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Sexta, 22 de Agosto de 2008 10h22

HERON FERREIRA DA SILVA: Bacharel em Administração, Acadêmico do Curso de Direito, Pós-

Graduando do curso "Direito em Administração Pública" pelo Exército Brasileiro em parceria com a
Universidade Castelo Branco e Servidor do Tribunal de Contas de Roraima (heronsilva@click21.com.br)

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Existência concomitante de Atos Legais e Ilegítimos
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Heron Ferreira da Silva

Área: Direito Administrativo / Tribunal de Contas

Sumario: 1. Conceito de Controle; 2. Formas de Controle; 3. Legalidade e Legitimidade; 4. Conclusão; 5.

Bibliografia.

1- Conceito de Controle

O CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS pela Administração Pública não é matéria das mais
fáceis de se elucidar, nem mesmo a Constituição Federal de 1988 tratou especificamente dele em seu texto,
deixando para a doutrina e jurisprudência administrativista tal feito.

O que pode-se observar com um estudo detalhado, é que diferentes hipóteses, instrumentos e órgãos de
controle, encontram-se devidamente previstos e regrados em diversos atos normativos, servindo assim, de
suplementação ao Texto Constitucional.

A lei é o sustentáculo dos Estados Democráticos, nos quais somente ela deve pautar a atividade da
Administração Pública, atividade esta, cujo fim mediato deve sempre ser a defesa e a tutela do interesse
público.

O Decreto-Lei n°200 de 1967, em seu artigo 6°, prev ê o controle como um princípio, o qual ajuda a obstar
o abuso de poder por parte da autoridade administrativa, fazendo com que este paute a sua atuação em defesa
do interesse coletivo, mediante uma fiscalização orientadora, corretiva e até punitiva.

Segundo Guerra[1]:

“Controle, como entendemos hoje, é a fiscalização, quer dizer, inspeção, exame, acompanhamento,
verificação, exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando averiguar o

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cumprimento do que já foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de correção,
decidindo acerca da regularidade ou irregularidade do ato praticado. Então, controlar é fiscalizar emitindo um
juízo de valor.”

O controle, em suma, possui como principal objetivo, a adequação dos Atos da Administração Pública ao
comando de legalidade e aos critérios de conveniência, oportunidade, legitimidade e eficiência. A não
observância a tal adequação, acarreta de pronto, um largo e firme desvio da finalidade pública.

2- Formas de Controle

O saudoso professor Hely Lopes Meirelles, em sua clássica obra, classificou as formas de controle
exercidas pela Administração Pública, aqui, uno-me ao preclaro mestre:

a) Quanto a origem, temos o Controle Interno, o Controle Externo e o tão mal utilizado Controle Popular.

b) Quanto ao momento de exercício, temos o controle prévio, concomitante e o corretivo.

c) Quanto ao aspecto controlado, temos o Controle de legalidade, legitimidade e Controle de Mérito.

d) Quanto à amplitude, temos o Controle Hierárquico e o Controle Finalístico.

Com a devida vênia, aprofundaremos nosso estudo apenas com relação ao item “a”, que é a forma de
controle quanto a origem. Vejamos o conceito das formas de controle deste item:

Controle Interno: é o controle exercido dentro de um mesmo Poder, ou por meio de órgãos integrantes de
sua estrutura. O próprio Texto Constitucional em seu artigo 74 prevê e fixa a importância do Controle Interno:

“Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão de forma integrada, sistema de controle
interno(...).”(Constituição Federal).

Controle Externo: é exercido pelo Poder Legislativo sobre os atos administrativos, e visa a comprovar a
probidade da Administração Pública e a regularidade da guarda e do emprego dos bens, valores e dinheiros
públicos, e, tem nos Tribunais de Contas, órgão auxiliar fundamental de seu exercício.

Tal auxílio tem teor constitucional, vejamos:

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União(...).”(Constituição Federal).

Controle Popular: é o exercido pela maior interessada, a própria sociedade. Aqui, vale citar algumas
formas previstas de controle popular, como a Ação Popular; a apreciação das contas de Município, as quais,
anualmente ficam a disposição da população, para que a mesma possa questionar, se assim quiser, a
legitimidade dos atos, nos termos da lei, e etc.

3- Legalidade e Legitimidade

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O conceito de legalidade funda-se na conformidade do ato administrativo praticado com a lei. O de

legitimidade, já vai mais além, conforme preleciona os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo[2]:

“Ressalta- se que o controle de legalidade e legitimidade não verifica apenas a compatibilidade entre o ato
e a literalidade da norma legal positivada.

Devem, também, ser apreciados os aspectos relativos à obrigatória observância dos princípios
administrativos, como o princípio da moralidade ou o da finalidade(impessoalidade).”

Na seara administrativa, não basta que o ato seja legal, ele deve ser revestido de legitimidade. Na
realidade, o controle da legitimidade corresponde ao atendimento aos anseios da vontade popular. É mister
que o Gestor Público atenda a tais anseios, para não fugir à legitimidade do ato praticado.

Como exemplo podemos citar o caso ficto de uma prefeitura de município paupérrimo do interior de
determinado Estado do Norte, que sofre os efeitos de uma prolongada crise de casos de dengue na região. É
de suma importância que os alcançados pela doença sejam imediatamente transportados para o hospital da
Capital do Estado, já que, o mesmo dispõe de recursos e aparelhos adequados. Mas, no pequeno município,
existe apenas uma ambulância, a qual encontra-se em estado de sucata; acarretando assim, enorme
problema, pois os doentes, em especial os menos favorecidos, não têm como serem trasladados.

Contudo, o prefeito, em meio a tal crise de saúde, efetua a compra de um automóvel novo, a ser usado
como veículo de representação oficial. Tal compra obedeceu rigorosamente aos procedimentos no que
concerne a modalidade e tipo de licitações previstos na lei 8.666/93, sendo o ato de compra totalmente legal.

Assim, fica o questionamento: seria o prefeito no caso em tela, alcançado por uma das formas de controle
da Administração Pública? Estaria ele em largos e firmes “passos” rumo ao desvio da finalidade pública, pois
deixou de atender critérios de legalidade e legitimidade?

Sem dúvida alguma que sim.

A moralidade administrativa foi prontamente atacada em todos os seus níveis, o interesse público,
princípio prioritário que caminha de mãos dadas com o princípio da legalidade, foi deixado por último na escala
dos interesses.

A compra do automóvel foi legal, e o mais íntegro dos juristas de pronto assinaria embaixo homologando
tal ato, mas no que tange a finalidade pública e levando em consideração critérios de urgência pública, ficou o
princípio da legitimidade órfão e desprezível pelo administrador público.

Até o Mestre José Afonso da Silva[3]em seu Curso de Direito Constitucional Positivo, explana tal
afirmação com respeito a legalidade dos atos:

“O princípio da legalidade, num Estado Democrático de Direito, funda-se no princípio da legitimidade,

senão o Estado não será tal, pois os regimes ditatoriais também atuam mediante leis.”(grifo nosso).

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O grandioso professor deixa claro que, não basta que os atos sejam meramente legais, eles devem
também ser legítimos.

4- Conclusão

Verifica-se, então, que na Administração Pública pode sim existir atos legais, mas ilegítimos,
concomitantemente.

A legalidade sem dúvida alguma é o maior dos princípios, é quem dá o norte para a Administração
Pública, quem autoriza ou desautoriza qualquer ato praticado no seio público. Mas, a legitimidade é o berço do
repouso do princípio da legalidade. A legalidade desacompanhada da legitimidade de seus atos, perde o seu
berço límpido e probo, e acaba por repousar, na maioria das vezes, na lama do desvio da finalidade pública e
do desperdício.

5- Bibliografia

GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externo e Interno da Administração Pública, 2ª edição. Belo
Horizonte: Editora Fórum, 2005.

SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª edição, revista e atualizada. São Paulo:
Malheiros Editores, 2004.

ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo, 10ª edição. Rio de Janeiro: Impetus,
2006.

PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário Jurídico, 12ª edição. Rio de Janeiro: Forense, 1993.

LIMA, Luiz Henrique. Controle Externo, Rio de Janeiro: Campus, 2007.

21 de Agosto de 2008

[1] Os Controles Externo e Interno da Administração Pública, 2ª ed. B. H.: Editora Fórum, 2005, p.90.

[2] Direito Administrativo. 10 edição. Editora Ímpetus.

[3]Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª edição, revista e atualizada. São Paulo: Malheiros Editores,
2004, p.424.

Conforme a NBR 6023:2000 da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), este texto científico publicado em periódico

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eletrônico deve ser citado da seguinte forma: SILVA, Heron Ferreira da. Existência concomitante de Atos Legais e Ilegítimos. Clubjus,
Brasília-DF: 22 ago. 2008. Disponível em: <http://www.clubjus.com.br/?artigos&ver=2.20614>. Acesso em: 01 nov. 2010.

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