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Políticas Públicas - Enrique Saravia PDF
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Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
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Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
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99
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133
149
155
199
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Juntando as coisas
John Kingdon
225
Captulo IV Elaborao
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269
197
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INTRODUO TEORIA DA
POLTICA PBLICA
Enrique Saravia
Enrique Saravia
Essa viso leva a uma considerao um tanto esttica do Estado e da administrao pblica, que privilegia o estudo das estruturas e das normas que
organizam a atividade estatal. O estudo circunscreve-se s questes de
lege data e de lege ferenda e deixa de lado as realidades vitais que
permeiam as estruturas pblicas. Se o direito pretende organizar e orientar
a vida social, esta um elemento substantivo na formulao da regra jurdica.
Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio essencial da sua
cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus
os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. Eles
eram, por sua vez, tributrios de muitos sculos de legislao romana.
A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases
latino-americanos e o direito administrativo francs foi a inspirao da legislao administrativa da maioria dos pases dessa parte do mundo.
Esse sistema jurdico constitui uma diferena substantiva em relao
s culturas anglo-saxs. Com efeito, no sistema do common law o mundo
jurdico est integrado por outras normas e princpios, entre os quais prevalece o princpio dos precedentes jurisprudenciais. A justia norte-americana
equiparou os atos jurdicos da administrao aos atos privados, razo pela
qual o Direito Administrativo no teve a elaborao e o aprofundamento
que teve nos pases latinos2. Alguns aspectos da organizao administrativa
considerados, nos pases de tradio romana, como matria do direito administrativo, so considerados como estranhos rea jurdica nos Estados
Unidos. Mas o que h de diferente nessas culturas a forma externa do
mundo jurdico, porque a sua substncia similar.
A administrao pblica como disciplina foi-se consolidando ao longo
do tempo, inclusive nos Estados Unidos. Os estudos pioneiros de administrao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica
da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados
Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma
classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim,
neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao
pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio
do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais.
Para ele, a melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar
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do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manuteno do cargo e nas promoes. Mas isso no significava, para ele, que
negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao
governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no
empresa. vida social orgnica3. A viso norte-americana das cincias
administrativas integra a descrio e anlise das realidades administrativas
pblicas e privadas, mas no as confunde.
Tnia Fischer lembra que at 1930
O administrador pblico era considerado um mero executor de
polticas, dentro de princpios de eficincia, considerados no apenas
o fim do sistema, mas tambm a medida de eficcia do mesmo. A
partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o crescimento do
aparato estatal influiu na mudana do conceito de administrador, j
ento percebido como formulador de polticas pblicas4.
Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a superioridade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado e
propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica
como forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Alguns representantes
do new public management preconizaram esse tipo de transferncia. Trata-se, na verdade, de afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da
administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso
empresarial no considera. A dependncia em relao aos recursos do mercado quase total na administrao privada e os objetivos organizacionais
so diferentes e muitas vezes opostos.
Peter Drucker, arauto indiscutvel do management empresarial,
lembra que,
[...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores
que se preocupavam com a administrao comeando por Frederick
Winslow Taylor, mais ou menos na virada do sculo, e terminando
com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial presumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso
da administrao geral. Para eles, o termo administrao aplicavase a qualquer tipo de organizao, no apenas s empresas5.
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estabelecidos eram muito lentos e rgidos para dar conta de uma conjuntura
que exigia respostas imediatas. Vai-se impondo, assim, a gesto estratgica,
que no prescinde do planejamento, mas permite reao imediata da organizao aos desafios e s oportunidades que surgem do contexto.
As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se modificaram
em face das novas circunstncias. O resultado foi uma deteriorao de sua
capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da populao e um
correlato declnio de sua credibilidade. No mbito pblico, registrou-se,
ademais, um desejo crescente de participao democrtica nas decises
estatais, na sua implementao, no seu controle e nos seus benefcios. A
telemtica (comunicaes + informtica) permitiu fortalecer a transparncia
e o conseqente controle social das aes do Estado.
Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao fortalecimento progressivo
da concepo mais gil da atividade governamental: a ao baseada no
planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Sem descartar os
aspectos positivos do planejamento, a dinmica estatal enriqueceu-se com
alguns conceitos derivados das transformaes operadas no campo da
tecnologia, da economia e da administrao. A democratizao do sistema
poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao
ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as mudanas sociais
tornaram-nas possveis e desejveis.
Esse processo, hoje claramente visvel, apenas se insinuava nos anos
50. Algumas vozes profticas alertavam para a necessidade de modificao
rpida da dinmica organizacional e das estruturas e dos mtodos de ao
pblica. E, aos poucos, as circunstncias foram mostrando a convenincia
de analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua
dinmica, e modificar, assim, a perspectiva at ento privilegiada ou nica
de exame de normas e estruturas. A anlise estrutural, anatmica, do
Estado e da administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-se incorporando uma viso da dinmica, da fisiologia, do funcionamento estatal.
Com efeito, a partir de ento,
[...] a produo em matria de polticas pblicas busca analisar
o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de
partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas
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freqentemente compartilhado pelos formuladores de poltica. A aceitao do modelo racional contribui para a vida confortvel do pesquisador; permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de
poltica, na base de que a informao fornecida pelos pesquisadores
pode ser uma ajuda para melhor elaborao de polticas14.
O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public
choice theory)15, que est no alicerce das polticas econmicas chamadas
de neoliberais, mostra a persistncia do modelo racional. A racionalidade
transforma-se, assim, no critrio supremo na ausncia de qualquer outra
premissa com base na qual seja possvel argumentar. No muito exagerado afirmar que a racionalidade tem substitudo a verdade e a moral como
critrio ltimo de julgamento tanto das crenas como da conduta humana16.
No que diz respeito aos diversos significados da expresso poltica
pblica, Aguilar Villanueva afirma, inspirando-se em Subirats17 e em
Hogwood e Gunn18, que a
poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade
governamental (poltica de sade, educacional, comercial), um
propsito geral a ser realizado (poltica de emprego estvel para os
jovens), uma situao social desejada (poltica de restaurao de
centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma proposta
de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem
para determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica,
urbana), um conjunto de objetivos e programas de ao que o governo
tem em um campo de questes (poltica de produtividade agrcola,
de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como produto
e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento
governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir n
nmero de casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho),
o impacto real da atividade governamental (diminuio do crime
urbano, aumento da concluso do ciclo bsico de estudos, diminuio
dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo terico
ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental
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A poltica econmica
Os instrumentos de poltica pblica tiveram desenvolvimento maior no
campo da poltica econmica, talvez pelo fato, lembrado por Lindblom, de que
o essencial da poltica econmico e o grosso da economia poltico30.
Mas, como lembra Hayward, a economia tem procurado abstrair os estudos
de mercado dos comportamentos do poder pblico, esquecendo que, por ser
indireta e impessoal, a coero no , por isso, menos constrangedora31.
Entende-se por poltica econmica
[...] um processo pelo qual diversos atores identificveis, pertencentes comunidade poltica econmica, contribuem para uma deciso
governamental, de forma que seus objetivos econmicos, no quadro de
seus objetivos polticos gerais, sejam realizados pelas instituies existentes, ou reorganizadas, e com a ajuda dos meios de ao disponveis32.
De acordo com Hayward33, os objetivos puros de uma poltica econmica so: o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da
populao ativa, a redistribuio da renda, a reduo das disparidades
regionais, o desenvolvimento ou a proteo de setores da indstria ou de
empresas particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida ativa
ou do tempo de trabalho.
Na verdade, certos objetivos, como a redistribuio da renda e a
reduo das disparidades regionais, no podem ser consideradas objetivos
econmicos puros, porque esto evidentemente inspirados em consideraes de justia social. Outros, como o aumento da produo, a melhora
quantitativa e estrutural da populao ativa, esto claramente vinculados a
uma poltica de crescimento econmico.
Existem, tambm, quase-objetivos de natureza intermediria: atingir
um equilbrio favorvel do balano de pagamentos, assegurar o fornecimento
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entendimento ser deficiente se as organizaes no so consideradas em sua mais ampla estrutura social35.
Selznick lembra que todas as organizaes formais so moldadas
por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e a suas
metas estabelecidas. Toda organizao formal sindicato, partido poltico,
exrcito, empresa, etc. tenta mobilizar recursos humanos e tcnicos como
meio para atingir seus fins. No entanto, os indivduos dentro do sistema
tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem como seres
integrais, trazendo seus prprios e especiais problemas e propsitos; mais
ainda, a organizao est imersa numa matriz institucional e est, portanto,
sujeita a presses do seu prprio contexto, ao que um ajuste geral deve ser
feito. Como resultado, a organizao pode ser vista significativamente como
estrutura social adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente
porque ela existe como organizao em um meio ambiente institucional,
independentemente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que
provocaram sua existncia36.
Benson um dos tericos que enfatizaram a importncia de se vincularem diferentes nveis de anlise da organizao. Ele diz que
uma anlise completa das relaes interorganizacionais necessita
explorar trs nveis na estrutura dos setores de poltica. Primeiro, a
estrutura administrativa, que nvel superficial de vinculaes e redes
entre agncias mantidas juntas pela dependncia de recursos. Segundo,
a estrutura de interesses, que o conjunto de grupos cujos interesses
esto embutidos no setor, seja positiva, seja negativamente. Esses grupos
compreendem os de demanda, os de apoio, os administrativos, os de
fornecedores e os de coordenao. A estrutura de interesses importante, porque ela prov o contexto para a estrutura administrativa, que
no poderia ser adequadamente entendida, a no ser em termos das
relaes subjacentes de poder que se manifestam dentro da estrutura
de interesses. Por sua vez, a estrutura de interesses tem de ser localizada no terceiro nvel, isto , as normas da formao de estruturas.
Nas sociedades capitalistas avanadas, essas regras so,
principalmente, as relacionadas com a acumulao de capital37.
38
Para Benson, o papel das organizaes estatais, nesse tipo de sociedade, ajudar no processo de acumulao de capital e desempenhar a
funo de legitimao.
Notas
1
WAHRLICH, Beatriz M.de Souza. Evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina.
Revista de Administrao Pblica, v. 13, n. 1, p. 31-68, jan./mar. 1979.
2
ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba,
1954. p. 22.
3
WILSON, Woodrow. Congressional government. New York: Houghton Mifflin, 1885. p.
290.
4
FISCHER, Tnia. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria
brasileira. Revista de Administrao Pblica, v. 14 , n. 4, p. 278, out./dez.1984.
5
DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999.
6
Idem., ibidem.
7
OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). Ministerial
Symposium on the Future of Public Services, Paris, OCDE, Mar. 1996.
8
VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996.
9
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las polticas. Mxico: Porra, 1992. p. 8.
10
COMPARATO, Fbio Konder. Para viver a democracia. So Paulo: Brasiliense, 1989. p.102.
11
Alguns autores a denominam de metapoltica.
12
As diversas proposies da Teoria do Caos tm em comum a recusa em aceitar que as
relaes de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma
profuso de efeitos. Afirmam, tambm, que no mundo real no existem sistemas passveis
de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observao
isenta. O universo formado de colees de entidades individuais que se articulam e
desarticulam formando sistemas efmeros. Afasta-se, assim, da crena de que o passado, o
presente e o futuro formam um continuum inteligvel (THIRY-CHERQUES, Hermano R. O caos
e a confuso. Revista da ESPM, p. 21-22, maio/jun. 1999. A no-previsibilidade de um
sistema catico no se deve falta de leis reitoras, mas ao fato de o produto ser sensvel a
variaes, imensurveis e instantneas, nas condies iniciais (HONDERICH, Ted (Ed.). The
Oxford companion to philosophy. Oxford: Oxford University Press, 1995. p. 129.
13
Anarquia organizada uma coleo de opes procurando problemas, de temas e sentimentos procurando situaes decisrias em que eles possam vir luz, de solues procurando por assuntos que elas poderiam responder e decisores procurando por trabalho.
(Is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision
situations in which they can be aired, solutions looking for issues to which they might be the
answer, and decision makers looking for work). MARCH, James G.; OLSON, Johan. A
garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972.
14
HILL, Michael. The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993. p. 7.
15
BUCHANAN, James M. ; TULLOCK, Gordon. El clculo del consenso. Barcelona: PlanetaAgostini, 1993. CORONA RAMN, Juan Francisco. Una introduccin a la teora de la decisin
pblica (public choice). Madrid: INAP, 1987.
39
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16
26
27
28
Laswell foi pioneiro na identificao de etapas de poltica pblica, que ele classifica em
compreenso, recomendao, prescrio, colocao em prtica, execuo, avaliao e terminao (intelligence, recommending, prescribing, invoking, applying, appraising e
terminating). LASWELL, Harold. The public interest. In: FRIEDRICH, C. F. (Ed.). The public
interest. New York: Atherton Press, 1962.
29
H autores que criticam esse tipo de diviso por etapas. Charles Lindblom (The policy
making process. New Jersey: Prentice-Hall, 1980, p. 3), por exemplo, diz que uma anlise
de elaborao de polticas, feita passo a passo, poderia ocultar temas e fenmenos universais, medida que procura aspectos de elaborao de polticas prprios de cada um desses
passos.
30
31
32
33
34
35
HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist State. Brighton:
Wheatsheaf Books, 1988. p. 130.
36
SELZNICK, Philip. TVA and the grass roots. New York: Harper and Row, 1949. p. 123.
37
BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David; WHETTER,
David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University Press, 1983. p. 6.
40
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