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Estado e Políticas de Financiamento - Cury
Estado e Políticas de Financiamento - Cury
Doutor em Educao e professor do Departamento de Educao da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-MG). E-mail: crjcury.bh@terra.com.br
Educ. Soc., Campinas, vol. 28, n. 100 - Especial, p. 831-855, out. 2007
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I
A presena, ao mesmo tempo progressiva e limitada, da Unio
em matria de educao se articula com a descentralizao do ensino e
com o regime federativo.
Ao ampliar (ou no) o mbito de sua presena, a Unio sempre
oscilou entre um horizonte de um sistema nacional de educao (s
existente entre 1824 e 1834) (Saviani, 2004) e um cho real de um
sistema educacional descentralizado em sistemas de ensino,1 a se destacando o sistema federal (antes: imperial) e os sistemas estaduais (antes: provinciais).2
Ora, o marco bsico de uma interveno estatal-nacional decisiva nos sistemas de ensino a Constituio Federal de 1934. Entretanto, j antes, havia alguma definio ou iniciativa relativa a esse papel
do Estado. A Constituio Imperial de 1824 acolhe o ensino primrio
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como direito do cidado (art. 179, XXXII), sob a forma de prestao estatal gratuita. O Imprio tambm no abriu mo do carter oficial dos
certificados e diplomas (Chizzotti, in: Fvero, 1996).
A Constituio Liberal de 1891 impe a laicidade como caracterstica inerente a todas as escolas pblicas da Unio, estados e municpios, mantm o Estado como detentor da validade dos diplomas e
certificados, mas retira de seu texto a gratuidade. Essa ltima ficou por
conta do regime autnomo dos estados (Cury, 2001).
J o financiamento da educao, pela via da Unio, comparece
de modo pontual e precrio em ordenamentos jurdicos negociados
com os estados. o caso, por exemplo, da iniciativa do governo federal
em apoiar o desenvolvimento de escolas na zona rural nos estados, sob
a forma de adeso e de contrapartida.
Assim, a Reforma Joo Alves/Rocha Vaz, por meio do Decreto
n. 16.782/A, de 13 de janeiro de 1925, estabelecia o concurso da
Unio para a difuso do ensino primrio. De acordo com o artigo 25
do Decreto, a Unio deveria subsidiar parcialmente o salrio dos professores primrios em exerccio nas escolas rurais.3 Caberia aos estadosmembros pagar o restante do salrio, oferecer residncia aos docentes,
construir ou arranjar prdio escolar e fornecer o material didtico.4
A situao comea a se alterar a partir da Revoluo de 1930,
especialmente com o processo scio-poltico conducente Assemblia
Nacional Constituinte de 1933-1934.5 Ela estabeleceu, para todos os
entes federativos, a gratuidade e a obrigatoriedade do (ento) ensino
primrio, um Plano Nacional de Educao sob Diretrizes e Bases e
uma vinculao porcentual para a educao advinda da arrecadao dos
impostos. Tais constrangimentos se do dentro de um captulo prprio
em que a educao reconhecida como direito de todos (art. 150), sendo a sua oferta sujeita ao reconhecimento e fiscalizao oficiais. Importa salientar os aspectos do financiamento obrigatrio. A Constituio
Federal de 1934, em seu artigo 156, assevera: A Unio e os Municpios aplicaro nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito
Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos, na manuteno e no desenvolvimento dos sistemas educativos.
Com efeito, polticas pblicas sem recursos se tornam declaratrias e potencialmente incuas. Essa vinculao representa um vetor
distintivo para a conformao do direito educao no Brasil, uma
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raridade em constituies de outros pases, e a formalizao de demandas cuja insero nacional se reproduz nos dispositivos similares correntes nos estados. Junto a isso, preciso referir-se ao clima de poca,
pelo qual se atribua ao planejamento e aos planos dele decorrentes a
possibilidade de superar ou ao menos atenuar os conflitos sociais, em
boa parte nascidos da contradio entre trabalho e capital. Como diz
Gomes (2003, p. 113-114):
Durante os anos 30, propostas para a instituio de um Estado forte e autoritrio, que estavam sendo formuladas e debatidas no pas havia mais de
uma dcada, ganharam efetivo espao poltico, acompanhadas de uma
ideologia nacionalista que defendia o crescente centralismo e intervencionismo estatal em assuntos econmicos e sociais.
J antes dos anos de 1930, essa dimenso intervencionista do Estado foi destacada na Reviso Constitucional de 1925-1926. Esse clima far-se- presente tambm face educao escolar, seja em vrios
movimentos civis e estatais (Nagle, 1974), seja nos discursos de parlamentares na Reviso de 1925-1926. Veja-se, por exemplo, a fala de
Leopoldino de Oliveira, deputado por Minas Gerais:
Se verifica que a interveno federal se faz necessria, sem peias outras,
que no a do respeito simultnea competncia estadual e municipal,
sem o que o Brasil ficar, pelo tempo de algumas geraes ainda,
submerso na treva deusa do analphabetismo. (apud Cury, 2003, p. 75)
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Essa importncia da educao escolar, tornada gratuita e obrigatria no primrio em todo o pas, s se viabilizaria se houvesse recursos
pblicos para mant-la e desenvolv-la.7 Por isso, a Constituo impe
a vinculao percentual a partir dos impostos arrecadados. E para que
tal impositividade no ficasse sujeita dispersividade e ao arbtrio de
cada qual, a Constituio prev uma lei nacional, competncia privativa da Unio, expressa em um Plano Nacional de Educao (cf. Horta,
in: Cury et al., 1997).
Importa assinalar aqui que o Estado interventor respondia tambm idia de planejamento, seja pela via da Rssia leninista, seja pela
definio constitucional da Repblica de Weimar,8 ou ainda pela via do
Capitalismo keynesiano. Sobre esse ltimo, Przeworski (1989, p. 53)
destaca e analisa as mobilizaes das esquerdas europias do perodo:
A revoluo keynesiana e foi verdadeiramente uma revoluo forneceu aos sociais-democratas um objetivo e, com isso a justificativa para seu
papel no governo, simultaneamente transformando o significado ideolgico de polticas distributivas que favoreciam a classe trabalhadora (...).
A sociedade no estava merc dos caprichos do mercado capitalista, a
economia podia ser controlada e o bem-estar dos cidados continuamente intensificado pelo papel ativo do Estado (...).
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Constituio e de leis complementares, nenhum tributo ter a sua arrecadao vinculada a determinado rgo, fundo ou despesa.
Com isso, caiu a vinculao de impostos para o financiamento
da educao escolar. Fala-se apenas em prestao de assistncia tcnico-financeira da Unio para com os estados.
Sob essa Constituio, se d a Lei n. 5.540/68, da Reforma Universitria, uns poucos dias antes do AI-5, de 13 de dezembro de 1968.
E no se pode esquecer que a ditadura elaborou muitos planos nacionais e regionais de desenvolvimento, nos quais comparecia a figura dos
planos setoriais.
A Constituio de 1967, j fragilizada, ficou ainda mais com a
chamada Emenda Constitucional n. 1 da Junta Militar, de 1969. Essa
Emenda refaz a Constituio de 1967 luz e letra dos Atos
Institucionais. A desvinculao de verbas permanece conquanto ela reaparea apenas para os municpios e fora do captulo da Educao. Os
municpios, j gravados com o sistema tributrio ento vigente, poderiam sofrer interveno no caso de no aplicarem o percentual de 20%
dos impostos no ensino primrio de suas redes.
A emenda Calmon (EC n. 24/83), aps sucessivas tentativas, repe a vinculao cuja regulamentao s se d por meio da Lei n.
7.348/85. A Constituio da Repblica de 1988 afirma a educao
como o primeiro dos direitos sociais (art. 6), como direito civil e poltico (captulo da Educao) e ela, como dever de Estado, afirmada
por muitos modos. O prprio ensino fundamental consagrado como
direito pblico subjetivo, e o ensino mdio, na verso original, posto
como progressivamente obrigatrio.
A vinculao reaparece e os programas suplementares de alimentao e sade tero que ter outras fontes de receita que no os da manuteno do ensino
Essa Constituio conheceu a Emenda Constitucional n. 14/96,
que subvincula os recursos vinculados no FUNDEF. Dessa emenda decorreu a Lei n. 9.424/96, regulamentadora deste Fundo e que foi antecedida por alguns dias pela LDB n. 9394/96.
Pela Lei n. 10.172, de janeiro de 2001, seguindo o imperativo
do artigo 214 da Constituio, o Congresso aprovou o Plano Nacional
de Educao (PNE). O Plano oficial, ainda que menos ousado do que
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aquele proposto por entidades educacionais, tem um diagnstico realista da educao nacional e estabelece metas aceitveis para serem atingidas com vistas ao acesso, permanncia e qualidade da educao. Contudo, a fora da rea econmica impediu a aprovao de um aumento
de recursos para as metas por meio dos vetos da Presidncia da Repblica. Sem recursos, o PNE tornou-se um ato declaratrio.
A Emenda Constitucional n. 53/06 criou o FUNDEB e, repetindo
o FUNDEF, assinala a necessidade de um padro de qualidade de ensino
nacionalmente definido. Tramita no Congresso Nacional um projeto de
converso da Medida Provisria em Lei, a fim de regulamentar essa
Emenda Constitucional.
II
A desvinculao de recursos financeiros em 1937 representou um
grave atentado para as polticas pblicas de manuteno e desenvolvimento da educao. Mas, no se pode ignorar, por outro lado, iniciativas de uma certa burocracia dentro Estado Novo.10
Apesar da represso e censura no perodo, havia grande expectativa com relao aos avanos tecnolgicos advindos do desenvolvimento cientfico. Havia uma crena na soluo dos problemas vividos por
meio do progresso cientfico, abrindo-se espao para a racionalidade
trazida pelos tcnicos.
A Constituio Federal de 1934 havia constituido rgos tcnico-consultivos da Cmara e do Senado, denominados Conselhos Tcnicos (cf. art. 91, V da Constituio). Todos os ministrios seriam tambm assistidos por um ou mais Conselhos Tcnicos. No caso da
Educao, o artigo 152 da Constituio de 1934 constitui o Conselho
Nacional de Educao.
Com isso, fica mais claro o segundo elo importante do escopo desse
estudo. Citando o posicionamento da Associao Brasileira de Educao
(ABE), cujo teor ser lcito estender para o clima da poca, diz Horta
(1997, p. 141):
Naquele momento era muito forte, entre os educadores da ABE, a crena
de que as decises no campo da educao se imporiam pela sua racionalidade tcnica, e que esta mesma racionalidade garantiria a autonomia
poltica dos educadores e dos rgos de Educao.
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Esse mesmo Decreto previa tambm que os auxlios federais estariam sujeitos a um Convnio Nacional do Ensino Primrio, assinado
em novembro de 1942, pelo ministro da Educao e representantes
dos estados. Tal Convnio s seria acionado pelo Decreto-Lei n. 5.293,
em 1 de maro de 1943.
Art. 1 Fica ratificado o Convnio Nacional de Ensino Primrio, de
que trata o art. 4 do decreto-lei n. 4.958, de 14 de novembro de 1942,
e celebrado, a 16 de novembro de 1942, entre o Ministro da Educao
e os chefes ou delegados dos governos dos Estados, do Distrito Federal
e do Territrio do Acre.
A Unio prestaria assistncia tcnica e financeira no desenvolvimento deste ensino nos estados, desde que estes aplicassem um mnimo de 15% da renda proveniente de seus impostos em ensino primrio, chegando-se a 20% em 5 anos. Por sua vez, os estados se obrigavam
a fazer convnios similares com os municpios, mediante decreto-lei estadual, visando repasse de recursos, desde que houvesse uma aplicao
mnima inicial de 10% da renda advinda de impostos municipais em
favor da educao escolar primria, chegando-se a 15% em 5 anos.
Somente por meio do Decreto-Lei n. 6.785, de 11 de agosto de
1944, o governo federal criou a fonte federal de onde haveria de tirar
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(...). Os recursos mnimos previstos na Constituio para tais servios passariam a ser considerados Fundos de Educao a serem administrados pelos Conselhos. (p. 81)
Para ele, a populao escolarizvel teria como base para o financiamento da educao pblica o conceito de custo aluno/ano, para cujo
concurso haveria a participao dos trs nveis administrativos do poder pblico no financiamento da unidade escolar.
Para esse custo-padro contribuiriam, com efeito, as trs quotas: a municipal, correspondente ao resultado da diviso dos 20% de sua receita
tributria pelas crianas escolarizveis, em virtude da obrigatoriedade escolar; a estadual, correspondente ao resultado da diviso de 14% de sua
receita tributria por esse mesmo nmero de crianas; e a da Unio, correspondente ao que faltasse para completar o total do custo-padro do
aluno/ano, no servio comum do ensino primrio. (Idem, ibid., p. 82)
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III
O terceiro elo conducente ao conjunto do financiamento se impe
desde a Constituio de 1934, no seu artigo 139. Com efeito, ela dispunha sobre a responsabilidade de certas empresas com a educao escolar
de seus empregados e dos seus filhos. Trata-se de uma forma de interferncia estatal nas empresas nesse assunto, no caso de a haver analfabetos.
Sob a Carta de 1937, conforme o artigo 129, a Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT), o Decreto-Lei n. 5.452/43 prev, no artigo
399, diploma de benemerncia s empresas que mantiverem creches e instituies de proteo aos menores em idade pr-escolar... Quase na mesma
orientao, o artigo 427 previa aos menores empregados a concesso
obrigatria de tempo que for necessrio para a freqncia s aulas. J o
nico desse artigo dispunha: Os estabelecimentos situados em lugar
onde a escola estiver a maior distncia que dois quilmetros, e que ocuparem, permanentemente, mais de trinta menores analfabetos, de 14
a 18 anos, sero obrigados a manter local apropriado em que lhes seja
ministrada a instruo primria.
A empresa com tais caractersticas e que no cumprisse esse dispositivo incorria em penalidades expressas em multas. Esse dever das
empresas vai se estendendo com maior clareza nas Constituies de
1946, 1967 e 1969. E , ainda, sob a Constituio de 1946 e sob a
LDB da lei n. 4.024/61 que esse dispositivo se converter, formalmente, em uma nova fonte de recursos para a educao. A Constituio de
1946, no seu artigo 168, incisos III e IV, estabelece:
III - as empresas industriais, comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais
de cem pessoas, so obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os seus
servidores e os filhos destes;
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IV - as empresas industriais e comerciais so obrigadas a ministrar, em cooperao, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma que
a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores (...).
A lei n. 4.024/61 dispe que os recursos federais destinados educao (nove dcimos) constituiro, em parcelas iguais, os Fundos Nacionais do ensino primrio, do ensino mdio e ensino superior. Determina,
ainda, que o Conselho Federal de Educao elabore o Plano Nacional de
Educao referente a cada Fundo. Assim, em 1962, o CFE entregou ao MEC
o primeiro Plano Nacional de Educao, que estabelecia objetivos e metas
para um perodo de 8 anos. Com o Plano, estabelecem-se metas qualitativas e quantitativas para a educao, o que permite tanto uma reviso
dos valores quanto uma previso mais precisa de recursos para o PNE.
Desse modo, o Poder Executivo tinha o desafio de cumprir a obrigao constitucional da escolaridade obrigatria, sob as leis vigentes,
perseguindo as metas estabelecidas no PNE, tais como a matrcula at a
quarta srie de 100% da populao escolar de 7 a 11 anos e matrcula,
na quinta e sexta sries, de 70% da populao de 12 a 14 anos. Alm de
fixar o atendimento de 100% da populao escolarizvel, o Plano estende a escolarizao obrigatria at aos 14 anos. Essa meta, junto com a de
erradicar o analfabetismo, exigiria mais disponibilidade financeira com
aporte de novas fontes de recursos.
O salrio-educao, terceiro elo da cadeia, fechava esse conjunto. Para a sua configurao, destaque-se o professor Carlos Pasquale, herdeiro de uma tradio ligada educao pblica. Estudioso do assunto, ele formula uma proposta de novo mecanismo de financiamento que
poderia trazer mais recursos necessrios expanso do ensino.
Abraando a proposta, o Executivo encaminha ao Congresso projeto de lei que se torna a Lei n. 4.440/64, regulamentada pelo Decreto n. 55.551, de 12 de janeiro de 1965, alterado pelo Decreto n.
58.093, de 28 de maro de 1966. a lei do salrio-educao. Trata-se
de uma contribuio compulsria devida pelas empresas, destinada a
suplementar os recursos pblicos reservados para o ensino primrio.
A Lei introduz uma nova varivel no apoio educao: a determinao do custo do ensino primrio por aluno. O Instituto Nacional
de Estudos Pedaggicos (INEP) foi acionado para realizar estudos com
esse fim. Vale a pena citar alguns desses clculos feitos pelo professor
Pasquale (1965, p. 21):
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845
= 0,07 SM
70
30
= 0,02 SM
100
100
A contribuio assim fixada (2% do salrio mnimo) que constitui o chamado salrio-educao e ser arrecadada pelos Institutos de Previdncia a
que as empresas estiverem vinculadas.
O salrio-educao, desde o seu estabelecimento, teve sua aplicao determinada em lei, com impacto federativo. A diviso entre
Unio e estados buscava compensar as diferenas regionais. Desse modo,
de onde houvesse maior arrecadao poder-se-ia retirar uma parte para
uma redistribuio onde os recursos fossem menores. Isso ajudava a responder ao ditame da Lei de Diretrizes e Bases que determinava Unio
aplicar os 50% do seu recolhimento na razo direta dos ndices de
analfabetismo.
Outro dispositivo da Lei fixava a idade das crianas a serem atendidas e os valores atribudos contribuio (incisos I, II e III do artigo 8).
A vinculao entre essas duas variveis se dava de tal forma que qualquer
alterao em uma delas implicaria proporcionalmente a alterao dos
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IV
As estatsticas da educao em geral e, especialmente, no ensino
fundamental, apresentando resultados intolerveis, o conhecimento de
um processo histrico-educacional claramente seletivo e elitista e a poltica de descontinuidade administrativa nas polticas educacionais dos
governos acenderam, entre acadmicos e profissionais, a conscincia da
importncia da educao. Esses fatores, ampliados em uma sociedade
globalizada, em que a cincia se incorpora, de modo galopante, ao
mundo macro ou micro da produo, tornaram inadivel a luta dos
profissionais do ensino por melhores condies de ensino/aprendizagem,
includos a seus salrios. Da a Constituio da Repblica de 1988 (CR/
88) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDBEN) conferirem tal relevncia educao que a eleva categoria de princpio e de
direito social (art. 6 da CR/88), articulando-a com a proteo cidadania e com a dignidade da pessoa humana (art. 205 e 3 da CR/88).
Ora, esses princpios, confrontados com um retrato real alarmante,
propiciaram conscincia coletiva que irracional ficar nesse estado. A oportunidade para sair desse estado se deu em 1994, quando da Conferncia
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V
O que isso tudo significa em matria de dever do Estado em suas
polticas pblicas para com a educao?
Em que pesem as alternativas j reiteradamente apontadas de aumento do porcentual do PIB para a educao, em que pesem as lacunas
verificadas (que podem deixar de existir), o financiamento da educao
escolar representa uma clara interveno do poder pblico em uma rea
que se define como um direito da cidadania.
Essa interveno, de carter igualitrio e universal, , primeiramente, sobre o indivduo, face ao ensino fundamental. Como ensino
obrigatrio, as pessoas na idade prpria no tm escolha: ou vo para a
escola ou vo para a escola. Bobbio (1987, p. 23) deixa claro essa dimenso impositiva da obrigatoriedade escolar:
Esta tentativa de escolher as reformas que so ao mesmo tempo liberadoras e
igualitrias deriva da constatao de que h reformas liberadoras que no
so igualitrias, como seria o caso de qualquer reforma de tipo neoliberal,
que oferece ampla margem de manobra aos empresrios para se desvencilharem dos vnculos que advm da existncia de sindicatos e comits de empresa, ao mesmo tempo em que se destina a aumentar a distncia entre ricos e pobres; por outro lado, existem reformas igualitrias que no so
liberadoras, como toda a reforma que introduz uma obrigao escolar, forando todas as crianas a ir a escola, colocando a todos, ricos e pobres, no
mesmo plano, mas por meio de uma diminuio da liberdade.
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pilar ou a sociedade como um todo precedendo o indivduo, ou a composio da sociedade em grupos sociais. Nesse caso, o interesse coletivo ou o bem comum expressam a melhor racionalidade como esforo
conjugado de todos e comum a todos.
da passagem do Estado liberal clssico para um Estado social,
enfaticamente rejeitada por Hayek e seus discpulos, que se fez presente, no mundo capitalista, a coexistncia das normas advindas do direito pblico com as do direito privado. dela e das lutas que fizeram
dela uma conquista que o Estado pde interferir no sistema contratual
de mercado e impor direitos sociais ao lado dos direitos civis e polticos, ou faz-los tensionados por coexistirem entre si.
Essa tenso nasce tanto do fato da interveno em si, quanto do
fato de os direitos sociais, formalizados em lei, serem um investimento
que possui um custo sado dos fundos pblicos. Assim, se faz necessrio
apontar as fontes para o preenchimento desses fundos. Tais fontes, recolhidas ao Estado para serem revertidas coletividade como um todo, sob
a forma de servios pblicos, podem ser tanto impostos sobre contribuintes em suas mais diversas formas, quanto outras formas de tributao.
Nesse sentido, torna-se bastante improcedente acoimar o conjunto das polticas educacionais, no Brasil, como sendo caudatrias de
um conservadorismo liberal. As reservas constitucionais do financiamento vinculado, a gratuidade no ensino oficial, o universalismo do direito
ao ensino fundamental, seu carter obrigatrio para as pessoas de 6 a
14 anos e a competncia privativa da certificao oficial para efeito de
validade nacional no s contm um horizonte equalizador, como tambm so amortecedores de polticas outras, tendentes a um conservadorismo social. O impacto de polticas liberalizantes em relao a direitos sociais torna-se diferenciado quando esses so protegidos por um
ordenamento jurdico, cuja sustentao a Constituio, que tem atrs
de si uma longa histria de pleitos, exigncias e lutas.
So dimenses obrigatrias a serem respeitadas, sob pena de insegurana jurdica, mesmo que programas de governos possam querer
quebr-las ou atenuar seu mbito de aplicabilidade.
Finalmente, a coexistncia dessas dimenses igualitrias com outras at mesmo opostas no mbito do Estado indica a abertura deste a
uma gama de novos interesses no redutveis ao elitismo e seletividade
estruturais do Estado liberal clssico.
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Notas
1.
A descentralizao do ensino primrio se d pelo Ato Adicional de 1834 (sobre o assunto, cf. Sucupira, in: Fvero, 1996). Essa descentralizao se fez acompanhar do regime federativo quando da instaurao da Repblica.
2.
3.
CNE/CEB
n. 30/00.
4.
5.
Sobre a educao no perodo, cf. Rocha (in: Fvero, 1996) e Cury (1988).
6.
7.
8.
9.
10. Pode-se estar sob uma ditadura sem necessariamente servir a ela (cf. Horta, 1994;
Schwartzman, 1984; Nunes, in: Bomeny, 2001).
11. Para uma biografia desse ilustre baiano chamado Mario Augusto Teixeira de Freitas
(1890-1956), cf. Fvero e Medeiros (1999, p. 393-401).
12. Sobre essa Conferncia, cf. Horta (in: Gomes, 2000, p. 143-172).
13. Para uma biografia de Ansio Teixeira, cf. Nunes (in: Fvero & Britto, 1999) e Cury
(2000).
14. O projeto de Lei, regulamentando o artigo 214 da Constituio da Repblica, est no
Congresso Nacional.
15. A funo social da propriedade j comparece na Constituio de 1934, no artigo 113,
inciso 17, e na Constituio de 1967, artigo 157, III.
16. Essa competncia s foi desfeita, ainda assim de modo no absoluto, na chamada Reforma
Rivadvia, entre 1911-1915. Sobre esse assunto, cf. Marques Jr. (1967).
Referncias bibliogrficas
AZEVEDO, F. et al. A reconstruo educacional no Brasil: ao povo e
ao governo; manifesto dos Pioneiros da Educao Nova. So Paulo:
Nacional, 1932.
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