ColombiaInternacional 71, enero a junio de 2010: 63-83

Desafios da relao entre movimentos

sociais e instituies polticas
O caso do movimento de moradia da cidade
de So Paulo Primeiras reflexes
Luciana Tatagiba
Universidade Estadual de Campinas
Resumo
Este artigo traz reflexes preliminares acerca da relao entre movimentos sociais e instituies
polticas, um tema pouco explorado pela bibliografia. A anlise est baseada num estudo de
caso sobre a relao entre o movimento de moradia da cidade de So Paulo e o governo de Marta
Suplicy, do Partido dos Trabalhadores (2001-2004). A argumentao est dividida em duas partes.
Na primeira, busco desenvolver o argumento de que a relao entre movimentos sociais e sistema
poltico permeada por uma tenso intrnseca entre os princpios da autonomia e a da eficcia
poltica. Na segunda parte, exploro essa discusso remetendo aos dilemas especficos da participao na cidade de So Paulo, tendo como referncia emprica o caso do movimento de moradia.
Palavras-chave
movimentos de moradia participao autonomia/eficcia governos de esquerda So Paulo

The challenges of the relationship between

social movements and political institutions
The case of the So Paulo housing movement, first reflections
Abstract
This article presents a preliminary analysis on the relation between social movements and political
institutions, a subject which has not been sufficiently explored by literature. The analysis is based
on a case study on the relationship between the housing movement in Sao Paulo and the Marta
Suplicy government (2001-2004), and from the Workers Party (PT). The discussion is divided in
two parts: in the first one, we develop the argument that the relationship between social movements and the political system is permeated by an intrinsic tension between the principles of
autonomy and political efficacy. In the second part, we explore this discussion relating it to the
specific dilemmas that bound participation in the city of Sao Paulo, using the housing movement
as an empirical reference.
Keywords
housing movement participation autonomy/efficacy left governments Sao Paulo

Recibido el 5 de febrero de 2010 y aceptado el 28 de abril de 2010.

Uma verso ampliada deste artigo integra o livro Interrogating

the Civil Society Agenda: Social Movements, Civil Society, and
Democratic Innovation. Editado por Sonia E. Alvarez, Gianpaolo
Baiocchi, Agustn La-Montes, Jeffrey W. Rubin e Millie Thayer
(no prelo). Agradeo aos comentrios de Snia Alvarez, Gianpaolo Baiocchi e Evelina Dagnino pelos comentrios a verses
preliminares deste texto. Aos pareceristas da Revista Colombia
Internacional, sou grata pela leitura atenta que contribuir
para o avano da agenda de pesquisa qual esse artigo se
vincula. Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPQ) e ao Institut de Recherche pour le Dveloppement/Frana (IRD) agradeo o apoio financeiro para o
desenvolvimento da pesquisa. Alerto aos leitores que por tratar-se de pesquisa ainda em andamento, as anlises aqui apresentadas mantm uma natureza essencialmente exploratria.

Luciana Tatagiba es profesora titular del Departamento de
Ciencia Poltica de la Universidad Estatal de Campinas, Campinas, Brasil.
lucianatatagiba@uol.com.br

Desafios da relao entre movimentos

sociais e instituies polticas
O caso do movimento de moradia da cidade
de So Paulo Primeiras reflexes
Luciana Tatagiba
Universidade Estadual de Campinas

A pr ese nta o

Assistimos a uma nova inflexo no debate latino-americano sobre os movimentos sociais motivada pelos desdobramentos recentes da luta poltica
no continente. Refiro-me a dois processos inter-relacionados. O primeiro, o
aumento da participao poltica em suas diferentes modalidades, seja no
modelo mais institucional ou a partir de diferentes tipos de ao direta. O
segundo, a ascenso de foras polticas de esquerda ou centro-esquerda em
vrios governos da regio. Combinados esses processos que em parte resultam da ao dos prprios movimentos - alteram o cenrio poltico no qual se
d a interao entre movimentos sociais e atores poltico-institucionais com
interessantes implicaes sobre a agenda de pesquisa nessa rea.
No caso brasileiro, a ampliao das oportunidades para a participao institucional e a ascenso de governos de esquerda so fatores profundamente
inter-relacionados e que, em conjunto, remetem a um projeto poltico que
denominamos democrtico-participativo ou democrtico-popular que teve
seu contedo ditado nas lutas dos movimentos sociais e que hoje explicita, em
suas fissuras e contradies, os avanos e recuos do processo de construo da
democracia no nosso pas1.
Entre ns, a ampliao da participao emergiu como demanda da sociedade
civil, no decorrer da luta pela redemocratizao do regime. A partir do final da
dcada de 1970, o agravamento dos problemas sociais e a crise do setor pblico
abriram espao para o questionamento do padro centralizador, autoritrio e
1 O tema da participao em governos de esquerda o objeto da pesquisa Os paradoxos da
participao: o governo Lula e suas relaes com a sociedade civil. Dessa pesquisa participam, alm da presente autora, Evelina Dagnino (Unicamp), Ana Cludia Chaves Teixeira
(Instituto Plis), Gianpaolo Baiocchio (Brown University), Lizandra Serafim (Unicamp). A
discusso da participao no Governo Lula integra um esforo de pesquisa internacional
e comparado intitulado Interrogating the Civil Society Agenda: Social Movements, Civic
Participation, and Democratic Innovation. O projeto coordenado pelo Center for Latin
American, Caribbean, and Latino Studies (CLACLS), University of Massachusetts, Amherst
(UMass), sob coordenao geral de Snia Alvarez.

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excludente que marcara a relao entre as agncias estatais e os beneficirios

das polticas pblicas, assim como para o reconhecimento da incapacidade do
Estado de responder s demandas sociais. O tema da participao incorporava
as expectativas em relao democracia a ser construda: uma democracia
para todos, a partir da ativao da mobilizao e do poder das classes populares.
Nesse contexto se insere a aposta feita por vrios movimentos sociais brasileiros, em estreita conexo com determinados atores da arena poltico-institucional, na luta por dentro do Estado como estratgia de transformao
social. O prprio surgimento do Partido dos Trabalhadores se insere no mbito dessa aposta. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral rduas, que
resultaram na criao e reconhecimento de novos direitos de cidadania que
mudaram o ambiente poltico no qual os governos deveriam passar a operar
desde ento2. Essas conquistas legais testemunham os avanos de uma agenda
de esquerda e confirmam que, apesar de todas as resistncias e contramarchas,
o projeto participativo se imps como princpio na sociedade brasileira.
Hoje o que se busca saber at que ponto foi possvel avanar a partir
dessa estratgia. Esse um balano que criticamente se faz dentro e fora da
academia, a partir de um olhar talvez menos celebratrio do que aquele que
orientava as anlises nos anos 1990. Embora ainda haja muito a compreender
e avanar em termos de pesquisa, o diagnstico mais geral aponta para o fato
de que os resultados das experincias concretas esto muito aqum das expectativas lanadas sobre elas. Mas, no o caso de retomarmos aqui esse debate,
sobre o qual temos um acmulo considervel no debate brasileiro3.
O foco agora outro e pode ser traduzido nas seguintes questes: em um
cenrio caracterizado por uma oferta significativa de participao, quais os
riscos e as vantagens de participar e de no participar? Quais os dilemas especficos que a ampliao dos canais de participao, associados emergncia
de governos de esquerda, impe ao dos movimentos? At que ponto os
conceitos de autonomia e independncia, ou cooptao e instrumentalizao
so ainda adequados para compreender a natureza e os significados dessas
interaes?
2 Refiro-me aqui tanto aos diversos mecanismos de participao direta e semidireta institudos pela Constituio de 1988, como complemento democracia representativa, como
as diversas outras conquistas que foram sendo regulamentadas nos anos seguintes: o
Sistema nico de Sade (SUS), a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), o Estatuto da
Criana e do Adolescente (ECA), o Sistema nico de Assistncia Social (Suas), o Estatuto
da Cidade, o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) etc.
3 H mais de 10 anos, esse balano vem sendo um dos temas privilegiados no mbito do
Grupo de Estudos sobre a Construo Democrtica. Para uma produo coletiva, ver GECD
1999.

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Ao tomar essas questes como norte, o texto busca explorar a relao entre
contexto e estratgia, entre dinmicas conjunturais e as modalidades participativas e seus resultados. Como pano de fundo da anlise est a reflexo sobre como o contexto condiciona os caminhos da interao entre movimentos
sociais e atores polticos resultando em oportunidades e constrangimentos
especficos4. O que se pretende explicitar as ambiguidades e contradies
de atuar num contexto que ao mesmo tempo em que amplia as chances dos
movimentos de interagir e desafiar o sistema poltico impe escolhas novas
e dilemticas.
A argumentao est dividida em duas partes. Na primeira, apresento as
linhas tericas gerais que orientam a anlise. Busco desenvolver o argumento
de que a relao entre movimentos sociais e sistema poltico permeada por
uma tenso intrnseca entre os princpios da autonomia e da eficcia poltica.
Na segunda parte, exploro essa discusso remetendo aos dilemas especficos
da participao na cidade de So Paulo, tendo como referncia emprica o caso
do movimento de moradia.
Auto no mia e e ficcia pol tica:
o desa f io da a o e da a n lise

A literatura sobre movimentos sociais na Amrica Latina, sob forte influncia

da teoria dos novos movimentos sociais, no dedicou muita ateno s dinmicas dos movimentos face ao Estado, aos governos e aos partidos (Gohn
2000). Afinal, a forma de conceber os movimentos e sua novidade estava
em muitos casos associada negao desses vnculos. Por isso no espanta
que esse tenha sido, ao longo do tempo, um tema negligenciado ou quando
muito tratado sob os contornos de um conceito de autonomia apreendido
pelo signo da no-relao. Mas, j em meados dos anos 1980, algumas anlises
apontavam para outras direes, chamando a ateno para as consequncias
negativas desses pressupostos sobre a conformao da agenda de pesquisa na
rea5.
Se o discurso da autonomia, como no-relao, remetia ao contexto concreto
de luta contra o estado autoritrio; um novo enquadramento para a anlise
das relaes Estado-Sociedade abria caminho para uma agenda de pesquisa
voltada para os desafios da ao coletiva em contextos democrticos. Por essa
via, o que estava em jogo era no apenas compreender o papel dos movimen4 Uma inspirao terica importante aqui a Teoria do Processo Poltico, tal como formulada principalmente por Sidney Tarrow (1997).
5 No caso brasileiro, remeto a Cardoso 1983, Cardoso e Correa 1987, Boschi 1983, Kowarick
1987 e Jacobi 1989.

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tos nos processos de transio, mas os impactos da poltica democrtica sobre

as dinmicas e as estratgias dos movimentos. Mas, por diversos motivos, essa
provocativa agenda de pesquisa no encontrou terreno frtil. Especificamente
no caso brasileiro, o que se viu nos anos seguintes, como explica Doimo foi
o imobilismo terico resultante da polarizao do debate entre autonomia
versus institucionalizao seguida, na dcada seguinte, da crise do prprio
conceito do movimento social (Doimo 1995; Gohn 2000; Silva 2005)6.
Mais recentemente, tanto os obstculos quanto os avanos da luta poltica
concreta impuseram novas direes ao debate, apontando para um conceito
mais relacional de autonomia que caminha ao lado de uma concepo menos
determinista das fronteiras entre sociedade civil e sociedade poltica (Dagnino
2002; Dagnino, Olvera e Panfichi 2006). Novos olhares sobre a relao dos
movimentos com Estado, governos e partidos questionam anlises consagradas que se pautam na existncia de uma oposio natural, radical e imutvel
entre os campos, tomados em si mesmo como homogneos. Nos novos estudos, o mais interessante perceber como a prpria relao entre sociedade
civil e sociedade poltica se constitui como questo emprica e terica a ser
enfrentada.
Nessa linha, parto aqui, da compreenso de que a natureza e a intensidade
das relaes entre movimentos sociais e atores polticos so diversas assim
como o tipo e o alcance de suas implicaes. Sustento tambm que apesar
dessa diversidade dos vnculos, essas relaes so marcadas por uma tenso
intrnseca entre os princpios da autonomia e da eficcia poltica, com repercusses sobre as estratgias de ao dos movimentos em conjunturas polticas
especficas. A depender da conjuntura, essa tenso pode se apresentar de
forma mais ou menos intensa.
A autonomia aqui compreendida, de forma muito preliminar, como a capacidade de determinado ator de estabelecer relaes com outros atores (aliados,
apoiadores e antagonistas) a partir de uma liberdade ou independncia moral
que lhe permita codefinir as formas, as regras e os objetivos da interao, a
partir dos seus interesses e valores. Por essa chave, a autonomia no pressupe ausncia de relao, mas a disposio e a capacidade de participar com o
outro sem perder certa distncia crtica que permite colocar a prpria relao
como objeto de reflexo. Para isso preciso ter poder e, no caso dos movimentos, esse poder advm da fora dos vnculos mantidos com a sociedade civil. A
insero dos movimentos nas redes da vida cotidiana que, segundo Melucci
(2001; 2002), constitui a origem do seu poder que permite aos movimentos
6 Para uma avaliao crtica desse deslocamento temtico e a subsequente valorizao do
conceito de sociedade civil, ver Lavalle, Castello e Bichir 2007.

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realizar essa difcil tarefa reflexiva, no decorrer da qual sua prpria identidade
vai sendo redefinida. Por essa linha de interpretao, a questo da autonomia
dos movimentos remeteria a um esforo de investigao muito mais focado
sobre a anlise da relao dos movimentos com suas bases sociais, do que
propriamente a sua relao com o sistema poltico.
A referncia eficcia poltica remete aos esforos empreendidos pelos
movimentos no sentido de afetar o jogo poltico e a produo das decises,
numa direo que seja favorvel realizao dos seus interesses7. A partir da
interao mais ou menos intensa e continuada com atores do campo polticoinstitucional os movimentos buscam o acesso ao poder poltico, de forma a
produzir consequncias no plano legislativo, nos processos de produo das
polticas pblicas, no controle sobre os aparatos administrativos etc. Ao trabalhar dessa forma o tema da eficcia poltica associando-o ao debate sobre
a autonomia no busco discutir o sucesso das estratgias empregadas pelos
movimentos (ou seja, o quanto eles conseguem ou no atingir seus objetivos
polticos), mas considerar as consequncias ambivalentes do envolvimento
com o meio ambiente poltico sobre os movimentos e suas escolhas estratgicas. No se trata, portanto, de avaliar resultados, mas de compreender
processos.
Como disse, embora os princpios da autonomia e da eficcia no sejam
contraditrios trazem aos movimentos exigncias distintas, requerem investimentos e apostas especficas, que no geral encontram dificuldade de serem
compatibilizados na prtica. No caso dos movimentos populares, essa tenso
est ainda mais presente. A disputa pelo acesso ao Estado e aos recursos
pblicos, fundamental para a conquista e universalizao dos direitos bsicos
de cidadania, muitas vezes acaba resultando numa sobredeterminao dos
aspectos instrumentais e estratgicos da ao, relegando ao segundo plano a
comunicao dos movimentos com suas bases. Quando isso acontece, a identidade do movimento passa a se definir muito mais pela sua relao com o Estado ou com os partidos, do que a partir da sua localizao societria (Munck
1997, 17), com resultados perversos no que se refere questo da autonomia.
A instrumentalizao das relaes entre sociedade civil e sociedade poltica,
nesse caso, parece esvaziar os potenciais de mudana advindos das relaes
entre os campos; embora possa resultar em avanos concretos em termos de
conquistas materiais. Nesse resultado, os movimentos passam a atuar muito
7 Quando falo em eficcia poltica dos movimentos estou, por vcio de origem, limitando
meu olhar a um tipo de consequncia da ao dos movimentos. Contudo, tenho conscincia de que os movimentos no orientam sua ao unicamente pela a interao com o
sistema poltico, tampouco que a capacidade dos movimentos de atuar como agente de
mudana se restrinja a essa interao.

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mais como demandantes de bens e servios (e a serem assim reconhecidos),

do que como atores que oferecem sociedade novas formas de nomeao
da realidade, a partir do exerccio de sua funo crtica (Melucci 2001). o
potencial dos movimentos para acionar os conflitos, a partir e no interior
das diferentes modalidades participativas, que se encontra em xeque. Se essa
tenso e esses riscos so constitutivos das relaes entre movimentos sociais
e sistema poltico, determinados cenrios os exacerbam ao facultar aos movimentos populares maiores possibilidade de acesso ao Estado e de influncia
sobre as polticas.
O m ovi m e n to d e moradia da cidad e de So Paulo

O movimento de moradia (doravante mom) hoje o principal movimento

popular da cidade de So Paulo8. O movimento tem um grande poder de convocao e de mobilizao, no geral articulando repertrios de ao variados
que vo das ocupaes de prdios pblicos participao em espaos institucionais. So movimentos com atuao multiescalar e comum em vrios deles
a atuao descentralizada nos territrios. So atores importantes que colocam
na agenda pblica o tema do direito a morar, articulado ao importante debate
sobre o direito cidade.
Embora forte e com considervel visibilidade na cidade, um movimento
muito fragmentado internamente. H uma intensa competio entre o conjunto das organizaes que compe esse campo e so frequentes as divergncias e rachas, que geram novas organizaes, muitas vezes com um perfil
similar. O movimento uma rede ampla, heterognea e complexa, cujas organizaes se contam s centenas. Por certo, no momento em escrevo esse texto,
novas divergncias provocam realinhamentos no interior do campo e em breve
resultaro em novas organizaes de movimento, tornando ingrata a tarefa de
definir as fronteiras do campo movimentalista na rea da moradia.
Um dos aspectos mais comumente mobilizados, pelos atores e pela bibliografia de referncia, para explicar essas disputas remete divergncia
em relao s formas de atuao. Especificamente, a utilizao (ou no) da
estratgia de ocupar prdios e terrenos vazios como forma de luta e as vantagens e limites do dilogo com o Estado. Uma parte do movimento defende
o trabalho no campo legislativo e na formulao das polticas pblicas, via
participao em espaos institucionais como o Conselho de Habitao e o
Oramento Participativo, combinado com a presso direta (por exemplo, as
8 A relao entre o MOM e as instituies polticas na cidade de So Paulo objeto de pesquisa do Grupo de pesquisa em movimentos sociais e ao coletiva, da Unicamp, no mbito
de uma pesquisa internacional e comparada envolvendo Frana, Brasil e Mxico, intitulada
Processos e atores latino-americanos da participao Palapa, financiada pelo IRD, Frana.

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ocupaes breves) para fortalecer essas lutas e garantir as conquistas. Nesse

grupo, estariam as organizaes filiadas Unio do Movimento de Moradia.
Outras organizaes do campo, que se dizem mais combativas, criticam essa
estratgia de aproximao com o Estado, as conversas de gabinete e defendem a centralidade da ocupao para morar como forma de luta. Nesse grupo,
encontramos as organizaes filiadas ao Frum de Luta por Moradia, que se
dizem mais autnomas e defensoras da ao direta. Um importante espao de
atuao dos movimentos visando influncia nas polticas pblicas o Conselho Municipal de Habitao9, que conta com o engajamento de uma parte
dessas organizaes de movimento.
Embora as divergncias em torno das formas de encaminhar a luta (resultado das diferentes tradies a que as organizaes esto vinculadas) possam explicar algumas clivagens no interior da rede, gostaria aqui de chamar a ateno
para outra fonte de tenso, no geral no explicitada. Qual seja: a disputa pelo
acesso aos programas e recursos governamentais, mais precisamente, aos
programas de moradia e polticas compensatrias para populao de baixa
renda. Essa tenso est relacionada, por sua vez, ao papel que os movimentos
de moradia passaram a ocupar (ou tentam ocupar) na operacionalizao da
poltica habitacional. Por essa via podemos ler desde outra chave a questo
da fragmentao dos movimentos e a dificuldade em coordenar as aes no
interior desse campo.
A prpria forma como est construda a poltica habitacional, pulverizada
numa dezena de espaos de poder, em diversos nveis federal, estadual e municipal (Cymbalista e Santoro 2007) leva os movimentos a terem que atuar em
diferentes espaos e a partir de diferentes estratgias acirrando as divergncias e a competio entre eles. A ausncia de recursos suficientes para atender
a demanda alimenta um circuito no qual a oferta de participao ao invs de
reforar os parmetros e critrios pblicos, parece permitir ao governo acomodar precariamente a demanda e, ao mesmo tempo, manter sua base eleitoral
cativa nos territrios onde os movimentos tm ascendncia e poder.
Apesar do discurso anti-institucional, com a abertura democrtica os movimentos de moradia foram cada vez mais assumindo um papel de mediao
entre os governos e as comunidades, assumindo o papel de organizar e
influenciar a seleo da demanda por moradia, principalmente no caso dos
governos populares. Num contexto de escassez, as organizaes passam a
disputar entre si, e com o governo, o direito de indicar as famlias a serem be9 O Conselho de Habitao surgiu da presso dos movimentos de moradia e de reforma urbana. Ainda em 1990, no processo de discusso da Lei Orgnica Municipal de So Paulo,
esses apresentaram emenda popular sobre reforma urbana e gesto democrtica da cidade,
prevendo a criao do Conselho de Habitao, com um total de 12.277 assinaturas.

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neficiadas pelos novos programas habitacionais. Muitas vezes, uma ocupao

bem sucedida ou seja, da qual resulte a desapropriao do imvel significa
garantir para a organizao ou organizaes de movimento que se envolveram diretamente na luta a prerrogativa de indicar parte das famlias a serem
beneficiadas. Conseguir junto ao governo que um percentual dos benefcios
(na forma de unidades habitacionais, polticas compensatrias, como Bolsa
aluguel, ou outros projetos) venha para sua organizao fundamental para
qualquer liderana, uma vez que nisso consistir seu poder de convocao
junto s bases. Por outro lado, a capacidade de negociao e presso junto s
inmeras agncias estatais responsveis pela poltica depende do nmero de
militantes que a organizao capaz de recrutar. No uma equao fcil. Em
qualquer caso, a participao o que ir garantir a eficcia da ao. Muitas
vezes o que chamamos de militante na verdade um cliente, para o qual a
participao o preo que se paga pelo acesso a um bem. No geral, a incluso
da famlia na lista dos beneficirios segue os critrios dos movimentos, que
costumam premiar aqueles que tm participao mais ativa nas assembleias,
nos atos e ocupaes promovidos pelo movimento:
Ns pedimos que participe, porque a sua participao vai te dar o passaporte Porque se voc no participa, eu no posso tirar de quem t
participando pra dar para quem no t participando Ns estamos
passando por esse problema com o despejo [da ocupao Plnio Ramos] porque foi feita uma assembleia e foi decidido que quem sasse
do prdio antes do despejo, no seria contemplado com alguns benefcios que sasse para as famlias que ficassem at o dia do despejo.
Muitas famlias caram fora E a no d porque injustia com quem
participou e sofreu na hora da presso policial (entrevista com militante do Movimento de Moradia da Regio Central, em Bloch 2008, 105).
As pessoas participam das reunies, participam das lutas que ns
promovemos e esto habilitadas para serem contempladas dentro de
qualquer conquista que a gente tem (entrevista com militante do Movimento de Sem Teto do Centro, em Bloch 2008, 116).

Uma vez que o acesso aos programas habitacionais passa pela participao
no movimento, no s o Estado, mas tambm as lideranas construam sua
clientela dentre os menos favorecidos. Nesse processo, h uma interessante
reconfigurao da relao entre lideranas e bases do movimento, paralela
redefinio da relao entre o movimento e as instituies polticas. Em
ambos, como duas faces da mesma moeda, a defesa da autonomia parece
ceder espao a certo pragmatismo envergonhado, onde o que conta a
eficcia da ao. Essa tambm uma pista que buscaremos aprofundar em
pesquisas futuras. Vejamos agora como o movimento de moradia buscou

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desafios da relao entre mov imentos sociais e institui es pol ticas

sobreviver, conquistar e garantir direitos nos jogos labirnticos da poltica

municipal.
Atuando e m c e n rios comple xos

Comeo esse item reconhecendo minha dvida com um texto curto, mas muito
preciso de Ral Zibechi, intitulado Movimientos sociales: nuevos escenarios
y desafios inditos, publicado em 2006, na revista Osal/Clacso. Nesse texto,
Zibechi chama a ateno para os impactos da ascenso dos novos governos de
esquerda (em seus diferentes matizes) na Amrica Latina sobre a atuao dos
movimentos sociais e suas relaes com sistema poltico. O autor destaca as
dificuldades dos movimentos para se situarem nesse novo cenrio, e a tendncia fragmentao do campo movimentalista refletindo as diferentes estratgias assumidas pelos movimentos diante de governos que, embora possam
situar-se no plano das esquerdas, mostram diferentes nveis de continuidade
com o modelo hegemnico (Zibechi 2006).
No caso brasileiro, a reconfigurao do PT um dado da conjuntura que confere especificidade a essa anlise. No decorrer dos anos 1990, as vitrias eleitorais do nosso maior partido de esquerda, o Partido dos Trabalhadores, foram
acompanhadas de uma mudana no perfil do Partido. Nessa reorientao
programtica, a relao com os movimentos e a prpria ideia de participao,
embora continuasse sendo valorizada, foi assumindo um sentido cada vez
mais instrumental. Como duas faces de uma mesma moeda, o pragmatismo
envergonhado dos movimentos ao qual me referi anteriormente parece
encontrar abrigo no pragmatismo das lideranas e governos petistas. Nesse
cenrio, como vou buscar demonstrar, os riscos autonomia dos movimentos
em relao aos governos petistas no parece estar na proximidade entre os
movimentos e os atores polticos, mas na distncia entre eles.
A intensa comunicao, articulao e interdependncia entre os movimentos
populares, o Partido e os governos petistas que resultaram em importantes
conquistas da cidadania na histria brasileira recente so estratgias ainda
hoje muito presentes e valorizadas. Contudo, essa constante interao parece cada vez mais se dar sob um vazio de expectativas e apostas comuns em
relao ao futuro. A aposta principal parece ser aquela que se renova a cada
ciclo eleitoral. Como buscarei sustentar aqui essa distncia entre sociedade
civil e sociedade poltica em cenrios especficos que favorecem a intensa
articulao e interdependncia entre esses dois campos somada a um tipo
especfico de relao entre os movimentos e suas bases sociais, que colocam
em risco a autonomia dos movimentos e no a proximidade que eles mantm
com o meio poltico-institucional. As pesquisas realizadas em So Paulo ajudam a desenvolver o argumento.

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tatagiba

Tabela 1. Criao dos espaos participativos em

funcionamento no municpio de So Paulo (2006)
Perodo
Antes de 1988
1989-1992
1993-1996
1997-2000
2001-2004
2005-2006
2006
Total

Prefeito
Luiza Erundina
Paulo Maluf
Celso Pitta
Marta Suplicy
Jos Serra
Gilberto Kassab

Espaos
4
8
3
3
11
4
2
35

Percentagem
11,4%
22,9%
8,6%
8,6%
31,4%
11,4%
5,7%
100,0%

Fonte: Tatagiba 2008, 231.

A construo da arquitetura participativa na cidade de So Paulo mostra que

a emergncia de governos de esquerda resultou em ampliao dos canais de
dilogo com a sociedade.
Como vemos na tabela, a histria da participao e do controle social na
cidade de So Paulo segue uma trajetria irregular e descontnua, na qual a
vontade poltica dos governos emerge como varivel explicativa central. Na
tabela, nota-se que a criao dos espaos participativos na cidade concentrase no perodo referente s duas gestes do Partido dos Trabalhadores (19891992 e 2001-2004). Em 1989, a eleio de Luiza Erundina colocou em curso
o movimento de ampliao e complexificao da arena de formulao das
polticas, com a criao de vrios canais institucionais de participao, dentre
os quais se destacam os conselhos gestores de polticas pblicas e a primeira
experincia de Oramento Participativo na cidade. Nas eleies de 2000, com
Marta Suplicy, o pt reassume o comando da capital. Nos oito anos de gestes
conservadoras (com Paulo Maluf e Celso Pita) vrios desses espaos foram
fechados e a interlocuo com os movimentos passou a se dar apenas a partir
de forte presso nas ruas. A volta do pt colocou novamente em movimento
a sanfona participativa (Avritzer 2004), ampliando os espaos e os canais
institucionalizados para a mediao poltica entre governo e movimentos sociais da cidade, com destaque para o retorno do Oramento Participativo e a
institucionalizao da participao em novas reas como habitao, segurana
pblica, populao de rua etc. Do total de espaos participativos hoje em funcionamento na Prefeitura, 31% foram criados entre 2001 e 2004.
Os diferentes projetos polticos dos governos resultaram concretamente em
maior ou menor possibilidade de acesso ao Estado, impactando as estratgias
de ao dos movimentos. Um olhar panormico sobre a trajetria do movimento de moradia evidencia essas idas e vindas.

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desafios da relao entre mov imentos sociais e institui es pol ticas

No governo da petista Luiza Erundina (1989-1992) o movimento de moradia

passou a atuar num cenrio altamente favorvel, o que no significa que a relao entre governo e movimento fosse isenta de conflitos. A rea de habitao
era uma prioridade do governo, assim como o dilogo com os movimentos
populares como forma de operacionalizao da poltica. Nesse contexto, as
formas de interao com o Estado se alteraram:
Os movimentos em outros governos eram meramente reivindicativos.
Iam para a porta da Prefeitura para desestabilizar o Estado Sempre
enxergvamos o Estado como inimigo a servio da burguesia. No governo de Luiza Erundina, passamos a enxergar o Estado de uma forma
diferenciada, no mais como inimigo, mas como o parceiro do movimento (Cavalcanti 2006, 72).

J nos governos Maluf e Pitta (1993-2000), a resistncia do Estado em negociar com os movimentos levou a intensificao das ocupaes, agora no s na
periferia, mas principalmente na regio central da cidade, sob a bandeira do
direito moradia no centro. S a umm (Unio dos Movimentos de Moradia),
entre 1995 e 1999, afirma ter organizado mais de trinta ocupaes em prdios
pblicos no centro de So Paulo. Com a volta do pt, na gesto de Marta Suplicy (2001-2004), novos espaos para a discusso e deliberao sobre a poltica
de habitao foram criados, e novos programas e projetos habitacionais para
populao de baixa renda foram implementados. Com isso, abriram-se novas
oportunidades de atuao para as organizaes do movimento de moradia,
principalmente aquelas ligadas de forma mais ou menos direta ao Partido dos
Trabalhadores, resultando numa diminuio no nmero de aes de protesto,
como as ocupaes, que diminuram consideravelmente. Os movimentos mais
bem posicionados no interior da rede conseguiram relativa influncia sobre
as instncias governamentais, dirigindo parte significativa dos seus recursos
para a interveno nas polticas pblicas,
Foi em novembro de 1999 que ns tentamos a ltima ocupao mesmo. E dali pra c eu falei chega. Eu j tava a ponto de ser presa Depois comeou a surgir os programas do pat, da comeou a surgir o programa PAR, da elegemos a Marta, comeamos a discutir locao social,
bolsa-aluguel, a veio o Conselho de Habitao. Ento da comeou a
dar um rumo diferente, mas at ento no tinha nada disso (entrevista
com liderana do Frum de Cortios, em Bloch 2008, 113).

Em 2004, o psdb, ao lado do dem, assume o governo municipal e, no ano seguinte, o estadual colocando para as organizaes populares ligadas ao campo
petista, ainda maioria no interior da rede, dificuldades para atuao no campo

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institucional. Um exemplo claro a atuao dos movimentos no Conselho Municipal de Habitao. Enquanto no governo de Marta Suplicy, 16 cadeiras do
Conselho foram ocupadas por organizaes populares ligadas ao movimento
de moradia, na gesto seguinte do Conselho, j no governo Serra, nenhuma
organizao ligada ao movimento popular conseguiu se reeleger. O dilogo
com os movimentos se daria via encontros bilaterais entre as articuladoras
(umm e flm) e o Secretrio de Habitao, que nessa gesto era um representante do mercado imobilirio. Nesse contexto, a presso e a mobilizao sobre
os governos municipal e estadual voltam a ocupar centralidade nas estratgias
das organizaes, mesmo no caso daquelas que tinham reorientado sua prtica
numa direo mais propositiva, ao lado de uma intensificao das aes no
plano federal, tendo em vista o contexto mais favorvel ps-eleio de Lula.
por falta de dilogo com a prefeitura de So Paulo Ento, no vai
ter alternativa ns vamos ter que retomar novamente o processo de
ocupao aqui no Centro (entrevista com liderana da ulc, em Bloch
2008, 119).
Ns fomos para Braslia esse ano que o Lula entrou. No primeiro
ano e no segundo, fomos porque tinha um projeto de lei de iniciativa
popular que era o Fundo Nacional de Moradia Popular. Ns tivemos
15 audincias, uma delas foi com o presidente Lula (entrevista com
liderana da ulc, em Bloch 2008, 99).

Ou seja, o que o caso do movimento de moradia evidencia que em resposta

s mudanas no ambiente poltico, em particular a maior ou menor abertura
do Estado participao, as organizaes do movimento alteraram suas formas de ao, revendo as estratgias de interao com o Estado. Como resultado, os movimentos produziram novos cenrios mais ou menos favorveis
conquista dos seus interesses, que lhes desafiaram, mais uma vez, a rever suas
formas de ao. As estratgias de ao foram se construindo e modificando
no prprio jogo relacional, a partir de uma avaliao mais ou menos objetiva
do poder relativo de cada ator, em cada conjuntura especfica. O que vimos
na pesquisa que, na prtica, o uso de uma ou outra modalidade participativa assim como a combinao entre elas aparece fortemente condicionado
pelo contexto no qual as organizaes do movimento atuam. A existncia de
uma poltica pblica que incorpora a participao popular no seu processo
de planejamento e implementao tende a empurrar as organizaes at
mesmo as mais radicais a diferentes formas de negociao com o Estado;
enquanto, pelo contrrio, uma poltica pblica menos permevel influncia
dos atores societais tende a empurrar as organizaes at mesmo as mais
propositivas a diferentes formas de ao direta. Claro que a forma como

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cada organizao do movimento responde a esses diferentes contextos, assim

como os resultados que obtm varia, dentre outras coisas, em funo dos seus
recursos organizacionais, de sua posio relativa no interior da rede (e em
particular os seus vnculos relacionais), e de seus projetos polticos.
Em governos de esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta
de participao estatal e a disputar nessas instncias seus projetos e interesses.
Mas, tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio menos conflitiva
e uma postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os governos e
diminuindo o uso do protesto como forma de negociao. Seja para garantir
seus interesses particulares ou para garantir a governabilidade a partir de uma
agenda de esquerda, os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em
relao ao Estado e ao partido submetendo, consequentemente, suas agendas
de mais longo prazo ao ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais.
Esse processo tende a aumentar a fragmentao no interior do campo movimentalista (como Zibechi tambm apontou) e pode resultar, em longo prazo,
no enfraquecimento dos movimentos contraditoriamente incorporao de
vrias de suas bandeiras em programas e polticas de governo. Os dilemas da
participao no governo da petista Marta Suplicy (2001 a 2004) so exemplares nesse sentido.
Realizamos uma pesquisa junto a importantes lideranas de movimentos
sociais da cidade pedindo que avaliassem as caractersticas e os resultados da
participao no governo de Marta Suplicy, j no apagar das luzes do seu governo10. As entrevistas destacaram a positividade desse momento novo,
O espao do dilogo muito maior do que os governos anteriores, os
dois anteriores [] nem se compara, porque antes voc nem chegava.
Agora voc chega e fala, s vezes eles no te ouvem. Mas voc fala, d
sua opinio, critica [] quer dizer que o espao aberto para o dilogo
(entrevista com militante de Movimento de Combate Fome, em Tatagiba e Teixeira 2005, 67-68).

10 Refiro-me aqui a um estudo emprico realizado em parceria com o Instituto Plis

(Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais), entre 2004 e 2005.
O estudo tinha como objetivo compreender se e de que maneira o processo de descentralizao administrativa, iniciado com a implantao das subprefeituras no governo
de Marta Suplicy, do Partido dos Trabalhadores, impactou a forma como a participao
cidad ocorria na cidade de So Paulo. Dentre outras coisas, a pesquisa evidenciou que
o investimento dos movimentos nos espaos de participao e, tambm, a leitura que
faziam dos resultados e limites dessas experincias aparecia fortemente condicionado
pelo tipo de relao estabelecida com os atores poltico-institucionais nos territrios. O
relatrio final da pesquisa est em Tatagiba e Teixeira 2005. O texto est disponvel para
download em http://www.polis.org.br. Desdobramentos desse estudo podem ser encontrados tambm em Tatagiba e Teixeira 2007.

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E tambm apontaram para o problema: a ciso entre discusso e deliberao,

entre debate e execuo. A ampla mobilizao em torno da realizao da Primeira Conferncia Municipal de Habitao, encabeada pelo governo de Marta
Suplicy um bom exemplo. Quem explica Cavalcanti:
A PMSP elaborou um arrojado calendrio de atividades preparatrias
que a antecederiam, naquilo que se tornou o mais importante debate
pblico j realizado sobre o tema na cidade. As Pr-Conferncias []
foram realizadas em todas as regies de So Paulo Contaram com a
presena de mais de 20.000 pessoas [] foram eleitos mais de 2.300
delegados, em grande parte representantes do movimento de moradia Aps a concluso das longas etapas de discusso, e as subsequentes votaes onde eram elencadas as prioridades chegou-se ao documento final, contendo as deliberaes de um processo onde mais de
25.000 cidados tomaram parte A Prefeitura [] fez o inesperado:
pouco ou quase nada do que foi deliberado pela conferncia foi executado (Cavalcanti 2006, 99-100).

Uma das experincias mais lembradas pelos entrevistados foi o oramento

participativo. Nas anlises o tom crtico prevaleceu, em relatos que reconstruram o percurso que foi do entusiasmo ao desencanto com o op. O sentimento
de frustrao pela falta de resultados concretos, a tendncia instrumentalizao e manipulao da participao popular, a fragilidade da representao
da sociedade civil e o uso poltico partidrio dos espaos participativos permearam as avaliaes sobre o op nas diversas regies pesquisadas.
A populao no comeo veio, acreditando e encheu algumas plenrias
com mais de trs mil pessoas, porque acreditavam. S a inscrio
foi at as 5 horas da tarde [] de tanta gente que participou porque
acreditavam E foi decepcionante. um canal que foi esvaziando,
perdeu a credibilidade (entrevista com militante da rea de criana e
adolescente, em Tatagiba e Teixeira 2005, 57).

Pesou para essa avaliao dos movimentos, a prtica da gesto no governo

Marta Suplicy, que ao mesmo tempo em que institua polticas participativas,
demonstrando seu compromisso com a bandeira de democratizao da gesto
pblica; mantinha uma prtica poltica de negociao com a Cmara de Vereadores que passava pelo loteamento de cargos nas subprefeituras, tema muito
presente nas entrevistas (Tatagiba e Teixeira 2005, 78). Essa forma de gesto
da governabilidade teve impactos diretos sobre o exerccio da participao,
principalmente no mbito dos territrios. Nas palavras dos entrevistados,
como se os leiles de subprefeituras pelo executivo municipal tivessem contribudo para uma relao mais clientelista dos movimentos com os parlamen-

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tares, se eles detm o poder nas subprefeituras, os movimentos no podem

prescindir do contato com eles (entrevista com militante da rea da cultura,
em Tatagiba e Teixeira 2005, 94). Outro lado da mesma questo a avaliao
dos entrevistados sobre as realizaes sociais do governo. O governo de Marta
Suplicy teve, segundo os entrevistados, resultados muito positivos na rea
social; mas so resultados que parecem descolados dos canais de participao.
Ou seja, no podem ser associados a conquistas provenientes da influncia ou
da presso dos movimentos.
Em referncia a esse quadro mais amplo, os movimentos realizaram uma
interessante autoavaliao. Nessa autoavaliao, destacam o peso de atuar
num contexto onde o interlocutor do movimento um governo que deve ser
pressionado e, ao mesmo tempo, fortalecido. Em governos de esquerda, os
movimentos associados a esse campo tico-poltico agem sob o fio da navalha,
tentando responder a exigncias contraditrias. Uma expresso das ambiguidades e ambivalncias que esse cenrio inaugura aparece na inquietante
formulao de uma liderana da umm ao referir-se relao estabelecida entre
o Movimento, o pt e o governo na gesto de Marta Suplicy: ns acabamos
pecando talvez por no exigir mais da Marta, pressionando mais. E, por outro
lado, pecando tambm porque no conseguimos reeleger ela (Cavalcanti
2006, 125). Na esteira desse argumento encontramos um conjunto de manifestaes, como as que se seguem:
Quando a gente ia com o subprefeito, ou at no diretrio [do pt], a gente ouvia que era importante respeitar a governabilidade. E ns, como
movimento, e lutando pelo Partido, fomos coniventes Eu acho que
ns no tomamos atitude nenhuma em respeito ao Partido. E hoje di
quando a gente v que no fomos respeitados em nenhum momento
(fala de uma liderana em So Paulo, na oficina promovida pelo Observatrio dos Direitos do Cidado, em Tatagiba e Teixeira 2005, 101102).
Na gesto Marta ns pecamos [] deveria ter feito mais no comeo,
bater muito mais, ir pra cima, e ns no fomos por causa dessa confuso de que o nosso governo (entrevista com representante da
Unio para a Luta de Cortios, em Bloch 2008, 129).
H governo popular, diminui o grau de presso; h governo conservador e direita, aumenta o grau de presso. fato tambm que possvel
voc enxergar o maior avano das polticas sociais nos governos ditos
populares O grau de amarrar acordo com as associaes no governo
popular eles so mais construdos do que em um governo conservador [] de repente isso tambm gera outro tipo de pactuao evitando

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uma presso maior (entrevista com representante da Unio dos Movimentos de Moradia, em Cavalcanti 2006, 122).

Se os compromissos com o governo popular limitaram o uso do protesto

como estratgia de luta, o intenso trnsito dos militantes para dentro das
estruturas estatais renovava o compromisso agora celebrado no apenas com
o governo, no sentido geral, mas com determinadas secretarias onde nomes
fortes do movimento passaram a ocupar postos de comando. Esse trnsito fortaleceu indiretamente as agendas dos movimentos, ao mesmo tempo em que
dificultou o processo de mobilizao e articulao das bases, tendo em vista o
deslocamento de importantes lideranas para a sociedade poltica. O trnsito
de militantes se dava no apenas na direo do governo, mas tambm para
os diretrios zonais do pt, assim como para os gabinetes dos parlamentares
ligados ao partido. Segundo sugere Cavalcanti, esse um dado novo que marca
a passagem de um padro de liderana voluntria para uma liderana profissionalizada. Tomando como referente emprico o caso da umm, ele avalia: Se
no decorrer da dcada de 1980 e comeo dos 1990, a maioria das lideranas
entrevistadas militava de forma voluntria na umm, durante os anos da gesto
Marta, estas mesmas pessoas atuavam nos movimentos de forma profissionalizada, ou seja, ganhavam dinheiro para atuar politicamente (Cavancanti
2006, 103-104). Essa mudana no padro da liderana um tema que merece
ser aprofundado em estudos futuros. Por enquanto, o que pretendo sugerir
que a presena de governos de esquerda ao mesmo tempo em que amplia
as chances de sucesso dos movimentos, parece ter como efeito colateral uma
maior gravitao dos movimentos em torno das arenas e estruturas estatais,
tendo como dinmica propulsora as energias advindas das disputas eleitorais.
Todo esse contexto obviamente impacta as formas de atuao no interior dos
espaos de participao, revelando as dimenses complexas a partir das quais
se combinam democracia participativa e representativa11.
C onsid e ra es fi n ais

Em um contexto de tantas e diversas carncias, os movimentos populares

no Brasil, como nos demais pases latino-americanos, vivem o que Maristela
Svampa define como o dilema de acomodar a urgncia das demandas com
projetos de corte emancipatrio12. Um dilema que no resolvido pela maior
11 Em Tatagiba e Teixeira 2007 buscamos examinar mais de perto o que chamamos de combinao subordinada entre democracia participativa e representativa.
12 Embora a referncia da autora seja ao movimento piqueteiro, creio ser possvel ampliar o
argumento para o conjunto dos movimentos populares.

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desafios da relao entre mov imentos sociais e institui es pol ticas

abertura de espaos de participao, pela intensificao dos canais de dilogo

com o Estado, mas que se torna, como vimos, ainda mais complexo a partir
deles.
Neste artigo, o que pretendi foi explicitar as ambiguidades e contradies
de atuar num contexto que ao mesmo tempo em que amplia as chances dos
movimentos de interagir e desafiar o sistema poltico impe escolhas novas e
dilemticas. Pressionar e defender o governo, a partir e para alm dos espaos
institucionais de participao; fazer avanar a agenda de esquerda impondo a
realizao dos seus potenciais emancipatrios e garantir a prpria sobrevivncia material da organizao agora facilitada pela intensidade dos trnsitos
entre movimentos e arenas estatais; empurrar o sistema para alm dos seus
limites e evitar o esgaramento da precria coeso que viabiliza vitrias nos
sucessivos pleitos eleitorais; aprofundar a democracia exigindo a realizao da
sua dimenso redistributiva e garantir a governabilidade democrtica desde
a esquerda etc.
Essas so algumas das exigncias paradoxais que os movimentos enfrentam
quando do outro lado est um governo que deve ser defendido, dos ataques da
direita, e disputado no interior do prprio campo com tendncias que buscam
limitar o jogo poltico aos ritmos e exigncias da lgica partidria representativa. Nesse quadrante de exigncias conflitantes, os movimentos enfrentam
o desafio de coordenar suas aes. A consequncia de reconhecermos essa
complexidade e acolhermos as dimenses contraditrias do presente evitar,
a todo custo, anlises dicotmicas e simplificadoras. Nas relaes entre movimentos sociais e instituies polticas (assim como na anlise dessas relaes)
o desafio, como resta claro, seria como manter viva a tenso entre autonomia e eficcia poltica partindo do reconhecimento das fronteiras entre os
campos e, ao mesmo tempo, do intenso e potencialmente produtivo trnsito
dos atores entre elas. Reconhecer a especificidade dos campos e suas lgicas
especficas, sem reforar as dicotomias e polaridades interpretativas que tm
limitado o avano do debate terico, parece nessa agenda de pesquisa uma das
exigncias centrais.

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