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A Implantacao Da Lei de Acesso A Informacao Publica e A Gestao de Docs - Artigo PDF
A Implantacao Da Lei de Acesso A Informacao Publica e A Gestao de Docs - Artigo PDF
Abstract This study addresses several aspects related to the implementation of the Access to
Public Information Act - LAI (Law 12.527 of November 18, 2011). The research adopted as
references for analysis the regulation of LAI in the Federal Executive Branch, 15 State
Governments and that of the Federal District approved up to June 16, 2013. The nature of
archival information, its use and the social function of archives in the contemporary state are
theoretical references. The analysis of various LAI regulations emphasized their conceptual
categories related to archives. The research examined the presence or absence of archival
services and institutions in the various structures of management of LAI regulations. Exceptions
aside, the connections between public policies on information access and archival policies are
still insufficient. This study concludes that the role of archival institutions and services is, in
almost all cases analyzed, peripheral or non-existent within the regulatory processes of LAI.
Keywords Access to Public Information Act, Access to Government Information, Archival
Policies, Records Managements, Archival Administration, Social Use of Information
Introduo
Em 1991, a Lei de Arquivos1 garantiu pela primeira vez no Brasil a perspectiva de um regime
jurdico arquivstico no qual fossem configurados atores e processos, envolvendo Estado e
sociedade, relacionados s polticas e formas de gesto das informaes arquivsticas
governamentais. Sob os ventos da ideia de democratizao da informao como pauta do
processo de construo da democracia aps 21 anos de ditadura militar, a Lei de Arquivos,
apesar das dificuldades de sua implantao nos planos federal, estadual e municipal favoreceu
avanos significativos como:
. o incio da ruptura com o modelo de arquivo histrico, atrelado a uma perspectiva
patrimonialista, que caracterizava a maior parte das instituies arquivsticas brasileiras;
. a definio da autoridade arquivstica dos arquivos pblicos brasileiros como gestores do ciclo
vital de documentos arquivsticos, desde a sua produo destinao final, nas diversas esferas
da administrao pblica;
. a introduo da gesto de documentos2 como instrumento de racionalidade e transparncia da
administrao pblica sob a ao poltico-normativa das instituies arquivsticas pblicas.
Uma primeira tentativa de regulamentao do direito constitucional informao
governamental3 consubstanciou-se no captulo V da Lei de Arquivos de 1991, dedicado ao
acesso e sigilo de documentos pblicos. A ausncia de polticas pblicas arquivsticas e a forte
tendncia do Estado brasileiro inviabilizaram, porm, os delineamentos jurdicos contidos nesse
captulo da Lei de Arquivos.
A aprovao da Lei 12.527 em 18 de novembro de 2011, tambm conhecida como Lei de Acesso
Informao Pblica (LAI), no apenas implicou a total revogao do Captulo V da Lei de
Arquivos como acrescentou novas perspectivas para a gesto da informao arquivstica
governamental aps 20 anos de implantao do regime jurdico arquivstico iniciado em 1991.
O cenrio que emerge desse novo marco legal envolve um conjunto complexo de elementos
relacionados s formas de produo, uso e preservao das informaes pelos aparatos do Estado
e suas relaes com a sociedade. Outros elementos so aqueles relacionados s reais condies,
na atualidade, do uso da informao governamental pela sociedade brasileira, considerando-se o
dficit histrico do Estado brasileiro em termos de transparncia informacional. Uma das faces
dessa precariedade poltico-institucional a predominncia de uma condio perifrica dos
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Lei 8.159 de 8 de janeiro de 1991 que dispe sobre a poltica nacional de arquivos pblicos e privados
A gesto de documentos consolidou-se anteriormente como princpio constitucional na Constituio de 1988.
Segundo o pargrafo 2. do artigo 216, Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao
governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem. Nos termos da Lei de
Arquivos, no seu artigo 3., considera-se gesto de documentos o conjunto de procedimentos e operaes tcnicas
referentes sua produo, tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua
eliminao ou recolhimento para guarda permanente.
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O artigo 5 da Constituio de 1988 consagra o direito informao: "XXXIII - todos tm direito a receber dos
rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado; LXXII - conceder-se- habeas data: a)para assegurar o conhecimento de informaes
relativas pessoa do impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de
carter pblico; b)para retificao de dados, quando no se prefira faz-lo por processo sigiloso, judicial ou
administrativo"
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Ainda incipiente a literatura a esse respeito. Observa-se, porm, em eventos da rea arquivstica realizados entre
2011 a julho de 2013, que a crescente discusso sobre as reais condies dos servios arquivsticos governamentais
atenderam satisfatoriamente s demandas da LAI.
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A regulamentao da LAI nos Poderes Executivos dos municpios objeto de outro subprojeto, em
desenvolvimento pelo autor deste artigo. At 16 de maio de 2013, segundo a CGU, a LAI foi regulamentada em 12
capitais (Rio Branco, Manaus, Vitria, Belo Horizonte, Campo Grande, Belm, Rio de Janeiro, Florianpolis,
Palmas, Porto Alegre, Curitiba e So Paulo) e em apenas 10% dos municpios com mais de 100 mil habitantes.
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A gesto dos documentos e arquivos configura-se, a partir da segunda metade do sculo XX,
como poltica e instrumento de governana e tambm de controle social do Estado pela
sociedade. Tal no ocorreu, de forma geral, no Brasil e no cenrio latino-americano. A
ordenao informacional (e no apenas a arquivstica) do Estado brasileiro excees parte
ainda historicamente precria, reflexo de zonas de opacidade informacional, resultantes das
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Na base conceitual da LAI h diversas categorias, no artigo 4, que, de forma direta ou indireta,
se inserem no leque de aes da gesto de documentos e arquivos:
Categoria
Definio
Autenticidade
Disponibilidade
Documento
Informao
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Informao
pessoal
Informao
sigilosa
Integridade
Primariedade
Tratamento da
informao
Apesar das evidentes conexes com a informao arquivstica, do ponto de vista conceitual, a
LAI apenas menciona especificamente os arquivos e as atividades arquivsticas quando, no
quadro acima, define tratamento da informao e tambm no artigo 7. :
Art. 7o O acesso informao de que trata esta Lei compreende, entre outros,
os direitos de obter:
... II - informao contida em registros ou documentos, produzidos ou
acumulados por seus rgos ou entidades, recolhidos ou no a arquivos
pblicos;
Art. 68. Compete Controladoria-Geral da Unio, observadas as competncias dos demais rgos e entidades e as
previses especficas neste Decreto:
I - definir o formulrio padro, disponibilizado em meio fsico e eletrnico, que estar disposio no stio na Internet
e no SIC dos rgos e entidades, de acordo com o pargrafo 1o. do art. 11;
II - promover campanha de abrangncia nacional de fomento cultura da transparncia na administrao pblica e
conscientizao sobre o direito fundamental de acesso informao;
III - promover o treinamento dos agentes pblicos e, no que couber, a capacitao das entidades privadas sem fins
lucrativos, no que se refere ao desenvolvimento de prticas relacionadas transparncia na administrao pblica;
IV - monitorar a implementao da Lei no 12.527, de 2011, concentrando e consolidando a publicao de informaes
estatsticas relacionadas no art. 45;
V - preparar relatrio anual com informaes referentes implementao da Lei no 12.527, de 2011, a ser encaminhado
ao Congresso Nacional;
VI - monitorar a aplicao deste Decreto, especialmente o cumprimento dos prazos e procedimentos; e
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Planejamento, Oramento e Gesto) das aes relativas LAI, conforme o Decreto 7.724 de 16
de maio de 2012 que regulamente a Lei de Acesso no mbito do Poder Executivo Federal.
Em termos conceituais, o Decreto 7.724 amplia, no artigo 3, as categorias conceituais da LAI
anteriormente apresentadas.
dados processados: dados submetidos a qualquer operao ou tratamento por meio de processamento
eletrnico ou por meio automatizado com o emprego de tecnologia da informao;
documento preparatrio: documento formal utilizado como fundamento da tomada de deciso ou de
ato administrativo, a exemplo de pareceres e notas tcnicas;
informao atualizada: informao que rene os dados mais recentes sobre o tema, de acordo com sua
natureza, com os prazos previstos em normas especficas ou conforme a periodicidade estabelecida nos
sistemas informatizados que a organizam; e
informao pessoal: informao relacionada pessoa natural identificada ou identificvel, relativa
intimidade, vida privada, honra e imagem;
informao sigilosa: informao submetida temporariamente restrio de acesso pblico em razo de
sua imprescindibilidade para a segurana da sociedade e do Estado, e aquelas abrangidas pelas demais
hipteses legais de sigilo.
VII - definir, em conjunto com a Casa Civil da Presidncia da Repblica, diretrizes e procedimentos complementares
necessrios implementao da Lei no 12.527, de 2011.
Art. 69. Compete Controladoria-Geral da Unio e ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, observadas
as competncias dos demais rgos e entidades e as previses especficas neste Decreto, por meio de ato conjunto:
I - estabelecer procedimentos, regras e padres de divulgao de informaes ao pblico, fixando prazo mximo para
atualizao; e
II - detalhar os procedimentos necessrios busca, estruturao e prestao de informaes no mbito do SIC.
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Esta condio assegurada pelo artigo Art. 18 da Lei de Arquivos: Compete ao Arquivo Nacional a gesto e o
recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar
o acesso aos documentos sob sua guarda, e acompanhar e implementar a poltica nacional de arquivos.
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O Sistema de Gesto de Documentos e Arquivos - SIGA foi institudo pelo Decreto n 4.915, de 12 de dezembro
de 2003. Tem como rgo central o Arquivo Nacional e contempla as atividades de gesto de documentos nos
rgos e da administrao pblica federal. Embora no exista uma poltica de arquivos para o Governo Federal, o
SIGA o principal instrumento de atuao do Arquivo Nacional junto aos demais rgos do Poder Executivo
Federal.
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Art. 40. As informaes classificadas como documentos de guarda permanente que forem objeto de
desclassificao sero encaminhadas ao Arquivo Nacional, ao arquivo permanente do rgo pblico, da
entidade pblica ou da instituio de carter pblico, para fins de organizao, preservao e acesso.
Art. 59. O dirigente mximo do rgo ou entidade poder, de ofcio ou mediante provocao, reconhecer
a incidncia da hiptese do inciso II do caput do art. 58, de forma fundamentada, sobre documentos que
tenha produzido ou acumulado, e que estejam sob sua guarda
... 4o Na hiptese de documentos de elevado valor histrico destinados guarda permanente, caber ao
dirigente mximo do Arquivo Nacional, ou autoridade responsvel pelo arquivo do rgo ou entidade
pblica que os receber, decidir, aps seu recolhimento, sobre o reconhecimento, observado o
procedimento previsto neste artigo.
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singularidade, prevista no artigo 17. da Lei 8.159, dos arquivos do Ministrio da Marinha, do
Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio do Exrcito e do Ministrio da Aeronutica.
No artigo 71, o Decreto 7.724 assinala que rgos e entidades adequaro suas polticas de
gesto da informao, promovendo os ajustes necessrios aos processos de registro,
processamento, trmite e arquivamento de documentos e informaes (grifo nosso). Supe-se
que a esto includas as polticas arquivsticas do Arquivo Nacional em direo aplicao da
LAI, aspecto que ainda no ficou evidenciado, considerando-se a atuao do rgo at o momento.
Como poder ser observado adiante, no Quadro 4, vrios regulamentos estaduais reproduziram os
artigos 58, 59 e 71 do Decreto 7.724. Vale mencionar que, de maneira geral, os parmetros
conceituais definidos no Decreto 7.724 influenciaram diversos regulamentos da LAI nos
Executivos estaduais.
O balano da implantao da LAI no Poder Executivo Federal
Art. 58. A restrio de acesso a informaes pessoais de que trata o art. 55 no poder ser invocada:
I - com o intuito de prejudicar processo de apurao de irregularidades, conduzido pelo Poder Pblico, em que o titular
das informaes for parte ou interessado; ou
II - quando as informaes pessoais no classificadas estiverem contidas em conjuntos de documentos necessrios
recuperao de fatos histricos de maior relevncia.
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Das demandas cujo acesso foi totalmente negado chama ateno a predominncia daquelas
referentes a dados pessoais. Trata-se de um dos aspectos que provavelmente suscita grandes
dificuldades na implantao da LAI. Por outro lado, o cidado brasileiro no conta com uma lei
de proteo sobre seus dados privados. O direito privacidade tem como garantia constitucional
o artigo 5, inciso X, da Constituio Federal.
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Vale mencionar que a definio de gesto de documentos adotada no coincide com a da Lei 8.159, cujo artigo 3.
define gesto de documentos como o conjunto de procedimentos e operaes tcnicas referentes sua produo,
tramitao, uso, avaliao e arquivamento em fase corrente e intermediria, visando a sua eliminao ou
recolhimento para guarda permanente.
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Alagoas
Decreto n 26320, de 13
de maio de 2013
Bahia
Distrito
Federal
Esprito
Santo
16
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novembro de 2012
reproduzido.
Art. 39. Redao semelhante ao artigo 40 do Decreto 7.724. No
entanto, neste caso, o Arquivo Pblico do Estado do Esprito
Santo no mencionado como autoridade arquivstica
Art. 58.: Trata-se da mesma redao do artigo 59 do Decreto
7.724, anteriormente mencionado
... 4: Trata-se da mesma redao do 4 do artigo 59 do
Decreto 7.724, anteriormente mencionado
Art. 68.: Trata-se da mesma redao do artigo 71 do Decreto
7724, que regula a LAI no Poder Executivo Federal
Minas
Gerais
Paraba
Paran
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Rio
Grande
do Sul
Santa
Catarina
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Vale ressaltar que a Lei estadual e o Decreto regulamentador de Pernambuco no fazem qualquer
aluso ao arquivo ou s atividades arquivsticas. Igualmente, os decretos do Piau e de Rondnia.
Consideraes finais
Num pas cujas estruturas estatais tendem a ser perpetuar sob a lgica da opacidade na sua
configurao e na sua relao com a sociedade, a Lei de Acesso Informao um convite
construo de zonas inditas de transparncia informacional. Os agentes dessa construo so
no apenas os diversos aparatos do Estado, mas tambm os mecanismos de controle social
mobilizados pela sociedade.
Trata-se de um processo complexo que se desenvolve em meio s enormes contradies de um
pas que se democratiza desde os anos 80 em confronto com obstculos autoritrios legados pela
sua histria. A construo do Estado opaco foi to naturalizada ao longo dessa histria que a
periferizao dos arquivos tornou-se no menos natural. Se a Lei de Arquivos constituiu um
impulso inicial na transformao de parte desse cenrio arquivstico, a Lei de Acesso
Informao pode significar um novo patamar para as polticas e aes arquivsticas no Estado
brasileiro.
Assim como a Lei de Arquivos de 1991 no assegurou uma nova era para os arquivos
brasileiros, tampouco a Lei de Acesso Informao de 2011 garantir que venham tona,
subitamente, polticas e aes arquivsticas que no foram desenvolvidas nos ltimos 22 anos.
A julgar pela anlise dos dispositivos legais decorrentes da LAI nos Poderes Executivo do
Governo Federal e de 16 unidades da Federao, as conexes entre as polticas pblicas de
acesso informao e as arquivsticas deixam a desejar. No entanto, vrios aspectos desses
dispositivos legais e sua traduo em aes governamentais podem ser explorados na busca por
interfaces entre a gesto dos arquivos governamentais e a gesto do acesso informao
governamental. Chama ateno, neste caso, o fato de os instrumentos legais de Pernambuco,
Piau e Rondnia passarem completamente ao largo das dimenses arquivsticas da LAI. Num
quadro jurdico em que as instituies arquivsticas pblicas so pouco evidenciadas, h uma
exceo: a arquitetura de monitoramento da LAI no Executivo do Estado de So Paulo que
confere um papel relevante para o Arquivo do Estado. Ainda que o desenho adotado pelo Poder
Executivo de So Paulo no represente um modelo que possa ser implantado em diversas
unidades da federao, trata-se de uma referncia que, em termos arquivsticos, expressa um
grau de empoderamento bastante significativo. Por outro lado, no se observa na soluo de
monitoramento da LAI no Executivo Federal uma posio de destaque para o Arquivo Nacional.
Isso poder ser contornado se, finalmente, o Arquivo Nacional formular e executar para alm
de aes meritrias que desenvolve uma poltica arquivstica para o Governo Federal.
No Seminrio de 1 ano da Lei de Acesso Informao, realizado em 16 de maio de 2013 em
Braslia pela Controladoria-Geral da Unio (CGU), o Ministro-Chefe da CGU reconheceu, como
um dos desafios a serem enfrentados plena implementao da LAI a Gesto documental e
Produo, registro e arquivamento de informaes (gesto da informao). Fazer face a tal
desafio, no apenas em funo da LAI, mas tambm no sentindo de cumprir as diretrizes da Lei
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Referncias
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