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PAEG e o Plano Trienal
PAEG e o Plano Trienal
Eduardo F. Bastian
Resumo
O presente artigo tem por objetivo analisar as polticas de estabilizao de curto
prazo propostas pelo Plano Trienal (1962) e pelo Programa de Ao Econmica do
Governo (1964) atravs da comparao das principais medidas implementadas e dos
resultados alcanados pelos dois planos. No caso, pretende-se mostrar que os planos
tinham semelhanas, sendo a poltica salarial do PAEG o principal ponto de distino.
Nesse contexto, as grandes diferenas de desempenho foram devidas incapacidade
do Trienal em funo dos turbulentos contextos interno e externo - de equacionar
os problemas do conflito distributivo e do estrangulamento externo. O PAEG, por sua
vez, equacionou os dois problemas, mas resolveu o conflito distributivo atravs de
uma soluo regressiva e, no caso do estrangulamento externo, obteve uma ajuda
norte-americana com a qual o Plano Trienal no pde contar.
Palavras-Chave
polticas de estabilizao, Plano Trienal, PAEG
Abstract
This work discusses the short term stabilisation policies implemented by two plans
Three-Year Plan (Trienal) of 1962) and the Governments Economic Action Programme
(PAEG) of 1964 in order to compare their main measures and results. It is intended
to show that these plans had similarities being PAEGs wage policy the main point of
difference. In this context, their performance differences were due to the turbulent
internal and external contexts that the Three-Year Plan faced and that left it unable to
solve the problems related to the distributive conflict and the external constraint. The
Governments Economic Action Plan solved these problems, but the solution employed
in terms of the conflicting claims was a regressive one and the external constraint was
overcome with a help of US authorities that was not offered to the Three-Year Plan.
Agradeo a Almir Pita, Carlos Pinkusfeld Bastos, Fabio S Earp e Franklin Serrano por comentrios e sugestes a verses anteriores do artigo, e a Maurcio Metri, Ralph Zerkowski e Ricardo
Bielschowsky pelas discusses sobre o tema deste trabalho. Agradeo ainda aos pareceristas
annimos da revista por seus comentrios. Os eventuais erros e omisses remanescentes so
de minha responsabilidade.
Eduardo F. Bastian
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Keywords
stabilisation policies, Three-Year Plan; PAEG
JEL Classification
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1. Introduo
Os primeiros anos da dcada de 1960 foram, no Brasil, um perodo
de grande turbulncia nos campos poltico e econmico. Na poltica,
o pas viveu, entre outras coisas, a renncia de um presidente e um
golpe militar que instaurou uma ditadura que duraria duas dcadas.
Quanto economia, por sua vez, o perodo foi marcado por uma
forte elevao nas taxas de inflao, queda das taxas de crescimento
e dificuldades no balano de pagamentos.
Nesse contexto de crise houve, na primeira metade da dcada, duas
importantes tentativas de eliminar as presses inflacionrias e recolocar o pas no caminho do crescimento econmico: o Plano Trienal
(dezembro de 1962) e o Plano de Ao Econmica do Governo
(novembro de 1964). Apesar da proximidade das datas entre estes
planos, os dois foram, todavia, formulados em contextos polticos
muito diversos. O Trienal surgiu durante o governo democrtico e
de esquerda de Joo Goulart, enquanto o Plano de Ao Econmica
do Governo (PAEG) foi formulado no mbito de uma ditadura de
orientao conservadora. No caso, esta diferena de contexto ocorreu
porque o Trienal foi o ltimo plano do governo de Goulart antes de
sua deposio, enquanto que o PAEG foi o primeiro plano do regime
militar implantado aps o golpe de abril de 1964.
Outra importante diferena reside nos resultados alcanados pelos
dois planos. O Trienal fracassou no seu intento de estabilizar a economia e j em seu primeiro ano a taxa de crescimento ficou em 0,6%
- contra uma previso de 7% - e a inflao subiu para quase 80% no
ndice Geral de Preos (IGP) dezembro a dezembro, enquanto a expectativa era de que a inflao declinasse. O PAEG, por outro lado,
se no foi capaz de atingir as metas de inflao planejadas, obteve
resultados muito melhores do que o Trienal. No caso, o plano conseguiu controlar o processo inflacionrio (inflao mdia de 45,5%
no perodo 1964-67 e de 25% em 1967), bem como retomar o cres-
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A sntese da verso original do plano foi publicada em 1962. Utiliza-se aqui a verso completa do
plano que s foi publicada em 2011 pelo Centro Celso Furtado.
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Como a inflao em 1962 foi de 51,6%, isto significava uma inflao em torno de 25%.
Possivelmente, esta era a principal fonte de inflao para Celso Furtado, principal formulador do
Plano Trienal. Segundo Bastos (2011), Furtado entendia que a programao do desenvolvimento
seria o nico remdio estrutural contra a inflao (Bastos, 2011: 444).
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Segundo os clculos realizados na programao financeira para 1963, esse dficit compatvel com um nvel de emisso de papel-moeda que permite reduzir a presso inflacionria,
de forma a que o incremento do nvel de preos no supere a metade do observado no ano
corrente (Plano Trienal, 2011, p. 46).
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Todavia, h um outro elemento-chave em toda a formulao do plano: o papel da capacidade de importar como fator condicionante para
a estratgia do Trienal de estabilizar a economia sem prescindir de
taxas de crescimento econmico da ordem de 7%. No caso, este fator
tinha um peso muito grande, uma vez que a deteriorao dos termos
de troca e a concentrao de compromissos financeiros a curto e
mdio prazos tinham reduzido de maneira significativa a capacidade de importar do pas no incio dos anos 1960. Neste contexto, o
esforo de expandir a capacidade de importar passava por estmulos
da atividade exportadora, o que, por sua vez, estaria ligado a uma poltica de realismo cambial (Plano Trienal, 2011: p. 111).5 Outro fator
crucial associado questo da capacidade de importar era o acesso
ao financiamento externo. Como uma menor capacidade de importar
pode reduzir as taxas de crescimento, a questo do financiamento
externo passou a ser um fator chave no plano, uma vez que o financiamento externo pode, no curto prazo, expandir a capacidade de
importar (Plano Trienal, 2011, p. 80; 107-111;133-135). As estatsticas e estimativas apresentadas no Trienal mostravam as dificuldades
que o Brasil tinha no que tange s suas contas externas. Diante dos
dficits em conta corrente e os pagamentos com amortizaes de
dvida, descontada a entrada de capitais, o pas gerou no binio
1961-62 - um descoberto a ser refinanciado. Para que todos os compromissos destes dois anos fossem honrados sem que o pas tivesse
que apelar para novos emprstimos, teria sido necessrio um nvel de
importaes muito menor, o que, seguramente, teria afetado as taxas
de crescimento do pas. Para o perodo 1963-65, haveria pagamentos
externos vultosos sob a forma de amortizaes e juros e projeo
de dficits em conta corrente e no balano de pagamentos.6
Desta forma, diante desse contexto, os formuladores do Trienal eram
taxativos: torna-se claro que, simplesmente para manter o atual
nvel de importaes, sem o que no ser fcil defender a taxa de
crescimento da economia, ser necessrio realizar um forte esforo
de refinanciamento da dvida externa (Plano Trienal, 2011, p. 8182). O refinanciamento da dvida era, portanto, aspecto fundamental
do plano.
5
Ainda na parte da poltica cambial, o governo previa tambm a manuteno dos controles
cambiais existentes e dos depsitos obrigatrios vinculados s vendas de cambiais e a possibilidade de ampliao da lista de produtos includos na categoria especial de importaes
(Plano Trienal, 2011: p.133).
6
Os dados apresentados no Trienal previam pagamentos ao exterior no trinio 1963-65 da
ordem de US$ 1,66 bilhes, e estimava dficits em transaes correntes que, na soma do
referido trinio, chegariam a US$ 545 milhes (Plano Trienal, 2011, p. 81-82).
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No entanto, a verdade que muitas medidas do PAEG j vinham sendo adotadas desde o
primeiro semestre de 1964, ou seja, muito antes de o documento ser lanado. Neste sentido,
houve a opo da equipe econmica de ir pondo em prtica as polticas antes de divulgar
um documento oficial que sistematizasse a estratgia a ser implementada. Por conseguinte,
novembro de 1964 no efetivamente o ponto de partida do PAEG.
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A introduo da correo monetria no se limitou, contudo, aos ttulos pblicos. Esta questo
ser tratada na prxima seo.
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A ideia de que a regra salarial do PAEG foi um mecanismo para combater a inflao de custos
apresentada, por exemplo, por Mrio Henrique Simonsen, participante da equipe que formulou o
PAEG. Segundo Simonsen (1974), a frmula da poltica salarial uma das inovaes mais originais do Programa do Governo Castelo Branco...foi aplicada com bastante rigor em 1965 e 1966,
contendo francamente a inflao do lado dos custos. (Simonsen, 1974, p.83)
10
Estas diretrizes da poltica salarial do PAEG foram oficializadas com a aprovao da Lei no 4725
em julho de 1965. Todavia, mesmo antes disso, em fevereiro daquele ano, o aumento do salrio
mnimo j obedeceu os critrios da referida poltica salarial. Quanto ao funcionalismo pblico, a
categoria no recebeu aumentos em 1965 e, em 1966, os aumentos seguiram as normas da Lei no
4725 (Simonsen, 1970, p. 34).
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Outro aspecto considerado prioritrio no que tange poltica cambial era a unificao das
diferentes taxas cambiais em um mercado unificado, livre e flexvel como a prioridade principal para esta poltica. O plano previa ainda medidas de liberalizao, como a eliminao
de taxas preferenciais (exceto para o caf) e tambm dos depsitos compulsrios (PAEG,
1964, p. 48).
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No que concerne s relaes com investidores estrangeiros, o PAEG apontava tambm para
os benefcios do capital estrangeiro no esforo de desenvolvimento de pases atrasados, uma
vez que, alm de aumentar a capacidade de importar do pas, este tambm teria efeitos na
produtividade da economia a partir de transferncias de tecnologia. Desta forma, o programa propunha uma nova Lei de Remessa de Lucros que retirasse controles sobre o movimento
de capital estrangeiro e facilitasse a atrao destes capitais (PAEG, 1964, p. 134-144).
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PAEG
Diagnstico da inflao
Estratgia de combate
Gradualista
Gradualista
Inflao corretiva
Sim
Sim
Poltica Fiscal
Poltica Monetria
Poltica Cambial
Realismo cambial
Realismo cambial
Poltica Salarial
O documento do PAEG listou nove distores econmicas e sociais causadas pela inflao,
como, por exemplo: a desorganizao do mercado de crdito, distoro dos coeficientes de
rentabilidade, distoro do mercado cambial, desestmulo aos investimentos sociais, impossibilidade de previso financeira e prmio especulao (PAEG, 1964, p.30-32).
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De fato, em 1965, 55% do dficit pblico foi financiado via ttulos da dvida pblica e, em
1966, este valor se elevou para 86% (Hermann, 2005, p. 82 apud Simonsen, 1970, p.34-37).
15
Todavia, o reconhecimento por parte do Trienal que parte da inflao era de carter estrutural tinha consequncias em termos de poltica econmica. No caso, se a inflao era em parte
estrutural, a resoluo completa do processo inflacionrio s seria possvel com reformas
estruturais (Fonseca, 2004, p.609).
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1982, p. 802; Melo et al., 2008, p.102-103). Um exemplo desta reduo salarial pode ser vista no Grfico 1, o qual apresenta
a evoluo do salrio mnimo real na cidade do Rio de Janeiro.22
O impacto da inflao corretiva como detonador do processo de espiral inflacionria em 1963 e a impossibilidade poltica de o governo
Goulart apelar para o arrocho salarial levam, naturalmente, ao questionamento se no teria sido melhor para Goulart no ter adotado
estas medidas de inflao corretiva no incio de seu governo. Malan
(1984) mostrou, por exemplo, que, no comeo dos anos 1960, desvalorizaes cambiais no eram muito promissoras no que concerne
ao seu objetivo de elevar a receita total em dlares das exportaes
brasileiras (Malan, 1984, p. 100). Alm disso, a adoo de medidas
de desvalorizao cambial e realismo tarifrio em uma economia com
grande conflito distributivo e em um contexto de inflao alta era,
no mnimo, uma temeridade (Melo et al., 2008, p.102).
O problema era que a adoo de medidas como o realismo cambial
fazia parte do pacote de ajustes tradicionalmente recomendado pelo
Fundo Monetrio Internacional e, como o governo brasileiro, necessitava negociar com a instituio, era importante incluir medidas desta
22
O ms de reajuste no foi o mesmo em todos os anos. Em 1963, o reajuste ocorreu em janeiro, em 1964 o ms de reajuste foi fevereiro, entre 1965 e 1968 maro e, no binio 1969-70,
o ms de reajuste foi maio.
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Em seu livro de memrias, Celso Furtado afirma que, ao elaborar o Plano Trienal, ele tivera
o cuidado de incluir um conjunto de providncias estabilizadoras que estavam longe de ferir
a sensibilidade ortodoxa dos tcnicos do FMI (Furtado, 1997, p.251).
24
Neste tocante, importante destacar que no se pretende aqui argumentar que para controlar a inflao bastava arrochar os salrios e que, desta forma, o que teria faltado ao Trienal foi
apenas firmeza no controle salarial. O controle dos aumentos salariais apenas uma forma de
polticas de rendas e, por seu carter regressivo, , inclusive, socialmente indesejvel. O problema em 1963 era que dada a exacerbao das demandas sociais e com os conflitos de interesse da resultantes era praticamente impossvel implementar polticas de rendas capazes
de coordenar o sistema de formao de preos pblico e privado (Melo et al., 2008: 102).
25
Segundo Sola (1998), os tcnicos que formularam o Trienal subestimaram os efeitos das
polticas de estabilizao. Para ela, os tcnicos excluram de seu horizonte a hiptese de
uma espiral preos-salrios, muito provvel diante da liberalizao progressiva do cmbio,
dos ajustamentos nas tarifas pblicas em particular, da eliminao dos subsdios ao trigo e ao
petrleo, de modo que tudo indica ter predominado um clculo poltico bem preciso fundado em uma anlise demasiado otimista da relao de foras existente. (Sola, 1998, p.275)
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Devo este ponto a Carlos Pinkusfeld Bastos.
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elevada no incio de 1964. Ademais, os ndices de liquidez real tambm registraram contrao no primeiro trimestre de 1964. Assim,
conforme sugeriu Lara Resende (1990), razovel supor que polticas de conteno de demanda no fossem recomendveis para aquele
contexto (Lara Resende, 1990: 225-230).
Contudo, alm da sua incapacidade de equacionar o problema da inflao no contexto de conflito distributivo, o Plano Trienal sucumbiu
tambm a outro problema: o estrangulamento externo. No caso, conforme visto anteriormente, a situao das contas externas brasileiras
em fins de 1962 e incio de 1963 era extremamente problemtica
e, como os prprios formuladores do Plano Trienal reconheciam, a
retomada do crescimento econmico passava necessariamente pela
obteno de novos emprstimos e reescalonamento das dvidas antigas com os credores.
Segundo as contas apresentadas no plano, a estimativa era que, para
manter a capacidade de importar do pas, seria necessrio US$ 1,5
bilho no trinio 1963-65. Sem estes recursos, havia duas sadas apenas para tentar minimizar os problemas nas contas externas: 1) desvalorizar a taxa de cmbio, o que impactaria na inflao; 2) contrair
a economia, de modo a reduzir a absoro domstica e, com isso,
gerar saldos comerciais. Assim, na ausncia de ajuda externa, qualquer um dos caminhos escolhidos implicaria o abandono do intento
de promover a estabilidade de preos sem renunciar ao crescimento
econmico.
Diante deste quadro adverso, o ministro da Fazenda San Tiago
Dantas viajou em maro de 1963 aos Estados Unidos para negociar uma nova ajuda externa e para reescalonar com os credores
internacionais a dvida do pas. Em particular, a misso brasileira
pretendia alcanar trs objetivos: liberao de US$ 153 milhes
do Eximbank e da Aid; novos emprstimos montando a US$ 150
milhes do Eximbank, US$ 200 milhes da Aid e US$ 140 milhes
da PL 480 (trigo) e reescalonamento dos pagamentos vincendos em
1963/64 (Sochaczewski, 1993, p. 218).
O problema que os norte-americanos no estavam dispostos a dar
a ajuda que o Brasil solicitava e necessitava. Desde o final de 1962,
o governo dos Estados Unidos procurou deixar claro para a administrao Goulart que a ajuda financeira estaria condicionada ao
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A discusso sobre as negociaes entre Brasil e Estados Unidos durante o primeiro semestre
de 1963 est, fundamentalmente, baseada em Loureiro (2011).
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O Brasil no vinha se alinhando com os Estados Unidos na proporo em que Washington
gostaria, como, por exemplo, na reunio de Punta del Este quando o pas se absteve na votao que expulsou Cuba da Organizao dos Estados Americanos (OEA).
29
Segundo Ribeiro (2006), John Kennedy estava sob presso em funo do lobby da ITT para
pressionar os brasileiros (Ribeiro, 2006, p. 177-179). Ademais, vigorava naquele momento a
emenda Hickenlooper, que vetava a concesso de ajuda a pases que expropriassem companhias americanas (Ribeiro, 2006, p. 176-177).
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Uma nova oportunidade foi desperdiada quando da visita do FMI, j que com o stand-by o governo brasileiro ganharia flego. Todavia, os tcnicos do FMI no deram o aval ao plano gradualista
(Loureiro, 2011: p.16).
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Brizola chegou a classific-lo como crime de lesa-ptria (Moniz Bandeira, 2010, p. 219).
A ltima desvalorizao oficial do cruzeiro ocorrera em abril de 1963. Como ao longo do
ano a taxa de cmbio real permaneceu valorizada em funo da alta inflao domstica, o
governo tentou, em novembro daquele ano, compensar as perdas dos exportadores atravs
da Instruo 258 da SUMOC, a qual introduziu um sistema de bonificao aos exportadores
(Fonseca, 2004, p. 617).
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A facilidade com que os recursos eram obtidos fica patente no depoimento de Casimiro Ribeiro, membro da primeira diretoria do Banco Central do Brasil, sobre as negociaes com o
FMI no incio do governo Castello Branco. Assim relatou Casimiro Ribeiro (1990): No foi
difcil negociar com o FMI eu fui o chefe da misso que negociou. Eles concordaram com
o nosso plano. No foi plano, como dizem que o FMI imps um plano ao Brasil. Nosso plano
foi aprovado. Bulhes e Roberto Campos no foram a Washington, como vo os ministros
agora, toda hora, conversar para levar um no. Eles no foram. Quem foi fui eu. Eu fui, em
nome do governo: Vim a fechar negcio. Na hora de assinar, mandou-se o texto para o
dr.Bulhes.... (Ribeiro, 1990, p. 32-33)
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4. Concluses
O presente artigo discutiu as similaridades e diferenas entre as polticas de estabilizao de curto prazo do Plano Trienal e do PAEG,
bem como as razes que explicam os resultados distintos alcanados
pelos dois planos. Do ponto de vista da anlise comparativa das polticas de estabilizao de curto prazo, mostrou-se que o Trienal e o
PAEG possuam semelhanas, dado que ambos viam a necessidade
de uma inflao corretiva, propunham uma estratgia gradualista
de combate inflao e estabeleciam polticas monetrias e fiscais
contracionistas. Todavia, havia tambm aspectos distintos entre os
planos. Neste contexto, uma diferena foi o fato de o PAEG, diferentemente do Plano Trienal, ter introduzido a correo monetria.
Outro ponto importante de distino foram as polticas salariais adotadas pelos dois planos.
Observou-se que as polticas salariais tiveram um peso importante
nos resultados alcanados pelos planos. Na poca de Goulart viviase um momento de grande conflito distributivo e, neste contexto,
o Plano Trienal no apresentou mecanismos para conter a espiral
inflacionria. O governo de Castello Branco, oriundo do golpe militar
de 1964, no possua os mesmos dilemas. Desta forma, a equipe econmica que formulou o PAEG no teve constrangimentos em cortar
a espiral inflacionria a partir do arrocho salarial.
Todavia, apesar do peso importante das questes internas, o cenrio
externo foi tambm decisivo para os resultados obtidos pelo Trienal
e pelo PAEG. Ambos os planos foram formulados em um contexto
de estrangulamento externo, de modo que o reescalonamento da divida externa era uma questo crucial. O governo Goulart encontrou
enormes resistncias dos norte-americanos, obtendo uma ajuda inexpressiva por parte deles. O fracasso da misso que foi a Washington
em maro de 1963 criou uma situao de asfixia nas contas externas
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Contudo, a ajuda obtida durante o governo Castello Branco teve contrapartidas. No caso, o Brasil
adotou, ao menos no curto prazo, uma poltica externa mais alinhada com os Estados Unidos.
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