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EIXO TEMTICO 2: GESTO SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E TERRITRIO

Implementao de Polticas Pblicas: perspectivas analticas

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LIMA, L.L. ; D'ASCENZI, L.

Resumo

Esse artigo tem dois objetivos interrelacionados. O primeiro sistematizar e analisar a

literatura sobre modelos analticos de implementao de polticas pblicas. Identificamos
dois principais modelos, top-down e bottom-up, que so operados com base em uma
dicotomia entre a valorizao de variveis independentes relacionadas hierarquia
organizacional, com foco no processo de formulao, e a nfase em variveis referentes s
caractersticas dos espaos locais de implementao. Em comum os modelos enfatizam as
condies materiais do desenvolvimento do processo de implementao. A partir dessa
constatao, o segundo objetivo propor um modelo analtico baseado na integrao entre
as variveis centrais daqueles modelos e variveis ligadas s ideias, valores e concepes
de mundo dos atores. Tal desenvolvimento baseou-se em pesquisas empricas realizadas
pelos autores sobre a implementao de polticas pblicas de sade e educao.

Palavras-chave: polticas pblicas, implementao, avaliao.

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Luciana Leite Lima. UFRGS. E-mail: lucianaleitelima@hotmail.com

Luciano D'Ascenzi. IFRS. E-mail: luciano.dascenzi@gmail.com

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Introduo

Esse artigo tem dois objetivos complementares. O primeiro sistematizar e analisar a

literatura sobre modelos de anlise de implementao de polticas pblicas. O segundo
propor uma abordagem analtica que integre os modelos tradicionais, minimizando suas
limitaes, e inclua novas variveis ligadas especialmente dimenso cognitiva e das
ideias, valores e concepes de mundo dos atores. Tal desenvolvimento foi baseado em
pesquisas que realizamos sobre implementao de polticas pblicas de sade e educao.
O campo de estudos de implementao de polticas pblicas est fortemente atrelado s
necessidades de desenvolvimento de melhorias nos processos poltico-administrativos, que
permitam o incremento das atividades implementadoras. Essa uma caracterstica explcita
na literatura internacional. [...] a anlise de polticas pblicas [...] uma forma de pesquisa
aplicada desenhada para entender profundamente problemas sociotcnicos e, assim,
produzir solues cada vez melhores (Majone e Quade, 1980:5, traduo nossa) i. A anlise
de implementao o estudo do por que decises autoritrias (poltica, planos, leis) no
levam ao resultado esperado (Berman, 1978).
A imbricao entre anlise e proposio, contudo, gerou um vis: o foco nos problemas de
implementao. Uma mxima da implementao de poltica pblica assegura que seja l o
que puder dar errado, ir dar errado. Essa mxima [...] (re) afirmada por meio da
experincia universal, pois no h registro que a conteste (Bardach, 1980: 138, traduo
nossa)ii.
Partir do pressuposto de que existem problemas indica que h um olhar de expectativa em
relao ao objeto. A consequencia disso que os trabalhos nesse campo giram em torno da
definio de variveis que expliquem o sucesso ou fracasso da implementao de polticas
pblicas. Nesse sentido, por exemplo, Mazmanian e Sabatier (1983) elaboraram uma
listagem de condies para a efetiva implementao, um check list para estudantes e
administradores de fatores especficos a serem considerados para estimar a probabilidade
de um programa atingir os objetivos. A primeira condio que a legislao deve oferecer
objetivos claros e consistentes. Em segundo lugar, a legislao deve incorporar uma teoria
slida, identificando os principais fatores e links causais, que afetam os objetivos, e dar aos
implementadores jurisdio suficiente sobre o grupo alvo e outros pontos de influncia para
atingir os objetivos. A terceira condio que a legislao deve estruturar a implementao
para maximizar a probabilidade de que implementadores e grupos alvo faam o que se
deseja. Isso envolve trabalhar com agncias solidrias e integrao hierrquica adequada,
recursos financeiros suficientes e acesso a suporte. Em quarto lugar, os lderes das
agncias implementadoras devem possuir habilidades polticas e gerenciais e estarem
comprometidos com os objetivos da poltica. A quinta condio que o programa deve ser
apoiado por grupos organizados e por alguns legisladores-chave ao longo da
implementao. Por fim, a sexta condio se refere as mudanas contextuais que podem
constranger a implementao, como a emergncia de polticas pblicas conflitantes ou
mudanas nas condies socioeconmicas.
i

[...] policy analysis [...] is a form of applied research designed to acquire a deeper understanding of
sociotechnical problems and to bring about better solutions (Majone e Quade, 1980: 5).
ii
A well-known law of policy implementation holds that `whatever can go wrong will`. This law is
affirmed by universal experience, and there is no use protesting against it (Bardach, 1980: 138).

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Mesmo aqueles que criticam a iniciativa de elencar variveis que podem prever o sucesso
ou fracasso do processo de implementao, o fazem apontando para a incapacidade de
orientar e antecipar os problemas, julgando as proposies apticas e estrategicamente
vagas. o caso de Elmore (1979) e Berman (1978), que defendem que as variveis no
podem ser definidas a priori. Para eles, os problemas da implementao originam-se, em
sua maior parte, da interao da poltica com as organizaes executoras. Podemos citar
tambm Silva e Melo (2000) que sugerem modelos de implementao que podem minimizar
as vicissitudes do processo. E Pires (2009) que defende que os estilos de implementao
empregados pelas burocracias influenciam os resultados (sucesso ou fracasso) da poltica
pblica.
Depreende-se que a forma como concebido o problema de implementao molda a
anlise. Cline (2000) apresenta duas definies predominantes. A primeira, estabelece que
a natureza do problema administrativo-organizacional e sua resoluo depende da
especificao de objetivos e do controle dos subordinados. Nesta situao, os fatores que
inibiriam a implementao efetiva seriam, por exemplo, a incompetncia tcnica dos
burocratas, as caractersticas estruturais das instituies implementadoras, as falhas de
comunicao entre formuladores e subordinados. O sucesso da implementao resultaria da
criao de formas mais efetivas de gerenciar comunicaes, recursos e dispositivos
burocrticos. O gerenciamento efetivo a chave para soluo dos problemas que surgem
durante a implementao.
Na segunda definio, o problema da implementao decorre de conflito de interesses. A
preocupao com a obteno de cooperao dos participantes do processo. Ao contrrio
da primeira definio, o poder disperso e os participantes devem barganhar para lograr
capacidade para agir. Dificuldades para gerar cooperao atrapalham a implementao
antes mesmo que questes de administrao organizacional se tornem obstculo. A soluo
para os problemas da implementao construir instituies ou mecanismos que criem um
contexto de cooperao para os participantes.
Essas definies operam com base na dicotomia entre poltica e administrao e as
abordagens analticas em implementao de polticas pblicas equilibram-se, grosso modo,
nesses pressupostos. A definio do problema da implementao influencia a escolha das
variveis, o foco da anlise e as proposies decorrentes.
As duas abordagens de anlise de implementao de polticas pblicas, top-down e bottomup, que sero discutidas a seguir reproduzem as caractersticas citadas. E, por isso, acabam
por se conformar em modelos dicotmicos. Tal dicotomia produz limitaes analticas.
Nosso argumento o de que, embora os modelos tradicionais sejam operados de forma
dicotmica, eles se assemelham quanto ao foco nas condies materiais da implementao.
Tal nfase deixa espao insero de variveis ligadas s ideias, valores e concepes de
mundo dos atores. Interessa-nos identificar variveis independentes da trajetria dos
processos de implementao mais do que de seu sucesso ou fracasso.
O artigo formado por duas sees alm desta introduo e da concluso. Na primeira, so
discutidos os dois modelos analticos basilares, top-down e bottom-up. Na segunda seo
destacamos as variveis consideradas relevantes desses modelos e apresentamos
elementos, cognitivos e ideolgicos, que acreditamos poderem incrementar anlise dos
processos de implementao.

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Modelos de anlise do processo de implementao de polticas pblicas

Na literatura sobre implementao de polticas pblicas encontramos referncia a duas

perspectivas possveis de anlise para esse processo: os modelos top-down e bottom-up.
Algumas vezes tambm referidos como desenho prospectivo e retrospectivo (Elmore, 1996).
A questo bsica por trs desta classificao est relacionada com o nvel de
discricionariedade exercido pelos implementadores. Os modelos trabalham com diferentes
nveis e possibilidades de autonomia em relao ao plano ou normas que estabelecem os
objetivos da poltica.
O modelo top-down, ou desenho prospectivo, se assenta na abordagem seqencial. Esta
apresenta a poltica pblica como uma seqncia de etapas distintas e guiadas por lgicas
diferentes (Muller e Surel, 2002). Enquanto o processo de formulao seria permeado pela
lgica da atividade poltica, a implementao estaria no mbito da prtica administrativa. A
implementao corresponderia execuo de atividades [...] com vistas obteno de
metas definidas no processo de formulao das polticas (Silva e Melo, 2000: 4). Assumese que uma vez criada a poltica conforma-se um processo tcnico de implementao (Walt,
1994).
Prevalece o pressuposto da teoria organizacional de que o processo de implementao
ordenado hierarquicamente. Quanto mais perto da fonte da policy, maior a autoridade, a
influncia e a capacidade de resolver problemas. Fica clara a distino entre deciso e sua
operacionalizao, que possuem arenas e atores distintos.
O foco direciona-se para o processo de formulao. Pois se compreende que a
administrao uma mquina que segue especificaes. Este tipo de desenho parte do
topo do processo decisrio, a partir da declarao mais precisa possvel da inteno de
quem decide, e se desenvolve por uma seqncia de passos cada vez mais especficos
para definir o que se espera de cada um dos responsveis pela implementao em cada
nvel (Elmore, 1996).
A anlise centrada nas normas que estruturam o processo de implementao e suas
lacunas. As lacunas de implementao correspondem a mudanas que ocorrem na poltica
durante sua execuo. Tais problemas so responsabilidade dos formuladores que devem
evit-los seguindo determinadas orientaes para a elaborao das regras que estruturam a
implementao. Alguns desses conselhos clssicos (Hill, 2007: 66) so: manter a poltica
clara, evitar ambigidades; estruturar a cadeia de implementao com o menor nmero
possvel de elos: elaborar estruturas simples para minimizar a dependncia entre rgos no
que se refere execuo; manter controle efetivo sobre os implementadores. Com isso, os
implementadores teriam margem de manobra limitada. Sua atuao poderia afetar
principalmente as estratgias, mas no os objetivos da poltica (O`Brien e Li, 1999).
Limitar, regular e controlar a discricionariedade dos implementadores so questes centrais
no modelo top-down. A discrio pode ser definida como o grau de latitude ou flexibilidade
exercido por administradores pblicos quando tomam decises ou conduzem qualquer
negcio da agncia (Bastien, 2009). Regras claras, compreensveis e especficas visam a
minimizar a discrio que considerada uma distoro da autoridade governamental, um
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problema na democracia. Nesse sentido, evitar ambigidades no plano um dos

conselhos fundamentais para garantir a efetividade da implementao. Por um lado, essa
estratgia limitaria a discricionariedade. Por outro, produziria um plano claro, condio
necessria para o sucesso do processo de comunicao dos objetivos e estratgias, cuja
funo promover o alinhamento dos implementadores. s falhas de comunicao
comumente creditado o fracasso do processo de implementao que sempre julgado
com base no grau de alcance dos objetivos previamente definidos.
Silva e Melo (2000) distinguem entre dois tipos de perspectivas top-down: a viso clssica e
a viso linear. Enquanto a viso clssica percebe o policy cicle como uma seqncia de
fases estanques e unidirecional, a viso linear incorpora o monitoramento para corrigir
desvios de rota na implementao. Assim, so inseridas na anlise as vicissitudes da
implementao, associadas com problemas especificamente do ambiente local. Esses
problemas derivariam da capacidade institucional dos agentes implementadores e de
conflitos polticos, envolvendo os grupos ou setores negativamente afetados pela poltica
em muitos casos setores da prpria mquina administrativa estatal. Entretanto, percebe-se
que a viso linear mantm o foco no processo de formulao (Silva e Melo, 2000). O
feedback da implementao utilizado como insumo para incrementar o plano, o qual
incorpora as possveis dificuldades locais visando evitar os desvios de rota.
Alguns autores como Howlett e Ramesh (1995), Van Meter e Van Horn (1996) e Sabatier e
Mazmanian (1996) empreenderam o esforo de delimitar variveis independentes para o
estudo da implementao de polticas pblicas no escopo da perspectiva top-down. Pode-se
sistematizar a contribuio desses autores em quatro tipos de variveis que influenciam o
xito do processo de implementao. O primeiro tipo se refere natureza do problema alvo
da poltica: a existncia de tecnologia de interveno disponvel e acessvel, de uma teoria
causal vlida e o tamanho da populao-alvo. O segundo grupo de variveis so as
normativas e referem-se ao grau em que o plano estrutura a implementao. O sucesso da
implementao decorre da clareza dos objetivos, pois imprescindvel que os
implementadores compreendam perfeitamente a poltica e saibam exatamente o que se
espera deles. Essas questes vinculam-se com a maior ou menor possibilidade de
resistncia ao plano. Soma-se a isso a previso e disponibilidade de recursos,
principalmente, financeiros. O terceiro bloco alude a variveis contextuais. O contexto social
comumente relacionado ao apoio do pblico poltica, muitas vezes considerado uma
varivel crtica porque esse apoio mostra-se instvel e no perdura ao longo do tempo. O
contexto econmico influencia a disponibilidade de recursos, essencial para o sucesso da
implementao. O contexto poltico tange, fundamentalmente, a mudanas de governo e ao
apoio das elites. O quarto grupo de variveis se refere organizao do aparato
administrativo, basicamente, disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e estrutura
organizacional.
Os autores esto preocupados com os elementos que podem comprometer o xito da
implementao. O parmetro de sucesso so os objetivos definidos no plano. As variveis
se referem arena de formulao e focam elementos considerados estruturantes da
implementao.
Elmore (1996: 254) afirma que o maior defeito do desenho prospectivo o suposto implcito
e inquestionado de que os formuladores das polticas controlam os processos
organizacionais, polticos e tecnolgicos que condicionam a implementao (traduo

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nossa) iii. Silva e Melo (2000: 9) sustentam que estudos empricos revelam um padro muito
distinto, onde prevalece a troca, a negociao e barganha, o dissenso e a contradio
quanto aos objetivos. Ao invs de controle, autoridade e legitimidade verifica-se
ambigidade de objetivos, problemas de coordenao [...], recursos limitados e informao
escassa.
As crticas a abordagem top-down baseiam-se na constatao de que dificilmente somos
capazes de elaborar normas que possam prever as condies, dinmicas e
comportamentos de uma cadeia de atores diversos e interdependentes. Isso porque as
condies existentes no momento da concepo do plano sofrem mudanas e, com elas, os
acordos estabelecidos, antagonismos e conflitos se tornam evidentes somente com o passar
do tempo, impossvel (e indesejvel) especificar todos os participantes com antecedncia
e resolver barganhas futuras sob circunstncias passadas (Pressman e Wildavsky, 1984).
A perspectiva top-down tem um vis organizacional. As agncias formuladoras e
implementadoras so apreendidas em seus aspectos organizacionais formais: hierarquia,
controle, centralizao do comando, descentralizao da execuo, coordenao,
comunicao etc. Toma como varivel explicativa o planejamento (plano, normas
estruturantes do processo de implementao) e desconsidera o processo decisrio que deu
origem a ele. Assim, enfatiza a estrutura organizacional em detrimento de atores-chave
(Matland, 2010).
O estudo da implementao requer a compreenso de que seqncias de eventos
aparentemente simples dependem de complexas correntes de interao recproca. Assim,
cada elo deve ser construdo levando em considerao os outros (Pressman e Wildavsky,
1984). Tanto as observaes casuais quanto as sistemticas sugerem que os resultados
das polticas sociais e de planos inovadores so imprevisveis (Mazmanian e Sabatier, 1983;
Berman, 1978).
Essa imprevisibilidade, para Pressman e Wildavsky (1984), deve-se s seguintes
caractersticas do processo de implementao. Em primeiro lugar, h uma multiplicidade de
atores de diferentes tipos de organizaes com interesses diversos que so agregados para
operar a poltica. Esses atores interagem em uma trajetria de pontos de deciso nos quais
suas perspectivas se expressam. Em segundo lugar, esses atores mudam com o passar do
tempo. Isso faz com que a interao tambm mude, pois mudam as perspectivas e a
percepo que um ator tem do outro e insere pontos de descontinuidade e de necessidade
de novas e mais negociaes. A existncia de uma multiplicidade de atores ocorre
independentemente de estar previsto no plano, uma caracterstica intrnseca da
implementao de uma poltica pblica.
O desenho retrospectivo, ou bottom up, questiona o suposto da influncia decisiva dos
formuladores sobre o processo de implementao e de que as diretrizes explcitas, a
determinao precisa de responsabilidades administrativas e a definio exata de resultados
aumentam a probabilidade de que as polticas sejam implementadas com xito (Elmore,
1996). Este modelo enfatiza que a discricionariedade dos implementadores inevitvel e
pode ser desejvel j que esses atores detm conhecimento das situaes locais e podem
adaptar o plano a elas (O`Brien e Li, 1999). Tais ajustes podem ser possveis fontes de
inovao, dependente, no entanto, das capacidades do Estado.

iii

El mayor defecto del diseo prospectivo es el supuesto implcito e incuestionado de que los
elaboradores de polticas controlan los procesos organizativos, polticos y tecnolgicos que
condicionan a la implementacin (Elmore,1996: 254).

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As anlises so centradas nos atores dos nveis organizacionais responsveis pela

implementao. Considera-se que a poltica muda medida que executada. O padro de
sucesso condicional, relacionado com a capacidade limitada dos atores de cada nvel de
implementao de influenciar o comportamento dos atores dos outros nveis e com a
limitada capacidade das organizaes pblicas de influenciar o comportamento privado
(Elmore, 1979).
Em contraste com a viso linear do modelo top-down, o bottom-up considera a
implementao como um processo disperso e descentralizado, reconhecendo o papel
importante dos implementadores. Esses podem mudar a forma como a poltica
implementada ou redefinir objetivos em virtude de constrangimentos encontrados. Nesta
perspectiva, a implementao percebida como um processo interativo de formulao,
implementao e reformulao (Mazmanian e Sabatier, 1983). Da mesma forma que a
formulao pode ser caracterizada pela barganha, a implementao pode ser distinguida
pelo conflito e negociao (Walt, 1994). Desse modo, a implementao entendida como
processo autnomo onde decises cruciais so tomadas e no s implementadas (Silva e
Melo, 2000: 10) e que influencia a configurao da poltica pblica.

[Nesta perspectiva sugere-se] uma abordagem mais realista sobre como

ocorre a implementao, mais do que sobre como a implementao deve
ser controlada. [...]. A realidade, [...], no se refere a um controle imperfeito,
mas s aes como processo contnuo da interao, com polticas mutantes
e passveis de mudanas, uma estrutura complexa de interaes e um
mundo externo que condiciona a implementao [...] (Hill, 2007: 74).

A anlise parte do nvel mais inferior do processo de implementao, onde a ao

administrativa se entrecruza com as decises privadas, centrando-se nos atores. Atm-se
especialmente aos fatores sobre os quais os formuladores exercem influncia indireta: o
conhecimento e capacidade de resolver problemas dos implementadores, a estrutura de
incentivos na qual operam os sujeitos da poltica e as relaes de negociao entre os
atores em diferentes nveis do processo (Elmore, 1996).
A perspectiva assume que o poder disperso e sua distribuio no somente hierrquica
e atenta para a autoridade informal que deriva do conhecimento, habilidades e proximidade
das tarefas essenciais que a organizao desempenha (Elmore, 1979). Assume-se que
quanto mais perto se est da fonte do problema, melhor a habilidade para influenci-lo. E
a habilidade de resolver problemas em sistemas complexos no depende do controle
hierrquico, mas da maximizao da discricionariedade no ponto onde o problema mais
imediato (Browne e Wildavsky, 1984; Elmore, 1979). Na grande maioria dos casos, o plano
deve ser visto apenas como um ponto de partida de um processo de experimentao, de
definio de objetivos e de procura por uma estratgia de implementao melhor adaptada
s circunstncias particulares (Browne e Wildavsky, 1984; Mazmanian e Sabatier, 1983).
Diferentemente do modelo top-down, a discrio vista como um mecanismo adaptativo. A
resoluo de problemas ocorre por meio da ao dos atores, da implantao de suas
estratgias, da gesto de seus conflitos e dos processos de aprendizagem e requer
habilidade e discrio. A poltica pblica pode direcionar a ateno dos indivduos para o
problema e oferecer uma ocasio para aplicao de suas habilidades e julgamento, mas ela
no pode resolver o problema (Muller e Surel, 2002; Elmore, 1979).
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Tambm a ambiguidade percebida de forma diversa. Matland (2010) e Deleon e Deleon

(2002) declaram que a elaborao de regras rgidas para a operao da poltica pode ser
contraproducente, pois priva os implementadores de flexibilidade. A ambiguidade do plano
seria uma das formas de superar e/ou evitar o conflito. Na fase do desenho da policy, a
ambigidade uma das formas de minimizar os conflitos que se originam da necessidade
de compor diferentes interesses. Ela permite que a policy sobreviva politic. Na fase da
implementao, a ambigidade deixa espao para a interpretao do plano de acordo com
as condies de seu espao de operao.
Na perspectiva bottom-up a burocracia responsvel pela implementao varivel relevante
que explica o xito ou o fracasso da poltica (Vaquero, 2007). No que tange dinmica de
funcionamento das organizaes implementadoras, no podemos deixar de tratar da
contribuio de Lipsky (1980).
Lipsky define burocracias street-level como as agncias nas quais os trabalhadores
interagem diretamente com cidados no curso de suas tarefas e que tm substancial
discrio na execuo de seu trabalho. As decises tomadas pelos burocratas street-level,
as rotinas que estabelecem e os dispositivos que criam para lidar com as incertezas e
presses do trabalho, efetivamente se tornam as polticas pblicas que implementam. O
papel de policy making desses burocratas construdo sob duas facetas interrelacionadas
de suas posies: o alto grau de discrio e a relativa autonomia em relao autoridade
organizacional. Lipsky expe que so as condies de trabalho que determinam a atuao
das burocracias street-level e destaca as caractersticas que considera mais relevantes.
Primeiro, os recursos so cronicamente inadequados para as tarefas que devem ser
desenvolvidas. Segundo, a demanda pelo servio tende a aumentar at encontrar a oferta.
Para Lipsky isso acarreta a priso dos burocratas street-level em um ciclo de mediocridade:
quanto melhor o programa e mais sensvel s necessidades dos cidados, maior ser a
demanda para o servio. Terceiro, os objetivos dos servios pblicos tendem a ser vagos,
conflitantes, ambguos e, muitas vezes, representam horizontes desejveis e no alvos
fixos. Quarto, difcil medir a performance desses trabalhadores, que relativamente livre
de superviso, dada a discricionariedade. Isso significa que as agncias no so autocorretivas e a definio de performance adequada altamente politizada. Quinto, o carter
no voluntrio dos clientes. Clientes no voluntrios no tm condies de disciplinar os
burocratas que geralmente no tm nada a perder por falhar com os clientes. Se a demanda
inesgotvel, o fato dos clientes ficarem insatisfeitos significa apenas que outros estaro na
fila para tomar seu lugar. Assim, a perda de clientes no determinante do comportamento
dos burocratas street-level.
Disso depreende-se que os burocratas street-level sempre estaro sujeitos a
constrangimentos. Dentro desses, eles tm ampla discrio sobre a utilizao dos recursos.
Lipsky salienta que esses atores tm muita responsabilidade na alocao de recursos
sociais, mas pouca determinao externa de como definir e atingir objetivos.
Para o autor o problema dos burocratas street-level relaciona-se com a necessidade de
tomar decises sob condies de considervel incerteza onde decises satisfatrias sobre
alocao de recursos devem ser pessoalmente derivadas e no organizacionalmente. Para
lidar com as incertezas do trabalho desenvolvem trs repostas. Em primeiro lugar, criam
padres de prticas que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilizao de recursos
disponveis e obter a conformidade dos clientes. Ou seja, organizam seu trabalho para obter
solues dentro dos constrangimentos que encontram. Em segundo lugar, modificam o
conceito de seu trabalho, restringem seus objetivos e reduzem o gap entre recursos
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disponveis e objetivos atingidos. Em terceiro lugar, transformam o conceito de matriaprima (seus clientes) para tornar mais aceitvel o gap entre realizaes e objetivos.
Essas rotinas e simplificaes so criadas para lidar com a complexidade do trabalho.
Quando as polticas pblicas consistem em muitas low-level decisions, as rotinas e
categorias desenvolvidas para processar estas decises efetivamente determinam a policy.
Nesse sentido, street-level bureaucrats make policy (Lipsky, 1980: 84).
Matland (2010) critica a nfase no papel dos burocratas street-level das anlises bottom-up.
O autor declara que questes fundamentais so negligenciadas, como o fato de que nas
democracias o controle sobre as polticas deve ser dos representantes eleitos e o poder dos
implementadores no deriva desta base. Contudo, hegemnica a ideia de que se a
discricionariedade, por um lado, indispensvel para o desenvolvimento das atividades, por
outro, seu exerccio permite modificar a policy a revelia das concepes de seus
formuladores e dos grupos que lhes deram apoio. Esse mais um elemento de
imprevisibilidade para a anlise da implementao.
Os modelos top-down e bottom-up se diferenciam quanto ao foco de anlise. O primeiro
centra-se nas normas e nos planos, o segundo nos atores executores e suas aes. Em
comum as abordagens enfatizam as condies e limitaes materiais, vistas como
determinantes da trajetria do processo de implementao.

Top-down, bottom-up e alm

Os modelos apresentados encontram seus limites na superestimao da importncia do

centro ou da periferia de forma excludente. O foco top-down nas normas e atores
localizados no topo da hierarquia organizacional desconsidera a influncia dos
implementadores. Por outro lado, a capacidade de determinao atribuda a esses no
modelo bottom-up subestima a influncia que as variveis top-down exercem na
implementao. Ambos os modelos, entretanto, privilegiam as condies materiais do
processo de implementao, no tomando como varivel relevante os aspectos culturais
que so mediadores, por vezes necessrios, ao entendimento do resultado alcanado.
Se levarmos em conta que existe uma relao entre o plano e sua execuo, parece
aceitvel pensar que a anlise da implementao deve contempl-la. Analisar como algo
feito inevitavelmente criar a necessidade de entender a ideia que est sendo executada e
como ela se conformou. Com isso, pode-se diluir a dicotomia que se criou nos modelos topdown e bottom-up.
Podemos definir a implementao como um processo de apropriao de uma ideia que,
nesse sentido, conseqncia da interao entre a inteno e elementos dos context os
locais de ao. Acreditamos que a anlise do processo de implementao que deriva dessa
dinmica deve considerar alguns fatores, entre os quais destacamos: as caractersticas do
plano, a organizao do aparato administrativo responsvel pela implementao e as ideias,
valores e concepes de mundo dos indivduos. Esses elementos sero tratados a seguir.
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Em relao ao primeiro elemento, caractersticas do plano, gostaramos, inicialmente, de

trabalhar com uma viso mais flexvel das normas que orientam a implementao. Seguindo
o caminho proposto por Majone e Wildavsky (1984) podemos tratar o plano como um
conjunto de dispositivos que funcionam como ponto de partida para um processo de
experimentao, de procura por uma estratgia melhor adaptada a circunstncias
particulares. Nessa concepo, os planos existem apenas como potencialidades e sua
realizao depende de qualidades intrnsecas e de circunstncias externas. Policies
surgem de ideias, e ideias so inesgotveis. []. Assim como os problemas s so
realmente entendidos depois de terem sido resolvidos, as implicaes de uma ideia s
podem ser percebidas de forma retrospectiva, aps sua utilizao e adaptao a variadas
circunstncias (Majone e Wildavsky, 1984: 169-70, traduo nossa) iv.
Tratar o plano como um conjunto de dispositivos permite escapar da disputa sobre quem
controla o processo de implementao, pois assume seu carter intrinsecamente
descentralizado e aberto. No que se refere medio do sucesso ou fracasso, essa
concepo abre espao para o resultado alcanado. A medida de sucesso ou fracasso deve
estar de acordo com o esforo de ao produzido. Restringi-la conformidade com objetivos
previamente definidos nos leva a desprezar os resultados reais da implementao. O mais
relevante verificar quais foram os efeitos gerados e se eles so desejveis ou no.
Nesse sentido, o plano estimula e orienta a implementao, a maioria dos participantes
desse processo atua em um contexto de expectativas de que alguma coisa vai acontecer. O
plano afeta a implementao pela definio da arena na qual ocorre o processo, da relao
de causalidade, do papel dos principais atores, da extenso das ferramentas permitidas de
ao e da alocao de recursos. A teoria inserida na policy fornece o insumo para os
debates e aes. E, mais importante, ela prov uma conceitualizao do policy problem
(Majone e Wildavsky, 1984).
Majone e Wildavsky (1984) afirmam que consequncias de poltica que no tm um
relacionamento reconhecvel com a ideia original (implementation monsters) so raros.
Porm, no to rara a reconstruo a posteriori de objetivos para que se encaixem nos
resultados alcanados. uma via de mo dupla, o plano norteia a implementao e o
desenvolvimento da implementao modifica o plano.
O contedo das normas que estruturam as policies no ser recebido de forma acrtica em
espaos vazios. Pelo contrrio, ser inserido em processos estabelecidos e adaptado s
concepes e capacidades das instncias de governo e das burocracias street-level. Nesse
quadro, a anlise das caractersticas do plano pode ser til para a compreenso da reao
gerada nas instncias de implementao. Os objetivos definidos, os atores envolvidos e
seus papis, o fluxo da alocao de recursos, todos so elementos que criam expectativas,
geram interpretaes e dinmicas diversas de reao.
interessante tambm verificar as formas de divulgao e convencimento utilizadas para
gerar conformidade com o plano. Pois o alinhamento a ele uma varivel valorizada tanto
por autores que enfatizam a autonomia local (Lipsky, 1980; Berman, 1978), quanto pelos
que focam o controle hierrquico (Mazmanian e Sabatier, 1983).

iv

Policies grow out of ideas, and ideas are inexhaustible. []. As problems are truly understood only
after they have been solved, so the full implications of an idea can often be seen only from hindsight,
only after the idea has been used and adapted to a variety of circumstances (Majone e Wildavsky,
1984: 169-70).

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EIXO TEMTICO 2: GESTO SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E TERRITRIO

De forma sinttica, nesse primeiro bloco, destacamos o plano, suas caractersticas e

antecedentes, como uma das matrias-prima de anlise. Com isso, incorporamos a
contribuio top-down com modificaes: flexibilizamos a definio de plano e consideramos
sua interao com os espaos locais. A superestimao da capacidade de determinao do
plano foi minimizada e procuramos trat-lo como parte de uma dinmica mais complexa.
O segundo elemento que deve ser considerado na anlise de processos de implementao
a organizao do aparato administrativo responsvel. A operacionalizao de novas
polticas, programas, projetos ou atividades depende de um conjunto de estruturas e normas
internas. O plano ser absorvido, traduzido e adaptado s possibilidades e
constrangimentos das agncias e indivduos que o devero executar. Assim, fatores como
disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e materiais, estrutura e a dinmica das
regras organizacionais (formais e informais), fluxo e disponibilizao de informaes
influenciam a forma como se dar a apropriao e implementao do plano nos espaos
locais.
Os implementadores adaptaro o que se espera que seja feito ao que conseguem (ou
querem) fazer. Os recursos afetam a interpretao do plano e sua implementao. A
estrutura e a dinmica dos espaos de trabalho so elementos importantes que conformam
a percepo dos atores locais e sua ao.
Alm das regras e estruturas especficas das organizaes implementadoras, Autor (2006)
chama ateno para a influncia que exercem as organizaes (e as regras) profissionais e
as relaes de poder estabelecidas com base na diviso do trabalho na atuao dos
indivduos dentro dessas agncias. O autor etnografou a implementao do modelo
gerencial do Programa Paidia de Sade da Famlia nos centros de sade de Campinas e
verificou duas consequncias para o processo relacionadas com aqueles elementos. Em
primeiro lugar, embora o programa visasse democratizao da gesto dos centros de
sade, por meio da constituio de espaos coletivos, sua implantao se valeu da
hierarquia formal que ocupou esses espaos, reproduziu as relaes de poder estabelecidas
entre categorias profissionais e entre os profissionais e os usurios, pouco alterando a
centralizao decisria. Em segundo lugar, as instncias representativas das categorias
profissionais no foram consideradas no plano. Isso impossibilitou a modificao dos
processos de trabalho que so regrados por elas. So trabalhadores que [...] chegam ao
ambiente de trabalho cooperado com concepes e processos de trabalho j prontos e
definidos. A implementao do programa no redundou em mudanas [...] graas a esta
slida estrutura [...] (Autor, 2006: 36). O fato que o modelo planejava uma mudana
cultural, mas praticamente ignorou uma das instncias formadoras do sistema de
representaes locais (Autor, 2006: 58).
Nos setores que se caracterizam pela alta regulamentao dos processos de trabalho, a
atuao das organizaes representativas torna-se relevante uma vez que so arenas de
definio das normas que regem a conduta dos profissionais. Essas expressam
representaes sobre o trabalho e sua funo social e, por isso, influenciam a percepo
dos indivduos sobre as polticas e suas aes. De outra forma, as relaes de poder
estabelecidas nos espaos de trabalho tendem a se reproduzir na execuo de novas
atividades. Assim, a leitura dos planos se d por meio de lentes especficas. O novo
interpretado com base no conhecido, isso traz segurana em um contexto de incerteza que
caracteriza processos de mudana. Nesse sentido, os determinantes da ao s podem ser
evidenciados a posteriori.
Neste segundo bloco, enfatizamos as condies e caractersticas dos espaos locais como
uma das matrias-prima de anlise. As especificidades jogam um papel importante quando
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VI ENAPEGS
EIXO TEMTICO 2: GESTO SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E TERRITRIO

se quer compreender os processos de implementao. O plano ser adaptado s

possibilidades e constrangimentos encontrados nas instncias implementadoras. Com isso,
mesclamos os aspectos centrais das duas abordagens basilares e colocamos foco nos
processo de interao entre estes elementos.
O terceiro elemento mais amplo e diz respeito influncia das ideias sobre a ao dos
atores. As ideias podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de valores, podem
especificar relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e
imagens que expressam identidades pblicas e privadas, bem como concepes de mundo
e ideologias (John apud Faria, 2003: 23). As ideias conformam a percepo que os
tomadores de deciso tm dos policies issues, influenciando a ao. Podemos encontrar
outros conceitos que se propem ao mesmo objetivo: enfatizar o peso das ideias, valores e
da dimenso simblica para o estudo da ao do Estado. Muller e Surel (2002: 59), por
exemplo, destacam o conceito de matrizes cognitivas: sistemas de representao do real
no interior dos quais os diferentes atores pblicos e privados inscrevem suas aes.
Tal conceito foi utilizado para analisar a implementao da poltica nacional de educao
profissional e tecnolgica por meio dos Institutos Federais de Educao Cincia e
Tecnologia (Ifes) (Autor, 2011). Constatou-se que algumas dificuldades encontradas nesse
processo estavam relacionadas com a reproduo da matriz cognitiva da poltica
precedente. Isso se deu da seguinte forma. A criao dos Institutos Federais marcaria uma
mudana de perspectiva em relao ao ensino profissional, de formador de mo-de-obra
para o mercado de trabalho para promotor de desenvolvimento social e econmico. Esse
era o objetivo explcito da poltica pblica. Para tanto, os processos de formao seriam
orientados pela integrao e articulao entre cincia, tecnologia, cultura e conhecimentos
especficos e pelo desenvolvimento da capacidade de investigao cientfica. Isso tudo
deveria ser traduzido em atividades de ensino, pesquisa e extenso. Essa integrao seria a
novidade dos Institutos Federais em relao poltica precedente, das Escolas Tcnicas
Federais e Agrotcnicas (Cefet), na qual prevalecia a perspectiva do ensino tcnico que se
pretendia superar e cujas estruturas foram utilizadas para implementar a nova poltica. Os
atores provenientes dos Cefets foram alados a cargos de chefia nos Ifes e sua atuao foi
orientada pelas concepes que tinham sobre o ensino profissional, sua funo e operao.
A reproduo de tal concepo foi evidenciada em duas instituies. Em primeiro lugar no
organograma que, num primeiro momento, criou apenas as diretorias administrativas e de
ensino e, num segundo momento, subordinou pesquisa e extenso diretoria de ensino, em
contradio com as normas que tratavam de forma interdependente tais instncias. Em
segundo lugar, nos regulamentos internos que desincentivavam o envolvimento do corpo
docente com as novas atividades. A estrutura organizacional e as normas internas
expressavam a tentativa de acomodar as novas exigncias aos conhecimentos e prticas
estabelecidos.
Inserida nas abordagens que atentam para a importncia das ideias, destacamos ainda a
relevncia da noo de advocacy coalitions: atores de vrias organizaes pblicas e
privadas que compartilham um projeto de poltica pblica e procuram realizar seus objetivos
comuns ao longo do tempo (Sabatier, 1986). Este conceito, segundo Sabatier (1986),
combina elementos dos modelos top-down e bottom-up: adota a unidade de anlise bottomup com foco nos policy subsystem e nas estratgias dos atores, e a preocupao top-down
com a forma com que os instrumentos legais constrangem o comportamento.
A definio de advocacy coalition considera que h articulao entre atores inseridos em
diferentes instituies. O projeto compartilhado para o setor corresponde referncia
primria dos indivduos e se sobrepem aos conflitos administrativo-organizacionais ou
poltico-partidrios. Alm disso, o conceito permite trabalhar com a participao de atores
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EIXO TEMTICO 2: GESTO SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E TERRITRIO

externos s organizaes pblicas, fator geralmente negligenciado nas abordagens topdown e bottom-up. Isso permite introduzir na anlise o papel dos grupos sociais, suas
relaes com os atores estatais e o impacto disso para a implementao.
Uma dinmica que expressa esse tipo de conformao pde ser observada na atuao de
integrantes do movimento pela reforma sanitria na implementao do Sistema nico de
Sade. Esse movimento contou com a participao de atores de diferentes vinculaes
organizacionais e poltico-partidrias, alguns deles vinculados s secretarias estaduais e
municipais de sade. Esses atores, aps o perodo mais intenso de mobilizao,
constituram gestes empenhadas em concretizar a reforma (Autor, 2006; Autor, 2010).
Tal processo foi observado em estudo que comparou a implementao da poltica de
regulao dos prestadores privados no sistema de sade em Belo Horizonte e Porto Alegre
entre 1994 e 2008 (Autor, 2010). A existncia de atores implementadores alinhados ao
projeto da poltica pblica foi relacionada, juntamente com outros elementos, ao sucesso do
desenvolvimento da poltica em Belo Horizonte, de outro modo, a ausncia de dados que
apontassem para a articulao da advocacy coalition com o governo foi relacionada s
dificuldades encontradas em Porto Alegre.
Em Belo Horizonte foi constatado a existncia de um grupo de profissionais mdicos,
originalmente inseridos institucionalmente, como alunos ou professores, na Universidade
Federal de Minas Gerais que atuava tambm na gesto pblica na rea da sade. Esses
atores participavam do governo estadual e municipal e pertenciam a diferentes partidos
polticos. Militantes do movimento da reforma sanitria compartilhavam seus projetos e,
assim, estavam comprometidos com o SUS. Na Secretaria Municipal de Sade, muitos
desses atores eram servidores pblicos que se alternavam entre cargos tcnicos na rea
mdica ou postos gerenciais, dependendo da coalizo que estivesse no poder. Sua
permanncia em diferentes cargos aliada a sua vinculao programtica imprimia em sua
ao continuidade e coerncia. Isso gerou um impacto na trajetria da poltica uma vez que
a torna relativamente autnoma das instabilidades e rupturas provenientes das disputas
poltico-partidrias. Alm disso, a confluncia de preferncias entre atores em diferentes
nveis de governo, mesmo que de partidos polticos diversos, se expressou em uma srie de
iniciativas conjuntas com vistas a implementar a reforma no sistema de sade.
Em Porto Alegre, embora houvesse uma defesa generalizada do SUS, isso fazia parte de
discursos individuais sem referncia a um grupo mais amplo e heterogneo de atores cuja
referncia primria fosse o compartilhamento de um projeto setorial. A discusso sobre a
implementao do SUS estava dominada pelos conflitos ideolgicos das tendncias
partidrias. A coalizo de defesa estava fragmentada em torno do projeto poltico-partidrio
no sendo capaz de unificar as preferncias sob o projeto setorial.
Disso destacamos a importncia da articulao das coalizes de defesa com o governo para
a implementao de polticas pblicas. Isso remete importncia das ideias para a
disposio dos atores locais em executar determinado projeto. No caso exposto, o esforo e
comprometimento com a implementao decorreram do alinhamento de valores e
preferncias. Considerando que os planos incidem em espaos j ocupados e, muitas
vezes, superlotados de atividades e compromissos, nos quais os processos j se encontram
estabelecidos, a definio de prioridades de ao e o empenho em execut-las ser
influenciado pela disposio dos implementadores.
Por fim, a inteno de expor esses elementos foi colaborar para a ampliao do ngulo de
anlise de processos de implementao de polticas pblicas. Acreditamos que a trajetria e
conformao desse processo so influenciadas pela interao entre as caractersticas e
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EIXO TEMTICO 2: GESTO SOCIAL, POLTICAS PBLICAS E TERRITRIO

contedo do plano, as estruturas e dinmicas dos espaos organizacionais e as ideias,

valores e concepes de mundo dos atores implementadores. Isso pressupe que esses
atores exercem sua discricionariedade, com base em sistemas de ideias especficos, que as
normas organizacionais formais e informais constrangem e incentivam determinados
comportamentos e que o plano um ponto de partida que ser interpretado e adaptado s
circunstncias locais.
Os elementos elencados permitem diversas possibilidades e formam um quadro amplo para
a anlise. Porm, como todo plano, sua adequao depende da aplicao em situaes
reais.

Consideraes finais

Nas primeiras pginas de Implementation, precisamente na pgina anterior ao sumrio,

Pressman e Wildavsky (1984) apresentam o significado do verbo implementar: levar algo a
cabo, realizar, cumprir, executar. Desde o princpio os autores esclarecem que o termo se
refere a ao e perguntam: mas o que est sendo implementado? Deve haver algo prvio
implementao, que estabelea o que deve ser alcanado, o que deve ser executado. O
verbo implementar precisa ter como objeto uma policy (Pressman e Wildavsky, 1984: 21,
traduo nossa) v. Com isso, marcam os termos de um debate que dura at hoje: o da
interdependncia entre a formulao e a implementao.
Apesar disso, e das reverncias a essa obra, os estudos sobre implementao ainda esto
presos na dicotomia top-down/bottom-up e focados nos incentivos e constrangimentos
materiais ao dos atores. Partimos da constatao emprica de que esse quadro analtico
estreito e no permite acessar elementos essenciais para o entendimento dos processos
de implementao. Nossas pesquisas em polticas sociais nos setores de sade e educao
exigiram ampliar as variveis explicativas e explorar elementos como as ideias e
concepes de mundo dos atores, suas estrategicidades, normatividades e
intencionalidades prprias. Esses elementos formam o link entre as intenes contidas no
plano e sua apropriao pelos contextos locais de ao.
O quadro que buscamos desenvolver neste artigo considera que devemos trabalhar com a
interao entre as ideias contidas no plano, as caractersticas e condies dos espaos de
implementao e as concepes de mundo dos indivduos responsveis pela execuo da
policy. Esperamos que ele contribua para o incremento do campo de estudos que instiga
nossa curiosidade como pesquisadores.

Referncias bibliogrficas

A verb like implement must have an object like policy (Pressman e Wildavsky, 1984: 21).

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