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Estrutura e funcionamento da Cmara dos Deputados1

Magna Incio

INTRODUO
No Brasil, o Poder Legislativo est organizado como um sistema bicameral no nvel
federal de governo. Composto pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, esse
arranjo inclui ainda o funcionamento de uma arena congressual para deliberaes especiais.
Os graus de simetria e de incongruncia que marcam o funcionamento do
bicameralismo brasileiro so elementos importantes para se entender a centralidade da
Cmara dos Deputados no processo legislativo e no contexto da relao Executivolegislativo.
Em relao s regras que constituem os representantes e definem a composio das
Casas, o bicameralismo brasileiro caracteriza-se por um grau considervel de
incongruncia, com traos institucionais que favorecem a expresso de diferentes clivagens
e/ou identidades polticas em cada uma dessas Casas.
O primeiro deles diz respeito s regras eleitorais que definem a composio de cada
Casa. Na Cmara dos Deputados o sistema adotado o da representao proporcional2,
enquanto no Senado o majoritrio, sendo os distritos eleitorais idnticos3. Outra diferena
importante quanto composio numrica das Casas e a durao dos mandatos: 513
deputados e 81 senadores, sendo que o mandato para a Cmara dos Deputados de 04 anos
e 08 anos para o Senado. No que tange ao processo da renovao poltica no interior do
1

Publicado em Melo, Carlos Ranulfo e Alcntara-Saez, Manuel (2007). A Democracia Brasileira: balano e
perspectivas para o sculo 21. Ed. UFMG.
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A proporcionalidade na Cmara afetada por diferentes fatores institucionais: em primeiro lugar, como
destaca Anastasia, Melo & Santos, (2004: 40), se v restringida, uma vez que o clculo para distribuio das
cadeiras feito nos estados e no existem cadeiras para compensar as distores. O quociente eleitoral
estadual nmero de votos vlidos divididos pelo nmero de cadeiras que define o piso mnimo para a
participao do partido na distribuio das cadeiras legislativas atua como uma clusula de barreira. Esse
atributo ganha relevncia diante da existncia de um teto mnimo (08 deputados) e mximo (70 deputados)
para a magnitude dos distritos eleitorais. Outra regra que impacta a proporcionalidade na Cmara a
possibilidade de os partidos formarem coligaes para as eleies proporcionais, que, para fins de converso
de votos em cadeira, atuam com uma nica legenda, com transferncia de voto no interior dessa coligao.
Anastasia, Melo & Santos, 2004.
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Os distritos eleitorais para a eleio dos deputados federais e senadores correspondem s unidades
federativas, totalizando 27 circunscries eleitorais.

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arranjo bicameral, o calendrio eleitoral coincidente, com eleies a cada quatro anos,
porm o processo de renovao diverso em cada Casa: total, na Cmara dos Deputados e
parcial no Senado, com eleies alternadas para a renovao de 1/3 e 2/3 dos membros da
Casa.
O bicameralismo brasileiro tem sido caracterizado como simtrico, devido
distribuio equilibrada, ainda que no coincidentes, de poderes e atribuies entre as duas
Casas Legislativas (Anastasia, Melo & Santos, 2004). No que tange s competncias
voltadas para o controle horizontal dos Poderes, cabe Cmera dos Deputados autorizar,
mediante apoio de maioria qualificada, a instaurao de processos contra o Presidente da
Repblica, Vice-Presidente e Ministros de Estado (CF, art. 51). Ao Senado, compete
processar e julgar alm dessas autoridades pblicas, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, o Procurador-geral da Repblica e o Advogado-Geral da Unio nos crimes de
responsabilidade (CF, art. 51, I-II). O Senado tem competncias privativas na seleo de
autoridades pblicas, como magistrados, ministros do Tribunal de Contas da Unio
indicados pelo Presidente da Repblica, procurador-geral da Repblica e presidente e
diretores do Banco Central4. Alm dessas, diversas competncias decisrias, relativas s
dimenses fiscais, tributrias, e administrativas da estrutura federativa do pas, so
atribudas ao Senado.
Quanto aos poderes de iniciar legislao, os membros das duas Casas dispem de
competncias equivalentes. No entanto, a dinmica intercameral de tramitao das
proposies legais confere vantagens estratgicas aos deputados, as quais podem resultar
em condies diferenciadas de influncia poltica sobre as decises legislativas. Duas
condies combinadas afetam essa dinmica intercameral.
No bicameralismo brasileiro, a distribuio de poderes de reviso legislativa entre as
Casas permite a operao de checks internos ao Poder Legislativo, por meio de iniciativas
de modificao ou de veto5. Entretanto, a Casa iniciadora exerce grande influncia sobre a
deciso legislativa final na medida em que os seus membros podem rejeitar as alteraes
introduzidas pela Casa revisora. Essa prerrogativa afeta o equilbrio dos poderes revisores,

Alm de autoridades diplomticas e os titulares de outros cargos determinados por lei. CF, art. 52, II.
A Casa revisora pode apresentar emendas proposio, sendo que, nesse caso, a matria volta casa
iniciadora para que as mesmas sejam apreciadas. O veto ocorre quando a Casa revisora rejeita a proposio,
acarretando o seu arquivamento. Ou poder rejeit-la, o que implicar em seu arquivamento.
5

3
contribuindo para uma distribuio de poder mais favorvel Cmara dos Deputados, pois
a Constituio determina que seja iniciada nessa Casa a tramitao de iniciativa popular de
lei e das proposies de lei de autoria do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais
Superiores e do Presidente da Repblica (Arajo, 2005)6. Em decorrncia de mudanas
constitucionais recentes, essa posio da Cmara dos Deputados dentro do sistema
bicameral foi ainda mais fortalecida. Em 2001, as medidas provisrias (MPs), atravs das
quais se efetiva o poder de decreto presidencial, tiveram o seu rito de apreciao
modificado: de congressual passou a bicameral, tambm iniciando a sua tramitao na
Cmara dos Deputados7.
Essa caracterstica fortalece a posio estratgica da Cmara dos Deputados no
processo legislativo intercameral, pois, como Casa iniciadora, ela se converte
automaticamente na arena onde so tomadas as decises finais sobre a agenda legislativa do
governo. Como o Presidente brasileiro pode vetar total ou parcialmente as leis aprovadas
pelo Legislativo, essas decises tm importncia estratgica para a definio dos textos
aprovados diante da antecipao do uso desse poder pelo Executivo. As preferncias,
recursos e movimentos dos parlamentares nessas rodadas finais so elementos cruciais para
se entender a configurao da dominncia do Poder Executivo sobre a produo de leis no
pas.
por referncia a essa posio institucional da Cmara dos Deputados que se
argumentar a seguir pela centralidade dessa Casa no ordenamento da relao entre os
poderes Executivo e Legislativo no Brasil.
O captulo est organizado da seguinte forma. Na segunda sesso o foco da
discusso recai sobre a organizao interna da Cmara dos Deputados e os impactos
produzidos por ela sobre o processo decisrio. Em seguida, a discusso concentra-se no
componente partidrio da organizao interna da Casa e nos padres de interao entre
lderes, deputados e governos emergentes nesse contexto. Na seo quatro o processo
legislativo ser discutido luz da distribuio de recursos e direitos parlamentares entre os
partidos e no interior deles, com foco sobre as vantagens estratgicas dos lderes partidrios
na conduo dos trabalhos legislativos vis--vis o legislador individual. Na quinta seo,
6

CF, art. 61 2 e art. 64.


Os efeitos desse novo rito de tramitao das MPs sobre a dinmica intercameral do processo legislativo
sero discutidos adiante.
7

4
sero abordados os direitos parlamentares e recursos institucionais que as minorias polticas
e oposies podem mobilizar na Cmara dos Deputados.
A estrutura da Cmara dos Deputados
A estrutura atual da Cmara dos Deputados, alm do ajuste s novas bases
constitucionais vigentes a partir de 1988, revela um processo de mudana endgeno
dinmica legislativa8. A estrutura e os procedimentos decisrios tm sido alterados ao
longo do perodo, pois as Casas legislativas tm a prerrogativa constitucional de decidir
sobre a sua organizao interna9.
No perodo ps-democratizao, um trao distintivo da estrutura da Cmara tem
sido o de conferir bases institucionais atuao das lideranas partidrias enquanto agentes
centrais na arena parlamentar. As regras de organizao interna asseguram recursos e
posies estratgicos aos partidos na conduo do processo legislativo, a partir de uma
ampla delegao de funes parlamentares aos lderes partidrios. Como os cargos, os
recursos e os direitos parlamentares so distribudos de acordo com o princpio da
proporcionalidade partidria, os lderes dos grandes partidos ocupam as principais posies
dentro da estrutura de autoridade da Casa.
Esse componente partidrio da organizao legislativa estrutura os dois principais
rgos decisrios da Casa: a Mesa Diretora e o Colgio de Lderes. O primeiro deles,
responde pelas funes diretoras da Casa, em seus aspectos legislativos e administrativos.
O segundo constitui-se em uma instncia de deliberao parlamentar, com conseqncias
no triviais para o enfrentamento de conflitos interpartidrios e para a coordenao dos
trabalhos legislativos no interior da Cmara.
Dentro da estrutura decisria da Casa, a Mesa Diretora tem prerrogativas e
competncias abrangentes, exercidas preponderantemente por seu Presidente, que

A Resoluo no. 17/1989, da Cmara dos Deputados, sancionou as alteraes do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados (doravante RICD). Desde ento, o regimento sofreu alteraes decorrentes de
mudanas constitucionais ou de decises internas, totalizando 25 Resolues.
9
CF, art. 51, inciso III. Um projeto de resoluo para mudana ou reforma do Regimento pode ser
apresentado por iniciativa de deputado, da Mesa Diretora, comisso permanente ou comisso especial
constituda com esse objetivo, com votao em dois turnos.

5
asseguram a esse rgo o controle da agenda legislativa10. Cabe ao Presidente tomar um
conjunto de decises sobre os trabalhos legislativos, tais como: convocar as sesses da
casa; designar a ordem do dia; suspender ou levantar a sesso quando necessrio; organizar,
ouvido o Colgio dos Lderes, a agenda com a previso mensal das proposies que sero
apreciadas; decidir questes de ordem e reclamaes, dentre outras. Durante as sesses
deliberativas, compete ao Presidente da Mesa conceder a palavra aos deputados, controlar o
tempo das intervenes, deferir sobre a retirada de matrias da ordem do dia, despachar
requerimentos dos deputados ou lderes e aplicar censura verbal ao deputado.
Consequentemente, as decises do Presidente da Mesa definem as oportunidades de
participao do legislador individual nos trabalhos legislativos, que so, em boa medida,
restritas atuao em plenrio.
A fora parlamentar dos partidos orienta a seleo dos membros desse rgo, pois
os cargos a que os partidos podem concorrer na eleio da Mesa so definidos de acordo
com a regra da proporcionalidade partidria, ou seja, de acordo, com o nmero de cadeiras
legislativas que eles ocupam na Casa. As regras regimentais, no entanto, no garantem ao
partido o monoplio na seleo dos candidatos, pois so permitidas candidaturas avulsas,
inscritas individualmente. A eleio realizada por meio do voto secreto, exigindo-se
maioria absoluta para a eleio em primeiro turno, e se for o caso, maioria simples no
segundo (RICD, art.7).
Nas

legislaturas

do

atual

perodo

democrtico

(48-53),

regra

da

proporcionalidade partidria prevaleceu na composio da Mesa Diretora, com a eleio de


Presidentes filiados aos maiores partidos representados na Casa11. Cabe destacar, no
entanto, que o controle de agenda exercido pelo Presidente, relativamente aos demais
membros, limita o alcance da representao proporcional dos partidos nessa instncia. Ou
seja, um vis majoritrio introduzido pela concentrao de poderes legislativos nas mos
do Presidente da Casa.
O segundo rgo que afeta diretamente o processo decisrio o Colgio de Lderes,
que rene os representantes dos partidos, da Maioria, da Minoria e do Governo. Enquanto

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A Mesa Diretora composta por sete membros: um presidente, dois vice-presidentes e quatro secretrios. O
Presidente da Mesa responde pela presidncia da Casa o terceiro na linha sucessria da Presidncia da
Repblica em caso de vacncia ou licenciamento de seus titulares. (RICD, art. 14, 1).

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uma soluo institucional para os problemas de ao coletiva na arena parlamentar, o
Colgio de Lideres atua com vistas ao processamento de conflitos interpartidrios, em
especial aqueles relativos conduo da agenda legislativa.
A expresso do sistema partidrio na Cmara dos Deputados, assegurada pelo
mtodo de representao proporcional, reflete-se parcialmente no Colgio de Lderes. Os
critrios de composio e a as regras decisrias desse Colgio introduzem barreiras
relevantes representao nessa instncia do conjunto de interesses presentes na Casa. Em
primeiro lugar, somente os partidos com direito a constituir liderana ou seja, com
bancada mnima de cinco deputados participam desse colegiado. Segundo, a prevalncia
da regra de deciso majoritria - maioria absoluta, com a ponderao dos votos pelo
tamanho da bancada de cada lder reduz a capacidade das minorias de bloquear as
decises nessa arena12.
O Colgio de Lderes amplia as bases de integrao do Poder Executivo ao processo
legislativo. No caso brasileiro, o Executivo participa diretamente da produo legal a partir
de amplas prerrogativas e competncias presidenciais para iniciar legislao, incluindo
legislao ordinria, complementar, propostas de emenda Constituio e a edio de
medidas com eficcia legal imediata, alm da prerrogativa de solicitao de urgncia para a
tramitao de suas proposies. Para a coordenao das suas aes na arena legislativa, o
Executivo pode designar legisladores para exercer a liderana de Governo no interior da
arena parlamentar. Embora sem direito a voto, essa liderana atua diretamente no Colgio
de Lderes e nas demais arenas decisrias, como as comisses e plenrio. Essa insero
propicia ao governo ganhos informacionais significativos, permitindo-lhe antecipar as
reaes dos parlamentares agenda presidencial e estimar os custos de sua implementao.
Mais importante, reduz os custos de coordenao das aes do governo na arena
parlamentar por meio da negociao com os lderes partidrios em uma instncia
centralizada de tomada de deciso.
A vigncia dessa estrutura e a concentrao de poderes de agenda nas mos dos
lderes partidrios e do Executivo proporcionam as bases institucionais para a atuao de

11

Ao longo do perodo em foco, a exceo regra da proporcionalidade partidria ocorreu em duas eleies
para o cargo da Presidncia da Mesa realizadas no segundo binio da 52. Legislatura (2003-2007).
12
Embora as regras regimentais reiterem a busca, sempre que possvel, do consenso nas deliberaes do
Colgio de Lderes, prevalece o critrio da maioria absoluta nos casos de dissensos. RICD, art. 20, 2.

7
maiorias como cartel legislativo na arena parlamentar (Figueiredo & Limongi, 1999;
Amorim, Cox & Mccubbins, 2003; Santos & Almeida, 2005). Sob esse arranjo
institucional, a influncia das demais instncias da Cmara sobre a produo legal , em
certa medida, neutralizada.
Este o caso do sistema de comisses da Cmara dos Deputados. Em sua estrutura e
dinmica de funcionamento, as comisses parlamentares revelam uma capacidade limitada
de impor restries reviso ou suspenso de suas decises pelos agentes legislativos ao
longo da cadeia decisria. Devido aos recursos procedimentais disponveis aos lderes
partidrios para influenciar o fluxo dos trabalhos legislativos, a centralidade das comisses
no processo decisrio reduzida.
Esse sistema constitudo pelas comisses permanentes, sendo ampliado pela
operao simultnea de comisses temporrias e ad hoc. As comisses permanentes enquanto rgos tcnicos e especializados - apreciam o mrito das proposies legislativas,
sendo tambm responsveis pelo acompanhamento das aes de governo de acordo com as
reas temticas de sua competncia (RICD, art. 22). Atualmente, funcionam na Cmara
dos Deputados 20 comisses permanentes, sendo as jurisdies de cada uma delas
determinadas regimentalmente.
A Mesa Diretora da Cmara estabelece, ouvido o Colgio de Lderes, o nmero de
membros titulares de cada comisso no incio dos trabalhos de cada legislatura e organiza a
distribuio das vagas entre os partidos13. As comisses so compostas por, no mnimo,
3,5% e, no mximo, 12% do total de deputados, sendo que eles podem atuar como titular
em apenas uma comisso permanente.
A composio e o funcionamento destas comisses seguem os princpios
observados na alocao dos cargos nas demais instncias da Casa. A direo dos trabalhos
no interior das comisses realizada por uma Mesa Diretora, composta de Presidente e trs
vice-presidentes eleitos pelos pares para um mandato de um ano, sem direito reeleio. As
regras de eleio da presidncia das comisses revelam o peso do partido na seleo das
lideranas nessa instncia: na prtica, a distribuio das vagas nas comisses de acordo com

13

Todo deputado tem o direito de integrar uma comisso permanente, mesmo quando a legenda partidria
no possa concorrer s vagas existentes pelo clculo da proporcionalidade. A participao do deputado sem
partido em comisso permanente assegurada regimentalmente, mas a escolha da comisso ocorre somente
depois da distribuio das vagas entre os partidos e blocos. (RICD, art. 26, 3. e 4).

8
a regra da proporcionalidade partidria assegura ao partido a presidncia das comisses que
lhe couber. Adicionalmente, as regras para a designao dos vice-presidentes eleitos
buscam preservar o controle da presidncia da comisso pelo partido: eles so nomeados,
em primeiro lugar, de acordo com a legenda partidria do presidente da comisso e, em
segundo, pela ordem decrescente de votos.
Para a realizao dos trabalhos legislativos, as comisses contam com apoio e
assessoramento tcnico por parte do staff da Casa. A crescente institucionalizao de apoio
especializado aos deputados consiste em um dos principais indicadores de desenvolvimento
institucional da Casa. O resultado tem sido a formao de uma burocracia prpria,
profissional e altamente especializada. A modalidade de organizao desses servios, no
entanto, reflete a estrutura centralizada da Casa, dificultando a consolidao de uma
estrutura oligopolizada de expertise parlamentar, baseada em burocracias vinculadas
diretamente s comisses. Tanto o apoio administrativo quanto a consultoria tcnicalegislativa so prestados atravs de estruturas relativamente centralizadas o Departamento
de Comisso e o Sistema de Consultoria e Assessoramento.
As modalidades de organizao dos trabalhos no interior das comisses tambm
apontam para os bices descentralizao dos trabalhos legislativos. Como soluo para a
crescente sobrecarga de trabalho parlamentar, o regimento prev a criao de subcomisses
permanentes e subcomisses especiais14. O funcionamento dessas subcomisses sinaliza,
no entanto, para um desenvolvimento institucional orientado mais para a desconcentrao
dos trabalhos legislativos do que, propriamente, a constituio de instncias decisrias
descentralizadas. Alm do limite numrico at trs subcomisses permanentes e trs
especiais com funcionamento simultneo -, essas instncias no possuem poder decisrio,
sendo necessrio submeter deliberao do plenrio da comisso as concluses de seus
trabalhos.
Um aspecto a ser destacado a configurao varivel que o sistema de comisses
assume com a criao de comisses temporrias, que funcionam paralelamente s
comisses permanentes. Essas comisses temporrias so de trs tipos: especial, de
inqurito e externa.
14

A proposta de formao de subcomisses deve ser apresentada pela maioria dos membros da comisso, no
caso das subcomisses permanentes, e por qualquer deputado, no caso das especiais. Outra possibilidade a
diviso da comisso em duas turmas, quando as subcomisses no so constitudas.

9
Dentre essas, somente as especiais so dotadas de funes legislativas e, por esse
motivo, sero discutidas mais detidamente. Dependendo da natureza da agenda legislativa,
o nmero de comisses especiais pode ser bastante elevado, na medida em que a criao
dessa comisso obrigatria para a apresentao de parecer sobre propostas de emenda
constitucional e projeto de cdigos legais. Mas essas comisses tambm so constitudas
para a deliberao de iniciativas que envolvam matria de competncia de mais de trs
comisses. Nesse caso, essas comisses podem ser criadas por iniciativas do Presidente da
Casa, de lderes partidrios e presidentes de comisso permanentes15.
A estrutura flexvel dessas comisses, particularmente no que tange sua
composio e ao alcance de suas competncias, consiste em incentivos importantes para o
processamento de iniciativas legislativas complexas e com custos decisrios mais elevados.
Em primeiro lugar, o nmero de membros de uma comisso especial fixado pelos seus
proponentes, sendo esse nmero determinado no requerimento que d origem comisso,
embora as regras regimentais determinem que metade dos membros deve pertencer s
comisses permanentes com jurisdio sobre a matria em apreciao. Segundo, esse tipo
de comisso tem poderes mais amplos do que as comisses permanentes na medida em que
decide sobre a admissibilidade e o mrito da proposio original e de suas emendas,
reduzindo o tempo de tramitao e as oportunidades de bloqueio e de veto da matria pelas
comisses que deveriam examin-la, sequencialmente, no caso da tramitao regular.
Regimentalmente, a atuao do deputado nas comisses especiais deve ocorrer sem
prejuzo da sua participao na comisso permanente da qual membro titular. Esse
aspecto ganha importncia diante do volume de comisses especiais: durante a 52
legislatura (2003-2007), paralelamente s 20 comisses permanentes, funcionaram 101
comisses especiais, sendo que 35 foram criadas e encerradas durante a legislatura e 66
estavam em funcionamento at o final desta.

15

RICD, art. 34. Tambm prevista a constituio de comisso especial para a apresentao de projeto de
modificao do RICD (art. 216) e para o exame de denncia de crime de responsabilidade contra o Presidente,
o vice-Presidente e ministros de Estado (art .218). As comisses parlamentares de inqurito (CPIs) e externas
so constitudas para fins distintos: respectivamente, para a investigao de fatos determinados e de relevante
interesse pblico e para a realizao de misses externas ao Parlamento (no pas ou no exterior). As CPIs
sero discutidas, de forma detalhada, adiante.

10

Tabela 1
Comisses Especiais com funcionamento durante a 52a Legislatura (2003-2007)
Cmara dos Deputados (Brasil)

Ano de Criao

PEC(1)

PLC(2)

Natureza da Comisso Especial


PL(3)
COMISSO
Com poder
Sem poder
EXTERNA
conclusivo
conclusivo

TOTAL

Legislatura
1
1
anterior
2003
9
2
13
24
2004
9
1
6
4
20
2005
6
1
5
12
2006
5
2
1
1
9
Total
30
1
5
25
5
66
Fonte: Dados fornecidos pelo Centro de Documentao e Informao da Cmara de Deputados CEDI,
2007. Elaborao prpria.
(1) Proposta de Emenda Constitucional
(2) Projeto de Lei Complementar
(3) Projeto de Lei

Conforme as tabelas 1 e 2, a criao das comisses especiais se concentrou nos dois


primeiros anos da legislatura. Entre as comisses com os trabalhos encerrados, 83% delas
foram criadas no primeiro binio, 2003-2004, mas a proporo tambm elevada, 66%,
entre aquelas que no haviam concludo os seus trabalhos at o final da legislatura. As
propostas de emenda constitucional, que requerem constitucionalmente o trmite especial,
representaram um grande nmero das comisses criadas, em ambos os grupos.
Tabela 2
Comisses especiais iniciadas e encerradas durante a 52a legislatura (2003-2007)
Cmara dos Deputados (Brasil)
Natureza da Comisso Especial

Ano de
Criao

PEC

2003
2004
2005
2006
TOTAL

5
4
2
1
12

(1)

PL(3)

COMISSES
EXTERNAS

OUTRAS

TOTAL

2
2

4
3
1

2
3
1

1
4
1

14
16
5
1
36

PLC

(2)

11
Fonte: Dados fornecidos pelo Centro de Documentao e Informao da Cmara de Deputados CEDI, 2007.
Elaborao prpria.
(1) Proposta de Emenda Constitucional
(2) Projeto de Lei Complementar
(3) Projeto de Lei

Estudos recentes tm demonstrado que, no Brasil, os baixos incentivos carreira


parlamentar, a ausncia de incentivos especializao em reas de atuao legislativa,
como a regra de seniority, e a capacidade dos lderes de esvaziar o trabalho das
comisses permanentes reduzem a centralidade dessas instncias na produo das decises
legislativas (Santos, 2003; Santos & Almeida, 2005). Em que medida essa configurao
varivel do sistema de comisso introduz uma lgica concorrencial entre esses tipos de
comisses, permanentes e especiais, e quais so impactos disso sobre os incentivos
institucionais para o desenvolvimento de expertise parlamentar em determinadas reas de
polticas, so questes relevantes da agenda de pesquisa futura sobre as comisses
parlamentares no Brasil.
A centralizao do processo decisrio observado na Cmara dos Deputados resulta,
portanto, da estrutura interna de poder que verticaliza, em bases partidrias, a distribuio
de recursos e direitos parlamentares entre os legisladores. Na medida em que essa
distribuio potencializa ou neutraliza os recursos de poder obtidos pelos partidos e
legisladores na arena eleitoral, cabe considerar os impactos dessa estrutura sobre a
dinmica de interao desses agentes na arena parlamentar.
Partidos, lderes e deputados.
O objetivo dessa seo analisar os efeitos dos poderes de agenda dos lderes
partidrios sobre a dinmica do processo legislativo, com foco nas interaes entre
deputados, lderes e governo na arena parlamentar.
No perodo ps-redemocratizao, o funcionamento da Casa pode, em boa medida,
ser entendido a partir dos incentivos institucionais ao agenciamento do lder como
coordenador da atividade partidria na arena parlamentar. As regras de organizao
interna revelaram-se, ao longo desse perodo, como os principais pilares da estabilizao do
comportamento parlamentar em linhas partidrias.
A distribuio dos recursos e direitos parlamentares decorrentes dessa modalidade
organizacional tornam os lderes partidrios, enquanto autoridades institucionais ou como

12
agentes de seus partidos ou do governo, os principais agentes do processo decisrio na
Cmara dos deputados. Nessa condio, a liderana partidria organiza o funcionamento
parlamentar dos partidos, com impactos no triviais sobre as condies de participao dos
legisladores individuais no processo legislativo.
As competncias e direitos parlamentares concentrados nas mos dos lderes
partidrios permitem a tais agentes exercerem um controle expressivo sobre a definio da
agenda legislativa, a distribuio de postos institucionais da Casa e a participao dos
deputados nos debates e deliberaes parlamentares. Em decorrncia disso, as condies de
competio interpartidria e de relacionamento intrapartidrio so afetadas pela distribuio
assimtrica de direitos e recursos parlamentares entre os partidos e no interior deles.
No que tange competio interpartidria, cabe destacar que a representao
proporcional dos partidos na arena parlamentar calibrada pela exigncia de um piso
mnimo mais de cinco deputados - para que o partido tenha direito ao funcionamento da
liderana partidria. Essa liderana formada pelo lder e vice-lderes, na proporo de um
para cada quatro deputados. As lideranas constitudas podem fazer uso da palavra em
qualquer tempo da sesso, pessoalmente e sem delegao, para fazer comunicaes
destinadas ao debate em torno de assuntos de relevncia nacional (RICD, art. 66, 1) e
contam com infra-estrutura fsica e de pessoal para a conduo de seus trabalhos. Os
partidos que no atingem esse piso podem apenas indicar um deputado para manifestar a
posio do partido nas votaes e tem o uso da palavra restringido, podendo fazer uso da
palavra uma vez por semana, por cinco minutos. A vigncia dessa barreira ao
funcionamento parlamentar dos partidos acaba por reduzir o nmero de agentes legislativos
dispondo de recursos efetivos para influenciar o processo decisrio. Ou seja, alm das
restries decorrentes do peso numrico, as micro-bancadas tm um acesso limitado s
vantagens e recursos que so estratgicos no jogo parlamentar16.
16

Segundo o art. 9. do RICD os deputados so agrupados por representaes partidrias ou de Blocos


parlamentares, cabendo-lhes escolher o Lder quando a representao for igual ou superior a um centsimo da
composio da Cmara. Pode-se argumentar que a definio desse piso mnimo e a adoo de barreiras ao
funcionamento parlamentar tm se revelado em foco de conflito entre maiorias e minorias polticas no interior
do Legislativo. Em 2007, o Supremo Tribunal Federal deferiu liminar no mandato de segurana impetrado
pelo Partido Socialismo e Liberdade PSOL contra a Resoluo 01/2007 que extinguiu a liderana do partido
uma vez que esse no atingiu o piso mnimo de representantes. No deferimento da liminar, o ministro
responsvel argumentou pela necessidade de assegurar o pleno funcionamento parlamentar de minorias
polticas. Tal argumento instruiu o julgamento de duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) 1351 e
1354, pelo STF e que teve por efeito suspender a eficcia legal do artigo no. 13 da Lei 9096/95 que introduzia

13
No que tange s assimetrias no controle de recursos, os poderes de agenda dos
lderes partidrios ampliam a latitude de escolhas disponveis a tais agentes quando se trata
de influenciar quais iniciativas tero chances de se tornarem leis.
Para a definio da agenda legislativa, determina o regimento que os lderes devero
ser consultados na seleo de proposies que sero apreciadas em cada ms (RICD, art.17,
I-s). A conformao desta agenda, no entanto, endgena ao processo legislativo na
medida em que os lderes dispem de recursos para alterar o ordenamento e o contexto
decisrio em que tais proposies so, de fato, apreciadas. No caso dos lderes, o regimento
reduz os custos de coordenao para iniciativas deste tipo.

Em relao a diferentes

procedimentos e recursos regimentais exige-se apenas a subscrio de lderes que


representem bancadas em nmero suficiente para se atingir o quorum exigido para tais
iniciativas. Alm de intervir sobre o fluxo do processo legislativo, os lderes podem alterar
o contexto decisrio e os custos associados deciso parlamentar mediante realizao de
acordos de lideranas. Esses acordos so freqentes na Cmara, sendo realizados por
iniciativa do Colgio de Lderes, do Presidente da Cmara ou dos presidentes de Comisso.
Em decorrncia dos recursos que controla, a posio institucional de lder assegura
aos seus ocupantes posies estratgicas no processo decisrio. A mobilizao e a
mediao da liderana tornam-se, nesse contexto, uma condio relevante para que o
deputado individual possa influenciar as decises legislativas. Diversos trabalhos tm
demonstrado como essas vantagens estratgicas incentivam o comportamento disciplinado
na arena parlamentar, particularmente, devido s recompensas resultantes da adeso s
orientaes das lideranas partidrias (Figueiredo & Limongi, 1999; Santos, 2003; Pereira
& Muller, 2002, 2003).
Como destaca Santos (2003), a disciplina partidria uma condio importante para
tornar crveis as ameaas dos partidos e de seus lderes nos processos de barganha e
negociao com o governo e demais partidos. Esse fortalecimento dos lderes ganha
centralidade no caso brasileiro na medida em que as barganhas no se restringem s

uma clusula de barreira para o funcionamento parlamentar de partidos. Essa clusula condicionava o
funcionamento parlamentar dos partidos obteno de pelo menos 5% do total de votos do pas nas eleies
para a Cmara dos Deputados, distribudos em pelo menos nove estados, com um mnimo de 2% em cada um
deles. Prevista para vigorar a partir de 2007, perdeu a eficcia com o julgamento de sua inconstitucionalidade,
segundo o posicionamento do STF, por ferir o princpio constitucional de pluralismo poltico, a liberdade de
associao e por afrontar o princpio da igualdade de chances e oportunidades.

14
negociaes e aos acordos pontuais sobre polticas e alocao de recursos pblicos. A
participao dos partidos parlamentares na conduo do governo, atravs da formao de
gabinetes multipartidrios, uma estratgia recorrente dos presidentes brasileiros (Santos,
2003; Figueiredo, 2006;). A formao de coalizes estveis, no entanto, tem sido observada
sob o atual arranjo institucional que, ao concentrar os poderes de agenda nas mos dos
lderes partidrios e do Presidente, redefiniu os incentivos para a cooperao entre os
Poderes Executivo e Legislativo.
De um lado, alm dos poderes legislativos, o Presidente no Brasil exerce um amplo
controle sobre os recursos oramentrios e sobre os recursos do aparato governamental. Os
deputados, por sua vez, tm uma capacidade reduzida para criar despesas e destinar
recursos para as suas bases eleitorais (Santos, 2003)17. Sob tais condies, a participao na
base do governo exerce uma atrao importante sobre legisladores interessados em
influenciar a execuo das polticas pblicas e a distribuio dos recursos pblicos.
Como o Presidente no Brasil detm, sem restries, a prerrogativa de nomear e
destituir o ministrio, diferentes estratgias de formao de gabinetes multipartidrios so
adotadas, incluindo desde a adeso individual at a realizao de acordos partidrios com
esse fim (Amorim Neto, 2002; Amorim, Cox & McCubbins, 2003; Anastasia, Melo &
Santos, 2004; Incio, 2006).

Sob tais condies, afirma Santos (2003:92) que a

cooperao com os partidos parlamentares a melhor estratgia para os parlamentares


fortalecerem o seu poder de barganha diante do chefe do Executivo.
De outro lado, na medida em que os poderes de agenda dos lderes partidrios
incentivam o comportamento relativamente disciplinado de suas bancadas, a organizao
da base de apoio parlamentar ao governo em bases partidrias tem os seus custos reduzidos.
Nessa direo, os lderes partidrios so agentes centrais para a operao de um cartel
legislativo liderado pelo presidente no Brasil (Amorim, Cox e McCubbins, 2003).
Para a coordenao das aes individuais dos legisladores e reduo dos problemas
17

O Poder Executivo detm a iniciativa legislativa exclusiva em matria oramentria no Brasil. Os


legisladores podem modificar a proposta do Executivo atravs das emendas ao projeto de Lei Oramentria
anual, seja para suprimir, modificar ou acrescentar itens de despesas pblicas desde que indiquem os
recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa (CF, art.166, II). Essas
emendas so apresentadas Comisso mista de Planos, Oramentos Pblicos e fiscalizao, que emite parecer
sobre as mesmas, e so sujeitas deliberao dos Plenrios das duas Casas do Congresso Nacional. O
oramento pblico, no entanto, apenas autorizativo, conferindo amplos poderes ao Executivo na execuo
das despesas pblicas autorizadas pelo Legislativo.

15
de ao coletiva, os lderes contam com recursos decisivos para sinalizar as posies do
partido na arena parlamentar, monitorar em que medida as preferncias individuais dos
parlamentares se distanciam delas e sancionar comportamentos desleais, do ponto de vista
partidrio.
As condies informacionais para o monitoramento dos deputados so propiciadas
pelo direito regimental dos lderes participarem dos trabalhos de qualquer comisso,
inclusive para orientar o voto da bancada. Embora o ingresso dos deputados nas comisses
possa expressar a adoo de diferentes critrios de seleo pelos partidos, assegurada ao
lder a prerrogativa de indicar e substituir, a qualquer tempo, os membros da bancada que
iro compor as comisses (RICD, art. 10, VI), sendo esse recurso mobilizado,
principalmente, em votaes estratgicas.

A capacidade de monitorar e sancionar o

ingresso dos deputados nas comisses confere ao lder, portanto, condies relevantes para
antecipar e reagir s estratgias dos deputados individuais no interior dessa instncia
decisria18.
Cabe chamar a ateno, no entanto, que o tipo de coalizo governativa e de
oposies em presena na Cmara dos Deputados afeta os patamares de disciplina
partidria. Entre os governos iniciados a partir de meados dos anos 80, variaes nesses
patamares so associadas s diferentes estratgias presidenciais de formao de governo.
As taxas de retorno da participao no governo, sob a forma de recompensa ministerial,
afetam

os

custos

da

coordenao das

bancadas

partidrias

pelos

lderes

e,

consequentemente, a eficcia da coalizo no processo legislativo (Amorim Neto, 2002;


Incio, 2006). As estratgias disponveis aos deputados individuais, no entanto, vo alm
da deciso sobre agir ou no de acordo com o partido. Como destaca Melo (2004), a
migrao partidria no Brasil pode ser entendida a partir da atratividade exercida pelo
governo sobre os deputados individuais, que, por meio da mudana de legenda partidria,

18

RICD, art. 10. O Lder, alm de outras atribuies regimentais, tem as seguintes prerrogativas: I - fazer
uso da palavra, nos termos do art. 66, 1 e 3, combinado com o art. 89; II - inscrever membros da bancada
para o horrio destinado s Comunicaes Parlamentares; III - participar, pessoalmente ou por intermdio dos
seus Vice-Lderes, dos trabalhos de qualquer Comisso de que no seja membro, sem direito a voto, mas
podendo encaminhar a votao ou requerer verificao desta; IV - encaminhar a votao de qualquer
proposio sujeita deliberao do Plenrio, para orientar sua bancada, por tempo no superior a um minuto;
V - registrar os candidatos do Partido ou Bloco Parlamentar para concorrer aos cargos da Mesa, e atender ao
que dispe o inciso III do art. 8; VI - indicar Mesa os membros da bancada para compor as Comisses, e, a
qualquer tempo, substitu-los.

16
buscam se reposicionar em relao aos partidos que ocupam o ncleo central da Casa19. A
indisciplina partidria e a migrao partidria sinalizam, portanto, para as tenses
envolvidas na coordenao da atuao parlamentar dos partidos pelos lderes frente s
estratgias individuais dos deputados.
As mudanas recentes nas regras que regulam a distribuio de tais postos na
Cmara dos Deputados podem ser relacionadas presena dessas tenses. Tais regras
ampliam as bases de controle dos partidos sobre os recursos disponibilizados pela estrutura
da Casa, mitigando os incentivos para as estratgias individuais ou coletivas que afetam a
fora relativa dos partidos no contexto ps-eleitoral.
Em 2005, a Mesa Diretora, por ato da Mesa (n0 69 de 10/11/2005), regulamentou o
funcionamento das Frentes Parlamentares na Cmara dos Deputados. Enquanto uma
coalizo suprapartidria, essas frentes so tematicamente motivadas e buscam influenciar a
as decises legislativas sobre determinadas reas de polticas, podendo, potencialmente
concorrer na deciso de voto do deputado com a orientao partidria. A deciso da Mesa
estipulou um nmero mnimo de membros do Poder Legislativo (1/3) para o registro das
Frentes perante a Mesa e limitou o apoio institucional da Casa s mesmas. De acordo com
esse Ato, esse apoio limitado concesso de espao fsico para reunio, desde que no
interfira no andamento dos trabalhos da Casa, no implique em contratao de pessoal ou
fornecimento de passagens areas (art. 4).
A partir da legislatura iniciada em 2007, a distribuio dos cargos da Mesa Diretora
e das comisses parlamentares passou a ter como critrio o tamanho da bancada partidria
eleita e no o nmero de deputados no momento em que tais cargos so distribudos,
descartando, portanto, o crescimento e a movimentao dos partidos no perodo pseleitoral. A nova regra consagra o monoplio dos partidos sobre os cargos - que so ativos
institucionais decisivos no jogo parlamentar20 - ampliando o controle do partido sobre a
seleo dos deputados para os mesmo, ao mesmo tempo em que busca incentivar a
fidelidade partidria. O deputado que mudar de legenda perde o cargo a que teve direito
devido ao critrio de proporcionalidade partidria.
Como se ver adiante, embora as regras regimentais assegurem aos legisladores
19

Segundo Melo (2004), os governos de coalizo conduzidos por Presidentes com graus considerveis de
popularidade exercem maior atrao sobre o deputado migrante.
20
Resoluo da Cmara dos Deputados no. 34/2005, em vigor a partir de 01/02/2007.

17
direitos parlamentares individuais que possibilitam a atuao de minorias polticas e dos
deputados individualmente, por meio das lideranas partidrias que o processo legislativo
efetivamente conduzido (Figueiredo & Limongi, 1999; Santos, 2003).
Processo legislativo
Diferentes fluxos e ritmos do trabalho legislativo na Cmara dos Deputados
decorrem das exigncias constitucionais e regimentais para a apreciao de cada tipo de
iniciativa legal, mas, em boa medida, eles revelam o uso estratgico das regras e
procedimentos regimentais por parte dos legisladores com vista a influenciar as decises
finais.
Os deputados podem apresentar proposies legislativas de iniciativa concorrente e
exclusiva. O primeiro grupo inclui as propostas de emenda Constituio (PEC) e os
projetos de lei ordinria (PL) e de Lei Complementar (PLC)21. No caso de PECs, por
exigncia constitucional, a iniciativa coletiva (no mnimo 1/3 dos deputados), podendo ser
individual ou coletiva nos demais casos. Com exceo das emendas constitucionais, esses
projetos de leis so sujeitos sano presidencial, podendo ser vetados parcial ou
totalmente. No segundo grupo, esto includos os projetos de decreto legislativo (PDL), que
regulam matrias de competncia exclusiva do Poder Legislativo e os projetos de resoluo
(PR), que dispem sobre as matrias de competncia privativa da Cmara dos Deputados,
no estando sujeitos sano ou ao veto presidencial22. Ambos podem ser apresentados
pelos deputados ou pelas comisses, exceto quando se trata de competncia privativa da
Mesa ou de outro colegiado da Casa.

21

A iniciativa concorrente porque outros agentes legislativos podem apresentar propostas ou projetos de
leis. No caso das PECs, alm dos deputados podem apresentar propostas: 1/3 dos senadores; mais da metade
das Assemblias Legislativas das unidades federativas, tendo, em cada uma delas, o apoio da maioria relativa
de seus membros e o Presidente da Repblica. J os PLs e os PLCs podem ser apresentados, alm dos
deputados federais, por comisso ou Mesa, Senado Federal, Presidente da Repblica, Supremo Tribunal
Federal, Tribunais Superiores, Procurador-geral da Repblica e cidados. CF, art. 60 e RICD, art. 109, 1.
22
Os artigos 49, 51 e 52 da CF determinam as matrias de competncia exclusiva do Congresso Nacional.
Essas iniciativas so reguladas por PDL, como a autorizao para realizao de plebiscito ou referendo
popular, fixao de subsdios de deputados e senadores, julgamento da prestao de contas anual do
Presidente e apreciao de concesso de emissoras de rdio e televiso, dentre outras. PRs abrangem
iniciativas sobre matrias de carter poltico, processual, legislativo e administrativo, com as normas
regimentais, e decises sobre a perda de mandato de deputado; a criao de Comisso Parlamentar de
Inqurito e encaminhamento de suas concluses; encaminhamentos relacionados s concluses de comisses
permanentes em matria de fiscalizao e controle; concluses sobre as peties e representaes da

18
O fluxo do trabalho legislativo fortemente afetado pela atuao do Poder
Executivo, no s devido aos poderes legislativos que este dispe, mas tambm porque, em
alguns casos, essas iniciativas tm uma tramitao especial. Com competncia para propor
leis ordinrias, complementares e emendas constitucionais, o Presidente tem ainda a
prerrogativa de emitir decretos com fora de lei - as Medidas Provisrias (MPs) - e a
iniciativa exclusiva em matria oramentria. As MPs tramitam em regime de urgncia,
mas o Presidente pode solicitar a adoo desse regime para as demais proposies legais e a
qualquer momento depois de iniciada a tramitao na Casa. A conseqncia a dominncia
do Poder Executivo sobre a produo legal: no perodo ps-constitucional, cerca de 85%
das leis sancionadas no pas foram iniciadas pelo Executivo (Figueiredo & Limongi, 1999;
2006; Santos, 2003; Incio, 2006).
A fase das Comisses
De forma geral, a dinmica intercameral do processo legislativo prev a deliberao
das proposies de lei em duas instncias decisrias, em cada Casa: nas comisses e no
Plenrio.
Na fase das comisses, a tramitao de uma proposio pode ser interrompida pelas
comisses responsveis por examinar a sua admissibilidade constitucional e oramentria.
Mas para as iniciativas que sobrevivem a esse primeiro exame, diferentes fluxos de
tramitao so possveis.
O fluxo ordinrio prev que o processo legislativo ocorra em duas fases, com a
apreciao das comisses e a subseqente deliberao do plenrio. Alm do exame de
admissibilidade, a iniciativa submetida apreciao de uma ou mais comisses
permanentes para a avaliao do mrito da proposio. Essas comisses iro se manifestar
pela rejeio ou aprovao da iniciativa, e, no ltimo caso, passa-se para a fase de
deliberao do plenrio.
Um segundo fluxo pode ocorrer quando as comisses so dotadas de poder
conclusivo de deliberao, sem manifestao do plenrio23. Essa variante aplicvel aos

sociedade civil, matria regimental e assuntos de economia interna e servios administrativos. RICD, art. 109,
III.
23
Duas comisses tm competncias para usar deste poder terminativo: (a) Comisso de Constituio e
Justia e de Redao, responsvel por examinar a constitucionalidade, legalidade, juridicidade,

19
projetos de lei em geral, sendo vetada em relao a determinadas iniciativas24. Esse poder
de fechar as portas limitado, pois um dcimo dos membros da Casa pode apresentar
recurso para que o projeto seja submetido deliberao do plenrio.
Embora os acordos e as decises legislativas tomadas no interior das comisses
possam ser revistas posteriormente, a fase das comisses tem uma importncia estratgica
para a seleo das iniciativas legais que, de fato, faro parte da agenda legislativa. Para
operacionalizar essa seletividade, as atuaes do Presidente de Comisso e do relator so
decisivas. Vejamos.
Cada proposio com tramitao iniciada nas comisses examinada por um
relator, selecionado pelo presidente da respectiva comisso e no h, nesse caso, regras
regimentais para a distribuio desses postos entre os membros. O relator dispe da metade
do tempo da comisso para dar o seu parecer e tem amplas competncias para propor
modificaes proposio original. Ao final de seus trabalhos, apresenta um parecer sobre
o mrito da matria e a indicao de seu voto pela aprovao ou rejeio da proposio.
Caso os demais membros sugiram alteraes do parecer e o relator concorde em acat-las,
ele poder reformular texto para nova apresentao. Se aprovado integralmente pelos
membros, o relatrio torna-se o parecer da comisso e segue para a apreciao em plenrio.
Essas condies tornam esses cargos estratgicos, principalmente devido
importncia assumida pela recomendao do relator num contexto em que so altos os
custos de informao para o deputado individual (Santos & Almeida, 2005). Entretanto, o
alcance desses cargos limitado, dificultando, por exemplo, movimentos do tipo
gatekeeping com vistas a obstruir ou impedir a deliberao do plenrio. Embora o relator
possa solicitar ao presidente a prorrogao dos prazos para apresentao do parecer ou
mesmo no apresent-lo nos prazos previstos, essas estratgias podem ser neutralizadas
pelos legisladores.
Inicialmente, os membros da comisso podem forar a deliberao da matria
pelo plenrio da comisso. Por meio de requerimento apresentado por um tero de seus

regimentalidade e de tcnica legislativa e (b) Comisso de Finanas e Tributao, que examina a


compatibilidade da iniciativa em relao s leis oramentrias, quando for o caso. Alm disso, as comisses
especiais tambm so dotadas de poder terminativo. RICD, art. 53.
24
Projetos de lei complementar, de cdigo, de autoria de comisso, iniciativas sobre matria que no possa
ser objeto de delegao, de iniciativa popular, que tenham recebido pareceres divergentes por parte das
comisses, que sejam oriundos do Senado e que estejam tramitando em regime de urgncia.

20
membros e com a aprovao da maioria absoluta, a matria includa na ordem do dia da
sesso. Caso no haja parecer elaborado, o presidente da comisso designa um deputado
para relatar a matria, oralmente, na mesma reunio ou na seguinte. Alm disso, o voto do
relator pode ser derrotado por maioria dos membros da comisso, sendo a redao do
parecer vencedor elaborada pelo relator-substituto.
Mais importante, no entanto, a neutralizao estratgica da comisso por meio do
pedido de regime de urgncia, de forma a reduzir o tempo disponvel para exame da
matria ou mesmo suspender a deliberao da proposio nessa instncia. A urgncia
implica a dispensa de exigncias, interstcios ou formalidades regimentais (RICD, art.
152) e pode ser provocado por requerimento dos deputados, sujeito deliberao em
plenrio25.
A matria urgente tem o seu tempo de tramitao abreviado, principalmente em
relao aos prazos das comisses26. Se a matria estiver tramitando nas comisses e, caso
no haja pareceres aprovados, essas comisses podero solicitar ao Presidente da Mesa
Diretora um prazo conjunto de at duas sesses para apresent-los. Aps esse prazo, a
proposio includa na ordem do dia do plenrio da Cmara, com ou sem parecer,
cabendo ao Presidente da Mesa indicar um deputado para relatar, oralmente, em plenrio a
matria no decorrer da sesso (idem, art. 157, 1 e 2). O ritmo da tramitao e a
blindagem contra modificaes podem ser ainda maiores no caso da urgncia
urgentssima, pois nesse caso a matria automaticamente includa na ordem do dia,
mesmo que iniciada a sesso. Alm dos incentivos associados discusso e votao
imediata da matria, outro incentivo est presente: esse requerimento poder ser votado
pelo plenrio mesmo que duas ou mais matrias urgentes j estejam tramitando na casa27.
Cabe ressaltar, que, embora esse recurso esteja disponvel a diferentes coalizes de
deputados, os custos de coordenao para iniciativas deste tipo so menores para os lderes
25

O requerimento de urgncia a ser submetido ao Plenrio pode ser apresentado por 2/3 dos membros da
Mesa Diretora, 1/3 dos deputados ou dos lderes que representem esse nmero ou 2/3 dos membros de
comisso competente para apreciar a matria (RICD, art. 154).
26
No caso de tramitao ordinria, a comisso dispe de um prazo de quarenta sesses para deliberar sobre
uma proposio, j a matria urgente deve ter a sua tramitao concluda em cinco sesses. (RICD, art. 52).
27
interessante observar que, embora o Presidente da Repblica tenha a prerrogativa constitucional de
solicitar a urgncia para apreciao de suas iniciativas legais (CF, art. 64, 1), ele normalmente utiliza a
urgncia regimental, atravs de requerimento dos lderes. A razo disso que a primeira implica em
suspenso dos trabalhos legislativos se a proposio no for apreciada pela Cmara dos Deputados at o 45
dia de tramitao na Casa (Figueiredo, 2006).

21
partidrios. De iniciativa coletiva, o pedido de urgncia pode ser requerido pelos lderes
cujas bancadas partidrias representem o equivalente a um tero dos deputados ou
maioria absoluta, no caso da urgncia urgentssima28.
A deliberao do plenrio
Para as matrias sujeitas deliberao em plenrio, a fase seguinte aos trabalhos da
comisso inicia-se com a sua incluso na Ordem do Dia29. Exceto as propostas de emenda
Constituio e projetos de lei complementar, as iniciativas legislativas so apreciadas na
Cmara dos Deputados em turno nico. Cada turno compreende duas etapas, a saber: a
discusso e a votao da proposio em plenrio. Em cada uma dessas etapas, o regimento
prev diversos recursos de natureza procedimental que permitem aos parlamentares
influenciar o andamento dos trabalhos. No entanto, com se ver adiante, os lderes
partidrios contam com grandes vantagens na mobilizao de tais recursos.
O adiamento da discusso da matria no uma estratgia disponvel aos
legisladores em geral, pois somente o lder partidrio, autor e relator da proposio podem
apresentar requerimento com este objetivo. Se aprovado, a discusso pode ser adiada por
at dez sesses, mas no caso de matria urgente, o adiamento limita-se a duas sesses e
exige o requerimento assinado por um dcimo dos membros da Cmara ou por lderes
representando esse nmero.
Uma vez iniciada a discusso, assegurado o uso da palavra pelo deputado uma
nica vez e pelo prazo de cinco minutos, mediante inscrio junto Mesa Diretora. Nesse
momento, o deputado deve se declarar favorvel ou contrrio proposio, sendo a ordem
dos discursos definida de forma a alternar a manifestao dessas posies. H prioridades,
no entanto, para a participao nos debates, na seguinte ordem: autor da proposio, relator,
autor de voto em separado, autor da emenda, deputado contrrio e deputado favorvel
matria em discusso.
A etapa dos debates consiste em momento importante para as iniciativas de
modificao das matrias em tramitao: qualquer deputado pode apresentar emendas

28

No caso da urgncia urgentssima, o quorum exigido para a aprovao do requerimento a maioria


absoluta. RICD, art. 155.

22
proposio em discusso. Essa iniciativa parlamentar pode ter um efeito suspensivo da
deliberao em plenrio, com a retirada da matria da pauta e o seu encaminhamento para
as comisses, onde as emendas sero examinadas (Pacheco, 2005:43). Diante da
antecipao das reaes dos deputados determinada matria, o uso estratgico do regime
de urgncia dificulta a modificao das proposies. Alm de vetar a apreciao conclusiva
das comisses, reduzir o tempo e os procedimentos de tramitao, o regime de urgncia
eleva os custos da apresentao de emendas pelos deputados individuais. Nesse caso,
somente so admitidas as emendas de comisso ou aquelas apoiadas por um quinto dos
deputados ou lderes que representem esse nmero.
As regras regimentais determinam que a discusso seja encerrada quando no h
oradores inscritos, por decurso de prazo ou por deliberao do plenrio. Estratgias de
filibustering, voltadas para a dilatao da fase de discusso da matria, so dificultadas
devido aos baixos requisitos para a apresentao de iniciativas destinadas a suspender os
debates: requerimento de cinco centsimos dos membros da Casa ou lder que represente
esse nmero. Embora sujeito deliberao do plenrio, no se exige maiorias qualificadas
para a aprovao dessas iniciativas.
A fase de votao da matria pode ser iniciada imediatamente aps a discusso ou,
no caso de haver emendas, aps a aprovao dos respectivos pareceres pelas Comisses
competentes. O quorum de presena exigido para se iniciar o processo de votao a
maioria absoluta dos membros da Casa, correspondente a 257 deputados. Dois tipos de
votao so utilizados para a deciso em plenrio: a votao ostensiva, que pode ser
conduzida pelo mtodo simblico ou nominal, e a votao secreta.
A votao simblica30 utilizada para a deciso sobre as proposies em geral, mas,
por meio de requerimento, os deputados podem solicitar a votao nominal direta ou
provocar uma votao nominal, por meio do pedido para verificao de votao. Esse tipo
de pedido pode ser apresentado por seis centsimos de deputados ou lderes que
representem esse nmero quando h divergncia sobre o resultado da votao simblica
precedente. Esse recurso faculta, portanto, aos deputados e lderes alterarem o contexto

29

Com exceo das matrias urgentes, as proposies e os pareceres das comisses que examinaram a
proposio so encaminhados Mesa Diretora e aguardam a sua incluso na Ordem do Dia que, como j
discutido, definida pelo Presidente da Mesa, ouvido o Colgio de Lderes.

23
decisrio, elevando os custos da deciso na medida em que na votao nominal os votos
so visveis (Carey, 2006), com o registro individual e pblico da deciso de voto de cada
parlamentar31. O uso estratgico desse recurso procedimental tem um limite regimental:
entre dois pedidos de verificao de votao deve haver um interstcio de uma hora, a
menos que um novo pedido seja aprovado pelo plenrio. A provocao de votao nominal
pode ser utilizada pelos lderes para testar maiorias antes de decises relevantes ou
dificultar a apresentao desse tipo de pedido para decises com custos mais elevados que
sero votadas na seqncia (Nicolau, 2001). Alm dessas situaes, o processo nominal ,
obrigatoriamente, utilizado nas votaes em que se exige quorum especial propostas de
emenda constitucional e lei complementar.
A votao pelo mtodo secreto imperativa em casos de eleies internas, de
deciso sobre perda de mandato de deputado e em decises congressuais quando se tratar
de apreciao de veto presidencial32. Alm dessas situaes, as regras regimentais
permitem aos deputados converter uma votao em deciso por voto secreto, a pedido de
um dcimo dos deputados ou lderes representando esse nmero.
O contexto estratgico em que as decises finais so tomadas pode, ainda, ser
alterado por outros recursos procedimentais que deputados e, principalmente, os lderes
podem mobilizar em tais circunstncias.
Estratgias voltadas para protelar uma deciso, por pelo menos cinco sesses,
podem ser implementadas atravs do pedido de adiamento da votao. Tambm, como no
adiamento da discusso, somente os lderes, o autor ou o relator da proposio podem
apresentar pedidos desse tipo.
Uma vez em votao, a proposio ou o seu substituto votado no todo e as
emendas so votadas em grupo, de acordo com o parecer das comisses se favorvel ou
contrrio. No entanto, os deputados e lderes podem alterar essa dinmica mediante a

30

Nesse caso usa-se o mtodo simblico tradicional, que requer apenas que o deputado permanea sentado
para votar a favor de determinada proposio e no h registro do voto individual.
31
Na Cmara dos Deputados o processo nominal realizado atravs do sistema eletrnico de votos e a
listagem com os votos nominais e o resultado da votao so publicizados por meio do Dirio da Cmara e
por meio de registro eletrnico disponvel no website da Casa. A manifestao oral do voto pelo parlamentar
utilizada apenas na impossibilidade de uso do sistema eletrnico de votao.
32
Proposta de emenda constitucional (no. 349/2001), tratando da extino do voto secreto em decises da
Cmara, encontra-se na fase de discusso em segundo turno na Cmara dos Deputados.

24
apresentao de requerimentos de destaque, antes de anunciada a votao da matria33.
Entre os destaques, o requerimento para retirar parte da proposio para ser votada
em separado o destaque para votao separada (DVS) - consiste numa das principais
estratgias de bloqueio ou modificao das proposies. Alm de aumentar o nmero de
votaes relativas matria, cabe aos apoiadores da parte destacada garantir o quorum
necessrio para a sua aprovao para que ela volte a integrar o texto principal. nico
destaque para o qual se exige quorum especial para a apresentao de requerimento 10%
dos deputados ou lderes representando esse nmero -, o requerimento de DVS era
dispensado de apreciao pelo Plenrio at 1996, como os demais tipos de requerimentos
de destaque. Devido intensa utilizao desse direito parlamentar, principalmente pelas
oposies, uma nova regra passou a exigir a aprovao do requerimento pelo Plenrio.
Alternativamente, a nova regra introduziu o destaque de bancada: o direito parlamentar
dos partidos com mais de 05 deputados, de requerer at quatro destaques, sendo dispensada
a aprovao do plenrio34. Com essa modificao, o uso estratgico desse recurso
regimental por parte dos deputados individuais teve os seus custos elevados e os lderes
ganharam um recurso adicional, o destaque de bancada, para utilizar nas barganhas
legislativas em plenrio.
Ademais dos procedimentos acima, as decises em plenrio podem ser bloqueadas
pelo recurso obstruo parlamentar. Regimentalmente, a Cmara dos Deputados assegura
aos partidos o direito parlamentar de se declarar em obstruo, no se computando, para
efeito de quorum, a presena dos deputados que assim se posicionarem. Embora se exija
que esse posicionamento decorra de uma deciso da bancada partidria, a regra permite que
essa deciso seja tomada pelos lderes partidrios. Na medida em que provoca o
disappearing quorum, a obstruo ganha importncia estratgica no s para bloquear
decises especficas, mas tambm por favorecer barganhas seqenciais mais abrangentes.
Como demonstra Incio (2006), a obstruo estratgica tem sido utilizada pelos partidos de
oposio, principalmente em presena de oposies numericamente expressivas e capazes

33

Os tipos de destaque previstos so: (a) destaque para votao em separado (DVS): parte da proposio
destacada do projeto global para votao em separado; (b) votao de parte de emenda, subemenda ou partes
destas; (c) tornar parte da proposio ou emenda em um projeto distinto e autnomo em relao matria
original; (d) votao de projeto ou substituto quando a preferncia recair sobre outro projeto apensado e (e)
destaque supressivo, para a retirada, total ou parcialmente, de dispositivo da proposio. RICD, art. 161.

25
de impedir que o quorum de votao seja atingido.
Alm dos fluxos descritos acima, a dinmica do trabalho legislativo na Cmara dos
Deputados afetada, ainda, pelos ritos diferenciados de tramitao de determinadas
iniciativas. Esse o caso das Medidas Provisrias editadas pelo Presidente. Diferentemente
do decreto-lei que vigorou durante o regime militar, a regulamentao da medida provisria
dada pela Constituio 1988 prev a possibilidade de alterao da MP pelos legisladores e
determina prazos para a perda da eficcia legal. At 2001, uma vez editada uma MP tinha
eficcia legal de 30 dias, mas o Presidente se beneficiava da possibilidade de reedit-la
depois de esgotado esse perodo. Embora destinadas a situaes de relevncia e urgncia
que requeiram legislao emergencial, as MPs se converteram em um procedimento
ordinrio utilizado para a implementao da agenda presidencial, na medida em que a
reedio ilimitada permitia ao Executivo legislar, mesmo no havendo apreciao da MP
pelo Legislativo.
Uma mudana constitucional alterou, significativamente, o rito de tramitao das
MPs a partir de 2001. Em primeiro lugar, ao invs da dinmica congressual anterior, a
tramitao tornou-se bicameral, iniciando-se pela Cmara dos Deputados. Em segundo, a
vigncia legal da MP passou a ser de 60 dias, prorrogveis uma nica vez, sendo vetada a
reedio da medida. Em terceiro, a deciso legislativa sobre a MP tornou-se impositiva: se
no houver uma deciso at o 450 dia de tramitao, a medida provisria passa a trancar a
pauta, ou seja, todas as votaes so suspensas at que a mesma seja votada.
Com a vigncia da regra de trancamento da pauta, o processamento da agenda
tornou-se contingencial ao calendrio das MPs, com efeitos sobre a dinmica intercameral
do processo legislativo. Como o prazo para o trancamento da pauta contado a partir da
publicao do MP e a Cmara dos Deputados a casa iniciadora, a obstruo dos trabalhos
passa a depender do volume de MPs editadas e do tempo gasto para a sua apreciao nessa
Casa. Isso impacta diretamente os trabalhos do Senado Federal, pois o prazo contado em
dias de tramitao corridos, na Cmara dos Deputados e, subsequentemente, no Senado.
Logo, o tempo disponvel para a apreciao da MP pelos senadores, depende do tempo que
a Cmara gasta na deliberao da matria, sendo que uma MP pode iniciar a sua tramitao

34

Um destaque para partidos com bancada entre cinco e vinte e quatro deputados e para as bancadas acima
desse nmero acresce-se, at o limite de quatro, um destaque para cada 24 deputados. RICD, art. 162.

26
no Senado j com o trancamento da pauta de votao nessa Casa.
Desconsiderando o ano em que as novas regras entraram em vigor, o nmero de
sesses da Casa com a pauta trancada por MPs superou o das sesses sem trancamento em
quatro sesses legislativas, atingindo, em mdia, 64% das sesses do plenrio realizadas no
perodo.
Tabela 3
Nmero de Sesses ordinrias e extraordinrias da Cmara de Deputados sem e com
trancamento de pauta por Medida Provisria (2001-2006)

Ano

SEM
TRANCAMENTO

Sesso
Ordinria

Sesso
Extraordinria

COM
TRANCAMENTO
Subtotal

Sesso
Ordinria

Sesso
Extraordinria

Subtotal

Total

Nmero mdio
mensal de
trancamentos

2001
64
38
102
1
1
103
2002
11
16
27
35
13
48
75
2003
51
45
96
41
33
74
170
2004
15
26
41
47
57
104
145
2005
15
21
36
70
43
113
149
2006
21
26
47
43
50
93
140
Fonte: Dados fornecidos pelo Centro de Documentao e Informao da Cmara de Deputados CEDI, 2007.
Elaborao prpria.

Como a sesso pode ter a sua pauta de votao trancada por vrias medidas
provisrias, o nmero mdio mensal de trancamentos um indicador importante para
evidenciar a complexidade do desbloqueio da pauta, pois isso requer a votao em
seqncia das MPs que esto trancando a pauta35. O ano em que houve, em mdia, menos
trancamentos de pauta por ms foi 2003, correspondente ao incio de um novo mandato
presidencial. A maior incidncia foi verificada em 2004, com, em mdia, 86,5 trancamentos
de pauta por ms. possvel observar uma mudana no padro de distribuio desses
trancamentos ao longo do perodo analisado: at 2003, verifica-se uma concentrao dos
trancamentos em determinados perodos, em especial, nos meses de abril e maio, sendo que
a partir de 2004, os trancamentos se distribuem de modo mais uniforme ao longo de todo o
ano legislativo.
35

Cabe ressaltar que o nmero de trancamentos no corresponde ao nmero de MPs trancando a pauta, pois
uma mesma medida provisria pode trancar a pauta de votaes por vrios dias. Os dados disponveis esto
sendo organizados para a construo de um indicador mais acurado dessa complexidade, ou seja, o nmero de
dias que uma mesma MP trancou a pauta.

25,3
16,4
86,5
34,5
35,0

27
Esse novo cenrio tem um impacto considervel sobre o padro de interao entre
governo e partidos na Cmara dos Deputados. Embora se possa argumentar que o novo rito
proporcione ao Executivo um controle maior sobre a agenda legislativa, cabe ressaltar que a
exigncia de apreciao das MPs pelos deputados, sob pena de ter os seus trabalhos
paralisados, altera o contexto estratgico em que o Executivo exerce esse controle. Em
primeiro lugar, como afirma Figueiredo (2006), os acordos e as barganhas relacionados
deciso sobre as MPs ganham visibilidade, elevando os custos do processo decisrio.
Segundo, o mecanismo de trancamento de pauta amplia as oportunidades para os partidos
realizarem barganhas seqenciais na medida em que provoca a obstruo em cadeia das
votaes. Como nenhuma outra votao pode ocorrer antes de ultimada a deciso sobre a
MP, a paralisao dos trabalhos aumenta o potencial de chantagem dos partidos nas
negociaes voltadas para desbloquear as votaes. Estratgias protelatrias, por meio de
ausncia de quorum para votao, obstruo parlamentar, etc., podem aumentar o poder de
barganha dos atores pivotais para o destrancamento da pauta.
Direitos parlamentares e recursos institucionais das minorias polticas
No contexto da centralizao decisria e dos poderes de agenda dos lderes
partidrios e do Executivo na arena legislativa, importante ressaltar as condies em que
operam as minorias polticas na Cmara dos Deputados.
O princpio da proporcionalidade partidria confere condies importantes para a
atuao parlamentar da minoria parlamentar na medida em que assegura, de acordo com a
sua expresso numrica, posies estratgicas nas principais instncias decisrias da Casa.
Regimentalmente, a condio institucional de Minoria atribuda ao partido ou bloco
imediatamente inferior Maioria maior bancada de representantes e que expresse
posio oposta dessa Maioria em relao ao governo (RICD, art. 13). Um aspecto
distintivo da organizao interna da Cmara dos Deputados o de atribuir posies
institucionais minoria parlamentar. Essa minoria, seja ocupada pela oposio ou pelo
governo, integra automaticamente a Mesa Diretora, o Colgio de lderes e as comisses
parlamentares, mesmo que no tenha direito a tais cargos pelo critrio da proporcionalidade
partidria36.
36

RICD, art. 8, 3, art. 20 e art. 23.

28
Seja em decorrncia da sua fora parlamentar ou em funo da sua posio
institucional, enquanto minoria parlamentar, a participao das oposies nos principais
rgos decisrios da Casa proporciona condies importantes para a sua atuao
parlamentar (Strom, 1990; Powell, 2000). No que tange s condies informacionais para a
fiscalizao do governo, a relativa correspondncia entre o sistema de comisses da Casa e
o portfolio ministerial proporciona s oposies, alm das oportunidades para influenciar as
decises de poltica setorial, recursos importantes para o acompanhamento das aes
governamentais e responsabilizao das autoridades responsveis37. As 20 comisses
permanentes, em boa medida, apresentam jurisdies similares s reas de atuao
executiva dos ministrios, dispondo o regimento que os campos temticos ou reas de
atividades de cada Comisso Permanente abrangem ainda os rgos e programas
governamentais com eles relacionados e respectivo acompanhamento e fiscalizao
oramentria (RICD, art. 32, pargrafo nico).
Em organizaes legislativas marcadas pela concentrao de poder de agenda nas
mos das lideranas partidrias, os direitos parlamentares individuais propiciam
oportunidades relevantes para a atuao das minorias polticas (Binder, 1997). No caso
brasileiro, o fortalecimento institucional das lideranas partidrias, em boa medida, ocorreu
paralelamente manuteno de um conjunto importante de direitos parlamentares
individuais. Dentre eles, cabe destacar: as iniciativas de proposio legislativa
infraconstitucional, apresentao de emendas Comisso no caso de tramitao
conclusiva e de emenda de plenrio, levantamento de questo de ordem, requerimento de
destaque, requerimento de informao a Ministro de Estado, proposta de audincia pblica
de comisso e requerimento de votao nominal.
Ademais disso, os patamares de apoio exigidos para iniciativas coletivas esto longe
de apontarem para a operao de regras supermajoritrias 38. Conforme apresentado no
37

Qualquer deputado pode requerer informao a Ministro de Estado. Esse requerimento sujeito a despacho
do Presidente da Casa, mediante consulta Mesa Diretora (RICD, art 115, II), cabendo recurso ao Plenrio
em caso de indeferimento. O deputado individualmente tambm pode requerer a convocao de Ministros
perante o Plenrio, sendo a deciso, nesse caso, sujeita a aprovao dessa instncia. A convocao de
Ministro para prestar esclarecimento comisso parlamentar deve ser aprovado por deciso do plenrio da
respectiva comisso (art. 219, 1)
38
Maiorias qualificadas so exigidas para a aprovao de propostas de emenda constitucional (3/5 dos
membros); autorizao para instaurar processo criminal e processos de crime de responsabilidade contra
Presidente, vice-Presidente e Ministro de Estado (2/3 dos membros). O veto presidencial, total ou parcial, a
uma lei aprovada submetido apreciao do Congresso Nacional - sesso conjunta da Cmara dos

29
quadro n0 1, abaixo, direitos parlamentares que so decisivos para a atividade legislativa ou
de fiscalizao requerem iniciativas com patamares relativamente moderados de apoio
parlamentar, embora exijam, em sua maioria, a deliberao do plenrio. A possibilidade de
propor tais iniciativas impacta a dinmica do processo decisrio, ainda que a exigncia de
formar maiorias no plenrio restrinja a capacidade das minorias de influenciar as decises
legislativas por tais meios.

Por exemplo, ao aumentar o nmero de votaes para a

apreciao de requerimentos o ritmo e os custos das decises em plenrio so afetados.


Incio (2006) demonstrou a mobilizao intensa pelas oposies de recursos
procedimentais voltados para alterar o contexto decisrio, de votao simblica para
nominal: em um total de 534 votaes nominais realizadas no perodo entre 1990-2004,
84% delas foram realizadas devido a pedidos de verificao de votao apresentados por
partidos da oposio.
Quadro 1
Direitos parlamentares e patamares de apoio parlamentar exigidos
Direito parlamentar

Patamar de apoio
exigido: (% de
deputados que
devem manifestar
apoio iniciativa)

Requerer encerramento de discusso de projeto no plenrio

Se a deliberao
da iniciativa pelo
plenrio
requerida
Sim

5%
Pedir verificao de votao e realizao de votao nominal

No
6%

Apresentar recurso contra apreciao conclusiva de matrias pelas


comisses
Apresentar recurso, com efeito suspensivo, contra deciso da
Presidncia da Mesa Diretora sobre questo de ordem levantada pelo
deputado.
Requerer a realizao de sesso extraordinria
Emendar matrias no 2. Turno de votao
Solicitar prioridade para proposio legislativa (autor da iniciativa)
Requerer destaque para votao em separado (DVS)
Adiamento, por duas sesses, de discusso e de votao de matria
urgente
Votao pelo mtodo secreto
Solicitar regime de urgncia para apreciao de proposio
Apresentar proposta de emenda constitucional
Requerer criao de Comisso Parlamentar de inqurito

Sim
10%

Sim

Sim
No
Sim
Sim
Sim

1/3

Sim
Sim
Sim
No

Fonte: Regimento Interno da Cmara dos Deputados, atualizado at a Resoluo da Cmara dos Deputados n0
Deputados e do Senado Federal e requer a aprovao por maioria absoluta dos membros de cada Casa, em
votao secreta.

30
45.

Ademais, cabe destacar que direitos parlamentares individuais, de minoria ou


partidrios tm sido utilizados por deputados e lderes partidrios representativos de
minorias e das oposies para mobilizar pblicos desatentos em relao s decises
legislativas e s polticas governamentais (Arnold, 1990), como j observado em relao
aos requerimentos para votao em separado de partes das propostas legislativas com
custos decisrios mais elevados.
Embora se afirme que esses direitos parlamentares individuais e coletivos propiciem
recursos importantes para a atuao parlamentar das minorias polticas e pequenas
bancadas partidrias, isso no implica desconsiderar o contexto estratgico a partir do qual
tais direitos so acionados.
Um exemplo disso a criao de comisso parlamentar de inqurito (CPI). Essa
comisso consiste no principal mecanismo disponvel aos deputados para realizar as
atividades de fiscalizao que lhes competem. Criadas para a apurao de fato determinado
no prazo de 120 dias, prorrogveis por mais 60 dias, uma CPI tem poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais e pode mobilizar diferentes recursos materiais e de
pessoal da Casa para a realizao de seus trabalhos (RICD, art. 35-37). Por determinao
constitucional, a criao de uma CPI um direito de minoria, cuja iniciativa requer apenas
o apoio de 1/3 dos legisladores, podendo funcionar separadamente ou em conjunto com o
Senado39. Desde que atendidas as exigncias regimentais, a criao da CPI automtica,
dispensando a deliberao do plenrio. No caso de deciso contrria do Presidente da Mesa,
com a devoluo do requerimento ao autor, cabe recurso ao Plenrio contra essa deciso.
A despeito de tais salva-guardas regimentais, manobras estratgias podem dificultar
o funcionamento dessas comisses: como somente cinco comisses podem funcionar
simultaneamente, estratgias de saturao desse limite so utilizadas para se evitar a criao
de novas CPIs. Tambm estratgias protelatrias dos lderes partidrios, como a no
indicao dos membros para compor a CPI ou a no concluso das investigaes, tm sido
observadas no perodo ps-constitucional (Figueiredo, 2001)40.
39

O requerimento de criao de CPI como um direito de minoria assegurado no art. 58, 3 da


Constituio.
40
Figueiredo (2001) argumenta que o desempenho das CPIs no perodo ps-constitucional, com baixas taxas
de concluso das investigaes, pode ser associado ao fortalecimento do poder de agenda do Presidente e dos

31

Consideraes finais
Nesse captulo, a discusso buscou identificar os principais traos da organizao
interna da Cmara dos Deputados que traduzem institucionalmente, ao mesmo tempo em
que reforam a prevalncia do componente partidrio na estrutura e na dinmica de
funcionamento dessa Casa.
Inicialmente, o foco recaiu sobre o papel da Cmara no interior de um arranjo de
freios e contrapesos institucionais que combina presidencialismo, multipartidarismo,
bicameralismo, federalismo e representao proporcional. No que tange s interaes entre
os Poderes e seus impactos sobre as decises polticas, destacou-se a centralidade da Casa
no processo legislativo face posio estratgica que ocupa em relao ao processamento
da agenda do principal legislador do pas, o Presidente da Repblica.
A centralizao do processo decisrio e a concentrao dos poderes de agenda nas
mos dos lderes partidrios e do Presidente persistem como elementos decisivos para se
compreender os padres de interao entre os agentes legislativos, emergentes na Cmara
dos Deputados. As estratgias de cooperao dos legisladores com o governo, mediante a
formao recorrente de coalizes de apoio legislativo, apontam para os efeitos da
organizao interna da Casa na redefinio das condies de participao do Executivo na
arena parlamentar. No perodo ps-redemocratizao, a prtica de montagem de governos
de coalizo tem sinalizado para o uso estratgico dos poderes de agenda dos lderes
partidrios e do Presidente em um processo iterativo de negociao acerca das condies de
adeso e reteno do apoio legislativo agenda presidencial. Nessa direo, os incentivos
para a atuao do Legislativo como veto player institucional tm sido mitigados,
endogenamente, pela dinmica do jogo parlamentar.
A despeito da relevncia desses dois atributos da organizao interna da Cmara e
lderes partidrios que permite manobras estratgias importantes para neutralizar tais iniciativas. No perodo
mais recente, os partidos de oposio tm recorrido a um agente externo, o Poder Judicirio, para assegurar o
direito de criao de CPIs. Em abril de 2007, o Supremo Tribunal Federal-STF concedeu mandato de
segurana (MS-26441/DF) impetrado por partidos da oposio contra a Presidncia da Cmara dos Deputados,
que submeteu deliberao do plenrio um recurso de lder partidrio sobre a criao da CPI. Aprovado pelo
plenrio, a deciso resultou no arquivamento da CPI. A deciso do STF anulou essa deciso do Plenrio, pois
segundo o parecer do Ministro-relator a maioria no poderia, sustentando a inobservncia do art. 58, 3, da
CF, e valendo-se de meios regimentais, deslocar, para o Plenrio da Cmara dos Deputados, a deciso final
sobre a efetiva criao da CPI, sob pena de se frustrar o direito da minoria investigao parlamentar
(Boletim do STF, 2007).

32
seus impactos sobre a distribuio de recursos e direitos parlamentares, particularmente em
relao s vantagens estratgicas propiciadas aos lderes dos grandes partidos, buscou-se
destacar as oportunidades abertas s minorias polticas e oposies para o exerccio da
influncia poltica na arena parlamentar. A disponibilidade e a mobilizao efetiva desses
recursos por tais agentes sinalizam para a complexidade do processo de tomada de decises
na Cmara dos Deputados no Brasil.
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33
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