O "regionalismo aberto" da CEPAL e a insero da Amrica Latina na globalizao

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O regionalismo aberto da CEPAL

e a insero da Amrica Latina
na globalizao*
Gentil Corazza**

Professor do Departamento de Economia e do PPGE

da UFRGS. Bolsista do CNPq.

Resumo
A CEPAL sempre considerou as restries externas como o principal problema
para o desenvolvimento da Amrica Latina e props diversos conceitos para
analisar a questo, tais como o esquema centro-periferia na dcada de 50, a
teoria da dependncia na dcada de 70 e a integrao regional nos anos 80.
Todas essas propostas contemplavam, de uma forma ou de outra, a especificidade
do desenvolvimento latino-americano, medidas de proteo externa e polticas
de desenvolvimento. Mas, nos anos 90, a CEPAL props o conceito de
regionalismo aberto, que parece significar uma ruptura com o seu pensamento
histrico. O objetivo principal do presente texto fazer uma anlise crtica deste
ltimo conceito da CEPAL em comparao com os conceitos anteriores sobre a
insero internacional da Amrica Latina, especialmente no contexto atual de
globalizao.

Palavras-chave
CEPAL; Mercosul; regionalismo aberto.

Abstract
The Latin American Economic Commission (CEPAL) has always considered
external restrictions as the main problem for Latin America development. Therefore,
in order to analyze this issue, this organization has proposed the concepts of
* A elaborao final deste texto contou com a colaborao da bolsista do PIBIC-CNPQ
Ana Paula Ebeling.
Artigo recebido em 15 jul. 2005.
** E-mail: gentil@ufrgs.br

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centre-periphery scheme in the 1950s, dependence theory in the 1970s and

regional integration in the 1980s. Disregarding protection measures and
development policies in the context of globalization, Cepal has created the concept
of open regionalism. Its principal aim is to promote the openness of regional
economies to external competition. The main purpos e of this paper is to
analyze the concept of open regionalism, its continuity and the rupture with
earlier concepts created by Cepal to analyze the international restrictions of
Latin American development countries.

Key words
CEPAL; Mercosul; open regionalism.

Classificao JEL:

N40.

1 - Introduo
O conceito de regionalismo aberto foi elaborado pela CEPAL no decorrer
da dcada de 90 do sculo passado, para pensar a insero da Amrica Latina
no processo de globalizao da economia mundial. Na dcada de 50, quando a
economia internacional passava por um grande processo de crescimento e era
regulada pelas normas de Bretton Woods, a CEPAL formulou o esquema centroperiferia, para analisar a insero da Amrica Latina naquele contexto
internacional. Nos anos 70, numa situao de crise tanto da economia
internacional como das regras de Bretton Woods, o mesmo processo de insero
foi analisado a partir da teoria da dependncia. Nos anos 80, reavivaram-se a
teoria e o processo de integrao regional, como forma de promover tanto o
desenvolvimento como a insero internacional da Amrica Latina. Analisar em
que medida o conceito de regionalismo aberto representa uma atualizao e
em que medida representa uma ruptura com o passado terico da CEPAL constitui
o objetivo central deste texto.
Com efeito, o pensamento da CEPAL ao longo dos seus mais de 50 anos,
alm de conter elementos importantes de uma viso geral do desenvolvimento
capitalista, representa, sobretudo, uma viso estrutural do desenvolvimento latino-americano. A CEPAL no se prope a elaborar uma teoria geral do
desenvolvimento capitalista, mas o que se poderia chamar de uma teoria aplicada
das condies especficas do subdesenvolvimento da Amrica Latina. Mais
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precisamente, ela se tem dedicado a pensar o problema do subdesenvolvimento

latino-americano e a forma de super-lo, a partir de uma crtica ao enfoque
neoclssico e da elaborao de seu prprio pensamento histrico estrutural de
inspirao clssica e keynesiana.
Essa teoria aplicada da CEPAL se caracteriza por alguns traos bsicos,
tais como: um enfoque histrico-estruturalista, baseado na idia da relao centro-periferia, uma anlise da insero internacional da Amrica Latina, uma anlise
dos condicionantes estruturais internos do crescimento, representada, sobretudo,
pela teoria da dependncia, uma idia sobre a integrao regional e, finalmente,
a anlise das possibilidades de mudana atravs da ao estatal.
Dentre tais elementos, uma preocupao histrica da CEPAL sempre foi
analisar as restries externas ao desenvolvimento das economias latino-americanas. Nessa perspectiva, nos anos 50, tais restries foram pensadas a
partir do esquema centro-periferia, viso esta j formulada no Estudio de 1949.
No final dos anos 60 e especialmente nos anos 70, o pensamento da CEPAL
relativo questo externa tornou-se mais complexo, ao incorporar variveis
sociolgicas e polticas internas, as quais estavam representadas na teoria da
dependncia. Essa evoluo acentuou pelo menos duas coisas importantes no
pensamento original da CEPAL: primeiro, que o desenvolvimento latino-americano
no sofria apenas restries econmicas, mas tambm sociolgicas e polticas;
e, segundo, que tais restries no eram apenas externas, mas tambm internas.
Ou seja, a questo do subdesenvolvimento no era somente um problema
econmico, mas um problema poltico. Uma outra forma de analisar as relaes
externas, que sempre esteve presente no pensamento da CEPAL, mas que se
fortaleceu principalmente nos anos 80 e 90, foi o processo de integrao atravs
de acordos e da formao de blocos regionais, como foi especialmente o caso
do Mercosul. Finalmente, na metade dos anos 90, o conceito de regionalismo
aberto, alm de pretender colocar-se na esteira evolutiva do pensamento histrico
estruturalista da CEPAL, certamente introduziu rupturas, ao se inspirar nas novas
verses do pensamento neoclssico, sempre criticado historicamente pela prpria
CEPAL.
Analisar este ltimo conceito de regionalismo aberto no contexto da
evoluo histrica do pensamento da CEPAL sobre a insero da Amrica Latina
na economia internacional, e especialmente no processo de globalizao,
constitui o objetivo central do presente texto. Em que medida o regionalismo
aberto significa uma atualizao do pensamento histrico da CEPAL face s
mudanas provocadas pela globalizao e em que medida esse conceito,
hbrido e contraditrio em seus prprios termos, representa uma ruptura com o
passado terico da mesma CEPAL? Essa a pergunta bsica que o texto procura
responder.

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Depois desta Introduo, so analisados, ainda, os seguintes tpicos: a

viso centro-periferia, a teoria da dependncia, a teoria da integrao regional e
o conceito de regionalismo aberto. Como concluso, procura-se fazer uma
sntese comparativa entre esses diferentes conceitos propostos pela CEPAL,
para analisar as restries externas ao desenvolvimento da Amrica Latina.

2 - A viso centro-periferia
Prebish j utilizava a expresso pases perifricos antes da criao da
CEPAL, ao analisar as crises cclicas dos anos 30 e seus efeitos inflacionrios
sobre as economias da regio. O esquema centro-periferia representa uma viso
ampla do processo de desenvolvimento latino-americano, cujo ponto de partida
a crtica teoria neoclssica do comrcio internacional, em especial teoria
das vantagens comparativas de Ricardo e seus posteriores desdobramentos
neoclssicos. Com efeito, para Ricardo, o aprofundamento da especializao
deveria provocar uma difuso homognea dos benefcios do progresso tcnico
da Revoluo Industrial a todos os pases que se enquadrassem nesse esquema
de especializao de suas economias. Prebish, no entanto, sustenta que as
relaes econmicas entre o centro e a periferia, ao contrrio do que previam as
teorias clssica e neoclssica do comrcio internacional, tendem a reproduzir
as condies de subdesenvolvimento e a aumentar, em vez de diminuir, o fosso
que separa os pases desenvolvidos do centro e os pases subdesenvolvidos
da periferia. A mo invisvel do mercado, em vez de promover a difuso universal
dos benefcios do progresso tcnico, aumenta ainda mais as distores e
assimetrias entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
A CEPAL, j no seu manifesto de criao, em 1949, criticava esses
pressupostos e centrava sua anlise no papel do progresso tcnico para o
crescimento econmico, como j haviam feito Marx e Schumpeter, tema que os
modelos neoclssico e neokeynesiano de crescimento ignoravam ou colocavam
em segundo plano.
Enquanto a industrializao espontnea era saudada pela teoria neoclssica
como um acontecimento de grande significado na histria da difuso mundial do
progresso tcnico, a CEPAL lanava srias dvidas sobre sua possibilidade, em
virtude das estruturas econmicas e institucionais subdesenvolvidas da periferia.
Assim, de acordo com essa viso cepalina, a causa bsica do
subdesenvolvimento latino-americano reside na forma de insero da Amrica
Latina na economia mundial, a qual estabelece uma articulao estrutural entre
os pases do centro hegemnico, ativos e beneficirios do progresso, e os pases

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da periferia, que sofrem passivamente os efeitos de uma determinada e histrica

diviso internacional do trabalho que favorece o centro.
Filippo (1998, p. 3) ressalta o papel do progresso tcnico para a viso
centro-periferia afirmando que:
Na definio do sistema centro-periferia, tal como este se apresentava
no final dos anos quarenta, o trao original do Estudio foi tomar como
ponto de partida o progresso tcnico e combinar analiticamente as
assimetrias setoriais inerentes ao desenvolvimento econmico do
perodo, com as posies centrais e perifricas na economia mundial.
Ao aplicar as assimetrias setoriais daquele processo de
desenvolvimento ao plano internacional, nasce efetivamente o
sistema centro-periferia na verso examinada pelo Estudio.
O esquema centro-periferia expressa, assim, uma viso estrutural em que,
a partir de situaes desiguais, os mecanismos econmicos das trocas impedem
o desenvolvimento da periferia e acentuam a desigualdade em relao aos pases
centrais. O tema central reside na desigual distribuio dos incrementos de
produtividade decorrentes do progresso tcnico, pois a estrutura econmica da
periferia no permite apropriar-se, atravs do comrcio, dos ganhos de
produtividade gerados no centro. Isso ocorre porque a estrutura econmica e
institucional subdesenvolvida, herdada do perodo agrrio-exportador, est
voltada para fora e se mostra incapaz de absorver o progresso tcnico e os
incrementos de produtividade gerados por ele nas economias centrais.
Dentro do esquema centro-periferia, para a CEPAL, a capacidade de organizao
poltica de trabalhadores e empresrios dos pases centrais impede que os frutos
do maior progresso tcnico ali alcanado sejam compartilhados com as
economias latino-americanas, atravs da queda dos preos dos produtos
industriais. E no se trata apenas de os ganhos de produtividade gerados no
centro no serem repassados para a periferia, pois inclusive os pases perifricos
cedem uma parte dos incrementos de sua prpria produtividade aos pases
centrais, devido ao fato de que a expanso demogrfica deprime os salrios na
periferia, rebaixando os preos relativos de seus produtos primrios em relao
aos preos dos produtos industriais produzidos no centro. Como se viu, o resultado
dessa assimetria se manifestava na permanente e progressiva deteriorao das
relaes de troca entre os produtos primrios da periferia e os produtos industriais
do centro.
Face a essa situao, a CEPAL procurava promover a transio entre uma
economia voltada para fora e um crescimento voltado para dentro atravs da
industrializao. Ou seja, para superar a condio de subdesenvolvimento, seria
necessrio alterar a diviso internacional do trabalho, em que os pases perifricos
se especializavam na produo primria, enquanto os pases centrais, em

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produtos industriais. Com base nessa viso, a CEPAL definiu o processo de

industrializao pela via da substituio de importaes como forma de promover
o desenvolvimento latino-americano.
Como afirma Bielschowsky (1998, p. 3), a oposio entre periferia e centro
desempenhou um duplo papel analtico, a saber: primeiro, serviu de base para
afirmar a existncia de um padro especfico de insero da Amrica Latina na
economia mundial como periferia, produtora de bens e servios para uma
demanda internacional pouco dinmica, mas que importava bens e servios
para uma demanda interna em rpida expanso, que assimilava padres de
consumo e tecnologias inadequadas para a disponibilidade de recursos e o nvel
de renda da periferia; segundo, disseminou a idia de que a estrutura
socioeconmica perifrica determina um modo singular de industrializar, introduzir
o progresso tcnico e crescer, bem como um modo peculiar de absorver a fora
de trabalho e distribuir a renda. Assim, em decorrncia de um tipo de insero
internacional, os processos de crescimento, emprego e distribuio da renda na
periferia latino-americana seriam distintos dos que ocorriam nos pases centrais.
Finalmente, importante ressaltar que, nesse contexto, a CEPAL acreditava
na possibilidade de alterar os mecanismos econmicos e estruturais que
geravam o subdesenvolvimento da periferia latino-americana atravs de uma
ao consciente e planejada do Estado, e, dessa forma, ser alcanado um
desenvolvimento nacional autnomo. Como se ver, posteriormente, nos anos
90, essa viso da CEPAL se alterou profundamente, com a proposta de
regionalismo aberto. Contudo essa mudana passou por uma fase intermediria,
com a teoria da dependncia, na dcada de 70, apresentada a seguir.

3 - A dependncia externa interiorizada

Embora a idia de dependncia, em suas vrias formas comercial,
financeira e tecnolgica , estivesse presente na teoria cepalina desde seu
incio, a teoria da dependncia propriamente dita s foi formulada na dcada de
70, com o trabalho de Cardoso e Faletto (1974).
O texto de Cardoso e Faletto representa, dentre outros aspectos, uma
reao terica tese de que se estava gestando na regio uma burguesia
nacionalista, com vocao hegemnica, potencialmente comprometida com um
padro de desenvolvimento nacional autnomo. No entanto, como se ver, o
aspecto central dessa teoria consiste em mostrar como uma parcela importante
das burguesias nacionais latino-americanas representava justamente o elo que
internalizava a dependncia externa.

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Assim, a teoria da dependncia introduz uma inovao metodolgica

importante, ao vincular o processo de crescimento latino-americano com o
comportamento das classes sociais e com as estruturas de poder dos pases
da regio, ou seja, entre as estruturas internas e o poder econmico e poltico no
resto do mundo. Enquanto a viso estrutural centro-periferia destaca os
mecanismos econmicos de comrcio, a teoria da dependncia ressalta que a
especificidade histrica da situao de subdesenvolvimento reside na relao
entre as sociedades perifricas e as centrais e no apenas nas relaes
econmicas e comerciais entre o centro e a periferia.
Conforme afirma Cardoso (1984, p. 2), enquanto, nos anos 50, os estudos
da CEPAL insistiam sobretudo na dependncia externa das economias latino-americanas dependncia esta que se expressava fundamentalmente na
deteriorao dos termos de troca entre centro e periferia , na metade dos anos
60, surgiu um novo argumento para o problema do subdesenvolvimento, o qual
se centrava no fenmeno da dependncia, considerado como um trao especfico
das economias subdesenvolvidas.
Porm a novidade desse ponto de vista no consistia apenas em sublinhar
a dependncia externa, mas, sim, a existncia de relaes estruturais e globais
ligando as situaes perifricas ao centro do sistema. A teoria da dependncia
tratava de evidenciar a articulao que solda os interesses das economias centrais
e das classes que as apoiam aos interesses das classes dominantes dos pases
subdesenvolvidos. Essa articulao estrutural e global que liga o centro periferia
no se alimentava apenas pelos canais do mercado internacional, mas penetrava
a sociedade inteira, solidarizando classes e grupos sociais, estrangeiros e
nacionais, cujas alianas polticas se davam mesmo no interior do Estado. Embora
os estudiosos da CEPAL no ignorassem que o desenvolvimento capitalista
implicava uma relao de explorao de classes, a abordagem da dependncia
rompeu com a anlise tradicional da CEPAL, que concebia o desenvolvimento
apenas como um processo de redefinio da posio de cada pas na diviso
internacional do trabalho. A anlise da dependncia considerava o Estado-nao
como uma instncia poltico-econmica no nvel da qual se expressam as
relaes de classe. E, assim, a (...) relao entre o exterior (o imperialismo) e o
interior (a nao) j aparecia nas anlises da dependncia mediatizada pelos
conflitos de classe. Tambm a questo do desenvolvimento j no era mais
somente uma questo econmica, ela se tornava uma questo poltica (Cardoso,
1984, p. 13).
O fundamento dessa nova abordagem do problema do desenvolvimento
residia em que, a partir da metade dos anos 50, no contexto de uma nova
dinmica capitalista internacional, se processava uma nova diviso internacional
do trabalho, impulsionada pelas empresas multinacionais, pelas quais se

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processava uma internacionalizao da produo capitalista. Dessa forma, a

(...) fronteira entre os mercados interno e externo se redefinia de um s golpe:
antes, considerado um obstculo industrializao, agora, o imperialismo tornava-se o motor de um certo tipo de desenvolvimento industrial (Cardoso, 1984, p.
14). Dessa forma, dependncia e desenvolvimento podiam se dar ao mesmo
tempo. Jamais vimos contradio entre desenvolvimento e dependncia, afirmou
Cardoso (2003) num pronunciamento recente na CEPAL.
A anlise da dependncia, contudo, contempla a possibilidade tanto de
perpetuao de sempre novas formas de dependncia, como a de autonomia
nacional. Mas a autonomia nacional s possvel na medida em que os
interesses das classes populares tambm forem contemplados, pois, sem eles,
as classes dominantes tendero a perpetuar o desenvolvimento dependente.1
Dessa forma, o subdesenvolvimento dava mostras de perpetuar-se, apesar
do crescimento que a industrializao pudesse provocar. Com a teoria da
dependncia, mudou a viso de insero internacional da Amrica Latina e a
prpria concepo de desenvolvimento. Trata-se de uma nova forma de insero,
cujos obstculos no so apenas externos, mas foram parcialmente interiorizados.
Isso implica uma viso mais complexa das relaes entre as economias nacionais
e o capitalismo mundial. Com efeito, o contexto internacional dos anos 70, quando
a teoria da dependncia foi formulada, era muito diferente do contexto dos anos
50, quando foi concebido o esquema centro-periferia. Mudou tambm a concepo
de desenvolvimento para os pases perifricos, pois no se trata mais de
desenvolvimento nacional autnomo, mas de desenvolvimento nacional
dependente, uma vez que, como j se afirmou, dependncia e desenvolvimento
podiam ocorrer ao mesmo tempo.
No entanto, a questo do desenvolvimento autnomo e do desenvolvimento
dependente permanece confusa no mbito do livro de Cardoso e Faletto (1974),

A teoria da dependncia teve distintas expresses no contexto da CEPAL, dentre as quais

cabe destacar pelo menos duas. Primeiro, a marxista de Gunder Frank (1976), para o qual
a industrializao da Amrica Latina era apenas uma nova verso da explorao secular
imposta pelo imperialismo aos trabalhadores da regio subdesenvolvida em aliana com a
elite local. O processo de acumulao na periferia dependente era indissocivel da expanso capitalista internacional e do imperialismo e constitua parte de um outro processo que
s enriquecia os pases desenvolvidos e a elite dominante local. Depois, a interpretao de
Sunkel (1970), para o qual, no mundo, havia uma s economia capitalista, em que tanto os
padres tecnolgicos como os de consumo estavam totalmente integrados, sobretudo
atravs da expanso mundial das empresas transnacionais. Mais ainda, o avano desse
modelo mundial de acumulao tinha efeitos sociais internos perversos, marginalizando no
s os pobres, mas segmentos expressivos da sociedade. Ou seja, para ele, a industrializao no eliminaria a dependncia, mas apenas alteraria sua forma, inclusive a agravando,
passando da dependncia comercial para a tecnolgica e para a financeira.

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pois, para eles, a dependncia tem um carter histrico e poltico e, portanto,

seria reversvel; eles ainda admitem a autonomia possvel da histria nacional,
na medida em que os vnculos estruturais da dependncia se podem perpetuar,
se transformar ou se romper. Sua concluso que as condies de dependncia
dependem mais do jogo do poder e que o curso concreto da histria depende
no de previses tericas, mas da ao coletiva motivada por vontades polticas
que tornem factvel o que estruturalmente apenas possvel.

4 - Integrao regional e insero

internacional
O ideal integracionista dos pases da Amrica Latina nasceu juntamente
com o processo de independncia desses pases. Simon Bolivar, o libertador
das Amricas, j pensava na unio poltica e econmica como mecanismo de
defesa dos interesses comuns dos pases latino-americanos e forma de
fortalecimento contra os interesses das metrpoles europias. Mas, na prtica,
o processo de integrao regional ficou sempre um ideal distante, por falta de
vontade poltica e de condies objetivas para superar a herana histrica
marcada por guerras, conflitos e divergncias polticas, que levaram os pases
da regio a se isolarem uns em relao aos outros.
No entanto, a criao da CEPAL, em 1949, representou um passo importante
no longo caminho da integrao, pois ela sempre procurou estimular a integrao
latino-americana. J na dcada de 50, Ral Prebisch iniciou um processo de
unio econmica e comercial entre os pases latino-americanos, com o objetivo
de promover o desenvolvimento regional. Depois, dentro desse esprito de
integrao da CEPAL, surgiram inmeras tentativas de integrao ao longo dos
anos 60 e 70, algumas de carter mais abrangente, como Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) em 1960, o Sistema Econmico Latino-Americano (SELA) em 1975 e a Associao Latino-Americana de Integrao
(ALADI) em 1980, outras envolvendo grupos menores de pases da regio, como
foi o caso do Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), criado em 1960, o
Grupo Andino, em 1969, a Caribean Community (Caricom), em 1973, e, finalmente,
o Mercosul, criado em 1991.
O objetivo deste tpico analisar a evoluo da idia de insero
internacional contida nas propostas de integrao regional, especialmente a
concepo embutida na proposta de criao do Mercosul em oposio ao conceito
de regionalismo aberto da CEPAL. Para tanto, utiliza-se a classificao feita
por Almeida (1993, p. 14), que confronta dois modelos de insero internacional:

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o modelo norte-americano, que ele denomina internacionalista liberal ou livre

cambista, e o modelo europeu, que o autor chama de integracionista ou
tendencialmente comunitrio. Assim, enquanto o primeiro postula uma abertura
indiscriminada da Amrica Latina atravs do desmonte acelerado dos
mecanismos de proteo, com estrito apego s chamadas foras livres do
mercado, o segundo busca uma insero competitiva, apoiada na integrao
regional. Com as devidas ressalvas, procura-se associar a viso de insero
internacional contida no conceito de regionalismo aberto ao modelo norte-americano e a viso de insero do Mercosul ao modelo europeu.

4.1 - A insero internacional proposta pelo

Mercosul
O Mercosul , sobretudo, um projeto de integrao comercial entre os quatro
pases que o compem, mas, em sua concepo e em seus objetivos, ele
tambm define uma forma de insero internacional. Criado oficialmente pelo
Tratado de Assuno, em 1991, e reafirmado pelo Protocolo de Ouro Preto, em
1994, o Mercosul no foi a primeira tentativa de integrao dos pases da Amrica
Latina, ao contrrio, ele se coloca na sucesso de um lento e tortuoso processo
de integrao dos pases latino-americanos, mas representa avanos histricos
considerveis na concretizao do ideal integracionista.
A pergunta que se faz e se procura responder a seguinte: qual o modelo
de insero internacional contido na proposta de integrao regional do Mercosul?
Ele se aproxima mais do modelo europeu ou do modelo norte-americano de
integrao?
O prembulo do Tratado de Assuno, que criou oficialmente o Mercosul,
afirma que a integrao promovida por esse mercado vista formalmente como
uma resposta adequada ao objetivo de se alcanar uma tambm adequada
insero internacional para os pases-membros face evoluo dos
acontecimentos internacionais, especialmente a formao de grandes espaos
econmicos. Pelo disposto no seu artigo 1, os pases-membros comprometem-se a promover a livre circulao de bens e fatores produtivos, bem como o
estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica
comercial comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados
e a coordenao de posies em foros econmicos e comerciais regionais e
internacionais.
Nessa perspectiva, os formuladores da estratgia de integrao do Mercosul
entendem que a ampliao das atuais dimenses de seus mercados nacionais,

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atravs da integrao, constitui condio fundamental para acelerar seus

processos de desenvolvimento econmico com justia social, e os signatrios
reafirmam sua vontade poltica de promover o desenvolvimento atravs da
integrao regional.
J no artigo 4, fica estabelecido que, em relao a terceiros pases, os
Estados-partes asseguraro condies eqitativas de comrcio e, para tal fim,
procuraro inibir importaes cujos preos estejam influenciados por subsdios,
dumping e qualquer outra prtica desleal. Nessa perspectiva de integrar para
fortalecer uma posio conjunta de insero e competitividade internacional,
Almeida (1993, p. 15) entende que o processo de integrao do Mercosul constitui
uma estratgia geopoltica dos pases que o integram no contexto internacional.
Assim, parece claro, pelas citaes acima, que o processo de integrao
regional do Mercosul se orienta por dois movimentos: primeiro, a liberalizao
do comrcio interno, com o objetivo especfico de expandir os mercados nacionais
de cada pas, promover uma certa especializao atravs da complementao
dos diferentes setores da economia, da reduo dos custos de produo e dos
ganhos de economia de escala, e, em segundo lugar, o estabelecimento de um
grau de proteo externa e o aumento da competitividade internacional dos pases
integrantes do bloco econmico. Ou seja, como salienta Faria (1993, p. 27), de
um lado, procura-se criar estmulos internos e, de outro, os necessrios meios
de proteo externa, especialmente atravs de uma tarifa externa comum e de
posies externas tambm comuns, o que aumenta, por certo, o poder de
barganha dos pases-membros face concorrncia internacional.

4.2 - A insero internacional proposta pelo

regionalismo aberto
O que o regionalismo aberto? A dificuldade em definir esse conceito
surge da prpria contradio contida em seus termos, pois, de um lado,
regionalismo est associado a um certo espao, delimitado por fronteiras,
peculiaridades e interesses prprios, e, de outro, aberto indica o contrrio, que
no existem restries, fronteiras, nem interesses especficos a serem protegidos.
A CEPAL (1994) define o regionalismo aberto como
(...) um processo de crescente interdependncia no nvel regional,
promovida por acordos preferenciais de integrao e por outras
polticas, num contexto de liberalizao e desregulao capaz de
fortalecer a competitividade dos pases da regio e, na medida do
possvel, constituir a formao de blocos para uma economia
internacional mais aberta e transparente.
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Com efeito, o regionalismo aberto procura conciliar dois fenmenos: a

crescente interdependncia regional resultante dos acordos preferenciais e a
tendncia do mercado em promover a liberalizao comercial. Ele quer conciliar
as polticas de integrao regional com as polticas que visem promover a
competitividade internacional. Ou, ainda, procura combinar a liberalizao
comercial entre os parceiros do bloco regional com polticas de liberalizao
em relao a terceiros pases, ou seja, como acentuam seus autores, num
contexto de regionalismo aberto, os acordos de integrao podem servir como
mecanismo para a adoo das regras internacionais.
Assim, por um lado, o regionalismo aberto inspira-se em pontos importantes
da viso estruturalista da CEPAL dos anos 50 e, por outro, nas teorias do novo
regionalismo, de matiz neoclssica. O novo regionalismo no v a integrao
regional como um obstculo, mas como uma etapa no processo de liberalizao,
pois a integrao regional mais vivel que a proposta utpica da plena liberdade
comercial. Os acordos regionais, embora limitem o multilateralismo, merecem
ser apoiados como a segunda melhor opo. O regionalismo aberto v o mercado
comum latino-americano como meio de superar o modelo de industrializao
atravs da substituio de importaes, de diversificar a estrutura produtiva e
de diminuir a vulnerabilidade externa.
Essa contradio fica mais clara, quando se observa que, por um lado, o
regionalismo aberto privilegia a abertura das economias regionais, recorrendo
s exigncias do mercado, inspiradas nas teorias do novo regionalismo
neoclssico, que prega a abertura das economias, e, por outro, utiliza termos
caros tradio histrico-estruturalista da CEPAL dos anos 50 a 70. Ele acentua
os efeitos positivos da abertura, sem preocupao em estabelecer qualquer
proteo, como pregava o velho estruturalismo cepalino. Dessa forma, atravs
desse novo conceito, a CEPAL apresenta uma nova proposta de insero
internacional para os pases da Amrica Latina, que difere, em pontos essenciais,
das concepes anteriores.
No novo cenrio mundial globalizado, com alta mobilidade de capital, o que
no era suposto na viso centro-periferia, j no so mais as fronteiras nacionais
que delimitam a distribuio dos ganhos de produtividade, mas esta se processa
a partir de um novo centro (o mercado internacional) e de uma nova periferia (os
excludos, pases e grupos sociais), como bem acentua Mallon (1998, p. 2): (...)
o centro da economia mundial foi transferido das grandes potncias industriais
para o mercado global de capital, e a maior parte das Naes-Estados se encontra
agora na periferia.
Assim, no se trata mais de promover a industrializao pela substituio
de importaes, mas de fomentar as exportaes e conquistar acesso amplo a
mercados altamente dinmicos e competitivos. Por isso, os acordos de integrao

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regional devem no s ser compatveis com o objetivo do persistente incremento

da competitividade internacional, mas inclusive um instrumento para atingir
esse objetivo. A integrao regional no constitui mais um objetivo prprio, mas
apenas um meio para se construir uma futura economia internacional livre de
protecionismo e de barreiras para a troca de bens e servios. Por isso, a integrao
regional deve ser compatvel com uma ordem econmica internacional mais
aberta e transparente. Nesse sentido, no discriminar o comrcio com terceiros
pases constitui uma preocupao constante e central dos formuladores do
regionalismo aberto.
O tema da competitividade e da abertura central para essa nova proposta
de insero internacional guiada pelas exigncias do mercado. O regionalismo
aberto prope medidas ativas para completar o mercado, tornando o mercado
regional mais amplo e mais competitivo internacionalmente. Insiste numa
liberalizao ampla e profunda, embora admita um certo nvel de proteo externa,
atravs de uma tarifa externa comum.
Para se entender melhor a natureza da proposta da CEPAL, necessrio
explicitar as razes tericas do novo conceito por ela proposto, como faz Saludjian
(2004, p. 246):
A teoria do crescimento endgeno e a nova economia geogrfica
influenciaram as abordagens neo-estruturalistas sobre a Transformao
Produtiva com Eqidade e a integrao regional. J sublinhamos que
o choque entre esses dois corpos tericos no era gratuito e que uma
incompatibilidade entre os fins e os meios colocava a abordagem
neo-estruturalista da CEPAL em contradio com os preceitos
herdados dos fundadores da abordagem histrico-estruturalista.
No se deve esquecer tambm que o regionalismo aberto foi proposto
como uma nova forma de insero internacional, com o objetivo de promover o
crescimento econmico com eqidade social, e como um meio de proteo
contra a concorrncia externa. Mas, como acentua Saludjian (2004, p. 247), os
elementos tericos que fundamentam a proposta de regionalismo aberto, bem
como os resultados conquistados em termos macroeconmicos e de insero
internacional, reforam as contradies entre os fins pretendidos e os meios
empregados. Ou seja, o tipo de insero liberal proposto pela CEPAL, nos anos
90, teve como resultado um crescimento econmico instvel, uma piora na
eqidade social e uma maior vulnerabilidade externa, em grande parte decorrente
da forma liberal de insero internacional defendida pela mesma. Saludjian (2004,
p. 255) acentua esse aspecto:
As polticas de insero na economia mundial dos anos 1980-1990
privilegiaram o desenvolvimento das exportaes (desenvolvimento
para fora), deixando praticamente o mercado interno e as populaes

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nas mos dos grandes grupos nacionais e das empresas

multinacionais, sem uma interveno do Estado.
Na prtica, o regionalismo aberto promoveu a abertura, a liberalizao, a
privatizao, as reformas estruturais de cunho liberalizante e as polticas
macroeconmicas propostas pelo Consenso de Washington e implementadas
na Amrica Latina, nos anos 90. Assim, pode-se dizer que a CEPAL adotou um
discurso liberal tingido por teses estruturalistas.
Uma viso crtica dessa proposta e dos seus resultados indica que a teoria
da integrao regional precisa ir alm da lgica do mercado e ser, ao mesmo
tempo, uma poltica de desenvolvimento, o que exige redefinir claramente o
papel do Estado. Com efeito, a CEPAL prope uma nova forma de atuao do
Estado, diferente da que prevaleceu no passado. Ela prope modificar o estilo
de interveno estatal, visando (...) aumentar seu impacto positivo sobre a
eficincia e eficcia do sistema econmico em seu conjunto (Cepal, 1990, p.
78). Assim, o papel do Estado mudou radicalmente na concepo de regionalismo
aberto, quando comparado com seu papel definido nos marcos do velho
estruturalismo cepalino, pois, agora, esse papel fica reduzido promoo mais
eficiente da competitividade internacional, como dizem os novos tericos da
CEPAL. O governo tem o papel de gerar estruturas flexveis de coordenao dos
negcios que facilitem a transferncia de tecnologia, a criao de redes de
informao e abertura de canais para o dilogo, a reflexo e a construo de
consensos e a mobilizao de recursos de apoio. Cabe-lhe, ainda, promover a
cooperao entre o setor pblico e o setor privado e preencher algumas
exigncias sistmicas para a competitividade, ou, ainda, corrigir distores de
mercado.
Como se viu, para a CEPAL, o Estado perdeu seu papel estratgico de
promover o desenvolvimento. No contexto da globalizao e do regionalismo
aberto, cabe-lhe apenas um papel de coadjuvante do mercado.

5 - Concluso: uma anlise comparativa

Esta anlise comparativa visa ressaltar os pontos centrais, a continuidade
e a diferena ou mesmo a ruptura na linha do pensamento histrico da CEPAL
sobre a insero internacional e as restries ao desenvolvimento da Amrica
Latina.
Inicialmente, nos anos 50 e 60, quando a CEPAL analisou as relaes
internacionais da Amrica Latina como relaes entre um centro desenvolvido e
uma periferia subdesenvolvida, a restrio ao desenvolvimento da periferia era
de natureza essencialmente econmica e externa, embora tenha sido assinalada,
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tambm, a restrio externa, representada pela incapacidade de a estrutura

econmica da regio absorver o progresso tcnico difundido pelo centro. Eram
os mecanismos econmicos da diviso internacional do trabalho e do comrcio
internacional que impediam a transferncia do progresso tcnico e os ganhos de
produtividade para a periferia. Mas, para a CEPAL, esses mecanismos de mercado
poderiam ser alterados atravs de uma deciso poltica de promover a
industrializao. A CEPAL no acreditava que os mecanismos de mercado por
si mesmos pudessem reverter a situao de subdesenvolvimento da periferia.
Por isso, o Estado deveria assumir um papel estratgico central, tanto atravs
do planejamento e da coordenao econmica como pela ao direta de
financiamento e da construo da infra-estrutura pelas empresas estatais. A
ideologia desenvolvimentista acreditava no s na possibilidade de alterar os
mecanismos econmicos, mas tambm na de se alcanar um desenvolvimento
nacional autnomo.
Nos anos 70, a teoria da dependncia introduziu mudanas importantes na
forma de conceber as restries externas, bem como na possibilidade de alter-las. Para ela, primeiro, as restries ao desenvolvimento no eram mais
puramente econmicas, nem somente externas, uma vez que eram mediadas
pelos interesses e pela ao das elites polticas internas, que politizavam e
interiorizavam as restries externas. Embora o Estado ainda conserve um papel
relevante, a teoria da dependncia contraditria em relao aos seus resultados.
Por um lado, ela parece conformar-se com um desenvolvimento nacional no
mais autnomo, mas dependente e associado, em que desenvolvimento e
dependncia podem ocorrer ao mesmo tempo, e, por outro, como a dependncia
estrutural de natureza histrica e poltica, ela seria tambm reversvel, o que
permitiria um desenvolvimento autnomo. De acordo com os postulados dessa
teoria, os mecanismos estruturais de dependncia poderiam tanto perpetuar-se
como serem alterados atravs da atuao poltica.
As propostas de integrao regional defendidas e promovidas pela CEPAL
at meados da dcada de 80 e, mais especificamente, a concepo de
regionalismo do Mercosul ainda contemplam uma insero dos pases da Amrica
Latina na globalizao de forma a proteger os interesses especficos desses
pases. A integrao regional vista como um meio de proteo e de
fortalecimento das economias regionais para garantir uma insero mais segura
e uma competitividade global em condies mais igualitrias. Seu objetivo claro
promover a integrao, tendo em vista o desenvolvimento regional. O Estado
conserva, ainda, um papel estratgico na promoo desse desenvolvimento.
J o regionalismo aberto, em sua linguagem ambgua, introduziu no
apenas mudanas, mas rupturas na linha histrica do pensamento da CEPAL,
tanto no que se refere insero da Amrica Latina na economia internacional

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como em relao ao papel do Estado. Com efeito, no se trata mais de alterar os

mecanismos de mercado, como propunha o manifesto da Cepal de 1949, mas
de aceitar suas exigncias e interesses, aperfeioando-os e se integrando a
eles sem restries, atravs da abertura e da liberalizao amplas e profundas
das economias latino-americanas. Para o regionalismo aberto, a integrao
regional no tem mais como objetivo proteger os interesses dos pases-membros,
mas opera como uma etapa e um meio para sua prpria superao em favor de
uma economia internacional aberta e livre de qualquer restrio ou acordo regional.
Ao contrrio do que propunha o pensamento histrico estrutural da CEPAL de
promover o crescimento para dentro, o regionalismo aberto parece ter invertido
a pauta, ao propor voltar-se para fora e adequar-se integralmente s exigncias
de fora. O papel do Estado tambm se alterou radicalmente, na medida em que
lhe cabe, agora, no mais promover a industrializao nacional e o
desenvolvimento, mas, sim, a abertura das economias e a competitividade
internacional.

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