ANLISE DES POLTICAS DE FP

A formao comportamental dos Quadros Superiores da Administrao Pblica portuguesa

Csar Madureira
Mestre em Sociologia Organizacional e Doutorado em Gesto, Investigador do Instituto Nacional de Administrao (INA) (1) e Professor da Universidade Lusada.

Palavras-chave Vocational training, training management, specification of training requirements, training evaluation

RESUMO

Os resultados desta pesquisa alertam para o facto de na maioria dos Servios da Administrao Pblica portuguesa serem inexistentes os diagnsticos de necessidades formalizados, os planos de formao, a utilizao aprofundada dos sistemas de avaliao, a partilha dos mesmos entre o organismo promotor da formao e o Servio Cliente, e o envolvimento dos Servios Cliente em todo o processo formativo. Apesar disto, os Quadros Superiores continuam optimistas no que respeita ao papel da formao comportamental na realidade administrativa. No obstante, a este propsito os resultados revelam inmeras incoerncias e contradies, sendo evidente que, para j, no existe uma sistematizao coerente nas aces de formao comportamental frequentadas pelos Quadros Superiores na Administrao Pblica portuguesa. Este artigo foi elaborado a partir da tese de doutoramento do autor defendida a 22 de Abril de 2004 na Faculdade de Cincias Econmicas e Empresariais da Universidade Lusada de Lisboa e pretende resumir alguns dos resultados da pesquisa

(1) Instituto Nacional de Administrao (INA). Trata-se do Organismo Central Promotor de Formao para os Dirigentes e Funcionrios da Administrao Pblica Central Portuguesa. Apesar de existirem mais centros de formao para os funcionrios pblicos portugueses, o INA o maior responsvel pela formao profissional na Administrao Pblica portuguesa

Revista Europeia de Formao Profissional N.o 39 2006/3 ISSN 0258-7491

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Introduo Problemtica do Tema e Objectivos

No comeo do novo sculo, pressionada pelas exigncias de uma sociedade do conhecimento e de uma economia globalizada, a Administrao Pblica compelida a sofrer um processo de modernizao. semelhana do que foi acontecendo no sector privado, onde a capacidade para se gerir a diversidade e a complexidade se passou a constituir como preponderante para a eficincia do servios, tambm no sector pblico a formao profissional tem tentado afirmar-se enquanto varivel estratgica, revelando-se fundamental como forma de garante de um acompanhamento completo e atempado da mudana, tanto na sua vertente tcnica como comportamental (Majchrzak, Davis, 1990). No obstante, paradoxalmente, a tradio das estruturas piramidais e a, ainda preponderante, mentalidade burocrtica e taylorizada contribuem para que o investimento na formao continue, no raras vezes, a ser compreendido como um custo de retorno inexpressivo, habitualmente no quantificvel, e por isso a evitar (Crozier, 1991; Madureira, 1997, 2000). No que concerne temtica da formao profissional no contexto da Administrao Pblica portuguesa, podemos hoje identificar um conjunto de autores (cf Madureira, 2004) e de estudos vrios (Profap, 1994, 1995, 1997) que apontam, por um lado, para a necessidade da realizao da formao contnua como um processo integrado, respeitando todas as fases que a compem como ciclo, mas por outro, para a ausncia de uma estratgia concertada de gesto da formao no contexto administrativo. Esta aparente ausncia de sistematizao levou-nos a estabelecer o objectivo central do estudo, que foi o de tentar identificar quais as lacunas na gesto da formao comportamental (2) dos Quadros Superiores no sector pblico em Portugal. O facto da pesquisa recair sobre o referido grupo prende-se com o facto da literatura mais recente sobre o tema da mudana na Administrao Pblica assentar na ideia de que so as hierarquias e os funcionrios mais qualificados os principais potenciais agentes de mudana e de modernizao da Administrao (Campos, 2002, Rocha, 1998). Esta razo pareceu-nos mais do que suficiente para justificar a nossa opo. Desta forma, procurou-se identificar e interpretar a percepo, por parte dos formandos (Quadros Superiores), sobre a formao comportamental na Administrao Pblica. Para tal foram elaboradas proposies de partida que ao serem testadas se traduziram em resultados que em seguida analisaremos mais detalhadamente.

(2) No captulo que se segue ser dada uma definio rigorosa daquilo que se entende por formao comportamental

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Enquadramento Terico
Nos anos 90, a OCDE postulava j que o desenvolvimento e a formao dos recursos humanos, com vista a uma adaptao das qualificaes e das competncias versatilidade funcional, essencial num quadro de reforo das reformas introduzidas para o sector pblico, dever-se-iam constituir como prioridades (OCDE, 1996). Apesar da importncia desta recomendao, ela poderia no passar de uma declarao de boas intenes se no precisssemos a definio conceptual daquilo que hoje entendemos por formao. De que formao falamos ns? Com efeito, importa no confundir o conceito de formao (enquanto tentativa tcnica de incrementar o desempenho imediato num determinado posto de trabalho, reforando uma cultura e um projecto institucional j existentes) do conceito de formao comportamental ou para a mudana (enquanto processo integrador de uma reviso mais lata dos modelos organizacionais, culturais e comportamentais existentes nas pessoas e nas instituies). Embora o tema da formao na rea comportamental seja sobejamente tratado, designadamente na literatura anglo-saxnica, a terminologia de formao comportamental raras vezes utilizada. Importa pois referir que entendemos por formao comportamental toda aquela que aborda as temticas do comportamento organizacional (Madureira, 2004). De entre estas reas de estudo podemos destacar as da gesto da mudana organizacional, da liderana, da cultura organizacional, da gesto de equipas, da gesto de conflitos e das tcnicas de negociao, da comunicao, do poder organizacional e da motivao (Robbins, 1998). Mas para que possamos enquadrar a questo da formao comportamental num contexto organizacional especfico torna-se necessrio ter uma ideia mais detalhada sobre o mesmo. Assim, importa relevar que, no caso portugus, a Administrao Pblica tem uma mdia de idades envelhecida (acima dos 45 anos de idade), baixas qualificaes acadmicas e encontra-se ancorada em modelos organizacionais retrgrados onde os procedimentos so burocratizados e o poder decisrio centralizado. Parece pois constituir-se como cenrio ideal para que a mudana de comportamentos, e consequentemente a formao, no encontrem um terreno propcio para o seu desenvolvimento (Madureira, 2004; Rocha, 2001; Pessoa De Amorim, 1997). Num contexto deste gnero, podemos perceber que a formao, designadamente a da rea comportamental (em que a mensurabilidade dos resultados mais subjectiva), assim como a gesto que dela feita, sejam com frequncia afastadas do rol de preocupaes nucleares da gesto pblica portuguesa.

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Proposies de partida
Proposio 1 Face ao acima disposto, a nossa primeira proposio parte do princpio de que a formao comportamental no se encontra definida de forma precisa, sistematizada e descentralizada na Administrao Pblica portuguesa. Acreditamos no existir na maioria das vezes uma mudana de comportamentos pela formao, uma coerncia entre os comportamentos potenciados pela aprendizagem em formao e as necessidades funcionais reais dos formandos, um conhecimento e uma participao activa dos formandos nos diagnsticos de necessidades e nos planos de formao dos seus servios ou uma uniformidade nos critrios que esto na base da escolha dos funcionrios que frequentam as aces de formao. Por outro lado, e partindo ns da premissa de que no existe uma suficiente sistematizao entre as diferentes fases do ciclo de formao (designadamente entre o diagnstico de necessidades e as fases que se lhe seguem) interessou-nos tambm que modelos sistmicos de formao como os apresentados por Cruz (1998) ou por Chiavenato (1987), e que constam da Figura 1 e Figura 2 respectivamente, pudessem ser testados. Com a aplicao destes modelos realidade portuguesa, pretendeuse apurar se existia um ciclo de formao na Administrao pblica portuguesa que pudesse ser identificado com os modelos apresentados pelos supracitados autores e que compreendesse pelo menos as fases da determinao dos objectivos, do diagnstico de necessidades, do planeamento, da execuo e da avaliao da formao. Proposio 2 Na segunda proposio sugere-se que, na Administrao Pblica portuguesa, a gesto da formao condicionada por argumentos corporativos/ institucionais assim como pela sua envolvente cultural. Nesta matria, os modelos propostos por Scott e Meyer (1991) e por Moore e Ishak (1989) apontam precisamente para o facto da existncia de constrangimentos corporativos (o primeiro modelo) e culturais e metaculturais (o segundo), exercerem grande influncia na gesto da formao em contexto administrativo (3). Proposio 3 Dos modelos sistmicos de formao j referidos ao longo da primeira proposio parece-nos particularmente importante atribuirmos uma ateno redobrada questo da avaliao da formao. Autores como Le Boterf (1992) e Kirkpatrick (1997) apelam para a segmentao do prprio conceito de avaliao. O segundo alerta-nos mesmo para as diferenas significativas existentes entre os diversos nveis da avaliao (sendo o primeiro o mais superficial e correspondendo o ltimo forma mais aprofundada de avaliao):

(3) Moore e Ishak definem a metacultura como sendo a envolvente cultural mais alargada (neste caso a da Administrao) e a cultura, como representando a cultura organizacional de um Servio em particular.

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nvel de reaco nvel de aprendizagem nvel de modificao comportamental nvel de influncia nos resultados organizacionais Com efeito, s atravs da avaliao, e em particular de uma avaliao continuada no tempo, se poder ter um feed-back ajustado dos resultados operados pela formao, tanto nos formandos como no seu contributo objectivo para os resultados organizacionais. Tendo por base estas premissas, a nossa terceira proposio sustenta a ideia de que a avaliao da formao dos Quadros Superiores no contexto administrativo feita sem qualquer aprofundamento, sendo conduzida exclusivamente pelo organismo promotor da formao (neste caso o INA) no havendo qualquer partilha entre o primeiro e o Servio Cliente da formao. Elaboradas as proposies de partida, as mesmas foram testadas e os resultados e a sua discusso apresentam-se no ponto 5 do artigo.

Figura 1: Modelo sistmico geral da actividade de formao

Objectivos estratgicos da organizao

Finalidades que a formao cumpre na organizao

Levantamento de necessidades de formao

Definio dos objectivos de formao e dos critrios de avaliao

Organizao dos contedos em programas de formao

Seleco dos mtodos pedaggicos

Avaliao dos resultados da formao

Realizao dos programas de formao

Seleco dos participantes a partir das suas necessidades e caractersticas pessoais

Fonte: CRUZ, J.P. (1998), Formao Profissional em Portugal Do Levantamento das necessidades avaliao, Lisboa, Edies Slabo, pp-31

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Metodologia
Com base no contedo das proposies, foi elaborado um questionrio que foi enviado a todos os Quadros Superiores que frequentaram cursos de formao da rea comportamental no INA entre 1996 e 2001. Este foi um perodo de uma s legislatura no pas (4) e havia a curiosidade de verificar se, durante estes 6 anos, o poder poltico teria imprimido uma poltica inovadora na gesto da formao. A partir da recepo das respostas aos questionrios, apresentaram-se os resultados sobre forma descritiva, acompanhados de uma reflexo/discusso sobre os mesmos.

Figura 2: Fases do ciclo de formao

Diagnstico da situao
Levantamento de necessidades Alcance dos objectivos da organizao Determinao de requisitos bsicos da fora de trabalho Resultados da avaliao desempenho Anlise de problemas e de pessoal Anlise de relatrios e outros dados

Deciso quanto estratgia

Programao de formao Quem formar Como formar Em que formar Onde formar Quando formar Que prioridades

Implementao ou aco
Execuo da formao Aplicao dos programas

Avaliao e controle
Avaliao dos resultados Acompanhamento Verificao ou medio Comparao da situao actual com a situao anterior

Retroaco / Feedback Retroaco / Feedback Resultados insatisfatrios Resultados satisfatrios

Fonte: Adaptado a partir de Chiavenato, Idalberto (1985), Recursos Humanos Edio Compacta, Atlas, So Paulo, pp-291

(4) Legislatura em que o governo foi do Partido Socialista (PS)

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Universo e Amostra Universo

O universo do nosso estudo foi composto por 1342 sujeitos (ou seja, todos os Quadros Superiores, espalhados pelas mais diversas rea da Administrao Pblica portuguesa, que frequentaram cursos de formao na rea comportamental na Diviso de Formao de Quadros Superiores do INA entre os anos de 1996 e de 2001). A seleco deste universo teve por objectivo possibilitar-nos a recolha das opinies e da sensibilidade dos formandos sobre a formao comportamental recebida, ao longo de um perodo considervel de tempo (6 anos).

Amostra
O processo de amostragem adquiriu forma, atravs do envio dos questionrios a todos os elementos do universo por via postal (amostra por correio no aleatria), sendo a amostra definitiva constituda pelo nmero de formandos que responderam aos j referidos questionrios. Do universo de estudo dos 1342 inquritos por questionrio enviados aos formandos durante o ms de Abril de 2002, recebemos respostas de 212 inquiridos, ou seja, 15,8% do universo inquirido. Cerca de 70% da amostra situa-se entre os 30 e os 50 anos de idade, sendo 62,1% constituda por sujeitos do sexo feminino.

Apresentao e discusso dos resultados

O papel da formao comportamental na Administrao Pblica
Os resultados revelaram que uma maioria de inquiridos (66,8% da amostra) concordou com a premissa de que os cursos de formao comportamental apresentam ideias novas, passveis de se concretizarem em contexto administrativo e/ou coincidentes com o sentido de mudana do mesmo. A sensibilidade dos funcionrios relativamente a esta matria no foi a que espervamos inicialmente e que apontava para a crena de que as aces de formao comportamental seriam susceptveis de apresentarem ideias novas, mas nem sempre com possibilidade de aplicao prtica. Esta sensibilidade dos inquiridos alerta-nos para o facto de que, num contexto de descredibilizao do funcionrio pblico (5) e do funcionamento da Administrao Pblica, aparentemente existe uma forte vontade de

(5) Esta descredibilizao tem um carcter generalizado. H uma referncia ao caso portugus em Corte-Real, I.; Koen, N.; Kelly, M.; Petiteville, F. (1999), Les administrations en mouvement Les rformes de modernisation administrative dans quatre pays: Portugal, Pays Bas, Irlande et France, Maastricht, EIPA.

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recuperao de um estatuto e de uma auto-estima profissional. A crena de que a formao comportamental possa trazer um germe de mudana, vem colher adeptos junto a um grupo de funcionrios qualificados (os Quadros Superiores) que aspiram a poder trabalhar dentro de contornos de modernidade organizacional e a serem respeitados profissionalmente. Talvez seja este fenmeno de desejabilidade que leve os inquiridos a serem to categricos na sua apreciao da possibilidade de aplicao das ideias transmitidas pela formao prtica. Os resultados apontam ainda no sentido da existncia de uma coerncia entre as atitudes e os comportamentos apreendidos atravs das aces de formao e as necessidades funcionais reais. Cerca de 92% dos inquiridos admitiu que esta coerncia era absoluta ou pelo menos pontual. Uma vez mais, neste caso, as respostas dos inquiridos podem ser constrangidas pela desejabilidade social de que as coisas se processem da forma mais desejada. Nestes casos, torna-se porventura difcil a quem exposto a um inqurito, ter uma opinio distanciada dos seus anseios. Segundo 73% dos formandos, existe nos Servios um grau de conformidade total ou muito forte entre as tarefas desempenhadas e as tarefas formalmente descritas como pertencendo funo dos funcionrios. A ser como afirmam, a realizao de diagnsticos de necessidades de formao teria como ponto de partida informaes fidedignas fornecidas por um job description slido, supostamente indutoras de um levantamento isento, revelador das lacunas efectivas e por isso susceptvel de gerar programas de formao adequados s necessidades inventariadas. A este respeito, a informao fornecida pelos nossos inquiridos encontra-se em desacordo com os elementos recolhidos em estudos anteriores (c.f. Profap, 1994, 1995, 1997) que revelam uma tendncia, por parte dos organismos promotores de formao, para o recurso a enquadramentos tericos genricos em vez de uma identificao rigorosa das reais necessidades de formao. No que concerne questo da existncia/inexistncia, para a maioria dos Servios, de um diagnstico de necessidades e de um plano de formao, que norteiem a participao dos formandos em aces de formao comportamental, os resultados recolhidos mostram que uma esmagadora de inquiridos (cerca de 80%) observa o facto de nos seus Servios de origem no se praticar um diagnstico de necessidades de formao (comportamental), admitindo concomitantemente no existir um plano de formao nos Servios de onde provm. Estes resultados apresentam uma clara contradio com outros atrs ventilados, onde os inquiridos apontavam para uma coerncia entre comportamentos apreendidos e necessidades funcionais reais. Dificilmente pode existir coerncia entre o que se apreende e o que se necessita, sem que previamente se diagnostique formalmente quais as lacunas a suprir ou quais os comportamentos a modificar. Tendo por base estes resultados, podemos afirmar que os j referidos modelos sistmicos de formao propostos por Cruz (1998) ou por Chiavenato (1987) no se cumprem, na maioria das

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vezes, na Administrao Pblica portuguesa, no se podendo sequer falar da existncia de um ciclo de formao para a nossa realidade administrativa. No obstante o acima disposto, existem outras abordagens que nos fornecem argumentos alternativos para o entendimento da questo. Segundo estas, se no existe para a maioria dos Servios nem um diagnstico de necessidades, nem um plano de formao adequados, mas se ao mesmo tempo os funcionrios no deixam de frequentar os cursos, no devemos deixar de considerar a possibilidade de estarmos perante um fenmeno de auto-organizao. Com efeito, como sistemas abertos que so, e tendo em conta o ambiente de turbulncia em que operam, as organizaes tornam-se facilmente em estruturas dissipativas. Assim entende Fonseca (2002), alertando mesmo o autor para o facto de que a emergncia de uma estrutura dissipativa no pode ser dedutvel de pressupostos ou de condies estabelecidas previamente. Segundo esta linha de pensamento, o equilbrio precrio das organizaes confere-lhes mltiplas possibilidades de acontecimentos. O mesmo ser dizer que, mesmo com a ausncia de um diagnstico de necessidades e de um planeamento da formao, os funcionrios no deixam de se formarem de uma forma relativamente auto-organizada, procurando solues para constrangimentos que sentem como seus. Ainda no que concerne questo do diagnstico, apurou-se que na maioria dos casos em que os Servios recorrem a meios de diagnstico de necessidades de formao informais, existe uma menor probabilidade de que desenvolvam um plano de formao comportamental para o Servio, sendo igualmente verdadeiro o inverso. A procura de meios de diagnstico formalizados refora a possibilidade de que haja um plano de formao no Servio (55% dos inquiridos que afirmam trabalhar em servios que utilizam meios formais de diagnstico de necessidades de formao verificam que estes tm um plano de formao, por outro lado 70% daqueles que admitem que os seus servios apenas utilizam meios de diagnstico informais, admitem concomitantemente no existir qualquer plano de formao). Refora-se assim a ideia de que, sem que haja uma formalizao de todas as etapas do ciclo de formao (com relevo para o levantamento das necessidades que se for forjado induz em erro todo o ciclo), consubstanciadas num documento institucional integrado, que poderemos apelidar de plano de formao, ser impraticvel promover programas de formao coincidentes com as necessidades presentes, e muito menos fazer extrapolaes dessas necessidades para o futuro. Esta argumentao no colide com a anterior que sugere a imprevisibilidade das estruturas. Com efeito, se por um lado nos parece defensvel que haja nas organizaes uma sistematizao da deteco de necessidades de formao que nos permita fornecer uma formao adequada, por outro temos a conscincia de que os pressupostos em que nos baseamos para fazer esse diagnstico so efmeros (do ponto de vista do seu horizonte temporal) e podero sofrer alteraes permanentes. A harmonizao des-

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tes pontos de vista dever estar presente quando equacionamos o ciclo da formao. A inexistncia de uma uniformizao de critrios para a frequncia dos formandos de aces de formao comportamental foi outro dos factos confirmados pelos dados disponveis. Revelador ainda que o critrio dominante inventariado pelos inquiridos seja o da tentativa de actualizao de conhecimentos (44,2%) e no o da tentativa de preparao para mudanas futuras (23,3%) como seria de esperar tendo em conta estarmos a tratar o segmento especfico da formao comportamental. Apesar de no parecer errada a existncia de uma diversidade de critrios, deveria existir uma lgica que presidisse definio destes critrios e dos propsitos em funo dos quais so definidos. Neste caso, a inexistncia aparente de uma forma de articulao de critrios para a formao comportamental parece decorrer de uma desarticulao mais lata na forma como est pensada a formao no contexto administrativo. O facto da vontade prpria dos funcionrios (86,5% dos inquiridos) ser decisiva na frequncia das aces, em detrimento de outros factores (tais como o levantamento formal de necessidades, a sintonia entre a opinio do formando e da sua hierarquia, etc.), foi tambm revelado pelos resultados obtidos. Esta questo refora a ideia de estarmos perante processos de auto-organizao. Sendo que, os resultados confirmam que o INA (Organismo Central Promotor de Formao), o centro a que mais recorrem os funcionrios para frequentarem aces de formao comportamental (dos funcionrios inquiridos, apenas 14% admitem j terem frequentado aces de formao comportamental promovidas por outros centros de formao), e que segundo 71,3% dos formandos na maioria dos Servios da Administrao Pblica no existem centros de formao, podemos sustentar a suspeita de que no existe uma suficiente descentralizao dos centros promotores de formao. A excessiva concentrao das responsabilidades da promoo de formao (sendo a populao de formandos proveniente de sectores to distintos como a economia, as finanas, o emprego, a defesa, a justia, a sade, a agricultura e pescas, etc.) num organismo como o INA, que apesar de possuir uma carteira de formadores externos, conta com um efectivo permanente reduzido, parece-nos excessivo. O Instituto poderia construir modelos de formao e desenvolver iniciativas estratgicas que visassem a descentralizao (sobretudo tendo em conta o carcter particular de algumas aces), assim como o apoio no desenvolvimento de instrumentos de diagnstico e de avaliao prprios a cada Servio (ainda que os mesmos se possam apoiar num guio global de formao comum para as aces de formao da Administrao Pblica).

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A gesto da formao comportamental pelas instituies pblicas: perspectiva tecnicamente adequada ou dominao corporativa?
No seio da Administrao Pblica, a adopo de uma perspectiva mais rigorosa na gesto da formao comportamental dificultada pela sobreposio de uma perspectiva corporativa, onde tradio, regulamentos e antiguidades se impem racionalidade. Esta proposio apresenta-se tendo por base de sustentao o argumento de Scott e Meyer (1991) que aponta os processos institucionais (que no caso da Administrao Pblica so burocrticos) como instrumentos de difuso de crenas e de valores organizacionais segundo os quais a formao profissional deve ser encarada como desejada e consensual. Segundo esta perspectiva institucional, as redes profissionais podem acreditar que promovem e estimulam a mudana e a inovao organizacional, sem que isso modifique necessariamente a filosofia ou os desempenhos da organizao. Esta perspectiva pode ser reforada pela apresentada no modelo de Moore e Ishak (1989), segundo o qual a gesto da formao est sempre condicionada por uma metacultura mais alargada (no presente caso a administrativa), assim como pela cultura de cada Servio em particular. Tomando por certas estas premissas, e com o fim de percebermos a utilizao da formao comportamental pelas hierarquias, interessavanos identificarmos os estilos de gesto adoptados nos Servios da Administrao portuguesa. De acordo com os formandos, o estilo de gesto predominante na Administrao Pblica portuguesa seria o democrtico (39,9%), seguido de muito perto pelo participativo (38%). Estes resultados esto em desacordo com a proposio que sugeria que o estilo de gesto predominante na Administrao portuguesa seria a burocracia. Com efeito, apenas 15,4% dos formandos acreditam ser este o estilo de gesto predominante. A explicao destes resultados pode passar pelo facto dos inquiridos serem Quadros Superiores, muitos dos quais desempenhando cargos de coordenao ou de direco. Talvez por isto possa existir um optimismo excessivo dos inquiridos quanto ao estilo de gesto praticado, tornando-se mais complicado o reconhecimento de que os Servios onde trabalham possam estar subjugados a um estilo de gesto burocrtico (cf Crozier, 1963). Em matria de partilha com os colegas dos comportamentos apreendidos nas aces de formao, 75,7% dos formandos confirmam a sua existncia, minimizando o papel da resistncia mudana por parte dos Servios, face s novas propostas apresentadas pelos funcionrios, decorrentes da aprendizagem efectuada. Uma percentagem muito semelhante de inquiridos admite ainda que os Servios no travam os novos comportamentos resultantes da formao, defendendo que existe uma prtica de aprendizagem organizacional (sobre este conceito ver Sisternas, 1999) com a adopo de novas condutas grupais na organizao, sem privilgio do comportamento organizacional individualizado. Neste captulo

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convm porm lembrar que, embora possa ser parcialmente minorada, a resistncia mudana est normalmente associada aos processos de mudana organizacional (Lewin, 1965; Kanter et al., 1992). Os resultados encontrados poder-nos-iam levar a pensar que se tratasse neste caso da excepo que confirma a regra. Contudo, e porque os inquiridos so provenientes dos mais diversos organismos da Administrao Pblica, no nos parece ser essa a explicao adequada. Seria enorme a coincidncia de estarem reunidos na nossa amostra todos os que pretendem participar activamente na mudana. Cremos antes tratar-se uma vez mais, por parte dos funcionrios, de um sentimento de desejabilidade social de que o incentivo participao pr-activa na mudana seja um facto real. Por outro lado, uma vez que, como j vimos, muitos dos inquiridos ocupam cargos hierrquicos, fazem parte da realidade organizacional a ser modificada. Talvez por serem cnscios disto mesmo, optam pelo discurso da implicao dos diversos nveis hierrquicos, como forma de mudana partilhada, mas ilusria. S desta forma se garante a estabilidade de status e privilgios, sem contudo deixar de se proferir a frmula politicamente correcta da mudana participada (c.f. Campos, 2002; Arajo, 1999; Rocha, 1998).

A (in)definio na avaliao da formao na rea comportamental no contexto da Administrao Pblica

No que concerne ao captulo da avaliao da formao, o predomnio da avaliao apenas ao nvel da reaco dos formandos (51% dos inquiridos) encontra uma explicao absolutamente plausvel, designadamente atravs da leitura do modelo de avaliao de Kirkpatrick que designa o nvel da reaco como o mais facilmente mensurvel, apesar de se constituir porventura como o menos esclarecedor (Kirkpatrick, 1996). Tambm no que respeita ao momento escolhido para as aces de avaliao, e tendo em ateno as respostas dos inquiridos sobre esta matria, verificou-se que o principal momento de incidncia da avaliao das aces de formao comportamental o fim da aco (87,3% das respostas), sendo quase sempre descartada a opo da avaliao enquanto processo continuado no tempo. Este o procedimento errado, insuficiente mas habitual nos programas de formao no sector pblico. Como se depreende da leitura do modelo, uma avaliao deste tipo apenas susceptvel de percepcionar quais foram as reaces, assim como a aprendizagem dos formandos, sem que nunca possa chegar a entender se houve uma efectiva modificao dos comportamentos ou qual o impacto da mesma nos resultados da organizao. Os resultados revelaram ainda que, segundo 62,5% dos formandos inquiridos, o INA o principal avaliador dos cursos de formao comportamental por si realizados. Com efeito, o prprio Instituto que faz essa avaliao isoladamente, sem implicao dos Servios Cliente nesta fase do

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ciclo de formao. Se um processo deste tipo se afigura como desproporcionalmente pesado para o INA, ele igualmente desresponsabilizador, mas ao mesmo tempo constrangedor, para o Servio Cliente. Na realidade, se por um lado este sistema pode potenciar um certo adormecimento nos Servios menos empreendedores, por outro ele coage os Servios mais dinmicos a afastarem-se de uma avaliao que deveria ser encorajada e integrada com o organismo promotor da formao. Esta tendncia para a centralizao da avaliao efectuada pelos organismos promotores de formao profissional na rea comportamental, e para a no implicao dos Servios clientes neste processo, reflecte-se tambm no que respeita avaliao dos cursos realizados fora do INA (segundo 54% dos inquiridos). Trata-se pois de uma questo, mais do que intrnseca a um determinado organismo promotor de formao, provavelmente presente em toda a Administrao Pblica.

Concluses
Os principais problemas da formao na Administrao Pblica portuguesa continuam a prender-se com as questes do diagnstico das necessidades, da avaliao da formao e da falta de interveno dos diversos actores organizacionais no processo de formao. O nosso estudo tenta trazer como valor acrescentado, por um lado, uma actualizao da informao disponvel e, por outro, uma especificao da vertente de formao tratada: a formao comportamental. Os resultados mostram que a maioria dos Servios continua sem utilizar meios de diagnstico formalizados na deteco de necessidades de formao na rea comportamental, no organizando qualquer tipo de plano de formao. Os critrios de seleco dos candidatos a formandos so imprecisos, imperando a vontade do funcionrio em detrimento de uma articulao da mesma com uma estratgia integrada. Desta forma, e ainda que considerando os funcionrios enquanto actores organizacionais que trabalham numa estrutura aberta e complexa, susceptveis de encontrarem as suas prprias formas de auto-organizao, dificilmente se poder falar de uma perspectiva estratgica na gesto da formao na rea comportamental. No que concerne avaliao, vimos que esta acontece sobretudo ao nvel das reaces, e apenas no fim da aco, no havendo pois um prosseguimento do processo avaliativo. Verificou-se tambm a existncia de uma tendncia para a centralizao da avaliao efectuada pelos organismos promotores de formao comportamental, e para a no implicao dos Servios clientes neste processo. Neste captulo, pensamos estar perante um fenmeno, mais do que intrnseco a um determinado organismo promotor de formao (neste caso o INA), provavelmente cultural e transversal em toda a Administrao Pblica.

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Este estudo aponta ainda para a possibilidade dos inquiridos se iludirem por sentimentos de desejabilidade social, dando respostas mais em funo de uma ambio, de um desejo ou de um instinto de defesa corporativa do que daquilo que realmente acontece sua volta. O facto dos formandos acharem que o estilo predominante de gesto na Administrao Pblica portuguesa o democrtico disto exemplo. No fim da pesquisa apenas fica claro que o ciclo da formao profissional no existe enquanto tal no contexto da Administrao Pblica. Existem inmeras imprecises, incongruncias e talvez ainda no exista uma conscincia alargada relativamente importncia da formao comportamental. Importa ainda salientar que os dados recolhidos, assim como as concluses que deles resultaram, se encontram reforados pelo facto do estudo se ter baseado numa amostra no aleatria em que as pessoas que responderam aos questionrios (15,8% do universo) so os mais interessados e implicados na questo da formao comportamental e das suas consequncias. No que concerne s implicaes prticas e a futuras investigaes que possam ser sugeridas pelo nosso estudo, importa relevar que a excessiva centralizao da gesto da formao e da sua avaliao parecem constituir-se como razes de sobra para que num futuro prximo se repense a articulao do INA com os seus Servios Cliente (ou seja os Servios diversos da Administrao Pblica portuguesa) na construo de um sistema de avaliao e de gesto partilhado da formao profissional, nomeadamente no que concerne ao captulo da formao comportamental A propsito dos diagnsticos de necessidades e dos planos de formao (nomeadamente na rea comportamental) recomendamos que devam passar a estar formalizados em cada Servio. Ainda que os mtodos de diagnstico devam variar consoante as especificidades dos Servios e dos ramos de actividade, certo que o INA, na impossibilidade (de resto esta hiptese seria desajustada) de proceder ao diagnstico de necessidades de formao em todos os Servios da Administrao, deveria trabalhar integradamente com os mesmos para se chegar pelo menos a um tronco comum de diagnstico que possa ser utilizado indiferenciadamente ou pelo menos que seja passvel de ser adaptado a diferentes Servios Todos os supracitados temas devero eles prprios ser objecto de novas pesquisas que possam estudar especificamente cada um destes pontos, e consequentemente ajudar a implement-los num futuro prximo.

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Revista Europeia de Formao Profissional N.o 39 2006/3

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