CAPTULO II

Administrao
Pblica e
Terceiro Setor
Sumrio 1. Administrao Pblica: 1.1 Noes gerais; 1.2 Concentrao e desconcentrao.
Centralizao e descentralizao; 1.3 Administrao Direta: 1.3.1 rgos pblicos: 1.3.1.1 Classificao dos rgos pblicos; 1.3.1.2 Caractersticas dos rgos pblicos; 1.4 Administrao
Indireta: 1.4.1 Autarquia; 1.4.2 Fundao Pblica; 1.4.3 Agncia Executiva; 1.4.4 Empresa pblica
e sociedade de economia mista; 1.4.5 Consrcio Pblico 2 Terceiro setor: entidades paraestatais ou entes de cooperao: 2.1 Servio Social Autnomo; 2.2 Organizao Social (OS); 2.3
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip); 2.4 Entidade de Apoio 3 Questes: 3.1 Questes comentadas

1. Administrao pblica
1.1. Noes gerais
De acordo com o art. 18 da Constituio Federal, a organizao polticoadmi
nistrativa da Repblica Federativa do Brasil abrange a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, sendo todos autnomos.
O Estado brasileiro um Estado federado e, assim, no h, apenas, um
centro poltico. Os entes integrantes da federao brasileira no so, apenas,
uma diviso, uma descentralizao administrativa. No so subordinados
Unio. Ao contrrio, a forma de organizao poltica e administrativa adotada
no texto constitucional vigente foi atribuir autonomia poltica e administrativa
aos entes da federao. Frise-se bem, autonomia e no soberania, j que esta
restrita ao Estado brasileiro.
Nesse sentido, cada um desses entes Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios so pessoas jurdicas autnomas, no subordinadas uns aos outros,
j que so autnomos. Dessa maneira, se autogovernam, se auto-organizam,
exercem a funo administrativa e, ainda, elaboram suas leis e demais atos
legislativos. Essa ltima caracterstica bastante importante, pois, em razo
dela, somente esses entes podem ser chamados de pessoas jurdicas polticas.
Apenas eles possuem capacidade poltica no Estado brasileiro.

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Leandro Bortoleto

Como salientado no captulo anterior, as principais funes estatais so:

administrativa, legislativa e jurisdicional. O Estado brasileiro um s. Entretanto,
a opo poltica constante da Constituio Federal a diviso dessas tarefas
entre os entes da federao.
Assim, a Unio, por meio da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
produz leis federais; os Estados, valendo-se das assembleias legislativas,
elaboram leis estaduais; o Distrito Federal produz, por meio da Cmara Legislativa, leis distritais; e nos Municpios h as Cmaras Municipais, surgindo as
leis municipais. No mesmo sentido, a funo jurisdicional desempenhada pela
Unio, por intermdio dos rgos integrantes do Poder Judicirio da Unio (STF,
STJ, TST, TSE, STM, TRTs, TRFs, TREs, etc.); como tambm realizada nos Estados,
por seus Tribunais de Justia1.
Da mesma forma, existe diviso no exerccio da funo administrativa, sendo
esta, principalmente, desempenhada pelo Poder Executivo, chefiado pelo Presidente da Repblica, na Unio, pelos Governadores, nos Estados e no Distrito
Federal, e pelos Prefeitos, nos Municpios. realizada, em regra, de forma tpica,
pelo Poder Executivo, mas, de maneira atpica, tambm desempenhada pelo
Poder Legislativo e pelo Poder Judicirio.
No pode restar dvida, pelo exposto, de que a Repblica Federativa do
Brasil composta pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Muni
cpios, os quais so pessoas jurdicas polticas, dividindo-se, entre eles, as
funes legislativa, jurisdicional e administrativa.
S existe uma pessoa poltica em cada ente. Assim, na esfera federal,
somente a Unio pessoa poltica. Na esfera estadual, em cada Estado, h,
apenas, uma pessoa poltica (Estado de So Paulo, Estado de Minas Gerais,
Estado de Pernambuco, etc.). No mbito municipal, no mesmo sentido, s existe
uma pessoa poltica em cada Municpio (Municpio de Porto Alegre, Municpio de
Manaus, etc.).
Cumpre lembrar que a Constituio Federal assegura que o legislativo, o
judicirio e o executivo so poderes harmnicos e independentes entre si. Isso
implica que essas funes devem ser atribudas a rgos independentes, repartidos, pois, em trs grandes grupos: os rgos do Poder Executivo, os rgos do
Poder Legislativo e os rgos do Poder Judicirio.

1.

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Os Municpios no possuem Poder Judicirio. Em relao ao Distrito Federal, cabe Unio manter o
Poder Judicirio, pelo que o Tribunal de Justia do Distrito Federal , na verdade, rgo integrante do
Poder Judicirio da Unio.

Administrao Pblica e Terceiro Setor

De toda forma, independentemente da diviso das funes entre esses

rgos, todos esto dentro de uma pessoa jurdica poltica s. Assim, na pessoa
jurdica Unio esto os rgos do Poder Executivo (Presidncia da Repblica,
Ministrios, etc.), os rgos do Poder Legislativo (Senado Federal, Cmara dos
Deputados) e os rgos do Poder Judicirio (STF, STJ, TRFs, TRTs, etc.). So autnomos, independentes, mas, formalmente, a pessoa jurdica e, portanto, quem
tem capacidade de adquirir direitos e obrigaes uma s: a Unio. Isso se
repete nos Estados e nos Municpios (exceto, nestes, o Poder Judicirio).
A pessoa poltica a pessoa me, matriz, originria, primria; aquela
cujas competncias decorrem diretamente do texto constitucional. Cabe a ela e
somente a ela o desempenho das funes legislativa e jurisdicional. Por outro
lado, a funo administrativa pode ser desempenhada de maneiras variadas
e, inclusive, pode ser atribuda a outras pessoas jurdicas, que podem fazer
parte da Administrao Pblica (pessoas jurdicas administrativas) como, por
exemplo, uma autarquia ou uma fundao pblica, bem como podem ser do
setor privado, como o caso das concessionrias de servio pblico.

1.2. Concentrao e desconcentrao. Centralizao e descentrali

zao
Essa possibilidade de a atuao administrativa ser realizada de diferentes
maneiras est relacionada com a centralizao, a descentralizao, a concentrao e a desconcentrao.
Pela concentrao, a pessoa poltica desempenha a funo administrativa
por meio de um s rgo, sem diviso, isto , realiza a atividade administrativa
de forma concentrada.
Ao revs, a desconcentrao representa o exerccio da funo administrativa de maneira desconcentrada, quer dizer, no h a concentrao em um s
rgo, mas, sim, a pessoa jurdica poltica se divide em vrios rgos. Ocorre
a distribuio interna de competncia. D-se a distino entre os nveis de
direo e de execuo no interior da pessoa jurdica. A desconcentrao pode
ocorrer2:
a) em razo da matria: Ministrio da Sade, Ministrio da Educao, por
exemplo;
b) em razo do grau de hierarquia: por exemplo, Presidncia da Repblica,
Ministrios, Secretarias;

2.

MELLO, Celso Antonio Bandeira. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 150.

67

Leandro Bortoleto

c) em razo do territrio: Superintendncia da Receita Federal no Estado

da Bahia, Superintendncia da Receita Federal no Estado do Rio de
Janeiro, por exemplo.
Assim, para se verificar se a atividade administrativa est sendo realizada
de forma concentrada ou desconcentrada, s analisar se em determinada
pessoa estatal existe um rgo s ou se h vrios. No primeiro caso, h concentrao e, no segundo, existe desconcentrao.
Na centralizao, a pessoa poltica desempenha a atividade administra
tiva por seus prprios rgos. No transfere para outra pessoa jurdica. J, na
descentralizao, a pessoa poltica se utiliza de outras pessoas jurdicas para
realizar a funo administrativa. Na centralizao, h uma pessoa jurdica s:
a poltica. Na descentralizao h a pessoa jurdica poltica e a pessoa jur
dica que recebeu a atribuio para o desempenho de atividade administrativa.
Assim, para se saber se a funo administrativa feita de maneira centralizada
ou descentralizada, s verificar se a pessoa poltica Unio, Estados, Distrito
Federal, Municpios realiza a atividade por meio de seus prprios rgos ou se
transferiu para outra pessoa jurdica faz-lo. Na primeira hiptese, h centralizao e, na segunda, existe descentralizao.
Para visualizar, imagine que no Municpio X exista apenas uma pessoa jurdica
a poltica que est dividida em diversos rgos e, entre eles, exista o Departamento de gua e Esgoto. Como se trata de rgo, esse departamento est integrado na estrutura da pessoa poltica. Nesse caso, optou-se pela centralizao. Por
outro lado, se, por lei, criada a autarquia Servio Autnomo de gua e Esgoto
e, para ela, transferida a atividade que antes competia ao departamento, ocorre
a descentralizao.
A semelhana entre a desconcentrao e a descentralizao que ambas
promovem a distribuio de competncias. Entretanto, a diferena entre elas que
na descentralizao a distribuio externa, de uma pessoa jurdica para outra e,
por sua vez, nadesconcentrao a distribuio interna, dentro da mesma pessoa
jurdica.
Nesse sentido, com a criao de um Ministrio ocorre a desconcentrao, pois
houve a distribuio interna de competncia para um novo rgo. De outra forma,
com a criao de uma autarquia se verifica a descentralizao, j que a competncia
foi distribuda externamente, da pessoa poltica para a pessoa administrativa.
Portanto, o rgo pblico resultado da desconcentrao, e a autarquia, a
fundao pblica, a empresa pblica, a sociedade de economia mista e os consr
cios pblicos decorrem da descentralizao. Ainda, como a desconcentrao
se d no interior da mesma pessoa, existe hierarquia e, ao contrrio, como a
descentralizao de uma pessoa jurdica para outra, h vinculao. Ademais,

68

Administrao Pblica e Terceiro Setor

necessrio salientar que o meio prprio para se promover a desconcentrao e

a descentralizao a lei, quer dizer, s por lei possvel a criao de um rgo
pblico (desconcentrao; art. 48, XI, CF) ou a criao de uma pessoa administrativa (descentralizao; autarquia, fundao pblica, sociedade de economia mista,
empresa pblica e consrcio pblico; CF, art. 37, XIX).
FORMAS DE DESEMPENHO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
atividade realizada por um nico rgo
pessoa jurdica sem diviso interna
atividade realizada por vrios rgos
Desconcentrada
pessoa jurdica com diviso interna
(desconcentrao)
distribuio interna de competncia
Centralizada
atividade realizada diretamente pela pessoa poltica, por meio de
(centralizao)
seus rgos
atividade realizada por outra pessoa jurdica
Descentralizada
(descentralizao) distribuio externa de competncia
Concentrada
(concentrao)

No que tange descentralizao, no h unanimidade na classificao das suas

espcies, mas a mais usual a descrita por Maria Sylvia Zanella Di Pietro3:
a) descentralizao poltica: realizada diretamente pela Constituio Federal
e cada ente federado possui capacidade poltica, com fonte direta no texto
constitucional. Tambm chamada de descentralizao vertical.
b) descentralizao administrativa: as atribuies da pessoa jurdica no
surgem diretamente da Constituio, mas so distribudas pelo ente fede
rado, quer dizer, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
com base na competncia poltica que receberam, distribuem competncias para outras pessoas jurdicas. Adescentralizao administrativa pode
ser subdividida em:
territorial ou geogrfica: criada uma pessoa jurdica de direito pblico,
com rea geogrfica delimitada e com capacidade administrativa genrica;
so exemplos, no Brasil, os territrios federais4;
por servios, funcional ou tcnica: a pessoa poltica cria outra pessoa jur
dica, de direito pblico ou de direito privado, para exercer determinada
atividade. So exemplos as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista e os consrcios pblicos. essa
descentralizao que d origem administrao indireta;
por colaborao: a pessoa poltica transfere a execuo de um servio
pblico para uma empresa do setor privado como o caso das conces-

3.
4.

Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 56.

Atualmente, no h territrios federais no pas, mas podem ser criados, conforme o art. 18 da
Constituio Federal. No passado, eram territrios: Fernando de Noronha, Amap, Rondnia e Roraima.

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Leandro Bortoleto

sionrias de servio pblico e das permissionrias de servio pblico. Elas

no passam a integrar a Administrao Pblica e continuam pertencendo
iniciativa privada, mas, em razo da descentralizao realizada, podem
desempenhar um servio pblico.
Poltica
DESCENTRALIZAO

territorial
Administrativa por colaborao

por servio ou funcional

1.3. Administrao Direta

A Administrao Direta o conjunto dos rgos pblicos que integram as
pessoas jurdicas polticas.
Aqui, verifica-se a centralizao, pois a atividade administrativa exercida
pelos diversos rgos da pessoa estatal, de forma centralizada. Por isso, tambm
conhecida como Administrao Centralizada.
De acordo com o art. 4, I, do Decreto-Lei 200/67, a Administrao Direta se
constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da
Repblica e dos Ministrios. Esse o modelo que, tambm, deve ser seguido nas
esferas estadual e municipal.
Uma advertncia deve ser feita. Apesar de, no dispositivo legal mencionado, ter
sido considerada, apenas, a estrutura do Poder Executivo, numa acepo restrita
de administrao direta, a funo administrativa no privativa dos rgos desse
poder e, ao contrrio, tambm desempenhada pelos rgos do Poder Judicirio
e do Poder Legislativo, s que de forma atpica.
ATENO! Em diversas provas, h a afirmao de que a administrao direta
federal se constitui dos servios integrados Presidncia da Repblica e dos Ministrios, sem mencionar os rgos do Poder Legislativo ou do Poder Judicirio, e tal
assertiva considerada correta pelas bancas. Isso ocorre porque, na verdade, na
maioria das vezes, a cobrana feita com base no texto literal do mencionado
decreto, que considera a administrao direta em sentido estrito. Entretanto, isso
no significa que os rgos dos demais poderes no faam parte da administrao
direta, considerada em sentido amplo, englobando o executivo (na funo tpica) e
os demais (na funo atpica).
Nesse sentido, a administrao direta federal refere-se a uma pessoa jurdica
s: a Unio. E, no interior desta, existem os rgos do Poder Executivo (Presidncia,
Ministrios, etc.), do Poder Legislativo (Cmara dos Deputados, Senado Federal) e
os do Poder Judicirio (STF, STJ, TSE, TST, TRFs, TRTs, etc.). No podem ser esquecidos,
tambm, os Tribunais de Contas auxiliam o Poder Legislativo na funo de fiscalizao, mas no so subordinados s casas legislativas e o Ministrio Pblico.

70

Administrao Pblica e Terceiro Setor

ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL (sentido amplo)
PODER EXECUTIVO
Presidncia da Repblica
Gabinete de Segurana Institucio Assessoria Especial do Presi- nal da Presidncia da Repblica
Gabinete Pessoal do Presidente
dente da Repblica
da Repblica
Casa Civil da Presidncia da
Ministrio da Agricultura, PecuRepblica
ria e Abastecimento
Comisso de tica Pblica
Ministrio da Cincia e Tecnologia
Conselho da Repblica
Ministrio da Cultura
Conselho de Defesa Nacional
Ministrio da Defesa
Conselho de Desenvolvimento
Ministrio da Educao
Econmico e Social
Ministrio da Fazenda
Conselho de Governo
Ministrio da Integrao Nacional
Conselho Nacional de Biossegu Ministrio da Justia
rana
Conselho Nacional de Desenvol- Ministrio da Pesca e Aquicultura
Advocacia-Geral da Unio

vimento Industrial

Ministrio da Previdncia Social

Conselho Nacional de Desestati- Ministrio da Sade

zao
Ministrio das Cidades
Conselho Nacional de Integrao Ministrio das Comunicaes
de Polticas de Transporte
Ministrio das Relaes Exteriores
Conselho Nacional de Poltica Ministrio de Minas e Energia
Energtica
Ministrio do Desenvolvimento
Conselho Nacional de Segurana Agrrio
Alimentar e Nutricional
Ministrio do Desenvolvimento
Controladoria-Geral da Unio
Social e Combate Fome

Ministrio do Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior
Ministrio do Esporte
Ministrio do Meio Ambiente
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministrio do Trabalho e Emprego
Ministrio do Turismo
Ministrio dos Transportes
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
Secretaria de Comunicao Social
da Presidncia da Repblica
Secretaria de Direitos Humanos
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial
Secretaria de Polticas para as
Mulheres
Secretaria de Portos
Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica
Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica
Vice-Presidncia da Repblica

PODER LEGISLATIVO
Senado Federal

Cmara dos Deputados

Supremo Tribunal Federal (STF)

Superior Tribunal Militar (STM)

Tribunal de Contas da Unio (TCU)

PODER JUDICIRIO
Conselho Nacional de Justia (CNJ) Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

Tribunais Regionais Eleitorais

(TREs)

Tribunais Regionais Federais (TRFs) Tribunal de Justia do Distrito

Federal e Territrios (TJDFT)
Tribunal Superior do Trabalho Tribunais Regionais do Trabalho
(TRTs)
(TST)
Superior Tribunal de Justia (STJ)

MINISTRIO PBLICO
Ministrio Pblico da Unio

Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP)

Ministrio Pblico Federal (MPF)

Ministrio Pblico do Trabalho (MPT)
Ministrio Pblico Militar (MPM)
Ministrio Pblico do Distrito
Federal e Territrios (MPDFT)

71

Leandro Bortoleto

De maneira simtrica, a administrao direta estadual uma pessoa jurdica

s: o Estado (de So Paulo, de Minas Gerais, etc.). Nela, incluem-se a Governadoria
(em alguns Estados, recebe o nome de Gabinete do Governador) e as secretarias,
a Assembleia Legislativa, o Tribunal de Justia, o Ministrio Pblico, o Tribunal de
Contas. E, na mesma esteira, a administrao direta municipal engloba a Prefeitura
(em alguns Municpios, chama-se Gabinete do Prefeito) e suas secretarias, a Cmara
Municipal e, nos Municpios de So Paulo e do Rio de Janeiro, o Tribunal de Contas.
O que se verifica em todas as esferas que em cada ente estatal s existe uma
pessoa poltica e, dentro desta, esto os rgos pblicos apontados. Assim, se um
servidor da Cmara Municipal, no exerccio da sua funo, causar um prejuzo a um
administrado, a obrigao de indenizar caber ao Municpio, pois este a pessoa
jurdica, e no ao rgo. Da mesma forma, se o servidor for de um Tribunal Regional
Federal, a responsabilidade ser da Unio.

1.3.1. rgos pblicos

Ficou demonstrado, pois, que a administrao direta o conjunto de
rgos pblicos que fazem parte das pessoas jurdicas polticas. Mas, o que um
rgo pblico?
So centros de competncia institudos para o desempenho de funes esta
tais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem5.
O rgo pblico um centro de competncia e sua atuao imputada
pessoa jurdica. Ou seja, no rgo h cargos, funes e agentes pblicos. Em cada
rgo, existe um ncleo de atribuies a serem desenvolvidas e isso materializado por meio da ao humana dos agentes pblicos. O rgo faz parte da pessoa
jurdica, pertence ao ser, exactamente como acontece com os rgos da pessoa
humana6.
Nesse sentido, o rgo no tem vida prpria, no tem personalidade jurdica.
despersonalizado. O rgo, por si s, no capaz de adquirir direitos e obrigaes e, formalmente, quem o faz a pessoa jurdica de que ele faz parte. a
pessoa jurdica que a proprietria dos bens, que indeniza em caso de prejuzo.
O agente pblico est lotado no rgo, que, por sua vez, faz parte de uma
pessoa jurdica. Assim, quando o agente pratica o ato a prpria pessoa jurdica
quem est atuando. Isso decorre da teoria do rgo, formulada por Otto Gierke7.

5.
6.
7.

72

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 10. ed. Coimbra: Almedina, 2007. v.1, p. 204.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.

Administrao Pblica e Terceiro Setor

O rgo o elemento de conexo entre o agente pblico e a pessoa jurdica. A

atuao do agente imputada, atribuda, pessoa jurdica.
Dessa maneira, quando um agente da fiscalizao municipal embarga uma obra
irregular, a execuo do ato no lhe atribuda, mas considerada prpria do
rgo em que est lotado e, assim, imputada ao Municpio, isto , juridicamente,
foi este quem embargou a construo.
Isso ocorre porque h uma relao jurdica externa, entre a pessoa jurdica e
outras pessoas, e uma relao interna, que vincula o rgo pessoa jurdica a que
pertence8.
Essa teoria a adotada na doutrina brasileira e bastante importante, pois
justifica a validade dos atos praticados por funcionrio de fato9.
Apenas para registrar, podem ser apontadas duas outras teorias acerca da
relao do Estado com o agente pblico: a teoria do mandato e a teoria da representao. Pela primeira, o agente pblico receberia um mandato do Estado, mas
no foi bem recebida porque no se compreende como o Estado, que no tem
vontade prpria, outorgaria o mandato. Pela segunda teoria, o agente pblico seria
o representante legal do Estado; algo como um curador ou tutor da pessoa poltica,
diferenciando-se, entretanto, pelo fato de que o prprio Estado escolhe seu representante; tambm, no teve boa acolhida j que equipara o Estado a um incapaz.
Ainda, cabe anotar que, por essas duas teorias, o Estado no responderia pelos
atos que excedessem os poderes do agente10.

1.3.1.1. Classificao dos rgos pblicos

Os rgos pblicos podem ser classificados quanto posio estatal, estrutura e atuao funcional11; esfera de atuao12 e s funes que exercem13.
Quanto posio estatal ou hierarquia, podem ser:
a) independentes: so os que representam as funes principais do Estado,
isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa. So rgos que esto
no topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro e,
tambm, so chamados de rgos primrios. So exemplos: Cmara dos
Deputados, Senado Federal, Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal

8.
9.
10.
11.
12.
13.

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008. p. 11
Ver item 2.1.4 no captulo 1.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 505.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 71-75.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010. p. 508-509.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p.
141.

73

Leandro Bortoleto

Federal, Conselho Nacional de Justia, Superior Tribunal de Justia, demais

tribunais, Juzos de 1 grau, Ministrio Pblico, Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Tribunais de Contas;
b) autnomos: esto situados abaixo dos rgos independentes, aos quais
esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica. So exemplos: Ministrios, Secretarias de Estado, Secretarias de Municpio, Advocacia-Geral da Unio;
c) superiores: so rgos subordinados aos autnomos e independentes,
possuem poder de direo, mas no tm autonomia administrativa nem
financeira. So exemplos: procuradorias jurdicas, gabinetes, coordenadorias, departamentos, divises;
d) subalternos: so aqueles rgos que possuem pequeno poder de deciso
e suas atividades so, principalmente, de execuo, de cumprimento das
decises dos rgos a que esto subordinados. So exemplos: seo de
expediente, seo de pessoal, portaria.
Quanto estrutura, podem ser:
a) simples: so aqueles rgos que no se subdividem em outros;
b) compostos: subdividem-se em outros rgos como, por exemplo, o Ministrio da Fazenda est dividido em diversos rgos, entre eles est a Secretaria da Receita Federal do Brasil, que, tambm, composta por outros
vrios rgos como se v nas Superintendncias Regionais, nas quais h as
Delegacias Regionais de Julgamento e as Delegacias da Receita Federal do
Brasil, e estas se subdividem em outros rgos, at se chegar a um rgo
que no mais se divide (rgo unitrio ou simples).
Quanto atuao funcional ou composio, podem ser:
a) singulares ou unipessoais: a atuao do rgo realizada de acordo com
a deciso de um nico agente. At existem outros agentes no rgo, mas
exercem funes auxiliares. So exemplos: a Presidncia da Repblica, as
Governadorias dos Estados, as Prefeituras Municipais;
b) coletivos ou pluripessoais: a atuao do rgo decidida por vrios
agentes. No ocorre a prevalncia da vontade do presidente do rgo,
mas impera a vontade da maioria dos seus membros. So exemplos os
Tribunais de Justia, a Cmara dos Deputados, o Senado Federal, o Tribunal
de Impostos e Taxas, o Conselho Nacional de Contribuintes.
Quanto esfera de atuao, podem ser:
a) centrais: atuam em toda a rea territorial da pessoa;
b) locais: atuam apenas em parte do territrio da pessoa que integram.
Por exemplo, o Ministrio da Fazenda um rgo da Unio e pode atuar

74

Administrao Pblica e Terceiro Setor

em todo o territrio nacional, o que o leva a ser classificado como rgo

central. Da mesma forma, a Secretaria de Educao do Estado de So Paulo
rgo central, pois atua em toda a rea estadual. Por outro lado, a Superintendncia da Receita Federal da 9 Regio atua apenas no Estado de So
Paulo e um rgo federal, o que quer dizer que um rgo local, j que
no atua em todo o pas. Assim, tambm ocorre com a Diretoria de Ensino
da Regio de Ribeiro Preto, pois um rgo integrante do Estado de So
Paulo, mas s atua em parte dele.

1.3.1.2. Caractersticas dos rgos pblicos

Com a distribuio interna de competncia (desconcentrao), cria-se, por lei,
um rgo pblico e, com isso, ele passa a integrar, a fazer parte de uma pessoa
estatal ou administrativa. parte e no todo e, assim, no possui personalidade
jurdica; despersonalizado. Esta a principal caracterstica do rgo pblico.
Tambm, o rgo pblico no possui patrimnio prprio, j que os bens
pertencem pessoa jurdica de que ele faz parte. Da mesma forma, no tem capa
cidade processual e, assim, no pode ser autor ou ru em ao judicial. Nesse
sentido, se o Departamento de Polcia Federal cancela, indevidamente, o registro
de funcionamento de uma empresa de vigilncia privada, no poder o rgo ser
acionado judicialmente para reparar o dano, pois parte da pessoa jurdica Unio
e, assim, esta dever ser acionada.
Ainda, preciso lembrar que a extino do rgo tambm ocorre por meio de
lei.
Algumas situaes devem ser ressaltadas, porque no so condizentes com a
condio do rgo pblico de ser parte de uma pessoa jurdica, de no ter vida
prpria, de ser despersonalizado. So aquelas em que, de maneira excepcional, o
rgo no se mantm fiel s caractersticas apontadas.
Nesse sentido, pode ser salientada a possibilidade da celebrao, por rgo,
de contrato de gesto, nos termos do art. 37, 8, da Constituio Federal14. Na
mesma esteira, a defesa judicial, pelo prprio rgo, de suas prerrogativas ou
atribuies, situao em que o rgo parte no processo como, por exemplo,
ocorre se o Prefeito recusar-se a fazer o repasse oramentrio para a Cmara
Municipal, hiptese que autoriza o rgo Cmara a ajuizar mandado de segurana
com o fim de exigir o direito ao repasse.

14. 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta
e indireta poder ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo
lei dispor sobre: (Includo pela Emenda Constitucional n 19, de 1998) I - o prazo de durao do contrato;
II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos
dirigentes; III - a remunerao do pessoal.

75

Leandro Bortoleto

Por fim, necessrio destacar que possvel a inscrio de alguns rgos

pblicos no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ), j que o art. 11, I, da
Instruo Normativa n748/07, da Receita Federal do Brasil, prev que a inscrio
naquele cadastro obrigatria para os rgos pblicos dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Poderes
Executivo e Legislativo dos Municpios, desde que se constituam em unidades
gestoras de oramento.
Quanto hierarquia
ou posio estatal
CLASSIFICAO Quanto estrutura

RGOS
PBLICOS

independente
autnomo
superior
subalterno
simples
composto

Quanto atuao fun

cional ou composio

singular ou unipessoal
coletivo ou pluripessoal

Quanto esfera de
atuao

central
local

Criao e extino por lei

Resultado da desconcentrao
Despersonalizados
No possuem patrimnio prprio
CARACTERSTICAS No possuem capacidade processual
Alguns rgos podem ser parte em processo para defesa de
prerrogativa
Podem celebrar contrato de gesto
rgos gestores de oramento devem ser inscritos no CNPJ

1.4. Administrao Indireta

A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, na condio de entes
polticos, recebem suas atribuies diretamente do texto constitucional e, dependendo da atividade, podem optar por exerc-la de maneira descentralizada. Para
tanto, criam outras pessoas jurdicas e estas passam a atuar de maneira especfica
e especializada em determinada atividade administrativa.
As pessoas jurdicas criadas so chamadas de pessoas administrativas e ficam
vinculadas pessoa poltica da qual se originaram. Formam a administrao indireta. Assim, quando a Unio pessoa poltica cria, por lei, uma autarquia, esta
passa a fazer parte da administrao indireta federal.
Com a opo pela criao de uma entidade da administrao indireta, deter
minada atividade no ser mais exercida por um rgo e passar a ser desem
penhada por uma pessoa jurdica. Isso significa maior autonomia, alto nvel de

76

Leandro Bortoleto
ADMINISTRAO PBLICA
ADMINISTRAO INDIRETA

ADMINISTRAO DIRETA

Conjunto das pessoas administrativas, com personalidade de direito

pblico ou de direito privado, patrimnio prprio e autonomia administrativa, vinculadas administrao
direta, criadas para o desempenho
de determinada atividade administrativa

Conjunto dos rgos

pblicos que integram
as pessoas jurdicas
polticas

Autarquia: direito pblico

Agncia reguladora: autarquia em
regime especial
Pessoas jurdicas de
Agncia Executiva: autarquia que re- direito pblico
cebeu a qualificao (contrato de
gesto)

TERCEIRO
SETOR
Pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos,
pertencentes ao setor privado,
que desenvolvem atividade de
interesse pblico

Servio social autnomo

Fundao Pblica: direito pblico ou

direito privado
Agncia Executiva: fundao pblica
que recebeu a qualificao (contrato
de gesto)

Entidade de apoio

Empresa Pblica: direito privado;

prestadora de servio pblico ou
exploradora de atividade econmica Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios

Organizao Social (OS)

Vnculo jurdico com a administrao direta: contrato de
gesto

Sociedade de Economia Mista: direito privado; prestadora de servio

pblico ou exploradora de atividade
econmica

Organizao da Sociedade Civil

de Interesse Pblico (Oscip)
Vnculo jurdico com a administrao direta: termo de
parceria

Consrcio Pblico: direito pblico (associao pblica) ou direito privado

3. Questes
3.1. Questes comentadas

Julgue o item abaixo, acerca da classificao dos rgos pblicos.

1. (Cespe Analista Judicirio / TRT da 21 Regio / 2010) Quanto posio estatal, as secretarias
estaduais e as municipais so consideradas rgos pblicos subalternos.
GAB: Certo Errado

COMENTRIO
Questo 1. Errado. Os ministrios e as secretarias (estaduais e municipais) so considerados
como rgos autnomos, quanto posio estatal. Os rgos autnomos esto situados abaixo dos

106

Administrao Pblica e Terceiro Setor

rgos independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa,
financeira e tcnica.
2. (Fundao Carlos Chagas Analista Exec. de Mandados / TRF da 4 Regio / 2009) No que
se refere aos rgos pblicos, INCORRETO afirmar ser caracterstica destes (algumas no
presentes em todos), dentre outras, o fato de que:
a) no possuem patrimnio prprio, mas integram a estrutura da pessoa jurdica.
b) tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram.
c) no possuem personalidade jurdica e so resultado da desconcentrao.
d) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos.
e) alguns possuem autonomia gerencial, oramentria e financeira.
COMENTRIO
Questo 2. Alternativa correta: b. Os rgos pblicos so parte de um todo, qual seja, a pessoa
jurdica que integram e, assim, no tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica de
que fazem parte. a pessoa jurdica que responde pelos atos do rgo e no o contrrio. Como integram uma pessoa jurdica, no possuem patrimnio prprio (alternativa a), so despersonalizados,
nascem da desconcentrao (alternativa c). Apesar de no possurem personalidade jurdica, nos termos do art. 37, 8, da Constituio Federal, podem celebrar contrato de gesto (alternativa d). Alguns
rgos possuem autonomia financeira e administrativa como os rgos independentes (alternativa e).
3. (Cespe Analista Administrativo / TSE / 2006) O TRE do Estado do Rio de Janeiro:
a) tem personalidade jurdica de direito privado.
b) tem personalidade jurdica de direito pblico.
c) um rgo do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
d) no tem personalidade jurdica.
COMENTRIO
Questo 3. Alternativa correta: d. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) e todos os demais tribunais
do Poder Judicirio da Unio STF, STJ, TST, TSE, STM, TRF, TRT so rgos do Poder Judicirio que, na
acepo ampla, integram a administrao direta, pois exercem, de forma atpica, a atividade administrativa. Todos esto dentro da pessoa jurdica Unio. Nos Estados, os Tribunais de Justia (TJ) tambm
fazem parte da administrao direta estadual.
4. (Fundao Carlos Chagas Analista Judicirio / TRF da 1 Regio / 2006) Inseridos na estrutura
do Estado, os rgos pblicos:
a) so centros de competncia que congregam atribuies exercidas pelos agentes pblicos
que o integram com o objetivo de expressar a vontade do Estado.
b) representam juridicamente a pessoa jurdica que integram, mas no possuem capacidade
processual.
c) so dotados de personalidade jurdica prpria, razo pela qual mantm relaes funcionais
entre si e com terceiros.
d) compostos so unidades de ao constitudas por um s centro de competncia, que exerce
funes auxiliares diversificadas.
e) autnomos so os originrios da Constituio e representativos dos trs Poderes do Estado,
que se subordinam hierarquicamente.

107

Leandro Bortoleto
COMENTRIO
Questo 4. Alternativa: a. De acordo com Hely Lopes Meirelles, rgos pblicos so centros de
competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem39.
Alternativa b. Errada. O rgo pblico no representa a pessoa jurdica que integra e, tambm,
no possui capacidade processual. Quem possui a pessoa jurdica de que parte. Entretanto, h
exceo, como no caso da defesa judicial, pelo prprio rgo, de suas prerrogativas ou atribuies,
situao em que o rgo parte no processo.
Alternativa c. Errada. A principal caracterstica do rgo pblico que no possui personalidade jurdica. despersonalizado. Como ele integra uma pessoa jurdica, esta que se relaciona com
terceiros e, internamente, existe uma relao que vincula o rgo a essa pessoa. Tambm, preciso
lembrar que, em razo do art. 37, 8, o rgo pode celebrar contrato de gesto com outros rgos.
Mas, isso no lhe atribui personalidade jurdica.
Alternativa d. Errada. rgo composto aquele se subdivide em outro. H vrios centros de
competncia. O rgo que no se subdivide o rgo simples.
Alternativa e. Errada. rgos autnomos so aqueles que esto situados abaixo dos rgos
independentes, aos quais esto subordinados, mas ainda possuem autonomia administrativa, financeira e tcnica.
5. (Cespe Analista Administrativo / TRE de Gois / 2008) Assinale a opo correta a respeito da
organizao da Administrao Pblica direta e indireta.
a) A Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal so entidades polticas que compem
a administrao pblica indireta.
b) Por meio do processo de descentralizao vertical da administrao pblica, so criadas
entidades com personalidade jurdica, s quais so transferidas atribuies conferidas pela
Constituio (CF) aos entes polticos.
c) Na estrutura dos entes polticos, os rgos esto estruturados a partir de critrios de
hierarquia. Contudo, h rgos independentes, que no se subordinam a qualquer outro,
devendo, apenas, obedincia s leis. o caso da presidncia da Repblica, na estrutura do
Poder Executivo federal, e dos gabinetes dos Governadores, na estrutura do Poder Executivo
estadual.
d) De forma geral, as autarquias corporativas, como a OAB e os demais conselhos de profisses
regulamentadas, devem prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), fazer licitaes
e realizar concursos pblicos para suas contrataes.
COMENTRIO
Questo 5. Alternativa correta: c. Os rgos independentes so os que representam as funes
principais do Estado, isto , a legislativa, a jurisdicional e a administrativa; so rgos que esto no
topo da estrutura estatal e no esto subordinados a nenhum outro e, tambm, so chamados de
rgos primrios. Alm dos apontados na alternativa, so, tambm, exemplos, Cmara dos Deputados, Senado Federal, Supremo Tribunal Federal, Conselho Nacional de Justia, Superior Tribunal de
Justia, demais tribunais, Juzos de 1 grau, Ministrio Pblico, Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
Tribunais de Contas.

39. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p. 68.

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