Visconde de Uruguai (Paulino Soares de Souza).

Ensaio sobre o Direito Administrativo.

Rio de Janeiro, 1862.

ESTADO
Unitrio
centralizado
A centralizao poltica essencial. Nenhuma
nao pode existir sem ela.
Nos governos
representativos obtem-se a unidade na legislao e na
direo dos negcios polticos pelo acordo das
Cmaras e do Poder Executivo.
Por meio do
mecanismo constitucional convergem os Poderes para
se centralizarem em uma s vontade, em um
pensamento. Se esse acordo, essa unidade, essa
centralizao no existe, e no restabelecida pelos
meios que a Constituio fornece, a mquina
constitucional emperrada a cada momento at que
estala.
(p.348)
b
A centralizao essencial, no pode deixar de existir
quando se trata de interesses comuns, e gerais a uma
sociedade. ento o lao que a une. Da a um
municpio a faculdade de entender em negcios que
afetam toda a Provncia, ou diversos municpios,
Provncia o direito de tomar resolues que entendam
com os negcios e interesses de outras ou de todo o
imprio, e tereis a anarquia e a dissoluo da
sociedade.
(p.351)

(...) preciso proporcionar a centralizao s suas

aplicaes naturais.
Cumpre sujeitar a uma
centralizao maior os negcios de maior importncia;
a uma centralizao mnima ou a uma descentralizao
completa os negcios de interesse puramente local,
que somente afetam localidades. preciso no querer

regular de longe, e pela aplicao de grandes

princpios, os pequenos negcios que somente podem
ser bem tratados no lugar com prontido, e por
pequenos meios empregados oportunamente. preciso
no querer governar com razes de Estado os negcios
domsticos das localidades, as quais tem outras razes
para os governarem A maior ou menor centralizao ou
descentralizao depende muito das circunstncias do
pas, da educao, hbitos e carter nacionais, e no
somente da legislao. Uma nao acostumada por
muito tempo ao gozo prtico de certas liberdades
locais; afeita a respeitar as suas leis e os direitos de
cada um; que adquiriu com a educao e o tempo
aquele senso prtico que indispensvel para tratar os
negcios; que tem a fortuna de possuir aquela unidade,
mas profunda e mais poderosa, que a d a simples
centralizao das instituies, a saber a que resulta da
semelhana dos elementos sociais; essa nao pode
sem inconveniente dispensar em maior nmero de
negcios a centralizao. Estas breves consideraes
explicam o porque a descentralizao na Inglaterra e
nos Estados Unidos no produz os inconvenientes, que
levada ao mesmo ponto, infalivelmente produziria em
outros pases. certo que o poder central administra
melhor as localidades, quando estas so ignorantes e
semibrbaras e aquele ilustrado; quando aquele ativo
e estas inertes; e quando as mesmas localidades se
acham divididas por paixes e parcialidades odientas,
que tornam impossvel uma administrao justa e
regular. Ento a ao do Poder central que est mais
alto e mais longe, que tem mais pejo e mais imparcial
oferece mais garantias. As condies topogrficas de
um pas; a disperso ou concentrao da sua
populao; as divises territoriais; a sua extenso; a
facilidade, ou dificuldade das comunicaes; o maior ou
menor nmero de homens habilitados para a gerncia
dos negcios nas localidades; a maior ou menor
confiana que, em geral, podem inspirar; a maior ou
menor harmonia entre os interesses econmicos das
diversas fraes do territrio, so circunstncias de alto
valor, que muito cumpre consultar e atender para a
maior ou menor centralizao.
(p.352-353)
Sem a centralizao como haver um cadastro,
uniformidade de moeda, pesos e medidas: como formar

e administrar um Exrcito e uma Marinha, que no

podem deixar de ser nicos; como manter aquela
ordem e uniformidade que indispensvel no Clero e
na Magistratura; como fabricar armadas, construir
fortalezas, melhorar portos, abrir canais, construir
estradas gerais, caminhos de ferro, e administr-los,
por meio de uma administrao nica e uniforme?
(p.355)
Sem a centralizao no seria possvel um sistema de
comunicaes que ligasse as diversas partes do
Imprio. Cada uma atenderia somente quelas que lhe
fossem especialmente teis. Sem a centralizao no
seria possvel a uniformidade de impostos gerais e da
sua arrecadao; a admisso de todos os brasileiros
aos empregos pblicos; a uniformidade das habitaes
necessrias para certos cargos e profisses; a
uniformidade dos Cdigos, das jurisdies, das penas,
e das garantias, a livre circulao das pessoas; e dos
gneros, e a igualdade perante a lei. Em uma palavra,
sem a centralizao no haveria Imprio.
(p.355-356)
A centralizao quando excessiva produz graves
inconvenientes, principalmente em um pas como o
nosso, extensssimo, pouco povoado, onde os diversos
ncleos de populao vivem espalhados e separados
uns dos outros por distncias imensas, por serranias e
rios caudalosos, e onde so pssimos os poucos meios
de comunicao que possui.
(p.356)
A centralizao um princpio cujo tipo se encontra na
natureza orgnica.
Existe em todas as criaturas
viventes um centro de ao e de vida, cujas numerosas
ramificaes, por meio do benefcio de um movimento
contnuo levam o sangue a todas as partes do corpo, e
o tornam a trazer incessantemente ao corao, donde
sai de novo mais nutriente, mais substancial e mais
puro. Esta concepo cujo mecanismo to simples,
mas to admirvel, obra prima da criao, to rica de
obras primas. O corao no concentra em si toda a
fora e vida; no absorve, por um modo exclusivo,
todas as potncias e todas as faculdades das outras

partes do corpo. Pelo contrrio compraz-se, pelo

trabalho incessante de sua maravilhosa evoluo vital,
em restituir sem cessar o que recebeu, em derramar
incessantemente sobre todos os membros do corpo,
aos quais d vida, a beleza, o calor, a inteligncia e a
fora. A centralizao administrativa porm, tende a
retirar a vida dos membros para concentr-la no
corao.
(p.357)
incontestvel que a excessiva centralizao, quando
se juntam a governamental e a administrativa, no
das coisas mais favorveis liberdade dos cidados
que peia e embaraa. Fortalece, alm do necessrio e
justo, o Poder Executivo, e pe os cidados na
dependncia imediata do Poder Central, em negcios
nos quais pode essa imediata dependncia escusar-se.
Um governo bem organizado no deve governar tudo
diretamente, e substituir em todo e por tudo a sua
incitava, ao e atividade de todos. H muitos
assuntos nos quais a ao do interesse particular ou
local mais ativa, mais pronta, mais eficaz, mais
econmica do que a do governo.
(p.358)

descentralizado
Nos pases decentralizados porm, distingue-se entre
administrao geral e local. Somente a administrao
geral que se pode rigorosamente chamar instrumento
do poder executivo central.
(p.26)
A palavra - descentralizao - tem dois sentidos que
muito importa distinguir. Descentralizar no primeiro
sentido consiste em renunciar a que a ao do centro
esteja toda concentrada em um ponto, na Capital, por
exemplo; dissemin-la pelas Provncias e Municpios,
entregando-a aos Presidentes e outros agentes do
Governo que o representem. Nesse caso, por mais
geral que seja descentralizao, h sempre uma nica

vontade, embora essa vontade se apresente em muitos

lugares, isto em todos aqueles nos quais se acha um
daqueles funcionrios que assim representa o Poder
central, e obra segundo as suas instrues e esprito.
(p.349-350)
Pela segunda espcie de descentralizao o Governo
do Estado em lugar de entregar uma parte da sua ao
a seus agentes restitui-a Sociedade. Em lugar de
tratar dos negcios do povo, convida-o a tratar por si
mesmo deles. A Sociedade entra na confeco das
leis, na administrao e na justia, como entra entre
nos por meio das Assemblias Legislativas Geral e
Provinciais, pelas Municipalidades pelo jri, etc. Quanto
mais verdade houver na formao dessas Corporaes
quanto maior independncia e extenso tiver a sua
ao, maior e mais real ser a descentralizao, e mais
sero multiplicados os centros de vida. A Frana possui
uma capital, a qual, por circunstncias cuja exposio
seria mui longa, o mais poderoso instrumento da sua
centralizao. As nossas Provncias no seguem do
mesmo modo o Rio de Janeiro, quase colocado em
uma extremidade do Imprio, antes h em algumas,
tendncia para olh-lo com desconfiana e cime. No
se d na Frana o esprito de provincialismo
essencialmente descentralizador que se d entre ns.
(p.364)

A descentralizao administrativa que trouxe o ato

adicional era, pelas razes que acima foram expostas,
at certo ponto justificvel. Descentralizando porm as
atribuies que passou para as Assemblias
Provinciais, era indispensvel faz-lo de modo que
cada um dos Poderes Geral e Provincial se pudesse
mover na sua rbita, sem encontrar no mesmo terreno,
e pr-se em conflito com o outro. Era indispensvel que
essa descentralizao fosse meramente administrativa,
e no pode deixar de ser nica; nem possvel que
hajam tantas polticas quantas Assemblias Provinciais.
Seria uma completa anarquia. O ato adicional dera s
Assemblias Provinciais a atribuio de legislar sobre a
criao e supresso dos empregos Municipais e
Provinciais.
(p.372)

No acumularei mais exemplos para provar a tendncia

anarquicamente descentralizadora dessas pocas, mas
no posso passar em silncio o projeto de reforma da
Constituio, tal qual foi aprovado pela Cmara dos
Deputados em outubro de 1831 e remetido para o
Senado. Esse projeto reduzia o Governo do Brasil a
uma Monarquia Federativa, acabava o Poder
Moderador, tornava o Senado temporrio, a Cmara
dos Deputados bienal, nulificava a prerrogativa da
sano, suprimia o Conselho de Estado, etc.
Para
evitar uma longa exposio de to importante
documento, e porque raro e pouco conhecido, junto-o
no Apndice a este volume, bem como as emendas do
Senado.
(p.378)

Que tivesse o Poder Provincial faculdade para legislar

sobre a nomeao e demisso de empregos provinciais
e municipais relativos a objetos da competncia das
Assemblias Provinciais, nada mais justo e regular, e
essa a nica inteligncia razovel que pode ter o ato
adicional. Entendeu-se porm que o poder Provincial
podia legislar sobre a criao, supresso e nomeao
para empregos relativos a objetos da competncia do
Poder Geral, ao passo que este no podia, e com
razo, legislar e nomear para empregos relativos a
objetos da competncia das Assemblias Provinciais!
Tal era a descentralizao anrquica e desordenada
que trouxe a inteligncia, que a opinio democrtica
exagerada daqueles tempos dava ao ato adicional.
Cortava, cerceava, reduzia a nada a atribuio
essencial e constitucional, conferida ao Poder Executivo
pelo art. 102, par. 4 da Constituio. A uma
centralizao excessiva tambm, subversiva e
desorganizadora, que entregava s faces que se
levantassem nas Provncias o poder Executivo central
de mos e ps atados!
(p.379)
Para que o sistema eletivo e descentralizador possa
funcionar bem preciso, primeiro que tudo, que a lei
seja, como na Inglaterra e nos Estados Unidos,

extremamente minuciosa, prtica e previdente, que

penetre, para assim dizer, no seio da administrao que
no s prescreva regras, como tambm o modo de as
aplicar, que defina tudo minuciosa e rigorosamente.
(p.406)

Territrio
sem dvida muito conveniente uma nova diviso de
provncias, que faa desaparecer, quanto as
circunstncias permitirem, a imensa desigualdade que
existe, pelo menos entre as maiores e as mais
pequenas; porm, devendo essa medida fazer parte da
reorganizao do nosso sistema administrativo, s e
destacada no remediaria o mal seno em parte. No
possvel subdividir as provncias de modo que a ao
do Presidente, independentemente de intermedirios
seus, chegue eficaz a todos os pontos. Porquanto a
nossa organizao constitucional e administrativa, pelo
menos enquanto o imprio no estiver muito povoado,
no compatvel com pequenas circunscries
territoriais.
(p.51)
Essa organizao e mui pesada e incompatvel, em um
pas pouco povoado, com pequenas circunscries
territoriais. Assim ainda que se faa uma nova diviso
de provncias, nunca poder ser tal o seu territrio, que
a ao administrativa do presidente possa chegar bem,
independentemente
de
agentes
administrativos
auxiliares, a todos os pontos.
(p.52)

FORMA DE GOVERNO
monarquia
Terminada a reao contra o feudalismo; morto este;
conquistadas pela Realeza e unidade e a centralizao
do poder; alguns pouco aplicveis exemplos da
antigidade, e de algumas naes modernas, o
movimento progressivo do espirito humano, a
Revoluo Francesa, trouxeram a reao contra a

excessiva unidade e concentrao do Poder Real, isto

contra o poder absoluto. A diviso dos Poderes foi uma
das maiores conquistas em prol da liberdade. Bons e
livres engenhos comearam a combinar os meios de
conseguir, conservada aquela soma de unidade e
centralizao, que indispensvel nas Monarquias, e
geralmente em qualquer forma estvel de governo,
garantias suficientes contra as demasias e desmandos
daquele poder, por meio de acertadas, mais ou menos
prticas e aplicveis.
(p.345)
Isto no tira que seja possvel e muito conveniente, no
desenvolvimento e reforma das nossas instituies
administrativa,
ir dando, quela, parte de self
government que elas encerram, mais alguma expanso
temperada com ajustados corretivos, habituando assim
o nosso povo ao uso de uma liberdade prtica, sria e
tranqila, preservado sempre o elemento monrquico
da Constituio, porque, por fim de contas, para
aqueles povos que nela nasceram e foram criados,
essa forma de governo, rodeada de garantias e
instituies livres, a que melhor pode assegurar uma
liberdade slida, tranqila e duradoura.
(p.412)

ORGANIZAO DO ESTADO
Quando uma nao tem instituies administrativas
conformes com os bons princpios, teis, protetoras,
arraigadas nos hbitos da populao, os novos
governos, dada uma mudana poltica, servem-se
delas; apenas modificam uma ou outra base, um ou
outro princpio, mas no as destroem, nem podem
destruir. Servem contudo de garantias. Quando o pas
no tem essas instituies, ou as tem mal concebidas,
mal assentadas, mal desenvolvidas, cada mudana
poltica traz completa mudana administrativa, e o
arbtrio revolucionrio no encontra empecilho algum.
(p.27)

A circunstncia, alis inevitvel, de se achar o poder

administrativo, pelo menos o geral, reunido ao poltico e

governamental, as mesmas mos, as do Poder

Executivo, traz com efeito o continuado perigo da
invaso dos interesses polticos na administrao. A
tentao freqente e freqentemente os governos
sacrificam consideraes e vistas administrativas
importantes a convenincias pessoais e polticas
passageiras. A administrao trona-se o vasto campo
dos favores, e o meio de procurar e firmar apoio
poltico, s vezes com grande desmoralizao.
(p.28)

Nos pases que no possuem instituies semelhantes,

completa e praticamente desenvolvidas, cada mudana
de ministrio, e de administradores, como so os
nossos presidentes, traz uma inverso s vezes
completa no s no pessoal administrativo, como no
modo de encarar e decidir as questes administrativas.
O administrador que comeava a tomar p nos
negcios da provncia mudado, leva consigo o que a
custo aprendeu, e a vem outro, o qual, apenas
concludas as primeiras apalpadelas, tambm
mudado. Et sic de coeteris. assim que somos
administrados! A cada mudana tudo fica suspenso,
posto em dvida, para comear a ser examinado de
novo, com grande desnimo, desespero, e prejuzo das
partes. Assim todos os grandes interesses a cargo da
administrao esto sujeitos a uma constante
instabilidade, e a administrao torna-se, como tem
sido entre ns, uma verdadeira teia de Penelope.
(p.29)
(...) pode considerar-se como axioma, que a
organizao poltica, administrativa e judiciria de uma
pas depende muito, e est na mais estreita relao
como a sua diviso poltica, administrativa e judiciria.
(p.44)
portanto a antiga diviso das capitanias, diviso do
tempo em que o Brasil era colnia, e administrado pelos
Capites Generais, Ouvidores, Juizes de Fora,
Provedores, etc., ainda a principal base da nossa
organizao administrativa.
A Provncia de Minas
Gerais, com mais de um milho de habitantes, e de 15
mil lguas quadradas, a imensa provncia de mato

Grosso tem a mesma diviso e organizao

administrativa que a do Esprito Santo, a qual pouco
mais poder ter de 49 mil almas, e de 820 lguas
quadradas. Iguais despropores se do entre a
Provncia da Bahia, e as do Rio Grande do Norte e
santa Catarina, as discrepncias sero ainda maiores
se atendermos s rendas pblicas de cada uma. H
portanto despropores enormssimas, quanto renda,
e quanto aos meios de aumentar esses elementos.
(p.46)
O excesso de poder, em sentido geral, o fato de tomar
a autoridade administrativa uma deciso, ou praticar um
ato excedente das atribuies marcadas pelas leis. Se
a autoridade invade um poder de natureza diferente, h
usurpao de poder. Se perturba a ordem estabelecida
pela lei na diviso das atribuies entre os agentes do
mesmo poder, h incompetncia. Se desnatura, sem
invaso, os poderes que lhe so confiados, h excesso
de poder propriamente dito. Tudo porm constitui
ilegalidade e excesso de poder, no sentido geral.
(p.68)

No tem faltado quem queira entregar a soluo das

questes contenciosas administrativas ao poder judicial.
Mas esse modo de proceder traria as seguintes
conseqncias: 1) Violaria o grande princpio da diviso
dos poderes; 2) Faria intervir o poder judicial na
administrao; 3) Embaraaria a cada passo a
administrao. 4) Manteria a sua responsabilidade
envolvendo a mesma administrao com o poder
judicial.
(p.81)
(...) Outras combinaes, mais ou menos engenhosas,
tm
sido
abandonadas
apenas
nascidas,
reconhecendo-se, que impossvel deixar de conceder
administrao a atribuio de decidir certas questes
administrativas contenciosas e que o que cumpre
rodear as suas decises, de certas cautelas e
garantias, que embaracem e evitem o abuso. Pode-se
restringir mais ou menos essa atribuio, reservar maior
nmero de casos ao poder judicial, mas no possvel

entregar-lhe a administrao. Demais na nossa

organizao atual administrao funciona com o
contencioso administrativo. O sistema contrrio exigiria
uma reforma radical nas nossas instituies.
(p.83-84)
Se, como temos visto, existe e indispensvel um
contencioso administrativo; se no deve, nem pode
pertencer ao poder judicial; se inseparvel do poder
administrativo, e portanto do Executivo que o
compreende; se indispensvel que as decises
contenciosas sejam cercadas das garantias que
oferecem tribunais, com certa forma de processo e
recurso; irrecusvel conseqncia que deve haver e
h, em todos os pases que vivem debaixo de um
governo regular, tribunais administrativos com maior ou
menor desenvolvimento.
(p.107)
este o grande defeito das nossas administraes.
Tm grande luxo de pessoal. Tm cabeas enormes,
quase no tm braos e pernas. Compare-se o servio
interno de grande parte das nossas reparties com o
externo. Quais so os meios e auxiliares que tm fora?
Gasta-se muito papel, discute-se muito, teoricamente, e
o resultado, que se v e se apalpa, quase nenhum.
Temos infelizmente grande tendncia para o aparato.
Uma grande parte dos nossos regulamentos de
secretarias, e outros so mais aparato que realidade,
porque no correspondem a essas reparties meios
externos de ao suficiente. (p.119)
Reformamos a nossa antiga legislao, a
portuguesa, e acomodamo-las s nossas novas
instituies polticas por meio de leis, que contm
algumas teses e proposies muito gerais. A legislao
que regula a nossa organizao e hierarquia
administrativa, a que criou as Municipalidades, os juizes
de Paz, o Cdigo Criminal, o do Processo, o Ato
adicional, a lei de 3 de dezembro de 1841, a do
Conselho de Estado, etc. tudo isso foi feito aos
pedaos, sem verdadeiro nexo, em pocas diversas,
nas quais dominavam vistas e idias desencontradas, e
no tem portanto, nem outra coisa podia ser, aquele
nexo, aquela previso, aquela harmonia, aquele

desenvolvimento que uma boa, completa e perfeita

legislao deve ter.
(p122)
No acumularei mais exemplos para provar a tendncia
anarquicamente descentralizadora dessas pocas, mas
no posso passar em silncio o projeto de reforma da
Constituio, tal qual foi aprovado pela Cmara dos
Deputados em outubro de 1831 e remetido para o
Senado. Esse projeto reduzia o Governo do Brasil a
uma Monarquia Federativa, acabava o Poder
Moderador, tornava o Senado temporrio, a Cmara
dos Deputados bienal, nulificava a prerrogativa da
sano, suprimia o Conselho de Estado, etc.
Para
evitar uma longa exposio de to importante
documento, e porque raro e pouco conhecido, junto-o
no Apndice a este volume, bem como as emendas do
Senado.
(p.378)
Poder Executivo
O Poder Executivo, como veremos, obra como
Poder Executivo puro, poltico, ou governamental, ou
como Poder Administrativo, e da a distino entre
Governo e Administrao. Como governo. O Poder
Executivo aplica por si s e diretamente as leis de
ordem poltica. Como tal o promulgador e o executor
das leis, por meio de regulamentos e providncias
gerais; o encarregado e o depositrio do pensamento
poltico, e da direo moral dos interesses gerais da
Nao, e das suas relaes com as outras.
(p.25)
Pelo que, a autoridade administrativa , especialmente
nos pases centralizados, o atributo essencial, o
instrumento
principal
do
Poder
Executivo
governamental. por meio do complexo dos agentes
que formam a administrao que se pe ele em contato
com os particulares, que lhes transmite as suas ordens,
que estuda as suas necessidades e recebe as suas
reclamaes. Nos pases decentralizados porm,
distingue-se entre administrao geral e local. Somente

a administrao geral que se pode rigorosamente

chamar instrumento do poder executivo central. Poder
executivo governamental e poltico no admite porm
essa separao sem iminente perigo de runa, como em
outro lugar veremos.
(p.26)
por isso que alguns publicistas e algumas
constituies consideram o poder chamado judicial
como um ramo do Poder Executivo, embora o
constitussem independente deste. Contudo, postas de
parte as circunstncias de ser o Poder Judicial tambm
executor das leis, e de serem os magistrados
nomeados pelo Poder Executivo, aquele distinto
deste. A nossa Constituio no considera o Poder
Judicial como ramo do Executivo, mas como um poder
distinto, separado e independente. Arts. 10 e 151. Mas
o Poder Administrativo faz parte do Poder Executivo.
Da se origina a primordial diferena entre o Poder
Judicial e o administrativo, diferena que se deriva da
Constituio; porquanto: O art. 9 da Constituio
estabelece que a diviso dos poderes o princpio
conservador dos direitos dos cidados, e o mais seguro
meio de fazer efetivas as garantias que a mesma
Constituio oferece.
(p.32)
O poder executivo puro, poltico ou governamental, isto
o governo, exercido pelo chefe do Poder Executivo
e seus Ministros, direta e indiretamente. O poder
administrativo, isto , a administrao, tem por rgos
uma srie de agentes responsveis e amovveis. Esta
diviso tende a determinar de uma modo claro e exato
a natureza do Poder Executivo, o modo e limites da sua
ao.
(p.53)
Esse Poder no pode deixar de ser centralizado, e de
ter porque responsvel, certa largueza e liberdade de
ao, para mover-se, contanto que se contenha nos
seus limites constitucionais, e dentro do crculo das leis.
O exerccio de suas atribuies, depende de
circunstncias que no sempre possvel prever e fixar,
de uma apreciao larga de grandes interesses sociais,

que no pode ser sujeita a regras minuciosas, nem a

uma marcha complicada e morosa, e fieira de uma
hierarquia de funcionrios.
(p.54)
Assim, entre ns, o contencioso administrativo pode ser
decidido pelo Poder Executivo puro, e pelo
discricionrio e gracioso. A distino entre o gracioso e
contencioso fica por esse modo sem alcance algum, e
sujeita a um mero arbtrio. O nosso processo
administrativo muito deficiente e perfunctrio como
veremos oportunamente.
(p.86)

Na monarquia portuguesa absoluta, qual vivemos

sujeitos at a independncia, no era conhecido o
contencioso administrativo de hoje.
Nem era
necessrio. Pela sua forma de governo absorvia o
Executivo em si todos os poderes, ou, para melhor
dizer, havia um s. Podia o Rei avocar as causas que
pendiam perante juizes e tribunais judiciais, e prover
como entendesse conveniente.
Nem qualquer
autoridade ia ou podia ir de encontro ao que o Governo
julgasse de interesse pblico. Tinha este muitos meios
para a fazer embicar no caminho que convinha, e era
to forte que no podia ser, e no era contrariado. Eram
os juizes seus delegados e instrumentos e no havia
diviso entre o poder judicial e administrativo, que
jaziam confundidos.
(p.92)
Como chefe do Poder Executivo, com ministros
responsveis, o Imperador acompanha, discutindo,
fazendo observaes , cedendo ate certo ponto,
movimento que as maiorias que dominam nas Cmaras
imprimem aos negcios, movimento que no deve
contrariar, principalmente quando conveniente e justo,
conforme a opinio nacional, e necessrio para que o
Governo se mantenha, segundo as condies do
sistema representativo. Deve ento deixar governar os
Ministros naquilo que lhes compete e pelo que
respondem.
O Imperador como Chefe fiscaliza,

observa, dirige o Conselho, atendendo sempre a que os

ministros so responsveis.
(p.268)
Tomam alguns, muito irrefletidamente, as palavras Poder Executivo - como equivalentes a estas outras Poder que executa tudo. - um equivoco insustentvel.
O Poder Executivo um Poder sui generis, que tem
muitas atribuies prprias, que aplica as leis e certa
ordem de fatos na Sociedade. No de sua atribui por
em execuo as deliberaes de todos os outros
Poderes, salvo quando a lei expressamente o
encarrega disso.
(p.289)
A circunstncia de ser o Poder Moderador privativo do
Imperador, no exclui a audincia, consulta e acordo
com os ministros de Executivo, tanto mais sendo o
Imperador tambm Chefe desse Poder.
(p.302)
Os resultados da mxima - O Rei reina e no governa so os seguintes: Excluso da ingerncia do Rei Poder Executivo, ou chefe do Poder Executivo pela
Constituio - no governo, no poder Executivo, o que
j em se mesmo um absurdo. Governo exclusivo das
maiorias das Cmaras, e particularmente da dos
Deputados, e dos Ministros agentes do Executivo,
sistema que em certos casos, em certas circunstncias,
com certos homens raros, pode marchar por algum
tempo, mas que no pode ser permanente, e que
muitas vezes pode deixar de representar a vontade
nacional. A nossa Constituio no sups, nem admite
o governo exclusivo de algum Poder. Desenglobou-os,
separou-os com maior perfeio que qualquer
Constituio que conheo. Deu a cada um justo e
independente quinho de atribuies. Cada um influi no
governo segundo essas atribuies. A mxima - O Rei
reina e no governa - completamente vazia de sentido
para ns, pela nossa Constituio.
(p.342)

O que certo que o Poder Executivo, quer

considerado como poder poltico, quer como
administrativo deve ter concentrada em si quanta fora
for indispensvel para bem dirigir os interesses comuns
confiados sua guarda e direo.
(p.348)
Poder Judicirio
por isso que alguns publicistas e algumas
constituies consideram o poder chamado judicial
como um ramo do Poder Executivo, embora o
constitussem independente deste. Contudo, postas de
parte as circunstncias de ser o Poder Judicial tambm
executor das leis, e de serem os magistrados
nomeados pelo Poder Executivo, aquele distinto
deste. A nossa Constituio no considera o Poder
Judicial como ramo do Executivo, mas como um poder
distinto, separado e independente. Arts. 10 e 151. Mas
o Poder Administrativo faz parte do Poder Executivo.
Da se origina a primordial diferena entre o Poder
Judicial e o administrativo, diferena que se deriva da
Constituio; porquanto: O art. 9 da Constituio
estabelece que a diviso dos poderes o princpio
conservador dos direitos dos cidados, e o mais seguro
meio de fazer efetivas as garantias que a mesma
Constituio oferece.
(p.32)

Esta separao entre a autoridade administrativa e a

judicial no existe, ou d-se mui parcial e confusamente
naqueles pases cuja organizao no admite a diviso
dos poderes. E entretanto a organizao poltica a mais
perfeita aquela em que os poderes se acham distintos
e separados. Assim acontecia pela antiga organizao
portuguesa, qual vivemos sujeitos at e ainda depois
da Independncia, na parte que a legislao ulterior no
tem alterado. Incumbia a autoridades judicirias a
administrao de muitos ramos, e a soluo de muitas
questes de natureza contenciosa administrativa.
Reunidos nas mos do mesmo poder no se
discriminava o contencioso judicirio do administrativo.
E ainda hoje como teremos ocasio de observar, no

esto esses dois to diversos ramos prtica e

completamente separados.
(p.33)
Por outro lado, se a administrao pertencesse justia
tenderia esta a subordinar os direitos privados a
consideraes de interesse pblico, a desconhecer,
tendo em vista o bem geral, a propriedade, e a
liberdade individual, substituindo o direito pelo arbtrio.
(p.35)
O poder judicial institudo para terminar, por meio de
sentena, os debates entre particulares. Logo que a
discusso se abre entre a administrao como rgo da
sociedade, e um particular, por motivo de coliso entre
o interesse geral e um direito privado que no pertence
orem civil ou penal, cessa a competncia do poder
judicial. Acresce que o poder judicial no est habilitado
para bem apreciar razes de Estado, e de interesse
pblico,
que
devem
dominar
nos
assuntos
administrativos.
(p.82)
Mais um exemplo do esprito nivelador dos tempos que
precederam e seguiram o 7 de abril, e que somente se
preocupava dos interesses e direitos do indivduo, no
dos da sociedade, e que embelezado nas teorias sobre
a independncia do poder judicial, que alis violava,
no via fora dele nem garantias nem justia. Assuntos
de natureza contenciosa administrativa eram levados
ao poder judicial, e este, at porque no tinha outras, os
decidia segundo as regras e doutrinas, pelas quais
resolvia os casos ordinrios, secundum acta et probata,
unicamente.
Em
lugar
de
reconhecer-se
a
impropriedade do poder judicial para decidir certas
questes, de sujeit-las ao contencioso administrativo
rodeado de certas garantias e formalidades, mais
sujeito fiscalizao das Cmaras, procurava-se o
remdio na violao flagrante da independncia de
outro poder !
(p.95)

Na verdade a mistura de atribuies administrativas e

judicirias
no
mesmo
agente,
tem
graves
inconvenientes. Esta mistura, desde os tempos em que
vivemos sujeitos Monarquia Portuguesa, tem se dado
e ainda se d entre ns e repugna diviso dos
poderes.
(p.121)
O poder Judicial um Poder independente. Faz
obrigatrias as suas decises pelas sentenas, cuja
fora de obrigar no depende de mais ningum.
Declarou que tal objeto pertence a A e no a B. B no
pode mais dispor dele, e se o fizer o ato nulo,
ningum o respeita. Essa deciso daquele Poder
independente, produz seus efeitos, independentemente
de acordo e execuo por outro Poder. deciso do
nico Poder competente, sai dele completa e perfeita.
(p.289)

Portugal legou-nos com sua legislao, na poca da

Independncia, a confuso do Poder Administrativo
com o Judicial, confuso prpria de um governo
absoluto, e portanto de uma organizao que no
conhecia a diviso do Poderes. Por aquela legislao
exerciam os juizes muitas e importantes atribuies
administrativas. O direito civil e privado, o criminal, o
comercial, o administrativo, e as jurisdies respectivas
jaziam indiscriminadamente envolvidas no avultado
monto das Ordenaes e leis extravagantes. Estavam
as coisas de modo que a administrao no podia
preencher a sua misso sem o auxlio do Poder
Judicial, ento seu instrumento e subordinado.
(p.370 - 371)
por isso que os povos que introduziram a eleio no
seu maquinismo administrativo viram-se obrigados a
fazer grande uso das penas judiciais, como meio de
administrao, da qual se torna portanto parte essencial
o poder judicial. Somente este poder pode ento servir
de intermdio entre o Poder Central e o Administrador
de eleio popular e obrigar este obedincia sem
violar e aniquilar o direito dos eleitores.
(p.407)

O poder judicial no pode inspecionar e fiscalizar o

administrativo, acompanhando-o em todos seus atos.
Nem nos Estados Unidos faz isso. uma mola da
mquina administrativa, mas no a mquina.
Somente pode, mesmo nos Estados Unidos, conhecer
de casos especiais, quando lhe so sujeitos pela parte.
Muitas vezes no a h.
(p.408)
Poder Moderador
Demais esse um dos casos em que o Poder
Moderador deve intervir, porque da sua misso no
consentir que o partido que est no governo ponha
tropeos invencveis ao outro para governar, quando as circunstncias e as convenincias
pblicas o chamarem ao governo. A sabedoria da
Coroa tem compreendido perfeitamente entre nos essa
necessidade indeclinvel do sistema representativo.
(p.162)

Se os atos do Poder Moderador dependessem pela

Constituio, para sua validade e execuo, da
referenda dos Ministros do Poder Executivo, as
atribuies daquele Poder confundir-se-iam com as
deste. Tudo dependeria da referenda dos Ministros do
Poder Executivo. Para que pois passar as atribuies
do Poder Moderador, para o Executivo, por uma
reforma da Constituio? Ad quid perditi hoec ?
certamente porque a Cmara dos Deputados (era a
mesma Cmara) continuava a entender, como tinha
entendido na discusso da lei da Regncia, que os atos
do poder Moderador, exercidos pelo Imperador, no
dependiam pela Constituio da referenda dos
Ministros.
(p.231)
Quem o mostrou porm, quem o delineou, quem o criou
realmente, e assim o proclamou o Senador Alves
Branco no Senado, foi o Sr. D. Pedro I, primeiramente

no art. 98 da nossa Constituio, depois no art. 71 da

Carta Constitucional da Monarquia Portuguesa. So as
nicas constituies que conheo, que consagram um
quarto poder, no qual renem todas as atribuies
marcada no art. 101 da Constituio, em outros pases
envolvidas no Executivo.
(p.255)
E para onde se fora tantas Constituies sem Poder
moderador, excetuada a Inglesa? Depois dela, a
nossa, com seu Poder Moderador a mais antiga das
conhecidas.
(p.256)
As atribuies do Poder moderador so essenciais em
qualquer organizao poltica. No podem deixar de
existir nela, em maior ou menor grau, mais ou menos
extensas ou restritas, distribudas pelos diferentes
poderes, ou reunidas em um. por isso que como j
vimos, quando em 1832 se pretendeu extinguir o poder
Moderador
da
Constituio,
protestavam
os
propugnadores da idia que no pretendiam extinguir o
poder, mas sim passar as atribuies que o constituem
para o Poder Executivo. E com efeito uma Constituio
que no encerrasse em si atribuies moderadoras
seria uma mquina incapaz de funcionar algum tempo
sem estalar e desorganizar-se.
(p.259)
Na maior parte das finadas Constituies, no so
poucas, tem sido as atribuies neutras ou
moderadoras acumuladas no Poder Executivo, e isso,
na minha opinio, uma das causas da sua pouca
solidez e durao. O vcio de quase todas as
Constituies, diz Benjamim Constant, est em no
haverem criado um poder neutro, e em terem colocado
a soma da autoridade, da qual devera ser revestido, em
um dos poderes ativos (...) Quando aquela soma de
autoridade foi reunida ao Poder Executivo houve
despotismo. Da a usurpao que resultou da ditadura
em Roma.
(p.260)

Que analogia tem as atribuies do poder

Moderador, em grande parte benficas, de apreciao
vasta e larga, aplicadas em circunstncias que
nenhuma lei pode precisamente marcar e prever,
conservadoras, com outras do Poder Executivo mais
positivas, ativas, e pelo abuso das quais se pode dar
cabo da liberdade individual e pblica ? h alguma
atribuio do Poder Moderador, por meio da qual possa
ele entender com a liberdade individual, e garantias do
cidado?
(p.270)
(...) o poder Moderador no tem por fim, nem tem nas
suas atribuies meios, para constituir nada de novo.
No poder ativo. Somente tem por fim conservar,
moderar a ao, restabelecer o equilbrio, manter a
independncia e harmonia dos mais poderes, o que no
poderia fazer se estivesse assemelhado, refundido e na
dependncia de um deles.
(p.271)
a suprema inspeo sobre os Poderes Legislativo,
Executivo e judicial, o alto direito que tem a nao de
examinar como os poderes por ela delegados so
exercidos, e de manter a sua independncia, equilbrio
e harmonia; essa suprema inspeo, esse alto direito
que a mesma nao, no o podendo exercer por si
mesma, delegou privativamente os Imperador,
revestindo-o das atribuies do poder Moderador. (...)
mais o Poder Moderador um Poder independente, e
no poderia ser independente, se o exerccio de suas
atribuies dependesse do assentimento do outro, ou
dos agentes de outro.
Ver-se-ia muitas vezes
impossibilitado para preencher o seu fim. um poder
essencialmente conservador, como j vimos. (p.272)
Fazer depender todos esses atos do Poder Moderador
da referenda, e portanto da apreciao e vontade de
agentes de outro poder, o Executivo, por certo
refundir o que a Constituio separou; por certo
destruir, nulificar um Poder privativo, independente que
a Constituio criou; fazer depender o fiscal do
fiscalizado.

(p.276)
O poder Moderador, como vimos, um Poder
independente, e delegao da Nao. Ora para que
um Poder seja independente necessrio que gire na
sua esfera prpria, e que nela encontre os meios para
fazer obrigatrias as suas deliberaes sem
dependncia de outro Poder.
(p.288)
A circunstncia de ser o Poder Moderador privativo do
Imperador, no exclui a audincia, consulta e acordo
com os ministros de Executivo, tanto mais sendo o
Imperador tambm Chefe desse Poder.
(p.302)
E por que no tm os ministrios procurado dominar a
Coroa? Por que a no podem dominar? Porque a
Constituio
constituiu
o
Poder
Moderador
independente. Porque constituiu-o no satlite dos
Ministros, mas primeiro representante da Nao, e fez
um ente inteligente e livre. (p.308)

CIDADANIA

O art. 9 da Constituio estabelece que a diviso dos

poderes o princpio conservador dos direitos dos
cidados, e o mais seguro meio de fazer efetivas as
garantias que a mesma Constituio oferece.
(p.32)
Por outro lado, se a administrao pertencesse justia
tenderia esta a subordinar os direitos privados a
consideraes de interesse pblico, a desconhecer,
tendo em vista o bem geral, a propriedade, e a
liberdade individual, substituindo o direito pelo arbtrio.

(p.35)

 por isso que os povos que introduziram a eleio no

seu maquinismo administrativo viram-se obrigados a
fazer grande uso das penas judiciais, como meio de
administrao, da qual se torna portanto parte essencial
o poder judicial. Somente este poder pode ento servir
de intermdio entre o Poder Central e o Administrador
de eleio popular e obrigar este obedincia sem
violar e aniquilar o direito dos eleitores. (p.407)