtora de algodo) de Gois, dando origem a Tropical Bionergia.
Tambm em 2007 o banco de investimento Goldman Sachs e o segmento BNDESPAR assumiram parte do controle da Santelisa tornando-se scios das famlias proprietrias. No ano
seguinte, em 2008, a terceira maior petroleira do mundo a British Petroleum adquiriu
50% do capital dessa empresa, passando a nova sociedade nomear-se BP Etanol. Cabe
mencionar tambm a constituio de outra joint-venture em 2007, envolvendo a Santelisa e
o fundo de investimento Global Food Holding com sede nas Antilhas Holandesas, formando
a Companhia Nacional de Acar e lcool (CNAA). Esta ltima adquiriu recursos junto ao
BID para financiar parte do projeto de construo de quatro unidades industriais em Minas
Gerais e Gois em 2008. Uma terceira joint-venture, formada tambm em 2008, entre
a trading Crystalsev (uma subsidiria da Cese) e a norte-americana Amerys, originando
a Amerys Crystalsev direcionada produo e comercializao de bicombustveis de
ltima gerao. Nesse arranjo, a Santelisa participaria com a produo de cana-de-acar;
a Crystalserv com a comercializao da produo; e a Amerys seria a responsvel pela transferncia de tecnologia, sendo esta ltima a empresa com participao majoritria no controle do grupo.1 A mesma Crystalserv realizou uma adicional parceria com a Dow Chemical
para produo de polietileno, passando grupo a ter uma participao tambm na indstria
qumica, mais especificamente, na indstria alcoolqumica.
(Continua)
52. Maiores detalhes sobre esses empreendimentos so apresentados em Ramos et al. (2008).
496
(Continuao)
Cosan
No primeiro semestre de 2010, a Cosan anunciou a abertura das negociaes para a criao de
uma join-venture com a anglo-holandesa Shell. A concluso dessa operao criar a segunda
maior distribuidora de combustveis do pas com faturamento em torno de R$ 50 bilhes, ficando apenas atrs da BR Distribuidora lder com 36,7% do mercado e a frente do grupo Ultra
(Texaco e Ipiranga). O anncio da joint-venture representa mais um passo na estratgia da Shell
de ampliar sua presena no setor de etanol. A empresa j mantinha pesquisa na segunda gerao de biocombustveis. O avano das duas companhias beneficiado pela compra, em 2008,
do grupo Esso Brasileira de Petrleo S/A pela Cosan, que foi pioneiro em integrar a produo de
etanol downstream na distribuio. Com o objetivo de construir e operar uma malha de dutos
para transporte de etanol, a Cosan realizou uma associao com a Crystalserv e a Cooperativa
de Produtores de Cana-de-acar, Acar e lcool do Estado de So Paulo (Copersucar), criando
a Uniduto, visando viabilizar recursos para o empreendimento que transportaria o combustvel
das usinas do Centro-Sul e do Sudeste para o porto de Santos.
Nota: 1 Cabe ressaltar aqui que a Crystalserv j possua uma estrutura de comercializao de acar e lcool capaz de atender
aos mercados internos e internacional de usinas dentro e fora do grupo. A Amerys empresa norte-americana da lder
na ltima gerao de combustveis renovados, constituda por recursos da Fundao Bill e Melinda Gates e de empresas
do Vale do Silcio, como a Kleiner Perkins, Khosla Ventures e TPG Biotech Benetti (2008).
A expanso da demanda interna no Brasil por etanol continuar seu crescimento de forma sustentada nos prximos anos. Quanto s exportaes, estas
dependem da superao dos vrios obstculos mencionados, que exigem, alm
dos instrumentos tradicionais tais como promoo das exportaes , uma
abordagem estratgica que leve em considerao as diferentes variveis geopolticas. De um lado, o processo de internacionalizao representa uma possibilidade
de ampliar o alcance do etanol brasileiro e, junto com o processo de concentrao,
contribuir para criar a necessria massa crtica para garantir os investimentos tecnolgicos. De outro lado, preciso que a internacionalizao seja acompanhada
de formao de fortes grupos nacionais e de uma estratgia clara do governo para
evitar que os centros de deciso e do desenvolvimento do setor se desloquem para
fora do pas. Nesse contexto, torna-se estratgico a consolidao e o aumento da
participao da prpria Petrobras, por meio da Petrobras Biocombustveis.
5. Perspectivas da energia nuclear
Em 2008, o governo brasileiro, aps ter tomado a deciso de concluir a

construo da usina nuclear Angra 3, anunciou planos de retomar os investimentos na construo de usinas nucleares envolvendo US$ 212 bilhes,
gerando um capacidade total de 60.000MW. Esta poltica coincide com o
renovado interesse mundial em energia nuclear para fins pacficos. Existem
11 pases que dominam o ciclo tecnolgico do urnio, sendo que somente
trs desses so detentores de reservas significativas do minrio: Estados
Unidos, Rssia e Brasil, o que faz deste um ator estratgico nesse mercado.
497
A energia nuclear para fins pacficos depara historicamente com dois obstculos.
Primeiro, a ligao direta com a construo da bomba atmica, que limita a transferncia tecnolgica. Segundo, os desafios relacionados ao prprio processo de gerao
da energia nuclear, com riscos de impacto altamente negativo em qualquer acidente,
como no caso de Chernobil (1987). De outro lado, o problema dos resduos radioativos. Os avanos tecnolgicos para lidar com esses problemas e o aumento do preo
de energia, junto com o fato de se tratar de uma energia limpa do ponto de vista do
teor carbnico, explicam o renovado interesse nesta opo. Hoje, a energia nuclear
utilizada por vrios pases, especialmente por desenvolvidos. A energia nuclear nos
pases em desenvolvimento que possuem a tecnolgica no supera em nenhum dos
casos um dcimo da oferta nacional de energia eltrica (mapa 3). Segundo a Agncia
Internacional de Energia Atmica (AIEA apud PESTANA, 2010), as perspectivas de
expanso da energia nuclear, no mundo, incluem principalmente pases em desenvolvimento, entre estes o Chile e a Venezuela
MAPA 3
Pases com reatores em operao ou em construo
> 10% da OIEE

< 10% da OIEE
Fonte: AIEA/AIE apud PESTANA (2010).

Nota: 1: Oferta Interna de Energia Eltrica OIEE.
498
MAPA 4
Perspectivas de expanso da energia nuclear
Paises com energia nuclear na matriz

Paises com planos de incluir a energia nuclear
Fonte: AIEA apud PESTANA (2010).
5.1 Programa nuclear brasileiro
Tambm no caso do Programa Nuclear Brasileiro (PNB), as origens remetem

aos anos 1930 e 1940, com as primeiras pesquisas nucleares na Universidade de
So Paulo (USP), dcadas nas quais tambm so localizadas as primeiras reservas de urnio em territrio nacional. O incio efetivo do programa, contudo,
dar-se-ia com o apoio dos Estados Unidos, no contexto da Segunda Guerra
Mundial. Posteriormente, foram criados o Instituto de Pesquisas Energticas
e Nucleares (Ipen), em 1956, e a Comisso Nacional de Energia Nuclear
(CNEN), em 1962, que passaram a compor a estrutura governamental para
promover o programa nuclear nacional. Em 1965, apesar de se ter conseguido
desenvolver a tecnologia para um reator nacional, o pas era dependente do
fornecimento de urnio enriquecido. Em 1971 comeou a construo da usina
Angra 1, com financiamento externo. O governo Ernesto Geisel (1974-1979),
no contexto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), criou as
Empresas Nucleares Brasileiras S/A (Nuclebrs) para incentivar a expanso do
programa nuclear e atender s demandas energticas do pas.
Na dcada de 1970,53 o Brasil props um acordo com a Alemanha Ocidental
para construir oito reatores em territrio nacional, que incluiria a transferncia
53. Este perodo no qual a poltica externa ficou conhecida como pragmatismo responsvel, estando diretamente
relacionada ao aumento do preo do petrleo e dependncia energtica tambm foi caracterizado pelo no alinhamento automtico aos Estados Unidos.
499
de tecnologia para o domnio do ciclo do enriquecimento de urnio.54 No acordo

com a Alemanha, contudo, no houve significativa transferncia de tecnologia
tratou-se mais de incorporao de tecnologia.55 Pouco depois, investimentos
vultosos na indstria nuclear tornaram-se inviveis em virtude da crise da dvida
externa pela qual passaram os pases em desenvolvimento, particularmente na
Amrica Latina, no incio dos anos 1980. Por este motivo, a construo das usinas
Angra 2 e Angra 3 previstas no acordo teuto-brasileiro foi interrompida.
Neste nterim, em 1982, Angra 1 comeou a gerar energia, que seria comercializada somente em 1985. Trs anos depois, dois importantes fatos ocorrem: a companhia Indstrias Nucleares do Brasil S/A (INB) sucedeu as subsidirias da Nuclebrs,
e a CF/1988, impediu o desenvolvimento, no Brasil, de armas nucleares. Em seu
Art. 21, inciso XXIII, a Constituio prev que competncia exclusiva da Unio
(...) explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer natureza e exercer
monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento,
a industrializao e o comrcio de minrios nucleares e seus derivados, atendidos
os seguintes princpios e condies: a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso
Nacional;b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e industriais; c) sob
regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e utilizao de
radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; d) a responsabilidade civil
por danos nucleares independe da existncia de culpa.
Contudo, no fim dos anos 1980, o PNB foi desarticulado. As pesquisas

sobre energia, radiofrmacos e submarinos continuaram, mas sem nenhuma
coordenao e com oramentos escassos.
5.2 A necessidade do investimento estatal
Tendo em vista esse panorama histrico, importante destacar o papel primordial

do Estado brasileiro no investimento em tecnologia nuclear. Com efeito, cabendo
Unio a maior parte de tudo que se refere a tecnologias nucleares, a necessidade
de uma poltica pblica para o desenvolvimento e mesmo a manuteno do
setor torna-se vital.56 Mais que isto, preciso que esta poltica pblica seja assumida pelo Estado brasileiro com prioridade sobre projetos conjunturais e interes54. O ciclo de produo do combustvel envolve: i) minerao e beneficiamento; ii) converso do minrio beneficiado
(yellow cake) em gs (UF6); iii) enriquecimento (aumento do istopo U235 de 0,7% para 5%); iv) reconverso do gs
para p; v) prensagem da pastilha; e vi) montagem do elemento combustvel.
55. Por outro lado, o insucesso no processo de transferncia de tecnologia foi imprescindvel para que o Brasil buscasse
desenvolver sua prpria tecnologia de gerao de energia nuclear.
56. So insuficientes as discusses sobre privatizao da rea no Brasil. A maioria delas, contudo, no d a devida
relevncia ao fato de a manuteno do setor sob o controle estatal se tratar de uma questo de segurana nacional.
500
ses corporativos, para que possa se constituir plenamente. O momento presente

favorvel efetivao dessa poltica. Alm da retomada das questes nucleares
em todo o mundo, observa-se a importncia da diversificao da matriz energtica nacional. Pesam tambm os fatos de que: i) a energia nuclear considerada
limpa no que diz respeito a emisso de CO2, a despeito do problema dos resduos
radioativos; ii) o aumento da oferta de outras fontes energticas tem sido insuficiente para atender a contnua expanso da demanda; e iii) o Brasil reconhecido
internacionalmente como um usurio pacfico da tecnologia nuclear principalmente pela bem-sucedida cooperao com a Argentina, desenvolvida desde os
anos 1980. Cabe frisar que a energia atmica representava em 2010 apenas 1,5%
da matriz energtica nacional.
Segundo a World Nuclear Association, a energia nucleoeltrica produzida no
Brasil 50% mais cara que a hidreltrica. De fato, entre as alternativas para gerao
de energia em larga escala, a opo nuclear a de maior custo por causa dos investimentos em segurana dos sistemas de emergncia e do armazenamento de resduos
radioativos. Alm disso, h custos altos relacionados com a descontaminao e a
desmontagem definitiva das instalaes de usinas que atingiram suas vidas teis.
Sauer e Seger (2009, p. 18) tambm enfatizam que, do ponto de vista da
anlise comparativa dos custos envolvidos, a opo nuclear para sustentar a
expanso da capacidade brasileira no aparece como prioridade. A despeito
disto, o PNB apresenta uma srie de potenciais vantagens que o tornam
vivel como fonte complementar e para garantir o fornecimento de produtos
nucleoderivados, tais como radiofrmacos e molibdnio, e que justificaria os
altos investimentos para sua viabilizao.
5.3 Fatores favorveis consolidao de um programa nuclear brasileiro
Mesmo tendo prospectado somente um quarto de seu territrio, o pas j possui a

stima maior reserva de urnio do mundo (tabela 7), sendo o dcimo segundo maior
produtor mundial do minrio. As maiores concentraes se encontram em Poos de
Caldas (MG) inoperante desde 1997; Caetit (BH) operando desde 1999; e Santa
Quitria (CE) produo prevista para 2012. Todo o urnio extrado utilizado no
Brasil depois de passar por etapas de converso e enriquecimento fora do pas.
501
TABELA 7
Reservas conhecidas de urnio 2007

Pas
Toneladas de U
Austrlia
Percentual (mundo)
1.243.000
23
Cazaquisto
817.000
15
Rssia
546.000
10
frica do Sul
435.000
Estados Unidos
342.000
Brasil
278.000
Nambia
275.000
Nger
274.000
Ucrnia
200.000
Jordnia
112.000
Uzbequisto
111.000
ndia
73.000
China
68.000
Monglia
62.000
Outros
Total mundial
210.000
5.469.000
100
Fonte: World Nuclear Association. Disponvel em: <http://www.world-nuclear.org/info/uprod.html>. Acesso em: abril de 2010.
TABELA 8
Maiores produtores de urnio 2008

(Em tU)
Pas
Produo
Canad
9.000
Cazaquisto
8.521
Austrlia
8.430
Nambia
4.366
Rssia
3.521
Nger
3.032
Estados Unidos
1.430
Ucrnia
800
China
769
frica do Sul
566
Brasil
330
Repblica Tcheca
263
Fonte: World Nuclear Association. Disponvel em: <http://www.world-nuclear.org/info/uprod.html>. Acesso em: abril de 2010.
502
Atualmente, o Brasil utiliza centros de gaseificao no Canad e de enriquecimento de urnio na Frana. Com a expanso do parque nuclear nacional, o
pas pode se tornar independente do beneficiamento externo e, caso se confirme
o esperado um milho de toneladas em reservas de urnio , pode tambm se
tornar exportador do minrio, cujo preo no mercado internacional aumentou
aproximadamente 354% desde 2004 de US$ 12.00 em 2004 para US$ 45.50
por libra-peso em outubro de 2009.
Espera-se que o pas possua, a partir de 2014, alm do domnio tecnolgico
do ciclo completo do combustvel nuclear, a possibilidade de sua efetivao em
territrio nacional o que, alm de vantajoso para a autonomia do pas no setor e a
segurana nacional, tambm essencial para a propulso de um submarino nuclear.
Ressalte-se que, alm da inovao tecnolgica e dos ganhos em defesa, o submarino
nuclear brasileiro pode impulsionar tambm a indstria naval no pas, que j se
encontra reativada.57 De fato, possuir a tecnologia de enriquecimento de urnio
no apenas viabiliza o PNB como, no longo prazo, ainda pode tornar o pas um
fornecedor de urnio enriquecido para usinas estrangeiras. A garantia de demanda
interna requisito para viabilizar a economia de escala necessria incorporao
de tecnologia e produo nacional de todo o ciclo de enriquecimento. Isto pode,
ainda, significar a entrada do Brasil no estratgico e sensvel mercado internacional
de urnio enriquecido.58 Em termos de segurana energtica, por fim, a energia
nuclear apresenta uma produo estvel, prxima aos grandes centros consumidores e no sazonal. Ela pode contribuir significativamente para a diversificao da
matriz energtica nacional, garantindo a autonomia e a soberania nacional.
5.4 Os eixos estruturantes do Programa Nuclear Brasileiro
Um programa nuclear coeso implica aes articuladas para os diferentes usos desta
tecnologia. O Programa Nuclear Brasileiro (PNB), a coordenao das polticas
pblicas que consolidaria os temas nucleares no Brasil, se estruturou em torno
de trs principais reas: a produo de energia nucleoeltrica, radiofrmacos e
combustvel para o submarino nuclear. O programa tem como meta-exemplo o
desenvolvimento do Reator Multipropsito Brasileiro (RMB), com capacidade
para produzir desde radioistopos que permitiriam a autossuficincia do pas
na rea at traadores, passando pelo desenvolvimento de novos combustveis
e pela formao de recursos humanos. Fica, pois, claro o conceito de um PNB
enquanto combinao estratgica de economia de recursos no mdio e no longo
prazo , desenvolvimento tecnolgico, ganhos em segurana, diversificao da
57. A indstria naval brasileira, que fora a segunda maior do mundo no incio da dcada de 1980, foi praticamente
desativada nos anos 1990 e retomada na dcada de 2000, particularmente por conta de uma mudana na poltica de
compras da Petrobras, que passou a privilegiar fornecedores nacionais.
58. Por se tratar de um segmento sensvel, com estrutura produtiva inconversvel e custos fixos elevados, h que se ter
demanda interna mnima capaz de suprir eventuais contraes do mercado internacional.
503
pauta exportadora e da matriz energtica, bem como, por consequncia, diminuio da importao de determinados bens. A sinergia entre as atividades de
um programa nuclear articulado implica a articulao dos objetivos de diversos
ministrios. No caso do RMB isso envolve o Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT) formao de recursos humanos, pesquisa, desenvolvimento e inovao;
o Ministrio da Sade (MS) ampliao da capacidade nacional de produo
de radiofrmacos; o Ministrio de Minas e Energia (MME) nacionalizao
da tecnologia e diversificao e aumento da oferta energtica; o Ministrio da
Defesa (MD) teste de combustveis e irradiao de materiais; o Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) considerao do
RMB como instrumento de desenvolvimento de inovao tecnolgica; e, por fim,
o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) licenciamento nuclear e ambiental e
produo de traadores.
5.4.1 Energia nucleoeltrica
O planejamento energtico brasileiro para 2030 prev que a participao da energia

nuclear na matriz energtica nacional dobre, correspondendo a 3% da produo
nacional de energia eltrica. A ampliao da produo de energia nucleoeltrica
ganhou legitimidade na dcada de 2000, por fatores internos e internacionais. Se,
em mbito nacional, o apago de 2001 legitimou maiores investimentos estatais
na produo e na distribuio de energia, em mbito global, as preocupaes
ambientais estimularam a reativao de programas de gerao de energia nuclear,
notadamente menos emissores de gases de efeito estufa que os combustveis fsseis at mesmo que o etanol. O planejamento prev que, entre 2014 e 2030, a
cada quatro anos, entre em funcionamento uma usina nuclear com capacidade
de gerao de 1.000 MW. A efetivao das metas previstas para a produo de
energia nucleoeltrica garantiria a demanda para que o programa nuclear brasileiro realizasse internamente todo o ciclo de enriquecimento do urnio e para
que a tecnologia necessria fosse completamente incorporada e periodicamente
renovada. Alm disso, o aumento da gerao deste tipo de energia ampliaria a
confiabilidade do Sistema Interligado Nacional. A energia gerada pelas usinas de
Angra 1, 2 e 3 quando entrar em operao ser capaz de atender a 80% da
demanda do Estado do Rio de Janeiro (SILVA, 2010b).
5.4.2 Produo de radiofrmacos
Os radioistopos so incorporados a molculas (radiofrmacos), que so metabolizadas e absorvidas temporariamente ao organismo, com duas possibilidades de
uso. A primeira se refere aos diagnsticos realizados por meio da imagem de sua
emisso gama atravessando o corpo humano; a segunda diz respeito terapia feita
mediante a destruio de tecidos circunvizinhos, particularmente no tratamento
504
do cncer. O Brasil, por meio do Ipen, j elabora 39 produtos dos gerados em

reatores, como o Mo-99 e o Iodo-131, aos processados no cclotron, como o
FDG (F-18) e o TI-201. Cerca de 80% de todos os procedimentos de medicina
nuclear no Brasil utilizam o Tc-99m, oriundo do Mo-99. Os procedimentos
alternativos so menos eficazes, menos efetivos e no universais. O consumo
nacional de Tc-99m garantido pela converso de molibdnio importado feita
no Ipen/CNEN, com tecnologia 100% nacional.
A maior parte da produo mundial (95%) de Mo-99 estava distribuda,
no incio de 2009, em cinco grandes laboratrios: 31% era produzido no RNU
(Canad), 33% no HFR (Holanda), 13% no Safari-1 (frica do Sul), 10% no
BR2 (Blgica), e 8% no Osiris (Frana), todos com mais de 40 anos (perodo
aconselhvel para o reator deixar de ser utilizado). Em maio de 2009, o laboratrio canadense deixou de operar por problemas tcnicos e, em fevereiro
de 2010, o mesmo ocorreu com o laboratrio holands. Considerando-se,
conforme a tabela 9, que o consumo per capita de molibdnio-99 no Brasil
metade do da Argentina e da Unio Europeia, e um sexto do consumo dos
Estados Unidos, a demanda interna atual e sua expectativa de crescimento
so mais que suficientes para justificar a produo local do molibdnio-99 e o
desenvolvimento nacional de uma cadeia industrial completa de radiofrmacos.
Uma possvel soluo seria a criao de uma empresa trinacional ou regional
de produo de molibdnio amparada no PNB e apoiada pelo reator nuclear
peruano de fabricao argentina, que se encontra atualmente subutilizado.
TABELA 9
Consumo semanal de Mo-99 total e por milho de habitantes

Pas
Consumo Mo-99 (Ci/semana)
Argentina
Consumo por milho de habitantes

(Ci/semana)
200
4,9
Estados Unidos
4500
14,6
Unio Europeia
2300
4,6
Fonte: CNEN (apud MARTINS, 2010).
5.4.3 Submarino nuclear brasileiro
A produo de um submarino movido propulso nuclear pela Marinha do Brasil vem

se arrastando h algumas dcadas, devendo ter seu prottipo concretizado em 2014.
No momento em que se aproxima a fase de execuo do projeto, surge a necessidade de
consumo de combustvel nuclear. A Marinha deve comear a converter hexafluoreto de
505
urnio em usina prpria tambm em 2014. A construo do submarino nuclear deve

ser iniciada em 2016, com previso de trmino em 2022. O cronograma de produo
do submarino nuclear brasileiro coincide com a expanso da produo de petrleo e
gs na camada do pr-sal do litoral brasileiro, fato que garante maior legitimidade social
ao projeto em virtude da necessidade de proteo das reservas nacionais.
5.5 Acordos internacionais
O Brasil assinou uma srie de acordos internacionais no que diz respeito tecnologia nuclear, como o mapa 4 ajuda ilustrar. Alm de obviamente incluir em grande
medida aluses ao Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), a grande quantidade
de acordos assinados pelo Brasil demonstra seu grande interesse estratgico na rea.
MAPA 4
Acordos nucleares bilaterais do Brasil
<1970
1970-2000
>2000
Fonte: MRE (apud PESTANA, 2010).

Obs.: no constam na figura os acordos realizados com a ndia e a frica do Sul.
De fato, a necessidade e a prioridade de fortalecer internamente as equipes

e as instituies que tratam da questo nuclear e da criao de parcerias estratgicas internacionais nessa rea so opes complementares. Alm disso, acordar
programas de cooperao sejam bilaterais, regionais ou multilaterais pode
contribuir para a indstria nuclear e para a formao de recursos humanos.
As subsees abaixo so dedicadas aos acordos multilaterais e bilaterais no
setor nuclear firmados pelo pas, incluindo, ao final, a relao do pas com a AIEA
506
e a assinatura do TNP.59 Com relao aos acordos bilaterais, destacam-se os celebrados com a Argentina, com a Frana e com a ndia. Alm desses trs pases, o Brasil
possui acordos bilaterais com outros 13 governos.60 Cabe ressaltar, ainda, o papel
protagonista das agncias brasileiras de energia nuclear, principalmente a partir da
dcada de 1990, na cooperao internacional do pas: a CNEN, autarquia federal
ligada ao Ministrio de Cincia e Tecnologia, e as Indstrias Nucleares do Brasil
(INBs), empresa brasileira de economia mista, vinculada (CNEN). Como ressalta
Alcaiz (2010), medida que os gastos governamentais diminuiro, as agncias
nucleares aumentaro sua participao nas redes regionais de cooperao.
5.5.1 Argentina
A intensificao da cooperao em mbito regional pode evitar a duplicidade de

esforos e possibilitar ganhos de escala. A cooperao brasileira no que se refere
energia nuclear iniciou-se com o Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento
e Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear, assinado com a Argentina, e
que entrou em vigor em 1983. O documento reconhece que o desenvolvimento
da energia nuclear para fins pacficos constitui um elemento fundamental para
promover o desenvolvimento econmico e social, e objetiva fomentar a cooperao entre os dois pases para o desenvolvimento e para a aplicao desse tipo de
energia. Em termos de cooperao, esto previstos o intercmbio de informaes
e de pessoas, a realizao de pesquisas em conjunto e a formao de grupos de
trabalho mistos. O acordo prope a celebrao de um pacto com a AIEA para a
aplicao de salvaguardas, que veio a ser firmado em 13 de dezembro de 1991
(em vigor desde maro de 1994) e ficou conhecido como Acordo Quadripartite.
A cooperao nuclear entre o Brasil e a Argentina fez parte de um pacote
mais amplo de cooperao entre os dois pases, encabeado pelos presidentes Ral
Alfonsn e Jos Sarney. Esse conjunto de acordos, que se dava para os dois pases,
no contexto interno de redemocratizao, e, no externo, do reconhecimento da
necessidade de ampliar sua estratgia de insero internacional foi o marco oficial do apaziguamento das rivalidades estratgico-militares entre os dois vizinhos.
A Declarao de Iguau, de novembro de 1985, tinha duplo objetivo: i) criar um
grupo de trabalho de alto nvel, envolvendo os ministros de Relaes Exteriores dos
dois pases; e ii) firmar a cooperao na rea de tecnologia nuclear para fins pacficos (OLIVEIRA, 1998). Essa declarao e a conjuntura de cooperao entre os dois
pases, formaram o embrio do Tratado de Assuno de 1991, que daria origem
59. O TNP um dos principais instrumentos jurdicos que compem os mecanismos internacionais de controle de tecnologia nuclear. Somam-se a ele os acordos de salvaguarda, os tratados de Zonas Livres de Armamento Nuclear (ZLANs),
que incluem, por exemplo, o Tratado de Tlatelolco, e outras convenes e acordos plurilaterais. Os atores internacionais
relevantes nessa rea so, entre outros, a AIEA e o Grupo de Fornecedores Nucleares (Nuclear Suppliers Group NSG).
60. Os outros pases com os quais se possui acordos vigentes na rea nuclear so: Alemanha, Canad, Chile, China,
Colmbia, Equador, Espanha, Estados Unidos, Israel, Itlia, Portugal, Rssia e Venezuela.
507
ao Mercosul. A Declarao Conjunta de Iper sobre Poltica Nuclear, que data

de abril de 1988, pressupe o inalienvel direito desenvolver, sem restries, (...)
programas nucleares para fins pacficos e ressalta a plena coincidncia das posies
brasileiro-argentinas diante das questes internacionais na rea nuclear (MRE,
1988).61 Apesar de envolver apenas o Brasil e a Argentina, a Declarao manifesta
vontade de estender a cooperao na rea de energia nuclear a todos os pases latinoamericanos interessados em dela participar. A proposta que o documento apresenta
de aperfeioar a cooperao existente. Para tanto, resolve transformar o Grupo
de Trabalho Conjunto criado pelo item 4 da Declarao de Iguau em Comit
Permanente, com vista a empreender iniciativas conjuntas no setor nuclear.
Mais recentemente a Declarao Conjunta concernente criao da Agncia
Brasileiro-Argentina de Aplicaes da Energia Nuclear (Abaen), de agosto de
2001, relembra que os dois pases so partes no Tratado para a Proscrio de Armas
Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tratado de Tlatelolco), do Tratado de
No Proliferao de Armas Nucleares (TNP) e do Tratado de Proibio Completa
de Testes Nucleares (CTBTO). Sua inteno propiciar as condies para manter
a utilizao e a gerao da energia nucleoeltrica. A ABAEN a responsvel por
promover e intensificar a cooperao, em vrios aspectos, entre os dois pases no
campo da aplicao da energia nuclear para fins pacficos. Em 30 de novembro
de 2005, foram assinados dois protocolos adicionais: o Protocolo Adicional ao
Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento de Energia Nuclear para Fins
Pacficos em Matria de Reatores, Combustveis Nucleares, Abastecimento de
Radiofrmacos, e de Gesto de Resduos Radioativos e o Protocolo Adicional Ao
Acordo de Cooperao Para o Desenvolvimento de Energia Nuclear Para Fins
Pacficos nas reas Normativa e de Regulao Nuclear. Os dois governos reiteram
que o uso da energia nuclear para fins pacficos um dos pilares do processo de
integrao. Assim sendo, ficam estabelecidas: a importncia de estimular a cooperao nessa rea; a necessidade de cooperar em matria de regulao da atividade
nuclear; e a responsabilidade do Comit Permanente Argentino-Brasileiro de
Poltica Nuclear (CPPN) de identificar novos projetos e propostas de cooperao.
Em 2008, a Declarao da Casa Rosada estabelece a criao da Comisso
Binacional de Energia Nuclear (COBEN), responsvel pela cooperao em cinco
reas: aplicaes, ciclo do combustvel nuclear, reatores e rejeitos, regulao e
a criao da empresa binacional de enriquecimento de urnio. Em meados de
2010, a colaborao entre os dois pases retomada em nvel presidencial.
O acordo anunciado entre os presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Cristina
Kirchner prev, em mdio e longo prazo, uma empresa binacional e o projeto de
61. MRE. Declarao de Iper: Declarao conjunta sobre poltica nuclear. Disponvel em: http://www2.mre.gov.br/
dai/b_argt_278_755.htm. Acesso em abr. 2010.
508
reatores multipropsito, para a produo de istopos mdicos e pesquisa cientfica. A especificao do entendimento fica por conta das trs instncias existentes:
a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (Abacc), que realiza inspees mtuas, a Comisso Binacional de Energia Nuclear e o Comit
Permanente Argentino-Brasileiro de Poltica Nuclear. O encontro do Comit ser
o primeiro desde 2005, embora os dois pases tenham atuado juntos na recente
reviso do Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP).
5.2.2 Frana
Passa a vigorar em 5 de julho de 2005 o Acordo de Cooperao entre o Brasil e

a Frana para o Desenvolvimento das Utilizaes Pacficas da Energia Nuclear,
de outubro de 2002. As partes acordam em desenvolver a cooperao em matria de pesquisa, envolvendo, por exemplo, a utilizao de urnio enriquecido
a 20%, segurana nuclear, gerao de energia nucleoeltrica e informao ao
pblico com fins de aceitao da energia nuclear. O acordo tem durao prevista de 20 anos. Com efeito, esse acordo faz parte de um pacote mais amplo
de cooperao que tem se desenvolvido com a Frana. A principal motivao
a percepo mtua da importncia em firmarem-se os dois pases como parceiros estratgicos. Esto envolvidas nesse pacote outras questes sensveis como
a transferncia de tecnologia na rea militar para programa do submarino
nuclear brasileiro, por exemplo, ou para a reestruturao das Foras Armadas.
5.5.3 ndia
O Brasil e a ndia vm demonstrando um importante movimento de convergncia nos ltimos anos. Da mesma forma, segundo Poletto (2007), os programas
nucleares do Brasil e da ndia so altamente complementares, o que torna promissoras as perspectivas na rea. O interesse na viabilizao do etanol como alternativa energtica e a cooperao no setor nuclear so claros exemplos (POLETTO,
2007). A primeira tentativa na rea ocorreu em 1968, sem sucesso. A segunda
tambm: o acordo nuclear celebrado com a ndia em 1996 foi denunciado dois
anos depois. Em 2006, ressurge o interesse de reativar a cooperao nuclear com
a ndia. No mbito do Frum IBAS (ndia, Brasil e frica do Sul) sob a alegao
das necessidades de crescimento econmico, a questo do uso e da produo de
combustveis no poluentes serviu de eixo para orientar o acordo de cooperao
nuclear celebrado em setembro do mesmo ano. Alm disso, o acordo prev a
cooperao sobre a utilizao da energia nuclear nas reas de sade e alimentos.
5.5.4 Acordos multilaterais
A tabela 10 resume os diversos acordos multilaterais na rea de energia nuclear

dos quais o Brasil faz parte, incluindo a data da celebrao e da promulgao, bem
como o nmero do decreto que aprovou o ato internacional.
509
TABELA 10
Atos multilaterais assinados pelo Brasil nos campos da energia convencional e nuclear
Ttulo
Data
Promulgao
Decreto no
Data
Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica
26/10/1956
42155
27/08/1957
Conveno de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares
21/05/1963
911
03/09/1993
Acordo entre o governo do Brasil, o governo dos Estados Unidos e a Agncia

Internacional de Energia Atmica para a Aplicao de Salvaguardas
10/03/1967
63705
29/11/1968
Emenda ao Art. VI do Estatuto da Agncia Internacional de Energia Atmica
28/09/1970
73357
26/12/1973
Emenda ao Acordo entre a Agncia Nacional de Energia Atmica, o Governo da

Repblica Federativa do Brasil e o Governo dos Estados Unidos da Amrica para a
Aplicao de Salvaguardas
27/07/1972
71207
05/10/1972
Conveno sobre a Proteo Fsica de Materiais Nucleares
03/03/1980
95
16/04/1991
Conveno sobre Pronta Notificao de Acidente Nuclear
26/09/1986
15/01/1991
Conveno sobre Assistncia ao Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica
26/09/1986
15/01/1991
Acordo entre a Repblica da Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Agncia Brasileira-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares e a
Agncia Internacional de Energia Atmica para a Aplicao de Salvaguardas
13/12/1991
1065
24/02/1994
Conveno de Segurana Nuclear
20/09/1994
2648
01/07/1998
Conveno Conjunta sobre o Gerenciamento Seguro do Combustvel Nuclear

usado e dos Rejeitos Radioativos
05/09/1997
5935
19/10/2006
Protocolo para Suspender a Aplicao de Salvaguardas Decorrentes do Acordo de

26 de fevereiro de 1976 entre a Agncia, o Governo da Repblica Federativa do
Brasil e a Repblica Federal da Alemanha Luz dos Dispositivos para a Aplicao
de Salvaguardas conforme o Acordo Quadripartite de Salvaguardas entre a
Argentina, o Brasil, a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de
Materiais Nucleares e a AIEA
16/10/1998
Acordo de Cooperao para a Promoo da Cincia e da Tecnologia Nucleares na

Amrica Latina e no Caribe.
25/09/1998
5885
05/09/2006
Memorando de Entendimento sobre Interconexo Gasfera entre Ministrio de Minas e Energia da Repblica Federativa do Brasil, o Ministrio de Energia e Petrleo
da Repblica Bolivariana da Venezuela, e o Ministrio de Planejamento Federal,
Investimento Pblico e Servios, da Repblica Argentina.
09/12/2005
09/12/2005
Fonte: BRASIL (2010).
5.5 O Brasil, a Agncia Internacional de Energia Atmica e o Tratado de

No-Proliferao Nuclear
O Brasil um membro-fundador da AIEA. No mbito da Agncia, o pas

apoia a promoo dos usos pacficos da energia nuclear, em especial para os
pases em desenvolvimento. Alm disso, ressalta-se que o Brasil assinou, em
1998, o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP), sepultando o que restava
do programa secreto de armamento nuclear que o pas desenvolvia desde a
dcada de 1970. Por um lado, a assinatura do tratado vista como natural,
uma vez que seria apenas uma confirmao no plano internacional do compromisso constitucionalmente assumido de no desenvolver armamento nuclear.62
62. Em 1988, o Brasil era um dos poucos pases que tinham essa obrigao como dispositivo constitucional.
510
preciso lembrar, entretanto, que o acordo tem trs partes: alm da no

proliferao, prev-se a transferncia de tecnologia nuclear para fins pacficos
e o gradual desmantelamento do arsenal nuclear pelos pases que o possuam.
Embora no parea possvel que o Brasil denuncie o tratado, fcil reconhecer
que se trata de um acordo desigual. O tratado no totalmente cumprido por certas potncias nucleares, que, ao mesmo tempo, cobram seu cumprimento pelos
pases em desenvolvimento. Alm disso, h pases armados para os quais no h
cobrana, uma vez que no so signatrios do TNP, o que seria o caso da ndia,
do Paquisto e de Israel.
A atual posio brasileira da no adeso ao protocolo adicional do TNP reflete,
entre outras razes, o cuidado de proteger as tecnologias industriais das centrfugas de
Resende. De fato, o Brasil j se envolveu em impasses com a agncia em funo deste
posicionamento. O pas sob a alegao de que processos que trabalhavam com baixos
nveis de enriquecimento de urnio no justificariam uma inspeo da agncia a fim de
verificar o possvel desenvolvimento de um programa de armamentos nucleares, restringiu o acesso dos inspetores a partes do projeto nuclear brasileiro, que, neste caso, j
inclua a proposta de desenvolvimento de um submarino nuclear. Em 2005, fechou-se
um acordo com a AIEA que considerava, por um lado, o papel da Agncia em realizar
uma inspeo crvel, e, por outro, o interesse brasileiro de proteger sua tecnologia. Ao
mesmo tempo o governo brasileiro vem manifestando internacionalmente o apoio ao
direito de uso de energia nuclear para fins pacficos, como foi o caso do Ir.63
parte o imenso desafio de gerar recursos energticos em escala suficiente para

satisfazer a voracidade da demanda, os governos e as empresas ligadas energia
enfrentaro, daqui por diante e de maneira crescente, o aumento das presses
pblicas para reduzir as emisses de dixido de carbono a fim de conter o avano
do aquecimento global. A segurana energtica no poder se dissociar da busca
de uma economia de baixo carbono, o que equivale descarbonizao da
matriz energtica e implica grandes investimentos tecnolgicos. Nesse sentido,
o mundo atravessa uma fase de transio, em que as fontes tradicionais, como o
petrleo, seguem tendo um papel crucial, enquanto as novas fontes, renovveis,
so estimuladas para que assumam um papel de destaque no longo prazo.
O Brasil tem uma matriz energtica das mais limpas e diversificadas do
mundo. Uma dcada aps passar por uma grave crise no setor, o pas se encontra
a partir de 2008 na transio de importador para exportador lquido de energia.
63. Ver por exemplo em discurso proferido pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva em 25 de maro de 2010 em So
Paulo: (...) eu no quero para o Ir nada mais do que eu quero para o Brasil. Mas quero que o Ir tenha o direito
de enriquecer urnio para produzir energia eltrica, para cuidar da indstria farmacutica, para produzir remdios.
511
Esta situao se tornou vivel, principalmente, a partir das seguidas descobertas

de reservas de petrleo e gs na Bacia de Santos. Enfatiza-se que as decises envolvendo a explorao e a produo das descobertas do pr-sal vo muito alm do
debate sobre a diviso das rendas a ser apropriadas pelo poder pblico entre as
instncias da federao, nico ponto objeto de debate nacional at o momento.
As escolhas estratgicas apontadas sero mais facilmente orientadas por interesses
pblicos em um regime de explorao no qual o Estado tenha maior controle, em
sintonia com o esprito das mudanas propostas no marco regulatrio.
A abundncia de petrleo pode levar ao desestmulo de programas bemsucedidos, como o de produo de etanol, relegando-os a um segundo plano.
A esse respeito, ressalta-se que as reservas comprovadas de urnio (pr-sal) no
territrio brasileiro (300 mil toneladas do minrio) equivalem reserva brasileira
de petrleo sem considerar o pr-sal (30 bilhes de barris) (PESTANA, 2010).
O efeito de longo prazo de falhas de planejamento seria a deteriorao da matriz
brasileira e uma maior vulnerabilidade do pas no que se refere segurana energtica, pelo no acompanhamento tecnolgico de fontes no fsseis.
Tudo indica que a expanso da demanda interna no Brasil por etanol continuar crescendo nos prximos anos. Quanto s exportaes, elas dependem da
superao dos vrios obstculos mencionados na seo 4, que exigem, alm dos
instrumentos tradicionais tais como promoo das exportaes , uma abordagem estratgica que leve em considerao as diferentes variveis geopolticas. O
processo de internacionalizao representa uma possibilidade de ampliar o alcance
do etanol brasileiro que, junto com o processo de concentrao, contribui para criar
massa crtica necessria para garantir os investimentos tecnolgicos. De outro lado,
preciso que a crescente participao de empresas internacionais seja acompanhada
pela formao de fortes grupos nacionais e de uma estratgia clara do governo para
evitar que os centros de deciso de desenvolvimento do setor se desloquem para
fora do pas. Nesse contexto, tornam-se estratgicos a consolidao e o aumento da
participao da prpria Petrobras, por meio da Petrobras Biocombustveis.
Faz-se necessria, portanto, a consolidao de uma estratgia nacional que
articule e d prosseguimento aos esforos existentes e passados, avanando em um
projeto, h muito iniciado, de autonomia energtica como alicerce do desenvolvimento nacional. No plano internacional, o Brasil tem capacidade de ser protagonista
importante, no apenas reforando sua crescente e relevante posio internacional,
mas, sobretudo, valendo-se da suas fontes energticas para dar um salto no desenvolvimento socioeconmico, base para uma insero internacional mais autnoma.
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NOTAS BIOGRFICAS
Almir Oliveira Junior
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,

das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). Doutor em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de
Minas Gerais (UFMG).
Ana Flvia Barros-Platiau
Graduada em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (UnB) com

mestrado e doutorado em Relaes Internacionais pela Universit de Paris I
(Panthon-Sorbonne). Professora adjunta da UnB.
Andr de Mello e Souza
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas

e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea). Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ). Mestre em Cincia Poltica pela Stanford University e em
Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC Rio). Possui doutorado em Cincia Poltica pela Stanford University.
Antonio Jorge Ramalho da Rocha
Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia

(UnB). Bacharel em Relaes Internacionais pela UnB, mestre em Cincia
Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ)
e em Relaes Internacionais pela Maxwell School of Citizenship and Public
Affairs. doutor em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP).
Denise Cristina Vitale Ramos Mendes
Bacharel e doutora em Direito pela Universidade de So Paulo (USP). Professora

do mestrado em Polticas Sociais e Cidadania da Universidade Catlica do
Salvador e pesquisadora do Ncleo Direito e Democracia do Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento (NDD/CEBRAP).
Elaini Cristina Gonzaga da Silva
Bacharel em Direito e doutoranda em Direito Internacional pela Faculdade de

Direito da Universidade de So Paulo (FDUSP). colaboradora da Sociedade
522
Brasileira de Direito Pblico (SBDP) e pesquisadora do Ncleo Direito e

Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (NDD/CEBRAP).
Fernanda Lira Goes
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). Graduada em Relaes Internacionais pela Faculdade Integrada
da Bahia com especializao em Relaes Internacionais pela Universidade de
Braslia (UnB).
Flavia de Campos Mello
Graduada em Economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),

mestre em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio
de Janeiro (PUC Rio) e doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So
Paulo (USP). Coordenadora do curso de graduao em Relaes Internacionais
da PUC SP e professora do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas da Universidade Estadual Paulista (UNESP)/Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP)/ Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo (PUC SP).
Giorgio Romano Schutte
Graduado e mestre em Relaes Internacionais pela Universidade de Amsterdam

e doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (USP). Atualmente
professor adjunto da Universidade Federal do ABC (UFABC).
Igor Fuser
Jornalista, mestre em Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-Graduao

San Tiago Dantas: Universidade Estadual Paulista (UNESP)/ Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP)/ Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
(PUC SP), e doutorandono Departamento deCincia Poltica da Universidade
de So Paulo (USP). Professor na Faculdade Csper Lbero e na Universidade
Anhembi Morumbi. Pesquisador no Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia
para Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/Ineu).
Ivan Tiago Machado Oliveira
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). Doutorando em Administrao pelo Ncleo de Ps-Graduao
em Administrao da Universidade Estadual da Bahia (UFBA).
Notas Biogrficas
523
Jos Lus da Costa Fiori
Professor titular de Economia Poltica Internacional da Universidade Federal do

Rio de Janeiro (UFRJ). Diretor de ps-graduao do Ncleo de Estudos Internacionais e coordenador do Programa de Ps-Graduao em Economia Poltica
Internacional da mesma universidade.
Luiz Fernando Sann Pinto
Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD)

do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Mestre em Integrao da
Amrica Latina pela Universidade de So Paulo (USP) e doutorando em Economia Poltica Internacional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Pedro Silva Barros
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Bacharel em Cincias Econmicas e em Direito pela Universidade de
So Paulo (USP). Mestre em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (PUC SP) e doutorando em Integrao da Amrica Latina pela USP.
Professor de Economia da PUC SP.
Priscila Spcie
Bacharel em Direito e mestre em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo

(USP). Master in Science (MSc) em Assuntos Internacionais e Desenvolvimento
Sustentvel pelo Instituto de Estudos Polticos de Paris (Sciences Po). Pesquisadora
do Ncleo de Direito e Democracia do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (NDD/CEBRAP).
Samo Sergio Gonalves
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Deint) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea). Mestre em Relaes Internacionais pelo Instituto de Relaes Internacionais
(IRI) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC Rio).
Sebastio C. Velasco e Cruz
Graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF), mestre em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro
(IUPERJ) e doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Professor titular da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisador
colaborador do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
524
Solange Reis
Doutoranda em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) e pesquisadora do Instituto Nacional de Estudos sobre os Estados Unidos (INCT/Ineu).
Tullo Vigevani
Doutor em Histria Social pela Universidade de So Paulo (USP). Professor titular de Cincia Poltica da Universidade Estadual Paulista (UNESP), pesquisador
do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC) e coordenador da
rea de cincia poltica da Fundao de Amparo Pesquisa dos Estados de So
Paulo (FAPESP).
GLOSSRIO DE SIGLAS
ABACC Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle

Abaen Agncia Brasileiro-Argentina de Aplicaes da Energia Nuclear
ABCP Associao Brasileira de Cincia Poltica
ACE-14 Ata de Buenos Aires
ADR American Depositary Receipt
ADTC Association of Defense Trial Counsel
AEPR Assessoria Especial do Presidente da Repblica
Agnu Assembleia Geral das Naes Unidas
AGU Advogado-Geral da Unio
AIE Agncia Internacional de Energia
AIEA Agncia Internacional de Energia Atmica
Aladi Associao Latino-Americana de Integrao
ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
Alba Alternativa Bolivariana para as Amricas
Alca rea de Livre Comrcio das Amricas
Alcopaz Associao Latino-Americana de Centros de Treinamento para
Operaes de Paz
Alcsa Aliana de Livre Comrcio da Amrica
ALN Aliana Libertadora Nacional
ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis
ANPOCS Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Cincias
Sociais
Asean Associao das Naes do Sudeste Asitico
Aspa Cpula Amrica do Sul Pases rabes
BRIC Brasil, Rssia, ndia e China
C3IRS Sistemas Integrados de Comando, Controle, Comunicaes,
Inteligncia, Reconhecimento e Vigilncia
526
CAF Corporao Andina de Fomento

Camex Cmara de Comrcio Exterior
CAN Comunidade Andina de Naes
Capes Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
Cauce Convnio Argentino-Uruguaio de Complementao Econmica
Ccivil Casa Civil
CCR Comisso de Cidadania e Reproduo
CDB Conveno sobre Diversidade Biolgica
CDES Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
CDN Conselho de Defesa Nacional
CE Comisso Europeia
CEI Comunidade dos Estados Independentes
Cenpes Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Petrobras
Cepal Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
Cese Companhia Energtica Santa Elisa
CFN Escola de Operaes de Paz do Corpo de Fuzileiros Navais
CG Conselho de Governo
CGEN Conselho de Gesto do Patrimnio Gentico
CGFS Committee on the Global Financial System
CGMA Coordenao-Geral de Cooperao Prestada nas reas de
Agropecuria, Energia, Biocombustveis e Meio Ambiente
CGPE Coordenao-Geral de Planejamento Estratgico
CGU Controladoria-Geral da Unio
CIOpPAZ Centro de Instruo de Operaes de Paz
CIPs Companhias Internacionais de Petrleo
CNAA Companhia Nacional de Acar e lcool
CNEN Comisso Nacional de Energia Nuclear
CNP Conselho Nacional do Petrleo
CNPE Conselho Nacional de Poltica Energtica
Glossrio de Siglas
527
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
Coben Comisso Binacional de Energia Nuclear
Cofins Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
Conabio Comisso Nacional de Biodiversidade
Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente
Confaz Conselho Nacional de Poltica Fazendria
Confins Financiamento da Seguridade Social
CONIT Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes
CONPET Programa Nacional de Racionalizao do Uso dos Derivados do
Petrleo e do Gs Natural
Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Copersucar Cooperativa de Produtores de Cana-de-acar, Acar e lcool do
Estado de So Paulo
CPDOC Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea
do Brasil da Fundao Getlio Vargas
CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
CPPN Comit Permanente Argentino-Brasileiro de Poltica Nuclear
CQNUMC Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas
Climticas
CR Conselho da Repblica
CRPM Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
CTBTO Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares
DASP Departamento de Administrao do Servio Pblico
DDS Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis
Deint Diretoria de Estudos de Relaes Econmicas e Polticas Internacionais
DEM Partido dos Democratas
Dema Diviso do Meio Ambiente
DHS Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais
528
DOI-Codi Destacamento de Operaes de Informaes Centro de

Operaes de Defesa Interna
DOMREP Misso do Representante do Secretrio-Geral da ONU na
Repblica Dominicana
DPAD Diviso de Poltica Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel
DPKO Departamento de Operaes de Paz
Emater Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Embrapa Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
END Estratgia Nacional de Defesa
EPA Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos
ESG Escola Superior de Guerra
EUA Estados Unidos da Amrica
FAF Fundo da Agricultura Familiar do Mercosul
FAO Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
FARC Foras Revolucionrias Armadas da Colmbia
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FHC Fernando Henrique Cardoso
FIB Frum Internacional de Bicombustveis
FMI Fundo Monetrio Internacional
Focem Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul
Fonplata Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata
GEE Gases do Efeito Estufa
GEF Fundo Mundial para o Meio Ambiente
GRULAC Grupo de Pases da Amrica Latina e Caribe
GSI Gabinete de Segurana Institucional
IAA Instituto do Acar e do lcool
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
Ibas Grupo ndia, Brasil e frica do Sul
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
Glossrio de Siglas
529
IFOP Instrumento Financeiro de Orientao da Pesca

IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
IIRSA Iniciativa para Integrao Infraestrutural da Amrica do Sul
Ineu Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia de Estudos sobre os Estados
Unidos
Inpe Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change
Ipen Instituto de Pesquisas Energticas e Nucleares
ISM Instituto Social do Mercosul
ITA Instituto Tecnolgico de Aeronutica
Mapa Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
Mcid Ministrio das Cidades
Mcom Ministrio das Comunicaes
MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia
MD Ministrio da Defesa
MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDB Movimento Democrtico Brasileiro
MDIC Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior
MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
ME Memorando de Entendimento
MEC Ministrio da Educao
Mercosul Mercado Comum do Sul
MESP Ministrio do Esporte
MF Ministrio da Fazenda
MINC Ministrio da Cultura
MI Ministrio da Integrao Nacional
Minugua Misso de Verificao das Naes Unidas na Guatemala
530
MINURCAT Misso das Naes Unidas na Repblica Centro-Africana e no

Chade
Minurso Misso das Naes Unidas para o Referendo no Saara Ocidental
Minustah Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti
MJ Ministrio da Justia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
Monua Misso de Observao das Naes Unidas em Angola
MPA Ministrio da Pesca e Aquicultura
MPOG Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MRE Ministrio das Relaes Exteriores
MS Ministrio da Sade
MSI Modelo de Substituio de Importaes
MSP Ministrio da Previdncia Social
MT Ministrio dos Transportes
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MTur Ministrio do Turismo
NCM Nomenclatura Comum do Mercosul
NREL National Renewable Energy Lab
NSG Nuclear Suppliers Group
OCDE Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OEA Organizao dos Estados Americanos
OGU Oramento-Geral da Unio
OMC Organizao Mundial do Comrcio
Ompi Organizao Mundial da Propriedade Intelectual
OMS Organizao Mundial da Sade
ONG Organizao No Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
ONUC Operaes das Naes Unidas no Congo
Glossrio de Siglas
Onuca Grupo de Observadores das Naes Unidas na Amrica Central

Onumoz United Nations Operations in Mozambique
Onusal Misso de Observao das Naes Unidas em El Salvador
OPEP Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo
OSC rgo de Solues de Controvrsias
Otan Organizao do Tratado do Atlntico Norte
OTCA Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
OVMs Organismos Vivos Modificados
Pama Programa de Ao Mercosul Livre de Febre Aftosa
PASEP Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PBF Programa Bolsa Famlia
PCB Partido Comunista Brasileiro
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDN Poltica de Defesa Nacional
PDVSA Petrleos de Venezuela
P&D Pesquisa e Desenvolvimento
PGMU Plano Geral de Metas de Universalizao
PGO Plano Geral de Outorgas
PI Propriedade Intelectual
PIB Produto Interno Bruto
PIS Programa de Integrao Social
PNB Poltica Nacional de Biodiversidade
PNB Programa Nuclear Brasileiro
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND Programa Nacional de Desestabilizao
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
Pnuma Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
Prolcool Programa Nacional do lcool
Proantar Programa Antrtico Brasileiro
531
532
Probio Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade

Biolgica Brasileira
PROCAP Programa de Capacitao Tecnolgica em Sistemas de Explorao
para guas Profundas
Procel Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica
Proinfa Fontes Alternativas de Energia Eltrica
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
Rais Relatrio Anual de Informaes Sociais
REAF Reunio Especializada sobre Agricultura Familiar
REDD Reduo de Emisses para o Desmatamento e Degradao
Rise Regimento Interno da Secretaria de Estado
RMADS Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do Mercosul
SAE Secretaria de Assuntos Estratgicos
SCM Servio de Comunicao Multimdia
SCS Secretaria de Comunicao Social
SEDH Secretaria Especial dos Direitos Humanos
Senalca Seo Nacional de Coordenao dos Assuntos relativos Alca
Seneuropa Seo Nacional para as Negociaes Mercosul Unio Europeia
SEP Secretaria Especial de Portos
SEPPIR Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
SGAM Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos Multilaterais
SGAP Subsecretaria-Geral de Assuntos Polticos
SGPR Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
SHCP Secretaria de la Hacienda e do Credito Publico
Sipri Stockholm International Peace Research Institute
Sisnama Sistema Nacional do Meio Ambiente
Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia
SM Secretaria do Mercosul
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza
Glossrio de Siglas
533
SPM Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres

SRI Secretaria de Relaes Institucionais
TNP Tratado de No-Proliferao Nuclear
TRADOC U.S. Army Training and Doctrine Command
TRIMs Acordo de Investimentos Relacionados ao Comrcio
TRIPS Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio
TSE Tribunal Superior Eleitoral
UEP Unio Europia de Pagamentos
UNAMET Misso das Naes Unidas no Timor Leste
Unamsil Misso das Naes Unidas na Serra Leoa
Unasul Unio das Naes Sul Americanas
Unavem Misso de Verificao das Naes Unidas em Angola
Uncro Operao de Restaurao da Confiana das Naes Unidas na Crocia
UNFICYP Fora de Manuteno da Paz das Naes Unidas em Chipre
Unila Universidade Federal da Integrao Latino-Americana
Unipom Misso de Observao das Naes Unidas na ndia e no Paquisto
Unmil Misso das Naes Unidas na Libria
Unmin Misso das Naes Unidas no Nepal
Unmis Misso Integrada das Naes Unidas no Sudo
UNMISET Misso de Apoio das Naes Unidas no Timor Leste
UNMIT Misso Integrada das Naes Unidas no Timor Leste
UNMOP Misso das Naes Unidas em Prevlaka
Unoci Operao das Naes Unidas na Costa do Marfim
Unogbis Escritrio de Apoio das Naes Unidas para a Reconstruo da Paz
na Guin-Bissau
UNOHCI United Nations Office of the Humanitarian Coordinator for Iraq
Unomil Operao das Naes Unidas na Libria
Unomsa Misso de Observao das Naes Unidas na frica do Sul
Unomur Misso de Observao das Naes Unidas em Uganda-Ruanda
534
Unowa Escritrio do Representante Especial do Secretrio-Geral para a frica

Ocidental
UNPREDEP Fora de Desdobramento Preventivo das Naes Unidas
Unprofor Fora de Proteo das Naes Unidas
UNSF Fora de Segurana das Naes Unidas na Nova Guin Ocidental
Untaes Administrao Transitria da Eslovnia Oriental, Baranja e Sirmium
Ocidental
Untaet Administrao Transitria das Naes Unidas no Timor Leste
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
UTF Unidade Tcnica do Focem
UTN Unidade Tcnica Nacional
ZLANS Zonas Livres de Armamento Nuclear
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
ngela de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Daniela Rodrigues
Danilo Tavares
Marlia Assis
Patrcia Dantas
Rafael Keoui
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
Renato Rodrigues Bueno
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Colaboradores
Editores
Por meio de um processo de planejamento

estratgico interno, de natureza contnua e
Luciana Acioly
do desenvolvimento
participativa, a temtica
Marcos Antonio
Macedo
Cintra
brasileiro em algumas
de suas
mais
importantes dimenses de anlise e condies de
realizao foi eleita como o mote principal de
Almir Oliveira
atividades e projetos
do Junior
Ipea ao longo do
Ana Flvia Barros-Platiau
trinio 2008-2010.
Andr de Mello e Souza
Inscrito como misso

institucional
Antonio Jorge
Ramalho daproduzir,
Rocha
articular e disseminar
Denise Vitaleconhecimento para
Cristina
Gonzagaedacontribuir
Silva
aperfeioar as Elaini
polticas
pblicas
Fernanda Lira
para o planejamento
do Goes
desenvolvimento
de realiza-se
Campos Mello
brasileiro , esteFlavia
mote
no cotidiano
Giorgio Romano Schutte
da instituio por
intermdio
de
iniciativas
Igor Fuser
vrias, entre as quais se destaca o projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro,
do qual este livro faz parte.
O projeto objetiva ser plataforma de sistematizao e reflexo acerca dos entraves e
oportunidades do desenvolvimento nacional.
Para tanto, seminrios de abordagens
amplas, oficinas temticas especficas, cursos
de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes de vrias ordens so
algumas das atividades a compor o projeto
sabidamente ambicioso e complexo, mas
indispensvel para fornecer ao pas conhecimento crtico tomada de posio frente aos
desafios da contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consiga dar
cabo, ao longo do tempo, dos imensos
desafios que esto colocados para o instituto
no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com

atores sociais;
fortalecer a integrao institucional

no governo federal;
transformar-se em indutor da gesto

pblica do conhecimento sobre
desenvolvimento; e
ampliar a participao no debate

internacional sobre desenvolvimento.
Ivan Tiago Machado Oliveira

Jos Lus da Costa Fiori
Luiz Fernando Sann Pinto
Pedro Silva Barros
Priscila Spcie
Samo Sergio Gonalves
Sebastio Velasco e Cruz
Solange Reis
Tullo Vigevani

1-Insercao Internacional - Temas de PEB Livro IPEA 2010

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O projeto Perspectivas do Desenvolvimento

Brasileiro foi concebido tambm para da

Insero Internacional Brasileira

Estrutura Produtiva e Tecnolgica

Infraestrutura Econmica, Social e

Proteo Social, Garantia de

Fortalecimento do Estado, das

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Fundao pblica vinculada Secretaria de

Insero Internacional Brasileira:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

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com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009

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Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e

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Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

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Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

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