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A formao profissional contnua no novo contexto da administrao pblica: possibilidades e limitaes*

Csar Madureira**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. A formao profissional contnua no novo contexto da administrao pblica; 3. Limitaes e possibilidades para a gesto da formao profissional contnua no novo contexto da administrao pblica; 4. Concluso. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Continuous professional training in the new context in public administration; 3. Constraints and possibilities of continuous professional training management in the new context in public administration; 4. Conclusion. P A L A V R A S - C H A V E : formao profissional contnua; novo contexto da administrao pblica; desafios, possibilidades e limitaes; evoluo comparada da formao na Unio Europia; o (aparente) paradoxo da modernizao/inovao; aprendizagem organizacional. K E Y W O R D S : continuous professional training; new context in public administration; challenges, possibilities and constraints; compared evolution of training in the European Union; the (apparent) paradox of modernization/innovation; organizational learning. Na virada do sculo, a administrao pblica confronta-se com um novo contexto de atuao. Se por um lado as preocupaes da legalidade e da eqidade na prestao de servios sociedade devem se manter, por outro, o imperativo da produtividade, ditado pelo setor privado, obriga a administrao a uma evoluo profissional e organizacional, a fim de poder cumprir os desgnios da complexidade, assim como responder velocidade exponencial da mudana. A formao profissional

* Artigo recebido em out. 2004 e aceito em jun. 2005. ** Doutor em gesto pela Universidade Lusada de Lisboa. Professor da Universidade Lusada e pesquisador do Instituto Nacional de Administrao Pblica (INA). Endereo: Departamento de Investigao e Desenvolvimento, Instituto Nacional de Administrao, Palcio dos Marqueses de Pombal, 2784-540, Oeiras, Portugal. E-mail: cesar.madureira@ina.pt.

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contnua (sobretudo a comportamental) joga um papel decisivo na determinao dos novos perfis profissionais dos seus funcionrios, devendo prepar-los e tornlos proativos no fenmeno da inovao e da modernizao. No obstante, as prticas corporativas de gesto da formao profissional apresentam-se ainda hoje em muitos pases da UE como um obstculo de peso significativo, impedindo a formao na administrao pblica de seguir pacificamente a via da aprendizagem organizacional.

Continuous professional training in the new context in public administration: possibilities and constraints At the turn of the century, public administration faces a new context for its action. If, on the one hand, legality and equity concerns in providing services for society must continue, on the other, the imperative of productivity dictated by the private sector forces public administration to a professional and organizational evolution in order to comply with the goals of complexity, as well as to keep up with the exponential speed of change. In this sense, continuous professional training (namely, behavioural training) plays a decisive roll in determining the new professional profiles of public servants, preparing them and turning them into proactive actors of innovation and modernization. Nonetheless, corporate practices of professional training management are still a significant obstacle today in many EU countries, hindering training in public administration in peacefully following the path of organizational learning.

1. Introduo
A existncia de uma fora crescente da lei de mercado, e conseqentemente o fato de os servios pblicos se vergarem gradualmente a este tipo de lgica, no apagou um conjunto de diferenas que existe entre setor pblico e setor privado. Questes como a imparcialidade, a justia, a igualdade de oportunidades e um forte sentido moral e tico marcam prioritariamente a misso de uma administrao pblica que se queira isenta e eqitativa. Com efeito, essas questes, apesar de no constiturem privilgio do setor pblico, encontram tradicionalmente uma maior identificao com ele. Por outro lado, o estudo da administrao no deve deixar de considerar o fato de, como constata Corte-Real (1999:108), as administraes serem sistemas complexos de estruturas e redes, uma constelao de organizaes que interatuam para resolverem problemas pblicos. Ora dentro dessa constelao existem os mais variados grupos profissionais de funcionrios pblicos, organizados segundo diferentes esquemas de gesto de pessoal, com necessidades e carncias de conhecimentos, atitudes, comportamentos e competncias diversos no espao e no tempo.

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Balizada por critrios de produtividade ditados por uma sociedade preferencialmente mais privatizada, marcada por imperativos de diversidade profissional e organizacional, e devendo manter as referidas preocupaes que a distinguem do setor privado, a administrao pblica move-se em areias cada vez mais movedias. Dessa forma, no primado da exponencial complexidade, em que o setor pblico passa a ter que competir,1 um processo ativo de reforma e de adaptao a um novo contexto organizacional dever encarar a questo da formao profissional contnua como pedra fundamental na estratgia poltica e organizacional da administrao pblica. Sem uma profunda reflexo sobre essa matria parece impossvel um acompanhamento pacfico da mudana j imposta, de uma administrao orientada para o procedimento e para a norma, para uma gesto pblica com nfase na qualidade, resultados e conseqente satisfao dos usurios, que apresenta inmeras dificuldades e limitaes mas tambm alguns desafios passveis de serem ganhos.

2. A formao profissional contnua no novo contexto da administrao pblica

A exigncia de novos papis profissionais


J em 1952 Merton e co-autores analisavam algumas das potenciais disfunes das organizaes burocrticas. Segundo os autores, o cumprimento estrito de regras e de regulamentos limitava claramente a capacidade de adaptao a circunstncias diversas no previstas normativamente. Em geral, os funcionrios burocratas tendiam a ignorar o fato de as regras que normalmente contribuem para cenrios e para situaes de eficincia poderem em casos especficos levar a situaes de ineficincia e de injustia. Para este tipo de imprevistos os burocratas no apresentavam qualquer soluo. As crticas de Merton e co-autores vm em definitivo desmistificar a idia de Weber (1964:337) de que a administrao burocrtica era superior a qualquer outra forma, em preciso, estabilidade, rigor de disciplina e confiana (...) estando formalmente adequada para aplicao a toda e qualquer tarefa administrativa. A reflexo de Merton e co-autores leva-nos a acreditar que a multiplicidade de papis profissionais que porventura cada funcionrio poder ter que assumir nos nossos dias (exigida pelos novos contornos organizacionais tanto no setor privado quanto no setor

Entenda-se competir no sentido de responder s novas necessidades do cidado criadas pela sociedade de mercado. Na realidade talvez no exista uma competio direta com o setor privado, mas antes uma complementaridade.

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pblico) possa revelar-se impossvel, numa organizao excessivamente burocratizada, onde o conflito entre papis ser sempre uma realidade, sobretudo cada vez que surja um fenmeno organizacional novo, carecendo de uma resoluo especfica adequada, e onde a norma tender naturalmente a impor-se ao sentido de inovao. Como explica Worsley (1983:288), vrias expectativas rodeiam a representao de um papel particular, expectativas que pertencem aos outros intervenientes na relao social. Ora numa organizao burocrtica essas expectativas centram-se no conformismo dos burocratas, apenas preocupados em executar segundo o previamente prescrito. Essa frmula apresenta-se no entanto inadequada ao atual contexto. Com efeito, os novos papis profissionais a serem assumidos pelos funcionrios pblicos confundem-se de certa forma com os novos papis sociais que eles devem assumir como cidados: em ambas as situaes devem privilegiar a capacidade para a mobilidade, criatividade, elasticidade e inovao. Os novos papis (atentando para a entrada massiva de mo-de-obra mais qualificada) devem ser considerados num nvel operacional mas sobretudo num nvel estratgico, cada vez mais importante e ampliado tendo em conta a volatilidade dos contornos da sociedade em geral e do mercado em particular. Esses recentes papis profissionais, ainda que continuem a conter uma perspectiva tcnica, requerero uma nfase comportamental especial. importante lembrar que a flexibilidade qualitativa e a delegao potencializadas pelo novo contexto devero ser concomitantes (na sua introduo na organizao), uma vez que exigem cuidados especiais sob pena de poderem fazer perigar a coerncia organizacional interna, assim como todo o seu quadro de referncias de valores. A mudana cultural, fator fundamental de acompanhamento dessas alteraes, dever ser sempre coerente com os processos de formao profissional em curso, que ter objetiva ou subjetivamente um forte pendor cultural como forma de contribuio para um novo enquadramento de atitude, assim como para o desenvolvimento de uma componente de elasticidade comportamental muito forte. Dessa forma, tem-se visto freqentemente a expresso formao profissional substituda por desenvolvimento pessoal, talvez como forma de alertar para a importncia de aspectos como o intercmbio de experincias e de conhecimentos, a criao de equipes de trabalho e de redes de comunicao; nem sempre dependentes das tradicionais aes de formao profissional em sala de aula. Se encararmos a formao profissional contnua na administrao pblica no seu sentido mais lato (abarcando todos os formatos possveis) deveremos ter presente uma perspectiva de longo prazo, afirmando-a como tendncia continuada e sistemtica num processo de gesto dinmico, em que a formao possa contribuir de forma dialtica para encarar a gesto dos conflitos como um processo construtivo de aprendizagem, pela sua resoluo, reduzindo assim tempos continuados de ansiedades e de incertezas tantas vezes recalcadas pelo protelar da resoluo dos problemas que objetivamente se colocam e

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pela ausncia da busca de solues. Esta ser a melhor forma de interveno da formao profissional na redefinio dos papis profissionais dos funcionrios pblicos exigidos pela nova era da administrao pblica.

Evoluo da formao acadmica e profissional na administrao pblica


Um pouco por todo o mundo a revoluo gerencial fez com que os programas de formao profissional fossem se alterando, ajudando dessa forma na redefinio dos contornos organizacionais. No obstante, de acordo com Davies, Greenwood e Robins (1995:85), na administrao pblica sempre existiu, do ponto de vista acadmico, um leque amplo de cursos que, apesar da necessidade de acompanhamento da revoluo tecnolgica como nica forma de progresso no domnio da informao, mantiveram-se inalterados e tornaram-se obsoletos. Segundo os autores, apesar de se abordarem novos domnios de estudo em distintos locais da administrao pblica, mantm-se intacto um problema antigo de equilbrio entre a teoria e a prtica no ensino da administrao pblica. O passado da administrao, a sua gnese, objetivos, contexto histrico e social, assim como todos os princpios que estiveram na sua base no esto alheios a isso. J em 1973, Dunsire descrevia a nova cincia administrativa como uma cincia englobando uma vertente comportamental e de relaes humanas, outra eminentemente tcnica/tecnolgica, contendo ainda uma forte componente da teoria das organizaes. Na dcada de 1990, muitos admitem que a administrao pblica uma disciplina em crise e outros tantos se interrogam sobre o que que ela representa nas atuais sociedades. Esta dvida torna-se por demais relevante quando se tentam reunir esforos no sentido de determinar programas e planos de formao para atualizao, reciclagem ou aperfeioamento de gestores e de funcionrios pblicos. No estudo de Davies, Greenwood e Robins (efetuado em 141 instituies e escolas de administrao pblica da Europa, Austrlia, frica, Mdio e Extremo Oriente) destaca-se a idia principal de que grande parte das instituies inquiridas sucumbe tentao, amplamente partilhada, de se modernizarem os ttulos dos cursos e dos mdulos de formao (acadmicos ou de outra espcie) sem que o contedo programtico acompanhe a mudana de fachada de formao. Contudo, a pesquisa mostrou tambm uma enorme diversidade nos contedos dos programas como resultado de fatores de enquadramento local (social, cultural, legal, econmico e poltico) e das necessidades nacionais ou locais. Por outro lado, algumas instituies apostavam em cursos essencialmente tericos e outras em programas mais funcionais. Nesta matria reconheceu-se uma maior identificao da teoria com currculos acadmicos e da prtica com a formao profissional contnua (o ensino

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do saber fazer e do saber ser). Dessa forma, em pleno incio do sculo XXI, no imprio do pragmatismo, mais do que nos currculos acadmicos, a necessidade da adaptao constante mudana tem encontrado na formao profissional um dos principais aliados para a sobrevivncia das organizaes pblicas. Da que as administraes tendam a preocupar-se de forma crescente com os seus sistemas de formao profissional contnua.

Evoluo comparada da formao profissional nos pases da Unio Europia


Como vimos at aqui, a necessidade de a reforma administrativa se fazer acompanhar por uma adequada formao dos funcionrios pblicos fez com que os Estados fossem recorrendo implementao de sistemas articulados, e (mais ou menos) integrados, de formao profissional (OCDE, 1997). Quanto realidade dos pases da Unio Europia, as diferenas entre esses sistemas foram influenciadas sobretudo pelos variados sistemas de funo pblica reinantes em cada um dos pases. Entre os fatores que influenciam a configurao geral dos sistemas de formao profissional podem-se destacar a estrutura governamental (a existncia de um Estado central ou de um Estado federativo pode fazer com que as polticas e os rgos para a formao sejam mais ou menos descentralizados), os regimes de pessoal da funo pblica (quer se trate do regime de carreiras ou de regimes contratuais alternativos, a formao e respectiva gesto adquirem contornos diferentes), as condies de acesso funo pblica (onde a seleo poder ser por concurso ou por candidatura), assim como o nvel de habilitaes acadmicas e/ou profissionais exigidas no processo de recrutamento (que ser fundamental no delinear a posteriori de programas de formao contnua). Diferente das outras categorias de formao, a formao profissional contnua assume diferenas particularmente vincadas em alguns dos Estados-membros da Unio Europia. Antes de mais nada, como explicam Bossaert e co-autores (2001:109), a formao profissional contnua pode ser obrigatria, facultativa ou condicionante de uma promoo. Por exemplo, em pases como a Holanda, a Irlanda ou a Sucia, a formao exclusivamente facultativa. Ainda assim estes trs pases apresentam detalhes diferentes. Enquanto na Holanda o governo obrigado a dar a possibilidade de formao a todo e qualquer funcionrio (mantendo a sua remunerao e tendo direito ao nmero de dias necessrios para a ao de formao), na Irlanda existe um tratamento diferenciado entre quadros intermedirios e superiores (formados pelo Civil Service Training Center) e funcionrios administrativos das administraes centrais e locais (que tm as suas aes de formao no Institute for Public Administration), havendo ainda em alguns casos a interveno de agncias de

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formao privadas. Na Sucia, no existe qualquer centro especfico de formao, mas uma agncia para o desenvolvimento do pessoal (Swedish Agency for Administrative Development Swad) que visa oferecer estratgias de formao adaptadas s necessidades sistematicamente identificadas. Esta opo parece-nos particularmente adequada num contexto de modernizao das administraes, onde a novidade permanente nas necessidades dos servios deve levar a que se privilegie a participao dos servios clientes na sua identificao, em vez de terem que se cingir a cadernos de oferta, elaborados pelos rgos centrais de formao, muitas vezes defasados da realidade administrativa. Por outro lado, a prpria terminologia utilizada pelas estruturas de formao suecas sugere a atribuio de uma importncia considervel vertente comportamental da formao. Com efeito, a palavra training substituda por development. Na Alemanha, existe uma grande descentralizao da promoo e da gesto da formao. Os ministrios dispem, em geral, dos seus prprios centros de formao, ainda que exista como rgo central a Academia Federal de Administrao Pblica, ligada ao Ministrio do Interior, mas com grande margem de autonomia na sua atuao. A lei alem estipula que o funcionrio seja obrigado a gerir o seu prprio percurso de formao de forma a que possa haver uma progresso no desempenho das suas funes e conseqentemente na sua carreira. Apesar de no ter legalmente previsto o direito formao contnua, ela em geral facilitada pelos servios. semelhana da Alemanha, tambm o Reino Unido falho na existncia de uma regulamentao que confira o direito formao. Dessa forma, so as agncias e departamentos os principais responsveis pela formao do pessoal, o que possibilita um maior envolvimento dos atores mais diretamente ligados aos processos de formao (os prprios formandos, que podem discutir com as hierarquias a pertinncia e a adequao dos cursos aos seus postos de trabalho mas sobretudo aos processos de mudana vindouros). Como explicam Bossaert e co-autores (2001:109),
no livro branco de julho de 1994 The civil service: continuity and change, assim como no Command Paper de janeiro de 1995, Taking forward continuity and change, a formao aparece descrita como um dos principais fatores das reformas estruturais, visando um melhoramento das performances, objetivo que s pode ser atingido com uma gesto eficaz e um pessoal adaptvel.

Ao contrrio do que se passa com os pases citados, na Blgica, Grcia, Luxemburgo, Espanha e Portugal os funcionrios, apesar de tambm no serem obrigados a seguir um plano de formao contnua especfico e detalhado, traado pelos servios ou hierarquias, dependem (de uma forma mais ou menos objetivada) das aes de formao freqentadas para as promoes. Apesar de terem esta caracters-

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tica em comum, esses pases apresentam grande diversidade nos seus sistemas de formao. Na Grcia, a freqncia de programas de formao contnua constitui uma obrigao (sem que haja obrigatoriedade de um plano de formao especfico por funcionrio), sendo que a formao suplementar facultativa surge como muito influente na questo das promoes. Grande parte da formao ministrada est concentrada no Instituto Nacional de Administrao Pblica (Inap). O exemplo francs mostra-nos que a formao contnua promovida pela cole Nationale dAdministration (ENA), com seus ciclos curtos de formao, assim como pelas escolas ministeriais de formao (isto no que concerne administrao central). Os funcionrios pblicos franceses tm o direito formao profissional contnua durante toda a sua carreira, tendo para isso direito a dias livres com a remunerao garantida. Em alguns pontos o caso portugus pode ser comparado ao francs, principalmente pelo fato de ver consagrado o direito formao na Constituio (art. 73), tambm com a manuteno de remunerao. Em Portugal, o Instituto Nacional de Administrao o organismo central para a formao da administrao pblica central. No obstante, existem algumas iniciativas de formao protagonizadas por centros de formao dos prprios ministrios. ainda interessante analisar o fato de, segundo uma pesquisa recente realizada na Frana (Grard, 2002:2-4), as taxas de acesso formao profissional contnua, assim como a durao das aes, serem mais altas para os funcionrios pblicos do que para os assalariados do setor privado. Em mdia, os funcionrios pblicos com acesso a aes de formao representam 47% desse universo, contra apenas 32% dos funcionrios do setor privado. O mesmo acontece relativamente ao nmero mdio de horas de formao que de 39 horas por ano para os funcionrios do setor pblico e de 32 horas para os do setor privado. Essas estatsticas so explicadas pelo fato de o setor pblico, principalmente em domnios como o da sade e o da educao (que abarcam cerca de 50% do efetivo da administrao pblica francesa), ter mais consumidores de formao do que as profisses ditas de produo. Os nmeros fornecidos por essa pesquisa apontam ainda no sentido de um crescimento da formao contnua per capita, proporcional s qualificaes e nvel de habilitaes do formando, mais alta no setor pblico do que no setor privado. Uma extrapolao desses indicadores para a realidade portuguesa parece-nos no entanto desajustada. Com efeito, importa no perder de vista que a administrao pblica em Portugal no goza dos mesmos nveis de habilidades da administrao francesa. Na Dinamarca e na Finlndia, o direito formao tambm no est consagrado na lei, no sendo no entanto prioritrio para as promoes.

O estudo comparativo de Maor

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Num estudo sobre desenvolvimento executivo2 conduzido por Maor em 11 pases europeus,3 o autor levanta trs hipteses de investigao bastante pertinentes. Por um lado, interessava perceber se as burocracias da administrao estavam na origem e na vanguarda do desenvolvimento de programas de formao especializados ou se eram ultrapassadas pelos mesmos. Por outro, levantava-se a questo de saber se existiria um entendimento alargado e partilhado (especialmente pelas hierarquias) de que os tpicos especficos fossem importantes para a formao dos quadros pblicos. Por fim, tentava-se esclarecer se os quadros superiores tinham ou no a percepo da utilidade da formao para o desempenho do seu prprio trabalho. As respostas encontradas para essas questes, apesar das diferenas considerveis de Estado para Estado, tanto no nvel da filosofia quanto na operacionalizao da formao, indicavam que as burocracias tm liderado todo o processo de formao na administrao pblica, tanto no nvel do contedo quanto da forma. Diante desses resultados, a inevitvel introduo de uma vanguarda no-corporativa necessitaria ser acompanhada por instrumentos que possibilitassem um enraizamento de novos valores culturais (Maor, 2000), sendo um dos mais preciosos, entre esses instrumentos, a formao profissional na rea comportamental. O estudo de Maor sugere ainda que os quadros superiores (seniores) se interessam pela sua preparao para enfrentar os desafios de curto e mdio prazos (especialmente os que decorrem da evoluo da Unio Europia por um lado e da cincia da gesto por outro), ainda que saibam que o contexto de total incerteza e por isso no exista um lote de competncias, proporcionadas pela formao, que se possam revelar estveis e seguras. Outra das concluses do estudo aponta para que, independentemente de gerarem resultados objetivos no desempenho individual e/ou organizacional, as aes de formao podem servir como ocupao para funcionrios que a certa altura no estejam bem enquadrados na sua unidade de trabalho. De acordo com a anlise, esse fator poder ser considerado benfico, na medida em que pode contribuir para uma quebra regular na rotina profissional (diminuindo os seus malefcios) potencializando porventura uma maior motivao na reentrada na unidade de trabalho, ou como negativo, se considerarmos que a formao profissional contnua deve ter como fim a resposta a problemas concretos de desempenho previamente identificados. Com efeito, apesar da identificao de diferenas significativas, existem vrias semelhanas nos programas de formao de muitos dos pases europeus. Diversos argumentos podem explic-las. O New Public Management (NPM) e as presses da Unio Europia tm tido um natural impacto nos sistemas de formao observa-

Por desenvolvimento executivo entende-se formao profissional de quadros superiores. Unido, Noruega, Dinamarca, Holanda, Alemanha, Itlia, ustria, Espanha, Frana, Sucia e Finlndia.
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dos nos 11 pases. O importante estudo realizado por Maor e Stevens (1997) tenta perceber qual teria sido o impacto do desenvolvimento institucional da Unio Europia e do New Public Management, como estilo de administrao, nos processos de recrutamento e de formao (entre os anos de 1970 e de 1995), reas que segundo os autores funcionam como indicadores sensveis das mudanas nos sistemas de administrao. A pesquisa foi feita tendo por base trs reas do setor pblico (a agricultura, os transportes e a sade) e mostra que, relativamente ao impacto do New Public Management na formao dos quadros superiores se assistiu a uma descentralizao da identificao das necessidades e da gesto da formao do centro para os departamentos, tendo sido introduzido aquilo que os autores apelidaram de management style , ou seja, uma passagem de uma cultura pura de servio pblico para uma com caractersticas de setor privado. Assinala-se ainda um envolvimento gradual mas progressivo do setor privado na proviso de servios de formao, e at no delinear das polticas de formao. Outro argumento que sugere semelhanas nos programas de formao europeus baseia-se no pressuposto de que, independentemente do Estado em questo, segundo Maor (2000), a formao utilizada pelo topo das elites da administrao pblica como forma de disseminao de crenas e de ideologias de gesto passveis de modernizarem as organizaes pblicas. Com efeito, como explicam Scott e Meyer (1991), se pelos processos de recrutamento pode-se iniciar o condicionamento dos recursos humanos nas ideologias profissionais presentes na organizao, com a formao ou o desenvolvimento executivo tenta-se reforar esse processo imbuindo os funcionrios das crenas e ideologias preponderantes naquele momento na organizao. No obstante, essa tarefa tanto mais difcil quanto mais desintegrados esto os programas de formao de uma poltica global de recursos humanos.

O desenvolvimento de competncias por oposio a uma formao corporativa


Hoje, parece inequvoco que os sistemas de formao participados (quer pelas estruturas institucionais quer pelos formandos) tendem a ser mais ricos em informao e por isso mais adequados s necessidades reais de formao. No obstante, como j citado, se por um lado de saudar a participao no delinear de polticas dos diversos intervenientes que tomam parte em todo o processo de formao, e respectiva programao, por outro tem-se assistido a uma tentativa, por vezes forada, de alguns atores da funo pblica (como o caso das diretorias dos rgos, dos sindicatos, grupos de pareceres ou rgos consultivos) de participarem de forma muito corporativa na definio de polticas. Os sindicatos, em particular, buscam no raras vezes uma (suposta) melhoria das condies de trabalho dos seus filiados, exigindo indiscriminadamente

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um nmero de horas de formao para cada funcionrio, muitas vezes sem estudar qual dever ser o formato ou o contedo mais adequado. Esse tipo de exigncia no contribui para a melhoria de uma conjuntura muito diversa onde cada caso um caso. Exatamente por no devermos desvalorizar cada funcionrio individualmente, deve-se encarar o processo de formao associado ao processo de reforma como um todo, onde o investimento qualitativo no poder ser na prtica rigorosamente igual para todos os funcionrios, num mesmo perodo de tempo. Apesar de ainda se verificar uma tendncia para a individualizao da formao, segundo Bossaert e co-autores (2001:109), nos pases da Unio Europia, as aes de formao respondendo s necessidades individuais tendem a ceder lugar s aes que visam a aquisio e o desenvolvimento de competncias necessrias realizao das tarefas profissionais, num contexto de reorganizao e, portanto, de mudana dos contornos organizacionais, culturais e funcionais. Se verdade que existe um sentimento corporativo na busca da formao por parte dos sindicatos, este fato no menos verdadeiro no que concerne s diretorias dos servios. Num artigo recente, Hou e co-autores (2000) sustentam a tese de que a gesto de recursos humanos deve ser to independente quanto possvel da administrao da sua organizao, para poder realizar uma operao de descentralizao com iseno, propriedade e profundidade. Se, ao contrrio, esta estiver inteiramente subjugada lgica corporativa de gesto/administrao prevalecente, as possibilidades de sucesso e de independncia sero muito menores. Conseqentemente, o mesmo se passa no que concerne formao. Se ela depender apenas da lgica de gesto do topo hierrquico, poder estar mais sujeita a presses corporativas. A nossa hiptese de que os processos de deciso tradicionalmente concentrados nas hierarquias tendem a limitar, a minimizar e por vezes a deturpar o contedo e o peso das idias de mudana vindas do exterior (trazidas por agentes de mudana exteriores organizao e por isso geralmente mais isentos) e a manter dessa forma uma lgica de gesto fechada e corporativa, encontra eco na argumentao proposta por Hou e co-autores. Por seu turno, recorrendo s idias j expressas por Gore (1993), Rainey (1998) tambm salienta que uma das limitaes de mais difcil resoluo no que concerne ao processo de reforma na administrao pblica a falta de incentivos polticos para a descentralizao, que decorre obviamente do receio da perda de influncia, por parte de quem a detm, nas cadeias de poder h muito institudas. Quanto questo da prtica e das modalidades de formao, observa-se que de uma maneira geral os pases-membros da Unio Europia tm optado por uma diminuio da extenso dos cursos de formao contnua, muitos dos quais passaram a durar no mais de uma semana, o que implica o recurso a uma boa capacidade (por parte do formador e do rgo de formao) de sistematizao e de conciso da informao. Isso tem conseqncias tanto no nvel do formato das aes (desejavelmente

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mais dinmicas), quanto do seu contedo (restrito a pontos-chave que o formando deve ser ensinado a saber desenvolver). Existe uma orientao manifesta para questes mais pragmticas (com a ajuda de mtodos como os case studies ou o role-playing), assim como para as questes comportamentais. A perfeio tcnica, porventura proporcionada pela formao contnua, um pouco preterida em prol de uma insistncia na modificao dos comportamentos, tentando-se que estes acompanhem novos valores culturais, assim como novos quadros de referncia. Apesar dos esforos feitos neste domnio, muito parece estar por fazer na formao profissional contnua na rea do comportamento organizacional, talvez a de mais difcil interveno.

3. Limitaes e possibilidades para a gesto da formao profissional contnua no novo contexto da administrao pblica

Nova administrao, nova formao, novos funcionrios


Como explica Nogueira (1999:61),
a gesto de recursos humanos compatvel com as exigncias do mundo contemporneo deve ir muito alm dos aspectos tcnicos e legais. Precisa ser pensada em termos polticos e ter no seu centro uma bem executada poltica de formao, capaz no s de treinar funcionrios, mas de impulsionar a radical converso da postura e da mentalidade do servidor pblico.

Dessa forma, a poltica pblica de formao e a necessidade de privilegiar a rea comportamental aparecem como fundamentais no processo da reforma administrativa em que os recursos humanos pblicos devem ser elevados a uma condio de protagonismo na requalificao do aparelho administrativo. Num contexto poltico, econmico, social e organizacional em que os conceitos da complexidade e da incerteza ganham um lugar cativo, uma verdadeira reforma s poder vingar quando suportada por uma dinmica de capacidade de formao contnua de constante adequao mudana. Geralmente alheia a essa realidade, a administrao foi aumentando o seu tamanho sem que deixasse de manter uma fidelidade exacerbada a normas, regulamentos e controles, e sem o necessrio acompanhamento de valorizao dos recursos humanos num sentido de adaptao aos novos contornos da sociedade na virada do sculo. O papel da formao na reforma administrativa no se deve resumir a uma simples atualizao de tcnicas e de informaes, mas sim privilegiar uma conver-

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so radical de smbolos, linguagens, posturas e filosofias dos servidores pblicos. Apesar de todas as limitaes, convm no esquecer que dessa capacidade de transio depende no apenas o servio pblico, mas a sociedade e a economia como um todo, onde, apesar do setor privado adquirir um protagonismo crescente, no deixar nunca de depender (ainda que parcialmente) das estruturas e da eficincia dos servios prestados pelo setor pblico. Assim, os novos funcionrios devero estar preparados para a gesto de grandes fluxos de informao, para a negociao com uma cada vez maior multiplicidade de atores sociais, para a deciso por exceo, mas sobretudo devero ser formados no sentido de perceber as novas definies de Estado, sociedade e da administrao pblica em particular. A desconsiderao pelos funcionrios pblicos, freqentemente partilhada nos mais diversos domnios da sociedade civil, constitui um obstculo relevante no processo de reativao e reviso das suas competncias, fragilizando dessa forma toda e qualquer tentativa de delinear uma poltica de valorizao dos recursos humanos pblicos. Se por um lado no existe rigor algum no pressuposto de que o funcionrio seja incompetente inatamente, sendo mesmo disparatada tal conjectura, por outro, no seria com certeza a introduo de novos recursos, porventura deslocandose do setor privado para o pblico, que resolveria os problemas de inoperncia da administrao. Antes, poderia levar a uma coliso cultural de princpios (muito distintos entre o setor pblico e o setor privado apesar da necessria partilha de um mesmo espao no contexto da globalizao) decerto negativa para as pessoas e para a organizao. Isso no significa que a administrao pblica deva se manter apenas pela reciclagem dos recursos j existentes, nem que se feche numa redoma sem beber em fontes to diversas como as universidades e outras organizaes com ou sem fins lucrativos, que porventura podero ter um papel coadjuvante num processo de reciclagem formativa que se quer completo e dinmico. Aps dcadas de experincias e de pesquisas, conduzidas em diferentes pases, sobre uma diversidade de filosofias/metodologias de interveno na administrao pblica como forma de melhor-la, parece seguro afirmar que a reforma administrativa nunca poder se basear em declaraes de intenes de boa vontade ou em convices ou valores morais individuais. Como explica Thoenig (1999), a reforma depende mais de uma questo de profissionalismo (entenda-se um saberfazer baseado no conhecimento e tendo como referncia o contexto especfico em questo). O fato de a personalidade burocrtica no representar um fenmeno inato, mas um produto do enquadramento e do funcionamento organizacionais, leva a que a participao proativa do funcionrio dependa essencialmente do contexto organizacional, por um lado, e dos nveis de profissionalismo/comportamento, por outro. Estes esto objetivamente relacionados com a filosofia, tipo, freqncia e contedo da gesto glo-

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bal da organizao, da gesto dos recursos humanos e da gesto da formao profissional em particular. Segundo Thoenig (1999:306), no raras vezes so apontadas solues para a reforma administrativa nem sempre exeqveis por no serem coincidentes com a realidade. So exemplos a obsesso pelas solues tcnicas (tecnolgicas) e instrumentais, assim como na gesto privada, de onde freqentemente se retiram inspiraes, valores e finalidades sem que se faa a adequada extrapolao para a realidade do setor pblico, fomentando-se assim uma demagogia populista antifuncionrio. Segundo algumas perspectivas mais deterministas, a chave para a mudana deve estar nas mos de gestores e tomadores de deciso. No obstante, no se deve esquecer a volatilidade dos cargos na administrao pblica, enquadrados por um contexto institucional e legal particulares, e essencialmente dependentes de fatores de ordem poltica. Num quadro desse tipo o papel do funcionrio assume um peso de especial importncia. A grande diferena entre a gesto privada e a gesto pblica parece prender-se ao fato de a ltima estar condicionada por aquilo que poderemos designar como polticas pblicas. Com efeito, o setor pblico no tem acesso escolha discricionria das suas prprias finalidades. Estas so ditadas ou atribudas pelas mais altas autoridades pblicas, e dependentes de impactos procurados pelo tecido econmico, social e fsico. Ao contrrio de um setor privado mais voltado para si prprio e para uma lgica de lucro, fundamental na determinao da escolha dos produtos ou servios a produzir, o setor pblico visa o cumprimento de uma funo de eficcia social com a obrigao de gerar efeitos exteriores. Dessa forma, a verdadeira reforma administrativa ter que ser equacionada em duas vertentes complementares: a gesto interna e a gesto das polticas. A profisso de funcionrio pblico, apesar de tantas vezes depreciada em favor das profisses liberais ou do setor privado, deve assim obedecer a duas exigncias fundamentais: a da eficincia (interna) e a da eficcia (externa). A gesto externa (das polticas), carente de contextualizao e de conformidade com as tendncias mestras da evoluo e da mudana social e da lgica organizacional, pouco tem a ver com a gesto interna, essa sim passvel de acompanhar as novidades em termos tcnicos e de procedimentos. A observao das mais diversas prticas torna evidente o fato de as reformas administrativas tenderem a confundir essas duas funes de gesto. importante frisar que a formao, tanto do dirigente quanto do tcnico, dever estar orientada para os novos procedimentos mas tambm para as especificidades do setor onde trabalha, assim como para as caractersticas de atitude e comportamentais requeridas.

Limitaes, desafios e possibilidades para a formao profissional no novo

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contexto da administrao pblica


Os esforos desenvolvidos no sentido de efetuar a reforma da gesto de recursos humanos na administrao pblica da maioria dos pases da OCDE data do fim dos anos 1980. O motivo das preocupaes era comum a todos os pases: fazer face s crescentes limitaes econmicas incidentes sobre o setor pblico. Para tal tornavase imperativa uma melhoria da eficcia e da qualidade na execuo dos programas e dos servios do setor pblico. Num cenrio desse tipo a formao profissional deveria ter garantido um lugar cativo. Contudo, Pettigrew, Hendry e Sparrow (1989) alertam para o fato de as organizaes serem, em geral, mais sensveis aos custos de formao do que aos de recrutamento. No obstante, e porque no setor pblico portugus a admisso de efetivos depende de concursos,4 tal fato pode levar a que se institua uma maior concentrao de esforos na formao do que no recrutamento, numa perspectiva de entendimento da formao profissional como varivel determinante na renovao tcnica e comportamental, permanente e sistemtica, das organizaes pblicas. Dessa forma, no contexto da administrao pblica, a deciso de privilegiar a formao no depender tanto da escassez de competncias essenciais no mercado de trabalho, mas poder constituir um elemento estratgico de valorizao interna, num sistema organizacional que por ora poderamos designar por semifechado dadas as suas caractersticas de relativa inflexibilidade organizacional e contratual. Nesse contexto, o desenvolvimento e a formao dos recursos humanos visando uma adaptao das qualificaes e das competncias versatilidade funcional, essencial num quadro de reforo das reformas introduzidas para o setor pblico, constituiro prioridades (OCDE, 1996). Deligny (1989:97) afiana mesmo que a formao profissional representa hoje uma das raras alavancas de que a administrao pblica dispe para melhorar performances, adaptar-se ao meio envolvente em mudana e atingir os seus objetivos. Com o redimensionamento das relaes do Estado (e da administrao pblica) com os mercados e com a sociedade em geral, fruto da imposio da nova ordem mundial, existe uma tendncia para que os servios pblicos sejam cada vez mais julgados segundo critrios antes s utilizados na apreciao do setor privado. Para Ould Daddah (segundo Saner, 1997), hoje assistimos na administrao pblica a uma mudana crucial, bem distinta das mudanas de rotina to freqentes na administrao pblica e intrnsecas ao seu prprio funcionamento. Esta mudana cruci-

importante notar que a abertura de concursos no depende apenas das decises dos postos mais altos na hierarquia de cada rgo pblico, mas sim de um processo mais complexo de desbloqueamento de vagas muitas vezes centralizado e dependente de um ministro.

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al, que determina que a nova ao da administrao deve centrar-se na prestao do servio ao cidado assim como nos resultados (e no mais nos procedimentos), traz porventura a confirmao absoluta de que, para uma efetiva adaptao mudana, as reformas das estruturas tcnicas e dos procedimentos so insuficientes, desde que no articuladas com uma formao dinmica e contnua dos recursos humanos (especialmente na rea comportamental), determinante na concretizao de qualquer alterao global e/ou estratgica. Porm, de acordo com Sisternas (1999), no contexto da administrao pblica as atividades de formao contnua tm-se multiplicado nos ltimos anos sem que tenham com isso trazido um germe de mudana real. Sendo a formao em princpio neutra, o estabelecimento de seus objetivos afigura-se como determinante na direo que seguir. Uma formao apenas tcnica, que se mostre acrtica, dificilmente poder contribuir para mudanas estruturais, fundamentais para a obteno de respostas s novas exigncias da administrao, em particular, e da sociedade, em geral. Utilizando o caso francs, Uhalde e Orgogozo (1997:235-236) identificaram cinco limitaes estruturais para uma contribuio mais efetiva e permanente da formao contnua na modernizao da administrao pblica:
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limitaes estruturais a desconcentrao e o desenvolvimento da formao levaram a uma proliferao por vezes descontrolada das estruturas, assim como a uma exploso da oferta sem que se possam controlar todos os processos de formao, nem a sua pertinncia ou qualidade; limitaes culturais nem sempre a receptividade dos quadros da funo pblica, principalmente s aes de sensibilizao para a gesto dos recursos humanos, significativa; limitaes polticas os parceiros sociais afirmam-se como defensores do direito formao. No obstante, nem sempre existe uma consulta objetiva no momento da tomada de decises relativamente s questes da formao; limitaes tcnicas e econmicas o desenvolvimento de uma formao de qualidade exige a individualizao por servios e setores, ao a ao, das ferramentas e das avaliaes. Os custos humanos e financeiros desse tipo de exigncia, muitas vezes insustentveis para a administrao pblica, levam manuteno de lacunas que determinam a falta de harmonia nos processos de formao; limitaes estratgicas a formao no ainda, no geral, encarada como determinante estratgica na organizao administrao pblica como um todo, o que implica uma prescrio da mesma como algo reativo e no proativo. Por ou-

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tro lado, os programas de formao sucedem-se, sem que nem sempre sejam complementares.

Ao conjunto de limitaes identificadas poder-se-ia juntar a inadequao entre as necessidades efetivas de formao e a formao disponvel por catlogo. Com efeito, na administrao pblica portuguesa, apesar de j existirem programas de formao la carte, no constituem a prtica mais comum e generalizada de formao profissional.5 Taddi e Coriat (1993:262) reforam esta idia quando, referindo-se ao caso francs (no apenas na administrao pblica mas no geral), afirmam que os fornecedores de formao acabam por imprimir uma orientao formao, ditando de forma oportunista as necessidades especficas das empresas. Apesar desse vasto leque de limitaes, Uhalde e Orgogozo (1997:235) admitem que, no obstante o peso da estrutura da funo pblica e a desigualdade no seu desenvolvimento, a formao tem constitudo fator de peso na mudana de mentalidades, quanto mais no seja na passagem da defesa de um direito pelo desenvolvimento quantitativo para uma busca de eficcia e de qualidade. Por exemplo, as aes de formao que, enquadrando-se numa perspectiva sistmica da organizao, incidem sobretudo na evoluo da cultura organizacional. Tais aes so fundamentais na redefinio de valores e de representaes, permitindo criar novos quadros de referncia de maior abrangncia, voltados para o exterior. Todavia, a questo da formao profissional na administrao pblica no gera ainda unanimidade, especialmente pela dificuldade evidenciada na identificao da eficcia dos sistemas de formao profissional. Como explica Claude Giraud (1997:144), o controle das despesas em formao profissional tem levado a concluses, porventura abusivas, que apontam no sentido de que as despesas em formao sejam freqentemente percebidas como investimentos tanto mais duvidosos quanto mais baixo o escalo hierrquico do formando (em que, em virtude de conterem tarefas rotineiras e repetitivas, os postos de trabalho no so muitas vezes considerados merecedores de reconverso). Contudo, por outro lado, as despesas de formao podem ser justificadas por uma perspectiva segundo a qual a formao pode ser um elemento facilitador do processo de mudana organizacional (e como tal potencializador de uma eventual maior eficcia futura, se partirmos do princpio de que a mudana partilhada e negociada entre atores se apresenta como mais eficaz). Esta dualidade de perspectivas, porven-

O Instituto Nacional de Administrao, rgo central da formao da administrao pblica central, executa alguns desses programas de formao la carte.

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tura deterministas e por isso redutoras da realidade da formao no seu conjunto, leva tambm a posturas muito antagnicas perante a questo da formao. No fim dos anos 1980, Giraud (1989) admitia que a formao profissional no setor pblico funcionava como libi organizacional tanto menos eficaz quanto mais institucionalizado, e que, fundamentalmente, a formao refletia as caractersticas da prpria organizao burocrtica. Hoje, segundo o mesmo autor, as tentativas de mudana organizacional no setor justificam um repensar da questo. Apesar de o fenmeno burocrtico (Crozier, 1963), assim como as formas de organizao do trabalho que lhe esto associadas padecerem de diversas disfunes e outras dificuldades recorrentes, tal no pode, nem deve, ser equacionado como sinnimo de incapacidade definitiva diante da mudana. Devemos antes estar alertas para o fato de que tratando-se de uma organizao de mltiplas especificidades onde imperam princpios como o da legalidade (onde pretensamente deve existir matria jurdica legislada para todos os atos administrativos visando a limitao do arbtrio) ou o princpio da racionalidade do trabalho (onde existe profunda formalizao dos procedimentos e dos nveis de competncia ordenados hierarquicamente) a mudana e a evoluo organizacionais tornam mais complexas e porventura mais demoradas. Num quadro desse tipo, os parmetros de deciso no podem se resumir busca da eficcia de gesto, uma vez que sofrem permanentemente a influncia das dimenses poltica e normativa tpicas da organizao burocrtica. Essas so as principais razes que justificam o fato de hoje a formao profissional poder surgir no seio da administrao pblica, no s como resposta de adaptao s disfunes organizacionais, mas tambm como objeto de um consenso, mais ou menos generalizado, de que os programas de formao so geradores de melhorias. Mesmo que os efeitos das aes de formao fiquem muitas vezes aqum do pretendido e que o aproveitamento das mesmas possa no se encontrar otimizado, os funcionrios so freqentemente da opinio de que a formao profissional se apresenta como resposta adequada aos problemas e disfunes individuais e organizacionais. A lgica encontrada nessa convico faz sentido se atentarmos para que em presena de um acrscimo dos fluxos de trabalho e/ou de uma diversificao funcional, a ausncia de formao de alguns funcionrios (e a conseqente no-aquisio de novas competncias) acarretar naturalmente a sobrecarga de outros (Giraud, 1987). Giraud (1997) considera que a formao profissional acumula tendencialmente uma coleo de papis organizacionais. No s conta o papel de responsvel pelo engrandecimento da bagagem cognitiva, ou de determinante na possibilidade de promoo e como tal fundamental nos processos de mobilidade socioprofissional, mas sobretudo o de suporte a uma estratgia mais ampla de mudana organizacional. Giraud prope, por exemplo, que um diagnstico de necessidades de formao possa estar mais interessado em redefinir misses ou transformaes dos postos de

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trabalho, e conseqentemente das competncias, do que propriamente em identificar um saber necessrio ao desempenho de determinada funo. Assim, assumindo um papel regulador, os programas de formao ligados a um quadro de mudana institucionalizada podero buscar uma adeso mudana e no apenas uma reflexo sobre necessidades especficas e sua conseqente satisfao (Giraud, 1997:148). Pondo-se a questo da mudana organizacional natural que se ponha tambm a da inovao. Que inovao de fato trazida pela formao? A resposta no inequvoca. Para que a formao vise contribuir para verdadeiros processos de inovao na administrao pblica duas condies de base tero que existir. Antes de tudo, os formadores e os programas tero que ser inovadores, mas mais do que isso tero que garantir uma independncia quase total das instncias dirigentes como forma de poder refletir sobre a mudana margem do institudo. A autonomia e a independncia dos profissionais da formao, e a atribuio aos mesmos de um papel no delinear das polticas de formao sero porventura um dos maiores desafios em todo esse processo.

Abordagens opostas da formao profissional contnua A abordagem burocrtica da formao


Como j sugerido, pela sua prpria natureza, as organizaes burocrticas tendem a perverter a formao, tentando evitar que ela constitua elemento adjuvante dos processos de mudana. Encaram-na de um ponto de vista individualista, num contexto em que importa antes de mais nada a concepo tradicionalista do direito dos funcionrios (individualmente considerados) formao, mas que no fundo o espelho da desconfiana do funcionrio (que tem que ser guiado a ter um certo nmero de horas de formao que no pode exceder) e da prpria formao. Assim, os funcionrios freqentam cursos previstos em catlogos, em funo da oferta existente, das presses hierrquicas e sindicais, mas nem sempre das necessidades diagnosticadas. Dessa forma, a formao muitas vezes ministrada margem dos problemas reais da organizao e dos seus processos de trabalho que ficam por resolver. Na perspectiva burocrtica a formao pode estar sujeita a uma srie de efeitos perversos como:
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a valorizao de cursos nos concursos para proviso interna de postos de trabalho que vai gerar uma procura artificial de formao; a possibilidade de freqentar um curso como recompensa ou como forma de quebrar a monotonia, por falta de outras formas de incentivo;

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a oferta de formao exagerada ou inadequada ao realmente necessrio, sem qualquer tipo de lgica organizacional, fruto de convnios ou de presses sindicais.

Pode-se pois inferir desses efeitos que as organizaes burocrticas ministram a formao na convico de que a mesma possa manter estruturas e procedimentos preestabelecidos (ainda que eventualmente possam melhor-los), privilegiando a quantidade das aes em detrimento da qualidade, promovendo a facilidade em detrimento de uma reviso atualizada dos modelos organizacionais no seu todo.

A abordagem pela aprendizagem organizacional


na convico de que o formato burocrtico tradicional da formao deve ser ultrapassado que Sisternas (1999:112) defende que a evoluo das organizaes modernas dever concentrar-se no conceito de aprendizagem organizacional, como elemento responsvel na adoo de novas condutas pelo conjunto da organizao, no valorizando o comportamento organizacional individualizado. De acordo com esta convico, as organizaes deveriam passar a entender a formao no mais como um instrumento de uso especfico e suscetvel de gerar resultados de curto prazo, mas antes como o desenvolvimento de uma cultura de aprendizagem que lhes permita pensar estrategicamente o mdio e o longo prazos, incentivando os funcionrios a partilhar suas experincias, sugerir melhorias, criar espaos comuns para a resoluo dos problemas e, at, privilegiar os momentos de intercmbio informal (sem que com isto descuidem da importncia de uma formao programada). Embora no aspiremos, no presente artigo, a dissertar sobre o conceito de aprendizagem organizacional, devemos reconhec-lo como pedra fundamental para a reavaliao do prprio conceito de formao e para o seu reenquadramento nos contornos da atual sociedade, das suas instituies e da administrao pblica em particular.

Inovao e administrao pblica: adequao ou paradoxo da modernizao?

Inovao na administrao pblica: uma adequao travestida de paradoxo

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Entre os limites apresentados por todo o fenmeno de modernizao administrativa, um dos mais interessantes (e de mais difcil resoluo) parece ser aquele que contrape a inovao e a administrao pblica. Com efeito, os processos de inovao, determinantes em qualquer projeto de mudana, apresentam contornos pouco ntidos, ensaiando no raras vezes mtodos, como o da tentativa e erro, no controlveis e sem possibilidades de padronizao ou de normalizao imediata. Balk (1995:327) sugere que para se operar mudana a parte emotiva que utilizada na execuo das coisas tambm deve ser revista, (...) pelo que o processo de mudana mais do que um simples exerccio de concepo tcnica ou racional. Por outro lado, o processo inovador s pode se tornar profcuo para a reforma, se for passvel de generalizao. Ainda que a intuio e a criatividade possam ser genuinamente individuais na sua gnese, tornam-se teis sobretudo a partir do momento em que so partilhadas pelo grupo, por contriburem ativamente para a modificao de conhecimentos e de comportamentos em nvel grupal. Ou seja, ainda que um processo de mudana comece com a criatividade e com a intuio individuais, estas tm que ser validadas, sistematizadas e porventura controladas, pelo conjunto de instituies ou pessoas que vo passar a utiliz-las, ou que de alguma forma vo ser afetadas pelas mesmas. Balk (1995) admite que o pensamento criativo requer uma certa tolerncia da ambigidade, no obstante, ultrapassada a fase inicial, toda a fase criativa passa para uma fase de cristalizao e por isso de uma certa padronizao organizacional. No caso da sua aplicao administrao pblica, o processo inovador estar sempre exposto a um controle vigilante dos eventos decorrentes da mudana. Assim, aquilo que de incio tido como um paradoxo entre a inovao e a burocracia rgida da administrao, deve pois ser integrado, tentando-se fazer conviver conceitos aparentemente opostos, para que possa ser exeqvel um processo de reforma realmente inovador, mas controlado.

O papel da educao no aparente paradoxo da inovao


Autores como Balk (1995) e Madureira (2004a) sugerem que muita da resistncia mudana pode dever-se a modelos de ensino que privilegiam essencialmente a reproduo de conceitos e de modelos preestabelecidos, em detrimento de um incentivo do pensamento divergente e da reflexo sobre os problemas. Por outro lado, como salientamos na primeira seo, nos programas da administrao pblica, tanto no nvel acadmico quanto da formao profissional, a pesquisa e o conhecimento apresentam-se muito compartimentados, no havendo uma integrao de conceitos e matrias que reflita o que se passa verdadeiramente no funcionamento da organizao administrativa. Essa realidade, combinada com um ensi-

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no baseado na racionalidade tcnica e na objetividade exacerbada (esquecendo o papel da vertente comportamental e emocional no mesmo), leva a uma deturpao na percepo do fenmeno administrativo. Os funcionrios, tornados experts, preocupam-se com resoluo de problemas pr-diagnosticados pela alta esfera administrativa, pondo em prtica uma competncia neutra, em que apenas conta a tcnica em detrimento da reflexo. Dessa forma, no ensino da (e na) administrao, no existe uma cultura que permita questionar-se autoridades ou procedimentos pr-institudos. Ao aceitar as prticas de administrao ortodoxas, os funcionrios (alunos e formandos) tornam-se escravos da autoridade administrativa e no servidores dos cidados. Num contexto desse tipo, o esforo da educao na administrao pblica deve ir no sentido de preparar as pessoas para a necessidade premente de se poder integrar a diversidade de pesquisas e de conhecimentos, num quadro de tentativa de resoluo do aparente paradoxo tico da inovao (em que, como vimos, imperativo equacionar o convvio entre criatividade e controle relativo). A forma como professores e formadores interagirem com os alunos, assim como o tipo de programas escolhidos, ser fundamental para o incentivo ou para a inibio dos impulsos inovadores e de novos comportamentos. Muitas vezes, os alunos de cursos de administrao pblica percebem os seus professores como algum que segue uma carreira, tambm balizada por critrios de ordem burocrtica. Este exemplo, muitas vezes apetecvel e seguido pelos estudantes, contribui para que eles tendam a evitar a ambivalncia de uma educao inovadora, que possa pr em causa um modelo de carreira burocrtico, que aos seus olhos , pelo menos, seguro. Por outro lado, os estudantes preferem muitas vezes a aprendizagem de skills ou de novos conhecimentos, possibilitadores (como o prova a experincia passada) de carreiras dignificveis, em detrimento de novos modelos de atitude ou comportamentais, freqentemente encarados como desconhecidos e por isso mesmo pouco objetivos. Esse fato dificulta tanto mais a, j complicada, modificao da educao na administrao pblica.

4. Concluso
No fim deste artigo, pensamos ter cumprido aquilo a que nos propusemos, ou seja, fazer a integrao dos conceitos de formao profissional contnua e do novo contexto administrativo, salientando os seus principais desafios, possibilidades e limitaes. Ao longo do artigo aprofundou-se a questo da relevncia da formao no novo contexto da administrao pblica, realando aspectos como a exigncia dos novos papis profissionais, a necessidade de uma atualizao da formao acadmi-

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ca em administrao pblica, mas sobretudo da formao profissional, assim como o respectivo enquadramento numa perspectiva de evoluo comparada com os pases da Unio Europia que, como se verificou, continuam a divergir na forma como gerem os seus sistemas de formao. Se por um lado esta evidncia nos esclareceu sobre a ausncia de um consenso sobre a matria, por outro, possibilitou-nos a coleta de informao diversificada e, por isso, enriquecedora da nossa anlise sobre a variedade de cenrios possveis para a gesto da formao profissional contnua. A anlise dos dados fornecidos pelos diferentes pases avaliados deixou claro que, apesar de poderem existir diferentes propsitos na ao da formao, no raras vezes continua-se a assistir a uma utilizao parcial da mesma, formando-se para agradar s vontades individuais ou aos poderes corporativos, para quebrar rotinas, mas menos freqentemente para melhorar os desempenhos e conseqentemente os resultados organizacionais. Na avaliao das muitas limitaes que existem para a formao profissional contnua, designadamente quando gerida em contexto administrativo, percebemos que existem desafios que podero ser ganhos (como o caso do aproveitamento da hiptese da formao em detrimento de um recrutamento que se tornou progressivamente impossvel considerando os imperativos normativos/oramentrios que impedem a contratao de novos funcionrios pblicos). Em todo este processo ficamos atentos ao aparente paradoxo da modernizao, tentando demonstrar que a dinmica da inovao e o mecanicismo administrativo podem encontrar um ponto de equilbrio, devendo mesmo a inovao ser acompanhada de mecanismos de sistematizao e de controle, s assim se podendo cristalizar em novos valores para uma cultura de modernizao da administrao pblica. Para que tal se torne possvel o papel da formao dos funcionrios preponderante. Sobretudo no nvel comportamental. Com efeito, mais do que a aprendizagem tcnica, o novo contexto, em que a mudana permanente, exige comportamentos flexveis e consentneos com a realidade.

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RAP

Rio de Janeiro 39(5):1109-1135, Set./Out. 2005