Consideraes tericas do direito urbanstico contemporneo e a funo social da cidade

Deborah Marques Pereira

Deborah Marques Pereira[1]

Anete Marlia Pereira[2]
Marcos Esdras Leite[3]

RESUMO: A urbanizao um fenmeno mundial, com isso, surge a preocupao

em estabelecer regras que priorizem um melhor convvio humano ordenando as aes
dos indivduos e o territrio que eles ocupam. O presente trabalho tem como objetivo
analisar o Direito Urbanstico, atravs do Estatuto da cidade, na perspectiva da funo
social do espao urbano. O tema em comento, alm de ser atual, possui grande
relevncia para o ordenamento do uso do solo urbano, destacando como primordial, o
desenvolvimento das cidades e o bem-estar de seus habitantes. Para atingir esse objetivo
foi realizada uma vasta reviso bibliogrfica, na qual foram analisadas as leis brasileiras
que tratam do Direito Urbanstico, bem como de autores como Costa (2010), Fernandes
(2010), Lefebvre (1991), Maricato (1996), Meirelles (2005), Mukai (2004), Rolnik
(2010), Santos (2003), Saule (2004), Silva (2010) e outros estudiosos que discutem as
normas urbansticas, a cidade e sua funo social. Como resultado desse estudo h o
entendimento de que a funo social da cidade est intimamente ligada aos direitos
fundamentais, cabendo ao Poder Pblico resguardar o direito vida social, com
liberdades e limites que possibilite a todos usufrurem da cidade. O Direito Urbanstico
entendido como um produto advindo das transformaes sociais, todavia, a plena
aplicao das normas urbansticas encontra muitos desafios que merecem ser discutidos
e estudados para a melhor compreenso da ocupao e utilizao dos espaos
habitveis.
Palavras-chave: Urbanizao. Direito Urbanstico. Estatuto da cidade. Funo
social da cidade.
SUMRIO: 1. Introduo; 2. Origem das cidades e do urbanismo; 3. A
urbanizao no Brasil; 4. O Direito Urbanstico na contemporaneidade; 5. Estatuto das
Cidades; 6. Funo social da cidade; 7. Consideraes Finais; 8. Referncias.
4. O DIREITO URBANSTICO NA CONTEMPORANEIDADE
Incialmente, no processo de urbanizao as relaes urbanas eram regidas
pelos costumes e por normas jurdicas simples, e essas normas se estenderam at o
Imprio dada a vigncia das Ordenaes (SILVA, 2010). Porm, com as leis de

desapropriao[6], houve uma significativa iniciao urbanstica com foras para

intervir na propriedade privada. (COSTA, 2009, p. 82).
Deve-se mencionar tambm o perodo da Primeira Repblica (1889 a 1930),
em houve a entrada em vigor do Cdigo Civil de 1916, que trouxe normas urbansticas
que restringiam o direito de construir (Art. 572).
Apesar da existncia das normas urbansticas, elas ganharam destaque com
a Constituio da Repblica de 1988, estabelecendo no Art. 24 que compete Unio,
aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio,
financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico. No que tange atribuio
municipal o Art. 30, VIII, estabelece que compete aos Municpios: VIII - promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano (BRASIL, 2005). A Constituio de
1988 ainda estabelece nos Arts. 182 e 183, regulamentado pela Lei 10.257/01, diretrizes
gerais para a poltica de desenvolvimento urbano a ser executada pelo Poder Pblico
municipal para ordenar o desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar dos habitantes.
Nesta perspectiva, Silva (2010, p. 44-45) relata que os princpios
informadores do Direito Urbanstico so:
1) princpio de que o urbanismo uma funo pblica, que fornece ao direito
urbanstico sua caracterstica de instrumento normativo pelo qual o Poder Pblico atua
no meio social e no domnio privado, para ordenar a realidade no interesse coletivo, sem
prejuzo do princpio da legalidade; 2) princpio da conformao da propriedade urbana
pelas normas de ordenao urbanstica conexo, alis, com o anterior; 3) princpio da
coeso dinmica das normas urbansticas, cuja eficcia assenta basicamente em
conjuntos normativos (procedimentos), antes que em normas isoladas; 4) princpio da
afetao das mais-valias ao custo da urbanificao, segundo o qual os proprietrios dos
terrenos devem satisfazer os gastos da urbanificao, dentro dos limites do benefcio
dela decorrente para eles, como compensao pela melhoria das condies de
edificabilidade que dela deriva para seus lotes; 5) princpio da justa distribuio dos
benefcios e nus derivados da atuao urbanstica.
Esses princpios norteiam o Direito Urbanstico e a partir deles so
elaborados normas e institutos mais precisos para organizar o uso e ocupao do solo.
Silva (2010) ainda ressalta que o Direito Urbanstico possui dois aspectos: a) Direito
Urbanstico objetivo, que consiste no conjunto de normas jurdicas reguladoras da
atividade Pblica destinada a ordenar os espaos habitveis; e b) Direito Urbanstico
como cincia, que visa conhecer as normas e princpios reguladores da atividade
urbanstica. Logo, o Direito Urbanstico objetivo propicia melhores condies de vida
ao homem na comunidade, enquanto, o Direito Urbanstico como cincia o ramo do
direito pblico que busca expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios.
Nesta perspectiva, observa-se que o Direito Urbanstico autnomo, pois
alm de ter um amparo constitucional, apresenta objetivos, princpios, institutos e leis
prprias, que visam ordenar o territrio e/ou espaos habitveis. tambm do mbito

pblico, pois considera as relaes que tem como titular o Poder Pblico, resguardando
o interesse coletivo.
Salienta-se que o Direito Urbanstico ordena a propriedade urbana
garantindo a funo social determinada pela Carta Constitucional de 1988, garantindo o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e a garantir o exerccio do direito
cidade por todos os que nela habitam.
Lefebvre (1991, p. 116) afirma que o direito cidade "no pode ser
concebido como um direito de visita ou de retorno s cidades tradicionais. S pode ser
formulado como direito vida urbana, transformada, renovada". Desse modo, a
habitao figura no rol das necessidades mais bsicas do ser humano. Para cada
indivduo desenvolver suas capacidades e at se integrar socialmente, fundamental
possuir moradia. Alm disso, o direito moradia integra a dignidade da pessoa humana
que conforme Saule (2004, p. 149):
A dignidade da pessoa humana como comando constitucional ser observada
quando os componentes de uma moradia adequada forem reconhecidos pelo Poder
Pblico e pelos agentes privados, responsveis pela execuo de programas e projetos
de habitao e interesse social, como elementos necessrios satisfao do direito
moradia.
Logo, no h dignidade sem moradia, sem condies de habitao, sem
instrumentos urbanos que garantam a circulao, o lazer e o trabalho. O Direito
Urbanstico fundado, ainda, no princpio da igualdade. O princpio da igualdade do
cidado perante a lei, consagrado na Constituio Federal do Brasil no artigo 5, caput.
Assim, um direito fundamental do cidado brasileiro.
Silva (2010, p. 31) afirma que Direito Urbanstico, que tem como finalidade
a disciplina do comportamento humano relacionado aos espaos habitveis, ou seja,
trata-se de uma arte e tcnica social de adequar o espao fsico s necessidades e
dignidade da moradia humana (SILVA, 2010, p. 31).
Logo, a habitao segura, estruturada, acessvel e coesa legalmente dignifica
o homem e torna-se uma responsabilidade do poder pblico e dos agentes privados
competentes viabiliz-la da melhor forma possvel para que os cidados integrem o seio
social.
Assim, para assegurar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar dos habitantes tornou-se necessria a elaborao da lei
10.257/2001, ou Estatuto da Cidade, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana,
conforme previso constitucional nos Arts. 21, XX, 182 e 183.
5. ESTATUTO DAS CIDADES
A lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, representa um grande avano para o
Direito Urbanstico, visto que, regulamenta o Captulo de Poltica Urbana da
Constituio Federal (Arts. 182 e 183), passando a vigorar em 10 de outubro de 2001.

Entretanto, o Estatuto da Cidade passou por um longo processo de

tramitao de 10 anos, pois os pontos divergentes da lei demoraram a ser consentidos
entre os Parlamenteares, que detinham diferentes fontes partidrias.
Assim, o Estatuto da Cidade so normas gerais[7] de Direito Urbanstico,
que visa ordenar o pleno desenvolvimento da funo social da cidade e da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o
equilbrio ambiental.
O Estatuto da Cidade est organizado em cinco captulos, so eles: I
Diretrizes Gerais; II Dos instrumentos de Poltica Urbana, com as Sees I a XII; IIIDo Plano Diretor; IV Da Gesto Democrtica da Cidade e V- Disposies Gerais.
O Captulo I estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, tendo como
objetivo ordenar as funes sociais das cidades e da propriedade urbana, no termos do
Art. 182 da Constituio que declara que A poltica de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes. (BRASIL, 2001, p. 1).
No Art. 2 a Lei expressa as diretrizes gerais:
I - garantia do direito a cidades sustentveis, entendido
como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento
ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios
pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
geraes; II - gesto democrtica por meio da participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos
da comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de
planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano; III cooperao entre os governos, a iniciativa privada e os demais
setores da sociedade no processo de urbanizao, em
atendimento ao interesse social; IV - planejamento do
desenvolvimento das cidades, da distribuio espacial da
populao e das atividades econmicas do Municpio e do
territrio sob sua rea de influncia, de modo a evitar e corrigir
as distores do crescimento urbano e seus efeitos negativos
sobre o meio ambiente; V - oferta de equipamentos urbanos e
comunitrios, transporte e servios pblicos adequados aos
interesses e necessidades da populao e s caractersticas
locais; VI - ordenao e controle do uso do solo, de forma a
evitar: a) a utilizao inadequada dos imveis urbanos; b) a
proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o
parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou
inadequados em relao infra-estrutura urbana; d) a instalao
de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
plos geradores de trfego, sem a previso da infra-estrutura
correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano,
que resulte na sua subutilizao ou no utilizao; f) a
deteriorao das reas urbanizadas; g) a poluio e a degradao

ambiental; VII - integrao e complementaridade entre as

atividades urbanas e rurais, tendo em vista o
desenvolvimento scio-econmico do Municpio e do territrio
sob sua rea de influncia; VIII - adoo de padres de produo
e consumo de bens e servios e de expanso urbana
compatveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social
e econmica do Municpio e do territrio sob sua rea de
influncia; IX - justa distribuio dos benefcios e nus
decorrentes do processo de urbanizao; X - adequao dos
instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos
gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de
modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estargeral
e a fruio dos bens pelos diferentes segmentos sociais; XI recuperao dos investimentos do Poder Pblico de que tenha
resultado a valorizao de imveis urbanos; XII - proteo,
preservao e recuperao do meio ambiente natural e
construdo, do patrimnio cultural, histrico, artstico,
paisagstico e arqueolgico; XIII - audincia do Poder Pblico
municipal e da populao interessada nos processos de
implantao de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou
construdo, o conforto ou a segurana da populao; XIV regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por
populao de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanizao, uso e ocupao do solo e edificao,
consideradas a situao socioeconmica da populao e as
normas ambientais; XV - simplificao da legislao de
parcelamento, uso e ocupao do solo e das normas edilcias,
com vistas a permitir a reduo dos custos e o aumento da oferta
dos lotes e unidades habitacionais; XVI - isonomia de condies
para os agentes pblicos e privados na promoo de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de
urbanizao, atendido o interesse social. (BRASIL, 2001, p. 12).
Assim, observa-se que a lei disciplinou importantes diretrizes para a
efetivao da poltica urbana, que conforme Mukai (2004, p. 42) obrigatria para os
Municpios, que devero inclu-las, com as necessrias particularizaes, em seus
planos diretores, leis de uso e ocupao do solo e de parcelamento do solo.
No segundo Captulo o Estatuto da Cidade apresenta os Instrumentos de
Poltica Urbana, assim, osinstrumentos previstos nos incisos I e II do artigo 4 possuem
maior amplitude, pois abrangem planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico. No inciso III explicitado o planejamento
municipal, destacando-se o plano diretor, o zoneamento ambiental, as leis oramentrias
e outros. Os institutos tributrios so apresentados nos incisos IV e V. E no inciso VI
esto destacados os instrumentos de proteo ambiental e de vizinhana.

Seguidamente, a Lei relata sobre o Plano Diretor obrigatrio para as cidades

com mais de vinte mil habitantes e tido como instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento e de expanso urbana. Conforme Silva (2010, p. 137):
plano, porque estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes
devem ser alcanados (ainda que, sendo plano geral, no precise fixar prazo, no que
tange as diretrizes bsicas), as atividades a serem executadas e quem deve execut-las.
diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Municpio.
Assim, o Plano Diretor deve determinar o controle do uso, ocupao,
parcelamento e expanso do solo urbano do Municpio, abrangendo aspectos fsicos,
sociais e administrativos.
A Gesto democrtica das cidades tambm mereceu destaque pelo Estatuto
da Cidade nos Arts. 43 a 45, prevendo que a cidade dever ser gerida de forma a
imperar a democracia direta, utilizando instrumentos como: rgos colegiados; debates;
audincias; consultas pblicas; conferencias de assuntos urbanos; iniciativa popular de
projetos de lei e de planos; programas e projetos de desenvolvimento urbano; e
referendo popular.
Nas Disposies Gerais a Lei 10.257/01 institui que os Estados e os
Municpios tero o prazo de 90 dias, a partir da data de entrada em vigor da lei, para
fixar prazos, atravs de lei, para expedio de empreendimentos urbansticos, aprovao
de projetos de parcelamento e edificao, vistorias e expedio de termo de verificao
e concluso de obras.
6. FUNO SOCIAL DA CIDADE
Aps essa breve exposio histrica e legal do Direito Urbanstico, ser
discutida a funo social do direito da propriedade, pois, a atividade urbanstica est
diretamente condicionada pela extenso do direito de propriedade.
A partir da compreenso das normas de urbansticas e de seu contexto
observa-se que a funo social da propriedade estabelece a prevalncia do interesse
comum sobre o interesse individual. Trata-se do uso socialmente justo do espao urbano
para que os cidados se apropriem do territrio, democratizando seus espaos de poder,
de produo e de cultura dentro de parmetros de justia social e criao de condies
ambientalmente sustentveis.
A funo social da cidade possui conceito constitucional como norma
programtica[8] a ser instituda pelos municpios e pode entendida como
desdobramento natural do princpio da funo social da propriedade (SALEME, 2005,
p. 3). Desse modo, o princpio da funo social da propriedade visto no plano
individual, devendo ser ampliado para melhor compreenso das necessidades coletivas
com a maior materializao das normas programticas constitucionais (SALEME,
2005).
Nesta perspectiva, a Constituio de 1988 declara no Art. 182 2 que A
propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Assim, a poltica de

desenvolvimento urbano depende expressamente da funo social da propriedade

urbana para garantir o bem-estar de seus habitantes.
No obstante, o Art. 5 da Carta constitucional ainda expressa que XXIII a propriedade atender a sua funo social. Condizente com as normas constitucionais
o Estatuto da Cidade o Estatuto da Cidade aponta as seguintes diretrizes de ordenao e
controle do solo, no inciso VI do artigo 2, visando a evitar: a) a utilizao inadequada
dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes; c) o
parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em relao
infraestrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades que possam
funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infraestrutura
correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte na sua
subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; e g) a poluio
e a degradao ambiental.
Para a propriedade urbana atender a sua funo social, o Plano Diretor deve
priorizar mecanismos de modo a: a) democratizar o uso, ocupao e a posse do solo
urbano, de modo a conferir oportunidade de acesso ao solo urbano e moradia; b)
promover a justa distribuio dos nus e encargos decorrentes das obras e servios da
infraestrutura urbana; c) recuperar para a coletividade a valorizao imobiliria
decorrente da ao do Poder Pblico; d) gerar recursos para o atendimento da demanda
de infraestrutura e de servios pblicos provocados pelo adensamento decorrente da
verticalizao das edificaes e para implantao de infraestrutura em reas no
servidas; e) promover o adequado aproveitamento dos vazios urbanos ou terrenos
subutilizados ou ociosos, sancionando a sua reteno especulativa; de modo a coibir o
uso especulativo da terra como reserva de valor. (BRASIL, 2002).
Saleme (2005, p. 5) ressalta que a funo social da cidade supera a
tradicional viso da urbis, refere-se ao atendimento das necessidades presentes, futuras
e reconhecimento das condies capazes de desenvolver o municpio e oferecer
melhores condies de vida aos seus muncipes.
Deve-se salientar que a Carta de Atenas de 1933, declara que as funes
sociais da cidade so:habitao, trabalho, circulao e recreao. Porm, com as
mutaes ocorridas com a dinamicidade das cidades, em 2003, a nova Carta de prope
uma rede de cidades que busque:
Conservar a riqueza cultural e diversidade, construda ao
longo da histria; conectar-se atravs de uma variedade de redes
funcionais; manter uma fecunda competitividade, porm
esforando-se para a colaborao e cooperao e contribuir para
o bem-estar de seus habitantes e usurios. (BERNARDI, 2006,
p. 42).
Conforme Bernardi (2006, p. 42) a viso na nova Carta de Atenas 2003
de uma cidade conectada, instantnea, porm acentua que no se trata de uma viso
utpica e nem uma inadequada projeo das inovaes tecnolgicas.
Outro aspecto inovador que a Carta de Atenas de 2003 trouxe acrscimos
nas funes das cidades, que so tratadas como conceitos, so elas: a cidade para todos,
participativa, cidade refgio, saudvel, produtiva, inovadora, com acessibilidade,
ecolgica, cultural e histrica. Esses novos dez conceitos esto correlacionados a uma
cidade para todos, que deve buscar a incluso das comunidades atravs da planificao

espacial, e medidas sociais e econmicas que por si s devam combater o racismo, a

criminalidade e a excluso social; a cidade participativa, desde o quarteiro, o bairro, o
distrito, o cidado deve possuir espaos de participao pblica para gesto urbana,
conectados numa rede de ao local. (BERNARDI, 2006).
Saule (2004, p. 64) afirma que o alcance da funo social da cidade :
A formulao de uma nova tica urbana voltada para a valorizao do ambiente,
cultura, cidadania e direitos humanos. Abarca o pleno exerccio do direito cidade;
enquanto se fustigam as causas da pobreza, protegem-se o meio ambiente e os direitos
humanos, reduz-se a desigualdade social e melhora-se a qualidade de vida.
Desse modo, a funo social da cidade est em constante debate e no algo
estanque, pois a cidade dinmica e suas funes devem acompanhar as suas
transformaes. Berdinardi (2006, p. 119) afirmam que as funes sociais da cidade
esto intimamente ligadas aos direitos fundamentais. Assim, a finalidade do Poder
Pblico centra-se em garantir e materializar estes direito fundamentais, visto que se trata
de direito vida social, com liberdade e limites que assegurem aos cidados a igualdade
de usufruir dos bens gerados pela civilizao (BERNARDI, 2006).
7. CONSIDERAES FINAIS
Diante o exposto, observa-se que a urbanizao da humanidade um
fenmeno moderno da sociedade industrializada. No Brasil, a urbanizao teve incio
com a poltica de ocupao e povoamento das terras indgenas promovidos por Portugal,
estando correlacionado aos ciclos econmicos de explorao dos recursos. Com o
decorrer dos tempos, surgiram as regras urbansticas com a finalidade de ordenar o uso
e ocupao do solo urbano.
O Direito Urbanstico se apresenta como autnomo, uma vez que tem por
objeto um conjunto de normas especficas, voltadas para a realizao e aplicao de
princpios norteadores prprios e princpios constitucionais, alm de objeto e tratamento
individualizados. O Estatuto da Cidade representa a lei geral de Direito Urbanstico,
instituindo diretrizes, instrumentos de Poltica urbana, Plano Diretor, gesto
democrtica da cidade e outras disposies para regulamentar o Art. 182 e 183 da
Constituio de 1988.
Desse modo, com a evoluo da sociedade e das normas que a regulam,
remete-se funo social da cidade, que est intimamente ligada aos direitos
fundamentais, cabendo ao Poder Pblico resguardar o direito vida social, com
liberdades e limites que deem a todos a possibilidade igualitria de usufruir dos bens
gerados. No obstante, pensar em funo social da cidade buscar a melhor forma de
ordenar o uso e a ocupao e uso do solo.
Conclui-se o presente estudo afirmando que a funo social da cidade, e da
propriedade, est diretamente atrelada as condutas do Poder Pblico e com as normas
contidas no Direito Urbanstico, devendo o ator pblico fazer o uso dos instrumentos
previstos, para garantir a participao popular que traduza a gesto democrtica da

cidade e legitima a administrao pblica da cidade, a fim de que se cumpra a

verdadeira funo social da cidade.
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